HAm2.indd

Administracja europejska w dobie absolutyzmu

Wstęp
1. Funkcjonowanie administracji w europejskich państwach absolutnych w XVII i XVIII wieku
1.1. Reformy administracji we Francji w okresie monarchii absolutnej

1.1.1.  Władza królewska
1.1.2.  Organy centralne
1.1.3.  Zarząd lokalny

1.2. Reformy administracji w monarchiach absolutyzmu oświeconego

1.2.1. Reformy administracji w Rosji za panowania Piotra I i Katarzyny II

1.2.1.1.  Władza cesarska
1.2.1.2.  Władza centralna
1.2.1.3.  Władza lokalna

1.2.2. Reformy administracji w monarchii habsburskiej

1.2.2.1. Administracja centralna
1.2.2.2. Administracja lokalna

1.2.3. Reformy administracji w Prusach

1.2.3.1. Administracja centralna
1.2.3.2. Administracja lokalna

2. Republiki oświecone w XVIII wieku

2.1. Anglia

2.1.1. Administracja centralna
2.1.2. Administracja lokalna

2.2. Szwecja
2.3. Rozwój terytorialny. Kolonie. USA

3. Rozbudowa administracji w Polsce w okresie kształtowania się monarchii konstytucyjnej (1764–1795)

3.1. Pierwsze reformy administracji w Rzeczypospolitej w latach 1764–1775
3.2. Reformy administracji Sejmu Czteroletniego

3.3.1. Administracja centralna
3.3.2. Administracja lokalna

3.3. Ustrój administracji w ustawodawstwie sejmu grodzieńskiego (1793)
3.4. Administracja w okresie insurekcji kościuszkowskiej (1794)

Słownik
Bibliograﬁa

1. Funkcjonowanie administracji

w europejskich państwach

absolutnych w XVII i XVIII wieku

1.1. Reformy administracji we Francji

w okresie monarchii absolutnej

Administracja publiczna we Francji w okresie monarchii absolutnej oparta została
na dwóch podstawowych zasadach: centralizmu i biurokratyzmu. Pierwsza zasada
oznaczała podporządkowanie organów niższego stopnia organom nadrzędnym oraz
skupianie decyzji w organach centralnych (Malec, 2003: 16). Król władał przy po-
mocy szeroko rozbudowanego aparatu państwowego podporządkowanego central-
nej władzy. Zasada biurokratyzmu powstała natomiast w związku z potrzebą facho-
wości aparatu urzędniczego, na którym opierało się zarządzanie państwem (Malec,
2003: 20). Urzędnicy i inne organy państwowe sprawowali swe funkcje na podsta-
wie uprawnień otrzymanych od króla. Byli odpowiedzialni przed władcą, którego
wolę wykonywali. Oznaczało to, że król podejmował decyzję, a jego organy central-
ne miały tylko głos doradczy — przybierały wówczas formę rad zorganizowanych
kolegialnie. Stopniowo rozwĳały się także dalsze zasady organizacji aparatu władzy,
takie jak:

resortowość

hierarchiczne podporządkowanie

kolegialność

Ukształtowane w siedemnastowiecznej Francji zasady stały się charakterystyczne
dla administracji państwa absolutnego. Francja, szczególnie za panowania Ludwi-
ka XIV, stała się klasycznym modelem tej formy ustrojowej.

Ideologiczną podstawę monarchii absolutnej stanowił traktat

Jana Bodina

(Bo-

dinusa) Sześć ksiąg o Rzeczypospolitej (1576). Bodinus za najlepszą formę ustro-
ju uznał monarchię absolutną, w której władza monarchy w zasadzie nie podlega
żadnym prawom, ogranicza ją tylko prawo boskie. Monarcha nie może być jednak
tyranem, naruszającym zasady prawa boskiego. Powinien szanować wolność pod-
danych, prawo własności itd. Teoria Bodinusa, stanowiąc najgłębsze uzasadnienie
monarchii absolutnej, wywarła wielki wpływ na dalszy rozwój myśli politycznej
w tym okresie (Sczaniecki, 1997: 233).

Teorie absolutyzmu rozwinęły się w XVII wieku. Do najbardziej znanych teorety-
ków i praktyków absolutyzmu francuskiego należeli: pierwszy minister na dwo-
rze Ludwika XIII kardynał

Armand Jean Richelieu

(Testament polityczny, 1688),

biskup

Jacques Bénigne Bossuet

(Polityka wywiedziona z Pisma Świętego, 1709),

a także król Ludwik XIV (Rozważania nad rzemiosłem królewskim). Wszyscy popie-
rali pełnię władzy monarszej, niczym nieograniczonej, dającej władcy bezwzględne
prawo reglamentacji życia poddanych. Ponadto akcentowali oni boskie pochodzenie
władzy monarszej, nadając jej religĳną legitymizację („królem jest się Dei gratiae”)
(Malec, 2003: 33).

1 Więcej na temat wymie-

nionych zasad — zob. mo-

duł 3.

1.1.1. Władza królewska

Monarchia absolutna szczyt rozwoju osiągnęła za

Ludwika XIV

(1643–1715), au-

tora słynnego zwrotu „Państwo to ja” (L’Etat c’est moi). Najważniejszy dla tej for-
my rządów był fakt, że na czele państwa stał władca posiadający absolutną, nie-
podlegającą niczyjej kontroli władzę. Była ona w zasadzie nieograniczona — król
nie podlegał żadnym prawom (za wyjątkiem boskich) i z nikim nie dzielił władzy.
Władca absolutny był jednocześnie najwyższym ustawodawcą, wykonawcą praw
i sędzią. Charakterystyczne dla monarchii absolutnej było rozszerzenie działalno-
ści administracyjnej państwa na dziedziny życia gospodarczego i polityki gospo-
darczej, oświaty i opieki społecznej. Miało to zapobiec grożącym społeczeństwu
niebezpieczeństwom, od których uchronić mógł je jedynie mądry i troskliwy wład-
ca. Ze względu na zakres władzy państwowej monarchia absolutna nabrała charak-
teru państwa policyjnego (Sczaniecki, 1997: 230).

Wydawane przez monarchę normy prawa administracyjnego obligowały tylko pod-
danych. Nie wiązały w pełni aparatu administracyjnego, który realizował interes
władcy absolutnego. Wówczas ukształtowała się zasada, że wola panującego jest je-
dynym źródłem prawa, a władca i podległy mu aparat administracyjny rządzą we-
dług swobodnego uznania.

Zarząd państwa opierał się na centralizmie i biurokratyzmie. Król podejmował de-
cyzje, a jego organy centralne miały głos doradczy. Urzędnicy podlegali władcy,
a nie państwu. Centralizm prowadził do zorganizowania państwa według jedne-
go szablonu. Wymagało to rozbudowy hierarchii biurokratycznej, czyli systemu
urzędów podporządkowanych władzy centralnej. Wprowadzenie tego systemu na-
potkało jednak na duże trudności, ponieważ większość urzędów obsadzona była
urzędnikami nieusuwalnymi. I właśnie tej grupie urzędów (ofﬁces) obsadzonych
przez urzędników nieusuwalnych (ofﬁciers) monarchia przeciwstawiła nowe urzę-
dy, obsadzane swobodnie przez króla na mocy specjalnego zlecenia (commission),
czyli tzw. urzędników komisarycznych (commissaires). Na tej kategorii urzędników
z czasem oparł się zarząd centralny i lokalny. Należeli do niej sekretarze stanu, ge-
neralny kontroler ﬁnansów i intendenci. Stopniowo we Francji został rozbudowany
aparat urzędniczy. Urzędy sprawowali usuwalni urzędnicy zawodowi, fachowo wy-
kształceni i mający możliwość awansu (Sczaniecki, 1997: 231–232).

1.1.2. Organy centralne

Urzędy ministerialne

. Do urzędów ministerialnych we Francji doby absolutyzmu

zaliczano kanclerza, generalnego kontrolera ﬁnansów oraz czterech sekretarzy sta-
nu (Malec, 2003: 34).

Kanclerz

. Urząd kanclerza wywodzi się jeszcze z czasów średniowiecza. Od XV wie-

ku jego rola uległa ograniczeniu, utrzymał jednak w swym ręku pieczęć królew-
ską, a zatem i faktyczną kontrolę wszystkich aktów wychodzących z kancelarii
królewskiej (Sczaniecki, 1997: 237). Ponadto kanclerz był zwierzchnikiem wszyst-
kich sądów, nadzorował funkcjonowanie wszystkich rad królewskich, a sam prze-
wodniczył Radzie Stanu, która zajmowała się sprawami sądowymi. Kompetencje
kanclerza najbliższe były resortowi nowożytnego ministra sprawiedliwości.

Sekretarze Stanu

. Sekretarze Stanu wywodzili się od notariuszy kancelarii królew-

skiej. W XV wieku czterech spośród nich wyróżniono jako sekretarzy do spraw ﬁ-
nansowych (secretaires des ﬁnances). W XVI wieku uniezależnili się od kanclerza
i, otrzymując tytuł sekretarzy stanu, zostali podporządkowani bezpośrednio kró-
lowi (Sczaniecki, 1997: 231–237). Po uzyskaniu dostępu do Rady Królewskiej ich

urząd stał się ministerialny. Początkowo każdy z sekretarzy stanu zarządzał spra-
wami wewnętrznymi na ćwierci terytorium Francji i prowadził politykę zagranicz-
ną, obejmującą stosunki z określoną grupą państw obcych. Od końca XVI wieku
wprowadzono podział kompetencji oparty na kryterium rzeczowym, tworząc re-
sorty  i dzieląc  je  między  czterech  sekretarzy  stanu.  W ten  sposób  jednemu  z se-
kretarzy stanu zostały powierzone sprawy zagraniczne, drugiemu —  sprawy woj-
ny, trzeciemu —  resort marynarki, a czwartemu —  dwór królewski. Ze względu
na brak odrębnego resortu spraw wewnętrznych, każdy z sekretarzy stanu prócz
spraw ściśle resortowych zarządzał przydzielonym mu obszarem kraju, tj. departa-
mentem (Malec, 2003: 35).

