Niniejszą publikację rozpoczyna prezentacja wątków dys-

kusji medialnej na temat proponowanych zmian w systemie
emerytalnym Debata została uporządkowana według nastę-
pujących zagadnień:

– sektor finansów publicznych,
– wysokość emerytur,
– dywersyfikacja ryzyka i bezpieczeństwo systemu eme-

rytalnego,

– gospodarka.

Jako element uzupełniający przytaczanej dyskusji pojawił

problem dodatkowego, dobrowolnego oszczędzania na eme-
ryturę i zachęt podatkowych

W dalszej części opracowania przedstawiono (ułożone w ko-

lejności alfabetycznej nazwisk autorów) opinie merytoryczne
sporządzone przez czterech ekonomistów, reprezentujących
różne poglądy w kwestiach gospodarczych, a na końcu opinię
prawną odnoszącą się do problemu konstytucyjności propo-
nowanych rozwiązań oraz ogólnych ram prawnych.

Mamy nadzieję, że niniejsze opracowanie będzie użytecz-

nym materiałem w trakcie prac nad zmianami w systemie
emerytalnym.

Przed pierwszym czytaniem

Zmiany w systemie

ubezpieczeń społecznych

Druk sejmowy nr 3946

Marzec 2011

1/2011

Zmiany w systemie

ubezpieczeń społecznych

Druk sejmowy nr 3946

Marzec 2011

1/2011

Przed pierwszym czytaniem

KANCELARIA SEJMU

Biuro Analiz Sejmowych

Projekt okładki

Bogdan Żukowski

Redakcja merytoryczna

Grzegorz Gołębiowski

Redakcja i korekta

Teresa Muś

Łamanie

Janusz Świnarski

Biuro Analiz Sejmowych

ul. Zagórna 3, 00‑441 Warszawa

tel. (22) 694 27 62

faks (22) 694 10 05

e‑mail: punkt_konsultacyjny@sejm.gov.pl

wydawnictwa_BAS@sejm.gov.pl

Warszawa 2011

ISBN 978‑83‑7666‑092‑9

numer wydawnictwa 1/2011

Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część ani całość opracowania nie może być bez zgody wydawcy

reprodukowana, użyta do innej publikacji oraz przechowywana w jakiejkolwiek bazie danych.

Wydawnictwo Sejmowe

Warszawa, marzec 2011 r.

Spis treści

Wprowadzenie .................................................................................................................................................................. 5
Marek Góra Opinia dotycząca projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych

z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych ............................................................................................... 15
Leokadia Oręziak Opinia w sprawie projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych

z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych ............................................................................................... 21
Stanisław Owsiak Opinia o projekcie zmiany niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem

systemu ubezpieczeń społecznych .................................................................................................................................. 29
Tadeusz Szumlicz Opinia o rządowym projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych

z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych ............................................................................................... 35
Marek Szydło Opinia prawna o projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych

z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych ............................................................................................... 41

Słowniczek pojęć ............................................................................................................................................................ 59

Informacja o ekspertach ................................................................................................................................................. 60

– 5 –

Wprowadzenie

Debata, jaka odbyła się w prasie na temat proponowanych zmian w systemie emerytalnym, nie była dostatecznie

pogłębiona oraz spolaryzowana. Dyskusja stała się w pewnym momencie też bardzo emocjonalna, co nie sprzyjało

spokojnej wymianie rzeczowych argumentów.

Niniejszą publikację postanowiliśmy rozpocząć od zaprezentowania wątków tej dyskusji. Dokonaliśmy próby jej

uporządkowania, biorąc pod uwagę wpływ proponowanych zmian na:

– sektor finansów publicznych,

– wysokość emerytur,

– dywersyfikację ryzyka i bezpieczeństwo systemu emerytalnego,

– gospodarkę.

Debata wokół proponowanych przez rząd zmian w II filarze systemu emerytalnego wywołała także na nowo problem

dodatkowego, dobrowolnego oszczędzania na emeryturę i zachęt podatkowych oraz przypomniała o potrzebie dodat‑

kowego oszczędzania w III filarze, co znalazło odzwierciedlenie w końcowej części tego zestawienia. Przegląd wypo‑

wiedzi zaprezentowany na stronach 6–14

został sporządzony według następującego klucza. Po pierwsze, odnotowane

zostały fragmenty wystąpień osób, które zabrały głos w otwartej na łamach „Rzeczpospolitej” i „Gazety Wyborczej”

debacie o proponowanych zmianach, oraz przeprowadzonych przez obie redakcje wywiadów. Uwzględnione też zosta‑

ły autorskie wypowiedzi opublikowane w innych dziennikach i tygodnikach.

W dalszej części opracowania przedstawiliśmy (ułożone w kolejności alfabetycznej nazwisk autorów) opinie mery‑

toryczne sporządzone przez czterech ekonomistów, reprezentujących różne poglądy w kwestiach gospodarczych, a na

końcu opinię prawną odnoszącą się do problemu konstytucyjności proponowanych rozwiązań oraz ogólnych ram

prawnych.

Zadaniem Biura Analiz Sejmowych jest dostarczanie do procesu legislacyjnego informacji reprezentatywnych i bez‑

stronnych, które mają umożliwiać efektywne wykonywanie obowiązków poselskich. Jak zawsze, także w tej publika‑

cji dołożyliśmy wszelkich starań, aby zgromadzony materiał oraz zamieszczone opinie były obiektywne i obrazowały

różne punkty widzenia. Mamy nadzieję, że niniejsze opracowanie będzie użytecznym materiałem w trakcie prac nad

zmianami w systemie emerytalnym.

Michał Królikowski

dyrektor Biura Analiz Sejmowych

Grzegorz Gołębiowski

wicedyrektor Biura Analiz Sejmowych

Przegląd przygotowany przez Bożenę Kłos i Piotra Russela obejmuje okres od końca grudnia 2010 r. do połowy lutego br.

– 6 –

ątk

i dy

dzi p

eciw

ne zmi

ano

dzi za zmi

ana

pły

w p

zmi

an na s

r fina

só

w p

liczn

ych.

n Cze

j: „J

ie k

e p

ne r

ozw

iąza

a b

ęd

ą mi

ały d

ora fin

só

w p

liczn

h? O

dź j

t ła

twa. W k

ró

iej p

niczenie p

rzepły

wu s

kład

ki do O

FE s

e s

pade

k defic

u b

udże

‑

o mniej w

ię

cej o 1 p

c. P

. T

rze

ba j

edn

ak p

eś

lić, że dzi

siejsze

oszczę

oś

ci b

udżet

u zos

ną za

mienio

ne n

a p

rzyszły defic

” – „

Rze

czp

‑

lit

a” z 7 s

czni

a 2011

hał B

oni: „

owa

ny (…) p

odzi

ał s

kład

ki p

rze

kazy

nej do II fi

na częś

ć g

ów

wą id

ąc

ą do O

FE i zo

iąza

nie do wa

ryzo

a dr

u‑

giej częś

ci s

kład

ki w II fi

rze n

a o

dnio w

im p

ozio

mie j

t p

ró

bą

prze

cię

a t

o w

ęzła g

dyjs

kieg

o. D

zie

lim

y r

yzy

ka i o

dzi

aln

oś

ć. N

stać n

as dzi

sia

j n

a t

ie zadłużenie

, w

ię

c j

e u

trzy

y, a

le w mniejszej s

li –

przen

osząc częś

ć p

blem

ów n

a p

rzyszłoś

ć. Z

mniejsza

y p

rzy

ros

t długu o

d 1,1

oc. P

KB r

ocznie w 2012 (p

ełn

y r

ok – o 17 m

ld zł) do 0,8 p

c. P

KB r

ocznie

od 2017

r. T

o p

ró

ba zn

ale

zieni

a r

ów

gi mię

dzy o

dzi

aln

oś

ą za

przyszłoś

ć i t

eraźniejszoś

ć” – „

Gazet

a W

cza

” z 3 s

czni

a 2011

eł P

elc: „

to o

ddzie

lić de

tę o fin

sac

h p

liczn

h o

d de

ty o zr

‑

owa

m sys

temie em

aln

ym, g

dyż c

ć s

ą t

o k

tie p

iąza

, t

o nie d

się szu

kać r

ozw

iąza

a p

blem

ów fin

só

w p

liczn

h w p

ró

bac

h dem

‑

tażu t

ej r

y, g

dyż n

a dłuższą m

ę zmi

y t

e p

oga

rsza

ją syt

uac

ję fin

só

bliczn

h, a w k

ró

tszej p

ie p

rzen

oszą częś

ć zo

iąza

ń p

oza

ns, co p

wadzi do «s

tys

czn

ej» p

y ws

kaźni

kó

w zadłużeni

a, a p

rzy

przyj

ęci

u m

odo

log

ii E

tu – t

akże defic

u s

ra fin

só

w p

liczn

h”

– „

Rze

czp

lit

a” z 10 s

czni

a 2011

ndrzej W

k: „

ie d

a się dłużej u

trzy

ać t

ieg

o sys

tem

u em

aln

z t

im p

odzi

ałem s

kład

, j

ak m

y o

cnie

. Z

a j

t k

onie

czn

a. B

z o

ej p

ji r

ozdzi

ału s

kład

ki mię

dzy częś

ć r

cyjn

ą (czy

li zu

‑

ską) i ka

tało

wą (O

FE) w

yni

ka w

i p

ozio

m defic

u. S

tałe o

bniżenie w

ię

skład

ki do f

szy j

t p

rze

ym r

hem

” – „

Rze

czp

lit

a” z 12 s

czni

2011

gnieszka C

hło

ń‑

omiń

cza

k, M

ek G

óra, J

erzy H

, E

wa L

ka, M

i‑

ał R

ki: „

Głó

ne za

ożenie r

lizac

ji p

cji rząd

u p

olega n

a t

ym,

że sięg

nię

cie p

o śr

ki k

ier

owa

ne do O

FE p

rzy

niesie p

rzejś

cio

wą u

ę, a

le nie

iąże i

sto

ty p

blem

u. D

efic

yt zos

nie zmniejszo

ny o b

lis

ko 1 p

c. P

dcza

s g

dy w

osi o

n o

cnie w c

ały

m s

rze fin

só

w p

liczn

h co

jmniej 8 p

c. C

niem

y się t

ę p

rze

d p

róg 55 p

c. długu p

liczn

o do

PKB

, a

le d

alej b

ędzie o

n r

ósł i w

ót

ce zn

dziem

y się w t

ym s

ym miejs

” –

„Gazet

a W

cza

” z 10 s

czni

a 2011

ito

ld M. Orło

ki: „

ie do k

oń

ca p

dzi

e s

ą «oszczę

oś

ci» w O

FE. A

były p

dzi

e, w

ki m

uszą b

yć mniejsze o

d do

odó

w. T

cza

sem –

m.in. ws

k błę

dó

w z p

ier

wszy

ch l

at r

y – s

kład

ki em

aln

e b

yły i s

niższe o

d w

kó

w. «O

szczę

oś

ci» p

ows

ją w

ię

c nie

co fi

yjnie

, s

iem

zadłuża

a się b

udżet

u. Z j

edn

ej s

tro

ny każd

y z n

as m

a w

ię

c n

a k

cie w O

ne śr

, z dr

iej za

ś – j

o p

k – j

t o

bci

ążo

ny iden

‑

nej w

oś

ci dług

iem

” – „

Rze

czp

lit

a” z 20 s

czni

a 2011

gnieszka C

hło

ń‑

omiń

cza

k, M

ek G

óra, J

erzy H

, E

wa L

ka,

hał R

ki: „

orzenie s

nt w ZUS in

owa

ch in

aczej niż

cza

e in

e k

ta j

t o

dejś

ciem o

d m

omiczn

fun

tó

w sys

tem

u. O i

le dzi

siejsze k

ta w ZUS w

orzys

ją w p

ełni m

e‑

anizm

y dług

h zmi

an n

a r

ku p

rac

y (zmi

y liczb

y p

rac

ąc

i w

dzeń), t

o p

ne p

rze

z rząd s

a b

ęd

ą sw

steg

o r

odza

ligac

ją rządo

wą, a w

ię

c t

ko s

tys

czn

ą za

ą o

bligac

ji j

ch n

a u

y‑

. J

eże

li b

yły

by o

ne wa

ryzo

ne t

ak j

ak o

bligac

, w ka

teg

iac

h b

udżet

ró

żnic

a b

yła

by t

ko s

tys

czn

a, a

le w n

aszy

ch em

urac

h p

odo

wała

wzr

t udzi

ału długu p

liczn

o k

oszt

em rze

czy

ist

h oszczę

oś

. J

eże

t wa

ryzac

ja t

h s

nt b

yła

by w

yższa o

d o

bligac

ji rządo

h, n

ka j

ak s

pa zw

tu w O

FE, t

o o

ócz ef

tó

w o

ch p

yżej p

ows

tała

nie

czn

oś

ć płaceni

a p

rze

z rząd w

ię

kszej cen

y za dług u

y niż dług j

ny” –

„Gazet

a W

cza

” z 10 s

czni

a 2011

Lud

ik K

ki: „

oć p

odzi

ał s

kład

ki p

omię

dzy I i II fi

r j

t dr

orzę

jeś

li c

dzi o e

miczn

ą a

lizę s

oś

ci sys

tem

u zdefinio

nej s

kład

to m

a o

n i

sto

e zn

aczenie w ka

ym r

ozliczeni

u p

ows

tałeg

o nie

w t

ym k

oszt

ów r

ozliczenio

o‑

erac

yjn

h i o

h zw

iąza

ch z emi

sją

i o

bsługą długu p

liczn

o. W o

h k

ryzys

h cza

sac

h nie b

ez zn

a‑

czeni

a d

la m

arży za r

yzy

ko j

t t

akże za

sadn

oś

ć i t

po p

rze

kszt

ałc

ani

a długu

aln

o w dług

, k

tó

ry t

rze

ba p

ć do

ową emi

sją o

bligac

ji. P

rze

‑

sunię

cie s

kład

ki z O

FE do ZUS s

ować b

ędzie t

ań

szy

m i b

ezp

czniejszy

fin

niem k

oszt

ów o

u p

rzejś

cio

o r

y z 1999

r. W p

ów

ze s

cen

szem b

ez zmi

an u

lży t

o dzi

siejszem

u p

oleni

u p

rac

ąc

h, k

tó

usi sfin

wać ze sw

oic

h s

kłade

k i p

kó

w d

ie em

y” – „

Gazet

cza

” z 26 s

czni

a 2011

– 7 –

ątk

i dy

dzi p

eciw

ne zmi

ano

dzi za zmi

ana

Krzyszt

of R

iń

i: „J

eś

li c

hcem

y r

ozw

iązać p

blem defic

u w u

cze

‑

h s

połe

czn

h, t

o p

inni

śm

y za

ować się zu

pełnie inn

ymi k

tia

mi niż

e f

sze em

aln

e. Rząd za

biera os

tnie r

ezer

y fin

e, j

a d

ła

i d

nie b

ędzie w

ię

cej

, a

ni w dłuższej p

ie nie zmniejszy się dzi

ura w F

‑

eń

łe

. J

eś

dę

ią

ć t

to m

usim

y a

o zw

ię

kszy

ć s

kład

, a

o p

odnieś

ć w

k em

aln

y, zli

ido

wać

ile

ste

rę

i t

i p

ód

, d

tó

e s

szk

liw

e. N

et p

o o

bniżeni

u s

kład

ki p

rze

kazy

nej do f

szy w

oś

defic

u s

ra b

ędzie w

osiła o

k. 100 m

ld zł. A

le p

onie

waż o

ali się p

‑

a p

str

oż

śc

sja

a p

ref

m s

padnie j

eszcze b

dziej

” – „

Rze

czp

lit

a” z 12 s

czni

a 2011

n K

rzyszt

of B

i: „

Ró

cześnie m

ożli

oś

ć ła

a t

ej dzi

y z p

rzy

o‑

dó

w z p

tyzac

ji o

kazała się i

luzo

czn

a i d

teg

o sys

tem ka

tało

y zaczął

ć o

y n

a zaci

ąga

m n

a j

o p

rze

by długu

. Ż

e oszczę

dza

y n

a s

roś

ć,

raz b

dziej się zadłuża

jąc

” – „

Gazet

a W

cza

” z 29 s

czni

a 2011

n K

rzyszt

of B

i: „

et dzi

ś, g

dy rząd i nie

żni a

riu

sze w

ykaza

li,

że k

oszt r

y j

t nie do udźw

nię

a, sły

ać głosy

, że t

o b

yłb

y wła

ści

kur

s – d

alej p

oży

czać n

a r

ku k

ilkadziesi

ąt mi

lia

rdó

w n

a s

kład

kę d

la O

FE, a

księg

ować t

o w inn

ym miejs

. J

eże

li t

o nie j

t k

na księg

oś

ć, t

o nie

iem, co ni

ą j

t, a

le s

ądzę

, że p

rzy t

im p

unię

u dr

oga do p

odzie

leni

a los

cji b

yła

by o

twa

a” – „

Gazet

a W

cza

” z 29 s

czni

a 2011

ndrzej S. B

ows

ki: „

W rze

czy

ist

oś

ci p

a rządo

wa zn

acznie r

u‑

je b

udżet

e k

oszt

y sys

tem

u em

aln

o, zac

jąc j

edn

ocześnie t

e r

‑

iąza

a r

y, k

tó

re p

rzes

ądza

ją o r

ów

wadze sys

tem

u w dług

im o

esie

m s

ym t

eż zw

ię

ksza b

ezp

czeń

stw

o em

” – „

Gazet

a W

cza

” z 31

sty

czni

a 2011

Lesze

k B

alcer

icz: „

ie b

yło (i nie m

a n

al) p

sta

w, a

by za

kład

ać, że t

o‑

rzenie II fi

ru m

usi

ało w

yłącznie l

ub głó

nie n

tęp

ować k

oszt

em n

ara

sta

długu p

liczn

o. P

rzyjm

owa

nie t

ieg

o zało

żeni

a t

o t

ier

dzenie

, że p

oli

gos

rcza w w

oln

ej P

sce m

oże b

yć t

ko zła

” – „

Gazet

a W

cza

” z 29

sty

czni

a 2011

ndrzej S. B

ows

ki: „

Y [o

oń

cy o

o sys

tem

u – r

.] wp

wadza

‑

ją j

edn

ak w błąd

, t

ier

dząc, że f

a długu nie m

a zn

aczeni

a. M

a og

i w

yni

ka z r

yzy

ka u

tra

ty pły

oś

. N

a dług r

y p

ań

stwa s

kład

ą się

ligac

je o t

min

h w

u śr

ednio t

rzy–czt

y l

a. P

ań

stw

o m

usi nie t

emi

wać o

bligac

je n

a sfin

nie b

żąceg

o defic

u, a

le t

akże n

a w

‑

nie w

cześniej w

yemi

ch o

bligac

ji (tzw

. r

olo

nie długu). T

o o

acza, że

co r

u M

ini

ster

stw

o Fin

só

w m

usi zn

ale

źć n

có

w o

bligac

ji o wa

oś

25–30 p

c. c

ałeg

o długu p

liczn

o. N

t nie m

a o

iązk

u k

owa

a t

ligac

ji. W syt

uac

ji p

ani

ki n

a r

kac

h fin

h o

ocen

nie o

bligac

gwa

ące ic

h s

prze

daż m

oże b

yć b

dzo w

, a cza

sem p

o p

ros

tu m

oż

‑

na w og

óle nie zn

ale

źć n

có

w i k

j m

usi wt

y ogłosić nie

ypłac

aln

oś

ć.

W p

rzyp

ku długu w

ec em

ur syt

uac

ja j

t zn

acznie b

ezp

czniejsza.

Zło

tó

kę o

trzy

ej s

kład

ki ZUS m

usi zw

ró

cić w f

mie em

y śr

ednio

po 20 l

h. T

o zn

aczy

, że t

ko o

koło 5 p

c. długu w

ec em

ów m

usi b

yć

cznie „

” (w p

rzyp

ku ZUS „

nie

” p

olega n

a p

iera

składe

k i w

ypłac

ani

u em

ur n

ale

żn

h w d

ym r

u). C

o w

ię

cej

, s

kład

aln

a j

t o

iązk

owa

” – „

Gazet

a W

cza

” z 31 s

czni

a 2011

Lesze

k B

alcer

icz: „

et za

kład

ąc, iż c

ałoś

ć k

oszt

ów p

rzejś

a o

d sys

‑

u r

cyjn

o do ka

tało

o j

t fin

na p

rze

z p

rzy

ros

t długu

bliczn

o, t

o t

ie p

rzejś

cie m

oże b

yć – ze s

połe

czn

o p

u w

idzeni

a –

opłac

aln

e. (Z

ain

ter

owa

ch o

dsyła

m do o

praco

ń j

edn

o z n

ajw

ię

kszy

św

h a

ów w dzie

dzinie fin

só

w p

liczn

h M

tin

a F

eld

ste

‑

a)” – „

Gazet

a W

cza

” z 29 s

czni

a 2011

Lesze

k B

alcer

icz: „

Z p

ów

niem t

pa wa

ryzac

ji «k

t» w FUS o

raz

cen

a o

bligac

ji rządo

h emi

ch n

a r

kac

h fin

iąże się r

ów

nie

ż inn

y p

blem. O

tó

ż j

t o

no r

ów

aczn

e z p

rzyj

ęciem, że

ryt

y dług

, j

i p

ows

je p

rze

z za

nie «s

kłade

k» w I fi

rze

, i j

ny dług

zaci

ąga

ny n

a r

kac

h fin

h p

o t

o, a

by fin

wać t

nsf

y do O

FE, s

ró

ważn

e p

od wzg

lę

dem sw

ej «m

y». M

ożn

a j

edn

ak uzn

ać – b

yła o t

już m

owa – że zo

iąza

a p

oli

czn

o‑

leg

isl

yjn

e (w t

ym em

aln

e z I fi

‑

ru) m

ą mniejszą «m

oc», tzn. ła

iej ic

h nie do

trzy

ać, niż dług fin

w t

ym zo

iąza

a, n

a j

h o

piera

ją się em

y z II fi

. O

aczało

, że em

y z I fi

ru s

ą mniej p

ne niż z II fi

. K

tnie – o

a‑

czało

by t

o, że r

ąc udzi

ał t

o dr

ieg

o, a zw

ię

ksza

jąc t

o p

ier

wszeg

rząd de fac

to p

je o

bniżenie b

ezp

czeń

stwa p

rzyszły

ch em

ów” –

„Gazet

a W

cza

” z 29 s

czni

a 2011

– 8 –

ątk

i dy

dzi p

eciw

ne zmi

ano

dzi za zmi

ana

sz J

k: „

Cały s

s r

y em

aln

ej s

owadza się do t

ani

a długu u

o w p

taci dług

min

h zo

iąza

ń p

ań

stwa.

O t

ym t

pie

, k

tó

re p

oci

ąga za s

ą b

żące k

oszt

y, m

ożn

a d

wać. M

oże

są o

ne zb

yt d

uże? M

oże t

rze

ba j

e zmniejszy

ć, r

ąc s

kład

kę? N

a t

rwałe czy

na j

iś cza

s, do

pó

ki o

dra

anie za

nie

h zmi

an w sys

temie nie zacznie

ykać

defic

I fi

rze

sys

tem

aln

tio

nie

sad

‑

noś

ci u

ani

a długu u

o p

od p

ret

eks

tem, że r

ek in

ter

e się t

bie

żąc

ymi p

rze

mi p

oży

czk

ymi p

ań

stwa, p

rzys

i raczej b

ali

i…

”– Gazet

a W

cza z 2 l

o 2011

ndrzej S. B

ows

ki: „

odnie z o

ą p

ją p

odzi

ału s

kład

ki mię

‑

dzy ZUS i O

FE do

o u

nio

ne b

y zos

tało p

ie 40 p

c. t

o długu

[em

aln

o – r

.], czy

li o

koło 100 p

c. P

. N

o nie o

dzi

, j

aka

częś

ć n

aszeg

o długu r

o p

ows

tała n

a s

k u

nieni

a długu w

ur – a

ni in

ró

w r

h, a

ni a

gen

cji ra

tin

h, a

ni K

omi

sji

Eur

ejs

kiej

, a

ni n

aszy

ch k

h k

ryt

ów rządo

ej p

oli

ki b

udżet

ej” –

„Gazet

a W

cza

” z 31 s

czni

a 2011

Jace

k R

ki: „J

ak w

yni

ka z do

cza

o w

u, p

blem długu j

ór

ny do błę

dó

w k

str

cyjn

h sys

tem

u, a

le n

liwszy

. Z w

yliczeń MF

yni

ka, że k

oszt

y n

ełni

ani

a b

eczk

i b

ęd

ą t

rwały 40 l

at i sięg

ną 75–95 p

PKB

. T

o d

teg

o, że t

ór

cy r

y z 1999

r. nie za

czy

li fin

, k

tó

ry w

yni

ka z p

rzes

unię

a częś

ci s

kład

ki z ZUS

‑u do O

FE. J

edn

dni

a w ZUS

‑ie p

ows

tała o

rzy

a w

wa fin

wa, k

tó

rą t

rze

ba b

yło uzu

peł

‑

nić z b

udżet

u p

ań

stwa.

Śr

ki n

a t

ę do

tac

ję b

udżet zdo

był p

rze

z zw

ię

kszo

ne emi

sje o

bligac

ji, k

tó

piły o

d n

as s

e O

FE. Ż

ywa g

ów

ka, k

tó

rą dos

tały o

d n

as p

neg

o dni

FE, p

oszła w

ię

c t

ko w mniej niż 40 p

c. n

a g

iełdę

. P

ozos

tałe nie

co p

60 p

c. O

FE p

oży

czyły b

udżet

i, a t

en za

silił nimi ZUS, a w

ię

c w

ał n

bie

żące em

y. M

ożn

a p

dzie

ć, że O

FE, in

jąc w o

bligac

je s

ńs

twa, «in

ją» niej

o w b

żące em

y” – „

Gazet

a W

cza

” z 7

teg

o 2011

Jerzy H

: „

jąc O

FE t

eraz, zmniejszy

y dług p

liczn

y, a

le k

osz

‑

tem j

o zn

aczn

o zw

ię

kszeni

a w p

rzyszłoś

. K

oszt

y o

bsług

i p

rzyszłeg

o długu

bę

dą w

yraźnie w

yższe niż o

o, co w s

kra

ej syt

uac

ji o

acza, że p

ań

stw

nie b

ędzie w s

nie w

ypłac

ać em

” – „

Gazet

a W

cza

” z 14 l

o 2011

ek G

óra: „

y dług w

dzie s

d d

ywa

, t

ko że p

óźniej

. D

teg

o c

ały

św

t idzie w k

ier

ku j

o u

wzg

lę

dni

ani

a w o

cenie s

oś

ci g

k” –

„Gazet

a W

cza

” z 15 l

o 2011

Jace

k R

ki: „

m m

nizm zdefinio

nej s

kład

ki o

y n

a in

żn

ej o

d f

szu płac r

ozw

iązy

wał c

ały p

blem fin

só

w p

liczn

w k

kś

cie s

rzeni

a się s

połe

czeń

stwa. II fi

r (p

oza j

o mniejszą częś

ą,

óra j

t in

na w a

je i k

tó

ra w

edług zmi

an rządo

h b

ędzie n

k in

na) t

o ra

k n

a t

ej r

mie

, k

tó

ry ur

ósł do g

iga

yczn

h r

ozmi

a‑

ró

w i ni

szczy c

ały sys

tem em

aln

y, a t

eraz p

rzerzucił się n

a fin

se p

licz

‑

” – „

Gazet

a W

cza

” z 7 l

o 2011

Jace

k R

ki: „

to j

edn

ak zazn

aczy

ć, że p

na p

rze

z rząd r

sys

tem

u O

FE w żaden s

pos

ób – w

ew p

owsze

chn

ym o

pinio

m – nie zw

ię

ksza

ryt

o długu n

, p

rzes

uwa

jąc b

iem zo

iąza

nie w

ec em

a z O

na ZUS, p

rzes

uwa

y r

ów

nie

ż p

rzyszłe do

y w p

taci s

kład

, k

tó

re r

ów

‑

ważą t

e zo

iąza

a” – „

Gazet

a W

cza

” z 7 l

o 2011

ber

t G

iazdo

ki: „

W P

sce r

a em

aln

a, k

tó

ra n

a wzó

r c

lijs

wadzała do sys

tem

u em

aln

o e

lem

t ka

tało

y w p

taci O

FE,

ać się z definic

ji nie m

ogła. N

ie m

ożn

a b

iem s

cznie p

rzejś

ć z t

rad

y‑

cyjn

o, r

cyjn

o sys

tem

u em

aln

o do ka

tało

o w p

ań

stw

w k

tó

m 1/4 o

li żyj

e ze św

iadczeń em

aln

h l

ub r

h, a 1/3

budżet

u p

ań

stwa p

rze

acza

na j

t n

a t

e św

iadczeni

a. P

olenie czy

e za

o‑

o nie j

t b

iem w s

nie u

trzy

ać wła

h r

odzicó

w i dzi

kó

w i j

‑

cześnie zaoszczę

dzić n

a sw

e em

y, że

by u

olnić o

d t

o o

iązk

dzie

ci i w

” –

w.w

cza.b

z 10 l

o 2011

– 9 –

ątk

i dy

dzi p

eciw

ne zmi

ano

dzi za zmi

ana

pły

w p

zmi

an na w

okoś

ć e

tur

, z

e sz

egó

uwzg

lę

dni

eni

em w

koś

ci s

py zas

tą

eni

gnieszka C

hło

ń‑

omiń

cza

k, M

ek G

óra, J

erzy H

, E

wa L

ka,

hał R

ki: „

Prze

icie

le rząd

u p

ołu

ją się n

a w

yliczeni

a, z k

tó

‑

ch m

a j

y w

yni

kać, że n

a s

k zmniejszo

neg

o p

rzepły

wu s

kład

ki do

FE wzr

osn

ą em

y. S

owa

nie

, że p

na zmi

a p

wadzi do

ię

kszeni

a p

ozio

u em

, nie m

a m

yczn

h p

sta

w i wp

wadza

ywa

li w błąd

. B

ędzie raczej o

tnie w w

yni

ku g

szeg

o f

gos

i, t

rudniejszej i p

rzy

noszącej niższe p

rzy

y p

tyzac

ji, u

tra

ufa

a s

połe

czn

o do s

oś

ci in

styt

ji, j

aką j

t sys

tem em

aln

rszej o

cen

y w

ryg

odn

oś

ci k

dyt

ej P

i, a w

ię

c w

yższeg

o k

oszt

u o

bsług

długu

, w

ieni

a sys

tem

u em

aln

o n

a j

eszcze w

ię

ksze r

yzy

ko k

olejn

raźn

h m

ani

lac

ji p

oli

czn

h (g

dzie b

iem k

olejn

e rząd

y b

ęd

ą szu

kały

oszczę

oś

, g

dy defic

yt wzr

ośnie

” – „

Gazet

a W

cza

” z 10 s

czni

a 2011

hał B

oni: „

m s

ym og

niczenie p

rzypły

wu g

ów

ki do O

FE m

oże b

yć

neu

tra

e d

la s

py za

stą

pieni

a. Sza

ą n

a wzr

t o

ej s

, a w

ię

c wzr

przyszłej em

y, j

t w

ię

ksza ef

noś

ć O

FE. D

ry p

tfe

l in

cyjn

w II fi

rze t

o b

ył s

s t

ej r

y – i t

o za

bić nie w

oln

o” – „

Gazet

a W

‑

cza

” z 3 s

czni

a 2011

Krzyszt

of R

iń

i: „

owa

ne p

rze

z rząd zmi

y s

ą szk

liw

e. Są złe t

o d

la g

i, j

ak i d

la p

rzyszły

ch em

ów

. P

o p

ier

wsze

, s

ą,

że p

rzyszłe em

y b

ęd

ą niższe

, niż g

by zac

wać o

y, d

wufi

sys

tem. A t

o j

t nie

e d

la p

ie 15 m

ln P

ów

, uczes

tni

kó

w O

FE. C

pra

da rząd s

kład

a o

biet

nice w

iej wa

ryzac

ji p

ienię

dzy za

w ZUS, a

le s

ą o

ne nie

ryg

odn

e” – „

Rze

czp

lit

a” z 12 s

czni

a 2011

ito

ld M. Orło

ki: „

Po p

ier

wsze

, r

a em

aln

a w

le nie mi

ała n

lu za

nieni

a P

om w

h em

. D

le w

iado

o, że r

elac

bę

zą

ste

ać

–

ne z o

h 60 do 30 p

c. A

rgum

t, że p

rzy r

osn

ąc

h p

sjac

h em

e‑

ryt

y b

ęd

ą i t

ak w

yższe niż dzi

ś, j

t n

sen

ny – l

udzie p

rze

odząc

y n

ę nie b

ęd

ą j

ej p

ów

wać z em

urą r

odzicó

w, a

le z wła

ą p

sją!

ade

k r

elac

ji em

ur do p

sji b

ędzie nie

żnie o

d t

o, czy b

ędziem

y mie

‑

li ZUS czy O

FE, b

o w

yni

ka z dem

fii

. A p

ows

trzy

ać g

o m

oże t

ko p

rzes

u‑

nię

cie w g

ór

ę w

ku em

aln

o” – „

Rze

czp

lit

a” z 20 s

czni

a 2011

Zyt

a G

ilo

ka: „

W de

bacie n

a t

en t

at m

ało m

ów

i się o p

wac

h em

e‑

ryt

aln

h o

h 40–50

‑la

ów o

raz o p

ej r

ji ic

h p

rzyszły

ur do p

rzyszły

ch w

dzeń, czy

li o tzw

. s

pie za

stą

pieni

a. M

ów

iąc

ros

t, t

e r

owa

ne w t

ele

izji o

ieś

ci o em

h o

oczy

jąc

d p

alm

ami b

yły b

gą. P

rze

cie

ż fa

yczn

ym, ce

lem r

y b

yło zw

ię

kszenie

czeń

stwa fin

o p

ań

stwa p

rze

z zg

odę n

a zmniejszenie w

oś

przyszły

ch em

ur w r

ji do p

rzyszły

ch w

dzeń

” – „

asz D

zienni

k”

z 1 l

o 2011

– 10 –

ątk

i dy

dzi p

eciw

ne zmi

ano

dzi za zmi

ana

sz J

k: „

ezen

jąc m

ode

e, a w

ię

c, siłą rze

czy

, u

oszczo

yliczeni

a w

oś

ci p

rzyszłeg

o f

szu em

aln

o, u

wzg

lę

dni

ące nie

‑

rzys

e zmi

y dem

ficzn

e n

a r

ku p

rac

y (s

pade

k za

udnieni

a) i wzr

liczb

y em

ów

, p

omi

ja P

an [

Jace

k R

, M

ini

ster Fin

só

w – r

.] j

edn

ważn

ą d

la dzi

siejszy

ch czyt

elni

kó

w, a p

rzyszły

ch em

ów

, inf

ję

. M

oże

inni się o

ni do

dzie

ć, p

rzy j

iej s

pie za

stą

pieni

a b

ila

e się zr

‑

owa

ny I fi

r sys

tem

u em

aln

o, czy

li o i

le mniejsza b

ędzie ic

h em

ura

w s

tos

ku do os

tniej p

sji

. A nie j

t t

o d

la o

cen

y rządo

ej a

rgum

tac

inf

ja b

ez zn

aczeni

a (…) O

tó

ż I fi

r p

o zmi

h b

ila

e się p

rzy s

pie

stą

pieni

a 25 p

c. (p

o l

udzk

u: k

dy em

ura w

yniesie 25 p

c. os

tniej

pen

sji)” – „

Gazet

a W

cza

” z 8 l

o 2011

ek G

óra: „J

eże

li mini

ster R

ki m

ów

i, że zmniejsza

jąc dług j

, nie

ię

ksza długu u

o, t

o p

inien w

dzie

ć, że j

t t

o m

ożli

e j

ynie

y zmniejszy się em

y w p

rzyszłoś

ci” – „

Gazet

a W

cza

” z 15 l

2011

pły

w p

zmi

an na p

yfi

kac

ji r

yzy

ka i b

ezp

eńs

twa

u e

lne

óżno

dnoś

ć źr

ód

eł,

z k

tó

fina

owa

są

św

iad

eni

a e

lne

cje

, z ja

ch b

ęd

płac

ane ś

iad

eni

a).

gnieszka C

hło

ń‑

omiń

cza

k, M

ek G

óra, M

hał R

ki: „

W o

dys

sji d

fikac

ja r

yzy

ka s

owadza

na j

t do a

ej s

tii

, że

w ZUS nie m

a r

yzy

ka, a w O

FE j

t. J

t t

o t

im s

ym a

dem j

ak s

o‑

nie

, że k

oszt

y o

bsług

i ZUS s

ą zer

e. S

tem

y em

aln

e n

a p

ozio

mie og

ól

‑

ch, t

ret

yczn

h s

ier

dzeń s

ą do sie

bie p

odo

e, r

óżni

ą się mię

dzy s

eks

ą n

a inn

e t

y r

yzy

ka i s

pos

em radzeni

a z nimi

. ZUS w

jes

t n

a r

yzy

ko defic

u b

udżet

o i sła

boś

ci in

styt

ji za

rządza

ch p

rze

ńs

o, a O

FE n

a r

yzy

ko r

e. P

e zmi

y p

ji p

odzi

ału

skład

ki w ra

h p

owsze

chn

o sys

tem

u p

wadzą do k

cen

trac

ji j

edn

typ

u r

yzy

ka, s

ą w

ię

c d

la uczes

tni

kó

w mniej b

ezp

czn

e” – „

Rze

czp

lit

a” z 29

udni

a 2010

Jace

Ros

ki:

