FINANSE PUBLICZNE I PRAWO FINANSOWE

FINANSE PUBLICZNE I PRAWO FINANSOWE

dr Teresa Augustyniak-Górna

dr Teresa Augustyniak-Górna

6.10.2013

Finanse publiczne – termin pochodzi od czasownika finire (kończyć), wywodzi się ze
średniowiecznej łaciny. Finire przekształciło się początkowo w finare, a następnie w finatio. Finatio
oznaczało początkowo orzeczenie sądowe, kończące spór, a następnie należność pieniężną, orzeczoną
w owym wyroku. Następnie przekształciło się w financia, a z tegowyprowadzono finanse. Pod koniec
średniowiecza termin finanse zaczęto wiązać z operacjami pieniężnymi. Początkowo były to operacje
nieuczciwe, lichwiarskie, ale z czasem termin ów stracił to pejoratywne znaczenie. Zaczął oznaczać
wszelkie operacje pieniężne, związane z pieniądzem. Współcześnie termin finanse jest zawsze
wiązany z operacjami pieniężnymi. Jeśli nie ma pieniądza, nie ma finansów, ale nie wszystkie
czynności dotyczące pieniądza są współcześnie wiązane z finansami. O finansach mówimy wówczas,
gdy pieniądz występuje w ruchu, przepływa od jednych podmiotów do drugich (np. płacąc podatki).
Jeśli pieniądz występuje w postaci statycznej, w bezruchu, pełni tylko funkcję miernika wartości, nie
mamy do czynienia z finansami. Nie zalicza się do finansów np. czynności ustalania cen. W
przypadku finansów chodzi o pieniądz we wszelkich możliwych postaciach, nie tylko pieniądz
gotówkowy w postaci bilonów czy papierowych znaków pieniężnych, ale także pieniądz
bezgotówkowy w postaci zapisów na rachunkach bankowych. W teorii wyróżnia się dwa podstawowe
rodzaje czynności finansowych:

–

gromadzenie środków finansowych, pozyskiwanie ich, niektórzy mówią zbyt wąsko –
pozyskiwanie dochodów, przychodów

–

rozdysponowanie środków finansowych, pieniędzy na rozmaite potrzeby. Niektórzy mówią
zbyt wąsko o dokonywaniu wydatków.

Podmioty, które pozyskują środki pieniężne i je rozdysponowują, przeznaczają na pokrycie różnych
potrzeb, prowadzą działalność finansową, gospodarkę finansową czy gospodarują środkami
finansowymi czy swoimi zasobami finansowymi. W naukach ekonomicznych mówi się często, że
finanse publiczne są rodzajem stosunków ekonomicznych. W naukach prawnych mówi się często, że
są to stosunki, relacje finansowe. W czasach gospodarki towarowo-pieniężnej, a więc w czasach, gdy
środkiem wymiany jest pieniądz, działalność finansową prowadzą bardzo różne podmioty. Każda z
osób fizycznych gromadzi środki pieniężne i przeznacza je na swoje różne wydatki. W nauce
ekonomii mówi się o działalności finansowej gospodarstw domowych. Działalność finansową
prowadzą podmioty gospodarcze, a więc indywidualni przedsiębiorcy, różne spółki czy
przedsiębiorstwa. Działalność finansową prowadzą także stowarzyszenia, fundacje, partie polityczne
czy związki zawodowe, ale działalność finansową prowadzą wreszcie podmioty publiczne, a więc
podmioty prawa publicznego takie jak państwa, samorząd terytorialny czy organizacje
międzynarodowe. Cechą charakterystyczną tych podmiotów jest to, że dzierżą władzę, sprawują
władzę. Finanse publiczne są to zatem wszelkie czynności finansowe związane z pozyskiwaniem
środków pieniężnych, które określa się mianem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem na
różne potrzeby przez podmioty publiczne, przez państwo, samorząd terytorialny i organizacje
międzynarodowe. Termin finanse publiczne oznacza wszelkie przejawy, formy i rezultaty działalności
finansowej tych właśnie podmiotów. Przeciwstawieniem finansów publicznych są finanse prywatne,
finanse osób fizycznych, przedsiębiorców, organizacji społecznych i innych podmiotów prawa
prywatnego. W literaturze nauk ekonomicznych i nauk prawnych formułowane są bardzo różne
definicje finansów publicznych. Określa się je przykładowo jako formy i metody posługiwania się
pieniądzem na cele publiczne, albo jako pieniężną formę podziału dochodu narodowego, bądź jako
zasoby pieniężne, operacje oraz normy prawne ich dotyczące, bądź wreszcie ocenia się finanse
publiczne jako proces gromadzenia dochodów i przychodów oraz dokonywania wydatków i
rozchodów na cele publiczne. Wreszcie ustawodawca w ustawie o finansach publicznych zdefiniował
dla swoich potrzeb termin finanse publiczne. Definicję legalną tego pojęcia zawarł w art. 3 tej ustawy.
Zgodnie z tym przepisem finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków
publicznych oraz ich rozdysponowaniem, a w szczególności:

–

gromadzenie dochodów i przychodów publicznych

–

wydatkowanie środków publicznych

1 / 59

–

finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu

–

zaciąganie zobowiązań, angażujących środki publiczne

–

zarządzanie środkami publicznymi

–

zarządzanie długiem publicznym

–

rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej

Owo wyliczenie czynności zaliczanych do finansów publicznych nie ma charakteru wyczerpującego.
W Polsce współczesnej w powszechnym użyciu jest wyłącznie termin finanse publiczne, ale w I i II
Rzeczpospolitej Polskiej posługiwano się powszechnie terminem skarbowość, gospodarka skarbowa.
Jego jurydycznym, prawnym odpowiednikiem było prawo skarbowe. Skarbowość miała szerszy
zakres znaczeniowy. Obejmowała obok gospodarki pieniężnej skarbu państwa także gospodarkę
naturalną, gospodarkę dobrami rzeczowymi, przypadającymi skarbowi. Współcześnie obserwujemy
pewne ślady dawnej terminologii. Mamy urzędy skarbowe i izby skarbowe, urzędy kontroli skarbowej
czy Kodeks karny skarbowy.

Cechy charakterystyczne finansów publicznych

Finanse publiczne różnią się istotnie od finansów prywatnych. Owe różnice dobrze uzewnętrzniają
cechy charakterystyczne finansów publicznych:

–

pierwsza z nich przejawia się tym, że jednym z podmiotów stosunków finansowych z zakresu
finansów publicznych jest zawsze podmiot publiczny wyposażony we władztwo, sprawujący
władzę. Z tego powodu

–

po drugie w tych stosunkach finansowych zawsze istnieje podmiot nadrzędny kształtujący w
sposób władczy sytuację drugiego z podmiotów, podmiotu podrzędnego, podporządkowanego,
bo np. organ podatkowy wydaje decyzję podatkową albo minister wydaje decyzję o
przyznaniu dotacji. Zdarzają się w publicznych stosunkach finansowych stosunki
kształtowane na zasadzie równorzędności stron, charakterystycznej dla prawa prywatnego, np.
Darowizna na rzecz gminy, czy kredyt zaciągnięty w banku komercyjnym przez samorząd.
Ale to są wyjątki od dominującej reguły

–

po trzecie finanse publiczne służą z zasady pożytkowi publicznemu, żeby dążyć do realizacji
interesu ogółu, interesu publicznego. Finanse prywatne są natomiast nastawione na
maksymalizację korzyści podmiotu prywatnego. Płacąc podatki podatnicy stosują
optymalizację podatkową. Przedsiębiorca dąży do maksymalizacji zysku, działa we własnym
interesie. Finanse publiczne powinny dbać o zaspokojenie dobra ogółu

–

po czwarte stosunki finansowe związane są z nimi silnie, reglamentowane, regulowane
prawem. To przepisy różnych ustaw określają dochody publiczne w tym zwłaszcza ustawy
podatkowe normują różne wydatki publiczne, określając często rodzaje zadań publicznych, do
wykonywania których są zobowiązane czy to państwa czy samorządy różnych szczebli oraz
określają organizację i zasady gospodarowania środkami publicznymi. Nadto działalność
finansową podmiotów publicznych jest planowana, szereg podmiotów ma obowiązek tworzyć
plany finansowe i prowadzić gospodarkę finansową na ich podstawie

–

po piąte finanse publiczne mogą występować i występują jako finanse scentralizowane – to
finanse państwa – i finanse zdecentralizowane – finanse samorządu terytorialnego, gmin,
powiatów i województw

–

po szóste cechą charakterystyczną finansów publicznych jest ogrom środków pieniężnych
pozostających w dyspozycji tych podmiotów. Są to środki finansowe gigantycznych
rozmiarów. Żaden z podmiotów prywatnych nie dysponuje tak dużymi środkami. Powoduje
to, że operacje wykonywane w ramach finansów publicznych mają zasadniczy, podstawowy
wpływ na gospodarkę i rozwój gospodarczy państwa.

Funkcje finansów publicznych to inaczej skutki, które powodują operacje finansowe dokonywane
przez podmioty publiczne, efekty działania tych podmiotów. Skutki tego działania są ściśle związane z
zaspokajaniem potrzeb finansowych ze środków publicznych, potrzeb uznanych na danym etapie
rozwoju za potrzeby publiczne. Powoduje to, że są one finansowane ze środków publicznych.

2 / 59

Potrzeby społeczne wiążą się ściśle z potrzebami ludzkimi takimi jak np. potrzeby żywnościowe,
mieszkaniowe, zdrowotne, edukacyjne, potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa. Potrzeby ludzkie
można podzielić najogólniej na potrzeby indywidualne, zaspokajane przez każdą z tych osób
samodzielnie i potrzeby zbiorowe, które mogą być zaspokajane wyłącznie w ramach pewnej
zbiorowości, jak np. ochrona przed klęskami żywiołowymi, bezpieczeństwo zewnętrzne przed obcym
wrogiem i bezpieczeństwo wewnętrzne, jak np. ochrona przed epidemiami. Istnienie potrzeb
zbiorowych powodowało, że od zawsze ludność, ludzkość, ludzie żyli w pewnych zbiorowościach. W
ramach pierwotnie wspólnot plemiennych, a potem w ramach państwa. Na pewnym etapie rozwoju
ludzkości pojawił się ów szczególny twór – państwo – podstawowy związek publiczno-prawny.
Pierwotnym celem jego istnienia było właśnie zaspokajanie potrzeb zbiorowych, ale w miarę upływu
czasu ów twór zaczął zaspokajać także niektóre potrzeby indywidualne uznane za tak ważne, że
powinny być finansowane ze środków publicznych. Uznana za istotne potrzeby społeczne w celu
zaspokajania potrzeb ludzkich jest prowadzona działalność gospodarcza. Zaspokajanie tych potrzeb
wymaga bowiem określonych dóbr ekonomicznych, a więc wytworzenie określonych towarów i
określonych usług. Ludzie prowadzą działalność gospodarczą w celu wytworzenia tych dóbr,
prowadzą działalność produkcyjną. Państwo i inne podmioty publiczne nie prowadzą działalności
produkcyjnej, nie prowadzą co do zasady działalności gospodarczej. Aby zaspokajać potrzeby uznane
w danym czasie za potrzeby społeczne państwo musi przejmować dobra wytworzone w sferze
produkcyjnej. Musi zabrać je najpierw od pewnych podmiotów sfery materialnej i przeznaczyć,
przydzielić innym podmiotom. Zanim pojawił się pieniądz i rozwinęła się gospodarka towarowo-
pieniężna, państwo nakładało na ludność rozmaite świadczenia o charakterze rzeczowym. Nakładało
np. obowiązek dostarczenia określonych płodów rolnych bądź obowiązek np. udziału w obronie
ojczyzny. Pojawienie się pieniądza spowodowało, że obowiązkowe świadczenia rzeczowe zostały
wyparte przez obowiązkowe świadczenia pieniężne. Podmioty publiczne zaczęły posługiwać się
powszechnie świadczeniami pieniężnymi i to ich istnienie kształtuje funkcje finansów publicznych. W
doktrynie nie ma pełnej zgody co do ilości i rodzajów funkcji finansów publicznych. W największym
uproszczeniu współcześnie można wyróżnić trzy rodzaje tych funkcji:

–

funkcję redystrybucyjną (rozdzielczą, fiskalną, alokacyjną) – jej istota polega w uproszczeniu
na tym, że za pomocą finansów publicznych przejmuje się środki ze sfery produkcyjnej i
przekazuje do sfery nieprodukcyjnej. Finanse publiczne umożliwiają zatem zaspokajanie
potrzeb uznanych w danym państwie w danym czasie za potrzeby społeczne, finansowane ze
środków publicznych

–

funkcję stymulacyjną (interwencyjną, bodźcową) – za pomocą odpowiedniego kształtowania
sposobów i metod gromadzenia środków publicznych oraz dokonywania ich podziału zachęca
się bądź zniechęca rozmaite podmioty do określonych działań. Tworzy się pewne bodźce do
tych działań, np. w podatkach można wprowadzać ulgi i zwolnienia określonego rodzaju, będą
zachęcać płacących podatki do określonego przez prawodawcę działania. Funkcja o
charakterze wtórnym.

–

funkcję kontrolną (ewidencyjną, informacyjną) – wszystkie czynności gromadzenia środków
publicznych i ich rozdysponowania są rejestrowane, ewidencjonowane. Z przebiegu tych
procesów wysuwa się określone wnioski. Rejestracja tych zdarzeń pozwala określać trendy,
występujące w gospodarce. Pozwala kontrolować przebieg procesów gospodarczych. Funkcja
o charakterze wtórnym.

20.10.2013

Historia finansów publicznych

Ludzie od zarania żyją zawsze w pewnych zbiorowościach, we wspólnotach plemiennych,
wspólnotach rodowych, a potem w państwie. Państwo pojawiło się na pewnym etapie rozwoju
ludzkości. Jego istnienie wymagało zawsze przejmowania od ludności pewnych środków niezbędnych
dla funkcjonowania tegoż państwa. Początkowo świadczenia na rzecz państwa miały postać świadczeń
naturalnych, osobistych i rzeczowych. Pojawienie się pieniądza spowodowało, że zostały one w
zasadzie wyparte przez świadczenia pieniężne. Środki potrzebne dla funkcjonowania państwa mogą
być pozyskiwane bądź od własnego społeczeństwa, bądź od społeczeństw obcych. Główną cechą
charakterystyczną dla państw starożytnych, państw niewolniczych było przejmowanie środków na ich

3 / 59

utrzymanie od społeczeństw obcych. Państwa te pozyskiwały środki przede wszystkim z łupów
wojennych, z rabunku oraz z eksploatacji państw podbitych w postaci tzw. danin od sprzymierzeńców.
Początkowo są to różne świadczenia naturalne, ale pieniądz znany był już w starożytności. Wymyślili
go fenicjanie. Szybko zatem świadczenia na rzecz państwa przyjmują postać świadczeń pieniężnych.
Z czasem jednak świadczenia od społeczeństw obcych przestają wystarczać. Państwo zaczyna się
zwracać w stronę własnego społeczeństwa. Początkowo wprowadza się świadczenia od
cudzoziemców w zamian za opiekę. Potem wprowadza się świadczenia dobrowolne, np. sprawowanie
urzędów publicznych na własny koszt, ale i to nie wystarcza, więc zaczyna się nakładać świadczenia
obowiązkowe na wszystkich obywateli. Początkowo jako świadczenia nadzwyczajne, ale z czasem
tracą ów nadzwyczajny charakter i stają się świadczeniami stałymi, ale to się dzieje pod koniec tej
formacji społeczno-gospodarczej. Zasadniczo inaczej kształtowały się finanse publiczne w państwach
feudalnych. We wczesnym średniowieczu rozwinięta w państwach starożytnych gospodarka pieniężna
cofnęła się. Nastąpił nawrót do gospodarki naturalnej. Państwa średniowieczne czerpały środki z
dwóch głównych źródeł:

–

z domen – domeny to ziemia, będąca w tych państwach własnością monarchy. Społeczeństwo
średniowieczne jest shierarchizowane. Na szczycie drabiny feudalnej stoi monarcha, król,
utożsamiany z państwem. Cała ziemia w państwie należy do monarchy, to są domeny. Z tych
domen płyną na rzecz monarchy świadczenia osobiste i rzeczowe. W miarę upływu czasu
monarcha wyzbywa się części domen w drodze nadań za zasługi;

–

z regaliów – drugie źródło dochodów ówczesnego państwa, regalia, to mówiąc językiem
współczesnym monopolistyczne uprawnienia, przypadające monarsze w danej dziedzinie, np.
prawo sprawowania sądów, a więc regale sądowe i związane z nim świadczenia; bardzo
ważne w tamtych czasach regale solne, a więc wyłączne prawo monarchy do wydobywania
soli. Inne regalia – regale mennicze – wyłączne prawo monarchy do bicia monety, regale
drogowe, regale rzeczne, regale górnicze i wiele innych.

Pod koniec średniowiecza odradza się ponownie pieniądz, a wraz z nim gospodarka pieniężna i
świadczenia pieniężne na rzecz państwa. Przyjmują wówczas przede wszystkim postać czynszów
dzierżawnych, a potem podatków, głównie od nieruchomości. Pod koniec średniowiecza rozwijają się
gwałtownie manufaktury, zwłaszcza manufaktury królewskie, państwowe. Państwa prowadzą politykę
protekcjonizmu państwowego. Chronią tworzenie kapitału narodowego, zwłaszcza za pomocą ceł. W
państwach feudalnych środki publiczne są wykorzystywane przede wszystkim na utrzymanie
monarchy, jego dworu, administracji monarszej oraz na wojsko. Są to klasyczne zadania
administracyjne. Następna formacja społeczno-gospodarcza to okres kapitalizmu
wolnokonkurencyjnego. Na początku tego okresu państwo wyzbywa się resztek domen oraz
manufaktur państwowych. W sferze gospodarczej otwiera się szerokie pole działania dla kapitalizmu,
kapitału prywatnego. Gospodarka jest w pełni gospodarką pieniężną. W tym okresie pojawia się
wielka doktryna ekonomiczna, liberalizm gospodarczy. Zgodnie z tą doktryną państwo nie ingeruje w
procesy gospodarcze. Podstawowym ich regulatorem jest rynek, niewidzialna ręka rynku. Wraz ze
wszystkimi prawami ekonomicznymi. Państwo ma pełnić jedynie rolę stróża nocnego ma ustanawiać
prawa, reguły gry i egzekwować ich wykonanie. Dochody państwa pochodzą przede wszystkim z
podatków. Państwo staje się państwem podatkowym. W tej formacji wykształca się instytucja budżetu
państwa w drugiej połowie XVII wieku. Od tego czasu gospodarka finansowa państwa jest
prowadzona za pośrednictwem instytucji budżetu. W tej formacji społeczno-ekonomicznej ma miejsce
okres pierwotnego gromadzenia kapitału i wielka rewolucja przemysłowa. Pojawiają się liczne
maszyny, powstają fabryki, wykształcają dwie klasy społeczne:

–

kapitaliści – będący właścicielami kapitału

–

robotnicy – będący siłą najemną.

Gwałtowny rozwój kapitalizmy doprowadził jednak do głębokich wstrząsów społecznych. Powodował
występowanie licznych kryzysów gospodarczych, w tym największego, wielkiego kryzysu
gospodarczego w latach 1929–1933. pojawiły się strajki robotnicze, rozwinęły partie polityczne. Pod
wpływem wielkiego kryzysu gospodarczego zmieniło się postrzeganie roli państwa w sferze
gospodarczej. Pojawiła się nowa doktryna ekonomiczna – interwencjonizm gospodarczy. Jej twórcą
był angielski uczony John Maynard Keynes, przede wszystkim anglików Davida Ricarda i Adama
Smitha. Zgodnie z doktryną interwencjonizmu państwowego państwo ma pełnić aktywną rolę w sferze

4 / 59

gospodarki, ma interweniować w okresach załamań gospodarczych. To państwo ma zapewnić
równomierny wzrost gospodarczy za pomocą instrumentów budżetowych. W okresach kryzysu
gospodarczego państwo ma zmniejszyć podatki aby pozostawić przedsiębiorcom środki, potrzebne na
restrukturyzację ich działalności. Jednocześnie ma zwiększyć wydatki, aby pobudzić gospodarkę, ma
finansować budowę dróg, lotnisk, kolei i wspierać także bezpośrednio przedsiębiorców. Wydatki
państwa mają wspomóc gospodarkę. Aby prowadzić interwencję gospodarczą państwo musi
niejednokrotnie się zadłużyć. Takie działania państwa winny doprowadzić do ożywienia
gospodarczego, wzrostu gospodarczego, a w tym okresie państwo powinno się zachować
przeciwstawnie – zwiększyć podatki i ograniczyć wydatki publiczne, spłacić zaciągnięte wcześniej
długi. Pod wpływem tej doktryny obok tradycyjnych wydatków administracyjnych pojawiają się też
wydatki gospodarcze państwa, państwo prowadzi roboty publiczne, finansuje infrastrukturę niezbędną
dla rozwoju gospodarczego państwa. W tym okresie rośnie także bardzo szybko dług publiczny. Po
drugiej wojnie światowej finanse publiczne kształtowały się w zasadniczo różny sposób w bloku
państw kapitalistycznych i socjalistycznych. W państwach kapitalistycznych obok regularnie
prowadzonej interwencji gospodarczej pojawia się nowa doktryna, ale dotycząca spraw socjalnych.
Pojawia się doktryna państwa dobrobytu, państwa opiekuńczego. Jej początków można się już
doszukiwać za czasów Otto von Bismarcka, jego reformy emerytalnej. Hasła państwa opiekuńczego
zakładały przede wszystkim interwencję państwa w sferze społecznej. To państwo ma zapewnić pełne
zatrudnienie, równość szans, szerokie świadczenia społeczne oraz kompromis między pracodawcami,
a więc prywatnymi właścicielami przedsiębiorstw i pracownikami. To państwo jest odpowiedzialne za
zabezpieczenie na wypadek starości, choroby, czy bezrobocia. Państwo przejmowało na siebie część
zadań pełnionych wcześniej przez rodziny. Pod wpływem tej doktryny doszło do gwałtownego
wzrostu publicznych wydatków socjalnych na edukację, ochronę zdrowia, zabezpieczenie społeczne
itp. Po drugiej wojnie światowej przez długi okres czasu miał miejsce szybki wzrost gospodarczy.
Umożliwiał on duży rozwój wydatków socjalnych. Spowolnienie wzrostu gospodarczego
spowodowało jednak gigantyczne kłopoty. Środki publiczne przestały wystarczać na finansowanie
zadań publicznych. Państwa chronicznie zadłużały się. Narosły ogromne długi publiczne. To
spowodowało, że w latach siedemdziesiątych XX wieku pojawiły się doktryny neoliberalne, mówiące:

–

o potrzebie ograniczenia interwencji państwa

–

o zwijaniu państwa dobrobytu.

W państwach socjalistycznych finanse publiczne zostały zdeterminowane przez dwie podstawowe
cechy ich ustroju:

–

przez upaństwowienie działalności gospodarczej i wielu sfer życia społecznego

–

przez planowanie społeczno-gospodarcze.

W państwach socjalistycznych dokonano nacjonalizacji podmiotów gospodarczych. Upaństwowiono
nie tylko prywatne podmioty gospodarcze, ale także banki, towarzystwa ubezpieczeniowe, szkoły,
ośrodki zdrowia, szpitale, kina, teatry i wiele innych podmiotów. Mechanizm rynkowy został
zastąpiony planowaniem gospodarczym, a potem społeczno-gospodarczym. Zakładano, że centralny
planista jest w stanie dobrze zaplanować przebieg procesów gospodarczych i dostosować do niego
potrzebne środki finansowe. System ten miał być bardziej efektywny niż rynek z jego prawami. W
planach ustalano wiążące zadania do wykonania i ujmowano środki finansowe konieczne do ich
wykonania. Państwo dla potrzeb prowadzenia działalności gospodarczej utworzyło własne jednostki
organizacyjne, przedsiębiorstwa państwowe. W planach wyznaczano im dyrektywne zadania do
wykonania. Obok planów gospodarczych istniał rozbudowany system planów finansowych. Obok
budżetów, budżetu państwa i tzw. budżetów terenowych istniały np. plan bankowo-kredytowy, plany
towarzystw ubezpieczeniowych (PZU, Warta), plany finansowe przedsiębiorstw finansowych i inne.
Państwa socjalistyczne czerpały środki publiczne głównie z własnej działalności gospodarczej w
postaci wpłat przedsiębiorstw państwowych. Gospodarka tzw. nieuspołeczniona stanowiła margines.
Główne świadczenia na rzecz budżetu państwa płynęły od przedsiębiorstw państwowych. Podatki od
ludności były w zaniku. Jednocześnie zakres świadczeń finansowanych ze środków publicznych był
bardzo szeroki. Państwo finansowało bezpłatnie edukację na wszystkich poziomach. Bezpłatna była
państwowa służba zdrowia, emerytury i renty wyłącznie państwowe, szeroki zakres świadczeń
kulturalnych, ale ogromną grupą wydatków budżetowych były wydatki gospodarcze na finansowanie
przedsiębiorstw państwowych. Między państwami socjalistycznymi i kapitalistycznymi istniała

5 / 59

ogromna konkurencja w sferze gospodarczej i w sferze społecznej. Socjalistyczny model gospodarczy
okazał się jednak wysoce nieefektywny. Gospodarki tych państw były gospodarkami chronicznego
niedoboru, wiecznie wszystkiego brakowało. Jednocześnie fikcją było, że państwo socjalistyczne
utrzymywało samo siebie, bo ludność w zasadzie nie płaciła podatków, ale ponosiła ogromne
obciążenia pośrednie, bo państwo w sposób wiążący określało z jednej strony wysokość płac, a z
drugiej ustalało wiążące ceny na towary i usługi. Ustalając płace na niskim poziomie i ceny towarów i
usług na wysokim poziomie powodowało, że w przedsiębiorstwach państwowych sprzedających
swoje towary i wypłacających niskie płace powstawały nadwyżki finansowe, które były przejmowane
do budżetu. Socjalistyczny model gospodarczy przegrał konkurencję w sferze gospodarczej z
państwami kapitalistycznymi. Wysoka nieefektywność gospodarcza musiała doprowadzić do jego
upadku. Musiano się wycofać z idei upaństwowienia działalności gospodarczej i rozpoczęły się
procesy prywatyzacyjne. Komercjalizowano i prywatyzowano przedsiębiorstwa państwowe. Musiano
się wycofać z idei planowania społeczno-gospodarczego. Zgodnie z art. 20 Konstytucji z 1997 roku
polska gospodarka jest społeczną gospodarką rynkową. Gospodarka działa w oparciu o mechanizm
rynkowy. To rynek jest głównym regulatorem procesów gospodarczych.

W państwach Unii Europejskiej pojawiła się nowa doktryna, nowa koncepcja tak zwanej społecznej
gospodarki rynkowej. Jest ona często traktowana jako tzw. trzecia droga między wolnym rynkiem a
państwem opiekuńczym. Zgodnie z tą doktryną podstawowym regulatorem procesów gospodarczych
jest rynek. Państwo powstrzymuje się od ingerencji w procesy gospodarcze, we własność prywatną.
Może podejmować działania wówczas, aby ożywić koniunkturę gospodarczą, ale po drugie państwo
stosuje zasadę wyrównywania społecznego, zwłaszcza poprzez system podatkowy i wydatki
budżetowe, niweluje duże nierówności społeczne. W tym kierunku zdaje się zmierzać model
europejski. W Polsce w latach dziewięćdziesiątych XX wieku, a więc gdy dokonywano transformacji
ustrojowej, dominowały rozwiązania neoliberalne. W roku 1997 w Konstytucji przyjęto zasadę, że
podstawą ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej jest społeczna gospodarka rynkowa. Ten przepis
mówi, że podstawą ustroju gospodarczego jest nienaruszalna własność prywatna, ale jednocześnie jest
to gospodarka oparta na solidarności społecznej i dialogu społecznym.

27.10.2013

Nauki zajmujące się finansami publicznymi

Finanse publiczne są przedmiotem badań bardzo różnych nauk. Zajmują się nimi przede wszystkim
nauki ekonomiczne, bo pobór środków publicznych, dysponowanie nimi, ogranicza zasoby finansowe
jednych podmiotów i przysparza korzyści innym, zwiększa ich dochody. Wywołuje to skutki
finansowe dla całej gospodarki. Ekonomiści zajmują się badaniem zjawisk finansowych,
występujących w rzeczywistości społecznej, gospodarczej, szukają np. granic opodatkowania, badają
np. wpływ wysokości długu publicznego na wzrost gospodarczy, albo zależność między kwotami
wydatków budżetowych na cele gospodarcze a tempem wzrostu gospodarczego. Drugą grupą nauk,
zajmujących się finansami publicznymi są nauki prawne, zwłaszcza prawa finansowego, nazywanego
niekiedy współcześnie prawem finansów publicznych. Nauki prawne badają przede wszystkim
przepisy prawa normujące finanse publiczne. Finanse publiczne są także przedmiotem badań
politologii, a więc nauk politycznych. Te badają przykładowo, jak kształtują się finanse publiczne pod
wpływem programów poszczególnych partii czy rozmaitych doktryn politycznych. To organy władzy
publicznej przesądzają o kształcie finansów publicznych stanowiąc prawo, a więc od tych wyborów
politycznych, od tego, kto sprawuje władzę zależy w mniejszym bądź większym stopniu kształt
finansów publicznych. Kolejna dyscyplina nauk zajmująca się finansami publicznymi to socjologia.
Analizuje ona realizację interesów różnych grup społecznych za pomocą finansów publicznych.
Finansami publicznymi zajmują się na przykład także etycy. Badają na przykład problematykę tak
zwanej sprawiedliwości podatkowej, a więc jakie podatki są podatkami sprawiedliwymi, słuszność
abolicji podatkowych, albo badają słuszność zaciągania długu publicznego. Jego zaciągnięcie w
dużych rozmiarach oznacza życie na konto przyszłych pokoleń. Finanse publiczne są także
przedmiotem badań wielu innych nauk, jak np. psychologia, a więc badanie reakcji ludzi na określone
rozwiązania finansowe, jak zarządzanie, statystyka i niektóre inne.

6 / 59

Prawo finansowe (prawo finansów publicznych)

Publiczne stosunki finansowe są przedmiotem regulacji przepisów prawnych. Przepisy te można
podzielić na dwie duże grupy. Do pierwszej z nich zaliczamy tylko te przepisy, które dotyczą
wyłącznie publicznej działalności finansowej, nie dotyczą innych sfer. Są to przykładowo przepisy
podatkowe, przepisy celne, czy przepisy budżetowe, takie instytucje jak instytucja podatku, ceł, danin
publicznych, jak przepisy prawa budżetowego to przepisy charakterystyczne wyłącznie dla
działalności budżetowej, podmiotów publicznych. Druga grupa przepisów to przepisy, które dotyczą
zarówno publicznej działalności finansowej jak i innych rodzajów działalności, innych podmiotów. To
są na przykład przepisy bankowe, bo rachunek bankowy posiada każda gmina, budżet państwa jest
obsługiwany przez Narodowy Bank Polski. Są to przepisy dotyczące np. niektórych umów cywilno-
prawnych, np. umowy darowizny na rzecz podmiotu publicznego, bo darowano, bądź zostawiono w
spadku gminie pewien majątek, bądź przepisy dotyczące rozmaitych umów o dostawy czy
świadczenie usług, czy inne przepisy, na przykład dotyczące umów o pracę. W doktrynie prawa
finansowego toczy się spór, które z tych przepisów składają się na prawo finansowe, czy obydwie
grupy tych przepisów, czy tylko pierwsza z nich. Gdyby przyjąć, że są to przepisy obydwu grup, to
zakres prawa finansowego byłby bardzo rozległy. Częściowo kładłoby się ono w poprzek wszystkich
gałęzi prawa. Najczęściej przyjmuje się, że do prawa finansowego należą przepisy pierwszej grupy,
ale nie zawsze konsekwentnie, zwłaszcza współcześnie. Istnieje problem z określeniem zakresu prawa
finansowego. Istnieje silna tendencja do emancypacji usamodzielniania się niektórych dawnych
działów prawa finansowego. Nadto nabierają znaczenia nowe działy. Panuje powszechna zgoda, że do
działów finansowych zalicza się:

–

prawo budżetowe – przepisy normujące gospodarkę budżetową państwa i samorządu
terytorialnego,

–

prawo kredytu publicznego – przepisy dotyczące długu publicznego, to nowy dział prawa
finansowego.