Generalny kontroler ﬁnansów

. W XVI wieku w centralnej administracji ﬁnan-

sów stworzono urząd nadinspektora ﬁnansów, którego funkcje przejął w połowie
XVII wieku generalny kontroler ﬁnansów. Za czasów Ludwika XIV na czele ﬁnan-
sów stanął

Jan Baptysta Colbert

(z pochodzenia mieszczanin, syn kupca tekstyl-

nego z Reims), jeden z propagatorów merkantylizmu — doktryny ekonomicznej,
zakładającej osiągnięcie dodatniego bilansu handlowego państwa poprzez odpo-
wiednią politykę celną, prowadzącą do przewagi eksportu nad importem. Zakres
jego władzy obejmował nie tylko sprawy ﬁnansowe (podatki, pożyczki itp.), ale
także rolnictwo, przemysł, handel, roboty publiczne, czyli niemal całą gospodar-
kę państwa.

Ministeriat

. Wszystkich sześciu wymienionych dygnitarzy: kanclerza, czterech se-

kretarzy stanu i generalnego kontrolera ﬁnansów w XVIII wieku określano mia-
nem  ministrów  (minister  —  sługa  państwa).  Ministrowie  nie  tworzyli  żadnego
kolegium, które by przypominało instytucję Rady Ministrów. Współpracowali ści-
śle z królem, indywidualnie lub na posiedzeniach Rady Królewskiej. Wprawdzie
w XVII i XVIII wieku władcy powoływali, w celu koordynowania działań mini-
steriatu, tzw. pierwszego bądź głównego ministra (premier —  stąd polski termin
premier —  lub principal ministre), lecz po roku 1743 instytucja ta zanikła. Urząd
ten sprawowali np.

Armand Jean Richelieu

Jules Mazarin

, którzy skupili w swych

rękach olbrzymią władzę. Nie można jednak porównywać tych funkcji z urzędem
premiera w państwach konstytucyjnych jako szefa gabinetu czy rządu złożonego
z ministrów. Ministrowie monarchii absolutnej nie mieli prawa do podejmowania
decyzji w swoim imieniu. Decyzja zawsze należała do króla. Ministrowie byli jedy-
nie doradcami i wykonawcami woli królewskiej. Odpowiadali tylko przed nim.

Rady Królewskie

. Instytucja Rady Królewskiej wywodziła się ze średniowiecznej

kurii (Sczaniecki, 1997: 238). W XVII wieku dokładniej sprecyzowano jej skład
i kompetencje, wtedy też zaczęły się wykształcać poszczególne sekcje Rady Kró-
lewskiej. W dobie rozkwitu absolutyzmu, tj. od połowy XVII stulecia, największe
znaczenie osiągnęły cztery kolegialnie zorganizowane sekcje. Wprawdzie dygni-
tarze koronni nadal wchodzili w skład rady, lecz główny jej trzon zaczęli tworzyć
urzędnicy, a więc przede wszystkim ministrowie i inne osoby, powoływani przez
króla. Organy te pełniły istotną rolę administracyjną oraz funkcje doradcze, współ-
działając w podejmowaniu przez króla decyzji.

Decyzje wydawane przez rady —  przeciwieństwie do innych rozporządzeń króla
(ordonansów), które dla swej ważności wymagały wpisu do rejestru —  nie podle-
gały rejestracji ze strony parlamentu. W tym zakresie parlament stawał się urzędem
przechowującym  oryginały  aktów  prawnych  (prototypem  urzędu  wiary  publicz-
nej).  Parlament,  będąc  sądem  najwyższym  we  Francji,  pełnił  także  wspomniane
funkcje promulgacyjne, mogąc jednocześnie odmówić rejestracji (tzw. remonstra-
cja). Zmuszało to niejednokrotnie króla do długotrwałych zabiegów celem doko-
nania wpisu, toteż za pomocą postanowień rady monarcha absolutny mógł z pomi-
nięciem parlamentu wkraczać w dziedzinę ustawodawstwa (Malec, 2003: 37).

W XVII wieku do rad królewskich należały:
1.

Rada Stanu

, czyli

Rada Tajna

(Conseil d’Etat, Conseil secret) — odgrywała

najważniejszą rolę ze wszystkich sekcji (Sczaniecki, 1997: 239). Przewodniczył
jej król, a w skład wchodziło zaledwie siedem osób powołanych przez króla.
Członków Rady nazywano ministrami stanu. W jej skład wchodzili m.in.: se-
kretarze stanu, kanclerz i generalny kontroler ﬁnansów. Rada Stanu zajmowała
się najważniejszymi sprawami państwowymi, do których zaliczano politykę za-
graniczną oraz sprawy wewnętrzne szczególnej wagi. Z czasem jej kompetencje
ograniczono wyłącznie do spraw zagranicznych.

Rada Depesz

, czyli

Rada Sprawozdań

(Conseil des Depeches) — obradowała pod

przewodnictwem króla. W jej skład wchodzili wszyscy ministrowie stanu zasia-
dający w Radzie Stanu oraz kanclerz, sekretarze stanu, czasem generalny kontro-
ler ﬁnansów oraz radcowie powołani przez króla. Zajmowała się sprawami za-
rządu wewnętrznego, orzekała w sprawach spornych z zakresu administracji jako
pierwsza instancja bądź instancja odwoławcza od zarządzeń intendentów. Rada
depesz stanowiła zatem pierwowzór późniejszego sądownictwa administracyjne-
go. Funkcjonowała do wybuchu rewolucji w 1789 roku (Malec, 2003: 36).

Rada Stron Procesowych

, czyli

Rada Prywatna

(Conseil d’Etat Prive, Conseil

des Parties) — stanowiła bezpośrednią kontynuację dawnej Rady Królewskiej.
Przewodniczył jej kanclerz, a zasiadali w niej czterej sekretarze stanu, arystokra-
ci oraz trzydziestu radców reprezentujących wszystkie trzy stany (trzech ze sta-
nu duchownego, trzech ze szlachty rodowej, dwudziestu czterech ze szlachty
urzędniczej). Rada Prywatna sprawowała funkcje wyłącznie sądowe jako:

—

sąd kasacyjny, tzn. badała zgodność orzeczeń sądów najwyższej instancji,

np. parlamentów, z przepisami prawa zarówno materialnego, jak i proce-
sowego; w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa mogła unieważnić to
orzeczenie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania;

—

sąd kompetencyjny — rozpatrujący spory o właściwość między sądami naj-

wyższej instancji;

—

sąd mogący rozstrzygać każdą sprawę zawisłą już w innym sądzie.

Rada Finansów

(Conseil des Finances) — zajmowała się sprawami ﬁnansów pań-

stwowych, a w szczególności ustalaniem wysokości podatków i ich rozdziałem
na poszczególne okręgi. Posiadała także uprawnienia kasacyjne w stosunku do
orzeczeń w sprawach podatkowych. Rada Finansów składała się z generalnego
kontrolera ﬁnansów, radców oraz kanclerza, który jej zazwyczaj przewodniczył.
Za Ludwika XV utraciła swoje znaczenie i zbierała się rzadziej niż poprzednio.

Rada ds. Handlowych

— powołano ją na początku XVIII wieku jako organ

o charakterze wyłącznie doradczym, zajmujący się głównie sprawami kolonii.

W XVIII wieku rady przestały pełnić rolę głównych instytucji, na których forum
monarcha podejmował wszystkie zasadnicze decyzje. Głoszono wtedy teorie, że król
francuski „rządził w Wielkiej Radzie”. Miejsce zebrań rad zastępowano coraz częściej
bezpośrednimi spotkaniami króla z poszczególnymi ministrami, co prowadziło do jed-
noosobowości zarządu. Ponadto postanowienia nie zawsze były wynikiem uzgodnień
ministra z monarchą — wydawali je sami ministrowie, a nawet podlegli im urzędni-
cy, co w rezultacie prowadziło do dekoncentracji wewnętrznej (Malec, 2003: 37).

1.1.3. Zarząd lokalny

Monarchia absolutna dążyła do oparcia administracji lokalnej na zasadach centra-
listycznych i biurokratycznych. Wymagało to zniesienia lub ograniczenia wszelkich
form samorządu lokalnego czy stanowego, a także zhierarchizowania aparatu urzęd-

niczego podporządkowanego władzy centralnej (Sczaniecki, 1997: 240).

Cele te nie

zostały jednak całkowicie zrealizowane przez monarchię absolutną — zwłaszcza je-
żeli chodzi o zlikwidowanie samorządu w administracji skarbowej.

Baliwowie i gubernatorzy

Średniowieczny zarząd lokalny opierał się na okręgach

zwanych baliwatami, w których baliwowie pełnili władzę sądowniczą, wojskową
i skarbową. Pod koniec XVII stulecia przestali jednak pełnić jakiekolwiek obo-
wiązki, zachowali godność czysto tytularną. Na przełomie XV i XVI wieku głów-
nym organem lokalnym stali się gubernatorzy. Pierwotnie mianowani jako dowód-
cy wojskowi w prowincjach granicznych, z czasem zostali przedstawicielami króla
w prowincji i przejęli rozległą władzę. W konsekwencji zaczęli reprezentować siły
grożące rozbiciem jedności państwowej i stali się niewygodni, a nawet niebezpiecz-
ni dla absolutyzmu monarszego. Ludwik XIV ograniczył ich wpływy. Gubernato-
rzy mogli przebywać wyłącznie na dworze królewskim, reprezentując interesy lo-
kalnej arystokracji. Na teren swoich prowincji udawali się tylko za pozwoleniem
króla. Ich uprawnienia administracyjne stopniowo przejmował nowy aparat biuro-
kratyczny — intendenci.