„A

nie

ożn

oni

ąc

sys

tem

FE,

a w

ię

c II

fil

ara

ref

uży

wać a

rgum

tó

w do

cząc

h nies

oś

ci I fi

ra, b

o t

en – j

ak ws

kazu

ta a

ryt

yka, j

t s

y w dług

im o

esie

, n

et p

rzy zało

żeni

h nie

‑

rzys

h zmi

an dem

ficzn

h. D

yczy t

o t

akże n

h s

nt w ZUS,

na k

tó

ch ka

tał b

ędzie wa

ryzo

ny raczej wzr

tem n

omin

aln

o P

KB niż

min

aln

o f

szu płac

” – „

Gazet

a W

cza

” z 7 l

o 2011

gnieszka C

hło

ń‑

omiń

cza

k: „

le t

eż p

rze

z os

tnic

h 11 l

at p

rze

cięt

nie

sto

pa zw

tu w O

FE b

yła w

yższa niż n

a k

tac

h w ZUS – c

aż b

ywały t

eż

syt

uac

je o

e. W ef

cie p

rzy do

cza

ym p

odzi

ale wa

a s

tu łącznie n

a o

bu k

tac

h em

aln

h, w ZUS i w O

FE, b

yły mniejsze

niż n

a każd

ym z os

na. G

by p

odzi

ał s

kład

ki b

ył inn

y, j

ak p

je rząd

, t

a b

yły

by w

ię

ksze

, a sys

tem d

la j

o uczes

tni

kó

w b

dziej r

yzy

ny” –

„Rze

czp

lit

a” z 9 s

czni

a 2011

– 11 –

ątk

i dy

dzi p

eciw

ne zmi

ano

dzi za zmi

ana

eł P

elc: „

acza t

o, że p

rzeniesienie częś

ci s

kład

ki z O

FE do FUS p

rzen

osi

w p

rzyszłoś

ć o

rzy

mie n

ię

a w sys

temie em

aln

ym, b

ez ws

kaza

u ic

h r

ozw

iąza

a. O i

le b

iem w O

FE zn

ją się r

e a

ywa,

o o

eś

nej wa

oś

ci r

ej, o t

yle n

a k

cie w ZUS (t

akże t

ym n

ym,

orzo

m d

la częś

ci s

kład

ki p

rzeniesio

nej z O

FE) s

ą j

ynie inf

o wpłaco

ch s

kład

kac

h i ic

h wa

ryzac

ji, a nie r

e śr

. A t

o o

acza, że

w p

rzyszłoś

ci p

ows

ną d

uże p

blem

y ze sfin

niem w

yższy

ch św

iadczeń

z częś

ci r

cyjn

ej (p

rzy mniejszej liczb

ie p

rac

ąc

h i w

ię

kszej liczb

św

iadczenio

bio

rcó

w niż o

cnie). K

ą zmi

y p

ji s

kład

owadza

nej do częś

ci r

cyjn

ej i częś

ci ka

tało

ej j

t b

iem zmi

cji źr

ódeł fin

a p

rzyszły

ch św

iadczeń i k

onie

czn

oś

ć w

ię

kszy

ążeń n

akład

h n

a o

li w p

rzyszłoś

, b

y w

iązać się ze zo

ią

‑

ń em

aln

h zaci

ąga

ch dzi

ś” – „

Rze

czp

lit

a” z 10 s

czni

a 2011

ek Szczep

ań

i: „

udn

o z g

ór

y p

rze

idzie

ć, k

tó

ry fi

r p

rzy

niesie lepsze

. G

sze r

ezu

lta

ty uzys

ne w j

edn

ym s

cie zos

ną zr

pen

‑

ne lepszy

mi w

yni

mi w dr

im. P

ne zmi

y og

nicza

jące

ożli

oś

ć p

odzi

ału s

kład

ki mię

dzy częś

ć r

cyjn

ą i ka

tało

wą zw

ię

ksza

ją

tem, a nie zmniejsza

ją r

yzy

ka d

la uczes

tni

kó

w sys

tem

u” – „

Gazet

a W

cza

”

z 12 s

czni

a 2011

Lesze

k B

alcer

icz: „Ł

ączn

a em

ura p

dząc

a z r

óżn

h źr

ódeł – za

ró

‑

no z sys

tem

u p

o, j

ak i ka

tało

o – p

lega mniejszem

u łączn

ryzy

ku niż em

ura p

dząc

a t

ko z j

edn

o źr

ódła

” – „

Gazet

a W

cza

”

z 29 s

czni

a 2011

Lesze

k B

alcer

icz: „

Częś

ć p

ku em

aln

o za

na w sys

tem

tało

y p

inn

a d

awać w

ię

ksze do

y w p

ów

u z j

ali

sty

czn

ym wa

ria

em wa

ryzac

ji «s

kłade

k» za

ch w sys

temie p

o‑

ym. T

orzenie sys

tem

u ka

tało

o nie t

ko zw

ię

ksza b

ezp

czeń

stw

przyszły

ch em

, le

cz t

akże d

e sza

ę n

a w

yższą em

ę o

cnie p

‑

jąc

h, zwła

szcza mło

ch. Dra

sty

czn

e cię

cie wpła

t do II fi

ru p

prze

z rząd p

rzy

nosi im szk

odę

” – „

Gazet

a W

cza

” z 29 s

czni

a 2011

sz J

k: „

ozy

a rząd

u, za k

tó

rą idzie p

ró

t 5 p

c. w

‑

dzeń o

wadza

ch o

bliga

ryjnie do I fi

ra i n

hmi

t w

awa

ch,

ozn

acza za

ś w

ię

ksze uza

żnienie sys

tem

u em

aln

o o

d p

ań

stwa. Z

ami

aln

h a

ów b

ędziem

y mie

li w

ię

cej e

lek

tro

niczn

h za

só

w n

a k

tac

aln

h” – „

Gazet

a W

cza

” z 2 l

o 2011

– 12 –

ątk

i dy

dzi p

eciw

ne zmi

ano

dzi za zmi

ana

ek G

óra: „

Częś

ć ka

tało

wa sys

tem

u zos

tała wp

wadzo

na wła

śnie p

o t

że

by za

nić w

yższe św

iadczeni

a, c

oni

ąc za

razem sys

tem p

rze

d za

ożeni

a‑

mi dem

ficzn

ymi

. Z k

olei częś

ć ZUS

‑o

ka p

ows

tała p

o t

o, że

by uc

onić

sys

tem p

rze

d nie

rzys

ymi zj

iska

mi n

a r

kac

h fin

h. D

teg

onię i

stniej

ąceg

o p

odzi

ału s

kład

, t

ak s

o i t

imi s

ymi a

rgum

kic

h uży

wałb

ym, b

ąc g

o p

rze

d zmniejszeniem ZUS

‑o

kiej częś

ci s

kład

(a b

yły t

ie p

e w o

esie b

u n

a r

kac

h fin

h)” – „

Gazet

cza

” z 15 l

o 2011

pły

w p

zmi

an na gos

kę

, z

e sz

egó

uwzg

lę

dni

eni

em w

pły

na r

yne

k k

itało

lic

ja K

sie

icz: „

e zmi

an w O

FE m

ogą j

edn

ak sięgać d

użo

lej

. F

sze em

aln

e za

rządza

ją p

ad 200 m

ld zł, z k

tó

ch do 40 p

oże b

yć lo

ch n

a g

iełdzie

. T

rudn

o p

rze

cenić zn

aczenie t

h śr

kó

a wa

rsza

kiej g

iełd

y. T

o j

ej r

ozw

ój det

min

e wzr

t ef

noś

ci w

y‑

rzys

a ka

tału

, a w ef

cie p

rzy

czy

a się do szy

bszeg

o wzr

tu g

‑

rczeg

o. Z

mniejsza

nie s

umieni

a p

ienię

dzy

, k

tó

re za

t do O

FE p

opły

ną

do ZUS, t

o p

ośr

ednie uderzenie w p

i r

ek ka

tało

y, n

a co k

j t

i j

lska nie m

oże s

ie p

ozw

olić

” – „

Rze

czp

lit

a” z 3 s

czni

a 2011

b B

ows

ki: „

zyt

m ef

tem u

czn

ym o

bniżk

i s

kład

ki do O

bę

dzie s

pade

k defic

u s

ra fin

só

w p

liczn

h o mniej w

ię

cej 1 p

PKB i w

olniejszy p

rzy

ros

t długu p

liczn

o w k

olejn

h l

h. S

twa

rza t

sza

ę n

a s

pełnienie fi

ska

o k

ryt

ium z M

str

ht w 2013

r. i p

rzyj

ęcie

eur

o w 2015

r., co b

ędzie si

ym im

lsem r

ozw

ym d

la p

iej g

r‑

ki (…) D

teg

o sza

ę zw

iąza

ną z p

rzyj

ęciem eur

o t

rze

ba w

orzys

tać. T

rwałe

przys

pieszenie wzr

tu P

, w

dzeń i a

ji s

półe

k n

owa

ch n

a GPW

po p

rzyj

ęci

u ws

pó

ej wa

ty p

rzy

czy

ni się do szy

bszeg

o wzr

tu ka

tału em

e‑

ryt

aln

o w ZUS i O

” – „

Gazet

a W

cza

” z 11 s

czni

a 2011

n Cze

j: „

iem

y wp

dzie

, j

ie b

ęd

ą dzi

siejsze «oszczę

oś

ci» b

udżet

z t

ułu p

ch zmi

an, a

le nie w

iem

y, j

ie b

ęd

ą ic

h dług

ofa

e s

t‑

ki d

la wzr

tu g

rczeg

o o

raz s

oś

ci s

ra fin

só

w p

liczn

h”

–

„Rze

czp

lit

a” z 7 s

czni

a 2011

Lud

ik K

ki: „J

eś

li n

et udo

odni

lib

yśm

y, że dzię

ki O

FE wzr

t g

‑

rczy b

ędzie w

yższy n

p. o 0,5 p

kt p

c., t

o m

oże p

odo

y ef

t i b

yć m

oże

mniejszy

m k

oszt

em m

ożn

a osi

ąg

nąć, in

jąc w ka

tał l

udzk

i czy p

odejm

u‑

jąc inn

e dzi

ała

a” – „

Gazet

a W

cza

” z 26 s

czni

a 2011

n Cze

j: „

Fun

sze em

aln

e s

ą in

styt

mi fin

ymi d

jąc

ymi

tała

mi o dług

ym c

erze

, k

tó

re m

ogą b

yć w

orzys

ne n

fin

nie in

cji

, p

rzy

czy

ąc się do zw

ię

kszeni

a dos

tęp

noś

ci śr

kó

na t

e ce

le, co z r

eguły wpły

wa t

akże n

a k

oszt, p

o j

im p

rze

dsię

bio

twa m

ogą

zys

wać ka

tał dług

min

y, a w k

cji n

a a

noś

ć in

‑

cyjn

ą p

rze

dsię

bio

tw” – „

Rze

czp

lit

a” z 7 s

czni

a 2011

ndrzej S. B

ows

ki: „

e t

o w

ek fin

ny z oszczę

oś

a nie t

orząc

y oszczę

oś

. G

by s

o i

stnienie O

FE zmniejszało j

ieś w

y‑

i, wt

y m

ożn

a b

y m

ów

ić, że O

FE zw

ię

ksza

ją oszczę

oś

. A

le t

ak nie j

ię

c i wzr

t g

rczy z t

o t

ułu się nie zw

ię

ksza

” – „

Gazet

a W

cza

”

z 31 s

czni

a 2011

sz J

k: „

owa

ne p

rze

z rząd zmi

y w sys

temie em

aln

w i

sto

y s

pos

ób um

acni

ą dług

ową za

żn

oś

ć p

u n

a p

i dług o

gra

nic

y. Z

ka t

rwa

le k

nen

t s

lizac

yjn

y p

u n

a o

bligac

, j

były O

FE; s

pad

a r

ów

cześnie p

aż p

ier

ów

, w

ię

c n

a k

ró

tką m

ę nie m

lem

u. P

ia się za t

o czy

nni

k do

o r

yzy

ka w p

taci p

t‑

neg

o uza

żnieni

a cen długu emi

neg

o w zło

ch o

d p

u zgła

sza

neg

prze

z za

gra

nicę

” – „

Gazet

a W

cza

” z 13 s

czni

a 2011

ndrzej S. B

ows

ki: „

Prze

z p

ier

wsze k

ilka

ście l

at f

a r

FE – j

eś

li nie o

bniży się ic

h udzi

ału w s

kładce – b

ęd

ą b

iem co

raz w

ię

cej

pienię

dzy in

wały n

a g

iełdzie (wzr

t płac i o

bejm

owa

nie r

ą co

raz

ię

kszej częś

ci p

rac

ąc

h), a

le p

ie w og

óle nie b

ęd

ą w

ypłac

ały em

apły

w p

ienię

dzy n

to z O

FE b

ędzie s

le r

ósł, a j

uż o

cnie s

ą o

ne n

ajw

ię

k‑

szy

m in

rem g

iełdo

ym. Z cza

sem w

ypła

ty em

ur p

rze

z O

FE b

ęd

sys

tem

ycznie r

osły

. N

apły

w p

ienię

dzy n

to z O

FE n

a g

iełdę zacznie s

pnio

‑

o m

ale

ć. Z

y wa

ryzac

ji s

kłade

k w ZUS zos

tały t

ak za

, że

o w

ypła

ty em

ur b

ęd

ą r

ów

ne wpłac

ym n

a b

żąco s

kład

m. J

eś

ię

c s

pa zw

tu ze s

kłade

k p

rze

kazy

ch O

FE b

yła

by w

yższa niż s

ryzac

ji w ZUS, t

o do

o w

ypła

ty em

ur z O

FE b

yły

by w

yższe niż

wpłac

e do O

FE s

kład

. T

o o

acza, że o

d p

neg

o m

tu t

en n

ajw

ię

kszy

r n

a n

aszej g

iełdzie w

ię

cej p

ienię

dzy w

yco

wałb

y z g

iełd

y, niż w ni

wał. B

ąb

el s

lac

yjn

y zos

tałb

y p

rze

kłu

. I

m w

ię

cej O

FE za

ą n

giełdzie w p

ier

wszy

ch k

ilk

tu l

h dzi

ała

oś

, z t

ym w

ię

kszy

m h

iem

n p

ęk

nie

” – „

Gazet

a W

cza

” z 31 s

czni

a 2011

sz J

k: „

Dług p

liczn

y s

padnie o 0,8 p

c. w r

ji do P

KB (…).

ię

ksza t

o n

aszą w

ryg

odn

oś

ć fi

ska

ą. N

a do

k szy

o i b

ez b

olesn

ref

m (…) T

rudn

o j

edn

ak nie za

uważy

ć, że w t

ej s

ej r

ji co dług s

padnie

ż p

rzy

ros

t k

h oszczę

oś

ci p

h. N

et p

o u

wzg

lę

dnieni

iet

nic

y p

neg

o wzr

tu s

kład

ki k

ier

owa

nej do O

FE, p

oczą

wszy o

2017

r., do t

o cza

su d

ami

ka r

oczn

o p

rzy

ros

tu P

KB zmniejszy się w w

y‑

ku w

olniejszeg

o p

rzy

ros

tu oszczę

oś

ci o 0,3 p

kt p

c. I t

o b

ez p

blem

ożn

a p

oliczy

ć” – „

Gazet

a W

cza

” z 13 s

czni

a 2011

– 13 –

ątk

i dy

dzi p

eciw

ne zmi

ano

dzi za zmi

ana

sz J

k: „

Z m

oic

h szac

kó

w w

yni

ka, że d

la zr

pen

ku p

rzy

ros

tu oszczę

oś

ci w O

FE o

is o

d p

sta

y o

owa

w p

ier

wszy

ch 5 l

h o

iązy

a n

o sys

tem

u p

inien w

osić 4 p

oc. O

aczało

by t

o j

edn

ak s

kum

ulo

ny u

byt

ek do

odó

w b

udżet

u z t

ułu

PIT rzę

du 25 m

ld zł. (…) A

lter

wa j

t p

ros

ta: uni

knię

cie n

ega

stęps

tw zmi

an w O

FE d

la dług

min

o wzr

tu g

rczeg

o w

a‑

ga w

olniejszeg

o t

pa s

odzeni

a z defic

em a

o o

dnio w

ię

kszy

oszczę

oś

ci w w

kac

h” – „

Gazet

a W

cza

” z 13 s

czni

a 2011

Lesze

k B

alcer

icz: „

orzenie fi

ru ka

tało

o d

e sza

e n

a szy

bszy

wzr

t g

i: p

ozwa

la n

a zw

ię

kszenie k

h oszczę

oś

ci i –

w ef

cie – in

cji

, p

rzy

czy

a się do r

ozw

u r

ku ka

tało

o, um

acni

dźce do p

tyzac

ji i do t

orzeni

a miejs

c p

rac

y” – „

Gazet

a W

cza

” z 29

sty

czni

a 2011

ata w

okół p

ch p

ez rząd zmi

an w II fi

e s

u e

lne

go w

ołała na no

wo p

em d

atko

, d

lne

go osz

ędza

a na e

tur

ę i zachę

tko

ch z t

ego t

ułu

. K

wes

tia ta, b

ęd

ąc

a b

o is

ym e

em zr

ormo

go s

u e

lne

, ni

e wzb

udziła t

u ko

ji, c

o wą

i w

eś

ej p

usz

one

pły

w p

zmi

an na r

ozw

ój III

fil

a s

u u

eń s

połe

czn

ych (u

z t

ułu osz

ędza

a na

eme

tur

ę).

hał B

oni: „

le dr

ugą sza

ą j

t p

ja p

owsze

chn

oś

ci do

o u

czeni

a. D

la u

czo

neg

o, k

tó

ry zde

je się n

a o

płac

anie do

oln

skład

ki w m

aksy

aln

ej w

oś

ci (4 p

c.), s

pa za

stą

pieni

a wzr

osn

ąć m

oże o 15,5 p

kt p

c., co o

iad

ało

by wzr

i św

iadczeni

a em

aln

o n

o p

oło

ę, p

rzy zało

żeni

u, że 90 p

c. do

oln

ej s

kład

ki b

yło

by a

ne w a

. T

rze

ba t

eż p

amięt

ać, że s

kład

ka n

a t

e do

oln

e u

czeni

a b

ędzie

oln

a o

d p

, p

odo

bnie j

ak p

iera

ne p

em św

iadczeni

a u

skład

e w t

ej częś

ci” – „

Gazet

a W

cza

” z 3 s

czni

a 2011

b B

ows

ki: „

Przy zało

żeni

u, że do

e wpła

ty n

a II fi

r l

ub IKE b

yły

by o

isy

ne o

d do

u, u

byt

ek w do

h b

udżet

h (u

jemn

e oszczę

d‑

noś

ci p

liczn

e) b

ędzie zn

acząco niższy niż wzr

t oszczę

oś

ci g

tw do

h (p

h) w zw

iązk

u z w

ię

kszy

mi s

kład

mi nie

iązk

ymi

lga t

aka mi

ała

by za

tem k

orzys

y wpły

w n

a oszczę

oś

ci k

e i wzr

t g

rczy” – „

Gazet

a W

cza

” z 11 s

czni

a 2011

a O

żóg: „

zyt

nie o

ceni

am p

ysł wp

wadzeni

a u

i w P

IT d

la t

h, k

tó

rzy zde

ją się o

dkład

ać p

ieni

ądze n

a wła

e em

y, płac

ąc do

skład

ki do O

FE. (…) M

ożli

oś

ć do

h do

oln

h s

kłade

k n

a em

ę nie b

ędzie j

edn

ak o

bejm

owała wszys

h p

rzyszły

ch em

ów

. P

oza do

‑

ym u

czeniem p

ozos

ną p

rze

cie

ż r

olnic

y, k

tó

ch em

y s

ą w

ypłac

e p

rze

z KR

US, a k

tó

rzy nie płac

ąc p

ku do

odo

o, nie s

rzys

ją

ż z p

ej p

ref

cji

. (…) P

oza t

ym n

owa u

lga nie b

ędzie zac

hęt

ą d

la wszys

h p

kó

w – os

ób n

ajmniej za

ąc

h nie b

ędzie p

o p

ros

tu s

tać n

opłacenie do

ej s

kład

ki do O

FE, k

tó

rą p

raco

ca mi

ałb

y p

ierać o

d ic

h i t

ak ni

ieg

o w

dzeni

a. C

o w

ię

cej

, n

et g

by m

ogły s

ie p

ozw

olić

na do

y co

miesię

czn

y w

ek, t

o i t

ak w r

oczn

ym r

ozliczeni

u m

oże się o

kazać, że za

bra

knie im n

p. p

, o

d k

tó

reg

o m

ogły

by t

ę do

ową s

kład

kę

liczy

ć. T

o m

oże zn

acząco og

niczy

ć k

rą

g za

ter

owa

ch, p

odo

bnie j

ak o

dkład

aniem w IKE

” – „

Rze

czp

lit

a” z 11 s

czni

a 2011

ek Szczep

ań

i: „

hcza

y b

dzo sła

by r

ozw

ój t

rze

cieg

o fi

ra n

o sys

tem

u em

aln

o (w p

raco

niczy

ch p

rog

h em

aln

h uczes

t‑

niczy t

ko o

k. 2% og

ółu za

udnio

ch, s

ą o

ne dos

tęp

ne t

ko w nie

lu p

ad 1000 p

rze

dsię

bio

, n

a IKE oszczę

dza o

k. 6% og

ółu u

pra

nio

ch) w

yni

z r

óżn

h p

rzy

czy

n n

y e

miczn

ej, in

styt

ej, a t

akże psy

olog

iczn

ej o

raz e

kac

yjn

ej. J

edn

ą z nic

h j

t b

ez wą

ieni

a b

k w

rcza

jąco si

zac

hęt n

y fi

ska

ej. W

e się

, że p

rzy r

nie ni

im do

odzie d

cyjn

ym j

im d

ją p

rze

cięt

ne p

ie g

twa do

e, t

ko t

zac

hęt

y m

ogą s

kło

nić do w

let

nic

h w

yrze

czeń j

h w

aga og

niczenie b

żącej k

sum

ji w ce

lu p

odniesieni

a p

ozio

u za

czeni

a n

a s

roś

ć” –

„Gazet

a W

cza

” z 12 s

czni

a 2011

Tadeu

sz Szum

licz: „

Z j

edn

ej s

tro

ny do

brze

, że rząd syg

lizu

, iż P

y p

inni do

o oszczę

dzać n

a s

roś

ć. Z dr

iej za

owa

ne zw

olnieni

e s

ą nie

rcza

jące

. Rządo

i m

ożn

a j

edn

ak w

aczy

ć t

ę n

admier

ną os

tro

żn

oś

ć w o

ej t

rudn

ej syt

uac

ji b

udżet

ej. A

le t

rze

ba mie

ć n

adziej

ę, że

ozy

e zw

olnień p

h d

la do

o oszczę

dza

a n

a em

ę b

ęd

ą w p

rzyszłoś

ci o

dważniejsze

. T

ie j

ak n

a p

rzy

kład w o

lsk

im p

k‑

cie „

Razem

”, k

tó

ry j

t w S

ejmie

. Ż

y uzys

kać s

pę za

stą

pieni

a w

dzeni

a em

urą n

a p

ozio

mie 70 p

c. t

rze

ba do

o oszczę

dzać 7–8 p

c. p

sji

k w

ię

c c

dzi o do

oln

e p

odniesienie s

ie s

kład

ki em

aln

ej z 19,56 p

c. do o

koło 27 p

c.” – „

Gazet

a P

” z 31 s

czni

a 2011

– 15 –

Projekt dotyczy bardzo poważnej zmiany konstruk‑

cji powszechnego systemu emerytalnego w Polsce. Na

wstępie warto więc przypomnieć cele, które determino‑

wały zaprojektowanie systemu w takim kształcie, w ja‑

kim został wprowadzony w 1999 r. Te cele to:

– nadanie równej wagi interesowi pracowników

i emerytów przez wprowadzenie zasady zdefi‑

niowanej składki w całości nowego systemu, tak

w części zarządzanej przez ZUS, jak i w części za‑

rządzanej przez PTE,

– zwiększenie bezpieczeństwa systemu przez dy‑

wersyfikację ryzyka między dwa rynki, a miano‑

wicie rynek pracy (część składki przepływająca

przez konta zarządzane przez ZUS) i przez rynki

finansowe (część składki przepływającej przez

konta zarządzane przez PTE),

– zwiększenie przejrzystości funkcjonalnej i finan‑

sowej systemu emerytalnego przez wyrażenie zo‑

bowiązań systemu w jasny dla uczestników i wy‑

magalny prawnie sposób. Stan zobowiązań może

być w każdym momencie dokładnie określony

jako suma stanów kont emerytalnych uczestni‑

ków w obu częściach powszechnego systemu.

Druk sejmowy nr 3946.

Omawiany projekt ustawy nie narusza pierwszego

z celów, choć wystawia go na zwiększone ryzyko w przy‑

szłości. Projekt bardzo poważnie narusza drugi z celów,

czyli dywersyfikację ryzyka. Projekt w swej istocie wy‑

korzystuje różne zasady księgowości stosowane wobec

obu części systemu (kasową – w części zarządzanej przez

ZUS i memoriałową – w części zarządzanej przez ZUS),

przez co pogarsza sytuację w zakresie realizacji trzecie‑

go z wymienionych celów. Zamiast zwiększania przej‑

rzystości projekt ustawy prowadzi do jej zmniejszenia

tak w odniesieniu do samego systemu emerytalnego, jak

i do finansów publicznych w ogóle.

Działający od 1999 r. system jest całością, w której

poszczególne elementy zostały tak zaprojektowane, by

współgrały ze sobą, wspierały się. Projekt zmian i jego

uzasadnienie ignorują ten fakt. Skupiają się natomiast

jedynie na następujących czterech kwestiach:

– zmiana proporcji podziału składki emerytalnej

w ramach powszechnego systemu emerytalnego,

– limity dotyczące kształtowania przez powszechne

towarzystwa emerytalne portfela zarządzanych

przez nie otwartych funduszy emerytalnych,

– utworzenie w ramach ZUS drugiego zestawu in‑

dywidualnych kont emerytalnych dla wszystkich

uczestników systemu emerytalnego,

– wprowadzenie zachęt do dodatkowego oszczę‑

dzania.

Marek Góra

Opinia

dotycząca projektu ustawy o zmianie niektórych

ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu

ubezpieczeń społecznych

Warszawa, 15 marca 2011 r.

– 16 –

Zmiany w systemie ubezpieczeń społecznych

We wszystkich wymienionych kwestiach istnieją po‑

ważne wątpliwości dotyczące zasadności proponowa‑

nych rozwiązań. Wątpliwości te koncentrują się tak na

potrzebie ich wprowadzenia, jak i na formie tego wpro‑

wadzenia.

Opinię należy jednak zacząć od dwóch najważniej‑

szych moim zdaniem spraw, a mianowicie:

1. faktu, że rozwiązania te podyktowane są „troską

o sytuację sektora finansów publicznych”, czyli

mówiąc kolokwialnie potrzebą załatania dziury

budżetowej środkami przepływającymi przez

powszechny system emerytalny,

2. faktu, że proponowane rozwiązania – niezależnie

od werbalnych deklaracji – naruszają struktu‑

rę całości powszechnego systemu emerytalnego

składającego się z dwóch równoprawnych części,

które służą realizacji tego samego celu społeczne‑

go dwoma różnymi metodami.

Pierwszy fakt budzi poważne wątpliwości w sferze

wartości. Czy doraźne problemy budżetowe wystar‑

czająco silnie uzasadniają przejmowanie kontroli nad

środkami, które mają służyć zabezpieczeniu przyszłości

pracujących Polaków? Nie rozstrzygając tu odpowiedzi

na to pytanie, chcę podkreślić, że ta refleksja nie poja‑

wia się ani w uzasadnieniu przygotowanym przez rząd

do projektu, ani w dyskusji publicznej, w której uczest‑

niczą jego przedstawiciele. Ta uwaga ma charakter bar‑

dziej ogólny niż sama opinia na temat projektu. Wydaje

mi się ona jednak fundamentalna dla dalszej dyskusji.

Należy jednocześnie podkreślić, że brak takiej refleksji

także w przypadku wszystkich innych projektów, które

pojawiają się w dyskusji publicznej na temat systemu

emerytalnego.

Tu uwaga wykraczająca poza zakres przedstawianej

opinii na temat projektu ustawy. Otóż tak sformułowana

przesłanka („troska…”) nie w pełni jest podtrzymywana

przez wszystkich wypowiadających się przedstawicieli

rządu. W wypowiedziach przedstawicieli Ministerstwa

Finansów pojawiają się sugestie, że chodzi w ogóle o pod‑

ważanie zasadności dzielenia składki. Wprowadzają one

zamieszanie także do opiniowania tego projektu.

System emerytalny w Polsce ma konstrukcję, która

nie jest dziełem przypadku, lecz została stworzona jako

spójna, przemyślana całość. Nie znaczy to, że nie wol‑

no jej zmienić. Nie może to być jednak działanie ad hoc,

podporządkowane jedynie bieżącej sytuacji i doraźnym

celom.

Na podkreślenie zasługuje także kolejny fakt, a mia‑

nowicie to, że omawiany projekt w ogóle nie zajmuje się

kwestiami związanymi z podniesieniem efektywności

funkcjonowania powszechnego systemu emerytalnego

(obu jego części, tej zarządzanej przez ZUS i tej zarzą‑

dzanej przez PTE). Chciałbym przypomnieć, że istnieje

projekt legislacyjny dotyczący efektywności części za‑

rządzanej przez PTE. Przeszedł on nawet proces konsul‑

tacji społecznych. Z niejasnych dla mnie przyczyn został

jednak zatrzymany i zastąpiony opiniowanym tu projek‑

tem nieodnoszącym się w ogóle do efektywności. Gdyby

proponowane teraz przez rząd zmiany weszły w życie, to

utrudniłoby to lub wręcz uniemożliwiło wprowadzenie

proefektywnościowych rozwiązań w formie zapropono‑

wanej we wcześniejszym projekcie.

W dalszej części mojej opinii odnoszę się kolejno do

obszarów, których dotyczą proponowane w obecnym

projekcie zmiany. Przy czym nie omawiam projektu we‑

dług artykułów, lecz według istotnych zagadnień, któ‑

rych projekt dotyka.

Główną treścią projektu ustawy jest „zmniejszenie

części składki przekazywanej do OFE”. Sformułowa‑

nie to, pochodzące z „Uzasadnienia” do omawianego

projektu ustawy, ma charakter slangowy. Powinno ono

brzmieć: „zmiana proporcji podziału składki między

dwa typy indywidualnych kont emerytalnych w po‑

wszechnym systemie emerytalnym”. Podkreślanie tego

nie jest podyktowane zamiłowaniem do hiperpopraw‑

ności sformułowań. Chodzi mi natomiast o to, że w dys‑

kusji publicznej pojęcia ważne dla systemu emerytalne‑

go są mylone ze sobą i/lub interpretowane niezgodnie

z ich faktycznym znaczeniem. W przypadku tytułu pod‑

rozdziału „Uzasadnienia” omawianego projektu ustawy

dotyczy to tego, że środki kierowane są nie tyle do OFE,

co na indywidualne konta należące do pracujących Po‑

laków. Tu nie chodzi o jakieś instytucje finansowe, które

można lubić lub nie, lecz o środki na emeryturę gene‑

rowane w ramach powszechnego – czyli zgodnie z ła‑

cińskim źródłosłowem – publicznego systemu emerytal‑

nego

. Ma to znaczenie dla wyrobienia sobie zdania na

temat problemu. Czym innym jest przekazanie środków

do instytucji finansowej, czym innym jest przekazanie

ich na konto Kowalskiego, za którego zostały wpłacone

jako składka emerytalna.

W ogóle w dyskusji publicznej należy przywrócić

i stosować rozgraniczenie na OFE – część powszechne‑

go systemu emerytalnego (zbiór indywidualnych kont)

i PTE – instytucje zarządzające wykonujące swoje zada‑

nie w obrębie powszechnego systemu w ramach specy‑

ficznej formy partnerstwa publiczno prywatnego. Bez

rozumienia i stosowania tego rozróżnienia dyskusja pu‑

bliczna grzęźnie w nieporozumieniach

Publicus znaczy powszechny, społeczny.

W szczególności dotyczy to założenia, że obrona OFE jest

obroną instytucji finansowej, która pobiera od uczestników

– 17 –

Marek Góra • Opinia dotycząca projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z systemu…

Projekt przewiduje zastąpienie istniejącego podziału

składki między dwa konta podziałem między trzy konta:

(1) niezmienione konto zarządzane przez ZUS, (2) ogra‑

niczone co do znaczenia (mierzonego skalą przepływa‑

jącej części składki) i lekko zmodyfikowane w zakresie

regulacji inwestycyjnych konto zarządzane przez PTE

oraz (3) trudne do merytorycznego zdefiniowania konto

zarządzane także przez ZUS, ale na sztucznie określo‑

nych zasadach.

Dyskusji wymagają wszystkie trzy konta. Zacznę od

tego zarządzanego przez PTE. Przepływająca przez nie

składka miałaby zostać uszczuplona do 2,3% (z perspek‑

tywą wzrostu do 3,5% podstawy wymiaru „wraz z za‑

kładaną poprawą sytuacji finansów publicznych” – jest

to dość silne założenie, jeśli weźmie się pod uwagę, że

dotychczas ta sytuacja raczej się pogarszała).

To jednak nie składka kierowana na konta w OFE

spowodowała trudną sytuację finansów publicznych

(obecnie ok. 20% deficytu). Można oczywiście wpływ

OFE uznać za „kroplę przelewającą czarę”, ale do tej

roli znacznie lepiej nadają się inne – znacznie większe –

krople (np. obniżenie składki rentowej bez obniżania

finansowanych przez nią wydatków). Ponadto zmiana

proporcji podziału składki w proponowany sposób tyl‑

ko w niewielkim stopniu pozwoli rozwiązać problemy

finansów publicznych. Inne, w tym trudne politycznie

działania, będą nieuniknione nawet w przypadku przy‑

jęcia propozycji rządu.

Gdyby propozycje rządu weszły w życie, to ogranicze‑

niu ulegnie zaangażowanie OFE na giełdzie ze wszystki‑

mi negatywnymi konsekwencjami nie tylko dla systemu

emerytalnego, ale także dla gospodarki. Część składki,

którą proponuje się nadal kierować na konta w OFE, od‑

powiada wprawdzie mniej więcej pięcioletniej średniej

udziału instrumentów udziałowych w portfelach OFE,

ale tym samym utrudnia pożądany wzrost tego udziału.

Utrudnia również pożądany wzrost udziału instrumen‑

tów dłużnych przedsiębiorstw (obecnie udział śladowy,

ale z szansami na przyrost wraz z rozwojem rynku obliga‑

cji korporacyjnych w Polsce). Popyt ze strony OFE mógł‑

by w tym wypadku mieć bardzo duże znaczenie. Brak

(praktycznie) nieskarbowych instrumentów dłużnych

jest poważnym problemem rynku finansowego w Polsce.

Skład portfeli OFE po ograniczeniu płynącej do nich

składki jest nietrywialnym problemem, zasługującym

na więcej uwagi niż zostało mu poświęcone przez pro‑

jektodawców. Instytucje finansowe budują portfele in‑

wysokie opłaty. Można być krytycznym wobec PTE, które są

właśnie takimi instytucjami, ale bronić OFE, które są po prostu

częścią powszechnego systemu, z którego korzystają wszyscy

pracujący obywatele.

westycyjne według dobrze znanych i opisanych zasad.

Zakładają one między innymi dokonywanie zakupu

instrumentów udziałowych i instrumentów dłużnych

w pewnych proporcjach względem siebie. Proponowa‑

ne zmiany prowadzą do tego, że nowe inwestycje byłyby

jedynie inwestycjami w instrumenty udziałowe. Należy

być na to przygotowanym pod względem regulacji. Trze‑

ba mieć świadomość, że takie zarządzanie środkami jest

wysoce nietypowe dla instytucji finansowych w ogóle,

a funduszy emerytalnych w szczególności. Byłoby ono

do rozważenia jedynie wtedy, gdyby udało się zadbać

o większą integrację systemu emerytalnego jako całości

(portfel emeryta składa się z części zarządzanej „dłuż‑

nie” przez ZUS i „udziałowo” przez PTE). To musiałoby

zostać oparte na większej integracji systemu jako cało‑

ści. Co samo w sobie nie byłoby złe. Omawiany projekt

zmierza jednak raczej w przeciwnym kierunku, czyli ku

dezintegracji tego systemu.

