Jerzy Krzyszkowski
Instytut Socjologii
Uniwersytet A
ódzki
Pomoc społeczna  niewykorzystany zasób
publicznej polityki społecznej
1. Specyfika dziejów pomocy społecznej w Polsce
Etapy budowy nowego systemu po 1989 roku
Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa opiekuńczego,
umożliwiającą jednostkom i grupom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych za
pomocą świadczeń materialnych i pracy socjalnej. Rozwinęła się ona jako element porządku
społeczno-ekonomicznego i kulturowego społeczeństwa industrialnego, uzupełniający lub
zastępujący rodzinne systemy wsparcia oraz działania religijnych i świeckich organizacji
charytatywnych. Cechami specyficznymi rozwoju pomocy społecznej w Polsce była domena
instytucji niepublicznych, głównie kościelnych. Gdy w krajach protestanckich w wyniku
reformacji instytucje religijne pomocy społecznej została zastąpiona przez system publiczny,
w Polsce zwycięstwo kontrreformacji oraz rozbiory utrwaliły dominację Kościoła.
Rzymskokatolickiego. Brak własnej państwowości spowodował powstanie odmiennego
wzoru roli zawodowej pracownika socjalnego, którym stał się patriota, społecznik-amator,
kapłan lub świecki członek kościoła czy innego związku wyznaniowego działający z pobudek
patriotycznych i religijnych. Ten specyficzny kontekst opóz
nił proces profesjonalizacji pracy
socjalnej jako zawodu zaufania publicznego i wpłynął na teorię działań pomocowych. Widać
to w refleksji Heleny Radlińskiej twórczyni pedagogiki społecznej, czyli polskiej wersji pracy
socjalnej. Instytucjonalizacja pomocy społecznej dokonała się dopiero po odzyskaniu
niepodległości w 1918 r., ale krótki okres budowy publicznego systemu przerwała II wojna
światowa oraz wprowadzenie nowego ustroju w 1945 r. W PRL pomoc społeczna stała się
marginalną instytucją w systemie zabezpieczenia społecznego, a jej nacjonalizacja i
centralizacja spowodowały zerwanie z tradycją społeczeństwa opiekuńczego i jego instytucji.
Zdelegalizowano fundacje i stowarzyszenia, zlikwidowano samorząd terytorialny, a wyniku
braku regulacji ustawowych doprowadzono do deprofesjonalizacji zawodu pracownika
socjalnego.
Budowa systemu publicznej pomocy społecznej po 1989 roku została oparta na zasadzie
decentralizacji państwa i odrodzenia samorządności lokalnej. W tworzeniu nowej instytucji
1
decydujące znaczenie miały dwie reformy administracyjne z 1990 i 1999 r.1 Prace nad
ustawami o pomocy społecznej i samorządzie terytorialnym (1990) doprowadziły do
powstania instytucji o nowej, częściowo zdecentralizowanej, strukturze organizacyjnej,
Gminne ośrodki pomocy społecznej stały się lokalnym partnerem państwowych, centralnych i
wojewódzkich, instytucji. Placówki rządowe przyjęły rolę organizatora pomocy, funkcje
programowe, regulacyjne i kontrolne, a organizacje samorządowe świadczyły usługi w
miejscu zamieszkania. Głównym problemem stał się dualizm celów stawianych pomocy
społecznej, co odzwierciedlał podział zadań wykonywanych przez ośrodki pomocy
społecznej. Zadania własne były realizowane za pomocą środków finansowych samorządu
lokalnego, zadania zlecone wykonywano za pieniądze budżetu centralnego. Podmiotowość
gminy w zakresie polityki społecznej i pomocy społecznej ograniczono do wąskiego obszaru
zakreślonego przez zadania własne, a zadania zlecone finansowane przez państwo,
sprowadziły rolę lokalnej samorządowej pomocy społecznej do instrumentu wsparcia
socjalnego dla ofiar transformacji systemowej, czyli administrowania i kontroli problemów
społecznych na poziomie lokalnym. Lokalna, środowiskowa pomoc społeczna spełniała cele
doraz
ne, interwencyjne wobec nowych grup potrzebujących, ale równocześnie była istotnym
elementem polityki przekształcania całego systemu zabezpieczenia społecznego w Polsce.
Kierunkiem działań było przetwarzanie programów powszechnych w selektywne, dostępne
po spełnieniu kryterium dochodowego, co skutkowało przesuwaniem, kiedyś uniwersalnych,
świadczeń z ubezpieczenia społecznego i zaopatrzenia społecznego do pomocy społecznej.
Zwiększanie liczby klientów i zadań pomocy społecznej przy ograniczonych środkach
biurokratyzowało system, redukując go do dystrybucji środków finansowych i kontroli
administracyjnej zasadności ich przyznawania, kosztem pracy socjalnej, usług
niematerialnych, aktywizacji klientów itp.
Druga reforma administracyjna (1999) miała wyeliminować wspomniane wady
wprowadzając pełną decentralizację zadań społecznych państwa, rozwój samorządności,
upodmiotowienie społeczności lokalnych, uczynienie z rodziny głównego podmiotu polityki
społecznej oraz odbudowę społeczeństwa obywatelskiego zgodnie z zasadą subsydiarności.
Wprowadzono dwa nowe, samorządowe szczeble oraz rozszerzono działania pomocy
społecznej przez włączenie do niej opieki i wychowania dzieci i młodzieży. Reforma
1
Podział rozwoju pomocy społecznej po 1989 r. na dwa etapy, tj. lata 1990 1998 i po 1999 r. stosuje wielu autorów.