Intendenci

Podstawowym urzędem monarchii absolutnej powołanym do zadań

w terenie byli tzw. intendenci (początkowo komisarze nadzwyczajni, później szefo-
wie administracji lokalnej). Od połowy XVII wieku byli oni mianowani przez króla
na wniosek generalnego kontrolera ﬁnansów i w każdej chwili mogli zostać odwo-
łani. Rekrutowali się głównie z nowej szlachty bądź burżuazji, w przeciwieństwie
do dawnych urzędów obsadzanych niemal wyłącznie członkami arystokracji.

Intendenci sprawowali władzę w okręgach generalnych (généralité), zwanych też
niekiedy intendenturami, stworzonych pierwotnie tylko dla administracji skarbo-
wej. Na terenie Francji takich okręgów było trzydzieści cztery. Intendenci repre-
zentowali osobę króla i byli wykonawcami jego woli. Podlegali bezpośrednio Ra-
dzie Depesz i jednocześnie generalnemu kontrolerowi ﬁnansów oraz sekretarzom
stanu. Ich zadania dotyczyły administracji, skarbowości, niektórych spraw woj-
skowych i wymiaru sprawiedliwości. W zakresie administracji spoczywała na nich
kontrola wszelkiej działalności policyjnej związanej z rolnictwem, przemysłem,
handlem czy komunikacją. Ponadto do ich zadań należała opieka administracyjna
nad miastami. Intendenci określali i ściągali podatki oraz prowadzili kontrolę sys-
temu podatkowego. Sprawowali nadzór nad sądami w swych okręgach oraz orze-
kali w sprawach przeciwko bezpieczeństwu państwa.

Intendenci posiadali swoje biura, a na niższym szczeblu podporządkowani byli im
subdelegaci, rezydujący w głównych miastach okręgu generalnego. Tworzyło to
w rezultacie strukturę hierarchicznie podporządkowaną, która bez wątpienia sku-
tecznie wzmacniała monarchię absolutną i wpływała na jej ugruntowanie.

U schyłku francuskiego absolutyzmu pojawiły się pewne tendencje decentralizacyj-
ne w administracji (Malec, 2003: 38). Edykt Ludwika XVI wydany pod wpływem
opinii publicznej (w 1787 roku) powołał do życia nową administrację prowincjo-
nalną, ograniczając znacznie uprawnienia intendentów na rzecz zgromadzeń lokal-
nych. Intendenci zaczęli pełnić funkcje komisarzy królewskich przy tych zgroma-
dzeniach. Przeprowadzona reforma dopuściła do czynnego udziału w administracji
obywateli, bowiem członkowie zgromadzeń pochodzili z wyboru. Obok zgroma-
dzeń, jako organy wykonawczo-zarządzające, powołano kolegialne komisje urzę-
dujące. Miały się one zbierać między sesjami zgromadzeń. Utrzymano jednocze-
śnie dawny podział administracyjny państwa, co wskrzesiło lokalne separatyzmy,
gdyż zgromadzenia, domagając się niezawisłości prowincji, wysuwały nawet żąda-
nia przekształcenia Francji w federację. Rewolucja francuska przerwała ewolucyj-
ny proces przemian ustrojowych. Stanowiła ona kres starego porządku, tj. ancien
régime

(Malec, 2003: 39).

1.2. Reformy administracji

w monarchiach absolutyzmu oświeconego

W XVIII wieku pojawiła się myśl oświeceniowa, szczególnie silna we Francji. Za-
wierała szereg nowych poglądów, wyraźnie skierowanych przeciwko monarchii
absolutnej.

Karol Monteskiusz

w dziele O duchu praw (1748) przedstawił teorię

trójpodziału władzy, według której niezależnie od siebie powinny istnieć: wła-
dza ustawodawcza (parlament), wykonawcza (król i ministrowie) oraz sądownicza
(sądy). Władze te miałyby się wzajemnie kontrolować i hamować, tak aby żadna
nie zaczęła dominować nad pozostałymi. W krytyce monarchii absolutnej jeszcze
dalej poszedł

Jan Jakub Rousseau

, który w Umowie społecznej (1762) sformułował

zasadę suwerenności ludu, wedle której wszelka władza pochodzić miała od naro-
du, a nie — jak w ideologii absolutyzmu — od Boga (Sczaniecki, 1997: 233).

Idee oświecenia w sposób znaczący wpłynęły na monarchię absolutną, powodując
jej przeobrażenie w absolutyzm oświecony (nazwy tej użył po raz pierwszy Pierre
Paul Mercier de La Riviere na określenie nowej formy absolutyzmu), który rozwinął
się najpełniej za panowania Fryderyka II Wielkiego w Prusach, za panowania Ma-
rii Teresy i Józefa II w Austrii i za panowania Katarzyny II w Rosji. Ominął nato-
miast Francję. Przemianom monarchii absolutnej towarzyszyły reformy przeprowa-
dzone w drugiej połowie XVIII wieku w sferze społecznej, gospodarczej, a przede
wszystkim administracyjnej. Zadaniem reform było osłabienie opozycję i uwiary-
godnienie zachodzących zmian. Nie istniały jednak praktyczne różnice w zakresie
władzy monarszej w absolutyzmie klasycznym i oświeconym — monarcha oświe-
cony utrzymywał nieograniczoność władzy. Nie podkreślał jednak jej boskiego po-
chodzenia. Określał siebie jako „pierwszego sługę państwa”, na którym spoczywał
obowiązek zapewnienia poddanym porządku prawnego, opieki i bezpieczeństwa.
Rządząc z racji stanu dla dobra ludu, uważał za swój główny obowiązek zapewnie-
nie mu szczęścia i dobrobytu (Maciejewski, 2006: 100).

Przeprowadzane na wielką skalę reformy administracji doprowadziły poprzez roz-
budowę systemu rządów centralistycznych i biurokratycznych do narodzin państwa
policyjnego, ograniczającego wolność osobistą bezbronnej wobec aparatu władzy
państwowej jednostki. Ideałem stała się dobrze zorganizowana, wyposażona w sze-
rokie kompetencje i oparta na zasadzie fachowości, sprawna, szybka w działaniu,
tania i fachowa administracja.

Absolutyzm oświecony stanowił skuteczną próbę modernizacji starego porządku
społeczno-politycznego w Prusach, Austrii czy Rosji. We Francji klasyczna monar-
chia absolutna została obalona dopiero poprzez rewolucję u schyłku XVIII wieku
(Malec, 2003: 41).

1.2.1. Reformy administracji w Rosji za panowania Piotra I i Katarzyny II

Druga połowa XVII wieku była początkowym okresem kształtowania się monar-
chii absolutnej w Rosji. Rządy absolutne utrwalił tam już Piotr I poprzez refor-
my gospodarcze i społeczne, które doprowadziły do umocnienia pozycji szlachty
i wyższych warstw ludności miejskiej. Rosyjską monarchię absolutną XVIII wie-
ku określa się jako monarchię urzędniczo-szlachecką, ponieważ Piotr I stworzył
aparat państwowy oparty na centralizmie i biurokratyzmie, na jednostkach urzęd-
niczych pochodzenia mieszczańskiego i szlacheckiego oraz na armii i korpusie oﬁ-
cerskim pochodzenia szlacheckiego (Sczaniecki, 1997: 295). Przeprowadzanym re-
formom towarzyszyły sukcesy militarne wojny północnej, a także zapoczątkowany

jeszcze w XVII wieku rozrost terytorialny (na wschodzie tereny Rosji rozciągały
się aż po rzekę Amur i wybrzeże Oceanu Spokojnego). Reformy administracyjne
kontynuowała Katarzyna II, wprowadzając Rosję do kręgu monarchii oświeconych
(Malec, 2003: 48).

1.2.1.1. Władza cesarska

W 1721 roku senat ogłosił cara Piotra I imperatorem (cesarzem) Wszechrosji i w ten
sposób Rosja stała się cesarstwem (Malec, 2003: 49). Cesarz był monarchą samo-
władnym, nie ponosił przed nikim odpowiedzialności, nikt go nie kontrolował.
Wyrazem absolutyzmu cesarskiego był fakt, że cesarz nie podlegał żadnemu pra-
wu, nawet prawu sukcesji tronu. Cesarz posiadał prawo mianowania swego następ-
cy, co odbiegało od zasad przyjętych w innych monarchiach absolutnych (np. Fran-
cji) stosujących w tym zakresie zasadę primogenitury. Piotr I stał się również głową
Kościoła prawosławnego, zniósł patriarchat, a dla zarządzania Cerkwią powołał
podległe sobie kolegium, tzw. Święty Synod.

1.2.1.2. Władza centralna

Podobnie  jak  w pozostałych  monarchiach  absolutnych,  również  w Rosji  władca
zbudował centralny i lokalny aparat państwowy oparty na zasadach centralizmu
i biurokratyzmu  (Sczaniecki,  1997:  292).  Reformy  przeprowadzone  przez  Pio-
tra I zniszczyły prawie doszczętnie instytucje istniejące w Rosji. W drugiej połowie
XVII wieku dużymi uprawnieniami cieszyła się Duma Bojarska, która za panowa-
nia  Piotra  I straciła  swe  znaczenie.  Nowo  wprowadzone  przez  Piotra  I urządze-
nia  zostały  w drugiej  połowie  XVIII  wieku  zreformowane  przez  Katarzynę II.
Piotr I centralną administrację oparł na dwóch organach: senacie i kolegiach.

Senat Rządzący

. W 1711 roku utworzony został Senat Rządzący (Prawitielstwu-

juszczĳ Sienat), który początkowo był organem doradczym cesarza i sprawował za-
stępczo rządy w czasie jego nieobecności. Pierwotnie składał się z dziewięciu se-
natorów oraz tzw. obersekretarza. Po 1718 roku w skład senatu weszli ponadto
prezydenci kolegiów w liczbie dwunastu. Kompetencje senatu obejmowały szeroki
zakres spraw, do których należały: ﬁnanse i skarbowość, kontrola wykonywania
ustaw, a także ich opracowywanie, publikacja dekretów cesarskich i komentarzy
do nich, handel zagraniczny, a przede wszystkim kontrola administracji i sądow-
nictwa oraz funkcje sądu najwyższego. Decyzje senatu podejmowane były jedno-
myślnie z obowiązkiem podpisu (kontrasygnaty) przez każdego z senatorów. Brak
jednomyślności uniemożliwiał nadanie dekretowi mocy obowiązującej.