Skutki proponowanych zmian szacowane przy ko‑

rzystnych założeniach mogą być bliskie neutralności,

natomiast przy realistycznych mogą być negatywne,

co wynika ze zmniejszenia skali dywersyfikacji ryzyka

w zarządzaniu systemem jako całością. Trzeba być na

to przygotowanym. Projekt nie poświęca temu należnej

uwagi. Prezentowane w „Uzasadnieniu” tabele, zawiera‑

jące projekcje zaangażowania OFE w akcje, polegające na

prostej ekstrapolacji, są daleko niewystarczające. Ponad‑

to nie należy ulec złudzeniu, że prezentowane korzystne

skutki proponowanych zmian wynikają ze zmiany po‑

działu składki między ZUS i PTE. Mogą one pojawić się,

ale będzie to skutek zwiększenia zaangażowania środków

emerytalnych na giełdzie. A to można osiągnąć w rów‑

nej mierze przez zmianę regulacji dotyczących limitów

bez zmieniania proporcji podziału składki.

Pełna analiza skutków proponowanej zmiany podzia‑

łu składki emerytalnej wymaga odrębnej obszernej eks‑

pertyzy. Bardzo znaczący udział OFE w funkcjonowaniu

rynków finansowych w Polsce (szczególnie ważna rola

dla budowania obecnej pozycji Giełdy Papierów Warto‑

ściowych w Warszawie) powoduje, że byłaby ona bardzo

potrzebna jako podstawa poważnej debaty w tej sprawie.

W „Uzasadnieniu” na s. 4 czytamy, że: zostanie za-

chowana integralność II filara. Przyznam, że nie bardzo

rozumiem, co to stwierdzenie znaczy i czy coś z nie‑

go wynika (poza może próbą wprowadzenia regulacji

umożliwiających dziedziczenie stanu kont uczestników

systemu). Wydaje się, że to stwierdzenie jest „zaklina‑

niem” rzeczywistości, wskazującym na trudność uzasad‑

nienia proponowanych zmian, które istotnie naruszają

integralność systemu jako całości.

Kolejna wątpliwość dotyczy istoty dodatkowych kont,

które ZUS miałby utworzyć do obsługi przepływu tej

– 18 –

Zmiany w systemie ubezpieczeń społecznych

części składki, która wcześniej płynęła przez konta za‑

rządzane przez PTE. Po pierwsze chciałbym podkreślić,

że na skutek proponowanej zmiany w powszechnym

systemie emerytalnym podział składki skomplikuje

się bardziej niż może się w pierwszym momencie wy‑

dawać. Do tej pory jedna jej część płynie przez rynek

pracy, druga – przez rynek kapitałowy, co ma jasny sens

ekonomiczny i jest łatwe do zrozumienia dla uczestni‑

ków. Wprowadzenie trzeciego strumienia wydzielonego

w ramach składki emerytalnej nie bardzo daje się uza‑

sadnić merytorycznie. Czym ten strumień miałby być?

Jakie jest uzasadnienie jego wydzielenia? Czym różni się

od każdego z dwóch pozostałych strumieni? Brak odpo‑

wiedzi na te pytania stawia pod znakiem zapytania wła‑

ściwe funkcjonowanie systemu w dłuższym horyzoncie

i sprowadza sens proponowanych zmian do doraźnej

manipulacji.

Warto też zastanowić się, czy te dodatkowe konta, któ‑

rymi ZUS miałby zarządzać, byłyby lepsze dla uczestni‑

ków systemu od tych kont, którymi zarządza obecnie.

Jeśli tak, to dlaczego te ostatnie nie miałyby być prze‑

kształcone w ten sam sposób i stać się takimi samy‑

mi kontami jak te nowe. Jeśli nie, to po co w ogóle te

nowe miałyby powstać. Dodam, że z punktu widzenia

finansów publicznych, tak jak one są teraz traktowane

(księgowość kasowa), oba typy kont, którymi ZUS miał‑

by zarządzać, nie powodują powstawania „kosztu” dla

budżetu. Wątpliwości budzi również to, że jedno z kont

zarządzanych przez ZUS będzie podlegało dziedzicze‑

niu, a drugie nie. Nie widzę dobrego powodu, by taka

różnica istniała w systemie. Należałoby więc albo zrezy‑

gnować z dziedziczenia na nowym koncie, którym ZUS

będzie zarządzać, albo rozciągnąć regulacje dotyczące

dziedziczenia także na środki związane z tym kontem,

którym ZUS zarządza już obecnie. Zastosowanie regula‑

cji takich jak proponowane w projekcie jest pozbawione

uzasadnienia merytorycznego i być może – to już kom‑

petencja prawników – zaskarżalne.

Kolejną sprawą jest oszacowanie faktycznych kosztów

prowadzenia dodatkowych kont przez ZUS oraz zarzą‑

dzania dodatkowym strumieniem środków o ogromnej

skali. Podane w „Uzasadnieniu” projektu informacje

są bardzo ogólne i nie dają wyobrażenia o faktycznym

koszcie, który trzeba będzie ponieść. To bardzo poważny

mankament projektu i jego uzasadnienia. Biorąc bowiem

pod uwagę dotychczasowe bardzo wysokie koszty funk‑

cjonowania ZUS, w szczególności systemu informatycz‑

nego, można zakładać, że dodatkowe koszty ponoszone

na realizację proponowanych rozwiązań będą bardzo

duże. Wchodzi tu bowiem w grę bardzo poważne zwięk‑

szenie skali środków, którymi trzeba zarządzać oraz

stworzenie zupełnie nowego dodatkowego systemu kont

indywidualnych podlegających innym uregulowaniom

niż istniejące. Chodzi o kilkanaście milionów takich

kont. Do tej pory dużo mniejsze modyfikacje systemu

informatycznego ZUS powodowały długotrwałe proble‑

my techniczne i znaczne koszty. Nie ma uzasadnienia,

by twierdzić, że w tym przypadku tak się nie stanie i że

nie będzie to na wielokrotnie większą skalę, porówny‑

walną jedynie z tym, co miało miejsce w 1999 r. W prze‑

ciwieństwie do PTE koszt ponoszony przez uczestników

(wszystkich pracujących obywateli) na opłacenie ZUS

jest ukryty przed uczestnikami systemu emerytalnego,

co tworzy pozór taniości, wręcz pozór darmowej ob‑

sługi. Ponadto, zwróćmy uwagę, że ZUS jest jednak tak

jak PTE instytucją drogą. Byłoby dobrze, gdyby zmiana

proponowana w projekcie prowadziła do obniżki łącz‑

nych kosztów ponoszonych przez uczestników w formie

bezpośrednich opłat (PTE) oraz dodatkowych podat‑

ków (ZUS). Do tego dochodzi potrzeba sprawdzenia

kosztów ponoszonych przez uczestników systemu na

rzecz innych instytucji (na przykład KNF). Brak analizy

kosztów dla uczestników, brak w ogóle jakiegokolwiek

odniesienia do tego problemu jest kolejnym poważnym

mankamentem omawianego projektu

Nowe konta zarządzane przez ZUS miałyby być indek‑

sowane według wskaźnika odpowiadającego średniemu

nominalnemu wzrostowi PKB w 5 poprzedzających la‑

tach. To generalnie dobry pomysł sprzyjający neutralności

ekonomicznej. Sprzeciw budzi jednak wyłączenie ewen‑

tualnej ujemnej wartości tego wskaźnika. To wprowadza

potencjalną niestabilność systemu. Nie ma jakiegokol‑

wiek powodu, by wprowadzać takie zastrzeżenie. Dodać

tu należy, że podobnie bezpodstawny i niebezpieczny

zapis istnieje w regulacjach dotyczących indeksacji kont,

którymi ZUS zarządza już obecnie. Z merytorycznego

punktu widzenia w obu przypadkach należałoby te za‑

pisy usunąć i przyjąć, że indeksacja będzie się odbywać

według rzeczywistej wartości wykorzystywanych wskaź‑

ników. Wyłączenie stosowania ich ujemnej wartości two‑

rzy jedynie iluzję ochrony uczestników.

Wątpliwości budzą też zapisy uzasadnienia (popar‑

te stosownym wykresem ilustrującym wyniki przyję‑

tych założeń), które sugerują, że przyjęcie nominalne‑

go wzrostu PKB jako wskaźnika indeksacji pozwoli na

osiągnięcie wyższych stóp zwrotu w porównaniu z ren‑

townością dłużnych papierów wartościowych. To myśle‑

nie zakładające, że stopy zwrotu można zadekretować.

W rzeczywistości decyzja dotycząca wykorzystanego

wskaźnika to jedynie wybór skali obciążenia pokolenia

Nawet jeśli odpowiednie opłaty nakładane są na instytucje

zarządzające, to w końcowym rachunku ponoszone są zawsze

przez uczestników systemu emerytalnego.

– 19 –

Marek Góra • Opinia dotycząca projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z systemu…

pracującego kosztem finansowania emerytur. Sprawy

tej nie należy więc sprowadzać do konstatacji, że to do‑

brze, iż stopy zwrotu wzrosną, lecz należy ją analizować

w kontekście interesu pracujących w relacji do intere‑

su emerytów. Wtedy interpretacja i wnioski, jakie się tu

pojawiają, stają się mniej oczywiste i wymagają większej

wnikliwości.

Projekt ustawy odnosi się także do problematyki dzie‑

dziczenia środków zakumulowanych na kontach w razie

śmierci uczestnika systemu. Sprawa wymaga oczywiście

analizy ściśle prawnej, która nie leży w moich kompe‑

tencjach. Ograniczę się więc do podkreślenia jeszcze raz,

że różne traktowanie obu kont zarządzanych przez ZUS,

które poza tym niczym istotnym się nie różnią, jest głę‑

boko nielogiczne i – jak sądzę – karkołomne z punktu

widzenia prawa.

Promowanie dodatkowego ubezpieczenia (w gruncie

rzeczy chodzi o dodatkowe oszczędzanie), będące mery‑

torycznie jedynie dodatkiem do całości projektu, zajmu‑

je znaczną jego część.

Dodatkowe oszczędzanie na emeryturę ma głęboki

sens. Proponowane zapisy budzą jednak wiele zastrzeżeń,

w tym poważnych. Pominę tu moje zastrzeżenia i uwagi

dotyczące zachęt podatkowych do dodatkowego oszczę‑

dzania, które w obszernej formie przedstawiłem w swo‑

jej opinii dotyczącej projektu ustawy o zmianie ustawy

o podatku dochodowym od osób fizycznych (dla Komisji

Finansów Publicznych, listopad 2009 r.). Tamta opinia

w pełni odnosi się do problematyki dodatkowego oszczę‑

dzania proponowanej w omawianym tu projekcie ustawy

i sugeruję wykorzystanie jej jako integralnej części cało‑

ści mojej opinii w sprawie omawianego tu projektu

Zwrócę natomiast uwagę na dwie bardzo ważne kwe‑

stie dotyczące omawianego teraz projektu. Pierwsza to łą‑

czenie propozycji wprowadzenia zachęt podatkowych do

dodatkowego oszczędzania z propozycją zmiany propor‑

cji podziału składki emerytalnej. Obie te propozycje nie

mają ze sobą logicznego związku. Zachęty do dodatkowe‑

go oszczędzania na emeryturę można dołączyć nie tylko

do systemu emerytalnego w kształcie po ewentualnym

przyjęciu propozycji dotyczącej zmiany proporcji po‑

działu składki, ale także do systemu w obecnej wersji, jak

również do każdego innego systemu emerytalnego. Pro‑

pozycja zachęt do dodatkowego oszczędzania była wcze‑

śniej systematycznie odrzucana. Nagła zmiana w tym za‑

kresie – niezależnie od merytorycznej oceny zasadności

wprowadzenia tych zachęt – może budzić wątpliwości.

Jeszcze większe wątpliwości, a także zdecydowany

sprzeciw budzi propozycja umożliwienia dodatkowych

Opinia do druku sejmowego nr 2000/VI kad., http://orka.

sejm.gov.pl/rexdomk6.nsf/Opdodr?OpenPage&nr=2000.

oszczędności w ramach OFE. To poza samą propozycją

zmiany proporcji podziału składki najbardziej chyba

niebezpieczna z proponowanych w projekcie rządowym

zmian ustawowych. Wprowadzenie takiego rozwiązania

burzy podstawy ubezpieczeń społecznych w tej części

systemu, którą zarządzają PTE. Łączenie ze sobą po‑

wszechnego, a więc publicznego, opartego na zasadzie

solidarności społecznej systemu

, którego OFE są czę‑

ścią (pomimo zarządzania przez podmioty prywatne),

z dodatkowymi oszczędnościami dokonywanymi w ra‑

mach prywatnego systemu byłoby nielogiczne i bardzo

szkodliwe dla systemu emerytalnego. Nie pomogą tu

nawet restrykcyjne zapisy mające zapewnić całkowite

rozdzielenie przepływających pieniędzy.

Jeśli OFE byłyby jednocześnie wehikułem dla oszczęd‑

ności w powszechnym (publicznym) systemie emerytal‑

nym i w prywatnym systemie dodatkowym, nie byłoby

możliwe uznanie całości składki emerytalnej (19,52%

podstawy oskładkowania) za składkę w systemie po‑

wszechnym. W konsekwencji na potrzeby takich ure‑

gulowań, jak Konwencja 102 Międzynarodowej Orga‑

nizacji Pracy czy innych podobnych, brana pod uwagę

będzie tylko ta część świadczeń emerytalnych, która

odpowiada 17,22%.

Jedną z podstaw myślenia przy konstruowaniu nowego

systemu emerytalnego było utrzymanie niezmienionego

poziomu publicznego systemu emerytalnego. Wprowa‑

dzone w 1999 r. ustawy nie prywatyzowały części systemu

powszechnego, lecz jedynie zarządzanie nim. Niestety

w publicznej dyskusji nagminnie myli się system emery‑

talny i jego części z instytucjami zarządzającymi tym sys‑

temem lub jego częściami. OFE zostały zaprojektowane

jako część systemu powszechnego realizującego dokład‑

nie taki sam cel społeczny i otoczone taką samą opieką

(gwarancje) jak ta część systemu, która nadal jest zarzą‑

dzana przez ZUS. Przekazanie zarządzania częścią po‑

wszechnego systemu (zwaną w skrócie OFE) prywatnym

PTE było formą utworzenia specyficznej wersji partner‑

stwa publiczno‑prywatnego. Proponowane w omawia‑

nym projekcie umożliwienie dodatkowego oszczędzania

w ramach OFE zrujnowałoby tę konstrukcję.

Dlatego jeśli już dodatkowe oszczędzanie na emery‑

turę miałoby być zorganizowane według zasad propo‑

nowanych w projekcie ustawy, to należy bezwzględnie

wyłączyć OFE/PTE z listy możliwych do wykorzystania

w tym celu instytucji. Istnieją na rynku inne instytucje

finansowe, które mogą z powodzeniem dostarczyć usług

w zakresie dodatkowego oszczędzania.

Wspólne uczestnictwo całego społeczeństwa (przynaj‑

mniej w intencji) na jednolitych zasadach. Ryzyko rozłożone

na wszystkich uczestników.

– 20 –

Zmiany w systemie ubezpieczeń społecznych

Największym deficytem w zakresie systemu emery‑

talnego w Polsce jest brak edukacji publicznej na temat

funkcjonowania tego systemu. W konsekwencji wiedza

szerokiej publiczności o tej dziedzinie jest bardzo ogra‑

niczona, a w wielu przypadkach jest to wręcz antywie‑

dza, czyli zestaw poglądów oparty na przypadkowych

i niepoddanych weryfikacji założeniach nieodpowia‑

dających rzeczywistości. Edukacja publiczna w zakresie

systemu emerytalnego jest niezbędna, by ludzie mogli

świadomie korzystać z tego, co system ten im oferuje,

by rozumieli, co system obiecuje, a czego nie, od cze‑

go zależy wysokość emerytur, jakie są i z czego się biorą

koszty obsługi systemu itp. Omawiany projekt niestety

w najmniejszym stopniu nie otwiera drogi do działań

sprzyjających podnoszeniu poziomu wiedzy o syste‑

mie emerytalnym. Oznacza to, że w przyszłości bę‑

dziemy także świadkami dyskusji na podobnie bardzo

niskim poziomie merytorycznym jak obecnie. Dyskusja

publiczna może przyczyniać się do podnoszenia wie‑

dzy o funkcjonowaniu systemu emerytalnego. Jednak

w przypadku dyskusji nad propozycjami stanowiącymi

istotę omawianego projektu ustawy mamy do czynienia

przede wszystkim z podważaniem zaufania do systemu

emerytalnego. Doprowadziło to do osiągnięcia bardzo

niskiego poziomu zaufania do publicznego systemu

wśród obywateli

Proponowane w projekcie rozwiązania nie są bez‑

względnie potrzebne. Ich realizacja jedynie w bardzo

niewielkim stopniu poprawi sytuację finansów publicz‑

nych – i to jedynie na papierze. Nie wnoszą one także ni‑

czego, co poprawiałoby funkcjonowanie systemu, wpro‑

wadzając jednocześnie rozwiązania wątpliwe lub wręcz

niebezpieczne, jak dodatkowe konto zarządzane przez

ZUS oraz możliwość dodatkowego oszczędzania w ra‑

mach OFE. Proponowane rozwiązania nie tworzą wraz

z regulacjami już istniejącymi logicznej całości. Propo‑

zycja dezintegruje więc system jako całość. Uzasadnie‑

nie projektu nie pozwala na analizę skutków propono‑

wanych rozwiązań. Nie stanowią bowiem analizy proste

ekstrapolacje oparte na bardziej lub mniej arbitralnie

przyjętych założeniach. Projekt dotyczy systemu eme‑

rytalnego, czyli uczestniczenia przez obywateli w naj‑

dłuższej co do czasu trwania podejmowanej przez nich

Badania opinii pokazują, że ok. ¼ respondentów nie wie‑

rzy, że w ogóle dostanie jakieś emerytury z publicznego syste‑

mu (ZUS i OFE). Podaję za informacją nt. badania publikowa‑

ną w „Rzeczpospolitej” z 24 lutego 2011 r.

aktywności (ponad 50 lat). Tego typu horyzont narzuca

szczególne wymagania dotyczące analizy, której wnioski

mogą służyć uzasadnieniu wprowadzanych zmian. Brak

ich w odniesieniu do większości kwestii, w które ingeruje

projekt ustawy. A to istotnie podważa zasadność wpro‑

wadzenia tych zmian. Nie należy tu ulec złudzeniu, że

obliczenia wynikające z jednego tylko modelu wykorzy‑

stywanego przez Ministerstwo Finansów są substytutem

pełnej analizy dotyczącej finansów publicznych, sytuacji

systemu emerytalnego, sytuacji ubezpieczonych, wpły‑

wu na GPW, dodatkowe koszty ZUS itp. Te wszystkie

kwestie powinny zostać poddane głębokiej analizie. Bez

tego ustawa może wprowadzić rozwiązania niebezpiecz‑

ne w krótkiej oraz w długiej perspektywie.

Jednak z faktu, że omawiane rozwiązanie jest obar‑

czone poważnymi mankamentami nie wynika, iż inne

propozycje pojawiające się w publicznej dyskusji są od

niego merytorycznie lepsze. Krytyczna analiza innych

propozycji wychodzi jednak poza zakres tej opinii. Po‑

przestanę więc na konkluzji, że w obecnej sytuacji nie

ma merytorycznych podstaw, by dokonywać tak poważ‑

nych zmian w systemie emerytalnym, jak te proponowa‑

ne w projekcie omawianej ustawy oraz w innych propo‑

zycjach pojawiających się w dyskusji publicznej.

Konkludując, należy stwierdzić, że:

– analizy dotyczące skutków proponowanych roz‑

wiązań są niewystarczające i w wielu przypad‑

kach budzą wątpliwości,

– projekt ogranicza możliwości wykorzystania OFE

jako wehikułu oszczędnościowego w przyszłości,

– projekt wprowadza wiele rozwiązań niepotrzebnie

komplikujących system, utrudniających tak jego

działanie, jak i zrozumienie przez uczestników,

– projekt wprowadza rozwiązania niebezpieczne:

dodatkowe konto w ZUS oraz możliwość dodat‑

kowego oszczędzania w ramach OFE,

– projekt narzuca ZUS nowe zadania bez możli‑

wości przekonującego oszacowania skali zadania

oraz związanych z nim kosztów.

W prezentowanej opinii nie zajmuję się rozwiązania‑

mi pozytywnymi, które mogłyby posłużyć rozwiązaniu

doraźnych problemów finansów publicznych bez naru‑

szania podstaw powszechnego systemu emerytalnego.

Takie rozwiązania są możliwe i pożądane przede wszyst‑

kim z punktu widzenia bezpieczeństwa realnego i po‑

czucia bezpieczeństwa obywateli uczestniczących w po‑

wszechnym systemie emerytalnym.

– 21 –

TeZy

1. Proponowana w projekcie ustawy redukcja składki

emerytalnej przekazywanej przez Zakład Ubezpieczeń

Społecznych (ZUS) do otwartych funduszy emerytalnych

(OFE) jest rozwiązaniem idącym w dobrym kierunku

i zasługującym na poparcie. Zmiana ta jest jednak niewy‑

starczająca, gdyż jedynie łagodzi problemy spowodowane

przez OFE, nie eliminuje natomiast ogromnych zagrożeń

dla finansów publicznych oraz przyszłych emerytur, wy‑

nikających z faktu istnienia OFE. Ze względu na te zagro‑

żenia OFE powinny być jak najszybciej zlikwidowane.

2. Uwzględniając potrzebny czas na przeprowadzenie

tej operacji w sposób uporządkowany i niestwarzający

dodatkowych zagrożeń dla finansów publicznych i ryn‑

ku finansowego oraz biorąc pod uwagę konieczność

zatrzymania tego niekorzystnego dla kraju systemu, ja‑

kim są OFE, należy rozważyć niezwłoczne zawieszenie

(wstrzymanie) przekazywania przez ZUS składek do

funduszy. Zawieszenie to nie może pociągać jakiegokol‑

wiek zobowiązania ze strony państwa do późniejszego

wyrównania kwoty składek, które do OFE nie zostały‑

by przekazane. Składki te w całości powinny pozostać

w ZUS w ramach filara repartycyjnego, funkcjonującego

na dotychczasowych zasadach.

Druk sejmowy nr 3946.

3. Obecny przymus przynależności do OFE, a w efek‑

cie przymus inwestowania w instrumenty finanso‑

we, jest sprzeczny z postanowieniami dyrektywy UE

nr 2004/39/WE z 21 kwietnia 2004 r. (dyrektywa Mi‑

FID) i powoduje dyskryminację członków OFE w sto‑

sunku do pozostałych inwestorów na rynku finanso‑

wym. Ci ostatni muszą być szczegółowo poinformowani

o ryzyku związanym z inwestowaniem w instrumenty

finansowe, mają prawo podjąć samodzielną decyzję, czy

chcą podjąć to ryzyko i inwestować w te instrumenty,

mają prawo w dowolnym czasie wycofać zainwestowane

pieniądze. Pozbawianie członków OFE tych praw jest

sprzeczne z konstytucyjną zasadą równego traktowania

obywateli. Ze względu na wysokie ryzyko występujące

na rynku finansowym i możliwość utraty zainwestowa‑

nych środków oraz opłaty pobierane przez instytucje

finansowe, inwestowanie na rynku finansowym może

odbywać się tylko na zasadach pełnej dobrowolności.

4. Proponowane w ustawie zmiany mogą doprowadzić

do znacznego skomplikowania systemu emerytalnego,

a w rezultacie kosztów jego funkcjonowania. Jedyny

przejrzysty, tani i nieskomplikowany system emerytalny

to system repartycyjny w ramach I filara. Bezpieczeń‑

stwo wypłaty emerytur z tego systemu wymaga podjęcia

realnych działań, by odwrócić negatywne tendencje de‑

mograficzne oraz tworzyć dobre podstawy do wzrostu

gospodarczego, tak obecnie, jak i w przyszłości. Istnienie

Leokadia Oręziak

Opinia

w sprawie projektu ustawy o zmianie niektórych

ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu

ubezpieczeń społecznych

Warszawa, 14 marca 2011 r.

– 22 –

Zmiany w systemie ubezpieczeń społecznych

OFE, zagrażając bezpieczeństwu finansów publicznych

teraz i w nadchodzących latach, nie jest w stanie zapew‑

nić bezpiecznej emerytury w przyszłości. Nie będzie

jej na czym zbudować, jeśli Polska z powodu nadmier‑

nego długu zostanie zdegradowana i będzie musiała

prosić o pomoc międzynarodową. Wynikających stąd

strat w dobrobycie społecznym nie da się nadrobić na‑

wet przez kilkadziesiąt lat. Warunkiem bezpieczeństwa

obecnych i przyszłych emerytur jest wyeliminowanie

ryzyka załamania finansów publicznych.

5. Likwidacja OFE służyłaby przede wszystkim za‑

pewnieniu bezpieczeństwu emerytur, ale także realizacji

przez państwo innych ważnych społecznie celów. Krok

ten oczywiście nie wystarczy, by uzdrowić finanse pu‑

bliczne. Potrzebne są również inne działania, zarówno

po stronie dochodów, jak i wydatków publicznych. Nie‑

dopuszczalne jest jednak włączenie do powszechnego

systemu emerytalnego (w tym do OFE) rolników, gór‑

ników, służb mundurowych i innych grup. Gdyby grupy

te były włączone do OFE od samego początku, to zadłu‑

żenie kraju byłoby znacznie większe niż jest. Znacznie

większe byłyby też koszty w postaci opłat poniesionych

przez podatników na rzecz powszechnych towarzystw

emerytalnych (PTE), należących w większości do zagra‑

nicznych instytucji finansowych.

6. Przymusowy filar kapitałowy w postaci OFE nie

rozwiązuje ani jednego problemu związanego z syste‑

mem emerytalnym, a stworzył wiele nowych zagrożeń

i kosztów. Jego dalsze utrzymanie będzie wymagać od

społeczeństwa ogromnych wyrzeczeń w postaci rosną‑

cych podatków oraz redukcji wydatków na cele społecz‑

ne i rozwojowe. Przymusowe odkładanie w portfelach

przyszłych emerytów papierów, których wartość w ciągu

dziesięcioleci może być znacznie zredukowana przez in‑

flację, kryzysy finansowe, złe zarządzanie przez instytu‑

cje finansowe oraz pobierane przez nie wysokie opłaty,

nie jest warte tych wyrzeczeń i narażania bezpieczeń‑

stwa kraju i jego przyszłego rozwoju.

UZaSadnienie

Brak źródeł finansowania OFE

OFE jako źródło narastania długu publicznego

Gdy w 1999 r. rozpoczęło się wprowadzanie OFE, Pol‑

ska miała dług publiczny znacznie przekraczający 200

mld zł, będący efektem występujących ciągle deficytów

budżetowych. Kraj nasz zatem nie miał nadwyżek, by

można je było odkładać na przyszłe emerytury obywa‑

teli. Fakt ten powinien zdyskwalifikować OFE w punkcie

wyjścia. Nie było bowiem, i dalej nie ma, z czego tworzyć

rezerwy w postaci OFE, mającej wspierać przyszłe świad‑

czenia emerytalne, które za kilkanaście czy kilkadziesiąt

lat miałyby otrzymywać osoby obecnie pracujące. Żadne

rozsądne finansowanie tej rezerwy, jaką są OFE, nie zo‑

stało więc zapewnione przez twórców reformy. Trudno

za takie finansowanie uznać potencjalne wpływy z pry‑

watyzacji, nie można bowiem było przyjąć realnie za‑

łożenia, że wystarczy przedsiębiorstw państwowych do

prywatyzacji przez co najmniej 50 lat. Przy wprowadze‑

niu obowiązkowego filara kapitałowego przyjęto więc

de facto założenie, że OFE będą finansowane przez za‑

ciąganie pożyczek przez państwo w celu refinansowania

ubytku składki emerytalnej przekazywanej przez ZUS

do OFE. Jest to rozwiązanie bardzo ryzykowne, ozna‑

czające w istocie spekulację, gdyż na rynku finansowym

oprocentowanie długu praktycznie zawsze jest wyższe

niż zyski możliwe do osiągnięcia z lokat. W wyjątkowych

przypadkach tę prawidłowość można odwrócić, jeśli po‑

dejmie się bardzo wysokie ryzyko, ale wtedy można po‑

nieść duże straty. Wprowadzając OFE, Polska przyjęła to

ryzykowne założenie. Jego nieracjonalność ilustruje fakt,

że np. w ciągu ostatnich trzech lat średnia ważona sto‑

pa zwrotu osiągana w ramach OFE wynosiła ok. 3,4%

rocznie, podczas gdy oprocentowanie polskich obligacji

wynosiło 5–6%. Błędne jest porównywanie rentowno‑

ści osiąganej w OFE z waloryzacją emerytur w ZUS. Po

pierwsze, OFE są finansowane z długu, co oznacza, że

w praktyce rentowność OFE jest ujemna. Po drugie, zy‑

ski osiągnięte w ramach OFE nie mają charakteru trwa‑

łego i w przyszłości mogą być całkowicie stracone.

Realizacja w praktyce założenia dotyczącego finan‑

sowania OFE przez zaciąganie pożyczek spowodowała

powstanie ogromnego długu publicznego, szacowane‑

go na koniec 2010 r. na 232 mld zł, w tym koszty ob‑

sługi tego długu to 70 mld zł. Jeśli nic się nie zmieni,

w 2011 r. zwiększy się ono o ok. 38 mld zł, w tym co

najmniej 23 mld zł z tytułu refundacji składki dla ZUS

i blisko 15 mld zł odsetek od całego długu spowodowa‑

nego przez OFE (zakładając, że oprocentowanie roczne

polskiego długu nie będzie wyższe niż 6%). W 2012 r.

do długu dojdzie kolejne 40 mld zł, w 2013 r. następne

ponad 40 mld, w 2014 r. – 50 mld zł i tak dalej w kolej‑

nych latach. To szybkie narastanie długu stanowi wiel‑

kie zagrożenie dla finansów publicznych Polski. Jeśli

uwzględni się istniejące progi ostrożnościowe (55% PKB

w ustawie o finansach publicznych i 60% PKB w Kon‑

stytucji), to w nieodległej przyszłości coraz mniejsze

mogą być szanse na prowadzenie przez Polskę skutecz‑

nej emisji obligacji w celu uzyskania środków na spłatę

rat istniejącego już długu publicznego. Nowy dług pu‑

bliczny, rzędu 40 mld zł rocznie, wynikający z OFE, dra‑

– 23 –

Leokadia Oręziak • Opinia w sprawie projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych…

stycznie pogarsza sytuację finansową kraju. Nieuczciwe

jest pokazywanie przez zwolenników OFE jako nowego

długu tylko kwoty refundacji składek dla ZUS i zupeł‑

ne pomijanie kosztów obsługi całego długu powstałego

już i ciągle powstającego z powodu OFE. Koszty te po‑

większają ogólne zadłużenie publiczne Polski i stanowią

coraz większy ciężar dla finansów publicznych. Szybki

wzrost polskiego długu publicznego rzutuje negatywnie

na wiarygodność kredytową naszego kraju i przyczynia

się do wzrostu poziomu odsetek od tego długu.

Nie do zaakceptowania jest argument zwolenników

OFE, że przesunięcie składki do ZUS zwiększy tzw. dług

ukryty państwa wobec przyszłych emerytów. Należy

podkreślić, że dług jawny, wynikający z istnienia OFE,

zmusza polskie państwo do zaciągania pożyczek już te‑

raz, by zapewnić niezbędne środki na wypłatę obecnych

emerytur. W ten sposób kumuluje się zadłużenie i koszty

jego obsługi, narażając nasz kraj na faktyczną niewypła‑

calność. Tzw. dług ukryty, czyli zobowiązania państwa

wobec przyszłych emerytów, zapisywane na ich indywi‑

dualnych kontach w ZUS, nie wymaga takiego zadłuża‑

nia się już obecnie. Zobowiązania te staną się wymagalne

za kilka, kilkanaście czy kilkadziesiąt lat i to nie od razu,

tylko stopniowo wraz z upływem czasu bycia na emerytu‑

rze. Żaden rozsądny kraj nie przekształca takich zobowią‑

zań w dług jawny, bo cena za tę swoistą transparentność

jest bardzo wysoka: wyższy dług obecnie i coraz wyższe

odsetki od długu. W praktyce ten argument dotyczący

przekształcania długu ukrytego w jawny jest jedynie pre‑

tekstem do tworzenia rezerw, takich jak OFE, dających

korzyści tylko instytucjom finansowym. Łatwo wyobra‑

zić sobie, jak bezsensowne byłoby ujawnienie wszystkich

przewidywanych zobowiązań państwa, które staną się

wymagalne w przyszłości (m.in. na finansowanie szkół

podstawowych czy policji) i już teraz tworzenie na nie re‑

zerw zarządzanych przez instytucje finansowe. Jedynym

skutkiem tego kroku (poza zapewnieniem zysków insty‑

tucjom finansowym) byłoby wielkie zadłużenie państwa

w krótkim czasie i jego przyśpieszone bankructwo. Moż‑

na wyrazić ubolewanie, że negatywne tendencje demo‑

graficzne zostały wykorzystane w Polsce jako powód do

stworzenia w systemie emerytalnym tego nieracjonalne‑

go rozwiązania, czyli zwiększania jawnego długu publicz‑

nego teraz, by zmniejszyć przyszły tzw. dług ukryty.

Uderzające jest to, że eksponując kwestię długu ukrytego

w bardzo dalekiej przyszłości, zwolennicy OFE zupełnie

nie biorą pod uwagę tego, iż dług jawny, który teraz po‑

wstaje z powodu tych funduszy, może w nieodległym cza‑

sie drastycznie zdestabilizować sytuację finansów publicz‑

nych kraju. To z kolei może zdegradować pozycję Polski

na rynkach finansowych i doprowadzić do strat w rozwoju

kraju, których nie da się nadrobić przez dziesięciolecia.

Możliwości finansowania OFE z prywatyzacji przed-

siębiorstw państwowych

Zważywszy na bardzo ograniczone możliwości dalsze‑

go zadłużania kraju, trzeba zadać pytanie o możliwości

pokrycia ubytku w finansach publicznych, wynikającego

z OFE, wpływami z prywatyzacji przedsiębiorstw pań‑

stwowych. Kwoty, które można uzyskać jeszcze z pry‑

watyzacji przedsiębiorstw państwowych, szacowane są

(optymistycznie) na ok. 140 mld zł. Uwzględniając rocz‑

ny koszt istnienia OFE, wpływy z tej prywatyzacji mo‑

głyby starczyć na utrzymanie tych funduszy przez 3–4

lata. Po tym okresie w rękach państwa nie pozostałyby

zapewne nawet firmy o znaczeniu strategicznym dla

bezpieczeństwa kraju. Oceniając tę perspektywę, należy

wziąć pod uwagę, że od 1999 r. fakt istnienia OFE i zwią‑

zany z nimi niedostatek środków w budżecie stanowił

czynnik wymuszający pośpieszną i często nierozsądną

prywatyzację. Gdyby nie silna presja deficytów budże‑

towych, państwo nie musiałoby wyzbywać się firm waż‑

nych dla gospodarki i bezpieczeństwa obywateli, w tym

należących do infrastruktury energetycznej. Udział OFE

w prywatyzacji w praktyce oznacza, że przedsiębior‑

stwa państwowe zostały w istocie kupione za publicz‑

ne pieniądze. Zaprzecza to idei prywatyzacji, podobnie

jak fakt, że OFE ze swej istoty nie mogą być aktywnym

inwestorem, który powodowałby zwiększanie efektyw‑

ności działania firmy. Fundusze tego rodzaju w całym

świecie są najczęściej inwestorem pasywnym, nabywa‑

jącym udziały w tych firmach w celu zyskownego zbycia

ich w możliwie krótkim czasie.

Należy też odnieść się do rozpowszechnianego przez

zwolenników OFE poglądu, że fundusze te przyczyniają

się do rozwoju rynku kapitałowego w Polsce i finanso‑

wania przedsiębiorstw. Po pierwsze, to wspieranie rynku

odbywa się kosztem przyszłego emeryta. To z dochodu,

który jemu się należy na starość, instytucje finansowe

potrącają sobie nieustannie opłaty. Następuje zatem

nieuzasadniona redystrybucja dochodu narodowego od

stosunkowo mało zamożnej grupy społecznej na rzecz

grupy bogatej. Po drugie, to wspieranie rynku kapita‑

łowego odbywa się z długu publicznego, co oznacza, że

cały kraj zadłuża się, by środki OFE mogły być inwe‑

stowane w akcje i inne instrumenty finansowe. W ten

sposób sztucznie nabija się ceny tych instrumentów na

giełdzie i w obrocie pozagiełdowym.

Wzrost podatków i redukcja wydatków – jako sku-

tek dalszego istnienia OFE

Niekorzystne skutki istnienia OFE obciążają całe

społeczeństwo, a nie tylko członków tych funduszy.