Tendencję do emancypacji wykazuje prawo podatkowe i prawo celne. Oprócz tego dawniej do prawa
finansowego zaliczano prawo bankowe, dzisiaj niekiedy wspomina się jedynie o tzw. publicznym
prawie bankowym, prawo walutowe i prawo dewizowe. W doktrynie prawa toczył się także jeszcze
jeden spór o to, czy istnieją dostateczne przesłanki teoretyczne dla wyodrębnienia prawa finansowego
jako odrębnej równoprawnej innym gałęzi prawa. Zdaniem niektórych teoretyków prawa nie ma
dostatecznego uzasadnienia teoretycznego dla wyodrębniania tej gałęzi prawa. Przepisy dotyczące
finansów publicznych są w istocie przepisami o charakterze administracyjnym. Organy finansowe są
szczególnymi organami administracji. Metodą regulacji stosunków finansowych jest metoda władcza,
charakterystyczna dla administracji. Wyodrębnia się zatem prawo finansowe ze względów
pragmatycznych, bo jest tych przepisów bardzo dużo. To stanowisko jest charakterystyczne dla tych
teoretyków, którzy ujmują administrację w sposób bardzo szeroki. Do administracji zaliczają wszystko
to, co pozostaje po wydzieleniu ustawodawstwa i sądownictwa. Współcześnie dominuje jednak drugi
pogląd. Istnieją dostateczne powody dla wyodrębnienia prawa finansowego jako odrębnej gałęzi
prawa. Po pierwsze ma ona własny przedmiot badań – publiczne stosunki finansowe. Metodą regulacji
prawnej jest metoda władcza, nierównorzędności stron tych stosunków. Po drugie działalność
finansowa ma charakter służebny wtórny w stosunku do działalności administracyjnej. Po trzecie
przepisy finansów publicznych są bardzo silnie uwarunkowane ekonomicznie. Zależą, jak w żadnej
innej gałęzi prawa, od aktualnej sytuacji gospodarczej. Przepisy prawa finansowego z punktu widzenia
funkcji, które pełnią, możemy podzielić tak jak w innych gałęziach na przepisy prawa materialnego,
przepisy prawa procesowego, inaczej proceduralnego i przepisy prawa ustrojowego. Przepisy
materialno-prawne określają prawa i obowiązki związane z gromadzeniem środków publicznych i ich
wydatkowaniem. To np. przepisy nakładające obowiązek płacenia rozmaitych podatków. To
przykładowo obowiązki tzw. jednostek sektora finansów publicznych, które muszą stosować przepisy
o zamówieniach publicznych w przypadku zakupu dóbr, usług czy robót budowlanych. Przepisy
proceduralne dotyczą rozmaitych procedur, np. procedury podatkowej, postępowania podatkowego
czy procedur kontrolnych i nadzorczych, np. kontroli i nadzoru sprawowanego przez regionalne izby
obrachunkowe. Mogą to być wreszcie procedury związane z planami finansowymi, w tym zwłaszcza
procedury budżetowe. Wreszcie przepisy ustrojowe to przepisy dotyczące organów finansów, ich
kompetencji, podległości kierownictwa itp.

7 / 59

Związki prawa finansowego z innymi gałęziami prawa

Przepisy rozmaitych aktów prawnych są ustanawiane pod wpływem względów pragmatycznych, a nie
ustaleń doktrynalnych. Zdarza się, że dany akt prawny zawiera przepisy zaliczane do różnych gałęzi
prawa. Istnieją nadto tzw. rejony graniczne, przepisy interesujące różne gałęzie prawa. Z tych
powodów prawo finansowe wykazuje liczne związki z innymi gałęziami prawa. Najsilniejsze związki
prawo finansowe wykazuje z prawem administracyjnym. Kształtują się one różnie w zależności od
tego, czy dotyczą postępowania przed organami administracji czy prawa ustrojowego. Jeśli idzie o
postępowanie przed organami administracji, to w przypadku postępowania egzekucyjnego mamy do
czynienia z pełną unifikacją przepisów tych dwóch gałęzi prawa. Ustawa o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji jest przykładem kompleksowego uregulowania postępowania. Normuje
zarówno egzekucję świadczeń pieniężnych jak i świadczeń niepieniężnych. W przypadku
postępowania podatkowego to drugi rodzaj postępowań przed organami administracji, normodawca
Polski nie do końca jest konsekwentny. Do roku 1980 postępowanie podatkowe było zawsze
normowane odrębnie w oddzielnym akcie prawnym niż ogólne postępowanie administracyjne. W roku
1980 przepisy dotyczące postępowania podatkowego włączono do Kodeksu postępowania
administracyjnego, ale w 1997 roku wyłączono je i ujęto w ustawie Ordynacja podatkowa.
Postanowiono jednocześnie, że niektóre przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się
do postępowania podatkowego, np. przepisy dotyczące wydawania zaświadczeń, skarg i wniosków.
Postępowanie podatkowe różni się dość istotnie od postępowania administracyjnego. Inne są
częściowo organy orzekające, jest znacznie szerszy katalog dowodów, np. księgi handlowe, księgi
podatkowe, zeznania podatkowe. Nadto w ostatnich latach w szerokim zakresie stosuje się tzw.
samoobliczenie podatków. Podatnicy sami ustalają, obliczają na podstawie przepisów prawa własne
podatki. Większość podatków jest płacona bez jakiejkolwiek ingerencji organów podatkowych. One
jedynie kontrolują prawidłowość ich obliczenia i wykonania. W zakresie prawa ustrojowego związki
prawa finansowego i administracyjnego są bardzo silne. Strukturę organów finansowych, ich
kompetencje normują ustawy zaliczane do źródeł prawa finansowego, ale wzajemne stosunki tych
organów, sferę podległości i kierownictwa, obowiązywanie aktówy ogólnych i decyzji organów
wyższych stopni wobec organów stopni niższych reguluje prawo administracyjne. Ono reguluje także
np. stosunek służbowy czy polecenie służbowe. Ustrój organów finansowych jest w dużej mierze
określony przez prawo administracyjne.

Związki prawa finansowego z prawem konstytucyjnym

Prawo konstytucyjne reguluje m. in. ustrój polityczny, gospodarczy i społeczny państwa, podział
władz, podział władzy, normuje prawa i obowiązki obywateli i innych podmiotów. Niektóre przepisy
Konstytucji normują kwestie dotyczące finansów publicznych. W Konstytucji z 1997 roku przepisy
dotyczące finansów publicznych są wyjątkowo obszerne, są zawarte zwłaszcza w rozdziale X,
zatytułowanym "Finanse publiczne", ale także poza tym rozdziałem. Żadna wcześniejsza polska
konstytucja nie regulowała problematyki finansowej tak obszernie. Z tego powodu mówi się niekiedy
o tzw. konstytucjonalizacji finansów publicznych. Konstytucja z 1997 roku bardzo obszernie normuje
problematykę budżetu państwa, formę budżetu, okres budżetowy, treść budżetu, kompetencje władzy
ustawodawczej, wykonawczej i sądowej w zakresie budżetu, prowizorium budżetowe, kontrolę
wykonania budżetu, terminy budżetowe i niektóre inne kwestie. Konstytucja normuje problematykę
długu publicznego, w tym określa dopuszczalny limit tego długu. Normuje podstawy prawa
daninowego, nakłada obowiązek powszechnego ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym
podatków oraz obowiązek ustalania podatków i elementów konstrukcji podatków ustawami.
Konstytucja normuje podstawy ustroju pieniężnego Polski oraz emisję pieniądza. Konstytucja normuje
zasady działania centralnego banku państwa, a więc Narodowego Banku Polskiego i niektóre zasady
gospodarki finansowej samorządu terytorialnego, w tym rodzaje dochodów tego samorządu. Przepisy
konstytucyjne wyznaczają kierunek rozwoju całego porządku prawnego w państwie. Ustanawiają
zasady o charakterze nadrzędnym. Uchwalane ustawy konkretyzujące zasady konstytucyjne muszą
być zgodne z przepisami konstytucji. Na straży owej zgodności stoi Trybunał Konstytucyjny.

Związki prawa finansowego z prawem karnym

Te związki przejawiają się w dwóch płaszczyznach:

–

kary pieniężne i grzywny, nakładane w postępowaniach karnych są dochodami publicznymi,
są to tzw. dochody uboczne,

8 / 59

–

druga płaszczyzna związków polega na tym, że niektóre naruszenia przepisów finansowych są
przestępstwami, bądź wykroczeniami karnymi. Normuje je Ustawa karna skarbowa. Są to np.
przestępstwa i wykroczenia przeciwko obowiązkom podatkowym, jak np. zatajenie
prowadzenia działalności gospodarczej, albo uporczywe niepłacenie w terminie podatków,
albo nieujawnienie przedmiotu lub podstawy opodatkowania, niezłożenie deklaracji
podatkowej i uszczuplenie w związku z tym podatku. To przestępstwa przeciwko obowiązkom
celnym, przeciwko rozliczeniom z tytułu dotacji i subwencji, czy przestępstwa przeciwko
organizacji gier losowych i zakładów wzajemnych.

17.11.2013

Związki prawa finansowego z prawem cywilnym

Związki tych dwóch gałęzi prawa są stosunkowo liczne. Wynikają z tego, że przedmiot regulacji tych
dwóch gałęzi częściowo pokrywa się, są nim stosunki finansowe, inaczej majątkowe. W przypadku
prawa finansowego jest to wyłączny przedmiot regulacji. Prawo cywilne obok stosunków
majątkowych reguluje także stosunki niemajątkowe, (np. problem ochrony dobrego imienia, czci,
władzy rodzicielskiej), ale normuje także prawo spadkowew, zobowiązaniowe czy rzeczowe. Związki
tych dwóch gałęzi prawa przejawiają się w trzech płaszczyznach:

–

podmioty prowadzące publiczną działalność finansową posługują się często instytucjami
prawa cywilnego. Zawierają szereg umów, które rodzą skutki dla dochodów i wydatków
publicznych,

–

ustawodawca, najczęściej podatkowy, stanowiąc podatki przejmuje prawne instytucje prawa
cywilnego i konstruuje w związku z tymi instytucjami własne instytucje (np. ustanawia
podatek od spadków i darowizn),

–

przepisy prawa cywilnego mogą często funkcjonować w granicach wyznaczonych przez
prawo finansowe, zwłaszcza przez postanowienia planów finansowych. Z planów
finansowych wynikają m. in. nieprzekraczalne granice wydatków publicznych. Podmioty
wykonujące te plany mogą zawierać umowy jedynie w granicach środków finansowych
przewidzianych na ich realizację w planie finansowym.

To, co różni te dwie gałęzie prawa to metoda regulacji. Dla prawa cywilnego charakterystyczna jest
równość stron stosunków cywilno-prawnych, dla prawa finansowego charakterystyczna jest nadrzędna
pozycja podmiotu publicznego, władcze kształtowanie treści stosunku.

Związki prawa finansowego z prawem międzynarodowym

Związki tych dwóch gałęzi prawa wynikają z tego, że niektóre umowy międzynarodowe, będące
charakterystycznym źródłem tej gałęzi prawa normują stosunki finansowe, są to np. umowy dotyczące
pożyczek międzynarodowych, umowy dotyczące składek i różnych świadczeń udzielanych ze
środków organizacji międzynarodowych, są to także liczne umowy o unikaniu podwójnego
opodatkowania, czy umowy o pomocy prawnej, zwłaszcza w sprawach podatkowych. W doktrynie
prawa toczył się podobny spór jak w przypadku prawa karnego skarbowego. Część teoretyków była
zdania, że owe umowy międzynarodowe są źródłem prawa międzynarodowego, inni twierdzili, że
źródłem prawa finansowego. Dodatkowo pojawiło się stanowisko, że międzynarodowe prawo
finansowe jest odrębną, kompleksową gałęzią prawa.

Związki prawa finansowego z prawem pracy

Prawo pracy normuje problematykę stosunku pracy i stosunków pokrewnych, a więc prawa i
obowiązki pracodawców i pracowników, w tym problematykę wynagrodzenia za pracę. Urzędnicy
państwowi i samorządowi otrzymują wynagrodzenie ze środków publicznych. Środki na ten cel są
normowane przepisami różnych ustaw i planowane w planach finansowych.

Polityka finansowa

Publiczna działalność finansowa jest regulowana przepisami prawa. To, jakie przepisy obowiązują w
danym państwie w danym czasie zależy od czynników dwojakiego rodzaju:

–

od pewnych czynników obiektywnych, których istnienie ustawodawca (szerzej –

9 / 59

normodawca) musi uwzględniać stanowiąc prawo,

–

od woli organów stanowiących prawo, od dokonywanych przez nie wyborów, inaczej od
polityki finansowej.

Istnieją zawsze pewne granice obiektywne stanowienia prawa. One wynikają przykładowo z poziomu
rozwoju gospodarczego, rozwoju cywilizacyjnego, warunków geograficznych, czy z posiadanych dóbr
naturalnych. Stanowiąc prawo normodawca musi uwzględniać ich istnienie, inaczej będzie ono
niewykonalne. W granicach owych czynników obiektywnych istnieje natomiast możliwość
dokonywania przez organ stanowiący prawo rozmaitych wyborów co do stanowionych przepisów.
Istnieje możliwość prowadzenia polityki finansowej. Polityka finansowa jest to dokonywanie
wyborów:

–

celów, które chce się osiągnąć, stanowiąc prawo,

–

środków, służących realizacji tychże celów,

Jest ściśle związana z polityką społeczno-gospodarczą, jest polityką finansową, bo środki realizacji
celów są środkami finansowymi. Jeśli nie ma wyboru, jest tylko jedna możliwość, to nie ma polityki
finansowej. Ten sam cel można osiągać za pomocą różnych środków, różnych metod realizacji celu.
Politykę finansową można realizować zarówno poprzez podział środków publicznych jak i poprzez
gromadzenie środków publicznych. Wydawać by się mogło, że właściwym terenem prowadzenia
polityki finansowej jest podział środków publicznych, zwłaszcza dokonywanie wydatków
publicznych. Kierując strumienie pieniężne na określone zadania publiczne czytelnie widac wybory
dokonywane przez organy stanowiące prawo, ale politykę można także prowadzić poprzez
odpowiedni pobór środków publicznych, zwłaszcza poprzez politykę podatkową. Stanowiąc podatki
można zniechęcać bądź zachęcać do określonego działania. Stanowiąc podatki można zatem
realizować nie tylko cele fiskalne, ale także cele pozafiskalne. Cele fiskalne mają zawsze charakter
pierwotny, podatki nakłada się po to, aby wyposażyć podmiot publiczny w niezbędne środki
finansowe. Cele pozafiskalne podatków mogą być bardzo różne. Najczęściej są to cele ekonomiczne
jak np. popieranie eksportu czy popieranie innowacyjności przedsiębiorców. Mogą to być różne cele
społeczne, jak np. polityka demograficzna. Kierunki polityki finansowej są określane w bardzo
różnych dokumentach. Ujmuje się je np. w różnych strategiach rządowych, długookresowych,
średniookresowych, wskazuje w wieloletnich planach finansowych, szczegółowo są one wyrażane w
prawie stanowionym, zwłaszcza w ustawach. Niekiedy zdarza się, że mamy do czynienia z
mistyfikacją polityki finansowej, deklaruje się inne cele polityki niż jest faktycznie realizowana.
Niekiedy mamy do czynienia z błędnie dobranymi środkami realizacji polityki nieskutecznej. W
doktrynie określono kilka warunków, które muszą być spełnione, aby polityka była prowadzona
prawidłowo:

–

cele polityki finansowej muszą być określone realnie, muszą być możliwe do osiągnięcia w
danych warunkach, w danym czasie i miejscu,

–

cele polityki nie mogą być wzajemnie sprzeczne,

–

środki realizacji polityki finansowej muszą być dobrze dobrane do realizacji celów,

–

cele i środki realizacji polityki muszą być jasno określone i znane ich adresatom,

–

polityka musi być względnie stabilna i konsekwentna, nie może ulegać szybkim, radykalnym
zmianom,

–

kompetentne kadry, odpowiednio wyposażone technicznie, nie da się prowadzić skutecznie
najlepszej polityki bez kompetentnych sprawnych służb administracyjnych.

Źródła prawa finansowego

Przez te akty prawne przejawia się prowadzona polityka finansowa. Źródła prawa finansowego
charakteryzują się trzema cechami:

–

wielością aktów prawnych i brakiem kodeksu finansowego,

–

ich różnorodną rangą prawną, źródła tej gałęzi prawa występują we wszelkich możliwych
formach prawnych,

10 / 59

–

ogromną zmiennością tych aktów prawnych.

Istnieje wyjątkowo dużo aktów prawnych, zaliczanych do źródeł prawa finansowego. Jednym z
powodów, jedną z przyczyn tego stanu rzeczy jest brak kodyfikacji tej gałęzi prawa. Kodeks jest
najdoskonalszą formą porządkowania przepisów prawa. W latach osiemdziesiątych XX wieku trwała
w Polsce dyskusja na temat możliwości skodyfikowania tej gałęzi prawa. Zwolennikiem kodyfikacji
był Profesor Kosikowski. Większość przestawicieli nauki była jednak zdania, że taka kodyfikacja jest
niemożliwa i niepotrzebna. Wskazywano, że treść stosunków finansowych jest bardzo niejednorodna,
różna. Są to przepisy kierowane do różnych adresatów. Nie wykształciły się żadne instytucje wspólne
dla różnych działów prawa finansowego. W latach dziewięćdziesiątych dokonano częściowego
uporządkowania poszczególnych działów prawa finansowego. W roku 1997 uchwalono Kodeks celny,
zastąpiony w roku 2004 Prawem celnym. W tym samym roku 1997 uchwalono ustawę Ordynacja
podatkowa. Uporządkowała ona ogólne prawo podatkowe. Przepisy dotyczące wszystkich podatków.
W roku 1998 uchwalono pierwszą Ustawę o finansach publicznych, zastąpioną potem ustawą z 2005
roku i następnie ustawą z 2009 roku. Te ustawy miały i mają dwie części:

− pierwszą – ogólną – dotyczącą całego systemu finansów publicznych,
− drugą – dotyczącą w istocie gospodarki budżetowej państwa i samorządu terytorialnego.

W roku 1999 uchwalono Kodeks karny skarbowy i w taki sposób do końca XX wieku zasadniczo
uporządkowano przepisy dotyczące polskiego prawa finansowego. Źródła prawa finansowego
występują w postaci wszelkich możliwych form aktów prawnych. Liczne regulacje zawarte są już w
Konstytucji z 1997 roku. Drugie w kolejności hierarchii aktów prawnych są umowy międzynarodowe
dotyczące spraw finansowych ratyfikowane przez Parlament. Mają pierwszeństwo przed ustawami.
Trzecie to ustawy. Normują podstawowe działy prawa finansowego. Ustawa o finansach publicznych
normuje przede wszystkim prawo budżetowe oraz prawo kredytu publicznego. Prawo podatkowe jest
regulowane w Ordynacji podatkowej i ustawach podatkowych. Prawo bankowe normuje ustawa
Prawo bankowe i ustawa o Narodowym Banku Polski, prawo celne – ustawa Prawo celne. Jest wiele
innych ustaw, jak np. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych,
Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego czy Ustawa o urzędach i izbach skarbowych.
Kolejne ze względu na hierarchię aktu prawnego są uchwały Sejmu i Senatu, regulaminy tych izb,
normują odpowiednio postępowanie z projektem Ustawy budżetowej w Sejmie i Ustawą budżetową w
Senacie. Następne w kolejności są uchwały Rady Ministrów. Mają wyłącznie charakter wewnętrzny,
nie są źródłami powszechnie obowiązującego prawa. Takimi źródłami powszechnie obowiązującego
prawa są rozporządzenia Rady Ministrów i rozporządzenia Ministrów, zwłaszcza Ministra Finansów.
Są wydawane w celu wykonywania ustaw i w granicach ustaw. Są dość liczne w prawie budżetowym i
stosunkowo nieliczne w prawie podatkowym. Kolejne w hierarchii aktów prawnych są zarządzenia
Ministrów, zwłaszcza Ministra Finansów. Mają jedynie charakter wewnętrzny i obowiązują jednostki
organizacyjne podległe Ministrowi Finansów. Ostatnie to akty prawa miejscowego, dotyczące np.
zwolnień przedmiotowych i stawek w podatkach lokalnych. Są to uchwały i zarządzenia organów
samorządu terytorialnego, obowiązujące na terenie działania danego samorządu. Przechodząc do
trzeciej charakterystycznej cechy źródeł prawa finansowego trzeba podkreślić, że przepisy prawa
finansowego zmieniają się niezwykle często. Wynika to co najmniej z kilku powodów – ze zmienności
polityki finansowej – owa zmienność przepisów prawa finansowego wynika ze ścisłej ich zależności
od warunków gospodarczych, innym powodem tak licznych zmian jest wielość podmiotów,
stanowiących prawo, inną przyczyną tejże zmienności jest niestabilność polityki finansowej, jej
niezwykle częste zmiany.

Zasady finanansów publicznych

Ze źródeł prawa finansowego, a zwłaszcza z Ustawy o finansach publicznych wynika kilka
podstawowych zasad, dotyczących tych finansów:

–

zasada jawności finansów publicznych – oznacza postulat jawności publicznej gospodarki
finansowej, obywatele mają prawo znać finanse publiczne w Art. 33 ust. 1 Ustawy o finansach
publicznych ustanowiono, że finanse publiczne są jawne – ta zasada jest powiązana z
konstytucyjnym prawem obywateli do informacji. Formy realizacji zasady jawności finansów
publicznych są określone w Ustawie o finansach publicznych. Dotyczą one wszystkich etapów
procedury dotyczącej planów finansowych zarówno planowania finansowego jak wykonania
planów finansowych i kontroli ich wykonania. W szczególności jawne są debaty budżetowe,

11 / 59

zarówno w odniesieniu do budżetu państwa jak i do budżetów samorządowych. Jawne są
debaty nad sprawozdaniami z wykonania budżetu. Ustawa budżetowa jest publikowana,
sprawozdania z jej wykonania są publikowane na stronach internetowych Ministerstwa
Finansów i Sejmu. Minister Finansów ma obowiązek ogłaszania w Monitorze Polskim
wysokości państwowego długu publicznego i jego relacji do produktu krajowego brutto. I
Minister Finansów i jednostki samorządu terytorialnego mają obowiązek podawania do
publicznej wiadomości wykazu podmiotów, którym umorzono znaczące zaległości
podatkowe.

–

zasada przejrzystości tych finansów – oznacza ona, iż finanse publiczne winny być ujęte w
uporządkowany, jasny sposób. Przejrzystość wymaga, aby ramy, a więc zakres sektora
finansów publicznych, były precyzyjnie zakreślone. Jasny ma być także podział zadań i
kompetencji w ramach tego sektora. W sposób przejrzysty winny być ustalone procedury i
reguły postępowania obowiązujące w tym sektorze, znane i precyzyjnie określone winny być
założenia polityki finansowej oraz w sposób przystępny winny być podawane informacje o
tym sektorze. Zasada przejrzystości finansów jest ściśle związana z zasadą jawności finansów
publicznych.

–

zasada planowania publicznej działalności finansowej – prowadzenie tej działalności
odbywa się na podstawie systemu planów finansowych. Planowanie finansowe oznacza
natomiast określanie wielkości środków finansowych i ich przeznaczenia z pewnym
wyprzedzeniem. Planowanie pozwala racjonalnie gospodarować środkami publicznymi.
Istnieją różne rodzaje planów finansowych:

•

plany wieloletnie – planowanie wieloletnie jest realizowane w Polsce w

postaci wieloletniego planu finansowego państwa i wieloletnich prognoz finansowych
samorządów. Wieloletni plan finansowy państwa jest ustalany przez Radę Ministrów
na cztery lata tzw. metodą kroczącą. Co roku dodaje się wielkości na następny rok, co
roku jest aktualizowany. Treścią wieloletniego planu finansowego państwa są:

✔

prognozy i ustalenia, dotyczące tzw. wielkości makroekonomicznych,

jak np. wielkość produktu krajowego brutto, wysokość inflacji, stopa
bezrobocia czy kursy walut,

✔

kierunki polityki finansowej, nazywanej często polityką fiskalną,

✔

przewidywane dochody i wydatki budżetu państwa i budżetu środków

europejskich,

✔

wynik budżetu państwa i budżetu środków europejskich oraz źródła

pokrycia deficytu, bądź przeznaczenie nadwyżki,

✔

przewidywany bilans sektora finansów publicznych i wysokość

państwowego długu publicznego. Uchwalony przez Radę Ministrów
wieloletni plan finansowy państwa jest publikowany w Monitorze Polskim i w
Biuletynie Informacji Publicznej. Wieloletnia prognoza finansowa jest
uchwalana przez organy stanowiące samorządu terytorialnego na co najmniej
rok budżetowy i trzy następne lata. Różne samorządy sporządzają ją na różne
okresy czasu. Jej integralną częścią są przedsięwzięcia wieloletnie, długość
ich trwania wyznacza czasookres prognozy. W wieloletniej prognozie pewne
elementy mają charakter obligatoryjny. Muszą w niej być zawarte dochody i
wydatki bieżące budżetu i majątkowe, wynik budżetu samorządowego,
przeznaczenie nadwyżki budżetowej albo sposób sfinansowania deficytu
budżetowego,

✔

przychody i rozchody budżetu,

✔

kwota długu samorządowego.

Prognoza musi zawierać przedsięwzięcia wieloletnie, a więc różne umowy, z których
płatności wykraczają poza rok budżetowy, bądź programy, projekty lub zadania
wieloletnie. Wieloletnie planowanie finansowe ma szereg zalet:

12 / 59

✔

pozwala racjonalniej gospodarować środkami publicznymi,

✔

zwiększa wiarygodność, przejrzystość i przewidywalność polityki finansowej,

✔

pozwala dostosować planowanie do planowania na szczeblu Unii
Europejskiej.

Wadami badania wieloletniego są duże koszty planowania i mniejsza elastyczność
polityki finansowej.

•

plany roczne – roczny charakter mają budżety: budżet państwa, budżety gmin,

budżety powiatów i budżety województw. Budżety są podstawowymi planami
związków publiczno-prawnych. Ujmuje się w nich zasadniczą część środków
publicznych państwa i samorządów. Rocznymi planami finansowymi są także plany
finansowe poszczególnych jednostek sektora finansów publicznych. Każda jednostka
tego sektora ma własny plan finansowy. Wielkości ujmowane w planach finansowych
mają różną moc prawną. W budżetach dochody i przychody stanowią w zasadzie
jedynie prognozy ich wielkości, ich nieosiągnięcie w planowanej wysokości jak i w
zasadzie przekroczenie nie rodzi bezpośrednio żadnych skutków prawnych. Wynika to
z Art. 52 ust. 1 pkt 1 Ustawy o finansach publicznych. Wydatki i rozchody budżetu
stanowią natomiast, jak przyjmuje ustawodawca, nieprzekraczalny limit, jak to wynika
z Art. 52 ust. 1 pkt 2 Ustawy o finansach publicznych. Mają one zatem charakter
wiążący. Dokonanie wydatku w kwocie wyższej niż wynika to z budżetu stanowi
naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Przychody ujęte w planach finansowych
jednostek sektora finansów publicznych są prognozami ich wielkości, nie mają
charakteru wiążącego, stanowi o tym Art. 52 ust. 2 pkt 1 Ustawy o finansach
publicznych. Koszty, a więc w istocie w większości wydatki ujęte w planach
finansowych tych jednostek mają w zasadzie charakter wiążący. Mogą być jednak
przekroczone pod dwoma warunkami: jeśli osiągnięto wyższe przychody niż
planowano i jeśli nie spowoduje to zwiększenia dotacji z budżetu lub zmniejszenia
wpłaty do budżetu. Wynika to z Art. 52 ust. 2 pkt 2 Ustawy o finansach publicznych. Z
zasadą planowania publicznej działalności finansowej jest ściśle związana zasada
sprawozdawczości z tej działalności.

–

zasada sprawozdawczości z tej działalności – sprawozdania są dopełnieniem planowania
finansowego. Umożliwiają ocenę stopnia wykonania i sposobu wykonania planów
finansowych. Sprawozdania są sporządzane zarówno z wykonania budżetów jak i z
wykonania planów finansowych jednostek sektora finansów publicznych. Wszystkie
czynności wykonania planów finansowych są ewidencjonowane, są rejestrowane w
rachunkowości, na podstawie tych danych sporządza się sprawozdania.

–

zasada uwzględniania skutków finansowych, projektów aktów prawnych – dbałość o
zachowanie równowagi finansowej państwa i samorządu terytorialnego wymaga, aby skutki
finansowe różnych aktów prawnych były już znane na etapie projektowania tych aktów. Ta
zasada unormowana w Art. 50 Ustawy o finansach publicznych przejawia się w dwóch
aspektach:

•

projekty aktów prawnych, które mogą zwiększać wydatki publiczne lub

zmniejszać dochody publiczne, wymagają określenia wysokości tych skutków oraz
wskazania źródeł ich finansowania,

•

projekty ustaw, których skutkiem byłaby zmiana poziomu dochodów

własnych samorządów lub ich wydatków winny określać wysokość tych skutków,
wskazywać źródła ich finansowania oraz winny być zaopiniowane przez komisję
wspólną rządu i samorządu terytorialnego. Opinia tej komisji winna być dołączona do
projektu ustawy, przedkładanego Sejmowi.

13 / 59

24.11.2013

Środki publiczne są to środki finansowe, wykorzystywane przez organy władzy publicznej i podległe
im jednostki organizacyjne w celu wykonywania zadań publicznych. Rodzaje środków publicznych
zostały określone w Art. 5 Ustawy o finansach publicznych. Można wyróżnić cztery różne rodzaje
tych środków:

–

dochody publiczne – jest to zasadniczy, podstawowy rodzaj środków publicznych. Ich cechą
jest to, że w momencie ich pozyskania stają się w sposób trwały własnością państwa, bądź
jednostki samorządu terytorialnego, powiększają majątek publiczny. Fundamentalnym
rodzajem środków publicznych są dochody publiczne, a dochodami publicznymi są:

•

daniny publiczne, a więc podatki, opłaty, cła, dopłaty, obowiązkowe składki i

niektóre inne. Daniny publiczne są to obowiązkowe świadczenia pieniężne na rzecz
podmiotu publiczno-prawnego, nakładane przepisami prawa publicznego
jednostronnie w celach zasadniczo-fiskalnych,

•

dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych – składają się na

nie wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze,
odsetki od środków na rachunkach bankowych czy od udzielonych pożyczek i
posiadanych praw majątkowych. Są to także dywidendy,

•

wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora

finansów publicznych,

•

różne odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych,

•

dochody ze sprzedaży majątku publicznego niebędące przychodami,

•

inne dochody, jak np. kary i grzywny czy spadki i darowizny.

Tylko dochody publiczne są stałym, regularnym źródłem finansowania zadań publicznych.