Senat jako najwyższa instytucja państwowa posiadał własną kancelarię, a także
osobne urzędy. Należał do nich urząd ﬁskałów — organ kontrolujący urzędników
wszystkich szczebli i donoszący o ich nadużyciach. Przez pewien czas także sam se-
nat poddany został kontroli ze strony mianowanego przez cesarza generała-rewi-
zora. Zapoczątkowało to rozwój wielostopniowego, rozgałęzionego systemu biuro-
kracji (Malec, 2003: 49).

W 1722 roku została zorganizowana przy senacie prokuratura z mianowanym
przez cesarza generałem-prokuratorem na czele. Jeden z artykułów dekretu two-
rzącego tę instytucję głosił, iż „jest to oko nasze i stróż spraw państwowych”. Tak
więc generał-prokurator miał sprawować nadzór nad działalnością senatu i wyko-
nywaniem jego zarządzeń. Za pośrednictwem podległych mu prokuratorów przy
kolegiach i organach lokalnych kontrolował działalność administracji i sądownic-
twa w całym kraju. Prokurator generalny był jednocześnie naczelnikiem kancela-
rii senatu, zwoływał posiedzenia senatu i przewodniczył im, miał również prawo
sprzeciwu wobec jego decyzji. Sama prokuratura nie była skonstruowana hierar-
chicznie, w związku z czym prokurator na szczeblu guberni nie podlegał prokura-
torowi przy kolegium, lecz bezpośrednio generałowi-prokuratorowi. Prokuratorzy

mieli prawo sprzeciwu wobec decyzji organów, przy których byli ustanowieni. Tym
sposobem senat przekształcał się stopniowo z organu zarządzającego państwem
w instytucję kontrolującą.

Katarzyna II w 1763 roku zreorganizowała senat w celu usprawnienia pracy oraz
szybszego załatwienia zaległych spraw. Podzieliła go na sześć departamentów (De-
partament  V zajmował  się  sprawami  administracji  lokalnej)  z oberprokuratorem
przy  każdym  departamencie.  W ten  sposób  powstała  struktura  o rozbudowanej
kontroli wewnętrznej, powodująca, że senat —  najwyższa w państwie instytucja
—  była jednocześnie nadzorowana przez ustanowiony przy niej urząd prokurator-
ski (Malec, 2003: 50).

W latach 1726–1730, już po śmierci Piotra I, funkcjonowała Najwyższa Tajna
Rada, będąca organem doradczym władcy. W praktyce za panowania Katarzyny
I przejęła ona faktyczną władzę, podporządkowując sobie najwyższe organy wła-
dzy, tj. senat i kolegia.

Kolegia

. Za rządów cara Piotra I, w latach 1717–1720, powstały kolegia, które mia-

ły za zadanie unowocześnić organizację władz centralnych (Malec, 2003: 51). Auto-
rem pomysłu był wybitny uczony niemiecki Godfryd Leibniz. Kolegiów początkowo
było dziewięć, później liczba ich stopniowo wzrastała aż do szesnastu. Prace w in-
stytucji zorganizowano zgodnie z zasadami rzeczowego podziału kompetencji i ko-
legialności, wedle których wszystkie decyzje zapadały w wyniku głosowania człon-
ków tworzących ten organ. Miało to stanowić zabezpieczenie przed przekupstwem,
dając jednocześnie gwarancję legalności, bezstronności i kompetencyjności.

Na czele kolegium stał prezydent, ponadto zasiadali w nim: wiceprezydent, czterech
radców i czterech asesorów. Każde kolegium miało swoją kancelarię, urząd ﬁska-
ła i prokuratora. Były to organy kolegialne, tzn. wszystkie sprawy były dyskutowa-
ne i rozstrzygane większością głosów. Prezydenci kolegiów w swych resortach mieli
prawo mianowania urzędników. Kandydaci nie mogli być jednak krewnymi kierow-
ników resortów. O ile prezydentem kolegium mógł zostać tylko Rosjanin, to na niższe
stanowiska powoływani mogli być także cudzoziemcy. W praktyce za Piotra I skład
magistratur był najczęściej mieszany, z zachowaniem odpowiednich proporcji.

Statut kolegiów państwowych wydany przez cesarza w 1720 roku określał ich zada-
nia i organizację. Pierwsze dziewięć kolegiów dzieliło się następująco:
— trzy tzw.

główne

lub

państwowe

to kolegia wojskowe, marynarki i spraw zagra-

nicznych,

— trzy

gospodarcze

to kolegia górnicze, przemysłowe i handlowe,

— trzy

ﬁnansowe

to kolegia przychodów, rozchodów i kontroli.

Jako  dziesiąte  ustanowiono  kolegium  sprawiedliwości.  Wszystkie  podporządko-
wane zostały senatowi, z zastrzeżeniem, że jego polecenia nie mogą pozostawać
w sprzeczności  z wolą  monarchy.  W przeciwnym  razie  kolegia  zobowiązano  do
składania  pisemnych  protestów  na  ręce  władcy.  Polecenia  miały  być  wydawane
wyłącznie w formie pisemnej, zarówno przez senat, jak i samego cara. Pierwotnie
wszyscy prezydenci kolegiów zasiadali w senacie. Z czasem uznano, że utrudnia to
nadzór nad pracami podległych im resortów i pozostawiono w senacie tylko sze-
fów trzech kolegiów głównych: Spraw Zagranicznych, Wojskowych i Marynarki.
Kolegia zostały zniesione przez Aleksandra I w 1802 roku, a w ich miejsce powoła-
no bardziej nowoczesne ministerstwa.

W tych działach administracji, w których nie powołano kolegiów, utrzymały się
prikazy (np. prikaz do spraw pocztowych, prikaz aptekarski, niektóre prikazy te-
rytorialne). Spore znaczenie posiadał Prikaz Preobrażeński, będący swoistym re-
sortem bezpieczeństwa wewnętrznego (Malec, 2003: 52).

Piotr I poprzez reformy usiłował usprawnić działanie administracji centralnej i lo-
kalnej,  ale  także  stworzyć  system  zmierzający  do  likwidacji  nadużyć.  Poczynił
w tym  kierunku  odpowiednie  kroki,  m.in.  poprzez  wprowadzenie  w 1720  roku
Regulaminu  generalnego,  który  zakładał  stosowanie  w kolegiach  zasady  stałego
urzędowania przez cztery dni w tygodniu, podczas gdy piąty rezerwowano na po-
siedzenia senatu, w których uczestniczyli prezydenci kolegiów. Wszystkie sprawy
rozstrzygane  były  na  wspólnych  posiedzeniach,  w kolejności  ich  wpływania  do
urzędu, z zastrzeżeniem pierwszeństwa dla spraw wagi państwowej. Opinie na te-
mat rozpatrywanej kwestii wypowiadali wszyscy członkowie kolegium, począwszy
od zajmującego najniższe stanowisko do przewodniczącego, który zabierał głos na
końcu. Przesłuchiwane strony odpowiadały na pytania, stojąc, z wyjątkiem osób
szczególnie dostojnych. Torturowanie przesłuchiwanych nie należało do rzadkości
—  odbywało się na oczach członków kolegium, by „każdy, patrząc na to, ustrzegł
się od grzechów lub przestępstw”.

Rozbudowa machiny biurokratycznej doprowadziła w Rosji do wzrostu łapówkar-
stwa i kumoterstwa, a polityka zastraszania i nagradzania —  do szerzenia się plagi
donosicielstwa. W okresie panowania Katarzyny II procesy o łapówkarstwo i in-
ne  przestępstwa  urzędnicze  przybrały  przerażające  rozmiary.  Zarówno  urzędni-
cy centralni, jak i lokalni, uważali zajmowane stanowiska za źródło dodatkowych
dochodów,  często  kilkakrotnie  przewyższających  pobierane  od  państwa  pensje.
Mimo  stosowania  surowych  kar  (konﬁskata majątku, więzienie, zesłania) liczba
tych przestępstw rosła.

1.2.1.3. Władza lokalna

System monarchii absolutnej wymagał również stworzenia centralistycznej i biuro-
kratycznej administracji lokalnej (Sczaniecki, 1997: 293). W 1702 roku Piotr I zli-
kwidował samorząd gubny, stworzony jeszcze za panowania Iwana Groźnego
i przeprowadził szereg reform, które z biegiem czasu doprowadziły do powstania
hierarchii administracyjnej, obejmującej:

Gubernie

— w 1708 roku kraj podzielony został na osiem (później na dwadzieścia)

wielkich okręgów administracyjnych. Były to gubernie. Na ich czele stali guberna-
torzy, mianowani przez władcę spośród jego najbliższych współpracowników, a pod-
legający bezpośrednio senatowi. Kompetencje gubernatorów były bardzo rozległe,
mieli niemal nieograniczoną władzę. Mieli uprawnienia administracyjne, skarbowe,
wojskowe i sądowe. Byli to najwyżsi przedstawiciele władzy centralnej w terenie.

Prowincje

— w 1719 roku wprowadzono podział guberni na pięćdziesiąt prowin-

cji na z czele wojewodami podporządkowanymi gubernatorom.

Dystrykty

— były najniższą jednostką administracyjną. Na ich czele stali ziemscy ko-

misarze, wyposażeni w uprawnienia skarbowe i policyjne. W zakresie tych ostatnich
podlegali wojewodom i gubernatorom. Dystrykty funkcjonowały tylko do 1727 r.