Ponieważ możliwości dalszego zadłużania się i dalszej

prywatyzacji są ograniczone, utrzymanie OFE będzie

– 24 –

Zmiany w systemie ubezpieczeń społecznych

wymagało ciągłego podnoszenia podatków. Ogranicza

to rozwój gospodarki i stawia Polskę na gorszej pozycji

w trwającej ciągle międzynarodowej konkurencji podat‑

kowej. By utrzymać OFE, konieczna będzie także reduk‑

cja wydatków publicznych na wielką skalę, tak wydat‑

ków na cele społeczne, jak i rozwojowe. Uwzględniając

fakt, że ważne dla przyszłości kraju dziedziny są ciągle

niedofinansowane, a obszary ubóstwa są coraz większe,

dalsze istnienie OFE oznacza trudne do zaakceptowania

koszty gospodarcze i społeczne.

Ponieważ nie da się bez końca podnosić podatków

i redukować wydatków, ostatecznie może okazać się, że

zagraniczni wierzyciele postawią przed Polską żądanie

sprzedaży majątku państwowego w postaci np. lasów

państwowych. Realizacja tak skrajnie negatywnego sce‑

nariusza w praktyce świadczyłaby o tym, że by utrzymać

OFE, kraj nasz zdecydował się zamieniać ziemię na pa‑

piery.

OFE jako zagrożenie przyszłych
emerytur
OFE stanowią zagrożenie dla przyszłych emerytur nie

tylko z powodu ryzyka powodowanego przez nie dla fi‑

nansów publicznych, ale także z powodu ryzyka związa‑

nego z aktywami gromadzonymi w portfelach członków

OFE. Ze względu na istnienie OFE nie tylko nie osiąga

się „bezpieczeństwa w różnorodności” w odniesieniu

do emerytur, ale emerytury te są bardziej niepewne niż

w sytuacji, gdyby miały pochodzić tylko z ZUS.

Po pierwsze, wysokie opłaty pobierane przez PTE

uszczuplają dochód należny przyszłemu emerytowi.

Trudno znaleźć racjonalne usprawiedliwienie dla wy‑

pływu dużej części tych środków za granicę, do krajów

o znacznie wyższym poziomie rozwoju.

Warto tu zauważyć, że zupełnie nieuzasadnione jest

porównywanie kosztów ponoszonych na rzecz PTE

z kosztami niezbędnymi dla funkcjonowania ZUS. In‑

stytucja, jaką jest ZUS, realizuje bardzo wiele funkcji

na rzecz całego społeczeństwa, wypłacając świadczenia

obecnym emerytom, rencistom, świadczenia pieniężne

w razie choroby i macierzyństwa, a także odszkodowa‑

nia i zasiłki z tytułu chorób zawodowych i wypadków

przy pracy. Czynności wykonywane prze PTE przy za‑

rządzaniu składkami w OFE nie stanowią nawet niewiel‑

kiej części tego, co robi ZUS. Tym bardziej nieusprawie‑

dliwione jest zapewnianie tym instytucjom finansowym

tak wysokich opłat.

Po drugie, źródłem zagrożenia dla przyszłych eme‑

rytur mających pochodzić z OFE jest ryzyko związane

z instrumentami finansowymi, w których ulokowane

są aktywa funduszy. Skarbowe papiery dłużne, w tym

obligacje, stanowią ponad połowę portfela aktywów

zgromadzonych w OFE. Fakt ten wskazuje na poważną

nieracjonalność obecnego systemu, związanych z nim

przepływów finansowych i kosztów ponoszonych przez

państwo. Najpierw rząd musi emitować obligacje, by

pokryć cały niedobór środków w ZUS, spowodowany

w wyniku przekazania składek przez ZUS do OFE. Na‑

stępnie część z tych obligacji nabywanych jest przez OFE

(na pozostałą część rząd musi znaleźć innych nabywców:

w kraju i za granicą), co wynika m.in. z istniejących li‑

mitów inwestowania przez OFE w różne kategorie lokat.

W efekcie powstaje trudna do zaakceptowania sytuacja,

że najpierw państwo przekazuje pieniądze do prywat‑

nych instytucji finansowych, a potem pożycza od nich

na procent większość przekazanych środków. Na tej całej

nieskomplikowanej operacji PTE zyskują dla siebie opła‑

tę od składek (3,5%, a do 2010 r. aż 7%), a ponadto co

miesiąc potrącają sobie opłaty za zarządzanie tymi akty‑

wami. Jest to dla instytucji finansowych bardzo atrakcyj‑

ne źródło zysków, a dla państwa i podatników poważny

i nieracjonalny koszt, choćby ze względu na inne pilne

wydatki publiczne, w tym m.in. na szpitale i szkoły.

Oceniając obligacje skarbowe zgromadzone w OFE

jako źródło emerytury, należy wskazać, że aby przyszły

emeryt mógł otrzymać ze środków zgromadzonych

w OFE prawdziwe pieniądze, wszyscy podatnicy będą

musieli w przyszłości złożyć się, by państwo mogło wy‑

kupić obligacje skarbowe znajdujące się w portfelu OFE

(podobnie jak i pozostałe obligacje, które z powodu OFE

rząd musi emitować). W efekcie istnienie OFE nie niesie

żadnej ulgi na przyszłość, a wręcz przeciwnie. Ciężarem

związanym z wykupem tych obligacji zostaną obciąże‑

ni wszyscy: zarówno pracujący wówczas ludzie, jak i ci,

którzy będą na emeryturze, płacąc m.in. podatki pośred‑

nie zawarte w cenach. Utrzymanie OFE oznacza zatem,

że także przyszłe pokolenia zostają obciążone obecnymi

i następnymi długami powstającymi z powodu istnienia

filara kapitałowego. Jeśli sytuacja demograficzna będzie

tak trudna, jak się przewiduje, relacja liczby osób w wie‑

ku produkcyjnym do liczby osób na emeryturze będzie

znacznie gorsza niż teraz, a wzrost gospodarczy słaby,

to szanse na wykup tych papierów okażą się niewielkie.

Emerytura z OFE, podobnie jak emerytura z ZUS, jest

silnie uzależniona od przyszłej sytuacji demograficznej

i wzrostu gospodarczego. W odróżnieniu od emerytury

z ZUS obciążona jest dodatkowo ogromnymi kosztami

(opłatami na rzecz PTE i kosztami obsługi długu), redu‑

kującymi znacznie jej ostateczną wysokość.

Akcje są tym elementem portfela aktywów, który jest

obciążony największym ryzykiem. Wzrost cen tych pa‑

pierów może zostać łatwo zniwelowany przez kolejne

kryzysy finansowe. Wysoce wątpliwy jest sens nieustan‑

nego, bo trwającego przez dziesięciolecia, zasilania pry‑

– 25 –

Leokadia Oręziak • Opinia w sprawie projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych…

watnych instytucji finansowych ze środków publicznych.

Daje to tym instytucjom fundusze do przeprowadzania

najróżniejszych operacji w ramach swych grup kapitało‑

wych i z powiązanymi innymi podmiotami. Muszą one

dbać jedynie o to, by nie przekraczać limitu inwestowania

w akcje. Możliwość dysponowania wielką pulą środków

pochodzących z przymusowo pobranej daniny publicz‑

nej, jaką są składki emerytalne, daje powszechnym towa‑

rzystwo emerytalnym ogromne preferencje w stosunku

do innych podmiotów działających na rynku, do których

państwo nie kieruje takiego strumienia pieniędzy.

Członkowie OFE z dużą ostrożnością powinni przyj‑

mować obietnice czynione przez te instytucje odnośnie

do zysków możliwych do osiągnięcia z inwestowania

w akcje. Zyski z przeszłości nie powinny być podawane

jako podstawa oczekiwań takich zysków przyszłości. Ry‑

nek finansowy jest nieprzewidywalny, a ryzyko wzrasta,

im dłuższego czasu dotyczy inwestycja. Ponadto, w dłu‑

gim okresie zyski z inwestowania w akcje zasadniczo nie

mogą być wyższe niż wzrost PKB. W przypadku OFE

mogą one być niższe niż ten wzrost ze względu na wyso‑

kie opłaty pobierane przez PTE.

Rozważając sens rozszerzenia lokat OFE np. o lokaty

w tzw. obligacje infrastrukturalne czy obligacje hipo‑

teczne, należy w pierwszej kolejności wskazać na źródło

finansowania tych inwestycji. Ponieważ Polska nie ma

nadwyżek budżetowych, to te inwestycje OFE byłyby

dalej finansowane z długu publicznego (o ile kraj nasz

będzie mógł dalej pożyczać pieniądze na rynkach finan‑

sowych). Kiedy wyczerpią się możliwości zadłużania, to

inwestycje te trzeba będzie finansować ze zwiększonych

podatków i dalszej redukcji wydatków publicznych, osła‑

biając w ten sposób wzrost gospodarczy. Powstaje zatem

pytanie, czy to inwestowanie warte jest tych poświęceń.

Otóż w odniesieniu do obligacji infrastrukturalnych na‑

leży zauważyć, że państwo (władze centralne i lokalne)

może bezpośrednio inwestować publiczne pieniądze

w budowę dróg i innych elementów infrastruktury. Nie

jest konieczne do tego korzystanie z pośredników w po‑

staci PTE i ponoszenie związanych z tym kosztów.

Przy ocenie racjonalność lokowania środków OFE np.

w obligacje hipoteczne, nie można zapominać, że papie‑

ry te, podobnie jak inne instrumenty finansowe, nie są

wolne od ryzyka. Niedawny kryzys finansowy i kryzys

na rynku nieruchomości doprowadził do znacznego

spadku wartości także obligacji hipotecznych. W wielu

krajach rynkowe ceny nieruchomości, będących zabez‑

pieczeniem tych papierów, nie powróciły jeszcze do po‑

ziomu z 2007 r., a często są one na poziomie niższym od

tego poziomu o kilkadziesiąt procent.

Zyski osiągnięte w ramach OFE nie mają charakteru

trwałego, są odwracalne, mogą być łatwo zmniejszone

lub utracone m.in. w efekcie kryzysów finansowych,

różnych niekorzystnych transakcji przeprowadzonych

przez PTE i możliwego bankructwa tych instytucji. Nie‑

odwracalne są natomiast koszty ponoszone na rzecz PTE

w postaci opłat. Niemożliwe są też do nadrobienia straty,

jakie poniósł kraj na skutek utraconych możliwości roz‑

wojowych w okresie od 1999 r. w efekcie istnienia OFE.

Nie można zatem tworzyć milionom ludzi złudzenia,

że emerytura z OFE jest bezpieczna. Trzeba podkreślić,

że OFE są niereformowalne. Nie ma więc sensu dalsze

ich utrzymywanie. Różne koncepcje zgłaszane przez

obrońców OFE, dotyczące m.in. zróżnicowanych stra‑

tegii inwestycyjnych, tzw. wielofunduszowości, bench‑

marków, zwiększenia efektywności funkcjonowania fun‑

duszy, mają na celu tylko podtrzymanie przy życiu tego

nieracjonalnego rozwiązania. Wszelkie wymuszanie na

OFE wyższej efektywności będzie tylko oznaczać pod‑

jęcie przez PTE znacznie większego ryzyka w zarządza‑

niu pieniędzmi pochodzącymi ze składek emerytalnych.

Na rynku finansowym większej rentowności zawsze

towarzyszy większe ryzyko. Niedopuszczalne jest obie‑

cywanie członkom OFE jakichś bezpiecznych funduszy.

Na rynku finansowym nie ma żadnych bezpiecznych

instrumentów finansowych. Część z dostępnych instru‑

mentów może jedynie charakteryzować się mniejszym

ryzykiem niż inne. Ryzyko to jednak może z upływem

czasu znacznie wzrosnąć i spowodować poważne straty,

a nawet utratę zainwestowanych środków.

Ryzyko odpływu środków
z OFE po orzeczeniu Trybunału
Sprawiedliwości UE
Ważnym czynnikiem powodującym konieczność

możliwie szybkiego rozwiązania problemu OFE jest

oczekiwane w nieodległym czasie orzeczenie Trybunału

Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie stosowa‑

nego przez Polskę limitu (wynoszącego 5%), dotyczą‑

cego inwestowania za granicą środków znajdujących się

w tych funduszach. W lipcu 2009 r. Komisja Europej‑

ska skierowała do Trybunału pozew przeciwko Polsce

(C‑271/09), w którym stwierdziła, że ograniczenie, któ‑

remu podlegają OFE przy lokowaniu pieniędzy w innych

krajach członkowskich, jest niezgodne z unijnymi prze‑

pisami dotyczącymi swobodnego przepływu kapitału.

Trybunał może zobowiązać nasz kraj do zniesienia tego

ograniczenia, co w praktyce będzie oznaczać, że znaczna

część posiadanych przez OFE środków może odpłynąć

za granicę. Ponadto rząd będzie miał większe trudności

ze sprzedażą obligacji skarbowych, także tych powsta‑

łych z powodu OFE. Będzie zatem musiał szukać innych

nabywców, także na rynkach międzynarodowych, oferu‑

jąc coraz wyższe oprocentowanie. Coraz trudniej będzie

– 26 –

Zmiany w systemie ubezpieczeń społecznych

mu konkurować z krajami wysoko rozwiniętymi, mają‑

cymi do sfinansowania ogromne zadłużenie publiczne.

Można oczekiwać, że PTE w dążeniu do osiągnięcia

wyższej efektywności inwestowania aktywów OFE część

z tych aktywów ulokują w wysoko rentownych obliga‑

cjach skarbowych niektórych krajów Unii, a także krajów

trzecich. Tej wysokiej rentowności towarzyszy wysokie

ryzyko poniesienia strat z inwestycji w te instrumenty

finansowe. Coraz powszechniejsze są informacje o moż‑

liwej restrukturyzacji długu publicznego Grecji. Może

to oznaczać, że kapitał zostanie zredukowany o co naj‑

mniej 30%. Tak więc np. banki i fundusze emerytalne,

które nabyły greckie papiery skarbowe, mogą otrzymać

z powrotem tylko 70% zainwestowanego kapitału i to ze

znacznym opóźnieniem (nawet kilkunastu lat) w stosun‑

ku do terminu zwrotu określonego warunkach emisji.

Utracone mogą zostać także odsetki. Ten niekorzystny

scenariusz stanie się bardziej prawdopodobny, jeśli oka‑

że się, że kraje Unii nie będą w stanie pomagać Grecji

w pozyskaniu środków na refinansowanie długu.

Podobnie może zdarzyć się w odniesieniu do papie‑

rów skarbowych innych krajów wysoko rozwiniętych,

a warunki restrukturyzacji długu mogą okazać się nawet

gorsze. Wysokie ryzyko średnio‑ i długoterminowe jest

związane z papierami skarbowymi krajów, które ciągle

jeszcze mają wysoką ocenę wiarygodności kredytowej,

jak Francja czy Stany Zjednoczone. W ocenie jednej

z największych agencji ratingowych skarbowe papiery

dłużne rządu Stanów Zjednoczonych do 2035 r. uzyska‑

ją status papierów śmieciowych (junk bonds), ze wzglę‑

du na bardzo wysoki poziom zadłużenia publicznego.

Nawet jeśli kraj ten będzie spłacał swe zobowiązania, to

realna wartość pieniędzy może zostać znacznie zreduko‑

wana przez inflację i deprecjację dolara, możliwą m.in.

ze względu na trwającą ciągle wielką emisję pustego pie‑

niądza przez bank centralny, by wesprzeć finansowanie

deficytu budżetowego. Także w innych krajach rozwi‑

niętych takie dodrukowanie pieniądza miało miejsce na

dużą skalę i może zdarzyć się nieraz w przyszłości.

To ryzyko inwestowania w papiery skarbowe róż‑

nych krajów, a także w inne papiery wartościowe, jest

znane już dzisiaj. Kryzys zadłużenia krajów rozwinię‑

tych oznacza, że duże ryzyko związane z ich papierami

dłużnymi, negatywnie rzutuje na perspektywy rozwoju

poszczególnych gospodarek, a w konsekwencji także na

rynek akcji. Jeśli mimo tej rozpowszechnionej wiedzy

w Polsce dalej będzie stosowany przymus inwestowania

składek emerytalnych na rynku finansowym, to zna‑

czy, że państwo świadomie naraża dochody przyszłych

emerytów. Możliwość utraty znacznej części tych środ‑

ków na rynku finansowym skutkuje przyszłymi więk‑

szymi obciążeniami wszystkich podatników z powodu

konieczności zapewnienia przez państwo minimalnej

emerytury. Skarb Państwa gwarantuje minimalne łącz‑

ne świadczenie emerytalne z I i II filara. Zatem wszel‑

kie straty poniesione przez OFE przez dziesięciolecia

obracania pieniędzmi emerytów na rynku finansowym

obciążą całe społeczeństwo. Zyski z tego systemu przy‑

padną natomiast nielicznym instytucjom finansowym.

przymusowość OFE sprzeczna
z dyrektywą MiFiD
Przymus przynależności do OFE oraz fakt, że członek

funduszu nie ma wpływu na to, że istotna część jego

przyszłej emerytury narażona jest na ryzyko związane

z rynkiem finansowym, jest nie do pogodzenia z zasa‑

dami i wymogami wynikającymi z unijnej dyrektywy

2004/39/WE z 21 kwietnia 2004 r. w sprawie rynków in‑

strumentów finansowych (tzw. dyrektywa MiFID)

. Ce‑

lem dyrektywy jest ochrona inwestorów lokujących swe

środki w różne instrumenty finansowe, w tym w akcje,

obligacje. Na mocy tej dyrektywy we wszystkich krajach

Unii Europejskiej został wprowadzony obowiązek poin‑

formowania klienta, jeszcze przed zawarciem umowy,

o istocie instrumentów finansowych oraz ryzyku zwią‑

zanym z inwestowaniem w te instrumenty. Chodzi przy

tym o poinformowanie w sposób umożliwiający kliento‑

wi podejmowanie świadomych decyzji inwestycyjnych.

Klient powinien uzyskać informacje o ryzyku utraty in‑

westycji oraz o zmienności ceny danych instrumentów

finansowych. Przed zawarciem umowy o świadczenie

usług inwestycyjnych, instytucje finansowe mają obo‑

wiązek sprawdzenia wiedzy klientów na temat instru‑

mentów finansowych i ryzyka związanego z inwestowa‑

niem w te instrumenty. Klient musi więc zapoznać się

z ryzykiem i dokonać świadomego wyboru zarówno

produktów, jak i związanych z nimi usług finansowych.

Może też w ogóle nie zdecydować się na zawarcie umo‑

wy, a jeśli już ją zawrze, może ją rozwiązać i zrezygnować

z usług instytucji finansowych

. Należy też podkreślić,

że na bazie dyrektywy MiFID i związanych z nią aktów

Directive 2004/39/EC of the European Parliament and of

the Council of 21 April 2004 on markets in financial instru‑

ments, OJ L 145, 30 kwietnia 2004 r.

W Polsce implementacja wymogów wynikających z dyrek‑

tywy MiFID nastąpiła przez: ustawę z 29 lipca 2005 r. o obrocie

instrumentami finansowymi (Dz.U. nr 183, poz. 1538); ustawę

z 4 września 2008 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumenta‑

mi finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 165,

poz. 1316); rozporządzenie Ministra Finansów z 20 listopada

2009 r. w sprawie trybu i warunków postępowania firm inwe‑

stycyjnych, banków, o których mowa w art. 70 ust. 2 ustawy

o obrocie instrumentami finansowymi, oraz banków powier‑

niczych (Dz.U. nr 204, poz. 1).

– 27 –

Leokadia Oręziak • Opinia w sprawie projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych…

unijnych instytucje finansowe, powołując się na wyni‑

ki osiągnięte w przeszłości w związku z inwestowaniem

w dany instrument finansowy, są zobowiązane do poda‑

nia wyraźnego ostrzeżenia, że przedstawione dane odno‑

szą się do przeszłości i że wyniki osiągnięte w przeszłości

nie stanowią gwarancji osiągnięcia ich w przyszłości

W Polsce postanowienia dyrektywy MiFID nie mają

zastosowania do inwestowania przez PTE środków po‑

siadanych przez członków OFE w tych funduszach. Oso‑

by te zatem nie miały, i dalej nie mają, możliwości, by

uzyskać od towarzystw pisemną, szczegółową i aktuali‑

zowaną informację na temat ryzyka związanego z inwe‑

stowaniem ich pieniędzy w instrumenty finansowe. Nie

mogły więc dokonać świadomego wyboru, czy w ogóle

chcą takie ryzyko ponosić, nie mają prawa zrezygno‑

wać z inwestowania na rynku finansowym. Oznacza to

dyskryminację wielkiej grupy ludzi, ponad 15 mln osób

należących do OFE, w stosunku do klientów lokujących

swoje środki w sposób dobrowolny m.in. w funduszach

inwestycyjnych, korzystających z usług biur maklerskich

oraz innych instytucji świadczących usługi finansowe.

Członkowie OFE poza tym, że nie mogą wycofać z tych

funduszy swych pieniędzy, co jest możliwe w przypad‑

ku wszystkich pozostałych inwestycji na rynku finanso‑

wym, zmuszeni są do biernego ponoszenia ryzyka ist‑

niejącego na tym rynku i wynikających z niego skutków.

W praktyce członek OFE nie jest wiec podmiotem na

Por. §9.4 rozporządzenia Ministra Finansów z 20 listo‑

pada 2009 r. w sprawie trybu i warunków postępowania firm

inwestycyjnych…

rynku finansowym, ale przedmiotem, który państwo

oddało w ręce prywatnych instytucji finansowych na

dziesięciolecia. Dramatyzm tej sytuacji wynika przede

wszystkim z tego, że znaczna część przyszłej emerytury

(do OFE idzie obecnie ponad 37% składki emerytalnej)

zależna jest od ryzyka rynku finansowego. Członek OFE

w żaden sposób nie może uwolnić się od tego ryzyka.

Przymus inwestowania na rynku finansowym jest

krzywdzący dla przyszłych emerytów. Całe świadczenie

emerytalne, łącznie z I oraz II filara, w systemie wpro‑

wadzonym w 1999 r., będzie bardzo niewielkie (stopa

zastąpienia ok. 30%). Ryzyko inwestowania na tym ryn‑

ku rozsądnie mogą podejmować tylko osoby, które mają

odpowiednio wysokie nadwyżki finansowe. Na to inwe‑

stowanie nie powinno się przeznaczać pieniędzy, które

są niezbędne na zakup żywności, lekarstw i innych towa‑

rów oraz usług, zapewniających minimum egzystencji.

Żaden rozsądny emeryt nie gra na giełdzie, kupując pa‑

piery wartościowe za pieniądze z niewielkiej emerytury,

w przeciwnym razie może zostać zupełnie bez środków

do życia. Tymczasem tak nieracjonalnie wygląda obec‑

nie II filar, jakim są OFE. Większość członków OFE to

osoby, które dziś albo otrzymują wynagrodzenie na po‑

ziomie płacy minimalnej, albo z trudem osiągają wyna‑

grodzenie bliskie średniej krajowej. Przy pozostawieniu

obowiązujących zasad, na ich sytuację finansową jako

przyszłych emerytów silny wpływ będą mieć zupełnie

nieprzewidywalne czynniki związane z rynkiem finan‑

sowym. Oznacza to też, że od zmienności tego rynku

zależy los i możliwość przetrwania wielkiej grupy ludzi

w przyszłości.

– 29 –

Proponowanej reformy systemu ubezpieczeń społecz‑

nych nie można analizować w oderwaniu od zjawisk,

które zachodziły w Polsce w finansach publicznych

w ostatniej dekadzie. Jest to tym bardziej zasadne, że

od wielu lat podnoszony jest problem koniecznej refor‑

my finansów publicznych. Termin ten jest nadużywany

i w wielu wypadkach mylnie przekazywany opinii pu‑

blicznej.

KweSTie fUndamenTalne

1. Przedstawiony projekt zmian w polskim systemie

ubezpieczeń społecznych należy traktować jako wy‑

raz odwagi i rozwagi obecnego rządu, który nareszcie

właściwie ocenił negatywne skutki dla społeczeństwa

i finansów publicznych jednej z tzw. czterech wielkich

reform wprowadzonych w 1999 r. Notabene, żadna

z nich nie zakończyła się – moim zdaniem – sukcesem.

Wymienię tu nadal niesprawny (patologiczny) system

ochrony zdrowia, nadmierną liczbę powiatów pochła‑

niających środki publiczne na utrzymywanie admini‑

stracji powiatowej.

2. Projekt jest więc odważną próbą zejścia z błędnej

drogi reformowania systemu ubezpieczeń społecznych,

Druk sejmowy nr 3946.

na którą wprowadzono Polskę w 1999 r. pod wpływem

panującej wówczas na świecie liberalnej doktryny dążą‑

cej do minimalizacji obowiązków państwa w podstawo‑

wych dziedzinach życia gospodarczego i społecznego,

w tym w sferze ubezpieczeń społecznych. Nie lekceważę

przyczyn demograficznych, ale ich skutki mogą być roz‑

wiązywane inaczej niż przy kosztownym i ryzykownym

systemie kapitałowym.

3. Proponowanej reformy systemu emerytalnego nie

można rozpatrywać w oderwaniu od forsowanej wów‑

czas (a przez niektórych ekonomistów i polityków nadal)

doktryny liberalnej również z innych powodów. Elemen‑

tem liberalnej doktryny jest także niezachwiana wiara

w efektywność rynków finansowych, oczywiście zdere‑

gulowanych (z minimalnym nadzorem państwa), które

stały się głównym „partnerem” funduszy emerytalnych

w lokowaniu zbieranych w sposób przymusowy składek

ubezpieczeniowych. Ostatni kryzys finansowy zrewido‑

wał to bezkrytyczne podejście. Wartość aktywów pry‑

watnych funduszy emerytalnych tylko w ciągu jednego

roku (2008) w krajach OECD spadła prawie o ¼. Nawet

w Polsce wartość aktywów OFE na koniec 2008 r. spadła

o 1,8 mld zł, a przecież w naszym kraju nie było kryzysu

finansowego, a ponadto działały ograniczenia lokacyjne,

które obecny projekt rządowy chce praktycznie znieść.

Mimo tych empirycznych dowodów część ekonomistów

nadal z niezachwianą wiarą lansuje tezę o efektywności

Stanisław Owsiak

Opinia

o projekcie zmiany niektórych ustaw

związanych z funkcjonowaniem systemu

ubezpieczeń społecznych

Kraków, 15 marca 2011 r.

– 30 –

Zmiany w systemie ubezpieczeń społecznych

rynków finansowych oraz wysokiej rentowności loko‑

wanych na nich pieniędzy, bagatelizując niebezpieczeń‑

stwo płynące z ryzykownych transakcji dokonywanych

na tychże rynkach, niebezpieczeństwo także dla lokowa‑

nych środków przyszłych emerytów. Ten wątek przewija

się także w „Uzasadnieniu” do projektowanej zmiany,

chociaż różnie rozkładane są akcenty. Niekiedy zwraca

się uwagę na kwestię ryzyka jako argumentu dla zamie‑

rzonej reformy, innym razem przyjmuje się a priori wy‑

soką skuteczność i efektywność rynków finansowych,

czego wyrazem jest zamiar zniesienia niemalże w całości

ograniczeń dla towarzystw emerytalnych w lokowaniu

w udziałowe, ryzykowne instrumenty. Pewnie taka reto‑

ryka jest konieczna ze względów politycznych.

4. Innym elementem liberalnej doktryny była i jest

nadal presja na obniżki podatków i innych danin pu‑

blicznych (składki rentowej). Negatywne nastawienie

do podatków, podsycane przez niektóre media (np.

hałaśliwe obchodzenie tzw. dnia wolności podatkowej,

gloryfikacja podatku liniowego) doprowadziły państwo

polskie do osłabienia zdolności i skuteczności działania.

O dotkliwych skutkach dla budżetu państwa tych róż‑

nych „innowacji” może świadczyć informacja zawarta

w „Uzasadnieniu” (s. 2), wedle której łączne uszczuplenie

dochodów państwa do roku 2010 z tytułu obniżki PIT

i składki rentowej wyniosło 30 mld zł. W owym owczym

pędzie do obniżania danin publicznych zapomina się

o elementarnym fakcie, że państwo demokratyczne bez

mocnych podstaw finansowych jest państwem ułom‑

nym, nieskutecznym. Stąd oczekiwanie przez obywateli

od państwa wypełniania wielu obowiązków zderza się

z mizerią finansową, a państwo ulegające grupom na‑

cisku na obniżanie danin publicznych zmuszone jest

pożyczać, wywołując zjawisko rozkręcającego się długu

Skarbu Państwa i kosztów jego obsługi. To ostatnie zja‑

wisko jest jedną z przyczyn projektowanej zmiany w sys‑

temie emerytalnym.

5. Państwo zmuszane jest też do dokonywania tzw.

cięć, czyli na ogół pseudooszczędności. Skutkiem tego

jest obserwowane niedofinansowanie wielu dziedzin

życia gospodarczego i społecznego. Niektóre z nich są

dzisiaj widoczne i rażące (wojsko, policja, infrastruktura

drogowa, infrastruktura przeciwpowodziowa, brak pie‑

niędzy na aktywne formy walki z bezrobociem, trudno‑

ści ze współfinansowaniem projektów unijnych itd.), co

rząd stara się ukryć przed społeczeństwem, bo rzeczywi‑

ście są to fakty wstydliwe. Podatek traktowany jest jako

przejaw rabunkowej działalności państwa, a nie inwesty‑

cja w rozwój infrastruktury, inwestycja w człowieka. Ten

fakt nie może być niedostrzeżony, gdyż to także w nim

leży przyczyna proponowanej reformy kosztownego

systemu ubezpieczeń społecznych. Napięcia w finansach

publicznych wywołane obniżkami podatków i innych

danin publicznych zmuszają rząd do szukania innych

sposobów ratowania finansów publicznych, w których

wzrasta nierównowaga.

6. Ten szerszy kontekst stanu finansów publicznych

w Polsce i potrzeba ich reformy muszą być należycie

wyeksponowane ze względu na to, że projekt zmiany

systemu ubezpieczeń społecznych spotkał się z ostrą re‑

akcją twórców OFE, których celem jest storpedowanie

projektowanych zmian. Formułowane są opinie dezin‑

formujące społeczeństwo o celach reformy. Zaskakujące

przy tym jest to, że o ile część ekonomistów i polityków

powtarzało jak mantrę tezę o konieczności reformy fi‑

nansów publicznych, o tyle w sytuacji, w której rząd

podejmuje się przeprowadzenia jednej z takich reform,

działania te – przez kampanię dezinformacyjną – torpe‑

dują. Ponieważ wielokrotnie publicznie zabierałem głos

w sprawie reformy finansów publicznych, pozwalam

sobie przypomnieć, że właśnie o takie fundamentalne

zmiany chodzi, a nie o jakąś kosmetyczną, eufemistycz‑

ną reformę finansów publicznych, sprowadzającą się do

likwidacji środków specjalnych, gospodarstw pomocni‑

czych czy zakładów budżetowych (co zresztą oceniam

jako błąd) i sprzeczne z wdrażaną koncepcją budżetu

zadaniowego.

7. Skrajnie liberalnie zorientowanym ekonomistom

i politykom warto przypomnieć, że ubezpieczenia spo‑

łeczne (emerytalne, zdrowotne) należą do największych

wynalazków cywilizacyjnych, których autorem i gwaran‑

tem jest państwo. W systemie demokratycznym, a prze‑

cież w takim chcemy żyć, podważanie pozycji państwa

opiniami wypowiadanymi przez niektórych ekonomi‑

stów, polityków, publicystów („rząd kradnie pieniądze

obywatelowi!”) jest groźne, gdyż podważa ład instytucjo‑

nalny w kraju. Groźne też dlatego, że ostatecznym gwa‑

rantem wszelkich zobowiązań pieniężnych, nawet tych

prywatnych (np. w przypadku zagrożenia bankructwem

banków) w ostateczności jest i tak państwo. Czy chodzi

zatem o to, aby powrócić do okresu prymitywnego kapi‑

talizmu sprzed czasów państwa Bismarcka? W systemie

demokratycznym o tym trzeba zapomnieć. Problem po‑

lega na tym, jakie działania państwo musi podjąć, aby

sprostać wymaganiom. Nie można zaliczyć do nich ta‑

kich, które z państwa chcą zdjąć odpowiedzialność za

fundamentalne dziedziny życia społecznego.

8. W okresie wprowadzania reformy podnoszone były

głosy krytyczne z powodu przewidywanych kosztów

wszystkich czterech wielkich reform, zwłaszcza jednak

wysokich kosztów reformy emerytalnej. Na taką reformę

może pozwolić sobie kraj bogaty, a nie kraj, który podjął

się na szeroką skalę kosztownej przebudowy ustroju go‑

spodarczego. Trzeba też wyraźnie powiedzieć, że wyso‑

– 31 –

Stanisław Owsiak • Opinia o projekcie zmiany niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem…

kie transfery z budżetu państwa do ZUS są w znacznym

stopniu wynikiem przekształceń ustrojowych, w tym

zwłaszcza często prowadzonej ze względów doktry‑

nalnych prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych.

Na skutek tych działań „kupowano spokój społeczny”,

w konsekwencji czego zaczęła przyrastać liczba przed‑

wczesnych rencistów i emerytów. Innymi słowy, ZUS

i KRUS wchłonęły część ludzi, którzy tracili pracę albo

nie mogli jej podjąć. W systemie ubezpieczeniowym

ukrywana była część bezrobocia, a trzeba pamiętać,

że jawne bezrobocie przekraczało w niektórych latach

20%. W sytuacji podwyższonych transferów do ZUS

i KRUS tworzenie kosztownego systemu kapitałowego

było skazane na niepowodzenie. Warto też zaznaczyć,

że w przypadku reformy emerytalnej trudniej było prze‑

rzucić jej koszt na osoby (dochody) prywatne, tak jak to

się działo i dzieje nadal w przypadku reformy systemu

opieki zdrowotnej. Koszt reformy emerytalnej okazał się

zbyt wysoki i niebezpieczny dla finansów publicznych.

Te ostrzeżenia zostały zignorowane, a przecież jedną

z głównych przyczyn krachu finansów publicznych (tzw.

dziura Bauca) w latach 2001–2002 była reforma eme‑

rytalna. Dla poprawy samopoczucia twierdzono, że de‑

ficyt w finansach ma charakter wirtualny, a w ramach

kreatywnej rachunkowości wymyślano „oryginalne”

koncepcje, takie jak deficyt ekonomiczny. Tymczasem

w zderzeniu z danymi empirycznymi już wówczas nale‑

żało wycofać się z tej chybionej reformy. Warto też, aby

rachmistrze, którzy tak skrzętnie liczą dług publiczny,

podali, o ile zwiększył się dług na skutek kosztów bez‑

produktywnego dla przyszłych emerytów zarządzania

środkami publicznymi trafiającymi do OFE. Warto też

pamiętać o tym, że założenia i warunki reformy nie

sprawdziły się (wysychające źródło finansowania eme‑

rytur przychodami z prywatyzacji, niższy wzrost gospo‑

darczy, niższe dochody publiczne, bezsensowne obniżki

danin publicznych).

9. Trzeba z naciskiem podkreślić, że w zamierzeniu

reformy chodzi nie tylko o poprawienie stanu finansów

publicznych, ale – co ważniejsze – o eliminację błędu

systemowego, który został popełniony przy wprowadza‑

niu reformy emerytalnej. Jeżeli tak, to błąd ten można

poprawić całkowicie albo przez likwidację OFE, albo ich

zawieszenie na bliżej nieokreślony czas. To proponowa‑

ne częściowe rozwiązanie jedynie ogranicza skutki błę‑

du o charakterze systemowym (instytucjonalnym). Stąd

też wzniosłe słowa zapisane w „Uzasadnieniu”: o jak naj-

mniejszej ingerencji w obecny model systemu emerytalne-

go opartego o dwie części, z istotną rolą części kapitałowej

(s. 3) wolałbym traktować jako retorykę na użytek poli‑

tyczny. Projekt zmian zatrzymuje się w pół drogi, co pro‑

wadzi do licznych wątpliwości i niekonsekwencji. Przede

wszystkim powstaje pytanie, dlaczego wraz z upływem

czasu wzrasta udział OFE w składce z 2,3% w roku 2011

do 3,5% w 2017 r. i kolejnych. W „Uzasadnieniu” przyj‑

muje się założenie, że filar kapitałowy będzie generował

większą rentowność niż obligacje skarbowe o 2,25%.

Nie bardzo wiadomo, na jakiej podstawie przyjęto takie

optymistyczne założenie.

10. Proponowanym przez rząd zmianom muszą to‑

warzyszyć inne ważne i niezbędne działania w kierunku

wydłużenia ustawowego wieku emerytalnego, a także

stopniowe znoszenie istniejących jeszcze różnych, nie‑

uzasadnionych przywilejów emerytalnych i rentowych,

przy jednoczesnych zachętach do rozwijania przezor‑

ności indywidualnej w ramach III filara (IKE, IKZE).

Konieczne jest także rozumne, dobrze adresowane

wspieranie polityki prorodzinnej, gdyż w gruncie rzeczy

każdy system ubezpieczeń społecznych opiera się przede

wszystkim na solidarności międzypokoleniowej. Warto

też dalej wdrażać w sposób nowatorski metody zarzą‑

dzania środkami publicznymi (budżet zadaniowy).