–

środki bezzwrotnej pomocy zagranicznej, płynące zwłaszcza z budżetu Unii Europejskiej, ale
także z niektórych innych źródeł – pochodzą przede wszystkim ze środków Unii Europejskiej
z funduszy strukturalnych, funduszu spójności, z Europejskiego Funduszu Rybackiego i
europejskich funduszy rolnych, są określane mianem środków europejskich. Nadto środki te
pochodzą z norweskiego mechanizmu finansowego, szwajcarsko-polskiego programu
współpracy i niektórych innych źródeł. Środki bezzwrotnej pomocy zagranicznej mają
charakter przejściowy. W miarę wzrostu gospodarczego Polski stracą bardzo poważnie na
znaczeniu;

–

przychody budżetowe, przychody budżetu państwa i budżetów samorządowych. Z pewnymi
wyjątkami mają charakter zwrotny, odmiennie niż dochody publiczne nie powiększają trwale
majątku publicznego. Przychody budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego
pochodzą przede wszystkim ze źródeł o charakterze zwrotnym:

•

z wyemitowanych i sprzedanych papierów wartościowych, a więc bonów

skarbowych i obligacji,

•

z zaciągniętych kredytów i pożyczek – te przychody muszą być w przyszłości

zwrócone. Bezzwrotny charakter mają natomiast przychody z prywatyzacji majątku
skarbu państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, ale one mają charakter
jednorazowy. Finansowanie zadań publicznych ze środków zwrotnych powiększa dług
publiczny, a ten obciąża podwójnie:

✔

kiedyś musi być spłacony,

✔

na bieżąco trzeba płacić odsetki.

–

przychody jednostek sektora finansów publicznych z ich odpłatnej działalności – nie są one
centralizowane w budżetach, są wydatkowane przez te jednostki. Mają stosunkowo niewielkie
znaczeniu finansowe. Takimi przychodami są przykładowo opłaty studentów za kształcenie w

14 / 59

uczelniach publicznych, wykorzystywane przez uczelnie na pokrycie ich wydatków, czy
opłaty za usługi medyczne samodzielnych, publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej,
wykorzystywane przez te ZOZy. Zgodnie z Art. 6 Ustawy o finansach publicznych środki
publiczne przeznacza się:

•

na wydatki publiczne – są to wydatki różnych budżetów oraz wydatki tzw.

gospodarki pozabudżetowej, a więc np. wydatki państwowywch funduszów celowych,
czy samorządowych zakładów budżetowych,

•

na rozchody publiczne, a więc na:

✔

spłaty otrzymanych kredytów i pożyczek,

✔

wykup papierów wartościowych,

✔

udzielanie pożyczek i kredytów,

✔

niektóre inne płatności.

Rozchody oznaczają bądź spłatę, a więc wykonanie zaciągniętych wcześniej zobowiązań,
bądź czasowe udostępnienie środków publicznych innym podmiotom. Różnica między
dochodami publicznymi a wydatkami publicznymi ustalona dla danego okresu
rozliczeniowego jest bądź nadwyżką (jeśli to jest różnica dodatnia), bądź deficytem (jeśli to
jest różnica ujemna) sektora finansów publicznych.

Gospodarowanie środkami publicznymi

Przepisy obowiązującego prawa normują w sposób wiążący sposoby pozyskiwania środków
publicznych oraz ich rozdysponowania.

Zasady gospodarowania środkami publicznymi:

–

zasada ustawowego określania gromadzenia środków publicznych i ich wydatkowania – z Art.
216 ust. 1 Konstytucji z 1997 roku wynika, że środki finansowe na cele publiczne są
gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie. Ta zasada jest powtórzona w Art.
42 ust. 1 Ustawy o finansach publicznych w odniesieniu do gromadzenia dochodów, środków
publicznych. Zasady ich gromadzenia określają różne ustawy, zwłaszcza ustawy podatkowe.
W odniesieniu do wydatków publicznych ta zasada jest powtórzona w Art. 44 ust. 2 Ustawy o
finansach publicznych. Stanowi on, że wydatki publiczne winny być dokonywane zgodnie z
przepisami, dotyczącymi poszczególnych wydatków. Są to także rozmaite ustawy;

–

zasada niefunduszowania – zgodnie z nią środki publiczne nie mogą być przeznaczone na
finansowanie imiennie określonych wydatków publicznych. Wynika ona z Art. 42 ust. 2
Ustawy o finansach publicznych. Środki publiczne winny stanowić jedną pulę środków, z
której finansowane są wszystkie wydatki publiczne. Umożliwia to racjonalne gospodarowanie
środkami publicznymi, ale od tej zasady ustawodawca wprowadza wiele wyjątków. Dotyczą
one np. środków bezzwrotnej pomocy zagranicznej, dotyczą kredytów, udzielonych przez
międzynarodowe instytucje finansowe, czy dotyczą państwowych funduszy celowych;

–

zasada dokonywania wydatków publicznych na cele i w wysokościach określonych w
budżecie lub w planie finansowym jednostki – wolno dokonać wydatków publicznych tylko
na zadania ujęte w Ustawie budżetowej bądź Uchwale budżetowej lub w planie finansowym
jednostki sektora finansów publicznych i tylko do wskazanej tam wysokości;

–

zasada racjonalności dokonywania wydatków publicznych – wydatki publiczne powinny być
dokonywane w sposób celowy i oszczędny. Aby osiągnąć jak najlepsze efekty z danych
nakładów, winny umożliwić terminową realizację zadań publicznych (zasada terminowości
dokonywania wydatków publicznych).

–

zasada terminowości dokonywania wydatków publicznych – wydatki publiczne winny
umożliwić terminową realizację zadań publicznych, aby osiągnąć jak najlepsze efekty z
danych nakładów,

–

zasada dokonywania wydatków publicznych zgodnie z przepisami dotyczącymi zamówień
publicznych – jednostki sektora finansów publicznych, dokonujące zakupu towarów, usług i

15 / 59

robót budowlanych, muszą stosować procedury przewidziane ustawą Prawo zamówień
publicznych. Ma to zapewnić jawność i przejrzystość finansów publicznych i
najefektywniejsze wykorzystanie środków publicznych. Prawo realizacji zadań publicznych
przysługuje ogółowi podmiotów. Każdy podmiot może ubiegać się o przyznanie środków pod
warunkiem, że przedstawi ofertę zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji i oferta ta będzie
gwarantować wykonanie zadania publicznego w sposób efektywny, oszczędny i terminowy,

–

zasada dotycząca gospodarowania środkami europejskimi, środkami zagranicznymi – środki
zagraniczne winny być przeznaczane jedynie na cele określone w umowie, w deklaracji dawcy
tych środków, bądź w przepisach odrębnych. Winny być wydatkowane zgodnie z właściwymi
dla nich procedurami.

8.12.2013

Sektor finansów publicznych

Wykonywanie zadań publicznych wymaga oprócz środków finansowych także określonej struktury
organizacyjnej, rozmaitych jednostek organizacyjnych i kierujących nimi organów. Zbiór tych
jednostek i organów wykonujących zadania publiczne określa się mianem sektora finansów
publicznych, a zaliczone do niego jednostki jednostkami sektora finansów publicznych. Te jednostki
mają kilka cech charakterystycznych:

–

wykonują zadania publiczne, działając na zasadach niekomercyjnych, niehandlowych.
Realizują zatem cele publiczne i społeczne;

–

są finansowane ze środków publicznych i wykorzystują majątek publiczny;

–

prowadzą gospodarkę finansową według zasad określonych przez prawo.

Sektor finansów publicznych jest elementem składowym sektora publicznego. Należą do tego sektora
jednostki państwowe, bądź samorządowe, działające na zasadach komercyjnych, jak np.
jednoosobowe spółki skarbu państwa, przedsiębiorstwa państwowe, banki, czy te podmioty, w których
skarb państwa ma większościowy pakiet czy jednostkowy udział.

Jednostki finansów publicznych są określone przez przepisy prawa, są enumeratywnie (wyczerpująco)
wyliczone w Art. 9 Ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem sektor finansów
publicznych tworzą:

–

organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli i
bezpieczeństwa, ochrony prawa, sądy i trybunały,

–

jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, a więc wszystkie gminy, powiaty,
województwa i wszelkie związki tych podmiotów (związki międzygminne itd.),

–

jednostki budżetowe,

–

samorządowe zakłady budżetowe,

–

agencje wykonawcze,

–

państwowe fundusze celowe,

–

instytucje gospodarki budżetowej,

–

Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
(KRUS) oraz zarządzane przez nie fundusze,

–

Narodowy Fundusz Zdrowia (NFZ),

–

samodzielne, publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej,

–

uczelnie publiczne,

–

Polska Akademia Nauk i jej instytuty,

–

państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe,

16 / 59

–

inne państwowe i samorządowe osoby prawne, utworzone na mocy odrębnych ustaw do
wykonywania zadań publicznych, niebędące przedsiębiorstwami, bankami, spółkami prawa
handlowego i instytutami badawczymi.

Zakres podmiotowy polskiego sektora finansów publicznych nie odpowiada w pełni standardom
europejskim. Głównie z tego powodu, że w banku gospodarki krajowej, który jest bankiem
państwowym utworzono fundusze finansowane ze środków publicznych, które wykonują zadania
publiczne. Utworzono je w banku, choć powinny to być państwowe fundusze celowe. Są to:

–

fundusz kolejowy,

–

krajowy fundusz drogowy.

Utworzenie ich w banku powoduje, że długi zaciągane na rzecz tych funduszy nie wchodzą do
państwowego długu publicznego. W naukach ekonomicznych sektor finansów publicznych dzieli się
często na trzy podsektory:

–

podsektor rządowy, obejmujący państwowe jednostki i organy sektora finansów publicznych
(państwowe jednostki budżetowe, agencje wykonawcze),

–

podsektor samorządowy, obejmujący jednostki samorządowe i wszystkie samorządy, a więc
np. samorządowe jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe, czy samorządowe
instytucje kultury,

–

podsektor ubezpieczeniowy, do którego zalicza się:

•

Fundusz Ubezpieczeń Społecznych,

•

fundusz emerytalno-rentowy rolników,

•

Narodowy Fundusz Zdrowia.

Jednostki sektora finansów publicznych mogą być tworzone tylko w formach określonych przez
Ustawę o finansach publicznych. Ta ustawa określa szczegółowo zasady gospodarki finansowej
następujących form: jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, instytucji gospodarki
budżetowej, agencji wykonawczych i państwowych funduszy celowych. Pozostałe formy
organizacyjno-prawne są określone w różnych przedmiotowo ustawach. Różnice między
poszczególnymi formami organizacyjnymi sprowadzają się do kilku kwestii:

−

do posiadania bądź nieposiadania osobowości prawnej,

−

dotyczą zasad gospodarki finansowej, w tym zwłaszcza powiązania z budżetem,

−

dotyczą planów finansowych tych jednostek, w tym ich zmian w ciągu roku

budżetowego.

Podstawową, zasadniczą formą jednostek sektora finansów publicznych jest jednostka budżetowa. Nie
posiada osobowości prawnej. W obrocie prawnym działa w imieniu i na rachunek skarbu państwa
bądź danej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z Art. 11 Ustawy o finansach publicznych
jednostki budżetowe są to takie jednostki organizacyjne, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio
z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek budżetu. Jednostka budżetowa nie może
przeznaczyć osiągniętych dochodów na pokrycie jej wydatków. Jest budżetowana brutto, jest
powiązana z danym budżetem metodą brutto. Wydatki tej jednostki nie zależą od jej dochodów,
dochodów na ogół nie mają albo mają niewielkie. Status jednostki budżetowej nadaje się zazwyczaj
tym jednostkom, które nieodpłatnie świadczą usługi niematerialne z zakresu administracji publicznej,
szkolnictwa, wojskowości, ochrony zdrowia czy ochrony porządku publicznego. Typowymi
jednostkami budżetowymi są przykładowo ministerstwa, urzędy, szkoły, sądy, prokuratury czy np.
przychodnie zdrowia. Wadą metody budżetowania brutto jest to, że nie ma w niej bodźców
ekonomicznych, zachęcających do dbałości o osiąganie dochodów. Jednocześnie jednostki te nie
wykazują dążenia do oszczędnego wydatkowania środków publicznych. Wreszcie ich gospodarka
finansowa jest mało elastyczna. Obowiązują je liczne rygory budżetowe, a zmiana ich planu wymaga
często uprzedniej zmiany budżetu, z którym jednostka jest powiązana. Podstawą prowadzenia
gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest jej plan finansowy. Jest on zatwierdzany przez
kierownika tej jednostki po uchwaleniu właściwego budżetu. Zmiana tego planu w ciągu roku

17 / 59

budżetowego wymaga niejednokrotnie uprzedniej zmiany budżetu. Jednostki budżetowe są tworzone,
łączone, przekształcane i likwidowane. Państwowe przez ministrów, wojewodów, kierowników
urzędów centralnych i inne podmioty, samorządowe przez organy stanowiące samorządy.

Samorządowy zakład budżetowy – obecnie działa wyłącznie na szczeblu samorządu terytorialnego.
Zgodnie z Art. 15 Ustawy o finansach publicznych zakład to taka jednostka organizacyjna, która
odpłatnie wykonuje zadania publiczne i pokrywa koszty, a więc w istocie wydatki swojej działalności
z własnych przychodów, a więc co do zasady jest jednostką samofinansującą się. Jeśli koszty
działalności są niższe niż przychody zakładu, to może on otrzymać dotacje z budżetu, nie większą niż
50% kosztów. Jeśli koszty są niższe niż przychody, to nadwyżka jest wpłacana do budżetu. Taka
metoda powiązania z budżetem jest określana mianem powiązania netto, bądź budżetowania netto.
Zakład musi dbać o osiąganie przychodów. Wysokość jego wydatków zależy od wysokości tych
przychodów. Zakłady nie posiadają osobowości prawnej. W obrocie prawnym występują jako
jednostki organizacyjne, gminy, powiaty, czy województwa. Status zakładu budżetowego można nadać
tylko jednostkom funkcjonującym w określonym zakresie. Zakładami budżetowymi są przykładowo:
jednostki gospodarujące mieszkaniami i lokalami, targowiska, jednostki zbiorowego transportu
lokalnego, czy cmentarze komunalne. Podstawą gospodarki finansowej zakładu budżetowego jest jego
plan finansowy zatwierdzany przez kierownika zakładu. Można dokonać w ciągu roku wyższych
wydatków, jeśli osiągnięto wyższe niż planowano przychody i jeśli nie zwiększy to dotacji budżetowej
bądź nie zmniejszy wpłaty do budżetu. Zakłady budżetowe są tworzone, likwidowane, przekształcane
i łączone przez organ stanowiący samorządu terytorialnego. Zakłady w odróżnieniu od jednostek
budżetowych posiadają autonomię finansową. Mają znacznie bardziej elastyczną gospodarkę
finansową. Istnieją naturalne bodźce ekonomiczne, zmuszające do racjonalnego gospodarowania
środkami publicznymi. Zakłady budżetowe są formą gospodarki pozabudżetowej. Funkcjonują w
zasadzie poza budżetem samorządowym. Jednostki budżetowe są natomiast formą gospodarki
budżetowej. Funkcjonują niejako wewnątrz danego budżetu. Na tym samym szczeblu państwa formą
zbliżoną do zakładu budżetowego są instytucje gospodarki budżetowej. Funkcjonują tylko na szczeblu
państwa i w odróżnieniu od zakładu są osobami prawnymi, samodzielnie działają w obrocie prawnym
i ponoszą odpowiedzialność za własne zobowiązania. Zgodnie z Art. 23 Ustawy o finansach
publicznych instytucje wykonują zadania publiczne odpłatnie i pokrywają koszty z uzyskiwanych
przychodów. Mogą otrzymywać dotacje, ale tylko wtedy, gdy stanowią tak odrębne ustawy. Jeśli
przychody instytucji są wyższe niż ich koszty, to o wyniku finansowym, jego przeznaczeniu określa
organ, który instytucję utworzył, a instytucje są tworzone przez ministrów, bądź organy lub
kierowników organów pozarządowych. Status instytucji budżetowej posiadają przykładowo: centrum
obsługi kancelarii prezydenta, centralny ośrodek sportu, czy różne regionalne instytucje. Gospodarka
instytucji budżetowych jest uelastyczniona, stosuje się do nich zasadę samofinansowania, a plan
finansowy tych instytucji powinien być co do zasady zrównoważony. Plany finansowe instytucji są
ustalane w ustawach budżetowych. Mogą być zmieniane w ciągu roku, ale po uzyskaniu zgody organu
założycielskiego i pod warunkiem, że nie zwiększy to dotacji z budżetu i nie pogorszy planowanego
wyniku finansowego.

Kolejna forma sektora finansów publicznych to agencje wykonawcze. Zgodnie z art. 18 Ustawy o
finansach publicznych agencje wykonawcze są państwowymi osobami prawnymi, tworzonymi na
podstawie odrębnych ustaw w celu realizacji zadań państwa. Są to różne agencje państwowe, jak np.
agencja modernizacji i restrukturyzacji rolnictwa, jak agencja mienia wojskowego, czy agencja
nieruchomości rolnych. Agencje otrzymują przychody z prowadzonej działalności oraz dotacje na
zasadach określonych w ustawach, tworzących tę agencję. Winny co do zasady samofinansować się.
Jeśli osiągają nadwyżkę, to wpłacają ją do budżetu państwa. Plany finansowe agencji są ustalane w
corocznych ustawach budżetowych. Mogą być zmieniane w ciągu roku, lecz po uprzednim uzyskaniu
zgody ministra nadzorującego agencję i komisji sejmowej właściwej do spraw budżetu. Zmiany te nie
mogą zwiększyć zobowiązań agencji i pogorszyć jej wyniku finansowego.

Kolejna forma sektora finansów publicznych to państwowe fundusze celowe. Zgodnie z Art. 29
Ustawy o finansach publicznych stanowią one wyodrębnione rachunki bankowe, którymi dysponują
ministrowie, albo inne organy wskazane w ustawach. Fundusze są tworzone wyłącznie ustawami i
obecnie nie posiadają osobowości prawnej. Funkcjonują obecnie wyłącznie na szczeblu państwa.
Istota funduszu celowego polega na tym, że wydziela się określone źródło przychodów, określone
środki publiczne i przeznacza je na finansowanie ściśle określonego zadania publicznego. Utworzenie
funduszu celowego dobrze zabezpiecza wykonanie danego zadania. Niewykorzystane do końca roku

18 / 59

budżetowego środki funduszu nie wygasają, odmiennie niż w budżecie, przechodzą na rok następny.
Fundusz określa się niekiedy mianem minibudżetu dla danego wybranego zadania publicznego. Z
budżetu finansuje się natomiast większość zadań publicznych danego podmiotu publicznego.
Tworzenie funduszy celowych dezintegruje zatem gospodarkę budżetową. Mówi się często o tzw.
debudżetyzacji. Podstawą gospodarki finansowej funduszy celowych są ich plany finansowe ustalane
co roku ustawami budżetowymi. Plany te mogą być zmieniane w ciągu roku budżetowego po
uzyskaniu opinii sejmowej komisji do spraw budżetu i uzyskaniu zgody Ministra Finansów i pod
warunkiem, że nie zwiększy to dotacji z budżetu państwa. Istnienie funduszy celowych utrudnia
gospodarowanie środkami publicznymi. Dysponenci funduszów mają istotną swobodę
gospodarowania ich przychodami. Prowadzi to niekiedy do nieefektywnego wydatkowania środków
publicznych.

Kolejne jednostki sektora finansów publicznych to ZUS i KRUS oraz fundusze zabezpieczenia
społecznego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową osobą prawną, posiada własne
przychody, z których pokrywa koszty swojej działalności. Prowadzi gospodarkę finansową
samodzielnie. Jego plan finansowy jest ustalany co roku w ustawie budżetowej. ZUS dysponuje
kilkoma państwowymi funduszami celowymi. Funduszem ubezpieczeń społecznych, który składa się z
funduszu emerytalnego, rentowego, chorobowego, wypadkowego i rezerwowego. Dysponuje nadto
funduszem rezerwy demograficznej, który jest osobą prawną, a więc nie jest państwowym funduszem
celowym. KRUS jest państwową jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej.
Prowadzi samodzielnie własną gospodarkę finansową. Prezez KRUS zarządza kilkoma państwowymi
funduszami celowymi: emerytalno-rentowym, administracyjnym, prewencji i rehabilitacji. Zarządza
także funduszem składkowym rolników, posiadającym osobowość prawną, a więc nie będącym
państwowym funduszem celowym.

15.12.2013

Narodowy Fundusz Zdrowia zaliczony do sektora finansów publicznych jest państwową osobą
prawną. Osiąga przychody głównie ze składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz z dotacji
budżetowych, w ramach których płacone są składki za niektóre grupy społeczne, jak np. rolnicy czy
studenci. Środki te przeznacza się na finansowanie kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, a więc na
tzw. kontrakty, na refundację leków i inne, w tym koszty administracyjne, fundusz. Prezes funduszu
może pod pewnymi warunkami zaciągać pożyczki i kredyty. Zysk funduszu przeznacza się na
pokrycie strat z lat ubiegłych i na fundusz zapasowy. Plan finansowy funduszu jest sporządzany przez
prezesa funduszu, opiniowany przez sejmowe komisje do spraw zdrowia i finansów publicznych oraz
zatwierdzany przez Ministra Zdrowia w porozumieniu z Ministrem Finansów. Może być jednak
zmieniony w ciągu roku przez prezesa w przypadku zaistnienia sytuacji, której nie można było
przewidzieć w chwili jego tworzenia. Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej ZOZy, a więc
przychodnie, szpitale, laboratoria publiczne i inne ZOZy osiągają przychody z odpłatnej działalności
leczniczej głównie w ramach kontraktów z narodowym funduszem oraz środki z budżetów: budżetu
państwa i budżetów samorządowych, m. in. na rozmaite programy zdrowotne i na inwestycje.
Pokrywają z nich koszty działalności i zobowiązania. ZOZy samodzielnie decydują o podziale zysku
oraz pokrywają we własnym zakresie straty. Chyba, że pokryje je podmiot, który utworzył ZOZ.
Samodzielne publiczne ZOZy są osobami prawnymi.

Ostatnia kategoria sektora finansów publicznych obejmuje dużą grupę osób prawnych. Są to uczelnie
publiczne, państwowe i samorządowe instytucje kultury, a więc teatry, kina, muzea, filharmonie,
biblioteki, państwowe instytucje filmowe i niektóre inne jak np. parki narodowe, czy Polska
Organizacja Turystyczna. Te osoby prawne działają na podstawie różnych przedmiotowo ustaw.
Wykonują przypisane im zadania publiczne. Przychody tych osób prawnych pochodzą z odpłatnego
bądź częściowo odpłatnego wykonywania ich zadań. Otrzymują w określonych przez prawo
przypadkach dotacje budżetowe na wykonywanie ich zadań publicznych. Prowadzą gospodarkę
finansową na podstawie planów finansowych ustalanych przez różne organy tych osób prawnych i
niekiedy zatwierdzane przez ministrów sprawujących nad nimi nadzór. Prowadzą gospodarkę
finansową samodzielnie, ale obowiązują je niekiedy reguły charakterystyczne dla gospodarki
rynkowej. Ma to zapewnić efektywne wykorzystywanie środków publicznych.

Administracja finansowa – to zespół organów utworzonych specjalnie do prowadzenia i
organizowania publicznej działalności finansowej oraz organów kontroli finansowej. Publiczna

19 / 59

działalność finansowa jest wykonywana między innymi przez różne organy, w tym przez organy o
kompetencjach ogólnych, jak np. Sejm, Senat, Rada Ministrów, organy stanowiące samorządu
terytorialnego i przez organy finansowe, których kompetencje dotyczą w zasadzie wyłącznie tej
działalności. Organy, których działalność w zasadzie wyczerpuje się w organizowaniu i prowadzeniu
publicznej działalności finansowej nazywamy organami finansowymi. Organy finansowe działają w
różnych formach tak jak wszelkie organy administracji. Podstawową formą ich działania jest forma
władcza. Jednostronnie rozstrzygają sprawy finansowe, wiążąc drugą stronę stosunku prawnego.
Wydają akty finansowe, będące formą indywidualnych aktów administracyjnych. Mogą stosować
środki przymusu państwowego w celu wykonania tych aktów. Organy finansowe działają także w
formach niewładczych takich jak np. organizowanie szkoleń, prowadzenie działalności informacyjnej,
instruktażowej, ale dominują ich działania władcze. Do organów finansowych zaliczamy:

–

Ministra Finansów,

–

organy podatkowe, określane niekiedy mianem organów skarbowych i organy celne.

Minister Finansów i jego kompetencje

Minister Finansów jest naczelnym organem finansowym państwa. Jest członkiem Rady Ministrów.
Podlegają mu Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej, Szef Służby Celnej, Dyrektorzy Izb
Skarbowych i Naczelnicy Urzędów Skarbowych. Zgodnie z Ustawą o działach administracji rządowej
Minister Finansów kieruje trzema działami tej administracji:

–

działem budżet – obejmuje sprawy:

•

opracowywania, wykonania, kontroli wykonania budżetu państwa,

przygotowania sprawozdań z jego wykonania oraz nadzoru nad działalnością organów
orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych;

•

sprawy systemu finansowania samorządu terytorialnego, sfery budżetowej

oraz bezpieczeństwa państwa;

•

sprawy zarządzania długiem publicznym.

–

działem finanse publiczne – obejmuje sprawy wykonania dochodów i wydatków budżetu
państwa, w szczególności: wykonanie dochodów podatkowych i opłatowych, wykonanie
przepisów, dotyczących ceł, sprawy prawa dewizowego, rachunkowości, cen czy kontroli
skarbowej

–

działem instytucje finansowe – obejmuje sprawy funkcjonowania banków, instytucji
ubezpieczeniowych, funduszy inwestycyjnych i innych instytucji finansowych (np. Otwartych
Funduszy Emerytalnych i towarzystw emerytalnych).

Na Ministrze kierującym działem administracji rządowej spoczywają następujące obowiązki:

–

ma obowiązek inicjowania i opracowania polityki w zakresie tego działu. To on
przygotowywuje projekty aktów prawnych z tego zakresu;

–

jest to obowiązek wykonywania tej polityki poprzez kierowanie i koordynowanie podległych
mu organów, urzędów i jednostek organizacyjnych oraz przez niego nadzorowanych;

–

ma obowiązek współdziałania z różnymi podmiotami, z organami administracji rządowej,
samorządowej, organizacjami pracodawców i pracowników, związkami zawodowymi,
samorządami zawodowymi i innymi podmiotami.

Drugi rodzaj organów finansowych to organy podatkowe, będące organami administracji rządowej,
niezespolonymi w urzędzie wojewódzkim. Organami tymi oprócz Ministra Finansów są: Naczelnicy
Urzędów Skarbowych i Dyrektorzy Izb Skarbowych, którzy podlegają Ministrowi Finansów. Działają
na podstawie Ustawy o urzędach i izbach skarbowych. Do zakresu działania Naczelnika Urzędu
Skarbowego należy:

–

ustalanie, określanie i pobór podatków i niepodatkowych należności budżetowych, których
ustalanie, określanie i pobór nie należy do innych organów;

–

rejestruje podatników oraz przyjmuje deklaracje podatkowe;

20 / 59

–

wykonuje kontrolę podatkową;

–

dokonuje podziału i przekazuje dochody budżetowe między budżetem państwa i budżety
samorządowe;

–

wykonuje egzekucję administracyjną należności pieniężnych oraz wykonuje inne zadania
określone w ustawach.

Odrębnie określono zadania urzędów skarbowych, dotyczą one przede wszystkim spraw karnych
skarbowych. Do zakresu działania urzędów:

–

prowadzenie dochodzeń w sprawach karnych skarbowych;

–

pełnienie funkcji oskarżyciela publicznego w tych sprawach;

–

wykonywanie kar majątkowych w zakresie określonym w Kodeksie karnym wykonawczym
oraz Kodeksie karnym skarbowym.

Do zakresu działania Dyrektorów Izb Skarbowych należy:

–

rozstrzyganie w drugiej instancji w sprawach należących w pierwszej instancji do
Naczelników Urzędów Skarbowych. Dyrektorzy są organem stopnia wyższego, Naczelnicy są
organem stopnia niższego;

–

sprawowanie nadzoru nad urzędami skarbowymi;

–

ustalanie i udzielanie dotacji przedsiębiorcom oraz analizowanie prawidłowości ich
wykorzystania.

Naczelnicy Urzędów Skarbowych i Dyrektorzy Izb Skarbowych są przede wszystkim organami
podatkowymi. Działają zgodnie ze swoją właściwością rzeczową i miejscową do obsługi tzw. dużych
podatników, a więc banków, zakładów ubezpieczeniowych, czy osób prawnych lub jednostek
organizacyjnych niemających osobowości prawnej, które osiągnęły w poprzednim roku podatkowym
przychód w wysokości co najmniej 5 milionów euro, tworzy się odrębne, wyspecjalizowane urzędy
skarbowe.

Drugi pion to organy służby celnej, działające na podstawie Ustawy o służbie celnej. Służba celna jest
jednolitą, umundurowaną formacją utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru
celnego Unii Europejskiej. Obszar państw, wchodzących w skład Unii Europejskiej tworzy obszar
celny. Cła są pobierane jedynie w kontaktach z państwami niebędącymi członkami Unii Europejskiej.
Organami służby celnej są:

–

Minister Finansów, któremu podlega Szef Służby Celnej;

–

Szef Służby Celnej.

Do zadań Szefa Służby Celnej:

− to on kieruje służbą celną, a w szczególności sprawuje nadzór nad Dyrektorami Izb Celnych i

Naczelników Urzędów Celnych;

− kształtuje politykę kadrową i szkoleniową w służbie celnej;
− wykonuje funkcje służby specjalnej transakcji związanych z finansowaniem przez fundusz

rolniczy gwarancji i wykonuje inne zadania.

Do zadań Dyrektorów Izb Celnych należy:

− rozstrzyganie w drugiej instancji w sprawach należących do Naczelników Urzędów Celnych;
− sprawowanie nadzoru nad działalnością Naczelników Urzędów Celnych;
− wykonywanie kontroli celnej i podatkowej w określonym przez prawo zakresie;
− wykrywanie, ściganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń skarbowych;
− prowadzenie zadań, dotyczących rozmaitych statystyk obrotu towarowego państw członków

Unii Europejskiej i obrotów z pozostałymi państwami.

21 / 59

Do obsługi Dyrektorów Izb Celnych są powołane Izby Celne. Do obsługi Naczelników Urzędów
Celnych są powołane Urzędy Celne. Naczelnicy Urzędów Celnych są organami stopnia niższego. Do
ich zadań należy:

–

nadawanie towarom przeznaczenia celnego;

–

wymiar i pobór ceł i niektórych opłat;

–

wymiar, pobór i kontrola podatku akcyzowego, podatku od gier;

–

wymiar i pobór podatku od towarów i usług z tytułu importu towarów.

Do kompetencji Naczelnika Urzędu Celnego należy:

–

dokonywanie kontroli celnej i w pewnym zakresie podatkowej oraz zwalczanie i ściganie
sprawców przestępstw i wykroczeń skarbowych;

–

organy celne obok typowych zadań o charakterze celnym pełnią także w pewnym zakresie
zadania organów podatkowych, pobierają niektóre podatki. Zgłaszane są niekiedy postulaty
połączenia organów celnych i podatkowych.

Obok organów finansowych istnieją organy kontroli finansowej. Ich działalność w zasadzie polega na
kontrolowaniu publicznej działalności finansowej. Organami kontroli finansowej są: organy kontroli
skarbowej i regionalne izby obrachunkowe. Najwyższa Izba Kontroli będąca państwowym organem
kontroli ma szerszy zakres działania, bo obok kontroli wykonania budżetu państwa sprawuje także
inne kontrole. Organy kontroli skarbowej działają na podstawie Ustawy o kontroli skarbowej.

Celem tej kontroli jest:

− ochrona interesów i praw majątkowych skarbu państwa;
− zapewnienie skuteczności wykonywania zobowiązań podatkowych i innych należności

budżetowych;

− badanie zgodności z prawem gospodarowania mieniem państwowym;
− ujawnianie niektórych przestępstw popełnianych przez pracowników resortu finansów,

zwłaszcza łapownictwa i płatnej protekcji.

Organami kontroli skarbowej są:

–

Minister Finansów jest organem naczelnym kontroli skarbowej;

–

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej, podlega Ministrowi Finansów;

–

Dyrektorzy Urzędów Kontroli Skarbowej.

Do obsługi Dyrektorów są powołane Urzędy Kontroli Skarbowej: Ministra Finansów i Generalnego
Inspektora obsługuje Ministerstwo Finansów.