Katarzyna II przeprowadziła dalsze reformy administracji lokalnej, zwiększając
wpływ szlachty na administrację. W 1775 roku na mocy wydanej przez nią Or-
dynacji o administracji guberni zwiększono liczbę guberni do pięćdziesięciu jeden
(Malec,  2003:  53).  Gubernatorzy  zostali  podporządkowani  bezpośrednio  mo-
narsze i senatowi. Znacznie poszerzono zakres ich uprawnień —  stali się odpo-
wiedzialni za ogół spraw podejmowanych na szczeblu gubernialnym, począwszy
od  majątkowych, skończywszy na sądowniczych. Powstały też doradczo-wyko-
nawcze  organy  kolegialne  przy  gubernatorach,  czyli  tzw.  zarządy  gubernialne,
w których skład wchodzili, oprócz gubernatora, dwaj radcy i prokurator gubernialny.

Dla kilku (zazwyczaj dwóch lub trzech) przygranicznych guberni ustanawiano ge-
nerałów-gubernatorów o niemal nieograniczonych uprawnieniach (Malec, 2003:
54). Podlegali oni bezpośrednio cesarzowi. Na generałów-gubernatorów powoły-
wano osoby spośród szlachty, bardzo często generałów.

Gubernie podzielono na

powiaty

(ujezdy), na których czele stali wybierani przez

szlachtę isprawnicy (zwani też kapitanami), tworzący wraz z dwoma asesorami
tzw. niższy sąd ziemski, będący organem administracyjno-policyjnym. Podział
na gubernie i powiaty był uzależniony od liczby zamieszkującej je ludności. W gu-
berni wynosiła ona 300–400 tys. osób, w powiecie 20–30 tys.

Zakres działania policji i sądownictwa policyjnego określała Ustawa dobrego po-
rządku wydana w 1782 r. Funkcje policyjne w miastach sprawowali horodniczo-
wie, w miastach stołecznych oberpolicmajstrzy, zaś w miastach, w których stacjo-
nowały garnizony — komendanci.

W 1785 r. utworzony został przez Katarzynę II

samorząd szlachecki

, który w zna-

czący sposób zwiększał wpływ szlachty na administrację lokalną. Organem tego sa-
morządu były zgromadzenia szlachty, na szczeblu zarówno guberni, jak i powiatów.
Zgromadzenia szlachty wybierały gubernialnych bądź powiatowych marszałków
szlachty, a także swych przedstawicieli w administracji np. isprawników w powiatach
(Sczaniecki, 1997: 294). Zwiększyło to wpływ szlachty na administrację lokalną.

Piotr  I stworzył  nową  organizację  wojskową,  zlikwidował  system  ogólnego  po-
wołania  szlachty  pod  broń,  zniósł  wojska  cudzoziemskie  zaciężne.  Nałożył  tak-
że na szlachtę obowiązek odbywania służby państwowej, wojskowej lub cywilnej.
Służba  ta  podejmowana  była  już  w piętnastym  roku  życia  i w zasadzie  pełniono
ją dożywotnio (Izdebski, 2001: 48). Systemu tego ze względu na opór szlachty nie
udało się jednak długo utrzymać. Obowiązek służby został ograniczony po śmier-
ci Piotra I, a w 1762 roku zniesiono go całkowicie. Nie oznaczało to oczywiście,
że szlachta przestała piastować urzędy państwowe —  przeciwnie, to ona do po-
czątku XX wieku stanowiła trzon biurokracji w Rosji.

Nieporównywalnie trwalsza od obowiązku służby państwowej okazała się inna re-
forma Piotra I. W 1722 roku car wydał Tabelę o rangach, która określała hierar-
chię stopni w służbie cywilnej i wojskowej. Były to tzw. czyny (ustanowiono ich
czternaście).  Umożliwiały  one  dostęp  do  urzędów  również  osobom  spoza  stanu
szlacheckiego, które dopiero w trakcie piastowania urzędów określonych rang na-
bywały szlachectwo osobiste lub dziedziczne. Każdy, bez względu na pochodzenie,
zobowiązany był do przechodzenia przez wszystkie szczeble kariery urzędniczej,
bowiem  —  „żaden  z nich  takiej  rangi  nie  otrzyma,  dopóki  nam  i ojczyźnie  nie
wyświadczy stosownej usługi i za nią dopiero nie dostanie odpowiedniej rangi”.
Tabela stwarzała jednocześnie możliwość nabycia szlachectwa —  osobistego lub
dziedzicznego —  związaną z osiągnięciem określonej rangi w służbie państwowej.
W rezultacie liczba nobilitacji sukcesywnie wzrastała i w drugiej połowie XIX wie-
ku osiągnęła liczbę nadań obejmującą (wraz z rodzinami) około 50 tysięcy osób.
Tabela o rangach w niezmienionej niemal postaci przetrwała do 1917 roku.

1.2.2. Reformy administracji w monarchii habsburskiej

Podstawowym trzonem austriackiej monarchii Habsburgów były niemieckie księ-
stwa alpejskie, tj. Austria Dolna i Górna wraz ze Styrią, Karyntią, Krainą i Tyrolem.
W XVI wieku nastąpiło połączenie z monarchią królestw czeskiego i węgierskiego,
należących do Jagiellonów. Czechy wraz z Morawami i Śląskiem tworzyły tzw. kraje
korony św. Wacława, Węgry wraz z Chorwacją, Słowenią, Banatem, Słowacją i Sied-
miogrodem — kraje św. Stefana. Podobnie jak Brandenburgia, monarchia habsbur-
ska tworzyła połączenie o charakterze unii personalnej kilku krajów o różnorodnym
ustroju. W przeciwieństwie do Brandenburgii, kraje te stanowiły obszar zwarty tery-
torialnie. Mimo to procesowi kształtowania jednolitej, centralistycznej monarchii to-
warzyszyły jeszcze większe trudności niż w Brandenburgii (Sczaniecki, 1997: 269).

Jedność monarchii od początku narażona była na niebezpieczeństwo z powodu ko-
lizji  różnych  zasad  następstwa  tronu  obowiązujących  w poszczególnych  krajach.
W Austrii tron był dziedziczny, natomiast w królestwie czeskim i węgierskim silne
były tradycje elekcyjności. Moment przełomowy stanowiła wydana w 1713 roku
przez Karola VI tzw. sankcja pragmatyczna (Sczaniecki, 1997: 269). Poza uregu-
lowaniem porządku dziedziczenia na zasadzie primogenitury (najstarszy potomek)
z dopuszczeniem do tronu, w razie wygaśnięcia linii męskiej, kobiet, ustawa ta uzna-
wała  całą  monarchię  habsburską  za  „nierozerwalną  (unzertrennlich)  i niepodziel-
ną (unzerteilig) całość”. Umożliwiło to wprowadzenie jednolitej (wyjątek stanowiły
Węgry)  organizacji  władz  państwowych,  kolegialnych  i opartych  na  podziale  rze-
czowym (resortowym). Nastąpiło to za panowania cesarzowej Marii Teresy (1740–
–1780) oraz jej syna i następcy —  Józefa II (1780–1790). Przeprowadzone reformy
określa się mianem reform terezjańsko-józeﬁńskich. Istotny wpływ na ich kształt wy-
warł także kanclerz Austrii Wenzel von Kaunitz (Malec, 2003: 41).

Generalnie administracja w monarchii Habsburgów oparta została na zasadach centra-
lizmu i biurokratyzmu. Rozdzielono wówczas wyraźnie administrację i sądownictwo.

1.2.2.1. Administracja centralna

W Austrii istotnym warunkiem wprowadzenia centralistycznych rządów abso-
lutnych było złamanie potęgi stanów i reprezentacji stanowych. Przez stopniowe
ograniczanie uprawnień sejmów w poszczególnych krajach Habsburgowie w ciągu
XVI i XVII wieku doprowadzili do ich zupełnego upadku. Królestwo Węgier nie
poddało się centralistycznym zakusom Habsburgów i zachowało aż do XIX wieku
swój ustrój stanowy z sejmem posiadającym duże uprawniania.

Rządy absolutne w krajach austriackich pojawiły się w XVI wieku. Ważnym eta-
pem w ich rozwoju było przełamanie długotrwałego oporu sejmików czeskich,
co nastąpiło po klęsce powstania czeskiego pod Białą Górą na początku XVII wie-
ku. Odtąd Habsburgowie wprowadzili również i w Czechach rządy absolutne.

Usiłowania  monarchii  austriackiej  stworzenia  jednolitej  administracji  centralnej
z podziałem  na  resorty  nie  dały  pełnego  rezultatu.  Jak  w Prusach  i Francji,  tak
i w Austrii zarząd centralny opierał się na organach kolegialnych. Szereg reform
podjęła  Maria  Teresa.  Józef  II  także  wprowadził  zmiany,  z których  jednak  nie
wszystkie się utrzymały (Sczaniecki, 1997: 270).

Ostatecznie zarząd centralny powierzono pięciu kolegialnie zorganizowanym instytu-
cjom resortowym, z których część istniała już wcześniej (Malec, 2003: 42). Były to:

Nadworna Rada Wojenna

(Hofkriegsrat) — utworzona jeszcze w XVI wieku, zaj-

mowała się sprawami zarządu wojskiem. W połowie XVIII wieku podzielona zosta-
ła na trzy wydziały: ds. rekrutacji, kwaterunku i zaopatrzenia w żywność; ds. są-
downiczych i ekonomiczny. Nadworna Rada Wojenna początkowo liczyła pięciu
członków (później liczba ich wzrosła). Byli to zarówno wojskowi, jak i cywilnych.
W 1801 roku radców cywilnych usunięto, wprowadzając skład czysto wojskowy.
Radzie przewodniczył prezydent.

Nadworna Izba Skarbowa

(Hofkammer) — powstała w XVI wieku, zajmowała się

sprawami ﬁnansów państwa. Początkowo działała na zasadach kolegialnych (de-
cyzje zapadały w formie uchwał na zebraniach radców), później została zreformo-
wana w duchu biurokratycznym, poprzez przekazanie uprawnień decyzyjnych re-
ferentom. Jednocześnie dla kontroli nad rachunkowością utworzono w 1762 roku
Nadworną Izbę Rachunkową, która działała do 1854 r.