KweSTie SZcZegółowe

1. Opowiadając się za przeprowadzeniem reformy

emerytalnej, już to w wariancie proponowanym, już to

w wariancie bardziej radykalnym, warto zapytać, dlacze‑

go rząd przedstawia ten projekt w trakcie roku budżeto‑

wego, a nie podczas prac nad projektem ustawy budże‑

towej na rok 2011. Wprowadzenie tak istotnych zmian

w trakcie wykonywania budżetu podważa wiarygodność

planowania budżetowego i obniża rangę ustawy budże‑

towej.

2. W „Uzasadnieniu” używany jest wielokrotnie ter‑

min „jawny dług publiczny”. Nie wiadomo, czym jest

taki dług, a ponadto rodzi się pytanie o „ukryty dług

publiczny”. W ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach

publicznych (Dz.U. nr 147, poz. 1240 ze zm.) takiej kate‑

gorii długu nie znalazłem. Sądzę więc, że rząd powinien

się posługiwać obowiązującą terminologią, gdyż może

to wzbudzić zbędne emocje parlamentarzystów.

3. Można zrozumieć, że wobec oporu twórców refor‑

my, szumu medialnego itd. rząd szuka rozwiązań kom‑

promisowych. Jednak racjonalne podejście do omawia‑

nej kwestii nasuwa wniosek o rozwiązaniu znacznie dalej

idącym, a mianowicie – likwidacją OFE, przejęciem

przez Skarb Państwa kapitałów zgromadzonych przez

OFE i ich zobowiązań. Za takim działaniem przema‑

wiałby fakt, że środki, którymi dysponują dzisiaj OFE,

są środkami publicznymi, co wynika chociażby z obo‑

wiązkowego charakteru ich gromadzenia, które jedynie

trafiały do instytucji prywatnych. Jest to więc rozwiąza‑

– 32 –

Zmiany w systemie ubezpieczeń społecznych

nie dziwaczne, które było przyczyną ostrego konfliktu

między rządem polskim a Komisją Europejską. Spór ten

Polska ostatecznie przegrała, co także jest kolejnym do‑

wodem hybrydowego tworu, jakim są w Polsce OFE.

4. Z przejętych przez ZUS środków OFE należałoby

utworzyć rezerwę kapitałową, uruchomianą w celu wy‑

płat emerytur i rent, które zostały – przymusowo zresz‑

tą – objęte II filarem. Wolne środki mogłyby być zarzą‑

dzane przez ZUS i lokowane w bezpieczne instrumenty,

w tym obligacje władz publicznych.

5. Likwidacja OFE umożliwiałaby zarzucenie syste‑

mu obowiązkowego ściągania składek na ubezpieczenia

społeczne i przekazywania ich instytucjom prywatnym.

Jeżeli państwo ma być gwarantem minimalnych świad‑

czeń społecznych, to rozwiązanie takie uznać trzeba za

nielogiczne. Państwo powinno wspierać przezorność

indywidualną, zachęcać do oszczędzania na przyszłe

potrzeby, jednak źródłem tych oszczędności nie mogą

być przymusowo ściągane składki. Składki w OFE (albo

w innych instytucjach finansowych) powinny być gro‑

madzone na zasadzie dobrowolności z pełną świadomo‑

ścią ponoszonego ryzyka przez ubezpieczonego.

6. Jeżeli rząd zdecyduje się na reformę w propono‑

wanym kształcie, to idea utworzenia subkonta w ZUS

i zasady jego funkcjonowania nie budzą wątpliwości.

Kwestią dyskusyjną jest sposób waloryzacji środków na

podstawie wzrostu średniego nominalnego PKB w ostat‑

nich 5 latach. Ze względu na to, że przecież wynagro‑

dzenia są elementem PKB, to dokonywanie takiej wa‑

loryzacji musi prowadzić do efektów redystrybucyjnych

w odniesieniu do konkretnych ubezpieczonych osób,

gdyż podstawą wyliczania składki na ubezpieczenia spo‑

łeczne są wynagrodzenia. Prawdopodobnie chodzi tutaj

o wprowadzenie mechanizmu odnoszącego się do całe‑

go agregatu aktywów gromadzonych na subkoncie. Nie

bardzo wiadomo natomiast, jak i czy operacja taka prze‑

łoży się na wypłacane konkretnym osobom świadczenia

emerytalne. Cała ta argumentacja na temat waloryzacji

części środków finansowych zapisywanych na subkoncie

w ZUS ma raczej charakter fasadowy, zwłaszcza gdy mó‑

wimy o roku 2060.

7. Krytycy reformy podnoszą argument, że jedynym

celem zamierzonej reformy jest tzw. łatanie dziury bu‑

dżetowej. Ale przecież rząd tego nie ukrywa. Wręcz

przeciwnie – w „Uzasadnieniu” podane są szczegółowe

liczby wskazujące, jak funkcjonowanie OFE wpłynęło

na stan finansów publicznych (budżetu państwa) i ja‑

kie będą przewidywane korzystne skutki proponowa‑

nych zmian dla budżetu państwa („Uzasadnienie”, s. 26).

W roku 2010 do OFE przekazanych zostało z budżetu

państwa 22,5 mld zł, a łączny koszt dla budżetu od mo‑

mentu wprowadzenia reformy wyniósł 162 mld zł („Uza‑

sadnienie”, s. 1). Nie bardzo więc wiadomo, o co kryty‑

kom zamierzonych zmian chodzi. Zauważyć wypada,

że następuje tutaj pomieszanie przyczyn ze skutkami.

Przyczyną pogłębiającej się nierównowagi w finansach

publicznych były właśnie m.in. wysokie koszty związane

z funkcjonowaniem OFE.

8. Zasadniczym błędem w reformie było ustalenie zbyt

wysokiego poziomu składki na ubezpieczenie emerytalne

przekazywanej do OFE (7,3% wynagrodzenia, czyli 37,4%

całej składki wynoszącej 19,5% wynagrodzenia). Spowo‑

dowanie tak olbrzymiego ubytku dochodów FUS jest tym

bardziej niezrozumiałe, że gospodarka polska znajdowa‑

ła się – jak już wspomniałem – w fazie szokowych prze‑

kształceń ustrojowych, zwłaszcza własnościowych.

9. Należy odnieść się z uznaniem do propozycji

wzmocnienia III filara. O takie rozwiązanie zabiegałem

wielokrotnie w publikacjach i ekspertyzach, gdyż tutaj

upatrywać należy rozwijania idei przezorności indywi‑

dualnej. Wolno sądzić, że ten kierunek przekształceń

systemu emerytalnego był blokowany ze względu na

lobbing ze strony OFE, a także w imię błędnej doktryny,

zgodnie z którą należy znosić wszelkie ulgi (preferencje)

podatkowe. Projekt zakłada utrzymanie dotychczaso‑

wych form funkcjonujących w III filarze, czyli indywi‑

dualnych kont emerytalnych oraz pracowniczych pro‑

gramów emerytalnych. Jednakże wprowadzone zostanie

także nowe rozwiązanie – indywidualne konto zabez‑

pieczenia emerytalnego (IKZE). Akceptując ten kieru‑

nek zmian, trzeba jednak stwierdzić, że zapowiedziane

preferencje podatkowe dla osób, które będą miały chęć

uczestnictwa w IKZE, są słabe – projekt zakłada, że od

2012 r. będzie można odpisać od podstawy opodatko‑

wania PIT 4%. Jednocześnie kwota ta nie będzie mogła

przekroczyć 30‑krotności przeciętnego wynagrodzenia.

Środki z IKZE można będzie wypłacić przed osiągnię‑

ciem uprawnień, ale kwotę tę trzeba będzie doliczyć

do podstawy opodatkowania za dany rok kalendarzo‑

wy. Ponadto musi być spełniony warunek co najmniej

5‑letniego gromadzenia wkładów do IKZE. Rozumiejąc

przesłanki takich ograniczeń, które narażałyby budżet

państwa na zbyt duże uszczuplenia dochodów, należa‑

łoby się jednak zastanowić, czy okresu tego nie skrócić

np. do trzech lat albo uzależnić go od wieku osoby, która

chce uczestniczyć w IKZE, gdyż 5 lat może okazać się dla

osób w zaawansowanym wieku okresem zniechęcającym

do podjęcia decyzji. Może to wprawdzie przejściowo

zwiększyć obciążenie budżetu, ale trzeba pamiętać, że

ewentualne skrócenie tego okresu oznaczać będzie także

szybsze opodatkowanie wyciąganych z IKZE dochodów.

10. Najtrudniejszym – moim zdaniem – problemem

do rozwiązania jest kwestia dziedziczenia zgromadzo‑

nych środków, co przewiduje istniejący system emery‑

– 33 –

Stanisław Owsiak • Opinia o projekcie zmiany niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem…

talny. Nie bardzo wiadomo, jak odnieść się do przyczyn

takiego rozwiązania, ale konieczne jest tutaj rozstrzy‑

gnięcie. Sądzę, że w sposób racjonalny należałoby po‑

wrócić do systemu funkcjonującego w Polsce przez wiele

lat, iż zdefiniowane świadczenie może być dziedziczone

przez osoby najbliższe (mąż, żona, dzieci), o ile z przy‑

czyn obiektywnych utracili w sposób trwały zdolność do

osiągania dochodu z pracy. Drugi przypadek dziedzicze‑

nia może występować wtedy, jeżeli świadczenie zmarłego

małżonka jest wyższe niż osoby pobierającej świadcze‑

nie. W tym drugim przypadku powinno być postawione

pytanie: w jakiej wysokości. Wraz z zakończeniem życia

prawo do tego świadczenia zanikałoby w sposób natu‑

ralny. Inny rodzaj dziedziczenia, np. przez dzieci, wnuki,

innych członków rodzin, naruszałoby ideę solidarności

międzypokoleniowej, a w miarę upływu czasu stanowiło‑

by kolejną przyczynę nierównowagi w ubezpieczeniach

społecznych. Proponowane zapisy odnośnie do dziedzi‑

czenia w „Uzasadnieniu” podane są w sposób lakoniczny.

Godne odnotowania jest natomiast to, że rząd dostrzega

niebezpieczeństwo dla finansów publicznych wynikające

z zasady dziedziczenia przyjętej w ramach OFE.

11. Można zrozumieć, że dokonując reformy „kosz‑

tem” towarzystw emerytalnych, państwo stosuje zasa‑

dę „coś za coś”. Jednak strategia taka w tym wypadku

jest niebezpieczna, gdyż za zmniejszenie wpłat do OFE

rząd proponuje istotne zwiększenie swobody w alo‑

kacji oszczędności ubezpieczonych w papiery udzia‑

łowe, w perspektywie aż do 90%, co oznacza potężny

wzrost ryzyka dla emerytów. Wprawdzie jest pomysł

na utworzenie w ramach OFE subfunduszy, zróżnico‑

wanych za względu na ryzyko i strategie lokacyjne, ale

idea ta jest bardzo ogólnikowo zarysowana. Poza tym

nie wiadomo, czy należałoby wyznaczać limity dla po‑

szczególnych subfunduszy, czy towarzystwa emerytalne

miałyby pełną swobodę w kształtowaniu struktury tych

funduszy. Fakt, który w „Uzasadnieniu” ocenia się jako

negatywną cechę dotychczasowej polityki inwestycyjnej

OFE, a mianowicie, że tylko 30% aktywów jest lokowane

w udziałowe instrumenty (akcje), uważam za pozytyw‑

ny ze względu na bezpieczeństwo przyszłych emerytur.

Dlatego poluzowanie w tym zakresie, które zapowiada

rząd, jest nie do przyjęcia. Trzeba wreszcie ustalić, że

pieniądze emerytów nie mogą być przedmiotem speku‑

lacji giełdowych!

12. Jeżeli rząd będzie jednak zdeterminowany do

wprowadzenia ww. zmiany, czyli zwiększania limitów

udziału w portfelach towarzystw inwestycyjnych papie‑

rów udziałowych (akcji), to trzeba też odnotować zapo‑

wiedź rządu o wprowadzeniu zasady ochrony kapitału

pracownika uczestniczącego w OFE w okresie poprze‑

dzającym przejście na emeryturę. W tej kwestii „Uza‑

sadnienie” jest jednak lakoniczne i nie wiadomo, jakie

rozwiązanie będzie tutaj przyjęte.

13. W „Uzasadnieniu” (s. 8) jest natomiast ważny za‑

pis, mówiący, że jeżeli świadczenie emerytalne z I i II

filara w części gromadzonej na subkoncie ZUS okaże się

mniejsze niż emerytura minimalna, to różnica będzie

pokrywana z budżetu państwa. To jest mocny argument

za dokonaniem takich zmian, które wolałbym przepro‑

wadzić w radykalny sposób.

3. wnioSeK

W mojej ocenie twarde fakty ekonomiczne, finanso‑

we i demograficzne przemawiają za dokonaniem zmian

w systemie ubezpieczenia społecznego. Zmiany te po‑

winny być dalej idące, bardziej radykalne – likwidujące

OFE. Uwzględniając jednak ograniczenia polityczne,

za kompromisowe rozwiązanie można byłoby uznać

przynajmniej zawieszenie na okres 5 lat (do następnych

wyborów parlamentarnych) przekazywania w całości

składki do OFE.

Wszystkie inne rozwiązania, a w szczególności stop‑

niowe przywracanie proporcji na korzyść OFE w na‑

stępnych latach, co przewiduje projekt reformy, jest po‑

wielaniem popełnionych błędów, chociaż już nie na taką

skalę i z takimi skutkami jak dotychczas. Jednak znowu

ze względu na ograniczenia polityczne (cykl wyborczy),

rozpętaną histerię przez przeciwników zmian, która

wprowadza zamieszanie do życia publicznego, dokona‑

nie reformy w zaproponowanym kształcie trzeba uznać

za bezwzględnie konieczne.

– 35 –

Opiniowany projekt ustawy zmienia następujące usta‑

wy:

– ustawę z 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny

i opiekuńczy,

– ustawę z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym

od osób fizycznych,

– ustawę z 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków

i darowizn,

– ustawę z 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funk‑

cjonowaniu funduszy emerytalnych,

– ustawę z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podat‑

kowa,

– ustawę z 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku

Polskim,

– ustawę z 13 października 1998 r. o systemie ubez‑

pieczeń społecznych,

– ustawę z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i ren‑

tach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,

– ustawę z 22 maja 2003 r. o nadzorze ubezpiecze‑

niowym i emerytalnym oraz Rzeczniku Ubezpie‑

czonych,

– ustawę z 22 maja 2003 r. o działalności ubezpie‑

czeniowej,

– ustawę z 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej,

Druk sejmowy nr 3946.

– ustawę z 20 kwietnia 2004 r. o indywidualnych

kontach emerytalnych,

– ustawę z 20 kwietnia 2004 r. o pracowniczych

programach emerytalnych,

– ustawę z 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach

przedemerytalnych,

– ustawę z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem

finansowym,

– ustawę z 21 listopada 2008 r. o emeryturach kapi‑

tałowych,

– ustawę z 23 stycznia 2008 r. o przenoszeniu praw

emerytalnych urzędników Wspólnot Europej‑

skich,

– ustawę z 19 grudnia 2008 r. o emeryturach po‑

mostowych,

– ustawę z 22 maja 2009 r. o nauczycielskich świad‑

czeniach kompensacyjnych.

W przedłożonym projekcie dobrze widać, że pod‑

stawowym celem zmiany ustaw jest ograniczenie tem‑

pa przyrostu państwowego długu publicznego przez

zmniejszenie kosztów budżetowych funkcjonowania

części kapitałowej systemu emerytalnego. Bardzo moc‑

no podkreśla się przy tym, że chodzi o jednoczesne

zachowanie neutralności wprowadzanego rozwiązania

dla wysokości emerytur z obowiązkowej części systemu

emerytalnego. Uważam, iż takie zamierzenie jest zasad‑

Tadeusz Szumlicz

Opinia

o rządowym projekcie ustawy

o zmianie niektórych ustaw związanych

z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń

społecznych

Warszawa, 15 marca 2011 r.

– 36 –

Zmiany w systemie ubezpieczeń społecznych

ne, mimo trudnej do osiągnięcia pełnej „neutralności”

z punktu widzenia wszystkich zainteresowanych. Prze‑

niesienie części składki na subkonto w ZUS (choć będzie

to bardziej skomplikowane pod względem technicznym

niż się to wyraża w zapisach ustawowych) oraz zapropo‑

nowana waloryzacja (kapitalizacja parametryczna) gro‑

madzonych w ten sposób oszczędności (tak w systemie

o zdefiniowanej składce powinno się nazywać uzyskiwa‑

ne uprawnienia repartycyjne, a nie tylko uprawnienia

kapitałowe) daje szansę zapewnienia podobnej stopy

zwrotu do tej z obligacji kupowanych przez OFE. Jak

stwierdza się w „Uzasadnieniu”: można bowiem oczeki-

wać, że długookresowo zwrot z obligacji i nominalne tem-

po wzrostu PKB będą do siebie zbliżone. Bardzo poważ‑

nym problemem świadomościowym pozostaje jednak

czytelne wyjaśnienie tej operacji, aby wykluczyć opinie

zawarte w potocznych sformułowaniach: „kradną moje

pieniądze”, „skok na kasę”. Problemem prawnym jest

natomiast dookreślenie charakteru zobowiązań (wie‑

rzytelności) zapisywanych na nowym subkoncie i – przy

okazji – na „starym” koncie w ZUS.

Zastanawia dość arbitralne ustalenie i rozpisanie

w czasie zmiany składki przekazywanej do OFE od 2,3%

do 3,5% w latach od 2011 do 2017 r.:

– 2,3% podstawy wymiaru składki na ubezpiecze‑

nie emerytalne należnej za okres od dnia wejścia

w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2012 r.,

– 2,8% podstawy wymiaru składki na ubezpiecze‑

nie emerytalne należnej za okres od dnia 1 stycz‑

nia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r.,

– 3,1% podstawy wymiaru składki na ubezpiecze‑

nie emerytalne należnej za okres od dnia 1 stycz‑

nia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r.,

– 3,3% podstawy wymiaru składki na ubezpiecze‑

nie emerytalne należnej za okres od dnia 1 stycz‑

nia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r.,

– 3,3% podstawy wymiaru składki na ubezpiecze‑

nie emerytalne należnej za okres od dnia 1 stycz‑

nia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r.,

– 3,5% podstawy wymiaru składki na ubezpie‑

czenie emerytalne należnej od dnia 1 stycznia

2017 r.

Jeżeli: problemy związane z przyrostem jawnego długu

publicznego w związku z funkcjonowaniem kapitałowej

części systemu emerytalnego będą w przyszłości narastać

i stanowić istotne obciążenie dla sektora finansów publicz-

nych – a tego należy się spodziewać – to takie rozpisa‑

nie jest nielogiczne. Należy wziąć pod uwagę, że chodzi

o tę część składki, która mogłaby być lokowana w ak‑

cje (po odpowiedniej zmianie limitów inwestycyjnych

i polityki inwestycyjnej OFE) oraz którą można byłoby

refundować FUS z dalszej prywatyzacji majątku Skarbu

Państwa, choć realny zakres prywatyzacji jest już mocno

przewartościowywany.

Nie należy uwzględniać w ustalaniu wysokości składki

kapitałowej oczekiwanych oszczędności uzyskiwanych

z racjonalizacji całego systemu zabezpieczenia eme‑

rytalnego, gdyż te powinny służyć aktywnej polityce

ludnościowej oraz maksymalnemu rozszerzeniu, przez

preferencje podatkowe dodatkowego oszczędzania eme‑

rytalnego. Dla przykładu, z punktu widzenia akceptacji

społecznej bardzo obiecujące byłoby powiązanie propo‑

zycji preferencji podatkowych dla dodatkowego oszczę‑

dzania z propozycją formalnych zmian wieku emery‑

talnego. Formalnych, bo zasada zdefiniowanej składki

przyjęta i zaakceptowana społecznie (choć przywoływa‑

nie dzisiaj wyników badania CBOS z 1998 r. o poparciu

dla wprowadzenia nowego systemu emerytalnego, aby

podkreślić znaczenia ówczesnej „umowy społecznej” do‑

tyczącej zmiany systemu emerytalnego, trudno trakto‑

wać poważnie) wymusza dłuższą aktywność zawodową

w celu uzyskania wyższego świadczenia emerytalnego.

Biorąc pod uwagę kryterium prywatyzacyjne i stop‑

niowe korzyści z wypłat emerytur kapitałowych, składkę

na OFE można by ustalić od razu na ostatecznym po‑

ziomie, np. 2,9% (40% obecnej składki), co – moim zda‑

niem – w jakiejś mierze odpowiadałoby początkowym

założeniom zmiany systemu emerytalnego, przywoły‑

wanym, choć niesłusznie, podobieństwom naszego sys‑

temu do systemu szwedzkiego, a także dotychczasowym

możliwościom inwestowania OFE w akcje.

Po pierwsze bowiem, co do założeń systemowych,

trzeba zadać pytanie, czy w procesie legislacji reformy nie

„przestrzelono” udziału obowiązkowego finansowania

kapitałowego. Wystarczy wnikliwiej przeczytać fragmen‑

ty opisu koncepcji zmiany systemu dotyczącego skutków

finansowych reformy. Otóż zakładano udział w II filarze

wszystkich przyszłych emerytów w wieku do 30 lat i po‑

łowy w wieku 30–50 lat „z jedną piątą częścią składki”.

I tu pytanie: jakiej składki? Logicznie powinna to być 1⁄5

część całej składki emerytalnej (19,52%), a więc nie 7,3%,

tylko 3,9% Ostatecznie stopę składki emerytalnej ustalo‑

no w odniesieniu do całego Funduszu Ubezpieczeń Spo‑

łecznych, co przesądziło o tym, że składka kapitałowa sta‑

nowi ponad ⅓ całej składki emerytalnej. Łatwo obliczyć

(tabela 1), że przy składce wynoszącej 3,9%, refundacja

składki do OFE wyniosłaby do dzisiaj 83,2 mld zł.

Po drugie, co do porównań systemowych, trzeba za‑

uważyć, że w Polsce składka na OFE wynosi 7,3%, czyli

ok. 37% z całej składki emerytalnej (19,52%), gdy w Szwe‑

cji składka kapitałowa wynosi 2,5%, czyli 13,5% z całej

składki emerytalnej (18,5%). W takim razie „bliźniacza”

składka kapitałowa w Polsce musiałaby wynosić 2,6%,

– 37 –

Tadeusz Szumlicz • Opinia o rządowym projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych…

a nie 7,3%. Jest to oczywiście niebywale istotna różnica,

jeżeli zmiana finansowania powoduje deficyt systemowy

w części repartycyjnych zobowiązań emerytalnych, któ‑

re muszą znaleźć jakieś źródło pokrycia. W Szwecji sku‑

tecznym źródłem tego pokrycia jest elastyczny fundusz

rezerwowy (buforowy), utworzony w czasie funkcjono‑

wania powszechnego systemu repartycyjnego, a także

oszczędności wynikające z wprowadzenia do systemu za‑

sady zdefiniowanej składki. W Polsce miała to być m.in.

prywatyzacja majątku Skarbu Państwa. W opisującym

koncepcję reformy dokumencie „Bezpieczeństwo dzięki

różnorodności” znajdujemy wymowne zdanie, że: koszty

reformowania systemu nie mogą przekroczyć możliwości

gospodarki, a finansowanie kosztów przejścia musi być

rozłożone w czasie, a także stwierdzenie, iż: problemem,

z którym musimy sobie poradzić najpierw, jest finanso-

wanie zwiększonego z tytułu ubezpieczeń społecznych

deficytu skonsolidowanego sektora finansów publicznych.

Jeżeli tego problemu nie rozwiążemy, w ogóle nie może-

my rozpocząć reformy. Mówiło się również, że: głównym

źródłem finansowania jest racjonalizacja obecnych wy-

datków publicznych na świadczenia emerytalno-rentowe.

Środki pochodzące z prywatyzacji majątku państwowego

powinny mieć charakter uzupełniający, ułatwiać przepro-

wadzenie reformy, nie stanowiąc jej fundamentu.

Powyższe stwierdzenia szybko okazały się wątpliwe, bo

polityczna niewykonalność racjonalizacji wydatków pu‑

blicznych na świadczenia emerytalno‑rentowe stała się

oczywista już w 1998 r., nawet pod ówczesnymi rządami.

A trzeba zauważyć, że wtedy każda próba racjonaliza‑

cji systemu zabezpieczenia społecznego miała większą

szansę niż obecnie, gdyż mogła być zabiegiem socjo‑

technicznym, przeprowadzonym w warunkach euforii,

pobudzanej wymyślnymi obrazkami dostatniego życia

na emeryturze po wprowadzeniu OFE. Wystarczy choć‑

by przypomnieć, że nie udało się wtedy wprowadzić bar‑

dzo ważnej ustawy o emeryturach pomostowych, którą

w okrojonym zakresie, w stosunku do zamysłu z 1998 r.,

przyjęto dopiero po 10 latach. Wtedy też nie zrównano

wieku emerytalnego mężczyzn i kobiet (na zakładanym

poziomie 62 lat). Wtedy też kolejny raz odstąpiono od

zreformowania KRUS. Wtedy też nie zaproponowano

rozwiązania w tak ważnej sprawie jak świadczenia ren‑

towe (naturalnie powiązane z systemem emerytalnym).

Tylko te fakty pozwalają mówić o nieudolnym od sa‑

mego początku (a może pospiesznym) zarządzaniu tak

ważną zmianą społeczną.

„Zasypywanie repartycyjnej dziury” pieniędzmi ze

sprzedaży majątku Skarbu Państwa okazało się niesku‑

teczne. W okresie 11 lat deficyt wynikający z refunda‑

cji składki do OFE wyniósł bez kosztów jego obsługi

155,8 mld zł, a mógł być pokryty środkami brutto w wy‑

sokości 101,9 mld zł. Łatwo obliczyć (tabela 1), że przy

składce podobnej do szwedzkiej, czyli 2,6%, refundacja

składki do OFE wyniosłaby do dzisiaj prawie trzy razy

mniej – 55,5 mld zł.

Na takim tle można przyjąć za łagodne stwierdzenie

z „Uzasadnienia” o tym, że: źródłem deficytu sektora fi-

nansów publicznych są również wieloletnie zaniechania

lub decyzje, których skutki okazały się dla finansów pu-

blicznych gorsze, niż pierwotnie zakładano.

Można się zgodzić, że reforma emerytalna przeprowa‑

dzona w 1999 r. w dużej mierze uodparnia polski system

zabezpieczenia społecznego na zagrożenia związane ze

starzeniem się społeczeństwa, oraz przyznać, że spośród

wszystkich krajów Unii Europejskiej do 2060 r. Polsce uda

się w największym stopniu ograniczyć obciążenie poko‑

lenia pracującego wypłatą emerytur. Jednakże nie można

pozostawić bez odpowiedzi pytania, na jakim poziomie

zabezpieczenia emerytalnego uzyskamy ten efekt.

Tabela 1. Przychody z prywatyzacji majątku Skarbu

Państwa i deficyt systemowy w podfunduszu emery-

talnym FUS w latach 1999–2010

Rok

Przychody

z prywatyzacji

w mld zł

Deficyt

systemowy

Pokrycie (+)

brak

pokrycia (−)

deficytu

1991

0,2

1992

0,5

1993

0,8

1994

1,6

1995

2,6

1996

3,7

1997

6,5

1998

7,1

Razem

1991–1998

23,0

−

1999

13,3

2,3

+11,0

2000

27,2

7,6

+19,6

2001

6,8

8,7

−1,9

2002

2,9

9,5

−6,6

2003

4,1

9,9

−5,8

2004

10,3

10,6

−0,3

2005

3,8

12,6

−8,8

2006

0,6

14,9

−14,3

2007

1,9

16,2

−14,3

2008

2,4

19,9

−17,5

2009

6,6

21,1

−14,5

2010

22,0

22,5

−0,5

Razem

1999–2010

101,9

155,8

−53,9

Źródło: na podstawie danych Ministerstwa Skarbu Państwa

i ZUS.

– 38 –

Zmiany w systemie ubezpieczeń społecznych

Otóż o tym, co w już dokonanej zmianie systemu eme‑

rytalnego jest tak naprawdę najważniejsze, dyskutuje się

dużo mniej niż o samym OFE i powierzchownie. Cho‑

dzi o zmianę formuły tzw. zdefiniowanego świadczenia

na formułę tzw. zdefiniowanej składki, co słusznie uwa‑

ża się za sposób urealnienia zobowiązań emerytalnych

państwa. Konsekwencje społeczne tej zmiany – o czym

niechętnie się mówi – będą w Polsce bardzo poważne,

gdyż nasz wcześniejszy system emerytalny był najbar‑

dziej socjalnym, a obecny w części pracowniczej (bez

rolniczego, mundurowego i górniczego) najbardziej

rynkowym systemem w Europie.

Skala redystrybucji emerytalnej, która różnicuje

wskaźniki zastąpienia wynagrodzenia emeryturą, jest

w ramach poprzedniego systemu nadal bardzo duża.

Wystarczy zauważyć (tabela 2), że osoba, która w okre‑

sie aktywności zawodowej zarabiała pół średniej płacy

otrzymuje obecnie emeryturę w wysokości 77–78% wy‑

nagrodzenia, a osoba, która zarabiała dwuipółkrotność

średniej płacy – 44–45% wynagrodzenia. Tymczasem

w nowym systemie wskaźniki zastąpienia będą jednako‑

we dla osób o różnych wynagrodzeniach, ale odmien‑

ne dla osób przechodzących wcześniej (60 lat) i później

(65 lat) na emeryturę; według aktualnych szacunków,

odpowiednio: 38% i 54%. Redystrybucja emerytalna bę‑

dzie właściwie dotyczyć tylko emerytury minimalnej, na

którą jednak – przy dokonanym urealnieniu zobowiązań

emerytalnych państwa i utrzymaniu dotychczasowych

do niej uprawnień (kobieta 20 lat, a mężczyzna 25 lat

ubezpieczenia) – będą skazane nawet osoby zarabiające

znacznie powyżej średniego wynagrodzenia. W rezul‑

tacie system o zdefiniowanej składce będzie jakby po‑

wracał do systemu o zdefiniowanym świadczeniu, ale na

poziomie emerytury minimalnej. W systemie emerytal‑

nym o zdefiniowanej składce bardzo ważne jest zatem

ustalenie odpowiednich warunków dopłat do wysokości

emerytury minimalnej (gwarantowanej). Zupełnie no‑

wym problemem politycznym okaże się wtedy koniecz‑

ność uzależnienia dopłat do emerytury minimalnej od

przynajmniej 30‑letniego okresu ubezpieczenia.

Należy w tym miejscu zauważyć także problem osób,

które w okresie aktywności zawodowej będą korzystać

z urlopu wychowawczego lub zostaną choćby czasowo

bezrobotne. W Polsce szczególnie ten pierwszy powód

minimalizowania przyszłych uprawnień emerytalnych

(brak pełnej kompensaty składki emerytalnej w trak‑

cie opieki nad dzieckiem) jest w rażącej sprzeczności

z polityką prorodzinną, którą należałoby traktować

jako ważny czynnik poprawy demografii emerytalnej.

Aby przeciwdziałać uszczuplaniu przyszłych emerytur,

w systemie o zdefiniowanej składce należy stosować

w uzasadnionych sytuacjach zastępcze opłacanie skła‑

dek już na etapie gromadzenia przyszłych uprawnień

emerytalnych. Interwencje na etapie wypłat, co w sta‑

rym systemie polegało na uwzględnianiu okresów nie‑

składkowych, są bowiem z założenia niemożliwe.

Tabela 2. Szacunkowe porównanie stóp zastąpienia wynagrodzenia emeryturą w „starym” i nowym systemie

emerytalnym

Cechy osoby przechodzącej na emeryturę:

Stopy zastąpienia wynagrodzenia emeryturą

w %

płeć

wiek

osiągane

wynagrodzenie

do średniego

w %

„stary” system

nowy system

kobieta

100

kobieta

250

kobieta

100

kobieta

250

mężczyzna

100

mężczyzna

250

W „starym” systemie każdy mężczyzna przepracował 30 lat i uzyskał uprawnienia do 5 lat tzw. nieskładkowych, a każda kobieta

przepracowała 25 lat i uzyskała uprawnienia do 5 lat tzw. nieskładkowych.

W nowym systemie każda z osób przepracowała 30 lat (jeśli przeszła na emeryturę w wieku 60 lat) albo 35 lat (jeśli przeszła na

emeryturę w wieku 65 lat).

Źródło: szacunki własne (w nowym systemie emerytalnym weryfikacja i uśrednienie na podstawie kalkulatorów emerytalnych

KNF i Fundacji FOR, przy realnej stopie zwrotu w II filarze 4,5–5,0%).

– 39 –

Tadeusz Szumlicz • Opinia o rządowym projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych…

Przeświadczenie o tym, że polski system emerytalny

o zdefiniowanej składce, o indywidualnych kontach i ra‑

chunkach jest uodporniony na naciski polityczne, okaże

się zupełnie nierealne. Emocje będą się mocno nasilały

wraz z kolejnymi transzami wypłat świadczeń emerytal‑

nych. Trudno bowiem sobie wyobrazić, aby powszech‑

ne dopłaty do minimalnych emerytur nie wywoływały

masowego niezadowolenia i – w konsekwencji – po‑

pulistycznych zachowań polityków, jeżeli wcześniejsze

obietnice dostatniego życia na emeryturze za niezmie‑

nioną składkę były diametralnie inne, w co niestety wie‑

lu jeszcze wierzy.

Po dekadzie funkcjonowania zmienionego systemu za‑

bezpieczenia emerytalnego wymaga on przynajmniej –

cytuję: „racjonalnej korekty”. Korekta ta nie powinna

jednak dotyczyć wyłącznie problemów związanych z za‑

grożeniem dla narastającego jawnego długu publicznego

i „udziału” w tym OFE. Chodzi o całościowe podejście

do problemu zabezpieczenia społecznego na okres sta‑

rości w nowych uwarunkowaniach demograficznych,

finansowych i świadomościowych.

„Problem OFE” (w cudzysłowie, bo tak naprawdę

dotyczy konstrukcji całego nowego systemu), który

„dzięki” kryzysowi finansowemu został wreszcie uwi‑

doczniony, w pierwszym rzędzie polega na międzypoko‑

leniowym rozłożeniu (pytanie: w jakim czasie i w jakiej

mierze) i budżetowym urealnieniu (1) kosztów istnieją‑

cych zobowiązań emerytalnych oraz (2) kosztów doko‑

nywanych przekształceń systemowych w zabezpieczeniu

emerytalnym. Nie można zatem zapominać, że system

emerytalny działa w określonym „otoczeniu”, w szczegól‑

ności demograficznym. Demografię emerytalną trzeba

jednak aktywnie zmieniać i „od dołu” (przez skuteczną

politykę prorodzinną, wzrost współczynnika dzietności)

i „od góry” (przez skuteczne wpływanie na aktywność

zawodową, wzrost stopy zatrudnienia), a nie uznawać jej

za uwarunkowanie bezwzględne. Poprawianie uwarun‑

kowań demograficznych zabezpieczenia emerytalnego

wymaga oczywiście czasu i zaangażowania znacznych

środków, co w rozważaniach na temat finansów publicz‑

nych, w tym emerytalnych, również należy uwzględniać.

Nie rozwijając tego zagadnienia, nadzwyczaj istotne‑

go dla polityki społecznej, można zadać realne pytanie

choćby o to, czy dla ostatecznego efektu emerytalnego

(adekwatnych świadczeń emerytalnych) ewentualne

korzyści demograficzne nie są znacznie bardziej istotne

i wymierne – nawet dla tzw. ekonomii emerytalnej –

od korzyści wynikających z przyjęcia nierealnych roz‑

wiązań kapitałowych w systemie emerytalnym. Zwrot

„choćby” jest zasadny, bo nadmierny deficyt budżetowy,

wynikający z funkcjonowania systemu emerytalnego,

jest rozważany również z punktu widzenia realnej daty

przystąpienia Polski do strefy euro. Problemem jest wła‑

śnie pogodzenie tych punktów widzenia.

W nowych uwarunkowaniach musi być uwzględnione

dodatkowe oszczędzanie na starość. Tym bardziej że ta‑

kich zachęt podatkowych w Polsce nadal nie ma (a są już

spóźnione o ponad ¼ czasu pracy zarobkowej). Niestety

z doktrynalnych powodów od początku sprzeciwiali się

im zadeklarowani twórcy nowego systemu (stale tylko

z nazwy trójfilarowego). Do tej pory nie ma politycz‑

nej zgody co do tezy, że: państwo, które nie jest w stanie

zapewnić odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa so-

cjalnego (w tym przypadku dotyczącego zabezpieczenia

emerytalnego), nie powinno opodatkowywać wydatków

ponoszonych przez gospodarstwa domowe w celu podnie-

sienia poziomu tego bezpieczeństwa.