Zakres przedmiotowy kontroli sprawowanej przez organy kontroli skarbowej – ten zakres jest
określony bardzo szeroko. Kontrola tych organów obejmuje:

–

sprawy podatkowe, w tym:

•

kontrolę rzetelności deklarowanych podstaw opodatkowania i prawidłowości

obliczania i wpłacania podatków, będących dochodami budżetu państwa lub funduszy
celowych;

•

ujawnianie i kontrolowanie niezgłoszonej do opodatkowania działalności

gospodarczej (kontrola czarnej i szarej strefy);

•

kontrola źródeł pochodzenia majątku oraz przychodów z nieujawnionych

źródeł

–

różne sprawy finansowe, w tym:

•

kontrola celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami

publicznymi;

22 / 59

•

kontrola prawidłowości wpłacania składek do budżetu Unii Europejskiej;

•

audyt gospodarowania środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej;

–

gospodarowanie mieniem państwowym, w tym:

•

badanie niedoborów i szkód w tym mieniu;

•

badanie prywatyzacji mienia skarbu państwa;

–

zapobieganie i wykrywanie przestępstw popełnianych przez pracowników Ministerstwa
Finansów i podległych mu jednostek organizacyjnych (urzędów skarbowych, izb skarbowych,
urzędów celnych, izb celnych, urzędów kontroli skarbowej) w tym kontrola oświadczeń
majątkowych tych pracowników;

–

sprawy dewizowe, w tym badanie przestrzegania przez rezydentów i nierezydentów prawa
dewizowego i zezwoleń dewizowych.

12.01.2014

Równie szeroko jest określony zakres podmiotowy kontroli skarbowej. Organy kontroli skarbowej
kontrolują:

–

zobowiązanych do świadczeń na rzecz skarbu państwa lub państwowych funduszy celowych.
Chodzi zarówno o podatników jak i płatników i inkasentów;

–

wydatkujący, przekazujący i otrzymujący środki publiczne;

–

władający i zarządzający mieniem państwowym;

–

osoby zatrudnione i pełniące służbę w jednostkach organizacyjnych, podległych ministrowi
finansów;

–

podmioty odprowadzające składkę do Unii Europejskiej.

Kontrola skarbowa jest zasadniczo realizowana w dwóch formach: postępowaniu kontrolnym i
wywiadzie skarbowym. Postępowanie kontrolne jest prowadzone przez inspektorów kontroli
skarbowej, zatrudnionych bądź w urzędach kontroli skarbowej bądź w miniesterstwie finansów.
Inspektorzy mają gwarancję zatrudnienia, co daje im niezależność. Postępowanie kontrolne jest
podstawową formą kontroli skarbowej. Jest wszczynane po przedstawieniu kontrolowanemu
upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Kontrolowany ma obowiązek umożliwienia
przeprowadzenia kontroli. Musi np. udostępnić kontrolującemu wszelkie dokumenty i dostęp do
obiektów. Musi zapewnić w miarę możliwości samodzielne pomieszczenie do przechowywania
dokumentacji, wszystkie obowiązki podejmuje na własny koszt. Czasami ich wykonanie może być dla
kontrolowanego bardzo kosztowne. Po zakończeniu czynności kontrolnych inspektor zapoznaje
kontrolowanego z ustaleniami kontroli. Kontrolowany może zgłaszać rozmaite wnioski, np. żądając
uzupełnienia dokumentacji bądź dokonania dodatkowych czynności. Kontrola skarbowa kończy się w
dwojaki sposób: bądź wydaniem decyzji w rozumieimu ustawy Ordynacja podatkowa, bądź wynikiem
kontroli. Decyzję wydaje się wówczas, gdy ustalenia dotyczą podatków, pobieranych przez
państwowe organy podatkowe. Możliwość jej wydania świadczy o tym, że organy kontroli skarbowej
obok uprawnień kontrolnych posiadają także uprawnienia władcze, wydając decyzję podatkową
rozstrzygają sprawę. Jeśli decyzja została wydana przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej, to
odwołanie od niej jest wnoszone w zależności od podatku, którego dotyczy, bądź do Dyrektora Izby
Skarbowej, a w przypadku podatku akcyzowego do Dyrektora Izby Celnej. Jeśli decyzja została
wydana przez Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej, to odwołanie od niej nie przysługuje.
Kontrolowany może jednak złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W pozostałych
przypadkach, gdy nieprawidłowości dotyczą innych kwestii, wydaje się wynik kontroli, a więc
postępowanie kończy się wówczas w sposób charakterystyczny dla postępowań kontrolnych. Wywiad
skarbowy polega na gromadzeniu, przetwarzaniu i wykorzystywaniu m. in. informacji o
gromadzonych majątkach, osiąganych dochodach i prawach majątkowych. Pracownicy wywiadu
skarbowego mogą dokonywać za zgodą sądu czynności operacyjno-rozpoznawczych, mogą zakładać
podsłuchy, kontrolować korespondencję. W czasie wykonywania czynności mogą stosować środki
przymusu bezpośredniego, używać broni. Z tych powodów wywiad skarbowy jest niekiedy określany

23 / 59

mianem policji skarbowej, bądź służby specjalnej.

Regionalne Izby Obrachunkowe są państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej,
szczególnie różnych podmiotów samorządowych. Działają na podstawie ustawy o regionalnych izbach
obrachunkowych. Uchwalenie tej ustawy stanowiło wykonanie Art. 171 ust. 2 Konstytucji, który
stanowi, że organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw
finansowych są Regionalne Izby Obrachunkowe. Regionalne Izby Obrachunkowe nadzorują i
kontrolują:

–

jednostki samorządu terytorialnego, a więc gminy, powiaty i województwa;

–

związki i stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego, a więc związki miast, związki
gmin, związki gmin i powiatów, stowarzyszenia miast, stowarzyszenia województw itp.;

–

samorządowe jednostki organizacyjne, w tym samorządowe osoby prawne, a więc np.
wszystkie gminne szkoły, przedszkola, mające status jednostek budżetowych, a także
jednostki komunalne, samorządowej domy kultury, teatry itp.;

–

inne podmioty w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji udzielonych z budżetu
samorządowego.

Regionalne Izby Obrachunkowe wykonują czynności następującego rodzaju:

–

kontrolują gospodarkę finansową i zamówienia publiczne;

–

sprawują nadzór nad działalnością finansową;

–

wydają opinie, raporty i analizy;

–

prowadzą działalność informacyjną, instruktażową i szkoleniową w zakresie objętym kontrolą
i nadzorem.

W przypadku kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych kryteriami tej kontroli są:

–

zgodność dokumentacji ze stanem faktycznym;

–

zgodność z prawem, a więc legalność,

Jednakże w przypadku kontroli wykonania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej
dodatkowymi kryteriami kontroli są: celowość, rzetelność i gospodarność.

Kontrole sprawowane przez Regionalne Izby Obrachunkowe są kontrolami planowanymi
prowadzonymi zgodnie z planem kontroli, bądź kontrolami doraźnymi. Mogą być kontrolami
kompleksowymi, dotyczącymi całokształtu gospodarki finansowej, bądź kontrolami wycinkowymi.
Przynajmniej raz na 4 lata Izba ma obowiązek dokonania kompleksowej kontroli gospodarki
finansowej samorządu. Kontrolujący ma szereg uprawnień. Może żądać niezbędnych informacji od
kontrolowanego. Ma prawo wstępu na teren i do jednostek kontrolowanego. Może zabezpieczać
dokumentację i inne dowody. Ma dostęp do danych osobowych pracowników samorządowych. Z
przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół, a na podstawie jej wyników Izba kieruje do
kontrolowanego wystąpienie pokontrolne. Wskazuje w nim nieprawidłowości, przyczyny ich
powstania, odpowiedzialne osoby oraz formuuje wnioski zmierzające do ich usunięcia. Kontrolowany
ma obowiązek powiadomienia Izby w terminie 30 dni o wykonaniu wniosków, bądź przyczynach ich
niewykonania. Izba może o wynikach kontroli powiadamiać różne organy, np. wojewodę,
sprawującego nadzór, czy ministra właściwego do spraw administracji publicznej (bądź ewentualnie
prokuraturę, jeśli rodzi się podejrzenie popełnienia przestępstw).

Druga z kompetencji jest związana ze sprawowaniem nadzoru w zakresie spraw finansowych. W
ramach nadzoru Regionalne Izby Obrachunkowe wykonują czynności dwojakiego rodzaju:

–

badają legalność uchwał i zarządzeń organów samorządowych;

–

ustalają zastępczo budżet samorządowy.

Izby badają uchwały w przykładowo następujących sprawach dotyczących:

− procedury uchwalania budżetu i jego zmian;

24 / 59

− jego budżetu i jego zmian;
− zaciągania długu samorządowego;
− podatków i opłat lokalnych;
− absolutorium;
− wieloletniej prognozy finansowej.

Jeśli w wyniku badania Izba stwierdzi, że uchwałę, bądź zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, to
orzeka nieważność tego aktu w części, bądź w całości. Jeśli jednak postępowanie dotyczy uchwały
budżetowej, to w pierwszej kolejności przeprowadza się postępowanie naprawcze. Izba wskazuje
nieprawidłowości w uchwale i wyznacza termin do ich usunięcia. Jeśli organ nie usunie
nieprawidłowości w terminie, to Izba stwierdza nieważność uchwały budżetowej w całości, bądź w
części i ustala budżet w zakresie objętym nieważnością.

Druga z kompetencji dotyczy zastępczego ustalania budżetu przez Izbę. Jeśli organ samorządu
terytorialnego stanowiący (a więc odpowienio rada gminy, rada powiatu, bądź sejmik wojewódzki) nie
uchwali budżetu samorządowego do 31 stycznia roku budżetowego, to wówczas Izba ustala budżet w
zakresie zadań własnych i zadań zleconych do końca lutego. Samorząd nie może bowiem
funkcjonować bez budżetu.

Trzeci z rodzajów czynności sprawowanych przez Regionalne Izby Obrachunkowe to ich funkcja
opiniodawcza.

Regionalne Izby Obrachunkowe wydają opinie m. in. w następujących sprawach:

–

o projekcie uchwały budżetowej;

–

w sprawie absolutorium;

–

w sprawie możliwości spłaty kredytu, pożyczki, czy wykupu obligacji samorządowych;

–

w sprawie projektu wieloletniej prognozy finansowej;

–

w sprawie informacji o wykonaniu budżetu za pierwsze półrocze.

Te opinie służą różnym podmiotom.

Ostatnia z czynności sprawowanych przez Regionalne Izby Obrachunkowe to prowadzenie
rozmaitych szkoleń, udzielanie informacji, bądź prowadzenie instruktażu w tym zakresie, który jest
przedmiotem i kontroli i nadzoru sprawowanych przez Izby, a więc w zakresie gospodarki finansowej
samorządu i zamówień publicznych.

Zasadą jest, że za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych odpowiada
kierownik tej jednostki (jeśli jednostką jest szkoła – dyrektor tej szkoły, gmina – wójt, burmistrz,
zarząd). Kierownik jednostki może jednak powierzyć wykonywanie niektórych jego kompetencji
dotyczących gospodarki finansowej pracownikom w formie pisemnej. Upoważnienie to musi
jednoznacznie wskazywać przekazane kompetencje. Szczególne kompetencje może przekazać
głównemu księgowemu:

–

kompetencje do dokonywania wstępnej kontroli, wykonywania operacji gospodarczych,
główny księgowy bada, czy operacja gospodarcza ma pokrycie w środkach finansowych
ujętych w planie finansowym jednostki i czy jej dokonanie zostało prawidłowo przygotowane.
Jeśli stwierdza istnienie tych okoliczności, to składa podpis na dokumentach dotyczących tej
operacji. Bez podpisu głównego księgowego operacja nie może być wykonana;

–

kierownik może przekazać głównemu księgowemu wykonywanie czynności gospodarowania
środkami publicznymi;

–

czynności sporządzania sprawozdań z wykonania planu finansowego.

W jednostkach samorządu terytorialnego głównym księgowym budżetu jest skarbnik. Skarbnik
posiada szereg kompetencji określonych zwłaszcza w statutach poszczególnych samorządów. Z
Ustawy o finansach publicznych wynika jednak prawo kontrasygnaty dla następujących czynności
prawnych, zaciąganie kredytów i pożyczek, udzielanie pożyczek, poręczeń i gwarancji, czy

25 / 59

emitowanie obligacji samorządowych. Do zadań skarbników należą przede wszystkim czynności
kontrolne i weryfikacyjne. To oni zapewniają bieżącą kontrolę wykonywania budżetu samorządowego,
nadzorują służby finansowo-księgowe, nadzorują pracę nad projektem budżetu samorządowego.

Gospodarka finansowa państwa i samorządu terytorialnego

Zadania publiczne są wykonywane przez państwo i jednostki samorządu terytorialnego, przez
podmioty publiczne. W państwach federalnych dodatkowym podmiotem jest federacja. Polska jest
państwem jednolitym, unitarnym. Zgodnie z Art. 15 ust. 1 Konstytucji ustrój terytorialny
Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej. Decentralizacja oznacza
wyodrębnienie wobec państwa oddzielnego podmiotu, któremu przekazuje się szereg uprawnień
władczych do samodzielnego ich wykonywania. Towarzyszy temu odpowiedzialność za wykonanie
tych zadań. Art. 16 ust. 2 Konstytucji stanowi, że przysługującą samorządowi terytorialnemu w
ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje we własnym imieniu i na własną
odpowiedzialność. O podziale zadań publicznych między państwo i samorząd terytorialny przesądzają
ustawy. Decentralizacja w Polsce osiąga jeszcze stosunkowo niewielkie rozmiary. Liczona w
odniesieniu do wydatków publicznych stanowi około 31% (około 31% wydatków publicznych to są
wydatki ponoszone przez samorządy terytorialne). Zarówno gospodarka finansowa państwa jak i
gospodarka finansowa samorządu terytorialnego rozpada się na dwa segmenty:

–

gospodarkę budżetową samorządu terytorialnego – jest ona związana z instytucją budżetu,
budżetu państwa, budżetów powiatów, gmin i województw. Dla tej gospodarki
charakterystyczna jest przede wszystkim metoda bezzwrotna zarówno pozyskiwania środków
jak i ich wydatkowania. Brak jest prawnego obowiązku zwrotu prawidłowo pobranych
dochodów budżetowych jak i brak jest prawnego obowiązku zwrotu prawidłowo dokonanych
wydatków budżetowych. Owa bezzwrotność decyduje o randze budżetu. Obok gospodarki
budżetowej występuje gospodarka poza budżetowa. Jej zakres jest szeroki w przypadku
państwa. Do form gospodarki pozabudżetowej państwa zaliczamy:

•

państwowe fundusze celowe;

•

Narodowy Fundusz Zdrowia;

•

uczelnie publiczne;

•

agencje wykonawcze;

•

instytucje gospodarki budżetowej;

•

ZUS;

•

KRUS;

•

zarządzane przez ZUS i KRUS fundusze;

•

Polska Akademia Nauk;

•

państwowe samodzielne publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej;

•

niektóre inne państwowe osoby prawne.

–

gospodarkę pozabudżetową samorządu terytorialnego – jest znacznie węższa, obejmuje:

•

samorządowe zakłady budżetowe;

•

samorządowe instytucje kultury;

•

samorządowe samodzielne ZOZy;

•

niektóre inne samorządowe osoby prawne.

Pojęcie budżetu

Instytucja budżetu pojawiła się stosunkowo późno w rozwoju historycznym, dopiero w drugiej
połowie XVII wieku. Pierwszym budżetem był budżet angielski z 1688 roku. Drugim budżetem był
budżet polski z 1768 roku. Instytucja budżetu była wynikiem wieloletniej ewolucji, aby doszło do jej
wykształcenia, konieczne było:

26 / 59

–

wykształcenie ewidencji dochodów i wydatków;

–

ograniczenie uprawnień monarchy do nakładania podatków i decydowania o wydatkach
państwa, pojawienie się instytucji parlamentu;

–

dokonanie rozdziału majątku panującego i majątku państwa.

Rozmaite ewidencje zjawisk gospodarczych, rozmaite spisy, tabele były sporządzane już w
starożytności, ale początkowo dotyczyły one bądź zaszłości bądź stanu bieżącego. Planowanie, czyli
przewidywanie zjawisk, które będą miały miejsce w przyszłości, pojawiło się trochę później, w
starożytnym Rzymie, ale nie było ono kierowane do określonych adresatów, nie miało charakteru
dyrektywnego, wiążącego. Walka o ograniczenie prawa monarchy do nakładania podatków rozpoczęła
się już w XIII wieku w Anglii. Najbardziej znanym aktem z tego okresu jest magna karta libertatum
(wielka karta swobód). Aby wyrażać tę zgodę na nakładanie podatków powołano specjalną instytucję
– parlament. Początkowo to były zjazdy rycerstwa, aby wyrazić zgodę na nałożenie przez króla
kolejnego podatku. Owo ograniczanie praw króla do nakładania podatków było wielokrotnie
podważane. W drugim etapie ograniczono władzę króla do decydowania o wydatkach. Już w drugiej
połowie XIV wieku w Anglii izba gmin domagała się od króla rozliczenia sum wydatkowanych
wcześniej. W drugiej połowie XVII wieku ostatecznie utrwaliła się zasada corocznego uchwalania
przez parlament przyszłych dochodów i wydatków. Zasadę tę ostatecznie potwierdzono w bilu
oprawach 1688 roku. To od tego roku mamy do czynienia z budżetem. Wiążącym planem finansowym
państwa, obejmującym dochody i wydatki państwa na rok przyszły uchwalanym przez parlament.
Uchwalając budżet parlament, a więc władza ustawodawcza, wyznacza władzy wykonawczej kwoty
wydatków, które może dokonać w przyszłym roku w związku z planowanymi na ten rok dochodami.
Wykonanie to jest potem przez parlament kontrolowane.

19.01.2014

Zasada, że parlament ustala co roku budżet, a więc co roku decyduje o dochodach i wydatkach na rok
przyszły utrwaliła się ostatecznie w Anglii w roku 1688. Zawarto ją w bilu oprawach. Rok ten jest
przyjmowany za datę pierwszego budżetu angielskiego. Od tego czasu w Anglii parlament ustalał co
roku wiążący plan finansowy państwa, obejmujący dochody i wydatki państwa na przyszły rok
budżetowy. Po jego wykonaniu parlament dokonywał kontroli tego wykonania. Drugim państwem, w
którym pojawił się budżet była Polska. Już w roku 1374 Ludwik Węgierski zobowiązał się do
niepobierania podatków bez zgody szlachty z wyjątkiem tzw. Łanowego. W celu wyrażania tej zgody
szlachta gromadziła się na zjazdach walnych. Potem przekształciły się one w sejmiki i sejm. Już w
XVI wieku parlament polski ma silne uprawnienia kontrolne. Podskarbi przedkładają mu rachunki z
dokonanych wydatków oraz utworzono trybunał radomski w XVII wieku, który kontrolował
administrację skarbową i sprawy podatkowe. Pierwszy polski budżet obejmujący całość dochodów i
wydatków państwa został uchwalony za Stanisława Augusta w 1768 roku. Był to drugi budżet po
budżecie angielskim. Rozbiory Polski spowodowały, że rozwój polskiego budżetu został zahamowany.
Budżet zrodził się jako instytucja polityczna. Miał zabezpieczać władzę polityczną parlamentu, miał
krępować działalność finansową monarchy i jego egzekutywy władzy wykonawczej. Był związany z
zasadą trójpodziału władz. Władza dzieli się na władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądową. Są od
siebie niezależne, ale każda władza hamuje inną władzę. Uchwalając budżet władza ustawodawcza
hamowała władzę wykonawczą, wyznaczała jej granice działania w zakresie gospodarki finansowej
państwa. W doktrynie formułowano rozmaite wzorce, którym powinien odpowiadać budżet.
Określano cechy, jakie budżet powinien posiadać. Owe wzorce nazywano zasadami budżetowymi.
Dość długo wzorce te były formułowane z powodów politycznych. Miały służyć ograniczeniu władzy
wykonawczej monarchy i jego aparatu wykonawczego. Miały zabezpieczać władztwo parlamentu w
zakresie budżetu. Istotny przełom nastąpił pod wpływem wielkiego kryzysu gospodarczego. Zrodziła
się wówczas doktryna interwencjonizmu państwowego. Zgodnie z tą doktryną państwo w okresach
załamania gospodarczego ma podejmować różne działania, aby doprowadzić do wzrostu
gospodarczego. Interwencja gospodarcza jest prowadzona przez budżet państwa. To zasadniczo
zmienia rolę parlamentu w zakresie budżetu. Ulega ona ograniczeniu. Pojawiają się rozmaite zakazy,
jak np. zakaz zwiększania przez parlament wysokości deficytu budżetowego planowanego przez rząd
albo wyłączna inicjatywa ustawodawcza w zakresie ustawy budżetowej dla rządu. Prowadzenie
skutecznej interwencji gospodarczej wymaga szybkiego działania, specjalistycznej wiedzy, tych
właściwości nie posiadają parlamenty. Pod wpływem doktryny interwencjonizmu gospodarczego

27 / 59

zaczęło zmieniać się rozumienie niektórych zasad budżetowych. Budżet miał być konstruowany tak,
aby był amortyzatorem wahań koniunkturalnych. Zasady budżetowe były formułowane z
uwzględnieniem owych funkcji ekonomicznych budżetu. W czasach współczesnych definicja budżetu
państwa jest formułowana przez doktrynę. Niekiedy ustawodawca zawiera taką definicję w aktach z
zakresu prawa budżetowego. Nie ma jednak definicji legalnej tego pojęcia w obowiązującej ustawie o
finansach publicznych. W doktrynie powszechnie przyjmuje się, że budżet państwa jest podstawowym
planem finansowym państwa obejmującym dochody publiczne i wydatki na zadania państwowe w
obejmującym przychody i rozchody budżetowe uchwalanym na okres roku budżetowego w formie
ustawy budżetowej. A więc budżet państwa jest planem finansowym, dotyczy zatem okresu przyszłego
i jest uchwalany, ujmowany w pieniądzu. Budżet jest podstawowym planem finansowym państwa, a
więc obejmuje zasadniczą część dochodów i wydatków państwa. Tych, które mają decydujące
znaczenie dla jego funkcjonowania. Budżet obejmuje dochody budżetu państwa pochodzące przede
wszystkim z podatków, innych danin publicznych oraz wydatki budżetowe na wykonywanie
państwowych zadań publicznych. Dochody i wydatki budżetu mają charakter bezzwrotny. Budżet
obejmuje także przychody i rozchody, które z pewnym wyjątkiem są związane z operacjami o
charakterze zwrotnym. Przychody to przede wszystkim wpływy z zaciągniętych kredytów i pożyczek
oraz ze sprzedaży papierów wartościowych. Rozchody natomiast to spłaty z zaciągniętych kredytów i
pożyczek i wykup skarbowych papierów wartościowych. Dochody i wydatki, przychody i rozchody są
ujmowane w budżetach w uporządkowany sposób, według podziałek klasyfikacji budżetowej. Budżet
jest uchwalany na okres roku budżetowego. W Polsce obecnie owym rokiem jest rok kalendarzowy.
Roczny okres planowania okazał się w praktyce optymalny. Budżety są uchwalane na każdy kolejny
rok. Wreszcie ostatnim z elementów definicji budżetu państwa jest to, że budżet jest uchwalany w
formie ustawy, a więc aktu prawnego poza konstytucją najwyższej rangi. Z Art. 219 ust. 1 Konstytucji
wynika, że Sejm uchwala budżet państwa w formie ustawy na okres roku. Ustawy zawierające budżet
są nazywane ustawami budżetowymi.

Ustawa budżetowa jest ustawą szczególną. Różni się istotnie od innych ustaw:

–

ma szczególną treść,

–

jest przedmiotem regulacji wielu innych ustaw,

–

droga legislacyjna tej ustawy jest szczególna, różni się od drogi legislacyjnej innych ustaw,

–

jej wykonanie jest co roku przedmiotem kontroli Sejmu,

–

zawarty w ustawie budżet ma szczególny charakter prawny,

–

budżet jest aktem prawnym wewnętrznym.

Ustawa budżetowa zgodnie z jej nazwą zawiera przede wszystkim budżet państwa. Jest on ujmowany
w szeregu załączników do tej ustawy. Nie zmienia to charakteru budżetu. Ma formę ustawy. Obok
budżetu ustawa budżetowa zawiera także inne treści. Zawiera np. plany finansowe agencji
wykonawczych, państwowych planów finansowych czy instytucji gospodarki budżetowej i niektórych
państwowych osób prawnych. Z treści wynika, że jest raczej ustawą finansową państwa, a nie tylko
budżetową. Oprócz planów finansowych ustawa budżetowa zawiera także np. limity zatrudnienia, a
więc tzw. etaty czy zestawienie programów wieloletnich, bądź wieloletnie limity zobowiązań. Jej treść
wykracza poza budżet. Ustawa budżetowa jest zbudowana z dwóch zasadniczo różnych części:

–

tzw. części tekstowej, przypominającą przepisy innych ustaw oraz z wielu rozmaitych
załączników, np. dochodów budżetu, wydatków budżetu, planów finansowych, państwowych
funduszy celowych, limitów zatrudnienia i wynagrodzeń itp. W części tekstowej budżetu obok
syntetycznych wielkości dotyczących budżetu zawarte są przepisy, będące wykonaniem
postanowień różnych ustaw, np. określające limity etatów w policji, tzw. wskaźniki bazowe do
ustalania wysokości wynagrodzeń niekórych urzędników państwowych i samorządowych,
upoważniające do zaciągania długu do określonych kwot, bądź ustalające rezerwy budżetowe.
Przepisy te najczęściej konkretyzują postanowienia różnych ustaw, w tym ustawy o finansach
publicznych. Niekiedy jednak w części tekstowej ustawy budżetowej zawiera się przepisy
wykraczające poza materię budżetową. Zmienia się np. na dany rok budżetowy zasady
ustalania wynagrodzeń niektórych pracowników państwowej sfery budżetowej albo ustanawia
na dany rok nadzwyczajne podatki. Zjawisko takie określa się mianem obładowywania ustawy
budżetowej. Praktykę taką Trybunał Konstytucyjny uznaje za niezgodną z konstytucją, bo w

28 / 59

ustawie budżetowej nie można normować materii pozabudżetowej i ustawa ta jest uchwalana
w nieco innym trybie niż inne ustawy. W wyniku orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego z
obładowywaniem ustaw budżetowych mamy do czynienia już stosunkowo rzadko. Pojawiły
się tzw. ustawy okołobudżetowe, które dokonują zmian w przepisach dotyczących dochodów i
wydatków budżetowych. Praktyka ich uchwalania może także rodzić szereg wątpliwości. Są
one na ogół uchwalane pod koniec roku kalendarzowego, a ich skutki są uwzględnianie przez
rząd w projekcie ustawy budżetowej przed ich uchwaleniem. Rodzi to poważne wątpliwości
co do konstytucyjności projektu ustawy budżetowej. Ustawa budżetowa jest przedmiotem
regulacji licznych przepisów prawnych. W wielu ustawach znajdujemy postanowienia, które
określają m. in. co ustawa budżetowa winna zawierać, jaki powinien być stopień jej
szczegółowości, czy jaki powinna mieć układ. Określają one także tryb powstawania projektu
tej ustawy. Zasadnicze znaczenie ma tutaj ustawa o finansach publicznych, ale przepisy tego
rodzaju znajdujemy także w konstytucji w innych ustawach i w regulaminach Sejmu i Senatu.
Regulacje prawne tego typu to regulacje prawa budżetowego. Ustawa o finansach publicznych
jest podstawowym źródłem prawa budżetowego. Są to akty prawne obowiązujące
bezterminowo. Trzecia cecha charakterystyczna ustawy budżetowej to szczególny tryb
powstawania tej ustawy. Ustawa budżetowa jest uchwalana w trybie przewidzianym dla ustaw,
ale z całym szeregiem odmienności. Owe odmienności dotyczą wszystkich etapów drogi
legislacyjnej poczynając od projektu tej ustawy, a kończąc na podpisie prezydenta.

Coroczna kontrola wykonania ustawy przez Sejm. Wykonanie każdej ustawy budżetowej podlega
kontroli. Jej wykonanie jest kontrolowane przez Sejm. Efektem tej kontroli jest podjęcie uchwały w
przedmiocie absolutorium.

23.02.2014

Ustawa budżetowa różni się istotnie od innych ustaw:

–

szczególny charakter budżetu – wynika z tego, że zawarte w nim postanowienia są
adresowane do imiennie nazwanych adresatów, wykonawców budżetu i zawierają konkretne
kwoty dochodów i wydatków, które są wykonywane jednorazowo. Jeden raz tylko w danym
roku budżetowym. Te postanowienia przypominają zatem rozstrzygnięcia zawierane w
decyzjach administracyjnych. W doktrynie trwa spór na temat charakteru postanowień
wynikających z budżetu, z ustawy budżetowej. Czy są to postanowienia ogólne, generalne,
właściwe dla aktów prawnych, czy są to może postanowienia indywidualne, konkretne,
charakterystyczne dla decyzji administracyjnych, czy ustawa budżetowa jest ustawą w sensie
materialnym, czy może jedynie w sensie formalnym. Wykształciły się trzy różne stanowiska.
Zdaniem części teoretyków z uchwalonego budżetu wynikają normy indywidualne. Budżet
jest w istocie aktem administracyjnym przyobleczonym jedynie w formę ustawy. Jest ustawą
formalną. Drugie stanowisko było formułowane przez obrońców prawa Parlamentu do
stanowienia o budżecie. Twierdzili oni, że z uchwalonego budżetu wynikają normy o
charakterze ogólnym, generalnym. Ustawa budżetowa jest zatem ustawą w sensie
materialnym. Zgodnie z trzecim stanowiskiem podział norm prawnych na generalne i
indywidualne nie ma zastosowania do norm, postanowień wynikających z budżetu. Normy
ustanawiane na podstawie budżetu są normami szczególnymi, normami planowymi.
Współcześnie można jeszcze dodać, że dochody budżetowe nie mają mocy wiążącej, stanowią
jedynie prognozy, przewidywania. Dochody są bowiem pobierane nie na podstawie ustawy
budżetowej, lecz na podstawie innych ustaw. Ich nieosiągnięcie, bądź przekroczenie nie rodzi
dla wykonawców budżetu żadnych skutków prawnych, jeśli je pobrano zgodnie z owymi
innymi przepisami. Inaczej jest z wydatkami budżetowymi. Wydatki mają charakter wiążący,
mogą być dokonane jedynie zgodnie z przeznaczeniem do określonej w budżecie wysokości i
tylko w trakcie trwania roku budżetowego. Naruszenie tych zasad jest naruszeniem dyscypliny
finansów publicznych. Szczególny charakter budżetu wyraża się m. in. w tym, że wiążą
wydatki budżetowe i analogicznie rozchody budżetowe;

–

wewnętrzny charakter budżetu – ustawa budżetowa w części dotyczącej budżetu jest aktem
prawnym wewnętrznym. Władza ustawodawcza uchwalając budżet wiąże władzę
wykonawczą. Wyznacza mu granice wydatków budżetowych, które mogą być dokonane w
roku budżetowym tylko na określone zadania. Prawa i obowiązki wynikające z uchwalonego

29 / 59

budżetu wywołują skutki jedynie wewnątrz aparatu państwowego. Uchwalenie budżetu nie
rodzi żadnych praw ani obowiązków osób trzecich spoza aparatu państwowego. Prawa i
obowiązki osób trzecich wynikają z innych ustaw. Z prawnego punktu widzenia z
uchwalonego budżetu wynikają upoważnienia udzielone przez władzę ustawodawczą, władzy
wykonawczej do dokonania w roku budżetowym wydatków na określone zadania i do
określonej wysokości. Uchwalając budżet władza ustawodawcza krępuje swobodę władzy
wykonawczej.