Por. J. Hrynkiewicz, Zakres i kierunki zmian w pomocy społecznej, [w:] M. Rymsza (red.), Reformy społeczne. Bilans
dekady, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2004; M. Rymsza, Praca socjalna i pracownicy socjalni po reformie
samorządowej z 1999 roku, [w:] K. Frysztacki, K. Piątek (red.), Wielowymiarowość pracy socjalnej, Wyd. Edukacyjne
Akapit, Toruń 2002.
2
administracyjna nie została jednak należycie przygotowana. Ogólnikowo określono zakres,
kompetencje i środki, brak było wzorów nowych organizacji i wzorów ich działania. Kadra
nie została przygotowana do realizacji nałożonych na nią zadań, a formowanie się jednostek
administracji samorządowej i tworzenie programów lokalnej polityki społecznej miało
żywiołowy charakter i podlegało silnym uwarunkowaniom lokalnym. Kluczowe dla rozwoju
lokalnej polityki społecznej i pomocy społecznej okazały się relacje między nowymi
organizacjami  powiatowymi centrami pomocy rodzinie  a gminnymi ośrodkami pomocy
społecznej. Analiza porównawcza przeprowadzona przez Marka Rymszę2 dowiodła, że
badane instytucje różnią się poziomem pomocy (podstawowy  gops, specjalistyczny  pcpr),
rodzajem świadczeń (pieniężne  gops, poradnictwo, doradztwo  pcpr), kryteriami selekcji
klientów (dochodowe  gops, brak kryterium  pcpr), typem interwencji socjalnej
(ratownictwo  gops, profilaktyka  pcpr), metodami interwencji socjalnej (praca z
przypadkiem  gops, metoda środowiskowa  pcpr). Gminne ośrodki realizują model
rezydualny zakładający krótkotrwałe wsparcie, a powiatowe centra pomocy rodzinie
reprezentują model instytucjonalny, tzn. profilaktykę, w której kryterium pomocy jest
potrzeba. Inne jest pochodzenie klientów: dla powiatów znajdują się oni w instytucjach
pomocy stacjonarnej, gmin  w środowisku zamieszkania. Doświadczenia funkcjonowania
systemu dowiodły, że powiatowe centra nie przejęły funkcji pomocy rodzinie, koncentrując
uwagę na placówkach pomocy stacjonarnej i kilku określonych ustawowo kategoriach
klientów: rodzinach zastępczych, niepełnosprawnych, uchodz
cach i wychowankach placówek
opiekuńczo-wychowawczych. Jak wskazywała Halina Lipke3, powołanie powiatowych
centrów pomocy rodzinie stworzyło szansę rozwoju służb społecznych poprzez zastosowanie
metody środowiskowej pracy socjalnej i uczestnictwo służb społecznych w kształtowaniu
lokalnej polityki społecznej. Sprzyjała temu lepsza możliwość współpracy służb społecznych
z sektorem pozarządowym przez uwzględnienie roli organizacji pozarządowych w
rozwiązywaniu lokalnych problemów społecznych oraz możliwość użycia bądz
budowy
lokalnego kapitału społecznego wokół powiatowych strategii rozwiązywania problemów
społecznych. Tworzenie lokalnych, powiatowych służb obejmujących swym działaniem
wszystkie rodziny, miało zmniejszać efekt stygmatyzacji jako skutek korzystania z pomocy
społecznej i bardziej racjonalne tworzenie i wykorzystanie lokalnej infrastruktury socjalnej.
Wymienione atuty nowej organizacji pomocy społecznej po reformie 1999 r. zostały
2
M. Rymsza, Praca socjalna...
3
H. Lipke, Współczesne problemy pomocy społecznej, [w:] D. Piekut-Brodzka (red.), System pomocy społecznej u
progu XXI wieku, Wyd. Akademii Pedagogiki Specjalnej im. Marii Grzegorzewskiej, Warszawa 2002, s. 57 64.
3
zaprzepaszczone4, z powodu braku środków finansowych na realizację zadań, przypadkowy
lub upolityczniony dobór kadr oraz przyjęcie koncepcji wzajemnej niezależności gminnych i
powiatowych organizacji pomocy społecznej.
Przyczyny niepowodzeń reformy trafnie oceniła Józefina Hrynkiewicz wskazując, że
model stosunków samorządowych wymaga organizacyjnej kultury współpracy i oderwania
się od dawnych przyzwyczajeń formowania tożsamości grupowej i więzi społecznych
uwzględniających partykularne interesy.5 Z kolei Janelle Kerlin6 analizując politykę
przyświecającą reformie, wskazała, że scentralizowana polityka fiskalna doprowadziła do
zatrzymania kompetencji decyzyjnych na szczeblu centralnym, a w efekcie brak decentralizacji
systemu fiskalnego ograniczył demokrację na szczeblu powiatu i województwa, natomiast
powołanie powiatów grodzkich zwiększyło nierówności w dostępie do środków na pomoc
społeczną pomiędzy obszarami wiejskimi i miejskimi.
Krytycznie oceniana po reformie 1999 roku publiczna pomoc społeczna stała się w latach
2003 2004 obiektem kolejnych zmian mających na celu ograniczenie kosztów jej
funkcjonowania oraz poprawę efektywności. Stworzono wówczas rozwiązania legislacyjne w
zakresie działalności pożytku publicznego i wolontariatu oraz zatrudnienia socjalnego (2003),
oraz nową ustawę o pomocy społecznej (2004). Celem tych inicjatyw ustawowych była
budowa społeczeństwa opiekuńczego poprzez szersze wprowadzenie do działań publicznych
organizacji pomocy czynnika społecznego, organizacji pozarządowych i indywidualnych
wolontariuszy, aktywizację zawodową zagrożonych wykluczeniem długotrwałych klientów
pomocy społecznej oraz wprowadzenie kontraktu jako warunku przyznania wsparcia
materialnego, co ma ułatwić przejście od roli biernego klienta do aktywnej partycypacji w
procesie pomagania i aktywizacji środowisk lokalnych.