Kancelaria Stanu

(Geheime Haus- Hof- und Staatskanzlei) — utworzona w 1742 r.

w miejsce dawnej Kancelarii Nadwornej. Zajmowała się sprawami zagranicznymi.
Przewodniczył jej kanclerz stanu. Szybko zyskała ona status władzy centralnej, dzia-
łając do 1848 roku jako jedyny organ kierujący zewnętrzną polityką państwa.

Najwyższa Izba Sprawiedliwości

(Oberste Justizstelle) — utworzona w 1749 roku,

pełniła funkcję naczelnego zarządu wymiaru sprawiedliwości a zarazem sądu naj-
wyższego. Początkowo przewodniczył jej kanclerz, później prezydent. Składała się
z kilkudziesięciu radców, którzy obradowali w trzech (później czterech) wyodręb-
nionych na zasadzie terytorialnej senatach. Powołanie tej instytucji stanowiło istot-
ny krok w kierunku rozdzielenia sądownictwa od administracji.

Zjednoczona Kancelaria Nadworna Czesko-Austriacka

(Vereinigte bóhmisch-

-ósterreichische Hofkanzlei) — powstała w 1761 roku z połączenia dawnych od-
rębnych kancelarii, austriackiej i czeskiej, utrzymała się pod nazwą Zjednoczonej
Kancelarii Nadwornej do 1848 roku. Przez pewien czas po I rozbiorze Polski dzia-
łała także specjalna Kancelaria Nadworna Galicyjska (1774–1776, 1797–1802),
którą następnie przejęła Zjednoczona Kancelaria. Była to instytucja zajmująca się
sprawami zarządu wewnętrznego, czyli administracji, z wyłączeniem spraw skar-
bowych i sądowych. Kancelaria Nadworna była podzielona na trzynaście departa-
mentów odpowiadających resortom administracji państwowej. Przewodniczył jej
pierwszy kanclerz wraz z dwoma zastępcami (kanclerzem i podkanclerzym). Kie-
rownictwo poszczególnymi gałęziami zarządu wewnętrznego powierzano podle-
głym Kancelarii osobnym instytucjom, takim jak: Ministerstwo Policji, Najwyższa
Komisja Kościelna, Dyrekcja Edukacyjna i inne.

Ponadto w 1761 roku powołano do życia

Radę Stanu

(Staatsrat), organ dorad-

czo-kontrolny monarchy. Zadaniem instytucji było opiniowanie działalności or-
ganów centralnych na wniosek panującego, co miało zapewniać jednolity, oparty
na wspólnych zasadach kierunek zarządzania sprawami publicznymi. Jako jedyna
obejmowała swą władzą wszystkie posiadłości Habsburgów, także Węgry posiada-
jące odrębną strukturę administracji (Malec, 2003: 43).

W 1783 roku Józef II wydał okólnik skierowany do wszystkich urzędników, opra-
cowany na wzór listu pasterskiego. Stanowił on pewnego rodzaju kodeks moralny
urzędnika, nakazujący punktualność w sprawowaniu czynności urzędowych, zna-
jomość obowiązującego prawa, zamiłowanie do służby i gotowość do poświęceń.
Przestrzegał przed przekupstwem, formalizmem oraz bezdusznością w załatwianiu
spraw, zalecał bezstronność w sprawach wyznaniowych i narodowych, a także sta-
ranność w czynnościach zawodowych. Ponadto zawierał stwierdzenie, iż urzędni-
ka powinna cechować czynna miłość do ojczyzny i współobywateli.

1.2.2.2. Administracja lokalna

W XVIII wieku wprowadzono nową jednolitą, centralistyczną organizację admini-
stracji lokalnej w monarchii habsburskiej (oprócz Węgier). Tworzyły ją:

Gubernie

— w liczbie sześciu, na ich czele stali nominowani przez monarchę gu-

bernatorzy,  a w przypadku  mniejszych  jednostek,  zwanych  starostwami  (Lande-
shauptmannschaft) —  starostowie krajowi. Podlegali oni Zjednoczonej Kancelarii
Nadwornej, której co tydzień zobowiązani byli przesyłać sprawozdania ze swych
czynności.  Gubernatorzy  posiadali  szerokie  uprawnienia,  z wyłączeniem  spraw
skarbowych, które traﬁały do Izb Skarbowych. Gubernie dzieliły się na mniejsze
jednostki zwane cyrkułami.

Cyrkuły

— na czele ze starostami obwodowymi (Kreishauptmanner), którzy spra-

wowali nadzór nad miastami i nad dominiami, łącznie z kontrolą stosunków po-
między dworem a wsią. Ponadto do kompetencji starostów należały sprawy za-
rządu oraz policja bezpieczeństwa, ogniowa, targowa, handlowa, przemysłowa,
szkolna, sprawy komunikacji, z czasem także zaciąg wojska.

Dominia

— utworzone zostały w 1784 roku przez cesarza Józefa II. Poszczegól-

ne gromady wiejskie podlegały zwierzchnictwu pana dominium. Posiadały one
pewien rodzaj samorządu z mianowanym przez pana wójtem oraz przysiężnika-
mi. Zarządzali oni majątkiem gromadzkim i sprawowali sądownictwo polubowne,

od którego orzeczeń przysługiwało odwołanie do justycjariusza, będącego arbitrem
w sporach członków gromady pomiędzy sobą lub z panem wsi. Do wykonywania
zleconych przez cyrkuł funkcji administracyjnych ustanowiono urząd mandatariu-
sza, mianowanego i opłacanego przez właściciela wsi. Wójt był mianowany przez
pana spośród kandydatów przedstawionych przez gromadę. Stosunki między pa-
nem a chłopami, jak i dominia, podlegały kontroli starostów.

Miasta

— po reformie Józefa II (dokonanej w 1782 roku) posiadały stosunko-

wo szeroki samorząd z wybieranymi organami, wydziałem miejskim, magistratem
i burmistrzami. Na początku XIX wieku samorząd ten został zniesiony (Malec,
2003: 43–44).

Przeprowadzone w monarchii Habsburgów reformy administracji posłużyły w naj-
większym stopniu interesom państwa absolutnego. Przede wszystkim przyczyniło
się do tego przekazanie władzy administracyjnej urzędnikom, których mianował
i odwoływał wyłącznie władca lub podległe mu władze centralne. Pod koniec rzą-
dów cesarzowej Marii Teresy wprowadzono stałe wynagrodzenia dla urzędników
płatne z budżetu państwa (1752), tym samym zakazano, tolerowanego dawniej,
przyjmowania dodatkowego wynagrodzenia od interesantów, określanego jako
tzw. łapówka (das Schmiergeld). System opłacania urzędników ze skarbu publicz-
nego utrzymał się odtąd na stałe (Malec, 2003: 44).

1.2.3. Reformy administracji w Prusach

Na początku XVII wieku Hohenzollernowie objęli terytoria nad Renem: księstwo
Kliwii, hrabstwo Mark i Ravensberg. Natomiast w 1648 roku pokój westfalski za-
twierdził objęcie przez nich księstw biskupich (Minden, Halberstad, Magdeburg)
oraz części wschodniej Pomorza Zachodniego (w 1720 roku uzyskali Szczecin). Od
1618 roku Hohenzollernowie panowali w Prusach Książęcych jako wasale korony
polskiej, a od 1657 roku jako suwerenni książęta. W 1740 roku zagarnęli prawie
cały Śląsk, dotąd należący do królestwa czeskiego (Sczaniecki, 1997: 265–266).

Posiadłości Hohenzollernów od początku XVIII wieku były rozległe, nie stanowi-
ły zwartej całości i nie posiadały jednolitej i scentralizowanej administracji. Waż-
nym krokiem w kierunku ujednolicenia ustroju państwowego była koronacja mar-
grabiego brandenburskiego na króla Prus w 1701 roku. Korona pruska dla państwa
Hohenzollernów  stała  się  symbolem  jedności.  Utrwalenie  rządów  absolutnych
w Brandenburgii  przypadło  na  połowę  XVII  wieku  i wiązało  się  z panowaniem
margrabiego Fryderyka Wilhelma, zwanego Wielkim Elektorem (1640–1688). Jego
dziełem było znaczne rozszerzenie terytorialne państwa i ostateczne złamanie po-
tęgi stanów. Głównymi autorami reformy administracyjnej państwa, ale także jego
potęgi militarnej byli kolejni władcy Prus —  Fryderyk Wilhelm I (1713–1740) oraz
jego syn Fryderyk II Wielki (1740–1786), którego panowanie otworzyło okres ab-
solutyzmu oświeceniowego.

Fryderyk Wilhelm I z uwagi na cechujący go dynamizm działania, pracowitość,
zmysł praktyczny, a także upór i konsekwencję w realizacji zamierzonych celów,
odegrał znaczącą rolę w procesie rozwoju nowoczesnej administracji pruskiej. Zy-
skał nawet epitet ojca pruskiego stanu urzędniczego, czy wręcz pruskiej biurokra-
cji. Zwalczał konsekwentnie nadużycia, marnotrawstwo i bałagan w strukturach
zarządu państwa. Dewizą jego rządów stało się powiedzenie: „słuchać, a nie rezo-
nować” (obedieren nicht raisonnieren) (Malec, 2003: 45–46). Jego syn Fryderyk II
starał się zawsze wnikać w najdrobniejsze szczegóły działalności machiny admini-
stracyjnej państwa. Stał się najwyższym biurokratą swego kraju. Pozbawiając ini-
cjatywy podległych mu urzędników, osobiście wszystkim zarządzał, sprowadzając
aparat zarządu do roli wykonawców poleceń monarchy.