Zasady budżetowe są to postulaty doktryny pod adresem ustawodawcy i praktyki budżetowej mówiące
o potrzebie posiadania przez budżet pewnych właściwości, pewnych cech, dzięki którym budżet
będzie idealny, będzie dobrze pełnił swoje funkcje. W doktrynie nie ma zgody co do katalogu zasad
budżetowych. Niektórzy autorzy mówią o kilkunastu różnych zasadach budżetowych, inni o kilku.
Ustawodawca nie zawsze wyposaża budżety w owe właściwości. Jeśli jednak są one przyjęte w
przepisach prawa, wówczas mamy do czynienia z zasadami prawnymi. Zasady budżetowe zmieniały
swoje znaczenie w czasie. Formułowane w klasycznej teorii budżetu w XIX i na początku XX wieku
ulegały przekształceniom wraz ze wzrostem znaczenia ekonomicznych funkcji budżetu. Do zasad
budżetowych współcześnie na ogół zalicza się:

–

zasadę zupełności (powszechności) budżetu – w klasycznej teorii budżetu oznaczała postulat
ujmowania w budżecie wszystkich dochodów i wszystkich wydatków państwowych. Poza
budżetem nie powinny być dokonywane żadne wydatki państwowe. Zasada ta była
formułowana z powodów politycznych. Miała chronić prawo Parlamentu do decydowania o
budżecie. Tak rozumiana zupełność budżetu miała chronić prawo Parlamentu do uchwalania
budżetu. Aby można było zrealizować tak rozumianą zupełność budżetu, jednostki państwowe
musiały być budżetowane brutto. Musiały wpłacać do budżetu wszystkie dochody i z budżetu
otrzymywać środki na pokrycie wszystkich wydatków. Rozrost zadań publicznych, jaki miał
miejsce w XIX, a zwłaszcza w XX wieku spowodował, że rozumienie zasady zupełności
budżetu musiało ulec zmianie. Metoda budżetowania brutto ma szereg wad, nie zachęca
jednostek państwowych do efektywnego działania, mocno krępuje ich działalność. Tworzenie
wielu różnych jednostek państwowych do wykonywania coraz to nowych zadań państwa
wymusiło stosowanie form organizacyjnych bardziej efektywnych z punktu widzenia
ekonomicznego. Część tych jednostek była budżetowana brutto, samofinansowała się. Te
jednostki musiały i muszą same osiągnąć dochody na pokrycie własnych wydatków. Z
budżetem wiążą się jedynie bądź wpłatą nadwyżek dochodów nad wydatkami bądź dotacjami
budżetowymi. Grom dochodów i wydatków tych jednostek nie jest ujmowana w budżecie. Z
powodów ekonomicznych budżety przestały być zupełne w rozumieniu klasycznym. W Polsce
wpółczesnej zadania publiczne są wykonywane przez wiele różnych jednostek sektora
finansów publicznych. Tylko dochody i wydatki jednostek budżetowych są w całości ujęte w
budżecie. Istnieje rozbudowana gospodarka pozabudżetowa, która ma powiązania z budżetem
jedynie w sposób wynikowy. Zjawiska te zmieniły rozumienie zasady zupełności budżetu.
Współcześnie oznacza ona jedynie postulat odzwiercieldenia w budżecie działalności tych
jednostek. Jest to zupełność rozumiana w ujęciu podmiotowym. Działalność tych
pozabudżetowych jednostek sektora finansów publicznych ma być w budżecie
odzwierciedlona, a nie ujęta pełnymi kwotami ich dochodów i wydatków.

–

zasadę jedności budżetu – ta zasada rozpada się na dwie zasady:

•

jedność formalną budżetu – jest to postulat, aby budżet był uchwalany w

jednym dokumencie. Parlament ma wówczas możliwość zanalizowania całości
dochodów i wydatków publicznych. Współcześnie jedność formalna budżetu jest z
zasady respektowana. W przeszłości jednak występowały odstępstwa od tej zasady w
postaci uchwalania w odrębnych dokumentach budżetów bieżących i majątkowych
albo w postaci budżetów zwyczajnych i nadzwyczajnych.

•

jedność materialną budżetu – jest to wymóg, zby dochody budżetowe

stanowiły jedną pulę środków, z których dokonuje się wszystkich wydatków
publicznych. Od strony negatywnej jest to zakaz tzw. funduszowania, a więc wiązania
określonych dochodów ze ściśle określonymi wydatkami. Jedność materialna budżetu
jest ściśle powiązana z zasadą niefunduszowania, jedną z podstawowych zasad
finansów publicznych. Owa zasada finansów publicznych wywodzi się z jedności

30 / 59

materialnej budżetu. Od zasady jedności materialnej budżetu istnieją dość liczne
wyjątki, np. część wpływów z podatku akcyzowego od sprzedaży wyrobów
tytoniowych, jest przeznaczana na zwalczanie szkodliwych skutków spożywania tych
wyrobów. Pewnym wyjątkiem jest także tzw. budżet europejski. Środki tego budżetu
są przeznaczane na finansowanie programów operacyjnych zatwierdzanych przez
Komisję Europejską. Budżet europejski jest częścią składową budżetu państwa, ale
odrębnie ustala się jego wynik, deficyt, lub nadwyżkę. Najszerzej stosowanym
wyjątkiem od jedności materialnej budżetu są fundusze celowe. Rozrost funduszów
pogłębia zjawisko tzw. debudżetyzacji. Powoduje rozczłonkowanie środków
publicznych, skomplikowanie sprawozdawczości, rachunkowości budżetowej,
niejednokrotnie prowadzi do marnotrawstwa środków.

–

zasadę równowagi budżetowej – to jedyna zasada, która wykształciła się z powodów
ekonomicznych, niepolitycznych. Rozumienie tej zasady ulegało jednak daleko idącym
modyfikacjom. W klasycznej teorii budżetu mówiono o równowadze pełnej, równowadze w
ujęciu matematycznym. Wydatki budżetu miały ściśle odpowiadać dochodom budżetu. Nie
wolno było uchwalać budżetów z deficytem. Niepożądane było uchwalać budżetów z
nadwyżkami, bo państwo nie powinno pobierać podatków ponad potrzeby wydatkowe. Dość
długo tak rozumiana równowaga budżetowa była podstawowym kanonem dobrej gospodarki.
Jednakże w I połowie XX wieku pod wpływem doktryny interwencjonizmu państwowego
nastąpiło odejście od zasady równowagi budżetowej w sensie matematycznym od teorii ścisłej
równowagi. Zgodnie z doktryną interwencjonizmu gospodarczego w okresach załamania
gospodarczego państwo ma prowadzić interwencję gospodarczą poprzez budżet. Ma
zmniejszyć podatki, aby pozostawić przedsiębiorcom środki potrzebne na restrukturyzację.
Ma zwiększyć wydatki budżetowe, aby zwiększyć popyt, aby pobudzić gospodarkę. W okresie
załamania gospodarczego państwo uchwala budżety deficytowe, państwo zadłuża się. Te
działania mają ożywić gospodarkę, spowodować jej wzrost, a w tym etapie państwo
podwyższa podatki, wycofuje się z ingerencji gospodarczej, a więc zmniejsza wydatki. W
budżetach pojawiają się nadwyżki, z których spłaca się zaciągnięte wcześniej długi. Na
podstawie tych założeń sformułowano teorię budżetów cyklicznych i równowagi w długim
czasie, w okresie cyklu koniunkturalnego. W II połowie XX wieku sformułowano jeszcze
trzecią teorię – teorię chronicznego deficytu budżetowego. Budżety mogą być regularnie,
systematycznie uchwalane z deficytami. Państwo jest stale zadłużone. Na poczet spłaty
starych długów zaciąga się nowe. Inflacja powoduje, że państwo spłaca mniej realnie niż
wynosi dług. Teoria budżetów cyklicznych i teoria systematycznego deficytu doprowadziły do
gigantycznego wzrostu długów publicznych. Teoria budżetów cyklicznych jest atrakcyjna na
papierze. Nigdy nie wiadomo, kiedy nastąpi ożywienie gospodarcze, czy będą nadwyżki i czy
wystarczą na spłatę wcześniej zaciągniętych długów.

–

zasadę szczegółowości budżetu –

–

zasadę jawności budżetu –

02.03.2014
ZASADA RÓWNOWAGI BUDŻETOWEJ
Pod wpływem gigantycznego wzrostu długu publicznego w teorii nastąpił nawrót, pojawiły się
koncepcje neoliberalne, domagające się zachowania ścisłej równowagi budżetowej. Trudno jednak
zrealizować je w krótkim okresie czasu. W prawie europejskim wprowadzono dwa ograniczenia:

1. Deficyt budżetowy- różnica miedzy dochodami a wydatkami budżetu na dany rok nie powin-

na przekraczać 3 % produktu krajowego brutto. Przekroczenie tego poziomu powoduje, że
państwo, członek UE, jest obejmowane specjalną procedurą, nadmiernego deficytu budżeto-
wego. W chwili obecnej Polska jest objęta taką procedurą. Przez ogromną większość okresu
Polska przekraczała poziom budżetu europejskiego.

2. Państwowy dług publiczny- nie może on przekraczać 60 % produktu krajowego brutto. Prawo

polskie nie ogranicza deficytu budżetowego, stanowi jedynie, że różnica między dochodami, a
wydatkami budżetu jest bądź nadwyżką, bądź deficytem i określa źródła finansowania deficy-
tu.

31 / 59

Konstytucja z 1997 roku ogranicza natomiast wysokość państwowego długu publicznego. Nie może
ona przekroczyć 60 % produktu krajowego brutto. Polska jako pierwsze państwo wprowadziła to
ograniczenie do Konstytucji, do aktu prawnego najwyższej rangi. Na straży tego ograniczenia stoją
tzw. procedury ostrożnościowe i sanacyjne, uregulowane w ustawie o finansach publicznych.
Określono w tej ustawie 3 progi:

1. Gdy poziom długu do PKB jest większy niż 50% i mniejszy niż 55%. Wówczas restrykcje są

stosunkowo niewielkie.

2. Gdy poziom długu jest większy niż 55%, ale mniejszy niż 60%, wówczas restrykcje są daleko

idące, w szczególności projekt budżetu państwa przedstawiony przez Radę Ministrów na na-
stępny rok powinien być w zasadzie zrównoważony.

3. Gdy poziom długu wynosi 60% i więcej PKB. Oznacza to już, naruszenie Konstytucji i daleko

idące sankcje, dla rządu.

Dług polski przekroczył już drugi próg ostrożnościowy. W roku 2013 rząd zawiesił Parlament na
wniosek rządu, zawiesił obowiązywanie tych restrykcji. Z formalnego pkt widzenia wszyscy uważają,
ze niewiele się stało.

Okazało się, że istniejące w ustawie o finansach publicznych zabezpieczenia są bardzo łatwo
znoszone.

Zaciąganie długu publicznego oznacza także życie na konto przyszłych pokoleń.

ZASADA SZCZEGÓŁOWOŚCI BUDŻETU
Jest to postulat, aby budżet był ustalany w sposób dostatecznie szczegółowy, a nie w kwotach
ogólnych. Z budżetu ma szczegółowo wynikać, kto gromadzi dochody, z jakich tytułów i w jakiej
wysokości, kto dokonuje wydatków, na jakie zadania i w jakich kwotach. Ta zasada zrodziła się z
powodów politycznych. Parlament miał decydować w sposób szczegółowy o gospodarce finansowej
państwa. Realizacji zasady szczegółowości budżetu służy klasyfikacja budżetowa. Jest to
uporządkowany zbiór podziałek budżetowych, w których grupuje się dochody i wydatki, przychody i
rozchody.
Polska klasyfikacja budżetowa składa się z następujących podziałek:

a. Części budżetowych- odpowiadają one, bądź wykonawcą budżetu, a więc mają charakter

podmiotowy, bądź działom administracji rządowej. Te mają charakter przedmiotowy.

a. Odpowiadają działom, które są związane z rodzajami działalności państwowej.

b. Rozdziałom- także odpowiadają rodzajom działalności państwowej.
c. Paragrafom, które wskazują rodzaj dochodu, wydatku, przychodu i rozchodu.

Na poziomie wydatków występują paragrafy tj. zakup sprzętu i uzbrojenia, zakup energii
Na poziomie dochodów- podatek od gier
Istnieje optymalna granica szczegółowości budżetu. Budżety nadmiernie szczegółowe stają się mało
czytelne.
W Polsce ostatnich lat trwają prace nad tzw. budżetem zadaniowym. Jego istota sprowadza się do
innego ujęcia wydatków w tych budżetów. Wydatki te, są w pierwszej kolejności dzielone według
funkcji państwa.

Odpowiadających podstawowym zadaniom państwa. Następnie dzieli się je na:
- zadania
-podzadania budżetowe
Określa cele tych zadań oraz mierniki realizacji tych celów. Np. skrócenie czasu rozpatrywania spaw
przez sądy.

Budżet zadaniowy jest ciągle tylko elementem uzasadnienia do projektu ustawy budżetowej.

ZASADA JAWNOŚCI BUDŻETU
Ściśle związana z zasadą jawności finansów publicznych. Jawność budżetu była prekursorką jawności
finansów publicznych. Budżet ma być jawny, ma być znany obywatelom, jawne są debaty budżetowe,

32 / 59

debaty nad sprawozdaniem z wykonania budżetu. Budżet jest publikowany w Dzienniku Ustaw, a na
Ministrze Finansów ciąży szereg obowiązków informacyjnych, ogłasza m.in. raz w roku kwotę
państwowego długu publicznego i długu skarbu państwa, oraz ich relacje do PKB, czy ogłasza wykaz
osób, którym umorzono znaczące kwoty zaległości podatkowej.

PROCEDURA BUDŻETOWA

Jest to całokształt zasad, postepowania z budżetem określonych przez prawo w ramach tej procedury
wyróżniamy cztery fazy:

•

Fazę opracowania projektu budżetu

•

Fazę jego uchwalania

•

Fazę wykonywania budżetu

•

Fazę kontroli wykonania budżetu

Opracowanie projektu budżetu- ponieważ budżet ma w Polsce formę ustawy, to jest to opracowywanie
projektu ustawy budżetowej. Pracę nad projektem budżetu są prowadzone przez władze wykonawczą.
To one mają odpowiednie kompetencje, wyspecjalizowany aparat technokratyczny, zdolny opracować
ten projekt i posiadający odpowiednie informacje. Główny ciężar prac spoczywa na Ministrze
Finansów. Prace nad projektem budżetu na rok przyszły rozpoczynają się w Ministerstwie Finansów
już w marcu, kwietniu roku poprzedzającego rok budżetowy. Szacuje się wówczas podstawowy w
wielkości makro ekonomicznej wzrost PKB, poziom zatrudnienia, wielkość inflacji, kurs złotego itd.
W maju, czerwcu Minister Finansów wydaje tzw. notę budżetową, rozporządzenie, w którym określa
szczegółowy sposób, tryb i terminy opracowywania materiałów do projektu budżetu. Materiały te,
opracowują dysponenci części budżetowych, a więc ministrowie, wojewodowie, oraz tzw. dysponenci
pozarządowych części budżetowych, np. Kancelaria Sejmu, Senatu, Prezydenta, Trybunał
Konstytucyjny, Sąd Najwyższy, Rzecznik Praw Obywatelskich. Dysponenci części budżetowych
przedkładają Ministrowi Finansów projekty dotyczące ich części- planują głównie wydatki tych
części, bo ich dochody są bardzo niewielkie. Ogromna część dochodów jest gromadzona przez
Ministerstwo Finansów, to ono przede wszystkim planuje dochody budżetu. Przedłożone przez
ministrów projekty ich części budżetowych są poddane tzw. rokowaniem budżetowym z Ministrem
Finansów. Minister Finansów musi dopasować żądania ministrów do przewidywanych dochodów, to
on musi zrównoważyć projekt budżetu na założonym poziomie. Nie podlegają rokowaniom projekty
części budżetowych pozarządowych. Są wstawiane do projektu ustawy budżetowej, w kwotach
zgłaszanych przez dysponentów. Rząd pisze jedynie uwagi, w których ocenia te propozycje i
przedkłada wraz z projektem ustawy budżetowej Sejmowi.
Po zakończeniu rokowań budżetowych Minister Finansów przygotowuje projekt budżetu, jest on
opracowywany m.in. na podstawie wieloletniego planu finansowego państwa i uchwalanych przez
Radę Ministrów założeń, do projektu ustawy budżetowej. Rada Ministrów rozstrzyga także
ostatecznie kwestię nieuregulowane, nierozstrzygnięte w trakcie rokowań budżetowych.

Zgodnie z artykułem 221 konstytucji, inicjatywa ustawodawcza w zakresie ustawy budżetowej,
podobnie jak ustawy o prowizorium budżetowym przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów. To cecha
charakterystyczna dla tej ustawy. Żaden inny podmiot wyposażony w prawo inicjatywy
ustawodawczej nie może przedłożyć projektu ustawy budżetowej. Konstytucja silnie chroni to, co jest
związane z finansami publicznymi.

Zgodnie z artykułem 222 Konstytucji Rada Ministrów przekłada Sejmowi projekt ustawy budżetowej,
na rok następny, najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego. Konstytucja określa
termin przedłożenia projektu tej ustawy, jak w przypadku żadnej innej ustawy. W wyjątkowych
przypadkach możliwe jest późniejsze przedłożenie projektu tej ustawy.
Do projektu ustawy budżetowej zgodnie z ustawa o finansach publicznych rząd przedkłada obszerne
uzasadnienie. Dotyczy ono nie tylko kwot dochodów i wydatków, ale całej sytuacji gospodarczej w
państwie. Zawiera np. dane o projektowanych, przewidywanych wielkościach makroekonomicznych,
jak np. przewidywane PKB, poziom bezrobocia, stopę inflacji, kurs złotego. Zawiera także strategię
zarządzania długiem publicznym, czy budżet zadaniowy. Skierowanie projektu ustawy budżetowej do
Sejmu rozpoczyna następny etap procedury budżetowej, uchwalanie budżetu.
Faza uchwalenia
Projekt ustawy budżetowej jest rozpatrywane Sejmie w 3 czytaniach tak jak inne ustawy, ale pierwsze
czytanie odbywa się zawsze na posiedzeniu plenarnym Sejmu, nie w Komisjach Sejmowych. W

33 / 59

trakcie pierwszego czytania przedstawiciel rządu często Premier, ale najczęściej Minister Finansów
wygłasza tzw. expose budżetowe. Przedstawia projekt jego założenia. Po expose ma miejsce debata
budżetowa, w sprawie ogólnych zasad projektu tej ustawy. Jeśli projekt nie zostanie na tym etapie
odrzucony to trafia do komisji sejmowych. Cechą szczególną prac w Komisjach jest to, że projektem
ustawy budżetowej zajmują się niemal wszystkie komisje sejmowe, każda przydzielonym jej
fragmentem tej ustawy. Koordynatorem tych praw, czuwającym nad całością jest Komisja Finansów
Publicznych. W Komisjach projekt jest szczegółowo analizowany, przedstawiciele rządu udzielają
rozmaitych wyjaśnień i formułuje się propozycje rozmaitych poprawek. Jest ich z zasady bardzo dużo,
ale propozycje te, są głosowane na posiedzeniu Komisji Finansów Publicznych. Komisja Finansów
Publicznych sporządza sprawozdanie z przebiegu prac w komisjach i występuje z wnioskiem przyjęcia
projektu ustawy bez poprawek, bądź przyjęcia projektu ustawy budżetowej z poprawkami. Nie może
wnioskować, o odrzucenie projektu ustawy budżetowej. Po zakończeniu prac w Komisjach
przygotowaniu sprawozdania z przebiegu tych prac, projekt ustawy budżetowej jest kierowany do
drugiego czytania na posiedzeniu plenarnym Sejmu.
W drugim czytaniu Komisja Finansów publicznych przedstawia swoje sprawozdanie, następnie
posłowie mogą zgłaszać poprawki. Jeśli zgłoszono w drugim czytaniu poprawki, to projekt ustawy
budżetowe, albo jest ponownie kierowany do Komisji Sejmowych, albo do trzeciego czytania.
Jeśli projekt ponownie skierowano do Komisji to Komisje rozpatrują poprawki i Komisja Finansów
Publicznych sporządza dodatkowe sprawozdanie.
W trzecim czytaniu przedstawia się dodatkowe sprawozdanie Komisji, albo referuje poprawki
zgłoszone w drugim czytaniu i przechodzi do głosowania. Głosuje się najpierw, każdą poprawkę
odrębnie, a na końcu cały projekt ustawy. Sejm uchwala ustawę budżetową zwykłą większością
głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, a więc zwykłą większością głosów.
Uchwalona ustawa budżetowa jest przekazywana Marszałkowi Senatu. W Senacie jest w pierwszej
kolejności kierowana do Komisji Senackich. Rolę wiodącą pełni Komisja Gospodarki Narodowej i
Finansów Publicznych. Po zakończeniu praw w Komisjach ustawa budżetowa trafia na posiedzenie
plenarne Senatu. Senat może przyjąć ustawę budżetową bez poprawek, bądź uchwalić do niej
poprawki. Nie może jej odrzucić, na zajęcie stanowiska Senat ma zgodnie z art. 223 Konstytucji 20
dni na zajęcie stanowiska w sprawie stawy budżetowej. Jeśli Senat uchwalił poprawki to ustawa trafia
ponownie do Sejmu. Jeśli Sejm nie odrzuci poprawek senackich bezwzględną większością głosów
przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów to uważa się je, za przyjęte.

09.03.2014
Marszałek Sejmu przedstawia ustawę budżetową Prezydentowi. Prezydent zgodnie z art. 224
Konstytucji nie może ustawy budżetowej zawetować. Ma obowiązek podpisania tej ustawy w terminie
7 dni od dnia jej przedstawienia, nie 21 jak to się dzieje w przypadku innych ustaw. Jeśli Prezydent
ma wątpliwości co do zgodności ustawy budżetowej z Konstytucją to może ją skierować do Trybunału
Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny ma obowiązek wydać orzeczenie w tej sprawie w ciągu 2
miesięcy od dnia złożenia wniosku i to jedyny przypadek kiedy prawo art. 224 ust. 2 Konstytucji
określa termin rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny. W reszcie z art. 225 Konstytucji
wynika prawo Prezydenta do rozwiązania Sejmu, a tym samym i Senatu, jeśli w ciągu 4 miesięcy od
przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej, ustawa budżetowa nie zostanie mu przedłożona do
podpisu. Konstytucja wyznacza zatem Parlamentowi okres 4 miesięcy na pracę nad ustawą
budżetową. Jeśli prace te, nie zostaną zakończone w tym terminie to Prezydent w ciągu 14 dni może
skrócić kadencję Sejmu i Senatu. Ustawa budżetowa jest jedną z najważniejszych ustaw dla
funkcjonowania państwa, dlatego w Konstytucji określa się szereg terminów budżetowych,
dyscyplinujących różne organy władzy publicznej. Mają one doprowadzić do uchwalenia w
odpowiednim czasie budżetu. Państwo nie może pozostawać bez budżetu.

Tymczasowa gospodarka finansowa
Nie rzadko zdarza się tak, że rozpoczął się rok budżetowy, a ustawa budżetowa nie weszła jeszcze w
życie. Przyczyny opóźnień prac mogą być bardzo różne, bo np. zmieniła się koalicja sprawują0ca
władzę, mogą się zdarzać różne nieprzewidziane wcześniej okoliczności, no. Klęska żywiołowa
wielkich rozmiarów, np. powódź z 1997, albo niekorzystne zmiany w polityce międzynarodowej.
Prawo polskie przewiduje dwa rozwiązania, które mogą być stosowane w tych szczególnych
przypadkach:

1. Prowizorium budżetowe- jest planem dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów

uchwalanych na okres krótszy niż rok budżetowy. W praktyce polskiej prowizoria były naj-

34 / 59

częściej uchwalane na kwartał. Zgodnie z art. 219 ustęp 3 Konstytucji prowizoria są uchwala-
ne w wyjątkowych przypadkach. Do projektu ustawy o prowizorium budżetowym stosuje się
odpowiednio przepisy dotyczące projektu ustawy budżetowej, ale ustawy o prowizoriach bu-
dżetowych są w praktyce uchwalane bardzo rzadko. Ostatnia taka ustawa dotyczyła pierwsze-
go kwartału roku 1992. Prowizorium budżetowe obowiązuje do czasu upływu terminu na jaki
zostało uchwalone, albo do czasu wejścia w życie ustawy budżetowej, bo prace nad tą ustawą
trwają mimo uchwalenia ustawy o prowizorium budżetowym. drugie rozwiązanie polega na
tym, ze jeśli ustawa budżetowa, albo ustawa o prowizorium budżetowym nie weszły w życie
w dniu rozpoczęcia roku budżetowego to Rada Ministrów zgodnie z art. 219 ust 4 Konstytucji
prowadzi gospodarkę finansową państwa na podstawie projektu ustawy, bądź budżetowej,
bądź o prowizorium budżetowym.

2. Prowadzenie gospodarki finansowej państwa na podstawie projektu ustawy

Fazy wykonywania budżetu w ramach tej fazy dokonywane są czynności dwojakiego rodzaju.
Po pierwsze gromadzi się dochodu budżetowe, dokonuje wydatki budżetowe, dokonuje
rozchodów i pozyskuje przychody. Jest to wykonywanie budżetu w ścisłych tego słowa znaczeniu
(sensu stricto), ale po drugie dokonuje się także różnych czynności instrumentalnych niezbędnych
dla wykonywania budżetu sensu stricto, np. ustala podstawy planistyczne wykonania budżetu,
dokonuje zmian budżetowych, czy blokuje wydatki budżetowe. Te czynności o charakterze
pomocniczym oraz czynności wykonywania budżetu sensu stricto stanowią wykonywanie budżetu
sensu largo w szerokim tego słowa znaczeniu. W fazie wykonywania budżetu kompetencje należą
głównie do władzy wykonawczej, zgodnie z art. 146 pkt. 6 Konstytucji Rada Ministrów kieruje
wykonaniem budżetu państwa. Nieliczne tylko czynności należą do władzy ustawodawczej,
niekiedy np. komisja sejmowa, właściwa do spraw budżetu wyraża zgodę na blokowanie
wydatków budżetowych. W przypadku zagrożenia równowagi budżetowej. Wykonawców
budżetu można podzielić na dwie grupy:
- wykonawców pośrednich, którzy kierują wykonaniem budżetu, sprawują nadzór i kontrolę nad
podległymi im jednostkami organizacyjnymi i są to Rada Ministrów, Ministrowie, wojewodowie,
kierownicy urzędów centralnych i inni oraz
-wykonawców bezpośrednich, są to państwowe jednostki organizacyjne najczęściej jednostki
budżetowe, które dokonują wydatków budżetowych i gromadzą dochody budżetu. Szczególną rolę
w procesie wykonywania budżetu odgrywa aparat bankowy, sprawujący bankową obsługę
wykonania budżetu. W przypadku budżetu państwa obsługę te sprawuje Narodowy Bank Polski, a
w pewnym zakresie bank gospodarstwa krajowego. NBP jest bankiem państwa, prowadzi szereg
rachunków bankowych na których gromadzi się dochody budżetu i z których dokonuje się
wydatków.

Obowiązuje zasada rozdzielenia wydawania dyspozycji płatniczych od ich kasowego wykonania.
Umożliwia to kontrolę w prawidłowości dyspozycji płatniczych oraz zapobiega nadużyciom
finansowym.

PODSTAWY PLANISTYCZNE WYKONYWANIA BUDŻETU PAŃSTWA

Aby wykonanie budżetu państwa było możliwe po ogłoszeniu ustawy budżetowej musza być
zatwierdzone plany finansowe państwowych jednostek organizacyjnych oraz ustalony
harmonogram realizacji dochodów i wydatków budżetu, a więc podstawy planistyczne wykonania
budżetu. Po ogłoszeniu ustawy budżetowej dysponenci części budżetowych przekazują podległym
im jednostkom informacje o przypadających im ostatecznych kwotach dochodów i wydatków. W
budżetach kwoty te są ustalane zbiorczo. Po ich uchwaleniu muszą być rozbite między
poszczególne jednostki.
Na podstawie tej informacji poszczególne jednostki zatwierdzają własne plany finansowe. Po
ogłoszeniu ustawy budżetowej Minister Finansów w porozumieniu z dysponentami części
budżetowych opracowuje harmonogram realizacji dochodów i wydatków budżetu państwa. Dla
poszczególnych miesięcy ustala prognozy dochodów i wielkość planowanych do sfinansowania
wydatków. Chodzi o zachowanie właściwych proporcji dochodów i wydatków w poszczególnych
miesiącach.

GROMADZENIE DOCHODÓW BUDŻETOWYCH

Zasadniczą cześć dochodów budżetowych pobierają organy podległe Ministrowi Finansów. Organy

35 / 59

skarbowe i celne, bo to one pobierają podatki, które stanowią około 90% dochodów budżetu.
Podstawą poboru dochodów budżetowych są odpowiednie przepisy różnych ustaw zwłaszcza ustaw
podatkowych. Nie są postawą poboru dochodów budżetowych postanowienia ustawy budżetowej.
zamieszczenie w budżecie dochodów z określonego tytułu nie stanowi podstawy roszczeń państwa
wobec osób trzecich, ani zobowiązań tych osób trzecich wobec państwa. Wykonawcy budżetu mają
obowiązek pobierać dochody budżetowe w terminach i na zasadach wynikających z przepisów
dotyczących tych dochodów. Nie osiągnięcie zaplanowanych w budżecie dochodów nie rodzi skutków
prawnych, takie skutki rodzi natomiast zaniechanie ustalania należności państwowych, ich ustalanie
lub dochodzenie poniżej prawidłowo określonych kwot, ich niezgodne z przepisami umarzanie, albo
dopuszczenie do ich przedawnienia. Te czyny stanowią naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Pozostałe jednostki organizacyjne gromadzą niewielkie dochody budżetowe, wiążące się z zakresem
działania tych jednostek. Zgromadzone przez nie dochody są odprowadzane na rachunki bankowe,
inaczej rzecz się ma z dokonywaniem wydatków budżetowych.

Podmioty dokonujące wydatków budżetowych są nazywane dysponentami budżetowymi.
Występują trzy stopnie dysponentów budżetowych:

•

Dysponenci części budżetowych, dysponenci główni, to ministrowie, wojewodowie, kie-
rownicy pozarządowych części budżetowych (szef kancelarii sejmu, prezydenta), i niektó-
rzy inni.

•

Dysponenci drugiego stopnia to kierownicy jednostek organizacyjnych podlegli bezpo-
średnio dysponentom głównym (dysponenci pierwszego stopnia).

•

Dysponenci trzeciego szczebla to kierownicy jednostek organizacyjnych podlegli bezpo-
średnio dysponentom stopnia drugiego, bądź podlegli bezpośrednio dysponentowi głów-
nemu. Wówczas nie ma dysponenta drugiego stopnia.

Środki na wydatki budżetowe są przekazywane hierarchicznie, dysponenci pierwszego stopnia
przekazują je odpowiednio, bądź dysponentom stopnia drugiego, jeśli istnieją, bądź dysponentom
stopnia trzeciego.