2. Próba oceny potencjału pomocy społecznej
Dotychczasowe rozważania ukazujące ewolucję publicznej pomocy społecznej
pozostawiają bez odpowiedzi pytania o obecną efektywność tej instytucji i stopień realizacji
postawionych przed nią zadań. Podstawowe jest pytanie czy praktyka działania odpowiada
potrzebom społecznym: walce z pauperyzacją i ekskluzją licznych grup i obszarów. Dla
obiektywnej oceny pomocy społecznej potrzebna jest analiza zasobów ludzkich i
materialnych tej instytucji polityki społecznej państwa, jej relacji z otoczeniem tj. władzami
lokalnymi, organizacjami pozarządowymi itp. Pytania o kondycję polskiej pomocy społecznej
4
Ibidem, s. 57.
5
J. Hrynkiewicz, Decentralizacja zadań..., s. 192.
6
J. Kerlin, Pomoc społeczna po reformie administracyjnej 1999 r.: Analiza polityki i jej skutków, [w:] E. Leś (red.),
Pomoc społeczna. Od klientyzmu do partycypacji, IPS UW, Warszawa 2002, s. 131 176.
4
wymagają danych empirycznych, odpowiedzi pozbawionych uprzedzeń i stereotypów,
których wiele można znalez
ć w mediach. Brak wiedzy o pomocy społecznej, jej
pracownikach i klientach łączy się z powszechną negatywną oceną tej instytucji. Autorzy
krytyki stosują argumenty ekonomiczne, społeczno-kulturowe, polityczne i efektywnościowe.
Ekonomiści o orientacji liberalnej, wskazują na zbyt wysokie, ich zdaniem, koszty
utrzymywania pomocy społecznej, finansowania transferów socjalnych7. Badacze
prowadzący studia społeczno-kulturowe ostrzegają przed uzależnianiem klientów od pomocy
społecznej, a tym samym zmniejszaniem ich jednostkowej odpowiedzialności. Wskazuje się
na niebezpieczeństwo antymotywacyjnie działających gwarancji dochodowych oraz pokazuje
wpływ polityki na działania pomocy społecznej, czego dowodzi strategia przyznawania
niskich świadczeń o szerokim zakresie podmiotowym (dawanie wielu niewiele) bez
konieczności dokonywania wyborów, w wyniku, których pozbawieni dotychczasowych
uprawnień do dóbr czy usług mogliby stać się przeciwnikami politycznymi8. Obiektem krytyki
jest także niska skuteczność pomocy społecznej w usamodzielnianiu klientów, odzyskiwaniu
przez nich utraconej zaradności życiowej, co miało być, zgodnie z ustawą o pomocy społecznej,
jej głównym celem działania.
Jaka jest rzeczywista kondycja publicznej pomocy społecznej? W roku 2007 zgodnie z
danymi Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej zamieszczonymi na stronie internetowej
tego resortu, w jednostkach organizacyjnych systemu było zatrudnionych blisko 120 tysięcy
osób (119 922), z czego najwięcej pracowało w domach pomocy społecznej (49 796),
gminnych ośrodkach pomocy społecznej (42 907) oraz placówkach opiekuńczo
wychowawczych (13 279). Podstawowymi placówkami pomocy społecznej są gminne
ośrodki znajdujące się na mocy ustawy o samorządzie terytorialnym w każdej polskiej
gminie, choć ich potencjał mierzony zasobami ludzkimi waha się od kilku pracowników na
terenach wiejskich do kilku tysięcy zatrudnionych w gminach wielkomiejskich. Skalę
świadczeń publicznego systemu pomocy społecznej ukazuje liczba osób (2 366 055), którym
w 2007 roku przyznano decyzję o udzieleniu pomocy oraz ogólna liczba osób w rodzinach
objętych wsparciem (4 383 434). Główne powody udzielania pomocy są zgodne z zapisami
ustawowymi (kryterium dochodowe i sytuacyjne) i pozostają od lat te same: ubóstwo
7
Stanisława Golinowska wskazuje, że należy rozdzielić wyraz
nie dwa okresy, etapy funkcjonowania pomocy
społecznej. W pierwszej fazie, tj. w latach 1990 1993, nastąpił wzrost wydatków na świadczenia socjalne (z 0,2% PKB w
1990 do 0,6% PKB w 1993) i liczby świadczeniobiorców (z 4,3% ludności w 1990 do 7,8% w 1993). W drugiej fazie, po
nowelizacji ustawy w 1996, zmniejszył się radykalnie, o połowę, udział wydatków na pomoc w PKB oraz zmalała o jedną
trzecią liczba beneficjentów. Oszczędności odbywają się kosztem zmniejszenia podmiotowego i wartościowego świadczeń
oraz spadku liczby usług (z 20,1% w 1980 do 3,8% w 1999). Por. S. Golinowska, I. Topińska, Pomoc społeczna  zmiany i
warunki skutecznego działania, CASE, Warszawa 2002, s. 28 i nn.
8
S. Golinowska, I. Topińska, Pomoc społeczna..., s. 61.
5
(2 444 685), bezrobocie (2 253 734), bezradność w sprawach opiekuńczo  wychowawczych i
prowadzeniu gospodarstwa domowego (1 209 303), niepełnosprawność (1 067 844),
długotrwała lub ciężka choroba (964 105).