1.2.3.1. Administracja centralna

Zadaniem monarchii absolutnej w Prusach było stworzenie podporządkowanego
monarsze aparatu państwowego. Podobnie jak we Francji, również i w Prusach cen-
tralne, kolegialnie zorganizowane instytucje resortowe oparte zostały na zasadach
centralizmu i biurokratyzmu. Nie udało się też w tych dwóch państwach utworzyć
organu centralnego, opartego na jednolitym podziale na resorty (Sczaniecki, 1997:
266–267). Władca w Prusach sprawował rządy osobiste. Koordynował działalność
podległych mu ministrów. Przyjmował ich raporty, lecz decyzje podejmował sam,
w formie tzw. nakazów gabinetowych (Kabinetts-ordre) bądź marginaliów, będą-
cych odręcznymi decyzjami władcy (Marginalresolutionen).

Na początku XVIII wieku, za rządów Fryderyka Wilhelma I, z dawnej Rady Na-
dwornej i Rady Tajnej, wyłoniły się trzy organy kolegialne, zwane ministerstwami:

Generalny Dyrektoriat

(Generaldirektorium) — powstał w 1723 roku z połączenia

istniejącego od 1660 roku Generalnego Komisariatu Wojny z Generalną Dyrekcją
Finansów, założoną w 1699 roku. Kierował nim król. Organ składał się z pięciu
tzw.  realnych  departamentów,  na  czele  których  stali  urzędnicy  —  ministrowie.
Departamenty zajmowały się sprawami administracji wewnętrznej i ﬁnansami. Po-
dział kompetencji pomiędzy nimi był częściowo rzeczowy, częściowo terytorial-
ny  (jak  we  Francji),  tzn.  dany  departament  zajmował  się  sprawami  określonych
krajów. W 1746 roku Fryderyk II utworzył szósty departament, a następnie kolej-
ne (w 1768 —  siódmy, w 1770 —  ósmy), które zajmowały się sprawami wojska,
handlu, przemysłu, akcyzy, ceł, górnictwa, hutnictwa oraz lasów. Nowo powsta-
łe jednostki posiadały charakter wyłącznie resortowy i ogólnopruski. Generalne
Dyrektorium działało na podstawie pisemnych instrukcji królewskich (Fryderyka
Wilhelma I z 1722 roku oraz Fryderyka II z roku 1748).

Ministerstwo Gabinetowe

(Kabinettsministerium) — utworzone w 1728 roku, zaj-

mowało się sprawami zagranicznymi.

Ministerstwo Sprawiedliwości

(Justizministerium) — wyodrębnione w 1737 roku,

działające pod przewodnictwem kanclerza i kilku ministrów, zajmowało się spra-
wami sądownictwa i wyznań.

Ministrowie wymienionych organów tworzyli Tajną Radę Stanu (Geheimer Staat-
srat), jednak z uwagi na niechęć monarchy do wsłuchiwania się w głosy doradców,
szybko zaczęła ona tracić na znaczeniu i ostatecznie została zniesiona przez Fryde-
ryka II. Tak więc jedynym czynnikiem, który koordynował działalność ministrów
był sam król, pełniąc w ten sposób rządy osobiste w pełnym tego słowa znaczeniu.
Wszystkie sprawy były rozpatrywane kolegialnie w ministerstwach. Król nie brał
w tych kolegiach udziału, natomiast przyjmował raporty i sam podejmował decy-
zje, o których informował w formie nakazów gabinetowych. Ministrowie zacho-
wywali uprawnienia czysto wykonawcze, o ściśle określonych granicach.

1.2.3.2. Administracja lokalna

W XVIII wieku monarchia absolutna scentralizowała i ujednoliciła administrację
szczebla lokalnego. W latach 1713–1723 terytorium państwa habsburskiego po-
dzielono na:

Departamenty Kamer

(Kammerdepartaments) — poddane organom kolegialnym

— Kamerom Wojny i Domen (Kriegs- und Domanenkammer). Kamery były ściśle
podporządkowane Generalnemu Dyrektorium. Do ich kompetencji należały spra-
wy administracji, wojska, policji bezpieczeństwa, podatkowe, leśne, zarządu dóbr
państwowych oraz sądownictwa w sprawach skarbowych, budowlanych, policyj-
nych i innych. Kamerom przewodniczyli mianowani przez króla prezydenci (Kam-
merprasidenten).

Powiaty

(Kreise) — na czele z landratami (starostami), mianowanymi przez kró-

la spośród kandydatów przedstawionych przez szlachtę. Tym sposobem landrat

był zarazem urzędnikiem państwowym, podporządkowanym kamerze i organem
stanowym jako reprezentant interesów szlachty, wybrany przez nią i spośród niej
na sejmiku powiatowym. Charakter stanowy organizacji powiatu podkreślało jesz-
cze to, że miasta nie zostały podporządkowane organizacji powiatowej, a nadzór
nad nimi sprawowali w departamentach radcy skarbowi (Steuerrate) mianowani
przez króla. Przy bardzo ograniczonym samorządzie miejskim (zgromadzenia kor-
poracyjne oraz magistraty pochodzące z wyboru lub z nominacji panującego), kon-
trolę nad całością administracji i gospodarki miejskiej sprawowali radcowie skar-
bowi (Malec, 2003: 47).

Biurokracja pruska rekrutująca się, zwłaszcza na wyższych hierarchicznie szcze-
blach, spośród arystokracji i drobniejszej szlachty ziemiańskiej (tzw. junkrów), za-
silona w poważnym stopniu elementem mieszczańskim, stanowiła istotny element
rządów Fryderyka Wilhelma I i Fryderyka II. Z czasem urzędnicy w Prusach zyska-
li charakter znaczącej, samodzielnej grupy politycznej w państwie. Mieli oparcie
w dobrach ziemskich, w funkcjach oﬁcerskich oraz w urzędach administracyjnych.
W XVIII wieku narodziła się świadomość grupowa biurokracji i jej korporacyjny
charakter. Cechowały ją wysoki poziom działania i fachowość. Władcy byli jednak
ostrożni w stosunku do swych urzędników i traktowali ich ostro, ze sporą dozą
nieufności. Wynikało to z obawy władcy przed pragnieniem podejmowania sa-
modzielnych decyzji przez urzędników. W rezultacie krępowało to samodzielność
wszystkich ogniw administracji (Malec, 2003: 48).

Pruski urzędnik, podobnie jak w Austrii, mimo swej znaczącej pozycji społecznej
nie był sowicie nagradzany przez państwo. Urzędników cieszyć miało poczucie do-
brze spełnionego obowiązku na rzecz monarchy i państwa. Prawdziwe było powie-
dzenie: „pracować dla króla Prus to jak pracować za darmo”. Pełnienie funkcji pu-
blicznych oznaczało zatem dużo pracy za małe pieniądze. Jednocześnie kształtować
się zaczęły wówczas typowe dla biurokracji pruskiej cnoty urzędnicze, takie jak:
wierność i poczucie odpowiedzialności, posłuszeństwo, poczucie honoru i lojalno-
ści, oszczędność w wydatkach publicznych, prostota stylu życia, a przede wszyst-
kim pracowitość i bezinteresowność.

2. Republiki oświecone w XVIII wieku

Osiemnastowiecznymi  republikami  nazywano  każde  państwo,  w którym  społe-
czeństwo wywierało realny wpływ na jego rządy. Do republik zaliczano nie tyl-
ko Wenecję, kantony szwajcarskie, Zjednoczone Prowincje Niderlandów czy stany
Ameryki po proklamowaniu w 1776 roku niepodległości oraz federację tych sta-
nów —  Stany Zjednoczone Ameryki od 1787 roku, ale także nieliczne utrzymujące
się monarchie stanowe. Swoistą modyﬁkację monarchii stanowej stanowiła Szwe-
cja, zwłaszcza w okresie przewagi zgromadzenia stanowego. Republiką była rów-
nież kształtująca się w ramach porządku arystokratyczno-mieszczańskiego po re-
wolucji  w połowie  XVII  wieku  monarchia  parlamentarno-gabinetowa  Wielkiej
Brytanii oraz polska Rzeczpospolita szlachecka (z łac. res publica —  ‘sprawa pu-
bliczna, rzecz pospolita’).

Republiki długo odrzucały koncepcję państwa, którą wypracował absolutyzm. Or-
gany zarządu działały w tradycyjnym układzie stosunków politycznych i społecz-
nych i nierzadko zachowywały tradycyjne struktury oraz formy działania. Wiele
republik  przeprowadziło  w XVIII  wieku  reformy  społeczne,  a przede  wszystkim
administracyjne,  w znacznym  stopniu  korzystając  z modelu,  który  przyjęły  mo-
narchie absolutne w dobie oświecenia. Można więc mówić o republikach oświe-
conych.  Przykładem  takiej  republiki  stała  się  Rzeczypospolita  Obojga  Narodów
w okresie panowania Stanisława Augusta Poniatowskiego (1764–1795).

2.1. Anglia

2.1.1. Administracja centralna

W XVII wieku w Anglii możemy obserwować zmagania parlamentu z królem
o władzę. Zwołany przez króla tzw. Długi Parlament (1640–1660) uchwalił szereg
ustaw ograniczających władzę absolutną króla. Doprowadziło to do walk o wła-
dzę między stronnictwem króla, a stronnictwem parlamentu. W rezultacie powstał
Parlament Kadłubowy, który 19 maja 1649 r. wydał akt będący podstawą prawną
ustroju republikańskiego. Akt ten proklamował Anglię jako republikę i wolne pań-
stwo. Formalnie rządy w państwie miał sprawować parlament. W praktyce władza
od początku znajdowała się w ręku

Olivera Cromwella

jako dowódcy armii i głów-

nej osobistości w Radzie Stanu. Nowa republika stała się państwem zwycięskiego
bloku mieszczaństwa i szlachty (gentry) (Sczaniecki, 1997: 311). W obawie przed
radykalnymi nurtami społecznymi oraz narastającą opozycją Cromwell w 1653 r.
dokonał zamachu stanu i rozwiązał Parlament Kadłubowy. Objął władzę dyktator-
ską na podstawie ogłoszonego w grudniu 1653 roku aktu nazwanego Instrumen-
tem rządzenia (The Instrument of Government). Instrument ten stanowił jedyną
w dziejach Anglii konstytucję spisaną. Władza wykonawcza znalazła się w rękach
Lorda Protektora, którym był Cromwell, i Rady Stanu, składającej się z członków
mianowanych przez niego dożywotnio spośród kandydatów przedstawionych mu

przez parlament i Radę Stanu. Władza ustawodawcza należała do jednoizbowe-
go parlamentu, ale Lordowi Protektorowi przysługiwało weto zawieszające wobec
ustaw podjętych przez parlament (Maciejewski 2006: 120).