W toku dokonywania wydatków budżetowych obowiązuje szereg rygorów budżetowych.
Wydatki te, musza być dokonane z zachowaniem następujących zasad:

 W granicach kwot określonych w planie finansowym. Tylko wyjątkowo wydatki nieprzewi-

dziane mogą być dokonane bez względu na poziom środków przewidzianych na dane zadanie.
Dotyczy to wydatków wynikających z tytułów egzekucyjnych lub wyroków sądowych. Zasa-
da praworządności wymaga dokonania tych wydatków.

 wydatki winny być dokonane zgodnie z planowanym przeznaczeniem. Nie wolno ich dokonać

na inne zadanie

 wydatki winne być dokonywane w sposób celowy, muszą służyć bezpośrednio wykonaniu za-

dania na które zostały przeznaczone

 muszą być dokonane w sposób oszczędny
 z zachowaniem zasady uzyskania najlepszych efektów z danych nakładów

Naruszenie tych zasad dokonania wydatków stanowi na ogół naruszenie dyscypliny finansów
publicznych. Wydatki budżetowe wiążą bowiem wykonawców budżetu. Zaplanowane w budżecie
wydatki budżetowe mogą być niekiedy blokowane. Blokada wydatków oznacza czasowy bądź
definitywny zakaz dokonania wydatków. Wyróżnia się dwa rodzaje blokady wydatków:

o blokadę sankcyjną

- jest stosowana w przypadku pewnych nieprawidłowości, np. niegospodar-

ności jednostki, stwierdzenia nadmiaru środków finansowych, albo nieprzestrzegania zasad
gospodarki finansowej. Decyzję o blokadzie środków może podjąć Minister Finansów, w za-
kresie całego budżetu, bądź dysponent części budżetowej, w zakresie własnej części.

o blokadę z powodu zagrożenia wykonania ustawy budżetowej

- jest dokonywane przez Radę

Ministrów. Po uzyskaniu zgody Komisji Sejmowej właściwej do spraw budżetu. Ta blokada
jest w praktyce stosowana rzadko.

Dysponenci wydatków budżetowych nie mają obowiązku dokonania tych wydatków w pełnych
kwotach, jest to jedynie upoważnienie do dokonania wydatków. Zdarza się dość często, że wydatki
wykonane są niższe, niż planowane, a wyjątkowo nie są dokonane wcale. Nie zrealizowane kwoty
wydatków budżetowych wygasają z końcem roku budżetowego. Co do zasady nie mogą być dokonane
w następnym roku budżetowym. Upoważnienie do dokonania wydatków wygasa z końcem roku

36 / 59

budżetowego. Rada Ministrów może jednak w drodze rozporządzenia określić wykaz wydatków nie
wygasających, a więc takich, które będą mogły być dokonane w następnym roku, ale na poczet
budżetu roku minionego. Określa terminy w których te wydatki mogą być dokonane.

ZMIANY BUDŻETOWE

W ciągu roku budżetowego niejednokrotnie rodzi się potrzeba dokonania różnych zmian w
uchwalonych w budżecie wydatkach. Jednym ze sposobów wprowadzania takich zmian jest
nowelizacja ustawy budżetowej. w trakcie roku budżetowego Sejm uchwala ustawę nowelizującą
ustawę budżetową, ale to są rzadkie przypadki, choć dokonane nowelizacji ustawy budżetowej w
poprzednim roku. Oprócz tego pewne uprawnienia w zakresie zmiany budżetu posiadają także
wykonawcy budżetu, mogą zmienić budżet, bądź dokonując przeniesień wydatków budżetowych,
bądź rozdysponowując rezerwy budżetowe.

22.03.2014
Wyroznia się dwa rodzaje zmian:
- przeniesienie wydatków budżetowych
- wykorzystanie rezerw budżetowych
Uprawnienia do dokonywania tych zmian posiadają różni wykonawcy budżetu,
-przeniesienie wydatków budżetowych polega na tym, ze zmniejsza się o jakaś kwotę wydatek bądź
wydatki budżetowe i jednocześnie zmniejsza o pewną kwotę jeden bądź wiele wydatków
budżetowych i jednocześnie zwiększa o tę samą kwotę inny wydatek lub wydatki budżetowe bądź
tworzy nowe wydatki lub wydatek budżetowy. Przeniesienie wydatków nie zmienia zatem łącznej
kwoty wydatków ale zmienia ich strukturę, rodzaje dokonywanych wydatków. Przeniesień dokonuje
się zawsze między tymi samymi podziałkami klasyfikacji budżetowej np. z części 19 obrona
narodowa do części 25 wymiar sprawiedliwości .
Ponieważ przeniesienia zmieniają strukturę wydatków budżetu są silnie obwarowane kompetencyjnie
im wyższa podziałka klasyfikacji budżetowej tym wyższy organ administracji np. przeniesień między
częściami budżetowymi może dokonywać Rada Ministrów i tylko w przypadku wprowadzenia stanu
nadzwyczajnego a przeniesień między rozdziałami a więc podziałką niższą o 2 szczeble może
dokonywać dysponent części budżetowej. W wyniku przeniesień nie można zwiększyć wydatków na
wynagrodzenia.
-Rezerwy budżetowe są to zaplanowane w uchwalonym budżecie po stronie wydatkowej środki,
których przeznaczenie nie jest wówczas w pełni określone. Jest ono określane przez dysponenta
rezerwy w trakcie rozdysponowania. W ciągu roku budżetowego. Wykorzystanie rezerw nie zwiększa
łącznej kwoty wydatków budżetowych.

Istnieja dwa rodzaje rezerw:
- ogólne, które mogą być przeznaczone na jakiekolwiek wydatki budżetowe
- celowe, które mogą być wykorzystane jedynie na cel określony nazwą rezerwy np. rezerwa na
wzrost wynagrodzeń.
Rezerwą ogólną budżetu państwa dysponuje Rada Ministrów a z jej upoważnienia także prezes
Rady Ministrów i minister finansów do określonych kwot.
Rezerwami celowymi dysponuje w zasadzie minister finansów z wyjątkiem rezerwy na wzrost
wynagrodzeń, którą dysponuje Rada Ministrów. Przeniesienia wydatków budżetowych i
wykorzystanie rezerw budżetowych są instrumentami uelastyczniającymi wykonanie budżetu
państwa.

KONTROLA WYKONANIA BUDŻETU – OSTATNIA FAZA PROCEDYRY BUDŻETOWEJ
Wykonanie budżetu podlega kontroli sejmu, nie uczestniczy w tym postępowaniu Senat. Kontrola
wykonania budżetu jest naturalnym uzupełnieniem kompetencji Parlamentu do uchwalania budżetu, w
wykonaniu tej kontroli wspomaga Sejm Najwyższa Izba Kontroli.
Faza kontroli wykonania budżetu rozpada się na dwa stadia.
1) sporządzenie sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej
2) kontrola właściwa.
Wszystkie czynności wykonania budżetu są rejestrowane, ewidencjonowane w rachunkowości
budżetowej. na podstawie tych danych sporządza się sprawozdania budżetowe. Istnieją różne rodzaje
sprawozdań.

37 / 59

- okresowe np. miesięczne, kwartalne, roczne
Wykonanie budżetu danego roku podlega kontroli po zakończeniu pierwszej połowy roku. Minister
finansów do 10.09 roku budżetowego przedstawia komisji właściwej do spraw budżetu informację o
przebiegu wykonania budżetu za pierwsze półrocze. Po zakończeniu roku budżetowego sporządzane
jest sprawozdanie roczne. Winno ono być opracowane w takim samym stopniu szczegółowości i
układzie jak w ustawie budżetowej i winno zawierać objaśnienie różnic między budżetem
uchwalonym a wykonanym. Do sprawozdania dołącza się cały szereg informacji np. o zbiorczym
wykonaniu budżetów samorządowym, albo o cenę realizacji w jakości makro – ekonomicznych.
Zgodnie z art. 226 RM przedkłada Sejmowi sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej wraz z
informacją o stanie zadłużenia państwa w Ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego, a więc
do 31 Maja. W Sejmie sprawozdanie jest kierowane do poszczególnych komisji Sejmowych. Zajmują
się nimi niemal wszystkie komisje, każda tym fragmentem budżetu przy którym pracowała przy
uchwalaniu budżetu. Sprawozdanie jest kierowanie także do NIK- U , który przygotowuje analizę
wykonania budżetu państwa. W poszczególnych komisjach bada się szczegółowo obydwa dokumenty.
Rolę wiodącą w pracach nad sprawozdaniem pełni komisja finansów publicznych, to ona
przygotowuje sprawozdanie z przebiegu prac nad sprawozdaniem rządowym i występuje z wnioskiem
o przyjęcie bądź odrzucenie sprawozdania rządowego oraz z wnioskiem w przedmiocie absolutorium .
Na posiedzeniu plenarnym sejmu przedstawiciel komisji finansów publicznych informuje, przedstawia
sprawozdanie komisji , przedstawia opinie NIKu w przedmiocie absolutorium. Sejm zgodnie z art.
226.2 konstytucji rozpatruje przedłożone przez RM sprawozdanie i podejmuje uchwałę o udzieleniu
lub o odmowie udzielenia RM absolutorium , w terminie od 90 dni od przedlożenia Sejmowi
sprawozdania rządowego. Udzielenie absolutorium zwalnia RM od odpowiedzialności za wykonanie
ustawy budżetowej na dany rok. Sejm akceptuje, a udzielenie absolutirum zamyka wszelkie prace z
budżetem danego roku. W praktyce Sejm na ogół udziela absolutorium , przypadki nie udzielenia
absolutorium są niezwylke rzadkie ostatni przypadek dokonania ustawy budzetowej na rok 1992..
Konstytucja 1997 nie określa skutków prawnych nie udzielenia rządowi absolutorium ale owo nie
udzielenie może prowadzić do wystąpienia z wnioskiem o wotum nieufności wobec RM.może być
także powodem postanowienia członków Rady Ministrów przed Trybunałem Stanu. Złe wykonanie
ustawy bużetowej może być deliktem konstytucyjnym.
GOSPODARKA FINANSOWA BUDRZETU PAŃSTWA.
W państwach współczesnym drugim podmiotem publicznym sprawującym władze I prowadzącym
wlasna gospodarke finansowa są jednostki samorządu terytorialnego.Zgodnie z Art 5 ustep 1
konstytucji ustrój Terytorialny RP polskiej zapewnia decentralizację władzy publlicznej.W Art 16
ustęp 2 konstytucji stanowi natomiast że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy
publicznej. przysługującą mu istotną część zadań publicznych na mocy ustaw wykonuje we własnym
imieniu I na własną odpowiedzialność.
Zasada samodzielności samorządów jest także podkreslona w art. 165.2 Konstytucji a jednym z jej
przejawów jest samodzielność finansowa normowana w art. 167. od 1999 .
samorzad terytorialny funkcjonuje w Polsce na 3 szczeblach
- w gminach które sa podstawowymi jednostkami samorządu terytorialnego,jest ich w polsce około
2,5 tyś na szczeblu powiatów których jest około 3 tyś I na szczeblu województw których jest
16.Jednostki Samorządu Terytorialnego prowadzą własną gospodarkę finansowąsamodzielnie na
podstawie budzetu. kazda jednostka samorządu terytorialnego ma wlasny budzet, a więc jest ich
niecałe 3 tyś. Budzet jednostki Samorządu Terytorialnego jest zgodnie z ustawa o finansach
publicznych rocznym planem dochodów I wydatków, przychodów i rozchodów tej jednostki
.Uchwalonym w formie uchawly budżetowej, uchwaly!!nie ustawy Na rok budżetowy. Rokiem
budżetowym jest rok kalendarzowy, rozmiary gospodarki finansowej samorządów są znacznie
mniejsze niż gospodarki finansowej panstwa, tzw sektor samorządowy obejmuje około 33-34%
wydatków sektora finansow publicznych.
WYDATKI BUDZETOW SAMORZADOWYCH
są ściśle związana z zadaniami publicznymi przypisanymi samorządom poszczególnych szczebli przez
ustawy . gminy powiaty i województwa mogą dokonywać wydatków, jedynie na te zadania które
zostały im przypisane ustawami. Zgodnie z art. 166 jednostki samorządu terytorialnego wykonują
zadania dwojakiego rodzaju.* Zadnia własne, które służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty
samorządowej, czyli zadania określane w ustawach, których katalogi są wymieniane w ustawach
ustrojowych,np.samorządzie gminnym,powiatowym I wojewódzkim. owe rodzaje są dookreślane w
różnych przedmiotowo ustawach.
Drugi rodzaj to tzw. *zadania zlecone w tym zadania zlecone ustawami. W tym zadania z zakresu

38 / 59

administracji rządowej, zadania zlecane Jednostkę Samorządu Terytorialnego można podzielić na
dwie grupy:

- Zadania zlecane ustawami, : to najczęściej zadania z zakresu administracji rządowej.

- zadania zlecane w drodze porozumienia

Zadania zlecone to najczęściej zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z Art 196 ustęp 2
konstytucji , jeśli to wynika z uzasadnionych potrzeb państwa ustawa może zlecić jednostce Samorzą-
du Terytorialnego wykonanie innych zadań publicznych innych niż zaspokojenie potrzeb wspólnoty
samorządowej np. Z przeprowadzeniem wyborów.

Ów podział zadań ma istotne znaczenie z punktu widzenia gospodarki finansowej samorządów.
Zadania własne samorządów są finansowane z tzw. Dochodów własnych i subwencji . Organy
samorządu terytorialnego mają pełną swobodę w zakresie wykonywania,tych zadań. Tylko
niektóre, nieliczne zadania własne są dofinansowywane dotacjami celowymi. Kontrola
regionalnych izb obrachunkowych wykonywania tych zadan(izb) jest prowadzona jedynie na
podstawie kryterium legalności, zgodności z prawem. Zadania zleconych samorządom są
natomiast finansowane co do zasady dotacjami celowymi najczęściej z budżetu państwa, dla
realizacji tych zadań sporządza się plan finansowy, który jest jednym z wyodrębnionych
elementów budżetu samorządowego. Kontrola wykonania zadań zleconych z zakresu
administracji rządowej jest sprawowana nie tylko na podstawie kryterium legalności ale
dodatkowo także kryterium celowości, rzetelności i gospodarności.
wydatki co do zasady sa przedmiotem regulacji prawa administracyjnego.

DOCHODY JEDNOSTEK SAMORZADU TERYTORIALNEGO.
zgodnie z art. 167.2 Konstytucji z 1997r. dochodami jednostek samorządu terytorialnego są:

•

dochody własne

•

subwencje ogólne

•

dotacje celowe z budżetu państwa

Z ust 3. Art. 167 wynika, że źródła dochodów samorządów są określone w ustawie, ma to zapewnić
stabilność dochodów samorządów. Ustawą normującą obecnie dochody samorządów jest ustawa o
dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 2003 roku . z art. 167.1 i 4. Konstytucji wynika
zasada adekwatności , odpowiedniości dochodów przyznanych samorządom do przypadających im
zadań. Jednostkom samorządu terytorialnego należy zapewnić taki poziom ich dochodów aby
umożliwiły wykonywanie przypisanych im zadań. Szczegółowe regulacje dotyczące dochodów
samorządu są zawarte w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W ustawie tej
wyróżniono 2 grupy tych dochodów:

*dochody zwyczajne, do których zaliczono dochody własne, subwencje ogólną i dotacje

celowe z budżetu państwa oraz

*dochody nadzwyczajne, do których zaliczono środki pochodzące z budżetu UE, środki

pochodzące ze źródeł zagranicznych nie podlegające zwrotowi, inne środki określone

w

odrębnych przepisach.

W doktrynie dokonuje się jeszcze innego podziału dochodów samorządu, wyróżnia się:
- dochody własne

- dochody rozliczeniowe w tym subwencje ogólne I dotacje oraz

- dochody zwrotne nazywane przez ustawodawce przychodami.

Dochody własne samorządów są to dochody Płynące ze źródeł przyznane samorządom bezterminowo
ustawami.

39 / 59

Do dochodów własnych zalicza się:

- wpływy z podatków w tym z podatków i opłat lokalnych. W chwili obecnej wpływy z po-
datków

mają jedynie gminy. Płynom one z podatku od nieruchomości będącym naj-

istotniejszym

źródłem podatkowym dochodów gmin,

- podatku od środku transportowych,

- podatku rolnego, leśnego I niektórych innych pobieranych przez gminy oraz
- podatku od spadków i darowizn,
- podatku od czynności cywilno-prawnych I niektórych innych pobieranych przez urzędy skarbowe i
przekazywanych gminom.(jednym samorządem są gminy są podstawową jednostką Samorządu
Terytorialnego
- wpływy z opłat, są pobierane przez wszystkie szczeble samorządów
- dochody z majątku jednostek samorządu terytorialnego, płynące w postaci czynszów najmu i
dzierżawy czy ze sprzedaży niektórych składników mienia samorządowego.
- dochody samorządowych jednostek budżetowych oraz wpłaty od samorządowych zakładów
budżetowych.
- udziały, określony % wpływów w podatku dochodowym od osób fizycznych i w podatku
dochodowym od osób prawnych. Udziały w tych dwóch podatkach państwowych przysługują
samorządom wszystkich szczebli w określonym % od wpływów odpowiednio mieszkańców gminy,
powiatu czy województwa, bądź podmiotów mających siedzibę na terenie danej gminy, powiaty,
województwa.
- 5 % wpływów związanych z wykonaniem zadań administracji rządowej
- odsetki od środków finansowych na rachunkach bankowych jak darowizny w postaci finansowej czy
jak wpływy samoopodatkowania mieszkańców danej wspólnoty.

Dochody własne pokrywają część wydatków tych jednostek. Najlepiej wyposażone w te dochody są

gminy, najsłabiej powiaty.
-dochody rozliczeniowe w tym subwencje ogólne i dotacje
-dochody zwrotne nazywane przez ustawodawcę przychodami.

40 / 59

06.04.2014
Dotacje i subwencje określa się niekiedy w doktrynie mianem transferów, bądź dochodów rozliczeniowych. Są to
określane co roku kwoty pieniędzy, przyznawane na ogół, lecz nie tylko z budżetu państwa.

•

Różnią się miedzy sobą. Subwencja jest na ogół transferem o charakterze ogólnym, a więc nie jest związana z
określonym celem w finansowaniu którego ma służyć. W przeszłości jednak bywały subwencje celowe, np.
subwencja oświatowa. Współcześnie prawo przewiduje jedynie subwencję ogólną.

•

Drugą cechą subwencji jest to, że jest przyznawana w oparciu o kryteria zobiektywizowane, nie zależy od
woli przyznającego subwencję.

•

Po trzecie nie wykorzystane środki subwencji do końca roku budżetowego nie podlegają zwrotowi do budżetu
państwa.

•

Wreszcie ostatnia cecha pozostająca w związku z pierwsza, wyraża się w tym, że o przeznaczeniu subwencji
decydują samodzielnie organy stanowiące samorząd.

Dotacje celowe są natomiast przyznawane jak wynika z nazwy na określony cel. Organy samorządowe są związane tym
celem. Wykorzystane na inny cel podlegają zwrotowi do budżetu z którego były przyznane.
Po drugie dotacje celowe są często przyznawane uznaniowo, choć niekiedy stosuje się pewne kryteria
zobiektywizowane, są silnym instrumentem działania działalnością podmiotu dotowanego przez podmiot dotujący.
Po trzecie niewykorzystane do końca roku środki dotacji podlegają zwrotowi do budżetu z którego były udzielone.

•

Wszystkie jednostki samorządu terytorialnego otrzymują z budżetu państwa subwencję ogólną. Subwencja ta
dzieli się na trzy części, dla każdej z tym części ustala się inne zasady jej obliczania. W gminach i powiatach
subwencja ogólna dzieli się na część wyrównawczą, kryterium na podstawie którego jest obliczana stanowią
dochody podatkowe danej gminy, powiatu, na jednego mieszkańca.

•

Druga część powiatów i gmin to część równoważąca. Kryterium jej przydziału jest sytuacja finansowa
jednostki samorządu terytorialnego, zwłaszcza wysokość wydatków na pomoc społeczną.

•

Wreszcie trzecia część subwencji ogólnej w gminach i powiatach to część oświatowa. Jest obliczana na
podstawie algorytmu , w którym stosuje się różne kryteria, jak np. ilość uczniów w tym uczniów
niepełnosprawnych, typy i rodzaje szkół , stopnie awansu zawodowego nauczycieli i inne.

1. W województwach subwencja ogólna dzieli się na część wyrównawczą i oświatową, są obliczane na

podstawie takich samych kryteriów, jak dla gmin i powiatów,

2. oraz część regionalną, jest obliczana na podstawie kryteriów makroekonomicznych, np. stopa bezrobocia, czy

PKB na jednego mieszkańca.

Nazwy części subwencji ogólnej nie wiążą samorządów, służą jedynie wyliczeniu kwoty subwencji ogólnej. O
przeznaczeniu subwencji decydują organy stanowiące w samorządzie. System dotacji celowych przyznawany
samorządom jest bardzo rozbudowany. Dotacje te są najczęściej przyznawane z budżetu państwa, ale także z budżetów
innych samorządów, oraz ze środków będących w dyspozycji niektórych jednostek sektora finansów publicznych, np.
Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej.
Dotacje przyznawane z budżetu państwa są najczęściej przyznawane na wykonywanie zadań administracji rządowej
zleconymi najczęściej samorządom ustawami, ale niekiedy także na podstawie porozumień. Samorządy mogą także
otrzymywać dotacje na finansowanie na dofinansowanie zadań własnych, np. zadań własnych objętych kontraktem
wojewódzkim, albo na zadania objęte mecenatem państwa w dziedzinie kultury, czy na przykład na usuwanie
bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. Samorządy mogą także otrzymywać dotacje od
innych samorządów, na dofinansowanie zadań realizowanych przez te samorządy. Do dochodów nadzwyczajnych
samorządów ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego zalicza przede wszystkim środki pochodzące z
budżetu Unii Europejskiej, oraz środki innej pomocy zagranicznej, niepodlegającej zwrotowi. Środki te, są
przekazywane zgodnie z określonymi procedurami, ustalonymi w umowie międzynarodowej, bądź innych
dokumentach. Muszą być wykorzystane zgodnie z tymi procedurami. Obok dochodów bezzwrotnych, zwyczajnych i
nadzwyczajnych samorządy mogą korzystać także ze środków o charakterze zwrotnym, mogą uzyskiwać przychody. Są
to środki pochodzące:

1. ze sprzedaży papierów wartościowych wyemitowanych przez siebie, są to obligacje komunalne
2. Są to kredyty zaciągane w bankach, kredyty krótkoterminowe zaciągane na pokrycie niedoboru, pojawiającego

się w ciągu roku budżetowego i kredyty długoterminowe, na sfinansowanie wydatków nieznajdujących
pokrycia w dowodach samorządów

3. Są to wpływy z pożyczek, zaciąganych np. w bankach, w Narodowym Funduszu Ochrony Środowiska oraz

Gospodarki Wodnej, czy zaciągane w budżecie państwa

Możliwości korzystania z dochodów o charakterze zwrotnym są ograniczone, w przepisach prawa limitują rozmiary
długu samorządowego, poprzez nawiązanie do wysokości dochodów samorządu i wysokości spłat istniejących długów.
Wpłaty wyrównawcze wnoszone do samorządu terytorialnego (tzw. janosikowy)
Jednostki samorządu terytorialnego są silne zróżnicowane, istnieją ogromne różnice między np. gminami wiejskimi i
miejskimi, czy powiatami grodzkimi i ziemskimi, czy ściany zachodniej, czy wschodniej. Mimo istnienia różnorodnych
form dochodów samorządów, nie da się ich określić tak, aby zapewnić wszystkim jednostkom samorządu terytorialnego
odpowiednie dochody na sfinansowanie ich zadań, istnieją gminy i województwa biedniejsze i bogatsze. Ustawodawca

wprowadził samorządowy mechanizm wyrównywania różnic w poziomie dochodów samorządów. Samorządy bogatsze
mają obowiązek dokonywania wpłat wyrównawczych do budżetu państwa zwiększających część równoważącą
subwencji ogólnej, która potem jest przydzielana samorządom biedniejszym. Obowiązek dokonywania wpłat
wyrównawczych ciąży na samorządach, w których wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca
przekracza określony pułap wskaźnika obliczonego odpowiednio dla wszystkich gmin, wszystkich powiatów i
wszystkich województw.
Procedura budżetowa w samorządach
W budżetach samorządowych stosuje się taką samą klasyfikację budżetową, jak w budżecie państwa, ale bez części
budżetowych, a wiec są to działy, rozdziały i paragrafy. Projekt budżetu samorządowego opracowuje organ
wykonawczy samorządu, a więc w gminach wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu i zarząd województwa,
jest to ich wyłączna kompetencja. Projekt ten opracowuje się m.in. na podstawie wieloletniej prognozy finansowej.
Projekt budżetu wraz z jego uzasadnieniem organ wykonawczy samorządu przedkłada organowi stanowiącemu, a więc
odpowiednio Radzie Gminy, Radzie Powiatu i Sejmikowi Wojewódzkiemu do 15 listopada roku poprzedzającego rok
budżetowy. Przedkłada go także w tym samym terminie Regionalnej Izbie Obrachunkowej, w celu zaopiniowania.
Opinia RIO jest przedkładana organowi stanowiącemu przed uchwaleniem budżetu. Tryb prac nad projektem budżetu w
tym terminy i stopień szczegółowości projektu oraz postępowanie z projektem budżetu w organie stanowiącym określa
ten organ. Budżet samorządowy powinien być uchwalony przed rozpoczęciem roku budżetowego, którego dotyczy.
Jednakże w szczególnie uzasadnionych przypadkach powinien być uchwalony najpóźniej do 31 stycznia roku
budżetowego. Jeśli organ stanowiący nie uchwali budżetu do końca stycznia roku budżetowego, to budżet ten ustali
Regionalna Izba Obrachunkowa do końca lutego. Swoboda radnych w uchwalaniu budżetu jest ograniczona:

1. Nie mogą bez zgody organy wykonawczego zwiększyć wydatków, bądź zmniejszyć dochodów, jeśli to

jednocześnie zwiększy deficyt budżetowy.

2. Nie mogą uchwalić wydatków bieżących wyższych, niż planowany dochody bieżący powiększone o nadwyżkę

budżetową z lat ubiegłych i wolne środki. Ustawodawca nakłada bowiem obowiązek zachowania równowagi
budżetu bieżącego.

Wykonywanie budżetów samorządowych
Po uchwaleniu budżetu samorządowego organ wykonawczy przekazuje podległym mu jednostkom organizacyjnym
informacje o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków przypadających tym jednostkom. Jednostki dostosowują do
tych kwot własne plany finansowe. Po drugie organ wykonawczy opracowuje plan finansowy zadań zleconych z
zakresu administracji rządowej i ustala w niektórych samorządach harmonogram realizacji budżetu. Budżet
samorządowy wykonują:
- organ wykonawczy, który sprawuje ogólny nadzór nad realizacją dochodów i wydatków budżetu, oraz samorządowe
jednostki organizacyjne, które wykonują własne plany finansowe. Gromadzą dochody i dokonują wydatków. Dochody
budżetu dochodowego są pobierane na zasadach i w terminach wynikających z przepisów obowiązującego prawa.
Wydatki budżetowe winne być natomiast dokonywane zgodnie z przeznaczeniem w granicach kwot określonych w
planie finansowym w sposób celowy i oszczędny oraz z zachowaniem zasady uzyskania najlepszych efektów zdanych
nakładów. W toku wykonywania podatków organ wykonawczy dokonuje niektórych zmian budżetowych.
1. zmienia dochody i wydatki budżetu w związku ze zmianami kwot dotacji celowych
2. organ wykonawczy dysponuje rezerwami budżetu samorządowego, zarówno rezerwa ogólną, jak i rezerwami
celowymi.
3. zmienia dochody w związku ze zmianą wysokości subwencji ogólnej. O wydatkach dokonywanych z tych środków
decyduje organ stanowiący. Jeśli organ wykonawczy uzyska upoważnienie od organu stanowiącego to może
dokonywać przeniesień wydatków, ale z wyjątkiem przeniesień między działami klasyfikacji.
Organ wykonawczy samorządu może wreszcie blokować wydatki budżetowe, w przypadku stwierdzenia
nieprawidłowości w działalności samorządowych jednostek organizacyjnych. Niezrealizowane kwoty wydatków
budżetowych wygasają z końcem roku budżetowego. Organ stanowiący może jednak ustalić wykaz wydatków, które
nie wygasają.
Bankową obsługę wykonania budżetu samorządowego sprawuje bank, wybrany zgodnie z przepisami o zamówieniach
publicznych. Dla różnych budżetów samorządowych obsługę tę wykonują różne banki komercyjne.
Kontrola wykonania budżetu samorządowego
W ciągu roku budżetowego organ wykonawczy opracowuje okresową informację o przebiegu wykonania budżetu
samorządowego. W pierwszym półroczu, a poza zakończeniu roku budżetowego sporządza sprawozdanie z jego
wykonania do 31 marca sporządza także i przedkłada organowi stanowiącemu sprawozdanie finansowe. Sprawozdania
te są przedkładane organowi stanowiącemu i przesyłane do Regionalnej Izby Obrachunkowej. Organ stanowiący
samorządy rozpatruje sprawozdanie z wykonania budżetu samorządu i sprawozdanie finansowe w terminie do 30
czerwca roku następującego po roku budżetowym i podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium. Odmowa udzielenia
absolutorium zarządowi powiatu i zarządowi województwa jest równoznaczna ze złożeniem wniosku o odwołanie
zarządu, zaś odmowa udzielenie absolutorium wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta jest równoznaczna ze
złożeniem wniosku o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania tego organu.

ODPOWIEDZIALNOŚĆ ZA NARUSZENIE DYSCYPLINY FINANSÓW PUBLICZNYCH

Jest ona uregulowana w ustawie z 2004 roku o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Odpowiedzialność tę, ponoszą pracownicy jednostek sektora finansów publicznych i inne osoby dysponujące środkami
publicznymi, także gospodarujące środkami publicznymi po za sektorem finansów publicznych, np. wykorzystujące

dotacje przyznane ze środków publicznych. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia dyscypliny finansów publicznych.
Wyliczył natomiast sposób kazuistyczny, wyczerpujący przypadki naruszenia tej dyscypliny, jest ich kilkadziesiąt,
przykładowo naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest :

•

zaniechanie ustalania należności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego

•

przekroczenie zakresu upoważnienia do dokonania wydatków ze środków publicznych

•

wykorzystanie dotacji celowej niezgodnie z przeznaczeniem

•

przeznaczenie dochodów uzyskanych przez jednostkę budżetową na pokrycie jej wydatków

Stronami postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych są:

•

obwiniony

•

rzecznik dyscypliny finansów publicznych, pełniący funkcję oskarżyciela

Postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny jest dwuinstancyjne. W pierwszej instancji orzekają następujące
komisje orzekające:

•

wspólna komisja orzekająca dla pracowników pozarządowych części budżetowych, a więc dla kancelarii
Sejmu, Senatu, Prezydenta, NIK, Najwyższego Sądu, sądów, trybunałów

•

trzy resortowe komisje orzekające, przy ministrze finansów, ministrze sprawiedliwości i ministrze do spraw
administracji publicznej i cyfryzacji

•

komisja orzekająca przy szefie kancelarii Prezesa Rady Ministrów

•

komisje orzekające przy Regionalnych Izbach Obrachunkowych

Karami na naruszenie dyscypliny finansów publicznych są:

•

upomnienie

•

nagana

•

kara pieniężna, nie przekraczająca wysokości 3 miesięcznego wynagrodzenia

•

zakaz pełnienia funkcji kierowniczych związanych z dysponowaniem środkami publicznymi na okres 5 lat

Komisja wymierza karę według własnego uznania, kierując się stopniem winy oraz skutkami i stopniem
szkodliwości czynu.
W drugiej instancji orzeka Główna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów
publicznych. odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest niezależna od innych rodzajów
odpowiedzialności prawnej, od odpowiedzialności cywilnej, pracowniczej, czy karnej.
13.04.2014
Podatki są jedną z najstarszych instytucji finansowych. Były już znane w państwach starożytnych, choć w okresie
średniowiecza gospodarki naturalnej zaniknęły, to pod koniec tej formacji wraz w odrodzeniem się pieniądza
pojawiły się ponownie. Państwa współczesne są państwami podatkowymi, utrzymują się głównie z podatków.
Podobnie ja oazy podatkowe, są to państwa niewielkie, gdzie dla wybranych podatków ustalają znacznie niższe
stawki, niż państwa ościenne.
Pojęcie podatków
Jest współcześnie w Polsce definiowane w przepisach ordynacji podatkowej. Definicja ta, została zbudowana na
podstawie wcześniejszych ustaleń doktryny. Pokrywa się w istotnym zakresie z owymi ustaleniami. Zgodnie z art.
6 ordynacji podatkowej podatek jest świadczeniem pieniężnym na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu
lub gminy, publicznoprawnym, przymusowym, wynikającym z ustawy podatkowej, nieodpłatnym i bezzwrotnym.
Podatek jest świadczeniem pieniężnym, a więc zawsze jest wnoszony w pieniądzu. To odróżnia go od świadczeń
rzeczowych i osobistych. Podatek jest świadczeniem na rzecz podmiotu publicznego, na rzecz państwa,
uosabianego przez Skarb Państwa, lub jednostki samorządu terytorialnego. Podatek jest świadczeniem
publicznoprawnym, a więc jest oparty o reguły prawa publicznego. Wynika z imperium władzy posiadanej przez
podmiot publiczny. Jest jednostronnie nakładany na podatników, nie jest świadczeniem prywatnoprawnym, nie
wynika z umowy, nie zależy od woli podatnika. Podatek jest świadczeniem przymusowym, w celu jego
wyegzekwowania, państwo może użyć środków przymusu państwowego. W doktrynie podkreśla się niekiedy,
zamiast przymusu obowiązkowy charakter tego świadczenia. Jest świadczeniem obowiązkowym, a obowiązek jego
zapłaty jest obowiązkiem prawnym, a nie na przykład moralnym. To przepisy prawa nakładają obowiązek jego
zapłaty. Art. 84 Konstytucji 1997 roku, ustanawia zasadę powszechności podatku. Każdy musi ponosić
obowiązkowe świadczenia, ciężary, daniny publiczne, w tym podatki wynikające z ustaw. Podatki są
świadczeniami wynikającymi z ustaw podatkowych, są to takie ustawy, które normują obowiązki organów
podatkowych, ale także podatników, płatników, inkasentów, następców prawnych i tak zwanych osób trzecich.
Podatki nie mogą być nakładane aktami prawnymi niższej rangi. Nakładanie ich ustawami powoduje, jak podkreśla
doktryna, że mają one charakter ogólny, generalny, nie są świadczeniami indywidualnymi, każdy podmiot
znajdujący się w tej samej sytuacji płaci tyle samo w taki sam sposób i w takim samym terminie. Nie można
podatków indywidualizować. Podatek jest świadczeniem nie odpłatnym, w zamian za zapłatę podatków płacący go
nie otrzymuje żadnego świadczenia wzajemnego. Wreszcie podatki są świadczeniami bezzwrotnymi,
definitywnymi, prawidłowo zapłacone nie podlegają zwrotowi na rzecz płacącego.
Konstrukcje podatków
Poszczególne podatki są budowane wg pewnego wzorca, schematu, ów wzorzec określa się w teorii mianem
elementów konstrukcji podatków. Istnieją elementy obligatoryjne, występujące we wszystkich podatkach i
elementy fakultatywne , które mogą, lecz nie muszą wystąpić w podatku.