Przytoczone dane MPiPS ukazujące powszechność, skalę i kierunki działania pomocy
społecznej znajdują swoje potwierdzenie w badaniach,  Komu i jak pomagać? Pomoc
społeczna w opinii Polaków 9 przeprowadzonych przez Centrum Badania Opinii Społecznej
w sierpniu 2008 roku. Częściej, niż co czwarty (28%) z badanych przez CBOS deklarował, że
korzystał sam lub ktoś z jego rodziny z pomocy społecznej, a ponad połowa (54%) znała
klientów tej instytucji zabezpieczenia społecznego. Beneficjentami opieki byli biedni,
bezrobotni, renciści, osoby bez kwalifikacji zawodowych, częściej kobiety niż mężczyz
ni.
Powody przyznawania świadczeń socjalnych są zgodne z opiniami Polaków na temat tego,
kto najbardziej potrzebuje wsparcia tj. biedni, bezrobotni, chorzy i starzy itp. Instytucjami,
które mają obowiązek wsparcia potrzebujących są, zdaniem ankietowanych, samorządowa
(82%) i państwowa (72%) pomoc społeczna. Oczekiwania od nich wsparcia wyprzedzają w
tym względzie rodzinę i inne tradycyjnie uznawane systemy opiekuńcze ( np. świeckie i
kościelne organizacje charytatywne). Postrzegany zakres pomocy jest jednak ciągle za mały
w stosunku do oczekiwań społecznych, bowiem 42% ankietowanych przez CBOS uważa, że
pomoc społeczną otrzymuje za mało osób (w 2004 sadziło tak 56%), a ponad połowa (57%),
sądzi, że na ten cel wydaje się za mało środków publicznych (w 2004 roku uważało tak 75%).
Porównanie otrzymanych wyników uzyskanych w sierpniu 2008 z danymi z sondażu
przeprowadzonego w 2004 roku wskazują jak widać na poprawę ocen działania pomocy
społecznej. Zdecydowanie gorzej oceniana jest jednak trafność alokacji świadczeń, bowiem
tylko 9% ankietowanych uważało, że z pomocy korzystają jedynie osoby naprawdę jej
potrzebujące, a co szósty (17%) badany uważał, że beneficjentami systemu są wyłącznie ci
którzy jej nie potrzebują. Analiza opinii o tym, kto powinien uzyskiwać wsparcie ze środków
publicznych oraz jakie formy powinno ono przybierać pokazuje, że już, co drugi badany
uważał korzystanie z pomocy za coś naturalnego, a powinien je otrzymać każdy, kto ma
trudności życiowe, niezależnie od swojej sytuacji materialnej, a dla większości (74%)
ankietowanych forma pomocy (rzeczowa, usługowa) powinna być dostosowana do konkretnej
sytuacji. Kluczowym czynnikiem determinującym poprawę funkcjonowania pomocy
społecznej wydają się jej zasoby ludzkie, kadry. Badacze i praktycy mieli dotąd różne zdania
na temat profesjonalizmu pracowników socjalnych. Marek Rymsza10 uważał, że w wyniku
9
Komu i jak pomagać? Pomoc społeczna w opinii Polaków Centrum Badania Opinii Społecznej 2008
10
M. Rymsza, Praca socjalna..., s. 99 110.
6
rozstrzygnięć przyjętych i wdrażanych w czasach transformacji odbywa się, równolegle do
budowy instytucji pomocy społecznej, proces profesjonalizacji kadr. Sprzyja to kształtowaniu
się tożsamości zawodowej pracowników instytucji pomocy społecznej, którzy w wyniku
powierzenia pracy socjalnej tej instytucji stali się synonimem pracowników socjalnych.
Halina Lipke11, uważa natomiast, że mimo zapoczątkowanego w 1990 r. wraz z uchwaleniem
ustawy o pomocy społecznej procesu profesjonalizacji ustawowe kwalifikacje pracowników
publicznego systemu stanowią problem instytucji sektora publicznego. Warunki podnoszenia
kwalifikacji pracowników socjalnych radykalnie pogorszyły się wraz z wprowadzeniem
reformy administracyjnej 1999 r. Funkcję szkolenia kadr przekazano samorządom
powiatowym i wojewódzkim, co ze względu na brak środków oraz zrozumienia władz
powiatowych znaczenia rozwoju zawodowego pracowników socjalnych spowodowało
ograniczenie działań szkoleniowych. Profesjonalizacji służb społecznych nie sprzyja
biurokratyzacja wywołująca swoisty dysonans poznawczy: rosnącym kompetencjom kadry
towarzyszy rutynizacja działań pomocy społecznej. W prowadzonych w latach 2000-20004
przez autora tego artykułu badaniach pomocy społecznej pełnowartościowy kapitał ludzki
gminnej pomocy stanowił najmniej liczna grupę profesjonalistów. Dominowali pracownicy
posiadający zdecydowanie niższą przydatność dla organizacji i wymagający długofalowej
polityki rozwoju zawodowego. Procesowi formalnej profesjonalizacji w wymiarze
edukacyjnym nie towarzyszyła profesjonalizacja warsztatowa. Ograniczony poziom wiedzy i
umiejętności pracowników pomocy społecznej wynikał także z pozamerytorycznych
motywów wyboru i wykonywania zawodu, co skutkowało wypaleniem zawodowym
(burnout), i zmniejszało satysfakcję zawodową, wywołując chęć odejścia oraz pogarszało
jakość obsługi klientów. Badanie działań kierownictwa instytucji pomocy społecznej
wskazywało na brak systemów rekrutacji i selekcji personelu oraz programów adaptacji
zawodowej zatrudnionych, pozwalających na lepszą kontrolę napływu nowych pracowników
oraz ich łatwiejsze przystosowanie do wymogów organizacji. Brak także było systemów
szkoleniowych dla rozwoju zawodowego oraz wsparcia zawodowego (superwizji), trudne
były warunki pracy (baza lokalowa, wyposażenie materialne, itp.). Tylko częściowo ten stan
rzeczy można było wytłumaczyć uwarunkowaniami zewnętrznymi: sytuacją materialną
samorządów lokalnych, brakiem nowych miejsc pracy oraz niesprzyjającą profesjonalizacji
polityką kadrową władz lokalnych.