Warto zatem pozytywnie ocenić w omawianym projek‑

cie ustawy „podatkowe zasygnalizowanie” konieczności

dodatkowego oszczędzania na cele emerytalne. Podsta-

wowym założeniem projektowanych zmian jest możliwość

zakładania przez oszczędzających tzw. indywidualnych

kont zabezpieczenia emerytalnego (IKZE) oraz przyjęcie,

że wpłaty na IKZE będą odliczane od podstawy opodatko-

wania podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Jed‑

nakże kwota wpłat na IKZE od 2012 r. została ustalona

na bardzo niskiej wysokości – 4% podstawy opodatko‑

wania podatkiem dochodowym od osób fizycznych.

Dla osób, których podstawa wymiaru składki na ubez‑

pieczenie emerytalne jest niska, a które chciałyby doko‑

nywać większych wpłat na IKZE, zaproponowano roz‑

wiązanie odwołujące się do równowartości 12‑krotności

minimalnego wynagrodzenia za pracę.

Do tego konkretnego rozwiązania można mieć jednak

wiele uwag. Nie należy pozostawić bez komentarza wcze‑

śniejszego projektu obywatelskiego „Razem”, który za‑

wierał dalej idące propozycje – i co ważne – były już one

uzgadniane w dobrym kierunku na forach sejmowych

(nie chciałbym ich wszystkich w tej opinii przywoływać).

Obecnie zaproponowany zakres zwolnień podatkowych

jest niedostateczny, nawet przy uzasadnionej ostrożności

w konkretnej sytuacji budżetowej. Propozycje zwolnień

podatkowych dla dodatkowego oszczędzania na emery‑

turę powinny być „odważniejsze”, a przede wszystkim

wyrażone parametrycznie w limitach kwotowych. Za

punkt odniesienia należy przyjąć średnie wynagrodzenie

i wielkość dodatkowych oszczędności umożliwiających

uzyskanie, przy takim poziomie wynagrodzeń, przynaj‑

mniej 65% stopy zastąpienia wynagrodzenia emerytu‑

rą. Aby uzyskać taką stopę zastąpienia, trzeba w trakcie

40‑letniego trwania aktywności zawodowej dobrowolne

podnieść sobie składki emerytalne o ponad ⅓.

Zastanowienia wymaga też ustanowienie preferen‑

cji dla ubezpieczeniowej formy wykorzystania dodat‑

– 40 –

Zmiany w systemie ubezpieczeń społecznych

kowych oszczędności emerytalnych. Oznaczałoby to

wprowadzenie zachęt dla ubezpieczenia emerytalnego

(nie należałoby też wykluczać preferencji dla zakupu

ubezpieczenia pielęgnacyjnego), a nie wyłącznie zachęt

dla dodatkowych oszczędności na okres starości.

Dodatkowe zabezpieczenie finansowe musi mieć wy‑

raźny cel emerytalny, a więc powinna wystąpić zgod‑

ność preferencji podatkowych z celem oszczędzania.

Pozytywnie należy ocenić ustalenie jednakowego wieku

uprawniającego do skorzystania z oszczędności dla męż‑

czyzn i kobiet (65 lat), zapowiadające w ten sposób mniej

lub bardziej formalne wydłużenie wieku emerytalnego

w przyszłości. Nie powinno się jednak sztywno utrzy‑

mywać zasady korzystania z oszczędności emerytalnych

po osiągnięciu wieku emerytalnego. Trzeba przewidzieć

opcje ograniczonego korzystania z oszczędności, np.

w sytuacji, kiedy przejściowe bezrobocie nie pozwala na

spłatę rat kredytu mieszkaniowego.

Wydaje się, że bardzo słuszne rozpoczęcie promowa‑

nia dodatkowego zabezpieczenia emerytalnego w propo‑

nowanej ustawie zostało potraktowane pośpiesznie, jak

coś zrobione na osłodę tym, którzy nie wierzą w „neu‑

tralizację” świadczeniową przesunięcia składki z OFE do

ZUS. Co ciekawe, w podtekście tego rozwiązania widać

element urynkowienia, polegający na wyborze założe‑

nia IKZE w OFE lub w innych inwestycyjnych funduszy

emerytalnych.

Podsumowując ten fragment opinii, sądzę, że obecną

propozycję dodatkowego zabezpieczenia emerytalnego

(lepiej: zabezpieczenia na okres starości) można potrak‑

tować tylko jako przejściową (mimo bardzo starannego

od strony formalnej opracowania tej propozycji), do

czasu rozwiązania kompleksowego (ustawa o dodat‑

kowym zabezpieczeniu emerytalnym), stwarzającego

rzeczywiście szansę na upowszechnienie dodatkowych

ubezpieczeń emerytalnych.

Najogólniej jestem zdania, że „bezpieczeństwo dzięki

różnorodności” to nie bezpieczeństwo dzięki odmien‑

ności rozwiązań repartycyjnych i kapitałowych w syste‑

mie emerytalnym.

W systemie emerytalnym „bezpieczeństwo dzięki róż‑

norodności” należy rozumieć znacznie szerzej:

– bezpieczeństwo dzięki zastosowaniu w systemie

finansowania repartycyjnego i finansowania ka‑

pitałowego, ale też

– bezpieczeństwo dzięki przyjęciu w systemie zasad

zdefiniowanej składki i zdefiniowanego świadcze‑

nia,

– bezpieczeństwo dzięki uwzględnieniu w systemie

uczestnictwa obowiązkowego i uczestnictwa do‑

browolnego,

– bezpieczeństwo dzięki aktywności w systemie

wielu podmiotów (państwa, pracodawców, przy‑

szłych emerytów),

– bezpieczeństwo dzięki występowaniu w systemie

różnorodnych produktów emerytalnych.

Z tego powodu uważam, że przyszłość powszechnych

systemów emerytalnych to jednak emerytura o charakte‑

rze socjalnym, czyli gwarantowana przez państwo eme‑

rytura minimalna, która byłaby powiększana dobrowol‑

nie, w różnych formach, przede wszystkim z inicjatywy

przyszłych emerytów. Należy przekonywać Polaków do

systemu, w którym przyszły standard emerytalny będzie

zależał przede wszystkim od nich samych, a nie różnych

form przymusu oszczędzania, czy to repartycyjnego, czy

to kapitałowego. Trzeba stworzyć różne formy dobro‑

wolnego oszczędzania od państwowych obligacyjnych

funduszy emerytalnych, przez kapitałowe fundusze

emerytalne, aż po prawdziwe ubezpieczenia emerytalne

z tzw. opóźnionym terminem płatności, oferowane przez

zakłady ubezpieczeń. To jest również realna szansa na

ujednolicenie systemu emerytalnego w Polsce, pogodze‑

nia podsystemów pracowniczego, górniczego, rolnicze‑

go, mundurowego. O tym trzeba będzie jak najszybciej

zacząć dyskutować.

– 41 –

i. TeZy

1. Projektowana ustawa wymaga dalszych prac legisla‑

cyjnych.

2. Rozwiązania zawarte w projekcie mieszczą się w za‑

kresie ogólnej swobody parlamentarnego prawodawcy

do kształtowania zasad zabezpieczenia społecznego

i wydają się nie naruszać minimum (istoty) prawa do za‑

bezpieczenia społecznego wynikającego z art. 67 ust. 1

Konstytucji. W odniesieniu do tego rodzaju rozwią‑

zań Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie stwierdza

w swoim orzecznictwie, że wybory merytoryczne w tym

zakresie obciążają parlamentarnego prawodawcę, który

ponosi za nie polityczną odpowiedzialność przed wy‑

borcami i który w zakresie dokonywania tych wyborów

(co do ich merytorycznej treści) nie może być zastępo‑

wany przez sądownictwo konstytucyjne.

3. Z konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia spo‑

łecznego Trybunał Konstytucyjny wyprowadza zasadę

wzajemności świadczeń emerytalnych w stosunku do

składki wnoszonej uprzednio przez ubezpieczonego.

Niemniej znaczenia tej zasady Trybunał nie absoluty‑

zuje i pozwala ustawodawcy zwykłemu na daleko idącą

swobodę w tym zakresie. Należy zatem sądzić, że projek‑

towane rozwiązania nie naruszają wspomnianej zasady

Druk sejmowy nr 3946.

wzajemności. Projekt jest także zgodny z wyprowadza‑

nym przez Trybunał z konstytucyjnego prawa do zabez‑

pieczenia społecznego prawem do waloryzacji.

4. Nawet jeżeli uznamy, że opiniowane rozwiązania

dotyczące nowych zasad podziału składki na ubezpie‑

czenie emerytalne naruszają konstytucyjną zasadę za‑

ufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, to

jednak wydają się one mieścić w obszarze tych wyjątków

i odstępstw od wspomnianej konstytucyjnej zasady, któ‑

re dopuszcza w swoim orzecznictwie Trybunał Konsty‑

tucyjny. Zauważa on w tym kontekście, że na silniejszą

ochronę zasługują w tym względzie obecni emeryci,

a przyszli emeryci mają zawsze możliwość dostosowania

się (adaptacji) do zmienianych rozwiązań wpływających

na ich przyszłą emeryturę (opiniowany projekt dotyczy

zaś właśnie przyszłych emerytów). Ponadto odstępstwa

od zasady zaufania mogą być podyktowane koniecz‑

nością realizacji innych zasad konstytucyjnych, w tym

m.in. równowagi finansów publicznych.

5. Nowe zasady podziału składki na ubezpieczenie

emerytalne nie stanowią przejawu wkroczenia przez

ustawodawcę w jakiekolwiek prawa nabyte lub w maksy‑

malnie ukształtowane ekspektatywy w znaczeniu, jakie

tym pojęciom nadaje orzecznictwo Trybunału Konsty‑

tucyjnego. Nawet jednak gdybyśmy uznali, że rozwią‑

zania zawarte w projekcie stanowią przejaw ingerencji

w prawa nabyte (ubezpieczonych lub otwartych fundu‑

Marek Szydło

Opinia pRaWna

o projekcie ustawy o zmianie niektórych

ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu

ubezpieczeń społecznych

Warszawa, 21 marca 2011 r.

– 42 –

Zmiany w systemie ubezpieczeń społecznych

szy emerytalnych), to i tak wydaje się, że wkroczenie to

zostałoby w tym przypadku uznane przez Trybunał za

uzasadnione akceptowanymi przez niego w tym kontek‑

ście okolicznościami szczególnymi, w tym innymi war‑

tościami konstytucyjnymi. W sferze praw emerytalnych

Trybunał Konstytucyjny wymienia wśród tych okolicz‑

ności najczęściej: równowagę finansową państwa, kryzys

gospodarczy i niekorzystne trendy demograficzne.

6. Projektowany art. 48 ust. 4a ustawy o organizacji

i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych błędnie mówi

o funduszach (dobrowolnych), podczas gdy powinna

tam być mowa o towarzystwach zarządzających fundu‑

szami (dobrowolnymi).

7. W rozporządzeniu wydawanym na podstawie

art. 85 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy

emerytalnych Rada Ministrów powinna określać nie

tylko wzór aktualnej informacji dotyczącej otwartych

funduszy, ale również tryb sporządzania tej informacji

oraz sposób jej udostępniania osobom zamierzającym

zawrzeć umowę z funduszem emerytalnym.

8. Wykonanie zastępcze stosownego obowiązku

ogłoszeniowego spoczywającego na otwartym fundu‑

szu emerytalnym w związku z przejęciem zarządzania

otwartym funduszem lub połączeniem powszechnych

towarzystw oraz jego likwidacją, a polegające na doko‑

naniu tego ogłoszenia, na koszt likwidatora, przez organ

nadzoru (art. 70 ust. 5 ustawy o organizacji i funkcjo‑

nowaniu funduszy emerytalnych), powinno być de lege

ferenda stosowane również w przypadku funduszy do‑

browolnych oraz pracowniczych.

9. Nie jest w pełni jasne, czy powszechne towarzy‑

stwa emerytalne będą mogły tworzyć i zarządzać tylko

i wyłącznie (jednym) dobrowolnym funduszem eme‑

rytalnym, bez równoczesnego tworzenia i zarządzania

otwartym funduszem emerytalnym. Literalne brzmienie

nowego art. 29 ust. 2 ustawy o organizacji i funkcjono‑

waniu funduszy emerytalnych zdaje się wykluczać taką

możliwość, co nie jest chyba rozwiązaniem trafnym me‑

rytorycznie.

ii. ogólna charaKTerySTyKa
projeKTowanych Zmian

1. Projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw zwią‑

zanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń spo‑

łecznych (dalej: projekt) ma w założeniu jego twórców

doprowadzić do określonej korekty polskiego systemu

ubezpieczeń społecznych, który jako tzw. system kapi‑

tałowy lub system zdefiniowanej składki zaczął być two‑

rzony w Polsce od roku 1997. Projekt przewiduje noweli‑

zację dwudziestu ustaw normujących wspomnianą wyżej

problematykę, w tym zwłaszcza takich ustaw tworzących

legislacyjny rdzeń polskiego systemu ubezpieczeń spo‑

łecznych, jak: 1) ustawa z 28 sierpnia 1997 r. o organi‑

zacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (Dz.U.

z 2010 r. nr 34, poz. 189 ze zm.); 2) ustawa z 13 paździer‑

nika 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.

z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.); 3) ustawa z 17 grud‑

nia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpie‑

czeń Społecznych (Dz.U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 ze

zm.); 4) ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o indywidualnych

kontach emerytalnych (Dz.U. nr 116, poz. 1205 ze zm.);

5) ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o pracowniczych pro‑

gramach emerytalnych (Dz.U. nr 116, poz. 1207 ze zm.)

oraz 6) ustawa z 21 listopada 2008 r. o emeryturach ka‑

pitałowych (Dz.U. nr 228, poz. 1507 ze zm.). Projekt za‑

wiera ponadto przepisy przejściow, dostosowujące oraz

przepisy o wejściu w życie (art. 21–33 projektu).

2. Najważniejsze zmiany legislacyjne przewidzia‑

ne przez projekt dają się sprowadzić do następujących

kwestii szczegółowych. Po pierwsze, projekt przewiduje

zmniejszenie części składki na ubezpieczenie emerytalne

odprowadzanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych

(ZUS) do wybranego przez ubezpieczonego otwartego

funduszu emerytalnego (z obecnych 7,3% podstawy

wymiaru składki przewidzianych w art. 22 ust. 3 ustawy

o systemie ubezpieczeń społecznych do 3,5% podstawy

wymiaru składki – art. 7 pkt 2 lit. a projektu, z zastrzeże‑

niem, iż ów pułap 3,5% ma zostać docelowo osiągnięty

od dnia 1 stycznia 2017 r., a do tego momentu zmniej‑

szenie części składki odprowadzanej do otwartego fun‑

duszu emerytalnego ma być jeszcze większe; w roku 2011

część ta ma wynosić 2,3% podstawy wymiaru składki –

zob. art. 22 projektu). Po drugie, projekt zakłada, że 3,8%

podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie emerytalne

ma być ewidencjonowane przez ZUS na subkoncie pro‑

wadzonym w ramach konta ubezpieczonego (projekto‑

wany art. 22 ust. 3 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń

społecznych), z zastrzeżeniem, iż wzmiankowany pułap

3,8% podstawy wymiaru składki ma być docelowo osią‑

gnięty od dnia 1 stycznia 2017 r., a do tego momentu ma

być jeszcze wyższy, w latach 2011–2012 wynosząc 5%

podstawy wymiaru składki – art. 22 projektu). Projekt

wprowadza równocześnie określone normatywne za‑

sady prowadzenia przez ZUS wspomnianego subkonta

(projektowane art. 40a–40f ustawy o systemie ubezpie‑

czeń społecznych). Po trzecie, projekt zmienia zasady

lokowania przez otwarte fundusze emerytalne swoich

aktywów, w tym w szczególności daje normatywną pod‑

stawę do zwiększenia maksymalnych limitów aktywów

lokowanych w poszczególne kategorie lokat (co będzie

następowało w drodze stosownego rozporządzenia

wydawanego przez Radę Ministrów – nowelizowany

– 43 –

Marek Szydło • Opinia prawna o projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych…

art. 142 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy

emerytalnych). Po czwarte, projekt zakłada możliwość

tworzenia dobrowolnych funduszy emerytalnych (obok

istniejącej obecnie możliwości tworzenia otwartych

funduszy emerytalnych oraz pracowniczych funduszy

emerytalnych – zob. obecny oraz nowo projektowany

art. 9 ust. 1 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu fun‑

duszy emerytalnych), których przedmiot działania ma

obejmować prowadzenie indywidualnych kont emery‑

talnych (IKE) lub indywidualnych kont zabezpieczenia

emerytalnego (IKZE) – nowy art. 8 pkt 3a ustawy o or‑

ganizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych. Po

piąte, projekt wprowadza możliwość gromadzenia przez

osoby fizyczne oszczędności na IKZE, prowadzonym

przez: fundusze inwestycyjne, podmioty prowadzące

działalność maklerską, ubezpieczeniowe fundusze ka‑

pitałowe, banki lub dobrowolne fundusze emerytalne.

W tym zakresie projekt ustanawia określone prawne

reguły funkcjonowania tej nowej formy oszczędności,

mającej być w założeniu wzmocnieniem tzw. III filaru

ubezpieczeń społecznych (zob. nowelizowane przepisy

ustawy o indywidualnych kontach emerytalnych, której

tytuł ma odtąd otrzymać następujące brzmienie: „usta‑

wa o indywidualnych kontach emerytalnych oraz indy‑

widualnych kontach zabezpieczenia emerytalnego”). Po

szóste, projekt zmienia niektóre zasady postępowania

w sprawach świadczeń i wypłaty świadczeń z Funduszu

Ubezpieczeń Społecznych (art. 8 projektu nowelizujący

ustawę o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpie‑

czeń Społecznych).

iii. ocena projeKTU w świeTle
wyniKającej Z KonSTyTUcji rp
generalnej Swobody
USTawodawcy ZwyKłego
w KSZTałTowaniU ZaSad
ZabeZpiecZenia SpołecZnego
obywaTeli

1. Zmiany legislacyjne przewidywane w projekcie

stanowią przejaw kształtowania przez parlamentar‑

nego ustawodawcę zasad zabezpieczenia społecznego

obywateli, a tym samym wpływają na zakres realizacji

przysługującego obywatelom konstytucyjnego prawa do

zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 Konstytucji).

Z powyższego powodu konieczne staje się dokonanie

oceny projektu w świetle tych przepisów i zasad Konsty‑

tucji, które przesądzają o swobodzie ustawodawcy zwy‑

kłego w kształtowaniu systemu zabezpieczenia społecz‑

nego. W tym kontekście niezbędne jest odwołanie się

do bogatego w tym względzie orzecznictwa Trybunału

Konstytucyjnego, który wspomnianym zakresem swo‑

body ustawodawcy miał okazję zajmować się już wielo‑

krotnie. Odwołanie się do tego dorobku judykacyjnego

Trybunału jest w tym miejscu o tyle zasadne, że w razie

ewentualnego zaskarżenia opiniowanego projektu do

Trybunału (po jego wejściu w życie lub jeszcze wcze‑

śniej w wyniku skierowania stosownego wniosku przez

Prezydenta RP) Trybunał z pewnością na to swoje wcze‑

śniejsze orzecznictwo się powoła (tak jak to zazwyczaj

czyni) i to właśnie przez jego pryzmat dokona ewentu‑

alnej konfirmacji lub zakwestionowania projektowanych

rozwiązań prawnych z przepisami Konstytucji RP.

2. W tym miejscu należy przypomnieć, że orzecznic‑

two Trybunału Konstytucyjnego dotyczące swobody

ustawodawcy w zakresie kształtowania zasad zabezpie‑

czenia społecznego ma już swoją długą historię, sięga‑

jącą jeszcze czasu obowiązywania przepisów konstytu‑

cyjnych z 1952 r., utrzymanych w mocy przez tzw. małą

Konstytucję z 1992 r. Artykuł 70 ust. 1 utrzymanych

w mocy przepisów konstytucyjnych gwarantował oby‑

watelom m.in. prawo do pomocy w razie choroby lub

niezdolności do pracy. Zgodnie z art. 70 ust. 2 powo‑

łanych przepisów coraz pełniejszemu urzeczywistnieniu

tego prawa miał służyć rozwój ubezpieczenia społeczne‑

go na wypadek choroby, starości i niezdolności do pra‑

cy oraz rozbudowa różnych form pomocy społecznej.

Ponadto art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych utrzy‑

manych w mocy nakazywał umacnianie i rozszerzanie

praw i wolności obywateli. W orzecznictwie Trybunału

Konstytucyjnego art. 70 Konstytucji z 1952 r. interpre‑

towany był początkowo jako konstytucyjna gwarancja

ustawowych warunków nabycia, trwania i ustania prawa

świadczeń z ubezpieczenia społecznego na poziomie co

najmniej z okresu wejścia w życie Konstytucji z 1952 r.

Postępująca w pierwszej połowie lat 90. ubiegłego wie‑

ku szybka zmiana warunków ustrojowych doprowadziła

wszakże do tego, iż przepisy konstytucyjne dotyczące

praw socjalnych uzyskały zupełnie nowe znaczenie. Try‑

bunał Konstytucyjny przyjął w związku z tym w swoim

ówczesnym orzecznictwie, że art. 70 ust. 2 utrzymanych

w mocy przepisów konstytucyjnych: nie oznacza zakazu

modyfikacji prawa ubezpieczeń, wręcz odwrotnie – nowe

zasady ustroju społecznego Rzeczypospolitej Polskiej na-

kazują reformę prawa ubezpieczeń społecznych po myśli

tych zasad i z uwzględnieniem stopnia rozwoju gospodar-

czego kraju

Dalsza zmiana w podejściu Trybunału, przejawiająca

się przyznaniem prawodawcy zwykłemu jeszcze szer‑

szych możliwości modyfikowania systemu ubezpieczeń

Orzeczenie TK z 23 lutego 1993 r., sygn. akt K 10/92, OTK

1993, cz. I, s. 57.

– 44 –

Zmiany w systemie ubezpieczeń społecznych

społecznych, dokonała się wraz z wejściem w życie Kon‑

stytucji RP z 1997 r. Artykuł 67 ust. 1 tejże Konstytucji

stanowi, że: Obywatel ma prawo do zabezpieczenia spo-

łecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na cho-

robę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytal-

nego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa

ustawa. Zawarte w powołanym przepisie Konstytucji

odesłanie do ustawy zwykłej zostało potraktowane przez

Trybunał jako jeszcze wyraźniejsze zaakcentowanie przez

regulację konstytucyjną szerokiej swobody działania po‑

zostawionej parlamentowi w zakresie urzeczywistniania

prawa do zabezpieczenia społecznego. Trybunał zauwa‑

ża, że obowiązująca ustawa zasadnicza nie zawiera już –

inaczej niż przepisy konstytucyjne z 1952 r. – przepisu

nakazującego rozwój prawa do ubezpieczenia społecz‑

nego. Zdecydowanie zatem to właśnie do ustawodawcy

zwykłego należy wybór rozwiązań, które uważa on za

optymalne z punktu widzenia potrzeb obywateli oraz

wymogów rozwoju gospodarczego kraju. Swoboda wy‑

boru nie jest tu jednak nieograniczona. Określając zakres

prawa do zabezpieczenia społecznego, ustawa nie może

naruszyć istoty danego prawa, określającej (wyznaczają‑

cej) jego tożsamość. Ustawodawca nie dysponuje zatem

pełną swobodą ani przy ustalaniu kręgu osób uprawnio‑

nych do nabycia świadczeń emerytalno‑rentowych, ani

przy ustalaniu treści i wysokości świadczeń. Określając

sposób ustalania wysokości świadczeń, ustawa musi za‑

gwarantować osobom uprawnionym świadczenia odpo‑

wiadające minimum życiowemu, tak aby umożliwić im

zaspokojenie podstawowych potrzeb

W opinii Trybunału ocena celowości i trafności roz‑

strzygnięć parlamentu wykracza poza zakres kompe‑

tencji sądownictwa konstytucyjnego. Obowiązek wy‑

boru najbardziej trafnych rozstrzygnięć spoczywa na

parlamencie, który ponosi odpowiedzialność polityczną

za sposób wykorzystywania kompetencji prawotwór‑

czych

. Skoro do uprawnień ustawodawcy należy sta‑

nowienie prawa odpowiadającego założonym celom

politycznym i gospodarczym oraz przyjmowanie takich

rozwiązań prawnych, które jego zdaniem będą najlepiej

służyły realizacji tych celów, to zadaniem Trybunału

Konstytucyjnego nie jest orzekanie o merytorycznej

trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodaw‑

cę

. Trybunał jest bowiem powołany jedynie do oceny

Wyrok TK z 22 czerwca 1999 r., sygn. akt K 5/99, OTK ZU

1999, nr 5, poz. 100.

Zob. orzeczenie TK z 20 listopada 1995 r., sygn. akt

K 23/95, OTK 1995, t. II, poz. 33, s. 121; wyrok TK z 24 kwiet‑

nia 2006 r., sygn. akt P 9/05, OTK‑A ZU 2006, nr 4, poz. 46.

Zob. orzeczenie TK z 24 lutego 1997 r., sygn. akt K. 19/96,

OTK ZU 1997, nr 1, poz. 6, s. 40.

kontrolowanych przepisów prawnych z punktu widze‑

nia ich zgodności z przepisami mającymi wyższą rangę

w hierarchicznie skonstruowanym systemie prawnym.

Natomiast poza jego kompetencją pozostaje sfera ob‑

jęta swobodą przysługującą organom władzy ustawo‑

dawczej, której członkowie ponoszą odpowiedzialność

polityczną przed wyborcami. Trybunał nie może zastę‑

pować parlamentarnego prawodawcy w ocenie, czy roz‑

strzygnięcie danej normowanej kwestii jest najbardziej

słuszne i celowe. To do ustawodawcy należy wybór roz‑

wiązań, które uważa on za optymalne z punktu widzenia

potrzeb obywateli i wymogów rozwoju gospodarczego

kraju. Kolejne ustawy mogą więc modyfikować wcze‑

śniej przyjęte rozwiązania, także w zakresie zabezpie‑

czenia społecznego

Dla hierarchicznej kontroli zgodności aktów nor‑

matywnych przez Trybunał Konstytucyjny punktem

wyjścia jest zarówno domniemanie konstytucyjności

aktu normatywnego, jak i domniemanie racjonalności

prawodawcy. Trybunał interweniuje natomiast w tych

wszystkich wypadkach, w których prawodawca prze‑

kroczy zakres swojej swobody regulacyjnej w sposób na

tyle drastyczny, że naruszenie klauzul konstytucyjnych

wynikających z Konstytucji stanie się ewidentne

W przeciwieństwie do wcześniejszych przepisów kon‑

stytucyjnych aktualne przepisy Konstytucji nie zawierają

nakazu „rozwoju ubezpieczenia społecznego”, co z pew‑

nością poszerza pole i możliwości dokonywania zmian

przez ustawodawcę. W obecnym stanie konstytucyjnym

zwerbalizowaną wartością konstytucyjną stała się rów‑

nież – co znamienne – konieczność zachowania rów‑

nowagi finansów publicznych (art. 216 i art. 220 ust. 1

Konstytucji). Wszystko to wszakże przy zastrzeżeniu, że

ustawowa realizacja konstytucyjnego prawa socjalnego

nie może nigdy uplasować się poniżej minimum wy‑

znaczonego przez istotę danego prawa

. Zwiększenie lub

ograniczenie wydatków na realizację praw socjalnych

musi odbywać się w zgodzie z regułami określonymi

przez Konstytucję, z zastrzeżeniem, że ustawa musi gwa‑

rantować świadczenia odpowiadające co najmniej mini‑

Zob. np. orzeczenie TK z a 11 lutego 1992 r., sygn. akt

K 14/91, OTK 1992, cz. I, poz. 7; wyroki TK z: 20 grud‑

nia 1999 r., sygn. akt K 4/99, OTK ZU 1999, nr 7, poz. 165;

22 czerwca 1999 r., sygn. akt K 5/99, OTK Z.U. 1999, nr 5,

poz. 100; 24 października 2005 r., sygn. akt P 13/04, OTK‑A ZU

2005, nr 9, poz. 102.

Orzeczenie TK z 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94,

OTK 1995, cz. I, s. 134.

Wyroki TK z: 8 maja 2000 r., sygn. akt SK 22/99, OTK ZU

2000, nr 4, poz. 107; 24 października 2005 r., sygn. akt P 13/04,

OTK‑A ZU 2005, nr 9, poz. 102.

– 45 –

Marek Szydło • Opinia prawna o projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych…

mum, które można ogólnie opisać jako zabezpieczenie

podstawowych potrzeb

W omawianym tu kontekście Trybunał zwraca uwagę

na okoliczność, że poziom świadczeń z ubezpieczeń spo‑

łecznych uzależniony jest od dostępnych środków finan‑

sowych. Państwo winno podejmować działania, które

zapewnią środki finansowe niezbędne dla realizacji kon‑

stytucyjnych praw socjalnych. Musi przy tym uwzględ‑

niać sytuację gospodarczą i konieczność zapewnienia

warunków rozwoju gospodarczego. Podejmowane przez

państwo działania, służące zapewnieniu środków finan‑

sowych na ubezpieczenia społeczne, mają zatem swoje

granice. Ubezpieczony musi liczyć się z tym, że w warun‑

kach recesji gospodarczej lub niekorzystnych trendów

demograficznych i w sytuacji, gdy spadają wpływy ze

składek ubezpieczeniowych, państwo może zostać zmu‑

szone do zmiany obowiązujących regulacji prawnych na

niekorzyść ubezpieczonych, dostosowując zakres realiza‑

cji praw socjalnych do warunków ekonomicznych

. Pań‑

stwo ma oczywiście obowiązek podejmowania działań,

które zapewnią środki finansowe niezbędne dla realizacji

konstytucyjnych praw socjalnych, ale równocześnie po‑

winno przy tym uwzględniać sytuację gospodarczą i ko‑

nieczność zapewnienia warunków rozwoju gospodar‑

czego

. Ustawodawca musi ponadto dostosować zakres

realizacji praw socjalnych do warunków ekonomicz‑

nych

. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego granice

możliwości zaspokojenia potrzeb socjalnych wyznaczo‑

ne są też przez inne podlegające ochronie wartości kon‑

stytucyjne, takie jak równowaga budżetowa

Realizacja prawa do emerytury musi, z jednej strony,

uwzględniać istniejące potrzeby, z drugiej – możliwości

ich zaspokojenia. Zbilansowanie tych dwóch czynników

jest pozostawione do decyzji politycznej ustawodawcy

Wszystko to raz jeszcze potwierdza zasadniczą tezę, że

w kształtowaniu rozwiązań prawnych w sferze ubezpie‑

Zob. orzeczenia TK z: 19 listopada 1996 r., sygn. akt K 7/95,

OTK ZU 1996, nr 6, poz. 49; 17 lipca 1996 r., sygn. akt K 8/96,

OTK ZU 1996, nr 4, poz. 32; wyroki TK z: 4 grudnia 2000 r.,

sygn. akt K 9/00, OTK ZU 2000, nr 8, poz. 294; 24 października

2005 r., sygn. akt P 13/04, OTK‑A ZU 2005, nr 9, poz. 102.

Wyrok TK z 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt P 9/05,

OTK‑A ZU 2006, nr 4, poz. 46.

Zob. wyrok TK z 20 listopada 2001 r., sygn. akt SK 15/01,

OTK ZU 2001, nr 8, poz. 252.

Wyrok z 22 października 2001 r., sygn. akt SK 16/01,

OTK ZU 2001, nr 7, poz. 214.

Wyrok TK z 8 maja 2000 r., sygn. akt SK 22/99, OTK ZU

2000, nr 4, poz. 107; wyrok TK z 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt

P 9/05.

Wyrok TK z 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt SK 96/06,

OTK‑A ZU 2008, nr 3, poz. 40.

czeń społecznych ustawodawca dysponuje szerokim za‑

kresem swobody. Swoboda ta nie może jednak oznaczać

dowolności w stanowieniu prawa. Ustawodawca jest bo‑

wiem zawsze związany zasadami Konstytucji Rzeczypo‑

spolitej Polskiej

3. Z omówionego wyżej orzecznictwa Trybunału

jednoznacznie wynika, że ustawodawca zwykły dyspo‑

nuje relatywnie dużą swobodą w kształtowaniu zasad

zabezpieczenia społecznego obywateli. Musi on oczy‑

wiście zagwarantować obywatelom określone mini‑

mum (wyrażające istotę prawa do zabezpieczenia spo‑

łecznego), a także musi przestrzegać określonych zasad

konstytucyjnych (m.in. zasady równości, zasady spra‑

wiedliwości społecznej). Zarazem jednak prawodawca

jest też w pełni uprawniony do uwzględniania sytuacji

finansowej państwa, względów rozwoju gospodarcze‑

go oraz równowagi budżetowej. Biorąc to pod uwagę,

należy uznać, że w razie ewentualnego uczynienia opi‑

niowanego projektu przedmiotem postępowania przed

Trybunałem z pewnością potwierdzi on prezentowaną

zazwyczaj przez siebie w podobnych sprawach posta‑

wę powściągliwości sędziowskiej w dokonywaniu oce‑

ny wyborów polityczno‑gospodarczych dokonywanych

przez parlamentarnego ustawodawcę. Nawet jeżeli treść

projektowanych obecnie nowych rozwiązań ustawo‑

wych z dziedziny zabezpieczenia społecznego – zwłasz‑

cza tych dotyczących nowych zasad podziału składki

na ubezpieczenie emerytalne – może być uznawana za

kontrowersyjną politycznie i budzącą określone meryto‑

ryczne sprzeciwy ze strony części ekonomistów, to jed‑

nak w podobnych przypadkach Trybunał jasno uznaje,

że podjęcie takiej właśnie decyzji obciąża ustawodawcę,

a już dokonany przez prawodawcę wybór merytoryczny

jako taki (w tym również wybór odnośnie do sposobu

lokowania składki osób ubezpieczonych) nie może być

kwestionowany w postępowaniu przed Trybunałem.

Powyższe rozważania dotyczyły jedynie generalnej

swobody ustawodawcy zwykłego w kształtowaniu sys‑

temu zabezpieczenia społecznego (której to swobody

nie sposób mu zanegować). Nie oznacza to wszakże, że

konstytucyjnoprawna ocena projektu może się już na

tym zakończyć. W aspekcie konstytucyjnym konieczne

jest bowiem jeszcze skonfrontowanie bardziej szczegó‑

łowych rozwiązań zawartych w projekcie, a konkretnie

dotyczących zasad podziału składki na ubezpieczenie

emerytalne, z określonymi gwarancjami konstytucyj‑

nymi, takimi jak: 1) wynikająca z konstytucyjnego pra‑

wa do zabezpieczenia społecznego zasada wzajemności

świadczeń emerytalnych do składki oraz prawo do walo‑

Wyrok TK z 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt P 9/05,

OTK‑A ZU 2006, nr 4, poz. 46.

– 46 –

Zmiany w systemie ubezpieczeń społecznych

ryzacji; 2) zasada pewności prawa, zaufania do państwa

i stanowionego przezeń prawa; 3) zasada ochrony praw

nabytych, w tym również nabytego prawa własności i in‑

nych praw majątkowych.

iV. ocena prZepiSów
projeKTU doTycZących
nowych ZaSad podZiałU
SKładKi na UbeZpiecZenie
emeryTalne na Tle
KonSTyTUcyjnych gwarancji
prawa do ZabeZpiecZenia
SpołecZnego, w Tym
w SZcZególności ZaSady
wZajemności świadcZeń
emeryTalnych w SToSUnKU
do SKładKi oraZ prawa do
waloryZacji

1. Istotą najbardziej kontrowersyjnego rozwiązania

legislacyjnego przewidzianego w projekcie jest ustale‑

nie nowych zasad podziału składki na ubezpieczenie

emerytalne, polegających na daleko idącym zmniejsze‑

niu tej części składki, która jest odprowadzana przez

ZUS do wybranego przez ubezpieczonego otwartego

funduszu emerytalnego. Chcąc przy tym dokonać oce‑

ny tych nowych (projektowanych) zasad z przepisami

Konstytucji, należałoby się najpierw zastanowić nad

samym charakterem prawnym składki, nad charak‑

terem świadczenia przysługującego ubezpieczonemu

w zamian za opłacaną składkę, a także nad prawnoma‑

jątkową kwalifikacją środków zgromadzonych przez

ubezpieczonego na rachunku w otwartym funduszu

emerytalnym (w sensie ustalenia, czyją własnością jest

w istocie ten rachunek oraz zgromadzone na nim środ‑

ki). Odpowiedź na te pytania umożliwi m.in. bardziej

precyzyjne ustalenie konstytucyjnych wzorców kontroli

w omawianym przypadku.