Elementami obligatoryjnymi podatku są:

1. podmioty podatków
2. przedmiot podatków
3. podstawa opodatkowania
4. stawki podatkowe
5. termin i sposób zapłaty podatków

Elementami fakultatywnymi są:

1. zwolnienia podatkowe
2. ulgi podatkowe nazywane niekiedy zniżkami podatkowymi
3. zwyżki podatkowe

Art. 217 Konstytucji stanowi, że nakładanie podatków, innych danin publicznych określenie podmiotów, przedmiotów
opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń, oraz podmiotów zwolnionych od
podatków następuje w drodze ustawy. Z przepisu tego wynika, kilka podstawowych zasad:

1. zasada nakładania podatków i innych danin publicznych.
2. większość elementów konstrukcji podatków musi być określona w ustawie.

Pozostałe elementy konstrukcji podatków mogą być określane w aktach pod ustawowych.

W stosunkach prawno-podatkowych występują zawsze dwie strony, tzw. podmiot czynny, na rzecz którego podatek jest
płacony i podmiot bierny, który ma obowiązek zapłaty podatków- podatnik. Podmiotem czynnym podatku jest związek
publiczno-prawny na rzecz, którego podatek jest płacony, jest reprezentowany w tym stosunku przez organ podatkowy.
Organ podatkowy, jest to organ państwa, lub jednostki samorządu terytorialnego, który wymierza i pobiera podatki.
Istnieją dwa rodzaje organów podatkowych:

1. organy podatkowe państwa reprezentujące państwo
2. organy podatkowe samorządu terytorialnego reprezentujące jednostki samorządu terytorialnego

Ze względu na właściwość instancyjną wyróżniamy organy orzekające w I instancji i organy orzekające w II instancji,
organy odwoławcze.

Zgodnie z art. 13 ordynacji podatkowej organami podatkowymi I instancji są:

1. Naczelnik Urzędu Skarbowego
2. Naczelnik Urzędu Celnego

To państwowe organy podatkowe I instancji
Oraz:

1. Wójt
2. Burmistrz
3. Prezydent miasta
4. Starosta
5. Marszalek Województwa

To samorządowe organy I instancji

Organami podatkowymi II instancji są:

1. Dyrektor Izby Skarbowej
2. Dyrektor Izby Celnej
3. Organy państwowe odwoławcze
4. Samorządowe kolegium odwoławcze

W niektórych sprawach organem podatkowym jest Minister Finansów, np. w sprawach cen transakcyjnych. Drugą
stroną stosunku prawnego jest podatnik.
Zgodnie z art. 7 ordynacji podatkowej podatnikiem jest:

1. Osoba fizyczna
2. Osoba prawna
3. Jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej, która ma obowiązek zapłaty podatku wynikający z

ustalonego ustawą obowiązku podatkowego.

Podatnik jest podmiotem biernym, jego głównym obowiązkiem jest zapłata podatku. Niekiedy ustawy podatkowe
ustanawiają podatnikami inne podmioty, np. podatkowe grupy kapitałowe, ale są to rzadkie przypadki.
Stosunek podatkowy, a więc łączący podatnika z organem podatkowym jest stosunkiem zobowiązaniowym, treścią tego
stosunku jest obowiązek zapłaty podatku przez podatnika, który jest dłużnikiem podatkowym, na rzecz wierzyciela
podatkowego, a więc na rzecz podmiotu publicznego, reprezentowanego przez organ podatkowy. W niektórych
stosunkach prawno-podatkowych obok podatnika i organów podatkowych uczestniczą także inne podmioty. W
pierwszej kolejności mogą to być tzw. podmioty pośredniczące. Płatnik, bądź inkasent pośredniczą one między
podatnikiem, a organem podatkowym, przy zapłacie podatku.
Zgodnie z art. 8 ordynacji podatkowej płatnikiem jest osoba fizyczna, osoba prawna, lub jednostka organizacyjna nie
mająca osobowości prawnej, zobowiązana do:

1. Obliczenia podatku
2. Pobrania go od podatnika

3. Wpłacenia go w terminie organowi podatkowemu

Płatnik wykonuje w części funkcje organu podatkowego, jest nim przykładowo zakład pracy, wypłacający
pracownikowi wynagrodzenie, albo notariusz sporządzający akt notarialny dotyczący darowizny.
Inkasent zgodnie z art. 9 ordynacji podatkowej to osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nie
mająca osobowości prawnej, która jest zobowiązana:

1. Do pobrania podatku od podatnika
2. Do wpłacenia go w terminie organowi podatkowemu

Inkasent w odróżnieniu od płatnika podatku nie oblicza. Wysokość podatku ustala organ podatkowy, w decyzji
podatkowej. Obok podmiotów pośredniczących w stosunkach podatkowych pojawiają się także niekiedy następcy
prawni podatnika i tzw. osoby trzecie, ponoszące odpowiedzialność za cudzy dług podatkowy.
Przedmiot opodatkowania
Przedmiot podatku jest to określona przez ustawę podatkową sytuacja faktyczna, bądź prawna, z której zaistnieniem
przepisy wiążą obowiązek zapłaty podatków. Sytuacją faktyczną może być np. posiadanie rzeczy, czy osiągnięcie
przychodu, a sytuacją prawną może być np. bycie właścicielem nieruchomości, czy nabycie własności rzeczy w drodze
dziedziczenia. Przedmiotami podatku bywały w przeszłości bardzo różne zjawiska, np. podatek poddymny. W
państwach współczesnych ze względu na przedmiot podatku wyróżnia się najczęściej podatki obrotowe, a więc podatki
związane z aktami obrotu gospodarczego, najczęściej z czynnościami sprzedaży towarów i z odpłatnym świadczeniem
usług, ponieważ podatki te są doliczane do cen towarów i usług są często określane mianem podatków
konsumpcyjnych. Ekonomiczny ciężar tych podatków ponoszą konsumenci, nabywcy towarów i usługobiorcy, no bo w
cenach tkwią podatki. Druga grupa to podatki przychodowe stosowane współcześnie rzadko, w przeciwieństwie do
podatków obrotowych, które mają współcześnie bardzo ważne znaczenie. W podatkach przychodowych przedmiotem
opodatkowania jest osiągany przychód, a więc całość wpływów, które podatnik osiągnął. Trzecie grupa to podatki
dochodowe. Przedmiotem opodatkowania jest dochód, a więc przychód pomniejszony o koszty jego uzyskania. Dochód
odzwierciedla korzyść ekonomiczną podatnika. Podatki dochodowe odgrywają współcześnie poważną rolę. Kolejna
grupa podatków to podatki majątkowe, są płacone, bądź od posiadanego majątku, jak np. polski podatek od
nieruchomości, od nabytego majątku, polski podatek od spadków i darowizn, czy podatek od wzrostu wartości majątku.
Wreszcie są inne podatki o nietypowych przedmiotach opodatkowania, jak np. podatek od posiadania psów. Podstawa
opodatkowania jest to ilościowo bądź wartościowo ujęty przedmiot podatku. Jest sprecyzowaniem przedmiotu podatku,
przedmiot ujęty ilościowo to np. powierzchnia gruntu wyrażona w metrach kwadratowych, czy hektarach, a podstawa
wyrażona wartościowo to np. dochód osiągnięty w roku 2013. Niekiedy od podstawy opodatkowania odróżnia się
jeszcze podstawę obliczenia podatku. Jest to podstawa opodatkowania po odliczeniu ulg podatkowych odliczanych od
podstawy. W niektórych podatkach występuje jeszcze minimum wolne od opodatkowania. Jest to kwota, która nie
podlega opodatkowaniu.
Kolejny element to stawki podatkowe. Stawka jest to współczynnik określający w jakiej wysokości podatek ma być
zapłacony. Nie wolno jej mylić z kwotą podatku, wysokością podatku. Stawka podatkowa jest stosowana do podstawy
opodatkowania i służy wyliczeniu wysokości podatku. Stawki mogą występować w różnych formach, jako stawki
kwotowe są wówczas wyrażone ilością jednostek pieniężnych, np. stawka wynosi 28 g od 1 m2 budynku mieszkalnego,
bądź są wyrażone stosunkowo. W postaci stosunku do podstawy opodatkowania. Stawki stosunkowe to najczęściej
stawki procentowe, określony procent podstawy opodatkowania np. stawka 23 % od obrotu. Stawki stosunkowe mogą
także występować jako stawki ułamkowe, np. 1/5 podstawy opodatkowania, czy jako stawki wielokrotnościowe, np.
dwukrotność podstawy opodatkowania, ale w obecnym systemie podatkowym nie występują. Ze względu na relację,
stawki podatkowe do podstawy opodatkowania wyróżniamy stawki stałe i stawki zmienne. Stawki stałe nie zmieniają
się wraz ze zmianą wysokości podstawy opodatkowania, np. zawsze 23% obrotu bez względu na wysokość tego obrotu.
Stawki zmienne to takie stawki, których wysokość zmienia się wraz ze zmianą wysokości podstaw opodatkowania, są
ujmowane w tzw. skalach podatkowych, skale te, są zbudowane z przedziałów podstaw opodatkowania
uporządkowanych rosnąco, bądź malejąco, oraz przypisanych do poszczególnych przedziałów, stawek podatkowych,
rosnących, bądź malejących. Wyróżniamy trzy rodzaje stawek zmiennych:

1. Stawki progresywne
2. Stawki regresywne
3. Stawki degresywne

Progresja charakteryzuje się tym, że stawki rosną wraz ze wzrostem podstaw opodatkowania. Kwota podatku rośnie
szybciej, niż podstawa opodatkowania. Istnieją dwa rodzaje progresji: tzw. progresja globalna, ogólna oraz progresja
szczeblowa, odcinkowa. Współcześnie stosuje się progresję szczeblową, odcinkową. Choć jest bardziej skomplikowana
to jest bardziej sprawiedliwa. Progresja odcinkowa powoduje, że podstawa opodatkowania dzieli się na części i do innej
części stosuje się inną stawkę progresywną. Progresja czyli stawki progresywne są jedynym rodzajem stawek
zmiennych stosowanych we współczesnym, polskim systemie podatkowym. Nie ma stawek regresywnych i stawek
degresywnych. Regresja jest przeciwieństwem progresji, wraz ze wzrostem podstaw opodatkowania stawki maleją.
Degresja natomiast są to rosnące stawki podatkowe dla malejących podstaw opodatkowania.
Wyjątkowo w niektórych podatkach nie ma podstawy opodatkowania i stawek podatkowych. Wysokość podatku
wynika z ustawy podatkowej. Jest często uzależniana od różnych czynników zewnętrznych przedmiotu podatku. Tak się
dzieje, w przypadku klasycznych ryczałtów podatkowych, np. w przypadku karty podatkowej.

27.04.2014
Stawka regresywna to taka stawka, której wysokość maleje wraz ze wzrostem podstaw opodatkowania. We
współczesnym polskim systemie podatkowym nie występuje, ale była stosowana w podatku uzupełniającym,
do podatku od wynagrodzeń, pobieranym przez pewien czas w Polsce Ludowej.
Stawki degresywne charakteryzują się tym że stawki maleją wraz ze zmniejszaniem się podstaw
opodatkowania, te są stosowane bardzo rzadko. Występowały w polskim podatku rolnym pobieranym w
okresie międzywojennym. We współczesnej Polsce występują podatki stałe (podatki od nieruchomości) oraz
stawki progresywne ( podatek dochodowy od osób fizycznych, oraz w podatku od spadku i darowizn).
W niektórych uproszczonych podatkach nie ma podstawy opodatkowania i stawek podatkowych. Wysokość
podatku wynika z ustawy podatkowej, jest znana podatnikowi z góry, jest zróżnicowana ze względu na różne
znamiona zewnętrzne przedmiotu opodatkowania, tj. np. wielkość miejscowości, w której prowadzona jest
działalność gospodarcza, ilość zatrudnionych pracowników, czy liczba godzin prowadzonej działalności.
Klasycznym ryczałtem podatkowym jest w chwili obecnej tzw. Karta podatkowa. Zryczałtowana forma
opodatkowania działalności gospodarczej prowadzonej w niewielkich rozmiarach.

Termin i sposoby zapłaty podatku
Podatki są płacone w określonych terminach, termin ich zapłaty , bądź jest ustalony w sposób bezwzględny,
kalendarzowo, np. do 30 kwietnia roku następującego po roku w którym osiągnięto dochód. Bądź termin
wysokości podatku jest określony w sposób względny, w terminie 14 dni od doręczenia decyzji podatkowej
ustalającej wysokość podatku, wynika to z decyzji organu podatkowego. Podatek niezapłacony w terminie
staje się zaległością podatkową. Jeśli idzie o sposób zapłaty podatków to może on być płacony, bądź
jednorazowo w całości, bądź stopniowo. Stopniowa płatność podatku przyjmuje formę, bądź rat podatku,
bądź zaliczek na podatek. Z ratami podatkowymi mamy do czynienia wówczas, gdy wysokość zobowiązania
podatkowego jest już znana, a podatek z mocy ustawy może być płacony częściami, tak np. jest płacony
podatek od nieruchomości, czy podatek rolny, gdy podatnikami są osoby fizyczne (lub jednostki
organizacyjne niemające osobowości prawnej lub osoby prawne- wysokość zobowiązania ustala podatek,
zasada samo zapłacenia podatku).
Zaliczki na podatek są świadczeniami płaconymi na poczet podatków, którego wysokość nie jest jeszcze
znana. Zostanie ustalona po zakończeniu okresu podatkowego. Wówczas dojdzie do ostatecznego rozliczeń,
jeśli suma wpłaconych zaliczek jest wyższa, niż podatek należny to podatnik musi dopłacić brakującą kwotę.
Jeśli suma zaliczek jest wyższa niż podatek należny, to powstaje nadpłata.

Elementy fakultatywne

1. Zwolnienia podatkowe- polega na tym, że określona kategoria podmiotów, bądź stanów faktycz-

nych, zdarzeń faktycznych lub prawnych, mieści się w ogólnych ramach danego podatku, ale przepis
ustawy podatkowej zwalnia ją, wyłączona spod opodatkowania. Istnieją zwolnienia podmiotowe, np.
NBP, czy jednostki samorządu terytorialnego, chociaż są osobami prawnymi są zwolnione od opo-
datkowania podatkiem dochodowym od osób prawnych.

2. Zwolnienia przedmiotowe- np. odszkodowania, stypendia studenckie, chociaż są dochodami, są

zwolnione od opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych.

3. Zwolnienia o charakterze mieszanym- podmiotowo- przedmiotowym, np. z podatku spadki i daro-

wizn.

Ulgi podatkowe skutkują obniżeniem wysokości podatku. Ulgi mogą występować w trzech formach:

1. W postaci odliczenia od podstawy opodatkowania, np. od dochodu można odliczyć wydatki rehabili-

tacyjne, związane z niepełnosprawnością podatnika.

2. Mogą występować w postaci obniżenia stawki podatkowej

3. Mogą występować w postaci odliczenia od podatku, np. ulga z tytułu wychowywania dzieci w po-

datku dochodowym od osób fizycznych. Nie odlicza jej się od dochodu, nie ma mniejszej stawki, ale
po obliczeniu stawki można odliczyć.

Zwyżki podatkowe powodują podwyższenie podatku są stosowane rzadko, mogą występować w takich
samych formach, jak ulgi podatkowe, a więc w postaci doliczenia do podstawy opodatkowania, w postaci
podwyższenia stawki podatkowej, doliczenia do podatku.

KLASYFIKACJA PODATKÓW
W państwach współczesnych mamy do czynienia z systemami podatkowymi. Kilkoma, kilkunastoma, bądź
kilkudziesięcioma podatkami. Ogół podatków obowiązujących w danym państwie, w danym czasie określa
się mianem systemu podatkowym. Istnienie rozbudowanych systemów podatkowych jest zawsze
przedmiotem krytyki, przeciwieństwem systemów podatkowych jest koncepcja tzw. Podatku jedynego. W
różnych okresach czasu formułowano różne koncepcje podatku jedynego, np. w XVIII wieku fizjokraci
mówili, że dochód czysty powstaje tylko w rolnictwie, to ono tylko powinno być opodatkowane. W
pierwszej części wieku XX, niektórzy twierdzili, że jedynym podatkiem powinien być podatek dochodowy
od osób fizycznych, podatek osobisty. W drugiej części XX wieku formułowano koncepcje podatku
jedynego od energii. Współcześnie mamy z systemami podatkowymi, obecnie w Polsce mamy kilkanaście
podatków około 12.

Podatki są klasyfikowane w różny sposób:

1. najbardziej popularny podział podatków, to podział na przedmiot podatku. Wyróżniamy podatki ob-

rotowe, nazywane podatkami pośrednimi, a niekiedy konsumpcyjnymi. Podatki przychodowe, po-
datki dochodowe, podatki majątkowe i inne podatki.

2. Podział ze względu na beneficjenta podatków. Wyróżniamy podatki państwowe, będące dochodami

państwa i podatki samorządowe, będące dochodami samorządów terytorialnych.

3. Podział na podatki bezpośrednie i pośrednie. W podatkach pośrednich istnieją dwa podmioty płacące

podatek. Podmiotem formalnym podatku jest podmiot na który ustawa podatkowa nakłada obowią-
zek zapłaty podatku, ale podatek jest wliczany w cenę, sprzedawanych towarów, świadczonych
usług. Nie obciąża on podmiotu płacącego podatek. Ciężar ekonomiczny podatku ponosi nabywca
towaru lub usługi, płacąc cenę faktycznie płaci podatek. Jest podmiotem materialnym tego podatku,
ale nie jest on znany organowi podatkowemu. O podatkach pośrednich mówi się często, że są podat-
kami konsumpcyjnymi, obciążają konsumentów, nabywców dóbr. Podatki bezpośrednie to takie po-
datki, w których źródło podatku pokrywa się z przedmiotem podatku, w których nie ma owej dwo-
istości podmiotów płacących podatek. Źródłem przychodu jest praca najemna. Klasycznymi podat-
kami są podatki dochodowe. Podatki obrotowe są podatkami pośrednimi.

4. Realne- nazywane niekiedy podatkami rzeczowymi i podatki osobiste. Podatki realne to takie podat-

ki, w których wysokość podatku jest wyznaczana przez cechy, właściwości przedmiotu podatku. Ta-
kim podatkiem jest np. podatek od nieruchomości. Podatki osobiste to takie podatki, których wyso-
kość jest silnie uwarunkowana osobistymi cechami, właściwościami podatnika. Zależą one np. od
sytuacji rodzinnej podatnika, czy jego stanu zdrowia. Podatkiem osobistym jest podatek dochodowy
od osób fizycznych.

Zobowiązania podatkowe
Obowiązek podatkowy i zobowiązanie podatkowe
Termin obowiązek podatkowy jest używany w różnych znaczeniach. Rozumiemy najszerzej oznacza jakąś
powinność, określonego zachowania związanego z podatkami. Wyróżnia się obowiązek podatkowy sensu
largo, w szerokim tego słowa znaczeniu, i obowiązek podatkowy sensu stricto, w wąskim tego słowa
znaczeniu. Obowiązek podatkowy sensu stricto wiąże się z obowiązkiem zapłaty podatku. Jest to
podstawowy obowiązek podatkowy, aby mógł być wykonany podatnik musi często wykonać szereg
obowiązków instrumentalnych, pomocniczych, musi np. prowadzić księgi podatkowe, musi np. złożyć
zeznanie podatkowe, albo musi np. zgłosić obowiązek podatkowy. Owe obowiązki instrumentalne
porządkują zapłatę podatku, i umożliwiają kontrole podatnika. Obowiązek podatkowy jest poprzednikiem
zobowiązania podatkowego, jest zdefiniowane w art. 4 ordynacji podatkowej, zgodnie z przepisem-
obowiązkiem podatkowym jest nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego
wynikająca z ustaw podatkowych, w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach.
Obowiązki podatkowe są zatem nakładane ustawami, to one określają zdarzenia, których zaistnienie
powoduje konieczność zapłaty podatku, ale obowiązek jest jeszcze nieskonkretyzowany, bo nie jest
określona wysokość podatku, a niekiedy termin i miejsce zapłaty podatku. Zobowiązanie podatkowe jest
mówiąc najprościej skonkretyzowanym obowiązkiem podatkowym, jest następnikiem obowiązku

podatkowego, zgodnie z art. 5 ordynacji podatkowej zobowiązaniem podatkowym jest: zobowiązanie
podatnika, do zapłacenia podatku na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu, albo gminy, w
wysokości, w terminie oraz miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego. Zobowiązanie
podatkowe wynika z obowiązku podatkowego. Konkretyzacja obowiązku podatkowego dotyczy wysokości
podatku, terminu jego zapłaty, oraz miejsca zapłaty. Skonkretyzowany obowiązek podatkowy, przekształca
się w zobowiązanie podatkowym od momentu powstania zobowiązania podatkowego podatnik jest
dłużnikiem podatkowym, a podmiot publiczny- wierzycielem podatkowym.

Sposoby powstawania zobowiązań podatkowych
Pierwszy to:
Sposobem przekształcania się obowiązku w zobowiązanie podatkowe. W świetle prawa publicznego
przekształcenie obowiązku podatkowego w zobowiązanie podatkowe następuje w jeden z dwóch możliwych
sposobów. Po pierwsze w drodze wydania i doręczenia decyzji podatkowej, a więc mówiąc inaczej poprzez
wymiar podatku. Po drugie z mocy samego prawa, wraz z zaistnieniem zdarzenia, z którym ustawa
podatkowa wiąże powstanie zobowiązania, stanowi o tym artykuł 21 ordynacji podatkowej. W pierwszym
przypadku zobowiązanie podatkowe powstaje w wyniku klasycznego postępowania administracyjnego.
Organ podatkowy wydaje decyzję, w której ustala między innymi wysokość podatku. Organ wymierza
podatek, ta decyzja tworzy zobowiązanie podatkowe, ma charakter konstytutywny. Takie decyzje określa się
często mianem decyzji ustalających, zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji
podatkowej, jest to klasyczny sposób powstawania zobowiązań podatkowych. Ostatnio stosowany w prawie
polskim rzadko. Nie zawsze jednak mimo istnienia obowiązku podatkowego przekształci się ono w
zobowiązanie podatkowe. Niekiedy bowiem dochodzi do przedawnienia obowiązku podatkowego,
przedawnienia wymiaru podatku. Organy podatkowe mogą wydać decyzję ustalającą zobowiązanie
podatkowe w określonym czasie. Po upływie tego okresu następuje przedawnienie prawa organu
podatkowego do wymiaru podatku. Okres przedawnienia jest różny, zależy od tego, czy podatnik
prawidłowo wykonał obowiązki instrumentalne. Jeśli podatnik prawidłowo wykonał obowiązki
instrumentalne, to termin przedawnienia wynosi trzy lata, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym
powstał obowiązek podatkowy. Zgodnie z artykułem 68§1 ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe
nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca
rok kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Zgodnie z art. 68 §2 ordynacji podatkowej,
jeśli podatnik nie złożył deklaracji podatkowej w terminie, albo w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich
danych, niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, to zobowiązanie podatkowe nie
powstaje, jeśli decyzja ustalająca jego wysokość została doręczona po upływie 5 lat licząc od końca roku
kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.

Najczęściej jednak zobowiązania podatkowe powstaje dzisiaj w Polsce w drugi z możliwych sposobów.
Powstają z mocy samego prawa, a więc bez wydawania decyzji podatkowej przez organ podatkowy. W tych
przypadkach wysokość zobowiązania jest obliczana, bądź przez podatnika i jest to tzw. samoobliczenie
podatku, podatnik sam oblicza podatek i sam wpłaca go organowi podatkowemu, bądź jest wyliczana przez
płatnika. Płatnik oblicza podatek, pobiera go i wpłaca organowi podatkowemu. Ogromna większość
zobowiązań podatkowych w Polsce powstaje bez ingerencji organów podatkowych. Organy te wkraczają w
tych przypadkach dopiero wtedy, gdy podatnik nie zapłacił podatku w całości, bądź w części, mimo
ciążącego na nim obowiązku podatkowego, wkraczają, gdy podatnik nie złożył deklaracji podatkowej, albo
jeśli wysokość zobowiązania jest inna, niż w deklaracji. Organ podatkowy wydaje wówczas decyzję
określającą wysokość zobowiązania podatkowego. Ta decyzja ma charakter deklaratoryjny, nie tworzy
zobowiązania podatkowego, bo ono już powstało z mocy samego prawa. Powstało z dniem zaistnienia
zdarzenia z którym przepisy prawa podatkowego wiążą powstanie zobowiązania.

11.05.2014
Wygaszanie zobowiązań podatkowych
W przepisach okreslonych w ordynacji podatkowej w artykule 59 ustawodawca określa kilka
sposobów wygasania zobowiązań podatkowych. W doktrynie wyróżnia się efektywne i
nieefektywne sposoby wygasania tych zobowiązań. Sposoby efektywne charakteryzują się
tym, że zobowiązanie wygasa przez spełnienie świadczenia. Wierzyciel podatkowy zostaje
zaspokojony. Wygasanie nieefektywne oznacza natomiast, że zobowiązanie wygasa mimo
braku zaspokojenia wierzyciela. Istnieją następujące efektywne sposoby wygasania
zobowiązań podatkowych:

1. Zapłata podatku
2. Pobranie podatku przez płatnika lub inkasenta
3. Potrącenie
4. Zaliczenie nadpłaty lub zwrotu podatku na poczet zobowiązania

podatkowego

5. Przeniesienie własności rzeczy lub praw majątkowych w

zamian za podatek

6. Przejęcie własności nieruchomości lub prawa majątkowego w

postępowaniu egzekucyjnym

Ad.1.Najczęsciej zobowiązanie wygasa poprzez zapłatę podatku. Podatek powinien być
zapłacony w terminie, termin zapłaty określa bądź ustawa podatkowa w spoób bezwzględny,
kalendarzowo, bądz wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej zobowiązanie
podatkowe. To w tych przypadkach, gdy zobowiązanie powstaje w drodze wymiaru podatku
przez organ podatkowy. Zaś w tych podatkach, gdzie zobowiązanie powstaje z mocy samego
prawa termin jest określony przez ustawę podatkową. Jesli termin zapłaty podatku przypada
na sobotę lub inny dzień ustawowo wolny od pracy to z mocy prawa następuje automatyczne
przesunięcie terminu na 1 dzień roboczy po tych dniach. Organy podatkowe mają pewne
kompetencje do odraczania terminu zapłaty podatku, lub rozłożenia jego zapłaty na raty. Na
wniosek podatnika po stwierdzeniu istnienia ważnego interesu podatnika lub interesu
publicznego organ podatkowy może w drodze decezji, bądź odroczyć termin zapłaty podatku,
bądź rozłożyć jego płatność na raty. Jest to decyzja uznaniowa, są to tzw. Indywidualne ulgi w
zapłacie podatku. W decyzji podatkowej organ określa nowe terminy płatności podatku. Jesli
podatnik ich nie dochowa, to następuje powrót do pierwotnego terminu płatności. Od
indywidulanych ulg podatkowych pobiera się opłatę prorogacyjną. Podatek nie zapłacony w
terminie jest zaległością podatkową. Zaległością są także niezapłacone w terminie zaliczki na
podatek lub raty podatku.
Powstanie zaległości podatkowej może wywołać skutki trojakiego rodzaju:

•

obowiązek zapłaty odetek za zwłokę

•

możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego

•

w niektórych przypadkach możliwość wydania decyzji o odpowiedzialności osoby
trzeciej, za niewykonane zobowiązanie podatkowe

Podatek może być zapłacony w różny sposób, bądź w pieniądzu, bądź w innej formie. Zapłata
pieniężna może mieć postać gotówkową, bądź bezgotówkową- przelewem z rachunku
bankowego. Podmioty prowadzące działalność gospodarczą zobowiązane do prowadzenia
ksiąg podatkowych mają obowiązek bezgotówkowej zapłaty podatku. Pomocnicze formy
zapłaty podatku to przykładowo zapłata znakami akcyzy, czy niekiedy papierami

49 / 59

wartościowymi.

Ad.2. Podatek, zobowiązanie podatkowe wygasa także dla podatnika w momencie
prawidłowego pobrania podatku przez podmiot pośredniczący płatnika lub inkasenta. Jesli
podmioty te, pobrały podatek we właściwej kwocie to podatnik za to zobowiązanie już nie
odpowiada.
Ad.3.trzeci sposób efektywnego wygasnięcia podatkowego to potrącenie podatku- potrącenie
w zamian za niektóre wierzzytelności, które posiada podatnik względem podmiotu
publicznego. Z potrąceniem podatkowym mamy do czynienia wówczas, gdy podatnik i
podmiot publiczny są nawzajem względem siebie wierzycielami i dłużnikami. Podmiot
publiczny ma wierzytelność podatkową, a podatnik ma wierzytelność z okreslonych ściśle
tytułów, np. Odszkodowanie, z tytułu szkody wyrządzonej przy wykonywaniu władzy
publicznej, albo z tytułu niesłusznego skazania. Wierzytelności te, muszą być wymagalne, a
więc termin ich płatności już minął i muszą być bezsporne. Potrącenie może być stosowane
zarówno do podatków stanowiących dochody gminy, jak i przypadających Skarbowi Państwa.
Skutkiem potrącenia jest wygaśnięcie całości, lub części zobowiązania podatkowego.
Zarówno bieżącego, jak i zaległości podatkowych.