11
H. Lipke, Współczesne problemy..., s. 62.
7
Na weryfikację aktualności wyników wcześniejszych studiów empirycznych pozwala
opracowanie  Analiza i ocena przygotowania zawodowego kadr pomocy społecznej w
Polsce będące raportem z badania zrealizowanego w 2007 roku w Instytucie Rozwoju Służb
Społecznych na zamówienie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej12. W badaniach
ankietowych wzięło udział 2521 pracowników zatrudnionych w 362 placówkach
reprezentujących 11 typów jednostek organizacyjnych. Szczegółowa prezentacja analiz
empirycznych przekracza ramy tego artykułu, ale kilka wyników zasługuje na szczególną
uwagę. Badania potwierdziły feminizację (86.8%) kadr publicznej pomocy społecznej oraz
dużą pauperyzację płacową tej kategorii zawodowej. Średnie wynagrodzenie brutto badanych
wynosiło 2012.33 złotych, ale blisko połowa (48%) pracowników zarabiała w przedziale
między 1000 a 2000 złotych brutto. Analiza wykształcenia pracowników publicznej pomocy
społecznej wskazuje na wyraz
ną poprawę w tym zakresie  ponad połowa deklarowała
wyższe magisterskie lub wyższe zawodowe, a ciągle dominującym kierunkiem były studia
pedagogiczne lub szkoła pracowników socjalnych. W czasie 12 lat (poprzednie tego typu
badanie przeprowadzono w 1995 roku) liczba osób z wykształceniem wyższym wzrosła
niemal trzykrotnie. Zdecydowanie gorzej przedstawiał się dalszy rozwój zawodowy
ankietowanych, bowiem tylko 13.6 % ukończyło studia podyplomowe, co czwarty posiadał
specjalizacje w zawodzie pracownik socjalny, a zdecydowana większość badanych (82.3%)
nie kontynuowała nauki. Wytłumaczeniem tej sytuacji bierności edukacyjnej może być
samoocena własnych kwalifikacji, które jako wystarczające uznała ponad 4/5 ankietowanych
pracowników. Tę pozytywną ocenę kompetencji zawodowych swych pracowników
potwierdziło także ponad 2/3 kierowników placówek, w których przeprowadzono badania.
Podniesieniu kwalifikacji powinna sprzyjać aktywność szkoleniowa pracowników, spośród
których ponad 2/3 deklarowało uczestnictwo w kursach lub szkoleniach w ciągu minionego
roku. Trudno jednak ocenić jakość oferty szkoleniowej i jej przydatność dla praktyki pracy
zawodowej, zwłaszcza, że najczęściej badani uczestniczyli w szkoleniach tylko raz w ciągu
roku. Małą aktywność szkoleniową badanych pracowników publicznego systemu pomocy
społecznej tłumaczy fakt, że tylko w 15.7% placówek ich kierownictwo w istotnym stopniu
finansuje rozwój zawodowy swoich pracowników. Wyniki badań w podziale terytorialnym i
instytucjonalnym wskazują na występowanie istotnych różnic zarówno ze względu na rodzaj
gminy (miejska/wiejska) jak i między województwami. Największa liczba zatrudnionych
występuje w placówkach miejskich ( średnio 38.6) oraz w województwach śląskim,
12
Analiza i ocena przygotowania zawodowego kadr pomocy społecznej w Polsce (2007), Instytut Rozwoju
Służb Społecznych, Warszawa
8
dolnośląskim i mazowieckim, a najmniej pracowników mają ośrodki w gminach i
województwach wiejskich (podlaskie, opolskie). Stosunek średniej liczby pracowników
merytorycznych do średniej liczby ogółu zatrudnionych wskazuje jednak na większą
efektywność merytorycznych działań placówek w najbiedniejszych województwach o
przewadze terenów wiejskich (świętokrzyskie, podkarpackie, pomorskie), bowiem są one w
mniejszym stopniu obciążone kosztami związanymi z administrowaniem.
Dokonująca się po 1989 roku decentralizacja pomocy społecznej w Polsce wiąże się z
próbami jej upodmiotowienia jako instrumentu budowy samorządowej, lokalnej i regionalnej
polityki społecznej. Temu celowi służą zapisy (artykuły 17.1,19 i 21) Ustawy o pomocy
społecznej z dnia 12 marca 2004 roku nakładające na gminę obowiązek opracowania i
realizacji strategii rozwiązywania problemów społecznych. Przygotowanie i implementacja
strategii zostały w tejże ustawie wskazane także jako zadania powiatu i samorządu
wojewódzkiego. Koordynację realizacji strategii rozwiązywania problemów społecznych
powierzono odpowiednio gminnym ośrodkom pomocy społecznej, powiatowym centrom
pomocy rodzinie oraz regionalnym ośrodkom polityki społecznej. Zapisy ustawowe nie
określają jednak standardów strategii, trybu ich przygotowania i realizacji, ram czasowych
tych działań oraz, co najważniejsze, nie wymieniają sposobu egzekucji tego obowiązku.