2. Składka na ubezpieczenie emerytalne jest przy‑

musowym świadczeniem wnoszonym przez ubezpie‑

czonego na pokrycie określonego ryzyka, nazywanego

ryzykiem emerytalnym. Treścią tego ryzyka emerytal‑

nego jest prawo do zaprzestania pracy i otrzymywania

w miejsce utraconego zarobku świadczenia z funduszów

publicznych

. W przepisach prawa normujących kon‑

strukcję prawną składki, w tym zwłaszcza dotyczących

jej ustalania i egzekwowania, występują zarówno ele‑

menty cywilnoprawne (zob. art. 24 ust. 2 oraz art. 29

I. Jędrasik‑Jankowska, Treść ryzyka emerytalnego [w:]

Konstrukcje prawa emerytalnego, Kraków 2004.

ust. 1a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych),

jak też elementy administracyjnoprawne (art. 24 ust. 2,

art. 26, art. 27, art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń spo‑

łecznych), przy czym przewagę wydają się mieć te ostat‑

nie. W każdym razie składka jest przymusowo ściągana

i odprowadzana od ubezpieczonego do Zakładu Ubez‑

pieczeń Społecznych, będącego państwową osobą praw‑

ną. Ta część składki, która trafia następnie na rachunki

ubezpieczonych w otwartym funduszu emerytalnym,

jest tam odprowadzana nie bezpośrednio przez czy też

wprost od ubezpieczonego, ale trafia tam (tj. do otwar‑

tego funduszu emerytalnego) za pośrednictwem ZUS.

Jest równocześnie faktem, że członkostwo w otwartym

funduszu emerytalnym uzyskuje się w drodze zawar‑

cia cywilnoprawnej umowy z funduszem (art. 81 ust. 1

ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy eme‑

rytalnych), choć członkiem funduszu można też zostać

bez zawarcia umowy, a mianowicie w drodze losowania

(art. 81 ust. 6 pkt 1 powołanej ustawy).

Ów przymusowy charakter składki na ubezpieczenie

emerytalne, egzekwowanej w razie potrzeby w drodze

administracyjnoprawnej, stanowiącej wkład do zasobu

środków publicznych (bo takimi właśnie są środki ZUS)

i trafiającej w określonej części do otwartych funduszy

emerytalnych przez wpłaty ze środków publicznych

(a nie bezpośrednio ze środków prywatnych samych

ubezpieczonych), sprawiają, że nie mamy tu bynajmniej

do czynienia z zasadami typowymi dla ubezpieczeń

gospodarczych (nawet tych przymusowych). W ubez‑

pieczeniu gospodarczym (nawet przymusowym) ubez‑

pieczony sam odprowadza swoją składkę do ubezpie‑

czyciela ze środków własnych. Tymczasem w przypadku

ubezpieczenia emerytalnego składka ubezpieczonego

trafia do otwartego funduszu emerytalnego poprzez

środki publiczne i jest w istocie (przynajmniej w sensie

prawnym, a nie ekonomicznym) opłacana właśnie ze

środków publicznych.

Ową odmienność od typowych ubezpieczeń gospodar‑

czych pogłębia jeszcze charakter ryzyka ubezpieczenio‑

wego: jest to mianowicie ryzyko emerytalne, a nie ryzyko

wynikające ze skutków jakichś innych zdarzeń losowych

Ponadto o dokładnym katalogu tych typów ryzyka ubez‑

pieczeniowego z zakresu ubezpieczenia społecznego de‑

cyduje w całości, co do ich zakresu i treści, ustawodawca

a więc inaczej niż ma to miejsce w wypadku typowych

ubezpieczeń gospodarczych, gdzie kwestie te są w więk‑

szości pozostawione regulacji przez same zainteresowane

strony (tj. przez ubezpieczającego i ubezpieczyciela).

I. Jędrasik‑Jankowska, Prawo do emerytury i rent z ubez-

pieczenia społecznego, Warszawa 1992, s. 41–42.

Ibidem, s. 44.

– 47 –

Marek Szydło • Opinia prawna o projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych…

Jak to ujmuje w tym kontekście Trybunał Konstytu‑

cyjny: ubezpieczenie społeczne jest formą zabezpieczenia

społecznego, opartą na zasadach przymusu, powszechno-

ści, wzajemności, nadto – na obowiązku płacenia składek

i na roszczeniowym charakterze świadczeń. Dla ochrony

praw emerytalno-rentowych szczególne znaczenie ma

zasada wzajemności. Świadczenia emerytalno-rentowe

są przedmiotem praw, nabytych przez ubezpieczonego

w związku z jego własnym udziałem w tworzeniu fun-

duszu ubezpieczeniowego. Warunkiem nabycia praw do

świadczeń z ubezpieczenia społecznego jest odpowiedni

staż pracy, z czym wiąże się fakt opłacania składek prze-

kazywanych na fundusz ubezpieczeniowy

. W zamian

za opłacane składki przysługuje zatem ubezpieczone‑

mu ochrona ubezpieczeniowa przed skutkami ryzyka

emerytalnego.

3. Jednym z ważniejszych elementów prawa do eme‑

rytury, aktualizującego się w razie zajścia ryzyka emery‑

talnego, jest wspomniana wyżej przez Trybunał zasada

wzajemności. Zasada ta oznacza, że przy kształtowaniu

zakresu prawa do emerytury ustawodawca ma obowią‑

zek uwzględnić wynikający bezpośrednio z zasady spra‑

wiedliwości społecznej postulat zachowania słusznych,

sprawiedliwych proporcji pomiędzy wielkością eme‑

rytury, będącej z samej nazwy świadczeniem „zasłu‑

żonym”, a rozmiarami „zasługi”, wyznaczonymi przede

wszystkim przez długość okresu aktywności zawodowej

prowadzącej do nabycia prawa do emerytury oraz do‑

chody osiągane w czasie tej aktywności

. Istotne jest

wszakże to, iż z owej zasady wzajemności nie można

rozumieć jako nakazu bezwzględnego odzwierciedle‑

nia w przyznanym świadczeniu dochodów osiąganych

podczas całego okresu zatrudnienia

. Absolutyzowanie

zasady proporcjonalności prowadziłoby do zachwiania

ogólnej logiki systemu ubezpieczeń społecznych, który

jest oparty nie tylko na zasadzie wzajemności składki

i świadczeń, ale również na zasadzie solidarności mię‑

dzypokoleniowej

, czy szerzej – solidaryzmu społecz‑

nego

oraz powszechności i względnej jednolitości

Wyrok TK z 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt P 9/05,

OTK‑A ZU 2006, nr 4, poz. 46.

Wyrok TK z 8 maja 2000 r. , sygn. akt SK 22/99, OTK ZU

2000, nr 4, poz. 107; wyrok TK z 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt

SK 96/06, OTK‑A ZU 2008, nr 3, poz. 40.

Por. wyrok TK z 30 maja 2000 r., sygn. akt K. 37/98, OTK

ZU 2000, nr 4, poz. 112; wyrok TK z 11 grudnia 2006 r., sygn.

akt SK 15/06, OTK ZU 2006, nr 11A, poz. 170.

Por. wyrok TK z 24 października 2005 r., sygn. akt

P 13/04, OTK‑A ZU 2005, nr 9, poz. 102.

Por. wyrok TK z 22 czerwca 1999 r., sygn. akt K 5/99,

OTK ZU 1999, nr 5, poz. 100; wyrok TK z 12 kwietnia 2000 r.,

sygn. akt K 9/00, OTK ZU 2000, nr 8, poz. 294.

kryteriów przyznawania świadczeń i określania ich wy‑

sokości

. Jak na ten temat sądzą przedstawiciele dok‑

tryny prawa zabezpieczenia społecznego, relacji między

składką a świadczeniem emerytalnym nie można rozpa‑

trywać w kategoriach cywilnoprawnych, jako że – ina‑

czej niż ma to miejsce w przypadku ubezpieczeń gospo‑

darczych – w ubezpieczeniu emerytalnym nieopłacenie

składki nie przesądza bynajmniej (a przynajmniej nie

zawsze przesądza) o braku prawa do świadczeń. Przepisy

prawa gwarantują bowiem co najmniej minimalną eme‑

ryturę. Emerytura nie musi też być – i zresztą wcale nie

jest – dokładnie ekwiwalentna do składek, a zatem nie są

to świadczenia „wzajemne” w cywilnoprawnym sensie

tego słowa

. Przyjęcie bezwzględnej proporcjonalności

emerytury do składek prowadziłoby do nadania zabez‑

pieczeniu społecznemu pewnej formy „oszczędzania”,

podczas gdy przecież emerytura pozbawiona jest cał‑

kowicie, i to zwłaszcza w II filarze, a więc w przypadku

lokowania środków w otwartych funduszach emerytal‑

nych, jasnych reguł oprocentowania. Jeżeli więc jest to

jakaś forma oszczędzania (co wydaje się wątpliwe), to

jest to na pewno forma bardzo ułomna

. Należy zatem

przyjąć – jak to trafnie zauważa Trybunał Konstytucyj‑

ny – że w prawie ubezpieczeń społecznych wzajemność

nie ma znaczenia jurydycznego, ogranicza się tylko do

wymiaru społeczno‑ekonomicznego

, polegającego na

tworzeniu globalnego udziału pracowników w tworzeniu

funduszu emerytalnego

. W konsekwencji należy uznać,

że nie jest konstytucyjnie wykluczone ograniczanie roz‑

piętości wysokości świadczeń w porównaniu z rozpięto‑

ścią wysokości zarobków i składek, pod warunkiem że

wysokość emerytury nie będzie nadmiernie odbiegała

od wkładu ubezpieczonego w tworzenie funduszu ubez‑

pieczeń społecznych

Chociaż więc w klasycznym ubezpieczeniu społecznym

występuje ścisła zależność między, z jednej strony, opła‑

Por. wyrok TK z 8 września 2005 r., sygn. akt P 17/04,

OTK‑A ZU 2005, nr 8, poz. 90.

K. Antonów, Prawo do emerytury, Kraków 2003, s. 126.

Ibidem, s. 54; M. Rymsza, Urynkowienie państwa czy

ubezpieczenie rynku. Kwestia socjalna w Trzeciej Rzeczpospo-

litej na przykładzie ubezpieczeń społecznych, Warszawa 1998,

s. 282; R. Pacud, Zasady prawa emerytalnego, „Państwo i Pra‑

wo” 2003, z. 3, s. 55.

Wyrok TK z 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt SK 96/06,

OTK‑A ZU 2008, nr 3, poz. 40.

T. Zieliński, Ubezpieczenia społeczne pracowników, War‑

szawa 1994, s. 132.

Wyroki TK z: 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt SK 96/06;

24 kwietnia 2006 r., sygn. akt P 9/05, OTK‑A ZU 2006, nr 4,

poz. 46; 7 lutego 2006 r., sygn. akt SK 45/04, OTK‑A ZU 2006,

nr 2, poz. 15.

– 48 –

Zmiany w systemie ubezpieczeń społecznych

caniem składki i jej wysokością oraz okresem płacenia a,

z drugiej strony, prawem do świadczeń i ich wysokością

(zasada wzajemności), to jednak obowiązujące obecnie

regulacje prawne dowodzą, że zasada wzajemności nie

jest, podobnie jak i nie była w poprzednio obowiązu‑

jącym systemie emerytalnym, w pełni realizowana. Już

na tle wcześniej obowiązujących uregulowań Trybunał

Konstytucyjny stwierdził, że przewidziany w nich sys‑

tem ma co do zasady charakter ubezpieczeniowy, tzn. że

opłacanie składek zarówno warunkuje nabycie prawa do

emerytury lub renty, jak i ma istotny wpływ na rozmiar

tych świadczeń. Zasada wzajemności składki i świadcze‑

nia nie jest tu jednak bezwzględnie przestrzegana, po‑

nieważ składka nie została dostosowana do wielkości in‑

dywidualnego ryzyka, lecz jest ustalana na przeciętnym

poziomie, zapewniającym względną równowagę w uję‑

ciu całościowym, obejmującym wszystkich ubezpieczo‑

nych. Przy ustalaniu prawa do świadczeń lub ich wyso‑

kości w zakresie określonym w ustawie są uwzględniane

również okresy nieskładkowe, niezwiązane z wykonywa‑

niem działalności zawodowej i obowiązkiem opłacania

składki; przewidziana jest także górna granica świad‑

czenia, jakie można otrzymać

. W polskim systemie

ubezpieczenia społecznego zasada wzajemności składki

i prawa do świadczenia nigdy nie była więc pojmowana

w sposób absolutny. Uwaga ta dotyczy przede wszystkim

zachowania proporcji między wysokością opłacanych

składek a rozmiarem świadczenia. Nie zawsze zatem –

z konstytucyjnego punktu widzenia – jako nieprawidło‑

wość należy traktować brak prostej zależności między

prawem do świadczeń i ich wysokością a okresem opła‑

cania i rozmiarem składki

4. Skoro zatem – jak to wynika z powyższych rozwa‑

żań – konstytucyjna gwarancja prawa do zabezpiecze‑

nia społecznego (art. 67 ust. 1 Konstytucji) nie wymaga

bynajmniej zachowania wzajemności (adekwatności)

pomiędzy wysokością składki a wysokością otrzymy‑

wanego świadczenia emerytalnego, to tym bardziej brak

jest podstaw, by z tego właśnie punktu widzenia – tj.

powołując się na brak owej wzajemności – kwestiono‑

wać konstytucyjność rozwiązań zawartych w projekcie

i dotyczących nowych zasad podziału składki. Teore‑

tycznie można by wprawdzie twierdzić, że rozwiązanie

dotychczas obowiązujące w większym stopniu zapewnia

adekwatność świadczenia emerytalnego do uprzednio

wniesionej składki, ponieważ to obecne daje możli‑

Zob. wyrok TK z 30 maja 2000 r., sygn. akt K 37/98, OTK

ZU 2000, nr 4, poz. 112.

Tak również Trybunał pod rządami nowego systemu eme‑

rytalnego w wyroku z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt SK 15/06,

OTK‑A ZU 2006, nr 11, poz. 170.

wość lokowania większej części składki na rachunkach

w otwartych funduszach emerytalnych, a środki te mogą

być następnie inwestowane na rynku kapitałowym, przy‑

nosząc określoną, korzystną dla ubezpieczonego, stopę

zwrotu. Trzeba tu jednak zauważyć – całkowicie pomija‑

jąc ekonomiczną ocenę rzeczywistych wyników finanso‑

wych działalności lokacyjnej prowadzonej przez otwar‑

te fundusze emerytalne – że rozwiązanie przewidziane

w projekcie, a polegające na przekazywaniu części skład‑

ki dotychczas odprowadzanej do otwartych funduszy

emerytalnych na indywidualne subkonto w ZUS, także

niesie ze sobą dla ubezpieczonego określone korzyści

ekonomiczne, wyrażające się zwiększeniem poziomu

jego przyszłej emerytury. Wynika to z faktu, że składki

zewidencjonowane na indywidualnym subkoncie w ZUS

mają być corocznie waloryzowane, przy czym wskaźnik

rocznej waloryzacji został ustalony jako równy średnio‑

rocznej dynamice wartości produktu krajowego brutto

w cenach bieżących za okres ostatnich 5 lat poprzedza‑

jących termin waloryzacji (projektowany art. 40c i 40d

ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Można by

oczywiście podnieść zarzut, że wspomniana wyżej wa‑

loryzacja przyniesie ubezpieczonym mniejsze korzyści

w perspektywie wysokości ich przyszłej emerytury niż

wynikałoby to z pozostawienia dotychczasowych zasad

podziału składki polegających na możliwości kapitało‑

wego inwestowania większej części składki przez otwar‑

te fundusze emerytalne. Niemniej tego rodzaju zarzut,

oparty na – w jakikolwiek sposób wyliczanych – hipote‑

tycznych dzisiaj założeniach, z pewnością nie znalazłby

uznania w oczach Trybunału Konstytucyjnego i nie był‑

by w stanie przesądzić o kwalifikacji omawianych roz‑

wiązań jako niekonstytucyjnych i naruszających prawo

obywateli do zabezpieczenia społecznego oraz do walo‑

ryzacji ich świadczeń. Trzeba bowiem pamiętać, że rów‑

nież rozwiązania przewidziane w projekcie zmierzają do

zapewnienia wszystkim ubezpieczonym wzajemnego

świadczenia emerytalnego, którego wzajemność, jakkol‑

wiek nie będzie w pełni idealna i absolutna, to jednak

będzie miała charakter uśredniony i – przynajmniej jeśli

chodzi o część składki ewidencjonowaną na subkoncie

w ZUS – w określony sposób skwantyfikowany. Tymcza‑

sem nawet emerytura kapitałowa, tj. wypłacana w przy‑

szłości przez otwarte fundusze emerytalne, takiej ide‑

alnej wzajemności w stosunku do opłacanej uprzednio

przez ubezpieczonego składki nie gwarantuje, ponieważ

brak jest tam jakichkolwiek skwantyfikowanych para‑

metrów odnośnie do oprocentowania składki.

Niezgodne z konstytucyjnym prawem do zabezpie‑

czenia społecznego nie są również zawarte w projek‑

cie zasady waloryzowania składki ewidencjonowanej

na indywidualnym subkoncie ubezpieczonego w ZUS.

– 49 –

Marek Szydło • Opinia prawna o projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych…

W tym kontekście należy pamiętać o poglądzie Trybu‑

nału, iż w kontekście prawnokonstytucyjnym ważne jest

przede wszystkim zachowanie przez określone przepisy

z dziedziny zabezpieczenia społecznego samego zało‑

żenia stabilnej wartości ekonomicznej otrzymywanych

świadczeń oraz zawarcie tam stosownego mechanizmu

umożliwiającego urzeczywistnienie tego założenia.

Przepisy z omawianego zakresu wpływające na wyso‑

kość świadczeń emerytalnych mogą ulegać zmianie, ale

są zgodne z Konstytucją, jeżeli mimo zmiany przepisów

istota instytucji przystosowującej wartość świadczeń

emerytalno‑rentowych do spadku siły nabywczej pie‑

niądza, w którym wypłacane są świadczenia, nie zostaje

naruszona. Naruszenie oczekiwań co do przewidywa‑

nego poziomu przyszłych świadczeń nie stanowi samo

przez się naruszenia prawa do waloryzacji

. Z kolei

w innej sprawie, w której wnioskodawca (tj. Prezydent

RP) zarzucał sprzeczność z Konstytucją przepisów eme‑

rytalnych (waloryzacyjnych) mogących doprowadzić

w jego przekonaniu do spadku wysokości wypłacanych

świadczeń emerytalnych, Trybunał stwierdził, że: Wnio-

skodawca bezspornie tego nie wykazał, gdyż skutki usta-

wy [waloryzacyjnej] będą tylko wtedy rażąco gorsze od

skutków dalszego stosowania obowiązujących przepisów,

jeżeli kumulowany efekt inflacji i wzrostu płac przekroczy

określony poziom. Wnioskodawca zakłada prawdopodo-

bieństwo takiej sytuacji, ale – z natury rzeczy – nie był

w stanie jej udowodnić. To nakazuje zaś Trybunałowi po-

zostać przy domniemaniu, że ustawodawca nie przekro-

czył konstytucyjnie mu wyznaczonych granic

Z powyższych rozważań wynika, że opiniowanym

tu rozwiązaniom legislacyjnym bardzo trudno byłoby

skutecznie zarzucić w postępowaniu przed Trybuna‑

łem ich niekonstytucyjność (w tym w szczególności ich

sprzeczność z konstytucyjnym prawem do zabezpiecze‑

nia społecznego), powołując się na fakt, że projektowane

przepisy mogą hipotetycznie doprowadzić w przyszłości

do zmniejszenia wypłacanych ubezpieczonym świad‑

czeń emerytalnych. Projekt zawiera bowiem określone

(obiektywne, weryfikowalne) zasady waloryzacji składki

(w części ewidencjonowanej na subkoncie w ZUS) i bar‑

dzo trudno byłoby dzisiaj przekonująco wykazać, że te

projektowane rozwiązania doprowadzą do skutków –

jak to ujmuje Trybunał – rażąco gorszych od skutków

dalszego stosowania obowiązujących przepisów. Tylko

zaś wykazanie tej ostatniej okoliczności mogłoby ewen‑

tualnie skłonić Trybunał do uznania, iż w tym wypadku

Wyrok TK z 20 grudnia 1999 r., sygn. akt K 4/99, OTK ZU

1999, nr 7, poz. 165.

Orzeczenie TK z 20 listopada 1995 r., sygn. akt K 23/95,

OTK 1995, t. II, poz. 33.

ustawodawca naruszył gwarancje wynikające z konsty‑

tucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego.

Na marginesie warto przy tym zauważyć, że w pro‑

jektowanych przepisach dotyczących indywidualnego

subkonta prowadzonego przez ZUS dla każdego ubez‑

pieczonego wyraźnie przesądza się, że w wyniku prze‑

prowadzonej waloryzacji stan subkonta nie może ulec

obniżeniu (projektowany art. 40c ust. 1 i art. 40d ust. 4

ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Tymcza‑

sem w sytuacji lokowania środków zgromadzonych na

rachunkach ubezpieczonych w otwartych funduszach

emerytalnych można sobie przecież potencjalnie wy‑

obrazić, że lokowanie to doprowadzi w pewnych okre‑

sach do ujemnej stopy zwrotu, a w związku z tym środki

ubezpieczonego na wspomnianych rachunkach mogą

ulec zmniejszeniu. Może się zatem okazać, że środki

gromadzone na subkoncie w ZUS będą bezpieczniejsze

niż te znajdujące się na rachunkach w otwartych fundu‑

szach emerytalnych.

V. ocena prZepiSów projeKTU
doTycZących nowych
ZaSad podZiałU SKładKi
w świeTle KonSTyTUcyjnych
ZaSad pewności prawa
oraZ ZaUfania do pańSTwa
i STanowionego prZeZeń
prawa

1. Zasada zaufania obywateli do państwa i stanowio‑

nego przez nie prawa, zwana także zasadą lojalności

państwa względem obywateli, jest jedną z najważniej‑

szych zasad pochodnych, wynikających z zasady demo‑

kratycznego państwa prawnego

. Istotę zasady lojal‑

ności państwa względem obywateli da się przedstawić

jako zakaz zastawiania przez przepisy prawne pułapek,

formułowania obietnic bez pokrycia bądź nagłego wy‑

cofywania się przez państwo ze złożonych obietnic lub

ustalonych reguł postępowania. Byłoby to niedopusz‑

czalne stwarzanie możliwości organom państwowym

do nadużywania swojej pozycji wobec obywatela

. Jak

ujął to Trybunał w jednym ze swoich wyroków: Zasada

zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie

prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole

Zob. w szczególności wyrok TK z 19 listopada 2008 r.,

sygn. akt Kp 2/08, OTK‑A ZU 2008, nr 9, poz. 157, oraz powo‑

łane tam orzecznictwo i literatura.

Wyroki TK z: 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, OTK

ZU 1996, nr 6, poz. 52; 19 listopada 2008 r., sygn. akt Kp 2/08,

OTK‑A ZU 2008, nr 9, poz. 157.

– 50 –

Zmiany w systemie ubezpieczeń społecznych

cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce

bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie

o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość prze-

słanek działania organów państwowych oraz konsekwen-

cji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą.

Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno kon-

sekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie

obowiązującego w danym momencie systemu, jak też

oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbi-

tralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pew-

nością prawa umożliwia więc przewidywalność działań

organów państwa, a także prognozowanie działań wła-

snych

. Z kolei we wspomnianym już wyroku z 19 li‑

stopada 2008 r. Trybunał syntetycznie scharakteryzował

podstawowe grupy (kategorie) sytuacji uzasadniające

zarzut, iż doszło do naruszenia w danym przypadku za‑

sady zaufania do państwa i stanowionego przezeń pra‑

wa: 1) zasada pewności prawa podważana jest szczegól‑

nie przez niejasność i niespójność regulacji

, zwłaszcza

wtedy, gdy powoduje ona rozbieżność rozumienia norm

prawnych i konieczność wchodzenia w spór prawny

z organami państwa

; 2) zasada ochrony zaufania do

państwa i prawa powinna być tym silniej respektowana,

im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czaso‑

wa podejmowanych działań

; 3) niedopuszczalne jest,

aby najpierw namawiać obywateli do pewnego rozwią‑

zania, a następnie traktować osoby, które „dały się na

to nabrać”, gorzej niż osoby, które zignorowały zachęty

ustawodawcy

; 4) jeśli zapewniono obywatela, że przez

pewien czas obowiązywać go będą pewne reguły, a oby‑

watel ów – kierując się tym zapewnieniem – rozpoczął

konkretne działania, to reguł tych nie można już zmie‑

niać na niekorzyść obywatela

; 5) prawodawca narusza

wartości, znajdujące się u podstaw omawianej zasady,

wtedy, gdy jego rozstrzygnięcie jest dla jednostki zasko-

czeniem, bo w danych okolicznościach nie mogła go prze-

widzieć, szczególnie zaś wtedy, gdy przy jego podejmowa-

niu prawodawca mógł przypuszczać, że gdyby jednostka

przewidywała zmianę prawa, byłaby inaczej zadecydo-

Wyrok TK z 14 czerwca 2000 r., sygn. akt P 3/00, OTK ZU

2000, nr 5, poz. 138.

Np. wyrok TK z 20 listopada 2002 r., sygn. akt K 41/02,

OTK‑A ZU 2002, nr 6, poz. 83.

Np. wyrok TK z 6 lutego 2007 r., sygn. akt P 25/06,

OTK‑A ZU 2007, nr 2, poz. 9.

Np. wyrok TK z 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00,

OTK ZU 2001, nr 2, poz. 29.

Wyrok TK z 29 maja 2007 r., sygn. akt P 8/06, OTK‑A ZU

2007, nr 6, poz. 51.

Np. wyrok TK z 25 listopada 1997 r., sygn. akt K 26/97,

OTK ZU 1997, nr 5–6, poz. 64.

wała o swoich sprawach

; 6) przyjmowane przez usta-

wodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich

adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się

do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do

dalszego postępowania

; 7) prawodawca, wprowadzając

zmiany w systemie prawnym – powinien […] preferować

rozwiązania najmniej uciążliwe dla jednostki i ustana-

wiać regulacje, które ułatwią adresatom dostosowanie się

do nowej sytuacji

2. Zasada zaufania do państwa i stanowionego prze‑

zeń prawa ma szczególne znaczenie w sferze ubezpie‑

czeń społecznych. Jest tak przed wszystkim dlatego, że

cały stosunek ubezpieczeniowy jako taki opiera się na

zasadzie zaufania

. Ubezpieczony ma świadomość,

że po spełnieniu określonych warunków i po upływie

określonego czasu lub zaistnieniu innego ryzyka ubez‑

pieczeniowego otrzyma określone świadczenia. Z dru‑

giej jednak strony trzeba pamiętać, że poziom świadczeń

z ubezpieczeń społecznych uzależniony jest od dostęp‑

nych środków finansowych. Państwo ma obowiązek

podejmować działania, które zapewnią odpowiednie

środki finansowe niezbędne dla realizacji konstytucyj‑

nych praw socjalnych, ale musi przy tym uwzględniać

sytuację gospodarczą i konieczność zapewnienia wa‑

runków rozwoju gospodarczego. Podejmowane przez

państwo działania mające na celu zapewnienie środków

finansowych na ubezpieczenia społeczne mają swoje

granice. Ubezpieczony musi więc liczyć się z tym, że

w warunkach recesji gospodarczej lub niekorzystnych

trendów demograficznych, w sytuacji gdy spadają wpły‑

wy ze składek ubezpieczeniowych, państwo może być

zmuszone zmienić obowiązujące regulacje prawne na

niekorzyść, dostosowując zakres realizacji praw socjal‑

nych do warunków ekonomicznych

3. W swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybu‑

nał kilkakrotnie już miał okazję oceniać dokonywane

przez ustawodawcę zmiany przepisów emerytalnych

z perspektywy zasady zaufania do państwa i stanowio‑

nego przezeń prawa. W jednym z wyroków, w którym

uznał, że ta konstytucyjna zasada została w obszarze

ubezpieczeń społecznych przez ustawodawcę naruszo‑

Wyrok TK z 14 czerwca 2000 r., sygn. akt P 3/00, OTK ZU

2000, nr 5, poz. 138.

Wyrok TK z 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, OTK ZU

2001, nr 2, poz. 29.

Wyrok TK z 16 czerwca 2003 r., sygn. akt K 52/02,

OTK‑A ZU 2003, nr 6, poz. 54.

Orzeczenie TK z 11 lutego 1992 r., sygn. akt K 14/91,

OTK 1992, cz. I, s. 93–148.

Wyroki TK z: 22 czerwca 1999 r., sygn. akt K 5/99, OTK ZU

1999, nr 5, poz. 100; 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt P 9/05,

OTK‑A ZU 2006, nr 4, poz. 46.

– 51 –

Marek Szydło • Opinia prawna o projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych…

na, stwierdził, iż przestrzeganie tej zasady ma szczególne

znaczenie w sytuacji, gdy następuje zmiana dotychczas

obowiązujących przepisów, zwłaszcza zaś tych, które

znalazły już zastosowane jako czynnik kształtujący sy‑

tuację prawną ich adresatów. W tym konkretnym przy‑

padku nowelizowane przepisy normowały sytuację eme‑

rytów, a więc, jak uznał Trybunał, osób o ograniczonej

zdolności adaptacyjnej do zmienionej sytuacji. Osoby

te zostały w danym wypadku dotknięte wprost zmianą

przepisów ograniczającą przyznane im już świadczenia

emerytalne, i to z powodu działań, które w zaufaniu do

stanu prawnego podjęły już uprzednio, na gruncie po‑

przedniego stanu prawnego

Z drugiej jednak strony Trybunał nie dopatrzył się

naruszenia zasady zaufania w sytuacji, gdy ustawa no‑

welizująca zmieniała zasady przyznawania świadczeń

emerytalnych osobom, które praw do emerytury jesz‑

cze nie nabyły. Trybunał uznał, że w danym wypadku

zainteresowani mogli w sposób świadomy podejmować

decyzje co do swojego zatrudnienia, mając na uwadze

perspektywę uzyskania świadczeń emerytalnych na

zasadach wprowadzonych przez znowelizowane prze‑

pisy. Zdaniem Trybunału założenie, że ustawodawca

nie może zmieniać raz ustalonych zasad przyznawania

świadczeń, prowadziłoby bowiem do absurdalnej tezy

o niemożliwości dokonywania jakichkolwiek reform

systemu ubezpieczeń społecznych, nawet w kierunku

korzystnym dla osób zainteresowanych

Również w innym wyroku Trybunał podkreślił ko‑

nieczność zróżnicowanego podejścia do kwestii na‑

ruszenia konstytucyjnej zasady zaufania do państwa

i stanowionego przezeń prawa, w zależności od tego,

czy zmieniane przepisy emerytalne naruszają prawa

obecnych emerytów, czyli osób o zmniejszonych moż‑

liwościach adaptacji do nowych warunków rynku pra‑

cy, czy też osób niebędących jeszcze na emeryturze,

a więc osób, które muszą liczyć się z pewnymi możli‑

wymi pogorszeniami ich sytuacji prawnej w kontekście

emerytalnym

4. Rozwiązanie legislacyjne przewidziane w opiniowa‑

nym projekcie i polegające na zmniejszeniu części skład‑

ki przekazywanej przez ZUS do otwartych funduszy

emerytalnych nie wpłynie na sytuację prawną obecnych

emerytów, lecz będzie oddziaływało na sytuację osób,

które jeszcze emerytury nie pobierają, a w każdym razie

Wyrok TK z 20 grudnia 1999 r., sygn. akt K 4/99, OTK

ZU 1999, nr 7, poz. 165.

Wyrok TK z 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt SK 96/06,

OTK‑A ZU 2008, nr 3, poz. 40.

Wyrok TK z 16 marca 2010 r., sygn. akt K 17/09,

OTK‑A ZU 2010, nr 3, poz. 21.

nie pobierają emerytury kapitałowej z otwartych fun‑

duszy emerytalnych (zob. art. 22 ust. 3b ustawy o sys‑

temie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obecnym

oraz w wersji nadanej przez opiniowany projekt). Osoby

takie, nie pobierając jeszcze emerytury (a przynajmniej

nie pobierając emerytury kapitałowej), wciąż mają moż‑

liwość przystosowania się do zmienianych właśnie regu‑

lacji prawnych, jeśli uznają je dla siebie za niekorzystne.

Przykładowo, osoby te mogą zdecydować się na skorzy‑

stanie z instytucji IKE lub IKZE, wykorzystując w tym

zakresie bodźce w postaci określonych korzyści podat‑

kowych (zob. art. 3 pkt 3 i 4 projektu). Ponadto trzeba

pamiętać – co wynika z omówionych już wyżej orzeczeń

Trybunału – że w sytuacji trudności gospodarczych lub

budżetowych Trybunał relatywizuje omawianą tu kon‑

stytucyjną zasadę zaufania i dopuszcza określone od‑

stępstwa od niej, polegające na możliwości wprowadza‑

nia regulacji prawnych zmieniających zasady ustalania

i przyznawania świadczeń emerytalnych. W opinii Try‑

bunału przyszli emeryci muszą się z takimi zmianami

liczyć (z uwagi na konieczność respektowania innych

wartości konstytucyjnych, w tym także równowagi bu‑

dżetowej) i powinni w związku z tym podejmować dal‑

sze świadome decyzje (odnośnie do dalszego zatrudnie‑

nia lub inwestowania). Na podstawie dotychczasowego

orzecznictwa Trybunału w kwestii konstytucyjnej zasa‑

dy zaufania wydaje się, że raczej trudno byłoby w spo‑

sób skuteczny wykazać w postępowaniu przed nim, że

w omawianym przypadku rzeczywiście doszło do naru‑

szenia omawianej tu zasady. Bez wątpienia jednak kwe‑

stia ta może uchodzić za sporną i nietrudno wyobrazić

sobie, że właśnie z powołaniem się na konstytucyjną za‑

sadę zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa

poszczególni wnioskodawcy zechcą w przyszłości kwe‑

stionować opiniowane rozwiązania legislacyjne przed

sądem konstytucyjnym.

Kwestionowanie tych nowych rozwiązań może rów‑

nież nastąpić ze strony otwartych funduszy emery‑

talnych (czy też ze strony towarzystw zarządzających

tymi funduszami), które mogą powoływać się na to, że

państwo naruszyło omawianą tu konstytucyjną zasadę

zaufania przez to, że najpierw ustaliło określone regu‑

ły podziału składki, w której miały partycypować rów‑

nież otwarte fundusze emerytalne, a następnie reguły

te zmieniło, zmniejszając część składki przekazywaną

przez ZUS do otwartych funduszy emerytalnych. Trzeba

jednak pamiętać, że część składki przekazywanej otwar‑

tym funduszom emerytalnym jest przekazywana przez

ZUS, a więc pochodzi ze środków publicznych. Według

twórców projektu zmniejszenie składki przekazywanej

do otwartych funduszy emerytalnych podyktowane jest

troską o stan i równowagę finansów publicznych, co

– 52 –

Zmiany w systemie ubezpieczeń społecznych

stanowi zresztą wartość chronioną konstytucyjnie

. Jak

w tym kontekście zauważa Trybunał, ustalając znacze‑

nie zasady zaufania do państwa i stanowionego prze‑

zeń prawa, nie można nie uwzględniać innych zasad

i norm konstytucyjnych. Trybunał często przypomina,

że zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i do

prawa może znajdować się w kolizji z innymi zasadami

i wartościami konstytucyjnymi, których realizacja może

w pewnych sytuacjach wymagać wprowadzenia zmian

na niekorzyść jednostki. Prawodawca, wprowadzając

zmiany w systemie prawnym, powinien jednak pre‑

ferować rozwiązania najmniej uciążliwe dla jednostki

i ustanawiać regulacje, które ułatwią adresatom dosto‑

sowanie się do nowej sytuacji

. Ta skonstatowana przez

Trybunał dopuszczalność przyjmowania w pewnych

przypadkach rozwiązań ustawodawczych naruszających

zasadę zaufania, o ile znajduje się ona w kolizji z innymi

zasadami i wartościami konstytucyjnymi, sprawia, że

kwestionowanie opiniowanych (projektowanych) roz‑

wiązań z punktu widzenia ich zgodności z konstytucyj‑

ną zasadą zaufania najprawdopodobniej nie spotkałoby

się z pozytywną opinią.

Vi. ocena prZepiSów projeKTU
doTycZących nowych ZaSad
podZiałU SKładKi w świeTle
KonSTyTUcyjnej ZaSady
ochrony praw nabyTych
oraZ eKSpeKTaTyw

1. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału

Konstytucyjnego ochrona praw nabytych jest jednym

z elementów składowych zasady zaufania obywatela do

państwa i do stanowionego przezeń prawa, wynikającej

z kolei z zasady demokratycznego państwa prawnego

(art. 2 Konstytucji). Zasada ochrony praw nabytych zaka‑

zuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw pod‑

miotowych przysługujących jednostce lub innym pod‑

miotom prywatnym występującym w obrocie prawnym.

Zasada ochrony praw nabytych zapewnia ochronę praw

podmiotowych, i to zarówno publicznych, jak też i pry‑

watnych. Poza zakresem stosowania tej zasady znajdują

się natomiast sytuacje prawne, które nie mają charakteru

praw podmiotowych ani ekspektatyw tych praw

. Try‑

Zob. art. 216 i art. 220 ust. 1 Konstytucji, a także powołane

już orzeczenia TK w sprawach o sygn. akt SK 22/99 i P 13/04.