Ad4. Zaliczenie na poczet podatku- nadpłaty podatku lub zwrotu podatku. Nadpłatą podatku
jest kwota podatku nadpłaconego, a więc zapłaconego w kwocie wyższej, niż wynika to z
przepisów prawa, lub kwota podatku nienależnie zapłaconego, bo swiadczenie nie powinno
mieć miejsca. Ordynacja podatkowa okresla kolejność postępowania z nadpłatą. W pierwszej
kolejności organ podatkowy zaliczy nadpłatę z urzędu, na poczet zaległych oraz bieżących
zobowiązań podatkowych. Zanim więc zwóci nadpłatę to sprawdzi, czy podatnik nie zalega z
podatkami, bądź nie ma bieżących zobowiązań do zapłaty. W drugiej kolejności organ
podatkowy zwróci nadpłatę, chyba, że podatnik złoży wniosek o zaliczenie jej na poczet
przyszłych zobowiązań podatkowych. Podobnie postępuje się ze zwrotem podatku. Zaliczenie
zwrotu podatku na inny podatek powoduje wygasnięcie zobowiązania podatkowego.
Szczególną cechą tego sposobu wygasania zobowiązań jest to, że kwoty odpowiadające
całości, bądź części zobowiązania podatkowego sa już w posiadaniu organu podatkowego.
Ad.5. przeniesienie własności rzeczylub praw majątkowych przysługujących podatnikowi na
rzecz Skarbu Państwa, lub gminy w zamian za zaległości podatkowe. Można go stosować
dopiero wtedy, gdy termin zapłaty zobowiązania już upłynął i tylko na wniosek podatnika.
Przeniesienie własności rzeczy lub praw majątkowych następuje na podstawie umowy
zawartej między podatnikiem, a podmiotem reprezentującym podmiot publiczny.

Ad. 6. Przejęcie własności nieruchomości lub prawa majątkowego w drodze egzekucji
administracyjnej, w drodze przymusowego postępowania.
Do nieefektywnych sposobów wygasania zobowiązań podatkowych zaliczamy:

1. zaniechanie poboru podatku
2. umożenie zaległości podatkowej
3. przedawnienie zobowiązania podatkowego
4. zwolnienie z obowiązku zapłaty z powodu zastosowania się

podatnika do interpretacji podatkowej, która została
zmieniona lub której organ podatkowy nie uwzględnił

Zaniechanie poboru podatku

50 / 59

Minister Finansów zgodnie z art. 22§1 ordynacji podatkowej może w drodze rozporządzenia
w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym lub waznym interesem podatników
zaniechać poboru podatków w całości, bądź w części. Zaniechanie poboru podatków oznacza
rezygnację wierzyciela z wierzytelności podatkowej. Jest zawsze kierowane do określonej
kategorii podatników, nie jest aktem indywidualnym.

Umożenie zaległości podatkowej
ono także oznacza rezygnację z wierzytelności podatkowej, ale w odróżnieniu od zaniechania
poboru podatków, po pierwsze dotyczy zaległości podatkowej, a więc termin zapłaty podatku
już minął, a po drugie jest aktem indywidualnym, skierowanym do indywidualnego
podatnika. Organ podatkowy wydaje decyzję w tej sprawie. Umożenie zaległości podatkowej
jest obok odroczenia terminu zapłaty podatku i rozłożenia płatności podatku na raty. Trzecią
formą idywidualnych ulg w spłacie podatku. Umożenie zaległości podatkowej może nastąpić,
bądź na wniosek podatnika, bądź w niektórych przypadkach z urzędu. Organ podatkowy
może umorzyć zaległości podatkowe w całości, bądź w części na wniosek podatnika, w
przypadkach uzasadnionych interesem publicznym, bądź ważnym interesem podatnika.
Pojęcia te, mające charakter niedookreślonych są interpretowane przez organy podatkowe i
sądy bardzo restrykcyjnie. W przypadkach określonych w odrynacji podatkowej organ może
umorzyć zaległość podatkową przykładowo, jeżeli kwota zaległości jest niewielka, np. Nie
przekracza 5-krotności kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, albo jeśli jest
prawdopodobne, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej, niż
wydatki egzekucyjne, albo jeśli np. Podatnik zmarł, nie pozostawił żadnego majątku nie ma
spadkobierców, ani osób trzecich, które mogłyby ponosić odpowiedzialność za jego
zobowiązanie podatkowe.
Przedawnienie zobowiązania
Zobowiązanie podatkowe wygasa z powodu upływu czasu. Po upływie terminu
przedawnienia wierzyciel nie może się skutecznie domagać wykonania tego zobowiązania.
Pozostaje niezaspokojone z mocy samego prawa. Zgodnie z art. 70 ordynacji podatkowej
zobowiązania podatkowe przedawniają się, z upływem 5 lat licząc od końca roku
kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Nie przedawniają się jednak
zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką, lub zastawem skarbowym. W przypadku
tych zobowiązań upły terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego rodzi jedynie taki
skutek, że po tym terminie mogą one być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki, lub z
zastawu.
Zwolnienie z obowiązku zapłaty podatku w związku z tym, że podatnik zastosował się do
interpretacji podatkowej
Obowiązuje zasada nieszkodzenia podatnikowi, który zastosował się do interpretacji
podatkowej, która następnie nie została uwzględniona przez organ podatkowy, w
rozstrzygnięciu sprawy podatkowej, lub została zmieniona.

Istnieją dwa rodzaje interpretacji podatkowej:

-

interpretacje ogólne- są wydawane bez bezpośredniego związku z konkretnymi
sprawami, indywidualnych podatników, za ich pomocą Minister Finansów zapewnia
jednolite stosowanie prawa podatkowego, przez organy podatkowe i organy kontroli
skarbowej. Ogólne interpretacje są publikowane w Dzienniku Urzędowym
Ministertwa Finansów oraz w BIP-ie (Biuletynie Informacji Publicznej). Są
powszechnie dostępne, zawierają więc także wskazówki dla dłużników podatkowych,
dlatego stosuje się zasadę nieszkodzenia podatnikowi, który zastosował się do

51 / 59

interpretacji ogólnej, wydawanej przez Ministra Finansów.

-

interpretacje indywidualne- dotyczą wyjaśniania wątpliwości w indywidualnej
sprawie podatkowej, która może wiązać się ze stanem faktycznym, który już zaistniał,
albo zdarzy się w przyszłości, są wydawane na wniosek podmiotu zainteresowanego,
wydaje je Minister Finansów, w przypadku podatków będących dowodami Skarbu
Państwa,a w przypadku podatków samorządowych wójt, burmistrz, Prezydent Miasta,
starosta, lub Marszałek Województwa. Jeśli właściwy organ nie wyda interpretacji
indywidualnej w terminie, to mamy do czynienia z tzw. interpretacją milczącą.
Przyjmuje się, że stanowisko wnioskodawcy wyrażone we wniosku o wydanie
interpretacji, jest prawidłowe. Wydane indywidualne interpretacje podatkowe są
doręczane wnioskodawcy, oraz zamieszczane po usunięciu danych identyfikacyjnych
wnioskodawców w BIP-ie. Ordynacja podatkowa wprowadza zasade, że zastosowanie
się wnioskodawcy do takiej interpretacji , nie może mu szkodzić. Interpretacje
indywidualne nie wiążą jednak organów podatkowych, mogą nie byc uwzględnione w
rozstrzyganiu sprawy podatkowej.

Zgodnie z art. 14m ordynacji podatkowej zastosowanie się do interpretacji, która została
następnie zmieniona lub nie została uwzględniona, w rozstrzygnięciu sprawy podatkowej
powoduje zwolnienie z obowiązku zapłaty podatku, w związku ze zdarzeniem będącym
przedmiotem interpretacji, jeżeli:

1. zobowiązanie nie zostało prawidłowo wykonane z powodu zastosowania

się do interpretacji

2. skutki podatkowe miały miejsce po opublikowaniu interpretacji ogólnej,

albo doręczeniu interpretacji indywidualnej.

52 / 59

Wykład XVIII – 18.05.2014 r.
Problematyka następstwa prawno-podatkowego
Następstwo prawno-podatkowe nazywane inaczej sukcesją podatkową. W trakcie trwania stosunku
prawno- podatkowego zdarza się niekiedy, że przestaje istnieć podatnik, płatnik, inkasent czy osoby
trzecie ponoszące odpowiedzialność za zobowiązanie podatkowe. Ustanie bytu tych podmiotów nie
powoduje wygaśnięcia zobowiązania podatkowego jak i nabytych praw podatkowych, np. prawa do
zwrotu nadpłaty podatku czy prawa do zwrotu podatku. Prawo podatkowe określa los obowiązków i
praw podatkowych w takich przypadkach. W miejsce nieistniejących podmiotów wchodzą ich
następcy prawni. Przecięcie przez nich ogółu praw i obowiązków poprzedników określa się mianem
sukcesji podatkowej. Jest t o sukcesja ogólna.
Można wyróżnić dwie kategorie następców prawnych:

–

następców osób fizycznych i

–

następców osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej.

Następcami prawnymi osób fizycznych są spadkobiercy i zapisobiercy. Do odpowiedzialności
spadkobierców stosuje się przepisy o przyjęciu i odrzuceniu spadku oraz o odpowiedzialności za
długi spadkowe. Jeśli spadkobierca spadek odrzucił, to nie odpowiada za zobowiązania i inne
obowiązki podatkowe. Jeśli spadek przyjął bez ograniczenia odpowiedzialności, to odpowiada za
całość obowiązków podatkowych. Jeśli spadek przyjął z dobrodziejstwem inwentarza, to
odpowiada za obowiązki podatkowe do wartości nabytego spadku. Zapisobiercy odpowiadają
natomiast za zobowiązania podatkowe spadkodawcy jedynie do wartości otrzymanego zapisu.
W przypadku drugiej kategorii podmiotów – osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie
mających osobowości prawnej – sukcesorami są podmioty, które powstały w wyniku
przekształcenia, podziału, połączenia istniejącego wcześniej podmiotu. Ustawodawca określa kto i
co przejmuje w wyniku tych zmian.
Zabezpieczenie wykonania zobowiązań podatkowych
Zobowiązania podatkowe korzystają ze szczególnej ochrony prawnej, ma to zagwarantować ich
wykonanie. Zgodnie z art. 33 Ordynacji podatkowej organ podatkowy może zabezpieczyć
zobowiązanie podatkowe:

1) przed terminem płatności zobowiązania,
2) w toku postępowania podatkowego lub kontroli jeszcze przed wydaniem decyzji ustalającej

zobowiązanie, określającej zobowiązanie lub określającej zwrot podatku.

W pierwszym przypadku zobowiązanie podatkowe już powstało, ale nie upłynął termin zapłaty
podatku. Mimo to może być zabezpieczone. W drugim przypadku musi się toczyć postępowanie
podatkowe lub kontrola podatkowa. Zobowiązanie podatkowe może być wówczas zabezpieczone
zarówno po jego powstaniu jak i przed powstaniem zobowiązania. W obu przypadkach
zobowiązanie może być zabezpieczone, jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że nie zostanie ono
wykonane, w szczególności, jeśli:

–

podatnik trwale nie uiszcza wymagalnych zobowiązań publiczno-prawnych,

–

wyzbywa się majątku, co może utrudnić lub udaremnić egzekucję.

Zobowiązanie może być zabezpieczone na całym majątku podatnika, a jeśli pozostaje on w związku
małżeńskim także na majątku wspólnym. Jest zabezpieczane na podstawie decyzji o
zabezpieczeniu. Zabezpiecza się je poprzez np. zajęcie pieniędzy, wynagrodzenia za pracę,
ustanowienie hipoteki przymusowej i w innych formach przewidzianych w przepisach o
postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Szczególnymi sposobami zabezpieczenia zobowiązań

są: hipoteka przymusowa, nazywana też hipoteką podatkową oraz zastaw skarbowy.
Hipoteka przymusowa powstaje przez wpis do księgi wieczystej na podstawie decyzji podatkowej.
Przedmiotem hipoteki są nieruchomości oraz niektóre zbywalne prawa majątkowe, np. użytkowanie
wieczyste czy spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Hipoteka jest w zasadzie skuteczna
wobec każdorazowego właściciela przedmiotu hipoteki i ma pierwszeństwo przed innymi
hipotekami. Wpisu hipoteki do księgi wieczystej dokonuje sąd.
Zastaw skarbowy powstaje poprzez wpis do rejestru zastawów skarbowych. Rejestr prowadzi
Naczelnik Urzędu Skarbowego, a rejestr centralny Minister Finansów. Przedmiotem zastawu są
rzeczy ruchome i niektóre prawa majątkowe niebędące przedmiotem hipoteki o wartości co
najmniej 10 tyś. złotych. Zastaw powstaje z dniem wpisu do rejestru. Jest skuteczny wobec
każdorazowego właściciela przedmiotu zastawu i ma pierwszeństwo przed wierzycielami
osobistymi.
Odpowiedzialność za zobowiązania podatkowe
Problem, kto odpowiada za zobowiązanie podatkowe pojawia się wówczas, gdy zobowiązanie nie
jest prawidłowo wykonywane. Wyróżnia się dwie postaci, dwa rodzaje tej odpowiedzialności :

–

odpowiedzialność osobistą

–

odpowiedzialność rzeczową.

Odpowiedzialność osobista jest związana z osobą dłużnika. Dłużnik odpowiada całym swoim
majątkiem, zarówno obecnym jaki i przyszłym. Jest to odpowiedzialność w zasadzie
nieograniczona.
Odpowiedzialność rzeczowa dotyczy rzeczy ruchomych i nieruchomych, a nie osoby dłużnika.
Ponosi ją każdorazowy właściciel przedmiotu hipoteki lub zastawu, bez względu na to, że to nie
jest, nie było jego osobiste zobowiązanie podatkowe.
Odpowiedzialność za zobowiązania podatkowe ponoszą następujące podmioty:

1) podatnik,
2) podmioty pośredniczące, a więc płatnik i inkasent,
3) następcy prawni,
4) tzw. osoby trzecie.

Podatnik odpowiada całym swoim majątkiem za wynikające z zobowiązań podatkowych podatki.
Jest to odpowiedzialność osobista.
Płatnik odpowiada całym swoim majątkiem za nie pobranie podatku od podatnika lub pobranie go
w wysokości niższej niż należna oraz za nie wpłacenie w terminie pobranych podatków.
Inkasent odpowiada całym swoim majątkiem za podatki pobrane, lecz nie wpłacone w terminie.
Jeśli podatnik, płatnik bądź inkasent pozostają w związku małżeńskim, to odpowiedzialność
obejmuje majątek odrębny dłużnika i majątek wspólny – jego i małżonka.
Następcy podatnika ponoszą odpowiedzialność za obowiązki podatkowe, w tym zobowiązania
podatkowe poprzedników.
Wreszcie odpowiedzialność ponoszą tzw. osoby trzecie. W pewnych przypadkach organ podatkowy
może wydać decyzję o odpowiedzialności innych osób, które odpowiadają wówczas za cudze
zobowiązanie podatkowe. Reguły tej odpowiedzialności określa Ordynacja podatkowa:

1) katalog tych osób jest zamknięty, mogą tę odpowiedzialność ponosić tylko te kategorie

podmiotów, które są wskazane w Ordynacji, jak np. rozwiedziony małżonek podatnika,
nabywca przedsiębiorstwa podatnika, członek rodziny podatnika. Każdy, na warunkach i w

zakresie określonym w Ordynacji,

2) odpowiedzialność osoby trzeciej powstaje jedynie w drodze wydania przez organ

podatkowy decyzji o tej odpowiedzialności, a więc musi być przeprowadzone
postępowanie podatkowe w tej sprawie

3) osoba trzecia ponosi odpowiedzialność w zasadzie za zaległości podatkowe podatnika,

odsetki za zwłokę i koszty postępowania egzekucyjnego,

4) odpowiedzialność osoby trzeciej ma charakter solidarny z dłużnikiem podstawowym, nie

zwalnia podatnika od jego odpowiedzialności,

5) odpowiedzialność osób trzecich ma charakter subsydiarny do odpowiedzialności dłużnika

pierwotnego. Egzekucję z majątku osoby trzeciej można wszcząć dopiero wtedy, gdy
egzekucja z majątku podatnika okazała się w całości bądź w części nieskuteczna.

Charakterystyka ogólna podatków
Podatki obrotowe, to podatki związane z aktami obrotu, przesuwaniem rzeczy, towarów między
podmiotami. Najczęściej, chodź nie tylko, opodatkowuje się nimi obroty o charakterze
gospodarczym, związane z działalnością gospodarczą. Opodatkowuje się np. sprzedaż
towarów, odpłatne świadczenie usług, ale niekiedy także wykorzystywanie towarów na własne
potrzeby czy darowizny towarów. We współczesnych systemach podatkowych można wyróżnić 3
różne rodzaje podatków obrotowych:

1) ogólny, powszechny podatek obrotowy. Opodatkowuje on obroty niemal wszystkimi

towarami i niemal wszystkimi rodzajami odpłatnie świadczonych usług. Takim
powszechnym podatkiem jest w chwili obecnej w Polsce podatek od towarów i usług,
zwany VAT-em.

2) specjalne podatki obrotowe. Obciążają one tylko wybrane dobra. Występują w postaci

akcyz, opłat monopolowych czy podatku od loterii. Współcześnie w Polsce takimi
podatkami są: podatek akcyzowy i podatek od gier.

3) podatki od przenoszenia wartości majątkowych poza działalnością gospodarczą,

niezawodową. W Polsce współczesnej, to podatek od czynności cywilnoprawnych.

Podatki obrotowe znane są od dawna. Początkowo występowały w postaci podatków pojedynczych,
poszczególnych akcyz, danin stemplowych i w postaci opłat monopolowych. W XX wieku
pojedyncze podatki obrotowe zaczęto zastępować powszechnym podatkiem obrotowym, ale
niektóre pojedyncze podatki w postaci akcyz, opodatkowania loterii istnieją. W XX wieku
wydawało się, że zostaną one ograniczone, gdyż nie odpowiadają zasadzie równości i
sprawiedliwości opodatkowania. Obciążają wszystkich nabywających towary bez względu na ich
zdolność zapłaty podatku. Podatki obrotowe są podatkami konsumpcyjnymi, określa się je niekiedy
mianem „znieczulaczy podatkowych”. Są podatkami pośrednimi. Ukryte w cenach nabywanych
dóbr i usług nie budzą takich oporów konsumentów, kupujących jak podatki bezpośrednie,
dochodowe. Podatki obrotowe rozwijają się, obserwujemy renesans tych podatków. Nie zostały
wyparte bądź istotnie ograniczone przez podatki dochodowe. Przeważyły względy fiskalne. Są
bardzo wydajnym i dogodnym źródłem dochodów podmiotów publicznych.
W toku ewolucji podatków wykształciły się 3 różne rodzaje ogólnego podatku obrotowego:

1) podatek wielofazowy,
2) podatek jednofazowy,
3) podatek od wartości dodanej.

Podatek wielofazowy polega na tym, że każda faza obrotu gospodarczego związana z danym
towarem, każda sprzedaż związana z danym towarem jest opodatkowana i zawsze od pełnej
wartości sprzedanego towaru, od ceny uzyskanej ze sprzedaży bez podatku. Ile faz obrotu

gospodarczego, tylu podatników. Każdy płaci podatek od całego obrotu. W następnych fazach
obrotu podatek jest płacony nie tylko od wartości dodanej w danej fazie, ale także od zapłaconych
wcześniej podatków. Podatek narasta kaskadowo. Podatek wielofazowy jest trudny w poborze, bo
jest wielu podatników i jest niesprawiedliwy z ekonomicznego punktu wiedzenia. W Polsce
współczesnej nie jest stosowany, w Polsce Ludowej był pobierany od tzw. gospodarki
nieuspołecznionej.
Druga z form podatku obrotowego – podatek jednofazowy polega na tym, że opodatkowaniu
poddawało się obrót osiągnięty tylko w jednej fazie obrotu gospodarczego. Najczęściej obrót w
fazie końcowej. Podatnikiem był zatem np. producent produktu finalnego, bądź sprzedawca tego
produktu, płacił podatek od całego obrotu, od całej wytworzonej wartości ekonomicznej. Podatek
jednofazowy jest znacznie prostszy od wielofazowego, jest znacznie mniej podatników. Nie zakłóca
kooperacji gospodarczej. Był stosowany w Polsce do roku 1993. Do czasu wprowadzenia podatku
od towarów i usług. Współcześnie jest np. stosowany w Stanach czy w Australii.
Podatek od wartości dodanej jest najnowszą konstrukcją ogólnego podatku obrotowego. Przeżywa
ekspansję, w Polsce jest stosowany od 1993 roku. Podatkiem od wartości dodanej jest podatek od
towarów i usług.

Wykład XIX – 01.06.2014 r.
Podatek od wartości dodanej – c.d.
Jest to najnowsza konstrukcja podatku obrotowego. Pojawiła się po koniec lat '50 we Francji i
wyparła w zachodniej Europie jednofazowy podatek obrotowy. Od 1993 r. obowiązuje
także w Polsce pod nazwą podatku od towarów i usług. Istotą tego podatku jest to, że
opodatkowaniu podlega każdy podmiot osiągający obrót – w tym zakresie upodabnia się do
podatku wielofazowego – ale opodatkowaniu poddaje się jedynie nowo wytworzoną wartość
ekonomiczną, dodaną przez podmiot osiągający obrót, a nie cały obrót. Od wartości towaru, który
podlega sprzedaży odlicza się wartość po której wcześniej towar został zakupiony. To pierwsza z
technik obliczania tego podatku – starsza. To od niej podatek wziął swoją nazwę – podatek od
wartości dodanej. Druga technika poboru podatku polega na odliczeniu od podatku należnego
podatnika podatków związanych z danym towarem, zapłaconych przez dostawców podatnika,
odliczeniu tzw. podatku naliczonego. Ów podatek naliczony wynika z faktur wystawionych przez
dostawców lub z dokumentów celnych, w przypadku importu towarów. Podatek od
wartości dodanej nie wywołuje szkód ekonomicznych, nie zakłóca długości cyklu produkcyjnego.
Ten podatek od wartości dodanej nie powoduje kumulacji podatku, jego kaskadowego narastania.
Zmniejsza oszustwa podatkowe, bo kupujący domaga się faktur. Tylko na ich podstawie może
pomniejszyć swój podatek. Ułatwia to kontrolę podatkową. Podatek od wartości dodanej jest
podatkiem bardzo skomplikowanym. Jego obliczanie jest pracochłonne. Trzeba prowadzić dokładną
rachunkowość dla każdego towaru we wszystkich fazach obrotu.
Drugi rodzaj podatków wyodrębnionych ze względu na przedmiot podatku, to podatki
przychodowe. Są to podatki w których przedmiotem opodatkowania jest uzyskanie przychodu.
Przychód podatkowy jest to ogół pożytków pieniężnych płynących z danego źródła przychodu.
Przychód ma zawsze pieniężną postać. Jest ściśle związany ze źródłem, z którego płynie.
Przychody płyną np. z działalności gospodarczej, ze sprzedaży wytworzonych towarów czy
świadczonych usług, przychód może płynąć z pracy najemnej w postaci wynagrodzeń za tę pracę.
Źródłem przychodu może być także np. nieruchomość, czynsz dzierżawny z tytułu wydzierżawienia
jej, czy źródłem przychody mogą być np. kapitały pieniężne, bo ulokowane w banku dają odsetki.
Przychód nie odzwierciedla korzyści ekonomicznej, jego osiągnięcie nie oznacza, że za
przychodem stoi dochód. Można uzyskać przychód i ponieść stratę, dlatego współcześnie przychód
opodatkowuje się rzadko. Stawki podatków przychodowych są z zasady stałe i niskie. W zasadzie

nie uwzględnia się w tych podatkach indywidualnej sytuacji podatników. We współczesnym,
polskim systemie podatkowym podatkiem przychodowym jest w istocie ryczałt od przychodów
ewidencjonowanych.
Kolejna grupa podatków, to podatki dochodowe, a więc takie, w których przedmiotem
opodatkowania jest osiągnięcie dochodu, a dochód jest to przychód pomniejszony o potrącalne
koszty uzyskania przychodu. Koszty potrącalne, a więc takie na odliczenie których zezwala
ustawodawca podatkowy. Dochód podobnie jak przychód ma zawsze pieniężną postać. Jest ściśle
związany z osobą podatnika, a nie źródłem przychodu – jak to mam miejsce w przypadku
przychodu. Podatki dochodowe obciążają korzyści ekonomiczne uzyskane przez podatników.
Istnieją dwa rodzaje podatków dochodowych:

–

podatek osobisty, a więc opodatkowujący dochody osób fizycznych oraz

–

podatek od spółek, od korporacji, opodatkowujący dochody osób prawnych i niektórych
innych podmiotów.

Podatek osobisty wprowadzono pod koniec XVIII w. w Anglii, ale wzbudził wówczas ogromne
zastrzeżenia etyczne. Uważano, ze oznacza on zrównanie człowieka z rzeczami, które wówczas
były powszechnie opodatkowane. Zlikwidowano go, ale powrócono do niego po upływie
kilkudziesięciu lat. Na początku XX wieku podatek dochodowy osobisty stał się jedną z
podstawowych konstrukcji podatkowych. Jego stawki są na ogół stawkami progresywnymi, bo to
zapewnia sprawiedliwość podatkową. W konstrukcji tego podatku uwzględnia się osobistą sytuację
podatnika, bo jest podatkiem osobistym.
Podatek od spółek wydzielał się najczęściej z wcześniejszego podatku osobistego. Współcześnie
jest odrębnym podatkiem, w którym z zasady stosuje się stawki proporcjonalne.
Istnieją dwa modele podatków dochodowych:

–

podatek dochodowy ogólny i

–

podatek dochodowy ceduralny. (?)

W przypadku pierwszego opodatkowaniu podlega suma dochodów osiągniętych ze wszystkich
źródeł przychodów. Pozwala to opodatkować różne dochody płynące z różnych źródeł przychodów
jednakowo, w taki sam sposób.
Podatek ceduralny (?) polega na tym, ze poszczególne dochody opodatkowujemy odrębnie,
różnicujemy konstrukcję podatków ze względu na źródła, z których płyną dochody. Jest to
konstrukcja bardziej złożona, trudniej administrować takim podatkiem.
Podatki majątkowe – są to podatki, których przedmiotem jest:

1) posiadanie majątku np. bycie właścicielem nieruchomości albo budowli związanej z

działalnością gospodarczą,

2) wzrost wartości majątku – takiego podatku, w polskim systemie podatkowym

współczesnym nie ma,

3) podatek od przyrostu majątku, np. w drodze dziedziczenia czy w drodze darowizny.

We współczesnych systemach podatkowych podatki majątkowe maja jedynie uzupełniający
charakter, nie dominują, choć majątek jest zjawiskiem łatwo uchwytnym.
W czasach współczesnych dominują podatki pośrednie, konsumpcyjne, a drugie w kolejności są
podatki dochodowe.
Dług publicznym
Dług publiczny, jest to suma zobowiązań finansowych podmiotów publicznych, państwa, jednostek
samorządu terytorialnego i niektórych jednostek sektora finansów publicznych. Dzieli się go często

na:

–

dług Skarbu Państwa, nazywany niekiedy długiem rządowym, to w warunkach polskich
zasadnicza część długu publicznego, ok. 95 % tego długu,

–

dług samorządowy oraz

–

dług niektórych podmiotów, niektórych jednostek sektora finansów publicznych, np.
Narodowego Funduszu Zdrowia czy np. Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Do długu publicznego zalicza się zobowiązania finansowe z następujących tytułów dłużnych:

1) z tytułu sprzedanych wyemitowanych papierów wartościowych, a więc obligacji i bonów

skarbowych,

2) z zaciągniętych pożyczek i kredytów,
3) z depozytów pieniężnych,
4) z wymagalnych zobowiązań jednostek sektora finansów publicznych.

Dług publiczny dzieli się na:

–

krajowy i

–

zagraniczny.

Dług zagraniczny, to dług wobec państw obcych, banków zagranicznych czy instytucji
międzynarodowych, jak np. Międzynarodowy Fundusz Walutowy czy Bank Światowy.
Dług krajowy, to dług wobec osób i instytucji krajowych.
W czasach współczesnych mamy do czynienia z ogromnym zadłużeniem państw współczesnych.
Tylko nieliczne państwa nie są zadłużone bądź poziom ich zadłużenia jest niski. Są to głównie
państwa surowcowe, zwłaszcza naftowe. Ale inne państwa współczesne, wysoko rozwinięte mają
długi na poziomie np. Wielka Brytania 79 % PKB, Francja 83 % PKB – dane z 2010 r.
Na tym tle polski dług publiczny w wysokości ok. 900 miliardów złotych i poziomie ok. 56-57 %
PKB wydaje się być długiem nie aż taki wysokim jak w innych państwach, ale to nie oznacza, że
jesteśmy w lepszej sytuacji, ponieważ Polska była już kiedyś bankrutem, której umorzono
zadłużenie.
Główną przyczyną narastania długów jest długotrwałe uchwalanie budżetów państwowych z
deficytami, długotrwałe uchwalanie wydatków w kwotach wyższych niż dochody. W Polsce żaden
budżet poczynając od lat '90 XX w. nie był zrównoważony, wszystkie miały deficyt. W latach 1995-
2011 Polski dług wzrósł nominalnie o 420 %.
Gigantyczne zadłużenie państw współczesnych szybko narastało po II wojnie światowej z powodu
gigantycznego wzrostu wydatków socjalnych. Mieliśmy wówczas do czynienia ze
współzawodnictwem dwóch systemów – kapitalistycznego i socjalistycznego. W latach '60 w
państwach kapitalistycznych pojawiła się doktryna państwa opiekuńczego, państwa dobrobytu, a w
państwach socjalistycznych rozbudowano bardzo zakres różnych świadczeń państwowych, ale
szybki wzrost gospodarczy skończył się wraz z latami '60, zaczął narastać dług publiczny.
Ogromny wzrost długów publicznych spowodował, że zaczęto wprowadzać do prawa różne
ograniczenia, mające przeciwdziałać narastaniu tych długów. W traktacie o funkcjonowaniu Unii
Europejskiej wprowadzono dwa ograniczenia:

1) deficyt budżetowy, nie może przekroczyć 3 % PKB. Polska nie ogranicza wysokości

deficytu budżetowego. Przekroczenie europejskiego ograniczenia powoduje, że państwo
takie jest objęte procedurą nadmiernego deficytu. Polska jest obecnie taką procedurą objęta.
Jeśli deficyt nie zostanie obniżony do 3 % , to możemy być pozbawieni części środków
europejskich.

2) Przyjęto, że dług publiczny nie może przekroczyć 60 % PKB. Polska wprowadziła to

ograniczenie do Konstytucji z 1997 r. Była pierwszym państwem, które wprowadziło limit
długu publicznego do konstytucji.

Aby zabezpieczyć nie przekroczenie konstytucyjnego limitu długu publicznego w ustawie o
finansach publicznych uregulowano tzw. procedury ostrożnościowe i sanacyjne. Ustalono 3 progi
długu publicznego i określono restrykcje, które rząd powinien wprowadzać przy
przekraczaniu kolejnych progów, ale w roku minionym – 2013 – pozbawiono w istocie znaczenia
tych progów. Rząd zniósł, zawiesił na 1 rok pierwszy próg ostrożnościowy i zmienił sposób
obliczania długu, obniżył poziom tego długu, nie zastosował restrykcji, które powinien był
zastosować, zaproponował zmiany w tych procedurach. Także w innych państwach wprowadza się
do konstytucji przepisy ograniczające zadłużanie się państw. Restrykcyjne ograniczenie
wprowadzono w 2009 r. do konstytucji niemieckiej. Dotyczy deficytu budżetowego. Deficyt
strukturalny, a więc w latach kryzysu gospodarczego, spowolnienia gospodarczego nie może
przekraczać 35 setnych niemieckiego PKB. Jest to w zasadzie obowiązek uchwalania budżetu
zrównoważonego. W pełnym zakresie będzie on obowiązywać od 2020 r.