Analizie strategii rozwiązywania problemów społecznych i ich roli w kreowaniu lokalnej
polityki społecznej poświęcone zostały badania Instytutu Rozwoju Służb Społecznych, w
ramach, których poddano analizom ilościowej i jakościowej 500 gminnych i 99 powiatowych
strategii. Wyniki studiów nad tymi dokumentami zamieszczone w raporcie Haliny Lipke i
Agnieszki Hryniewickiej13 nie napawają optymizmem. Mała ilość strategii (40% gmin i
ponad 60% powiatów posiadało ten dokument) i ich niska jakość każe autorkom
wspomnianego raportu postawić tezę o braku wizji skutecznego rozwiązywania problemów
społecznych oraz poddać w wątpliwość czy analizowane dokumenty są instrumentem
planowania lokalnej polityki społecznej czy jedynie długofalowymi programami pomocy
społecznej. Budowane nie w oparciu o rzetelną diagnozę sytuacji społecznej, ale na podstawie
sprawozdań i statystyk samorządowych, pozbawione próby prognozy zjawisk, potrzeb i
problemów są często jedynie przykładem wishful thinking, dokumentem formalnym,
bezużytecznym z punktu widzenia lokalnej polityki społecznej. Szczególnie zła sytuacja
występuje w tym zakresie na obszarach wiejskich, czego dowodzą wyniki ogólnopolskich
badań  Diagnoza sytuacji społeczno-zawodowej kobiet wiejskich w Polsce
13
Lipke, H., Hryniewicka, A. (2008), Raport Analiza strategii rozwiązywania problemów społecznych, Instytut
Rozwoju Służb społecznych, (raport niepublikowany)
9
przeprowadzonych w 2007 roku pod kierunkiem autora tego artykułu w ramach Sektorowego
Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich (działanie 1.6 b)14. Większość
poddanych analizie dokumentów nie spełniała podstawowych wymogów metody planowania
strategicznego, a ich najsłabszymi elementami był brak zasady monitorowania stopnia
realizacji celów, z
ródła finansowania i szacunkowych kosztów realizacji celów
strategicznych. Tylko nieliczne strategie opracowano metodą partycypacyjną pozwalającą na
budowę partnerstwa lokalnego wokół działań na rzecz rozwiązywania lokalnych problemów
społecznych, natomiast większość dokumentów opracowano metodą menedżerską (władze
lokalne i urzędnicy) lub ekspercką (wynajęci konsultanci)15. W świetle przytoczonych
wyników można stwierdzić, że strategie rozwiązywania problemów społecznych 
teoretycznie doskonały instrument planowania polityki społecznej i mobilizacji lokalnych
zasobów nie spełniają dotąd swych funkcji integracyjnych, budowy partnerstwa lokalnego i
edukacji socjalnej władz samorządowych i aktorów społecznych.
3. Problemy i perspektywy publicznej pomocy społecznej
Jak widać na podstawie dotychczasowych rozważań mimo licznych reform dokonanych
w systemie po 1989 roku badacze i praktycy wskazują na stałe od lat słabości instytucji
pomocy społecznej. Jakub Wygnański16 trafnie podzielił je na wady strukturalno systemowe
oraz ograniczenia funkcjonalne. Do tych pierwszych zaliczyć trzeba brak diagnozy
problemów społecznych, biurokrację socjalną, fragmentaryzację lokalnej pomocy, złe prawo
socjalne oraz brak lokalnej, regionalnej i centralnej polityki społecznej. Wadami
funkcjonalnymi systemu są natomiast nierówny dostęp do usług socjalnych, rutynizacja
działań, brak lokalnej polityki społecznej oraz planowanie budżetowe zamiast zadaniowego.
Krytycznie ocenia także funkcjonowanie pomocy społecznej w zwalczaniu ubóstwa i
wykluczenia społecznego Joanna Staręga-Piasek17 jedna z architektek nowego systemu po
1989 roku. Jej zdaniem pomoc społeczna w Polsce nie zwalcza biedy i ekskluzji, jest
instytucją petryfikującą struktury klientów, co skutkuje dezaktywizacją świadczeniobiorców i
w ostatecznym rezultacie staje się z
ródłem patologii społecznej. Nie kwestionując zasadności
przytoczonych krytycznych opinii i ocen nie sposób nie zauważyć, że niedostatecznie
uwzględniają one znaczenie odpowiedniego kierowania placówkami opieki. Podejmowane
14
Krzyszkowski, J. red. (2008), Diagnoza sytuacji społeczno-zawodowej kobiet wiejskich w Polsce,
Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Departament ds. Kobiet, Rodziny i Przeciwdziałania Dyskryminacji
15
Przywojska, J.(2008), Strategie gminne i powiatowe jako instrumenty polityki władz lokalnych wobec kobiet
wiejskich, w: Krzyszkowski. J. red. (2008) Diagnoza sytuacji społeczno-zawodowej kobiet wiejskich w Polsce
16
Wygnański J. referat przedstawiony w czasie Zjazdu Socjologicznego, Zielona Góra, 2007
17
Starega-Piasek, (2005), Pomoc społeczna. Próba oceny funkcjonowania pomocy społecznej w zwalczaniu
ubóstwa i wykluczenia społecznego, [w:] Golinowska, S. Tarkowska, E. Kopińska, I. Ubóstwo i wykluczenie
społeczne. Badania metody wyniki, IPSS
10
działania ustawodawcze mające w założeniu poprawić funkcjonowanie pomocy społecznej
wymagają, bowiem właściwego zarządzania tą, wbrew pozorom, niezwykle skomplikowaną
instytucją. Właściwe zarządzanie w pomocy społecznej pozwoliłoby na poprawę organizacji
pracy i zmniejszenie przeciążenia pracowników socjalnych działaniami administracyjnymi