Wyrok TK z 16 czerwca 2003 r., sygn. akt K 52/02,

OTK‑A ZU 2003, nr 6, poz. 54.

Wyroki TK z: 22 czerwca 1999 r., sygn. akt K 5/99,

OTK ZU 1999, nr 5, poz. 100; 16 czerwca 2003 r., sygn. akt

bunał stwierdza, że zasadą ochrony praw nabytych objęte

są zarówno prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych

decyzji, przyznających świadczenia, jak i prawa nabyte in

abstracto zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku

o ich przyznanie. Konstytucyjną ochroną objęte są rów‑

nież ekspektatywy praw, z tym wszakże zastrzeżeniem, iż

dotyczy to jedynie ekspektatyw maksymalnie ukształto‑

wanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadniczo

przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej

ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej

ustawy. Ta zasada ochrony jedynie ekspektatyw maksy‑

malnie ukształtowanych została wypowiedziana przez

Trybunał m.in. w kontekście regulacji emerytalnych,

przy czym zdaniem Trybunału stanowisko dalej idące,

postulujące objęcie ochroną także tych ekspektatyw, któ‑

re nie są maksymalnie ukształtowane, mogłoby utrud‑

nić zasadniczą reformę polskiego systemu ubezpieczeń

społecznych stosownie do nowych zasad społeczno‑go‑

spodarczego ustroju państwa

. Zasada, zgodnie z którą

w prawie ubezpieczeń społecznych ochronie podlegają

wyłącznie ekspektatywy maksymalnie ukształtowane,

została potwierdzona w judykaturze Trybunału również

po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r.

Można zatem powiedzieć, że przedmiotem ochrony

przewidzianej w zasadzie ochrony praw nabytych jest

przysługujące już określonej osobie prawo podmiotowe.

Nie ma przy tym znaczenia, czy prawo to zostało nabyte

na podstawie indywidualnego aktu organu władzy, czy

wprost na podstawie ustawy (z chwilą spełnienia okre‑

ślonych w niej przesłanek). Powyższe pozwala stwierdzić,

że z zasady ochrony praw nabytych nie wynika (adreso‑

wany do ustawodawcy) zakaz zmiany przepisów okre‑

ślających sytuację prawną osoby w zakresie, w którym

sytuacja ta nie wyraża się w przysługującym tej osobie

prawie podmiotowym. Jednakże w pewnych przypad‑

kach (zwłaszcza z dziedziny ubezpieczeń społecznych)

orzecznictwo uznaje za dopuszczalne objęcie tą ochroną

tzw. praw tymczasowych (ekspektatyw), czyli sytuacji,

w których wprawdzie nie doszło do wydania aktu przy‑

znającego prawo (tym bardziej – aktu stwierdzającego

przysługiwanie prawa), ale spełnione zostały wszystkie

przesłanki warunkujące nabycie danego prawa. Rozsze‑

rzenie zasady ochrony praw nabytych na ekspektatywy

praw może być uzasadnione zwłaszcza wtedy, gdy cho‑

K 52/02, OTK‑A ZU 2003, nr 6, poz. 54; 19 listopada 2008 r.,

sygn. akt Kp 2/08, OTK‑A ZU 2008, nr 9, poz. 157.

Orzeczenie TK z 11 lutego 1992 r., sygn. akt K 14/91,

OTK 1992, cz. I, s. 128.

Wyroki TK z: 23 listopada 1998 r., sygn. akt SK 7/98,

OTK ZU 1997, nr 7, poz. 114; 22 czerwca 1999 r., sygn. akt

K 5/99, OTK ZU 1999, nr 5, poz. 100.

– 53 –

Marek Szydło • Opinia prawna o projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych…

dzi o prawa nabywane w następstwie świadczeń sukce‑

sywnie spełnianych przez osobę nabywającą prawo, np.

składek

. Maksymalnie ukształtowane ekspektatywy

praw są to zatem sytuacje prawne, w których spełnione

już zostały wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe

nabycia prawa pod rządami danej ustawy bez względu

na późniejsze zmiany prawne. W sferze praw emerytal‑

nych są to zwłaszcza przesłanki upływu wymaganego

przez prawo okresu składkowego/nieskładkowego, stażu

pracy lub osiągnięcia wieku emerytalnego

. Ochrona

jedynie tych ekspektatyw, które są ukształtowane mak‑

symalnie, jest wprawdzie krytykowana przez część dok‑

tryny

, niemniej oprócz Trybunału akceptuje ją również

Sąd Najwyższy

2. W kontekście wszystkich powyższych uwag na‑

leżałoby się zastanowić, czy zawarte w projekcie roz‑

wiązania dotyczące nowych zasad podziału składki na

ubezpieczenie emerytalne oznaczają wkroczenie przez

ustawodawcę w jakiekolwiek prawa nabyte lub w mak‑

symalnie ukształtowane ekspektatywy. Z całą pewnością

rozwiązania te nie ingerują w prawo ubezpieczonych do

wypłaty emerytury kapitałowej, jako że nowe zasady po‑

działu składki będą dotyczyły tych ubezpieczonych, któ‑

rzy prawa do emerytury kapitałowej jeszcze nie uzyskali.

Z chwilą uzyskania prawa do wypłaty emerytury kapita‑

łowej (zob. art. 5, 7 i nast. ustawy o emeryturach kapi‑

tałowych) ZUS i tak ma obowiązek zaprzestania odpro‑

wadzania części składki ubezpieczonego do wybranego

przez niego otwartego funduszu emerytalnego (art. 22

ust. 3b i 3c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).

Tym samym dla osób mających ustalone prawo do eme‑

rytury kapitałowej nowe zasady podziału składki i tak

nie mają żadnego znaczenia.

Projekt nie ingeruje też w prawo nabyte lub maksy‑

malnie ukształtowaną ekspektatywę polegającą na moż‑

liwości domagania się (czy to przez ubezpieczonego,

czy też przez otwarty fundusz emerytalny) przekazania

przez ZUS części składki do otwartego funduszu eme‑

rytalnego w wysokości określonej przez obecny art. 22

ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Trze‑

ba bowiem pamiętać, że prawo do domagania się prze‑

kazania wspomnianej powyżej części składki (tj. w wy‑

sokości 7,3% podstawy wymiaru składki) do otwartego

Wyrok TK z 20 grudnia 1999 r., sygn. akt K 4/99, OTK ZU

1999, nr 7, poz. 165.

Wyrok TK z 16 marca 2010 r., sygn. akt K 17/09,

OTK‑A ZU 2010, nr 3, poz. 21.

Np. K. Antonów, Prawo do emerytury, op. cit., s. 72–73;

M. Jackowski, Ekspektatywa jako przedmiot ochrony konstytu-

cyjnej, „Państwo i Prawo” 2007, z. 11, s. 99.

Wyrok SN z 22 lutego 2008 r., sygn. akt I UK 228/07,

OSNP 2009, nr 11–12, poz. 149.

funduszu emerytalnego powstaje dopiero w momencie

otrzymania przez ZUS składki opłaconej (czy to przez

samego ubezpieczonego, czy też przez płatnika skła‑

dek) przy użyciu dokumentów płatniczych, raportów

miesięcznych i deklaracji. Przy czym ZUS ma wów‑

czas obowiązek przekazać składkę niezwłocznie, ale nie

później niż w ciągu 15 dni roboczych, licząc od wspo‑

mnianego wyżej momentu, tj. od otrzymania przez ZUS

składki (art. 47 ust. 9 ustawy o systemie ubezpieczeń

społecznych). Można zatem powiedzieć, że prawo do

domagania się przekazania części składki do otwarte‑

go funduszu emerytalnego w wysokości obecnych 7,3%

podstawy wymiaru składki powstaje dopiero w mo‑

mencie przekazana składki do ZUS, nie zaś wcześniej.

W okresie wcześniejszym (tj. przed przekazaniem skład‑

ki do ZUS) nie wiadomo bowiem, czy składka w ogóle

zostanie przekazana (za dany okres rozliczeniowy), bo

nie można być przecież pewnym tego, że ubezpieczony

w ogóle będzie miał obowiązek i możliwość przekazania

składki (np. może umrzeć lub stracić pracę czy też inne

źródła zarobkowania, w przypadku których istnieje obo‑

wiązek opłacania składek). O ingerencji w prawa nabyte

lub w maksymalnie ukształtowane ekspektatywy (czy

to ubezpieczonych, czy też otwartych funduszy eme‑

rytalnych) można by mówić dopiero wtedy, gdyby już

po przekazaniu składki za dany okres rozliczeniowy do

ZUS (a więc po powstaniu obowiązku przekazania przez

ZUS części składki za dany okres w wysokości 7,3%

podstawy wymiaru składki) ustawodawca zmniejszył tę

proporcję składki przekazywanej do otwartych fundu‑

szy emerytalnych za dany okres. Tymczasem projekt nie

zmniejsza proporcji składki przekazywanej przez ZUS

do otwartych funduszy emerytalnych za przeszłe okre‑

sy rozliczeniowe, a więc za te, za które już powstał dla

ZUS obowiązek przekazania części składki w wysokości

7,3%. Jeżeli założymy, że rozwiązania zawarte w projek‑

cie wejdą w życie z dniem 1 maja br., a składka ubez‑

pieczonego za miesiąc rozliczeniowy kwiecień zostanie

przekazana do ZUS jeszcze w kwietniu, to za ten ostatni

miesiąc ubezpieczony oraz otwarty fundusz emerytalny

będą mieli prawo domagać się przekazania do otwarte‑

go funduszu emerytalnego części składki w wysokości

7,3%. Takie prawo będzie im przysługiwało w świetle

konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych, zgod‑

nie z którą będą musiały być również interpretowane

znowelizowane przepisy ustawy o systemie ubezpie‑

czeń społecznych. Jeżeli jednak składka ubezpieczone‑

go za kwiecień zostanie przekazana do ZUS już po dniu

1 maja br. (co jest w pełni prawnie dopuszczalne – zob.

art. 47 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), to

wówczas prawo do przekazania części składki do otwar‑

tego funduszu emerytalnego powstanie dopiero w maju,

– 54 –

Zmiany w systemie ubezpieczeń społecznych

a więc już po zakładanym wejściu w życie opiniowanego

projektu. W omawianym tutaj przypadku w dniu 1 maja

br. ani ubezpieczony ani otwarty fundusz emerytalny

nie będą jeszcze mieli prawa domagania się przekaza‑

nia przez ZUS części składki (za kwiecień) w wysokości

7,3% do otwartego funduszu emerytalnego. Tym samym

wprowadzając nowe zasady podziału składki od dnia

1 maja br., ustawodawca nie wkroczy w prawa nabyte

oraz w maksymalnie ukształtowane ekspektatywy wspo‑

mnianej powyżej grupy podmiotów, gdyż w dniu 1 maja

br. nie będą jeszcze spełnione wszystkie przesłanki po‑

wstania prawa do domagania się przekazania przez ZUS

do otwartego funduszu emerytalnego części składki za

kwiecień w wysokości 7,3% podstawy wymiaru składki.

Nie można również powiedzieć, żeby rozwiązania za‑

warte w projekcie wkraczały w prawo własności ubez‑

pieczonych do środków zgromadzonych na rachunkach

w otwartych funduszach emerytalnych (powodując

zmniejszenie tych środków). W tym kontekście trzeba

przypomnieć, że środki zgromadzone przez ubezpie‑

czonych na rachunkach w otwartych funduszach eme‑

rytalnych nie stanowią bynajmniej przedmiotu własno‑

ści ubezpieczonych, lecz przedmiot własności samych

otwartych funduszy emerytalnych. Przyjęcie, że środki

zgromadzone na rachunkach otwartych funduszy eme‑

rytalnych są własnością ubezpieczonych, prowadziło‑

by do sprzecznego z polskim prawem cywilnym stanu,

w którym mogłaby istnieć osoba prawna (tj. otwarty

fundusz emerytalny) nieposiadająca swojego majątku

W okresie członkostwa członek otwartego funduszu

emerytalnego nie ma też żadnych możliwości rozpo‑

rządzania środkami istniejącymi na jego rachunku i po‑

chodzącymi z jego składek członkowskich oraz środka‑

mi uzyskanymi z inwestowania tych składek na rynku

kapitałowym. Członek funduszu może natomiast rozpo‑

rządzić tymi środkami na wypadek swojej śmierci. Do

zgromadzonych przez siebie środków członek otwarte‑

go funduszu emerytalnego ma w pewnych przypadkach

prawo (zmiana funduszu, podział wspólnego majątku

małżeńskiego, uzyskanie emerytury kapitałowej, naby‑

cie uprawnień do renty inwalidzkiej), ale jest to wów‑

czas, w zależności od sytuacji, wypłata transferowa (na

inny rachunek w otwartym funduszu emerytalnym) lub

wypłata na fundusz emerytalny w ramach Funduszu

Ubezpieczeń Społecznych. Prawo do zgromadzonych

środków na rachunku w otwartym funduszu emerytal‑

nym jest potwierdzane dokumentem legitymacyjnym

w postaci jednostki rozrachunkowej, ale nie jest to pa‑

pier wartościowy i nie może być przedmiotem żadnego

A. Chróscicki, Ustawa o organizacji i funkcjonowaniu

funduszy emerytalnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 102.

obrotu prawnego. Członkowie otwartego funduszu eme‑

rytalnego nie mają żadnego wpływu ani na zarządzanie

powierzonymi funduszowi środkami w postaci części

składek, ani też nie mają wpływu na ewentualną likwi‑

dację funduszu. Wszystko to prowadzi do konkluzji, że

majątek zgromadzony przez otwarty fundusz emerytal‑

ny (jako przez osobę prawną), nie będąc własnością ani

członków funduszu ani też towarzystwa zarządzającego

funduszem, stanowi własność samego otwartego fundu‑

szu emerytalnego, ograniczoną czasowo i przedmiotowo

przepisami ustawy o organizacji i funkcjonowaniu fun‑

duszy emerytalnych, określającymi okres gromadzenia

i wypłaty tego majątku (środków) na rzecz poszczegól‑

nych członków funduszu

Powyższe prowadzi do wniosku, że nowe zasady po‑

działu składki ubezpieczonych nie mogą z natury rze‑

czy stanowić przejawu ingerencji w prawo własności

ubezpieczonych (choć w ujęciu teoretycznym ochrona

praw nabytych może również dotyczyć prawa własności

i być wywodzona w gwarantującego ochronę własno‑

ści art. 64 Konstytucji

. Wprawdzie, jak wspomniano,

ubezpieczony ma prawo do swoich środków w ściśle

określonych w przepisach prawa sytuacjach, ale dopiero

wtedy, gdy te sytuacje (zdarzenia) wystąpią (np. rozwód,

unieważnienie małżeństwa, uzyskanie praw do eme‑

rytury kapitałowej). Jeżeli zdarzenia te nastąpią przed

wejściem w życie omawianego projektu, to w świetle

konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych oraz

maksymalnie ukształtowanych ekspektatyw prawo do

wspomnianych środków, i to w wysokości wynikającej

z ustalonej w obecnym art. 22 ust. 3 ustawy o systemie

ubezpieczeń społecznych proporcji podziału składki,

będzie ubezpieczonemu (członkowi otwartego fundu‑

szu emerytalnego) przysługiwało. Jeżeli jednak zdarze‑

nia te nastąpią po wejściu projektu w życie, to wówczas

nie będzie można powiedzieć, aby w chwili wejścia

projektu w życie ubezpieczeni mieli prawo do środków

zgromadzonych na rachunkach w otwartych fundu‑

szach emerytalnych w wysokości wynikającej z propor‑

cji podziału składki ustalonej w obecnym art. 22 ust. 3

ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Prawo‑

dawca może zmienić tę proporcję bez ryzyka, że naru‑

szy w tym przypadku prawa już skutecznie (efektywnie)

Ibidem, s. 113–115; z drugiej wszakże strony trzeba lojal‑

nie zaznaczyć, że w doktrynie prezentowane są również inne

koncepcje odnośnie do tego, komu przysługuje prawo własno‑

ści środków zgromadzonych na rachunkach w otwartych fun‑

duszach emerytalnych, ibidem, s. 115–116.

Zob. wyroki TK z: 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 36/98,

OTK ZU 1999, nr 3, poz. 40; 20 grudnia 1999 r., sygn. akt

K 4/99, OTK ZU 1999, nr 7, poz. 165.

– 55 –

Marek Szydło • Opinia prawna o projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych…

nabyte lub też maksymalnie ukształtowane ekspektaty‑

wy (tj. takie, gdzie wszystkie przesłanki nabycia prawa

już nastąpiły).

3. Nawet jednak gdybyśmy przyjęli, że nowe zasady

podziału składki stanowią przejaw wkroczenia w jakie‑

kolwiek prawa nabyte lub w maksymalnie ukształtowa‑

ne ekspektatywy, to i tak nie będzie to jeszcze eo ipso

oznaczało, że rozwiązania te są z tego punktu widzenia

niekonstytucyjne. Trzeba bowiem pamiętać, że w swo‑

im utrwalonym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny

dopuszcza pewne odstępstwa od zasady ochrony praw

nabytych. Zdaniem Trybunału konstytucyjna zasada

ochrony praw nabytych nie wyklucza stanowienia re‑

gulacji, które znoszą lub ograniczają prawa podmioto‑

we. Prawodawca cofając lub ograniczając prawa nabyte,

musi jednak spełnić kilka warunków. Badając dopusz‑

czalność ograniczeń praw nabytych, należy rozważyć:

1) czy wprowadzone ograniczenia znajdują podsta‑

wę w wartościach konstytucyjnych; 2) czy nie istnieje

możliwość realizacji danej wartości konstytucyjnej bez

naruszenia praw nabytych; 3) czy wartościom konsty‑

tucyjnym, dla realizacji których prawodawca ogranicza

prawa nabyte, można w danej, konkretnej sytuacji przy‑

znać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi

u podstaw zasady ochrony praw nabytych; a także 4) czy

prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu

zapewnienie jednostce warunków do przystosowania się

do nowej regulacji prawnej

. Wprawdzie zakazane jest

całkowicie arbitralne i nieproporcjonalne ograniczanie

praw nabytych, niemniej prawa te mogą być uszczupla‑

ne „w szczególnych okolicznościach” nie tylko z uwagi

na wartości konstytucyjne, ale i ze względu na pewne

okoliczności gospodarczo‑społeczne. W sferze praw

emerytalnych Trybunał Konstytucyjny wymienia wśród

tych okoliczności najczęściej: równowagę finansową

państwa, kryzys gospodarczy i niekorzystne trendy de‑

mograficzne

Nawet zatem gdybyśmy uznali, że rozwiązania za‑

warte w projekcie stanowią przejaw ingerencji w prawa

nabyte (ubezpieczonych lub otwartych funduszy emery‑

talnych), to i tak wydaje się, że wkroczenie to zostałoby

w tym wypadku uznane przez Trybunał za uzasadnione

wyżej wymienionymi szczególnymi okolicznościami,

w tym określonymi wartościami konstytucyjnymi.

Wyroki TK z: 22 czerwca 1999 r., sygn. akt K 5/99,

OTK ZU 1999, nr 5, poz. 100; 4 stycznia 2000 r., sygn. akt

K 18/99, OTK ZU 2000, nr 1, poz. 1.

Wyrok TK z 16 marca 2010 r., sygn. akt K 17/09,

OTK‑A ZU 2010, nr 3, poz. 21.

Vii. Uwagi meryTorycZne
do nieKTórych
SZcZegółowych roZwiąZań
ZawarTych w projeKcie

1. Projekt przewiduje wprowadzenie do ustawy o or‑

ganizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych no‑

wego art. 48 ust. 4a, stanowiącego, iż: Przepisów ust. 3

i 4 nie stosuje się do dobrowolnego funduszu. Ust. 3 i 4

w art. 48 mówią o przypadkach, w których odpowie‑

dzialność za szkodę wyrządzoną przez towarzystwo fun‑

duszy emerytalnych wobec członków funduszu z tytułu

niewykonania lub nienależytego wykonania obowiązków

towarzystwa w zakresie zarządzania funduszem i jego

reprezentacji ponosi nie samo towarzystwo, lecz Fun‑

dusz Gwarancyjny. Są to mianowicie przypadki, gdy nie‑

wykonanie lub nienależyte wykonanie tych obowiązków

jest spowodowane okolicznościami, za które towarzy‑

stwo nie ponosi odpowiedzialności i którym nie mogło

zapobiec mimo dołożenia najwyższej staranności. Nowy

art. 48 ust. 4a powołanej ustawy ma odtąd przesądzać,

że przepisów ust. 3 i 4 mówiących o odpowiedzialno‑

ści Funduszu Gwarancyjnego nie będzie się stosować do

„dobrowolnych funduszy”. Jest to postanowienie o tyle

nieprecyzyjne, że przecież sam fundusz emerytalny (czy

to otwarty, pracowniczy, czy też dobrowolny) i tak nie

ponosi żadnej odpowiedzialności z tytułu niewykonania

lub nienależytego wykonania przez towarzystwo jego

obowiązków w zakresie zarządzania funduszem i re‑

prezentacji funduszu. Wyraźnie przesądza o tym art. 48

ust. 2 ustawy. Nie ma więc sensu normatywne stwierdze‑

nie w projektowanym art. 48 ust. 4a, iż: Przepisów ust. 3

i 4 nie stosuje się do dobrowolnego funduszu, jako że prze‑

pisów ust. 3 i 4 nie stosuje się do żadnego funduszu, nie

tylko dobrowolnego, ale także otwartego i pracownicze‑

go. Raz jeszcze trzeba bowiem powtórzyć, iż ewentualną

odpowiedzialność za wchodzącą tu w grę szkodę ponosi

towarzystwo, nie zaś fundusz (emerytalny), względnie

też zamiast towarzystwa odpowiedzialność tę ponosi

Fundusz Gwarancyjny. De lege ferenda art. 48 ust. 4a

ustawy powinien więc otrzymać następujące brzmienie:

„Przepisów ust. 3 i 4 nie stosuje się do towarzystwa za‑

rządzającego dobrowolnym funduszem, w zakresie wy‑

nikającym z zarządzania tym dobrowolnym funduszem

i jego reprezentacją”. To ostatnie zastrzeżenie („w zakre‑

sie wynikającym z zarządzania tym dobrowolnym fun‑

duszem i jego reprezentacją”) wynika z faktu, że dane

towarzystwo będzie mogło równocześnie zarządzać i re‑

prezentować otwarty fundusz emerytalny oraz dobro‑

wolny fundusz emerytalny (projektowany art. 29 ust. 2

ustawy). W zakresie zarządzania i reprezentacji otwarte‑

go funduszu emerytalnego odpowiedzialność towarzy‑

– 56 –

Zmiany w systemie ubezpieczeń społecznych

stwa będzie zatem nadal zastępowana (substytuowana)

przez Fundusz Gwarancyjny na zasadach określonych

w art. 48 ust. 3 i 4 ustawy.

Na marginesie warto przy tym zauważyć, że wciąż nie

jest jasna podstawa cywilnoprawnej odpowiedzialności

towarzystwa wobec członków funduszu, o której jest

mowa w art. 48 ustawy, a mianowicie, czy jest to odpo‑

wiedzialność kontraktowa, czy też deliktowa? Przeciwko

odpowiedzialności kontraktowej przemawia okoliczność,

że towarzystwa bynajmniej nie łączy z członkami fundu‑

szu żaden stosunek umowny, w przeciwieństwie do umo‑

wy istniejącej pomiędzy członkiem a funduszem emery‑

talnym. Artykuł 48 ustawy zdaje się sugerować właśnie

odpowiedzialność umowną, choć w istocie należałoby tu

raczej mówić o odpowiedzialności organu osoby praw‑

nej za zobowiązania tej osoby. Tymczasem zgodnie z Ko‑

deksem cywilnym organ osoby prawnej nie odpowiada

za zobowiązania tejże osoby prawnej

. Wszystko to spra‑

wia, że koncepcja odpowiedzialności, o której jest mowa

w art. 48 ustawy, jest nie do końca przemyślana.

2. Nowy art. 82a ustawy o organizacji i funkcjono‑

waniu funduszy emerytalnych przewiduje, że: Zawie-

rając umowę z otwartym funduszem, osoba występująca

z wnioskiem o przyjęcie do otwartego funduszu składa pi-

semne oświadczenie o zapoznaniu się z treścią aktualnej

informacji dotyczącej otwartych funduszy. O wspomnia‑

nej tu „aktualnej informacji” jest mowa jedynie w no‑

wym art. 85 pkt 4a ustawy, stanowiącym, że Rada Mini‑

strów określi w drodze rozporządzenia „wzór informacji,

o której mowa w art. 82a”. Tymczasem nie do końca wia‑

domo, kto ma właściwie sporządzać tego rodzaju „ak‑

tualną informację” (według ustalonego wzoru), o której

jest mowa w projektowanym art. 82a ustawy, a także kto

ma ją udostępniać i w jakim trybie. Nie wiadomo zatem,

jak potencjalny członek funduszu emerytalnego miałby

dotrzeć do treści takiej informacji, tak aby się z nią rze‑

czywiście i rzetelnie zapoznać. Wśród obowiązków fun‑

duszu związanych z zawarciem umowy z członkiem nie

wymienia się bynajmniej jego obowiązku sporządzenia

i dostarczenia potencjalnemu członkowi takiej właśnie

informacji (w okresie przed zawarciem umowy). Stąd

też należałoby postulować, by w rozporządzeniu wy‑

dawanym na podstawie art. 85 ustawy Rada Ministrów

określała nie tylko sam wzór wspomnianej informacji,

ale także tryb jej sporządzania i udostępniania osobom

chcącym zawrzeć umowę z funduszem emerytalnym.

3. Artykuł 70 ust. 1 ustawy o organizacji i funkcjono‑

waniu funduszy emerytalnych w obecnym brzmieniu

stanowi, że: Treść zezwolenia organu nadzoru na prze-

A. Chróscicki, Ustawa o organizacji i funkcjonowaniu

funduszy emerytalnych, op. cit., s. 155–157.

jęcie zarządzania otwartym funduszem lub połączenie

powszechnych towarzystw oraz o uprawnieniach przysłu-

gujących członkom funduszu w związku z jego likwidacją

otwarty fundusz ogłasza niezwłocznie w dzienniku o zasię-

gu krajowym przeznaczonym do ogłoszeń funduszu oraz

ogólnodostępnej stronie internetowej. W związku z wpro‑

wadzeniem możliwości tworzenia dobrowolnych fun‑

duszy emerytalnych projekt wprowadza do powołanej

ustawy nowy art. 70 ust. 3a, stanowiący, iż: W przypadku

dobrowolnego funduszu informacja o treści wskazanej

w ust. 1 [czyli analogiczna jak w przypadku otwartych

funduszy – M.S.] jest podawana niezwłocznie, w sposób

określony w statucie, do wiadomości członków fundu-

szu. W przeciwieństwie jednak do otwartych fundu‑

szy emerytalnych, w przypadku których niewykonanie

obowiązku ogłoszenia, o którym mowa w art. 70 ust. 1

ustawy, powoduje, iż ogłoszenia tego dokonuje na koszt

likwidatora organ nadzoru, w przypadku dobrowolnych

funduszy projekt nie przewiduje podobnego wykonania

zastępczego. Może to zatem spowodować, że członko‑

wie likwidowanego dobrowolnego funduszu zostaną

pozbawieni dostępu do istotnych dla nich informacji,

w razie gdy sam fundusz nie dopełni ciążącego na nim

ustawowego obowiązku. W tym kontekście byłoby za‑

tem zasadne, aby również w przypadku dobrowolnych

funduszy wykonanie zastępcze omawianego tu ogło‑

szenia było realizowane przez organ nadzoru na koszt

likwidatora. Warto tu dodać, że podobne wykonanie

zastępcze mające być realizowane przez organ nadzoru

przewidziane jest de lege lata w ustawie z 27 maja 2004 r.

o funduszach inwestycyjnych (Dz.U. nr 146, poz. 1546

ze zm.) i aktualizuje się w przypadkach rozwiązania fun‑

duszu inwestycyjnego (art. 247 ust. 2 ustawy o fundu‑

szach inwestycyjnych). Jak więc widać, takie ogłoszenie

zastępcze dokonywane przez organ nadzoru (w razie

gdy sama instytucja finansowa nie wywiąże się ze spo‑

czywającego na niej obowiązku ogłoszeniowego) jest

normalnym działaniem regulatora na rynku kapitało‑

wym i nie ma żadnego powodu, by nie stosować tego

rozwiązania także w przypadku dobrowolnych funduszy

emerytalnych (oraz w przypadku pracowniczych fundu‑

szy emerytalnych, gdyż również tu brak jest dopuszcze‑

nia przez ustawodawcę tego rodzaju wykonania zastęp‑

czego). W związku z powyższym należałoby postulować

nadanie art. 70 ust. 5 omawianej ustawy następujące‑

go brzmienia: „Jeżeli fundusz nie wykona obowiązku,

o którym mowa w ust. 1, 3 lub 3a, organ nadzoru doko‑

nuje ogłoszenia na koszt likwidatora”.

4. Nowy art. 29 ust. 2 in principio ustawy o organizacji

i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych stanowi, iż:

Powszechne towarzystwo tworzy i zarządza tylko jednym

otwartym funduszem oraz może utworzyć i zarządzać

– 57 –

Marek Szydło • Opinia prawna o projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych…

tylko jednym dobrowolnym funduszem (…). Ponieważ

w odniesieniu do tworzenia i zarządzania otwartym

funduszem używa się trybu imperatywnego („tworzy”,

„zarządza”), a w odniesieniu do dobrowolnego funduszu

występuje słowo „może”, a ponadto oba te człony łączy

spójnik „oraz”, można by z tego wyciągnąć wniosek, że

powszechne towarzystwo, o ile ma w ogóle występować

w obrocie prawnym jako takie, musi zawsze utworzyć

i zarządzać otwartym funduszem, natomiast niejako

dodatkowo może również utworzyć i zarządzać dobro‑

wolnym funduszem. Trudno powiedzieć, czy taka była

rzeczywista intencja twórców projektu, ale wydaje się,

że takie rozwiązanie nie jest chyba zasadne merytorycz‑

ne i że raczej należałoby dopuścić możliwość działania

i takich powszechnych towarzystw, które będą tworzyły

i zarządzały tylko i wyłącznie (jednym) dobrowolnym

funduszem, bez równoczesnego tworzenia i zarządzania

otwartym funduszem.

I filar – obowiązkowy, powszechny, repartycyjny, o zde‑

finiowanej składce, administrowany przez państwo.

I filar systemu emerytalnego stanowią emerytury

finansowane z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,

administrowanego przez Zakład Ubezpieczeń Spo‑

łecznych. Składki są ewidencjonowane na indywi‑

dualnych kontach ubezpieczonych. Nie jest możliwe

dziedziczenie zgromadzonych składek.

II filar – obowiązkowy, powszechny, kapitałowy, admi‑

nistrowany przez podmioty prywatne. II filar sys‑

temu emerytalnego stanowią środki gromadzone

w otwartych funduszach emerytalnych (OFE), za‑

rządzanych przez prywatne podmioty – powszechne

towarzystwa emerytalne (PTE). Oszczędzanie w II fi‑

larze jest obowiązkowe dla osób urodzonych po dniu

31 grudnia 1968 r., osoby urodzone po 31 grudnia

1948 r. a przed 1 stycznia 1969 r. mogły wybrać po‑

zostawienie całej składki emerytalnej w ZUS bądź

przekazanie jej części do OFE. Składki wpłacane do

OFE (7,3% wynagrodzenia brutto) są inwestowane,

a zgromadzone środki mogą być dziedziczone (jeśli

śmierć ubezpieczonego nastąpi przed jego przej‑

ściem na emeryturę).

III filar – nieobowiązkowy filar systemu emerytalnego,

stanowią go dobrowolne dodatkowe oszczędności

na przyszłą emeryturę w ramach pracowniczego

programu emerytalnego (PPE) oraz indywidualnego

konta emerytalnego (IKE).

System kapitałowy – typ systemu emerytalnego wyróż‑

niony ze względu na sposób finansowania emerytur.

W systemie kapitałowym składki są inwestowane,

a emerytury każdego ubezpieczonego finansowa‑

ne ze zgromadzonych przez niego składek i zysków

z ich inwestowania.

System repartycyjny – typ systemu emerytalnego wy‑

różniony ze względu na sposób finansowania świad‑

czeń. Jest to system oparty na umowie pokoleniowej;

jego istotą jest finansowanie emerytur ze składek

opłacanych przez osoby aktualnie pracujące.

System zdefiniowanej składki – typ systemu emerytal‑

nego wyróżniony ze względu na formułę ustalania

wysokości emerytury. W tym systemie wysokość

emerytury uzależniona jest od wysokości wnoszonej

do systemu składki oraz poziomu stopy zwrotu z za‑

inwestowanych składek (system kapitałowy) lub wa‑

loryzacji składek (system repartycyjny). Wysokość

przyszłej emerytury może być tylko prognozowana.

Otwarty fundusz emerytalny (OFE) – odrębny podmiot

posiadający osobowość prawną. Gromadzi składki na

indywidualnych kontach członków funduszu i inwe‑

stuje je z przeznaczeniem na świadczenie emerytal‑

ne. OFE jest tworzone i zarządzane tylko przez po‑

wszechne towarzystwa emerytalne. Nie ma zdolności

upadłościowej, tzn. nie może ogłosić bankructwa,

gdyż dysponuje majątkiem odrębnym od majątku

towarzystwa. Fundusz może ulec likwidacji w wyni‑

ku połączenia towarzystw lub nabycia towarzystwa

przez inne PTE, ale nie prowadzi to do likwidacji in‑

dywidualnych kont członków funduszu, które prze‑

noszone są do innego OFE.

Powszechne towarzystwo emerytalne (PTE) – pod‑

miot działający w formie spółki akcyjnej, którego

wyłącznym przedmiotem działalności jest utworze‑

nie, a następnie zarządzanie otwartym funduszem

emerytalnym. Powstanie PTE związane jest ze speł‑

nieniem szczególnych wymogów dotyczących: wy‑

sokości kapitału akcyjnego, organizacji spółki oraz

osób zarządzających. Powszechne towarzystwo eme‑

rytalne zarządza odpłatnie składkami zgromadzony‑

mi w OFE i odpowiada swoim majątkiem za niedo‑

bór w funduszu. Jeżeli towarzystwo nie jest w stanie

uzupełnić niedoboru z własnych środków, zarząd

towarzystwa zobowiązany jest wystąpić z wnioskiem

o ogłoszenie upadłości.

Indywidualne konto emerytalne (IKE) – specjalne kon‑

to, prowadzone dla oszczędzającego przez uprawnio‑

ną instytucję – fundusz inwestycyjny, bank, zakład

ubezpieczeń lub podmiot prowadzący działalność

maklerską. Swoim charakterem przypomina lokatę

długoterminową, ale jest zwolnione z podatku od

dochodów kapitałowych. Oszczędzający sam decy‑

duje o wysokości i terminie wpłat. Jedynym ograni‑

czeniem jest maksymalna wpłata roczna (3‑krotność

średniego wynagrodzenia brutto w gospodarce na‑

rodowej, prognozowanego w ustawie budżetowej na

dany rok).

Pracowniczy program emerytalny (PPE) – forma zor‑

ganizowanego, grupowego, systematycznego oszczę‑

dzania na przyszłą emeryturę. Pracodawca decydu‑

je, czy chce prowadzić program – jeśli go prowadzi,

odprowadza składkę podstawową, a pracownicy

przystępują do programu na zasadzie dobrowolności

i mogą wnosić składkę dodatkową. Utworzenie PPE

wymaga zawarcia umowy zakładowej, określającej

wzajemne zobowiązania pracodawcy i pracowników.

PPE nie jest instytucją finansową – środki w ramach

programu trafiają do już istniejących instytucji fi‑

nansowych, takich jak zakład ubezpieczeń i fundusz

inwestycyjny lub są zarządzane przez zarządzającego

zagranicznego.

Słowniczek pojęć

– 60 –

Informacja o ekspertach

Prof. dr hab. Marek Góra – pracownik Katedry Ekonomii I w Szkole Głównej Handlowej.
Prof. dr hab. Leokadia Oręziak – pracownik Katedry Finansów Międzynarodowych w Szkole Głównej Handlowej.
Prof. dr hab. Stanisław Owsiak – pracownik Katedry Finansów Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie.
Prof. dr hab. Tadeusz Szumlicz – pracownik Katedry Ubezpieczenia Społecznego w Szkole Głównej Handlowej.

Pracownicy Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu:
Dr hab. Marek Szydło – ekspert ds. legislacji w BAS, prof. Uniwerystetu Wrocławskiego.

Document Outline

Informacja o ekspertach
o projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych1
Opinia prawna
o rządowym projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych1
- Marek Szydło
Opinia
o projekcie zmiany niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych1
- Tadeusz Szumlicz
Opinia
w sprawie projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych1
- Stanisław Owsiak
Opinia
dotycząca projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych1
- Leokadia Oręziak
Opinia
Wprowadzenie
- Marek Góra