realizowanymi kosztem pracy socjalnej, co z kolei sprzyja zmniejszeniu zagrożenia
wypaleniem zawodowym. Błędem systemu jest zbytni nacisk na działania krótkookresowe
przy braku strategii i rozwiązań długofalowych. Plan działań wyznacza tzw. rok budżetowy,
brak natomiast planowania strategicznego na szczeblu powiatowym i gminnym. Kwestia
planowania strategicznego jest problemem wymagającym pilnego rozwiązania ze względu na
wymogi stawiane przy korzystaniu z funduszy Unii Europejskiej. Kwestią wymagającą
rozwiązania jest także współpraca publicznych instytucji pomocy społecznej z organizacjami
pozarządowymi. Skuteczne rozwiązanie problemów społecznych na szczeblu lokalnym
wymaga ścisłego współdziałania, partnerstwa publicznych i pozarządowych podmiotów
działających w obszarze pomocy społecznej. Analiza funkcjonowania podstawowych i
najliczniejszych w systemie publicznej, samorządowej pomocy społecznej, gminnych
organizacji środowiskowej pomocy społecznej wskazuje, że koncentrują one swą działalność
na wypłacie zasiłków. Aktywizację klientów utrudnia niedostatek pracy socjalnej opartej na
współpracy ze środowiskiem lokalnym i jego zasobach. Niska efektywność działania grozi
utrwalaniem sytuacji zależności od pomocy społecznej, marginalizacji i wykluczenia całych
grup społecznych i regionów naszego kraju. Rozwiązaniem alternatywnym wobec
dotychczasowej praktyki środowiskowej pomocy społecznej wydaje się praca socjalna, której
istota polega na budowaniu kapitału społecznego w społeczności lokalnej dla rozwiązywania
jej problemów społecznych. Analizy18 lokalnych organizacji pomocy społecznej z punktu
widzenia możliwości ich wykorzystania jako instrumentu rozwiązywania problemów
klientów i ich środowiska społecznego wskazują, że najbardziej efektywnym sposobem
działania jest wykorzystanie kapitału ludzkiego pomocy społecznej, czyli profesjonalizmu
kierowników, pracowników socjalnych, sieci stosunków społecznych tworzących kapitał
społeczny organizacji pomocy. Badania19 przeprowadzone wśród odbiorców usług socjalnych
wskazują na podstawowe dla satysfakcji klientów ich podmiotowe traktowanie oraz
rzetelność i kompetencja obsługi. Czynnikami decydującymi o zadowoleniu klientów są
profesjonalna, dobrze zorganizowana pomoc oraz partnerskie relacje z pracownikiem
18
Krzyszkowski, J. (2005), Między państwem opiekuńczym a opiekuńczym społeczeństwem, Wydawnictwo
Uniwersytetu A
ódzkiego
19
Krzyszkowski, J., (2005) Między państwem &
11
socjalnym. Jako potrzebę podmiotowości klientów, ich świadomego udziału w procesie
interwencji socjalnej, interpretować trzeba znaczenie, jakie przypisywano dostępowi do
informacji o zasadach udzielania pomocy i procedur z nią związanych. Użytkownicy usług
socjalnych podkreślali znaczenie prywatności, intymności relacji pomagania, które powinny
być zapewnione przez odpowiednią organizację pracy ośrodka pomocy społecznej.
Deklarowana potrzeba podmiotowości, prawa do godności pozwalają poddać w wątpliwość
opinie o decydującym znaczeniu czynników materialnych dla zaspokojenia potrzeb klientów i
rozwiązania ich problemów.
Dla jakości pracy instytucji pomocy społecznej kluczowe znaczenie posiadają więzi
społeczne z otoczeniem, lokalnymi aktorami instytucjonalnymi oraz społecznością lokalną na
terenie, której działają instytucje pomocy społecznej. Wyniki badań20 dowodzą niskiej jakości
relacji organizacji pomocy społecznej z otoczeniem. Władze lokalne nie są dobrymi
partnerami dla kierowników i pracowników socjalnych, co wyraża się zarówno w postawach
lokalnych elit politycznych jak i wynikających z nich strategiach przyjmowanych przez
samorządy wobec pomocy społecznej i problemów, którymi się zajmuje. y
ródłem kapitału
społecznego nie są także kontakty pomocy społecznej z organizacjami pozarządowymi
działającymi na terenie gminy. Niewielka liczba i mały potencjał organizacji pozarządowych
powodują, że nie są one znaczącym partnerem ośrodków pomocy społecznej. Budowie
korzystnych relacji nie sprzyja także negatywne nastawienie kadr publicznej pomocy
społecznej do działaczy stowarzyszeń i fundacji. Są oni postrzegani jako osoby
niewiarygodne oraz niekompetentne, a także rywale konkurujący w wyścigu po środki
publiczne. Naturalnym z
ródłem kapitału społecznego oraz partnerami w działaniach wydawać
się mogą inne publiczne podmioty pomocy społecznej, ale analizy wskazują na brak
kooperacji pomiędzy podmiotami publicznymi w dziedzinie pomocy społecznej. Dla budowy
partnerstwa lokalnego niezbędna wydaje się poprawa relacji z klientami, władzą lokalną,
podmiotami publicznymi oraz organizacjami społecznymi. Dopiero dobre stosunki z
wymienionymi partnerami mogą zaowocować poprawą efektywności pomocy środowiskowej
i dobrze rokować wprowadzanym w systemie zmianom. finansowaniem, rolą pracownika i
klienta, a także rolą otoczenia, a pomoc społeczna zależy od władzy lokalnej i opinii
publicznej stając się niekiedy przedmiotem gier politycznych, co wymaga szczególnej wiedzy
i umiejętności w zakresie public relations.
20
Krzyszkowski, J. tamże
12
Autorzy cytowanego wcześniej raportu Instytutu Rozwoju Służb Społecznych
rekomendują podejmowanie działań mających na celu zwiększenie dostępności kształcenia
ustawicznego oraz działań motywujących do podejmowania lub kontynuacji edukacji.
Wymaga to jednak wzrostu poziomu finansowania rozwoju zawodowego pracowników
pomocy społecznej. Tym działaniom towarzyszyć powinny także konieczne zmiany w
położeniu kadr opieki społecznej. Chodzi przede wszystkim o ustawę o zawodzie pracownika
socjalnego podnoszącą pozycję tej profesji, walkę z pauperyzacją płacową oraz działania na
rzecz podniesienia prestiżu, poprawy wizerunku pracownika socjalnego. Zmian wymaga
także struktura organizacyjna instytucji pomocy społecznej tj. podjęcie działań na rzecz
wzmocnienia organizacyjnego i finansowego samorządowej pomocy społecznej na terenach
niskozurbanizowanych. Ciągle niski jest prestiż zawodu pracownika socjalnego i instytucji
pomocy społecznej traktowanej jako służby sanitarno-porządkowe.
Należy wspierać rozwój sektora niepublicznego w pomocy społecznej tj. organizacji
pozarządowych i promować dobre inicjatywy prywatne w obszarach deficytu usług
publicznych (np. usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania) przeciwdziałając jednak próbom
niekontrolowanego urynkowienia, prywatyzacji opieki lub całkowitego przekazywania
niektórych usług socjalnych w ręce sektora niepublicznego. Dla racjonalnej prywatyzacji czy
uspołecznienia nie wystarczy, bowiem kapitał po stronie inwestorów jak i potencjalnych
klientów, ale potrzebny jest także publiczny aparat kontroli egzekwujący właściwe standardy
oraz dostępność usług oferowanych przez podmioty niepubliczne ( o braku takiej kontroli
świadczą skandale w prywatnych domach opieki.
Wszystkie dotychczasowe wnioski i zalecenia pod adresem władz, menedżerów i
pracowników pomocy społecznej wymagają spełnienia jednego koniecznego warunku: o
pomocy społecznej należy myśleć nie jak o koszcie, ale inwestycji w zasoby ludzkie,
ograniczającej wykluczenie społeczne.
Bibliografia
Golinowska, S., I. Topińska, (2002), Pomoc społeczna  zmiany i warunki skutecznego działania, CASE,
Warszawa
Hrynkiewicz, J. (2004),Zakres i kierunki zmian w pomocy społecznej, [w:] M. Rymsza (red.), Reformy
społeczne. Bilans dekady, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2004;
Kerlin, J., (2002), Pomoc społeczna po reformie administracyjnej 1999 r.: Analiza polityki i jej skutków, [w:] E.
Leś (red.), Pomoc społeczna. Od klientyzmu do partycypacji, IPS UW, Warszawa
Komu i jak pomagać? Pomoc społeczna w opinii Polaków (2008),Centrum Badania Opinii Społecznej Analiza i
ocena przygotowania zawodowego kadr pomocy społecznej w Polsce (2007), Instytut Rozwoju Służb
Społecznych, Warszawa,
Krzyszkowski, J. (2005), Między państwem opiekuńczym a opiekuńczym społeczeństwem, Wydawnictwo
Uniwersytetu A
ódzkiego
Krzyszkowski, J. red. (2008), Diagnoza sytuacji społeczno-zawodowej kobiet wiejskich w Polsce, Ministerstwo
Pracy i Polityki Społecznej, Departament ds. Kobiet, Rodziny i Przeciwdziałania Dyskryminacji,
13
 Lipke, H., (2002), Współczesne problemy pomocy społecznej, [w:] D. Piekut-Brodzka (red.), System pomocy
społecznej u progu XXI wieku, Wyd. Akademii Pedagogiki Specjalnej im. Marii Grzegorzewskiej, Warszawa,
Lipke, H., Hryniewicka, A. (2008), Raport Analiza strategii rozwiązywania problemów społecznych, Instytut
Rozwoju Służb społecznych, (raport niepublikowany
Przywojska, J.(2008), Strategie gminne i powiatowe jako instrumenty polityki władz lokalnych wobec kobiet
wiejskich, w: Krzyszkowski. J. red. (2008) Diagnoza sytuacji społeczno-zawodowej kobiet wiejskich w Polsce
Rymsza, M., (2002), Praca socjalna i pracownicy socjalni po reformie samorządowej z 1999 roku, [w:] K.
Frysztacki, K. Piątek (red.), Wielowymiarowość pracy socjalnej, Wyd. Edukacyjne Akapit, Toruń
Staręga-Piasek,, J.(2005), Pomoc społeczna. Próba oceny funkcjonowania pomocy społecznej w zwalczaniu
ubóstwa i wykluczenia społecznego, [w:] Golinowska, S. Tarkowska, E. Kopińska, I. Ubóstwo i wykluczenie
społeczne. Badania metody wyniki, IPSS
Wygnański J. referat przedstawiony w czasie Zjazdu Socjologicznego, Zielona Góra, 2007
14