W ostatnim okresie swej dyktatury Cromwell wprowadził zmianę w Instrumencie
rządzenia, w myśl której został dziedzicznym Lordem Protektorem, z prawem wy-
znaczenia następcy. Oznaczało to wprowadzenie ustroju monarszego, z pominię-
ciem jednakże monarszej tytulatury. Wkrótce po śmierci Cromwella jego następca
(Ryszard Cromwell), czując się niezdolnym do opanowania sytuacji, zrzekł się swej
władzy. W 1660 roku nowo wybrany parlament uchwalił przywrócenie monarchii
i powołał na tron Karola II (Sczaniecki, 1997: 312).

Administracja  centralna  Anglii  była  oparta  na  biurokratyzmie.  Została  zorgani-
zowana w XVI wieku na wzór francuskiej monarchii absolutnej. Sekretarze sta-
nu,  których  było  dwóch,  dzielili  się  sprawami,  stosując  kryterium  terytorialne,
aż do 1782 roku. Występowali oni obok tradycyjnych urzędników, także najwyż-
szych rangą tzw. sług Korony —  Lorda Kanclerza (zajmującego się sprawami wy-
miaru sprawiedliwości) i Kanclerza Exchequera (właściwego w sprawach skarbo-
wych).  Kanclerz  Exchequer  i Lord  Kanclerz  do  dziś  należą  do  najważniejszych
członków zarządu (Izdebski, 2001: 35).

Od XVII wieku administracja centralna w Anglii zaczęła się w znaczący sposób od-
różniać od administracji monarchii absolutnej —  różnicę stanowiło poddanie jej
działalności kontroli parlamentu. W Anglii obowiązywała zasada, zgodnie z którą
minister i każdy urzędnik państwowy, czyli każdy sługa Korony, mógł być sądzony
przez wyższą Izbę parlamentu —  Izbę Lordów —  na wniosek izby niższej za zła-
manie  przepisów  prawa  w toku  urzędowania.  Ministrowie  ponosili  bowiem  od-
powiedzialność prawną, konstytucyjną, za swoją działalność. Wniosek Izby Gmin
o skazanie ministra stał się prototypem pociągania ministrów do tzw. odpowie-
dzialności konstytucyjnej za złamanie przepisów prawa w klasycznym konstytucjo-
nalizmie (Sczaniecki, 1997: 316).

W 1707 roku doszło do unii realnej Anglii ze Szkocją — trwałego prawnego połą-
czenia obu królestw. Związały się ze one sobą na stałe nie tylko osobą wspólnego
monarchy, lecz także poprzez wspólne instytucje centralne, przede wszystkim parla-
ment. Wprawdzie Szkocja zaczęła tracić znamiona odrębności państwowej w ramach
wspólnej monarchii, niemniej jednak aż po dzisiejszy dzień zachowała niektóre insty-
tucje partykularne, odmienne od instytucji angielskich, m.in. sądownictwo i system
prawny. Połączenia obu państw znalazło odbicie w tytulaturze królewskiej i w na-
zwie państwa. Władcy Anglii i Szkocji przybrali tytuł królów Zjednoczonego Króle-
stwa Wielkiej Brytanii (United Kingdom of Great Britain) (Sczaniecki, 1997: 306).

W ciągu  XVIII  wieku  ukształtowała  się  w Wielkiej  Brytanii  forma  odpowie-
dzialności ministrów przed parlamentem zwana odpowiedzialnością polityczną,
inaczej  parlamentarną.  Charakteryzowała  się  ona  tym,  że  ministrowie,  z regu-
ły stojący na czele poszczególnych działów administracji centralnej, ponosili od-
powiedzialność nie tylko prawną —  za działanie niezgodne z prawem, ale i po-
lityczną  —  za  celowość  swego  postępowania,  swojej  polityki,  a także  polityki
prowadzonej przez króla. Ze względu ma znaną od dawna zasadę nieodpowie-
dzialności monarchy, wyrażającą się w sformułowaniach: „król nie może czynić
źle” czy „król nie może działać sam”, żaden z aktów z podpisem władcy nie miał
mocy prawnej, jeżeli nie został opatrzony kontrasygnatą, tzn. podpisem kanclerza
lub zainteresowanego ministra.

Minister, kontrasygnując akt królewski, brał na siebie odpowiedzialność króla. Mógł
jednak odmówić kontrasygnaty, a król nie miał prawa mu tego rozkazać, ani w inny
sposób zmusić. Nastąpiło zatem odwrócenie ról — faktyczne przesunięcie władzy

z króla na ministrów. Jeśli Izba Gmin wyraziła formalnie niezadowolenie z polityki,
za którą odpowiadał cały rząd lub jeden minister, z reguły cały rząd podawał się do
dymisji, chyba że powodował rozpisanie nowych wyborów. W ten sposób narodziła
się zasada odpowiedzialności solidarnej całego gabinetu (Sczaniecki, 1997: 318).

Parlament miał możliwość kontrolowania działalności administracji centralnej w toku
dyskutowania i uchwalania kredytów budżetowych dla rządu. W XVIII wieku w Wiel-
kiej Brytanii wprowadzono nowoczesne instytucje budżetowe (Izdebski, 2001: 36).

2.1.2. Administracja lokalna

W Anglii cała administracja terytorialna została oparta na zasadach centralizacji
i biurokracji. Podstawowymi jednostkami podziału terytorialnego kraju, tzw. hrab-
stwami, rządzili nie funkcjonariusze władzy centralnej, lecz tzw. sędziowie pokoju,
których było w każdym hrabstwie ośmiu. Sędziów pokoju formalnie mianował mo-
narcha, lecz ich podległość władzy centralnej była minimalna. Sędzią pokoju mógł
zostać wyłącznie właściciel ziemski, zamieszkały na obszarze danego hrabstwa,
który legitymował się odpowiednio dużym majątkiem. W praktyce było prawie
niemożliwe odwołanie ze stanowiska sędziego pokoju przed upływem jego kaden-
cji. Samodzielność sędziów pokoju była w znaczący sposób ugruntowana przez to,
że pełnili służbę bezpłatnie, honorowo, nie byli zależni ﬁnansowo od władzy cen-
tralnej. Angielski model samorządu terytorialnego opierał się tym samym na prze-
kazaniu całego zarządu w ręce znaczniejszych rodów szlacheckich poszczególnych
hrabstw (Izdebski, 2001: 34).

2.2. Szwecja

Rozwiązania  podobne  do  angielskich  przyjmowała  inna  republika  oświecona
—  Szwecja. Szwecja posiadała w równie dużym stopniu zdecentralizowaną samo-
rządową administrację terytorialną (w odróżnieniu od Anglii administracja ta była
poddana nadzorowi władzy centralnej) oraz biurokratyczną administrację central-
ną (poddaną kontroli parlamentu). Szczegółowe rozwiązania w obu tych krajach
były jednak odmienne. Szwecja już w XVIII wieku wyróżniała się daleko przepro-
wadzonym personalnym rozdziałem pomiędzy rządem a administracją centralną.
Członkowie rządu, zwanego Radą Stanu, których w latach 1719–1772 nie powo-
ływał monarcha, lecz wybierał parlament —  w zasadzie nie stali na czele resortów
administracyjnych. Administracja centralna spoczywała w rękach organów kole-
gialnych, które posiadały osobistych prezesów. Kolegia te nie podlegały poszcze-
gólnym członkom Rady Stanu, lecz Radzie jako całości (Izdebski, 2001: 36).

2.3. Rozwój terytorialny. Kolonie. USA

Ustrój Anglii dał początek rozwiązaniom przyjmowanym w angielskich koloniach
w Ameryce Północnej. Kolonie te, z wyjątkiem nowo przejętej przez Wielką Bry-
tanię Kanady, stały się w 1776 r. wraz z ogłoszeniem Deklaracji Niepodległości

samodzielnymi  państwami,  czyli  stanami,  bo  takie  znaczenie  miało  to  słowo
w osiemnastowiecznej polszczyźnie. W 1787 roku stworzyły federację, czyli pań-
stwa związkowe pod nazwą Stanów Zjednoczonych Ameryki i zrzekły się części
swojej suwerenności na rzecz władzy federalnej. Ustrój polityczny Stanów Zjedno-
czonych opierał się na konstytucji w dużej mierze wzorowanej na modelu angiel-
skim.  Jest  ona  poniekąd  przeniesieniem  na  grunt  amerykański  urządzeń  angiel-
skich z okresu, w którym w Anglii nie rozwinęły się jeszcze rządy parlamentarne,
oraz dostosowaniem  urządzeń  monarchii  do  ustroju  republikańskiego.  Wprowa-
dzono  więc  trójpodział  władzy  (teoria  podziału  władzy  Monteskiusza)  —  wła-
dzę ustawodawczą stanowił Kongres złożony z dwóch izb: Senatu i Izby Reprezen-
tantów; władzę wykonawczą sprawował prezydent; a władza sądownicza należała
do Najwyższego Sądu Federalnego.

Stany przyjęły od Anglii również wzory pełnego samorządu terytorialnego i od ra-
zu połączyły samorząd z wyborami. Urzędy administracyjne poszczególnych sta-
nów, począwszy od gubernatorów jako szefów władzy wykonawczej, a skończyw-
szy na licznych na północy kraju urzędnikach szczebla gminnego (na południu
silnymi jednostkami były hrabstwa), obsadzano w drodze wyborów, dokonywa-
nych coraz częściej bezpośrednio przez ludność. Wybory jednak jeszcze przez długi
czas nie miały posiadać w pełni demokratycznego charakteru, zwłaszcza przy wy-
borze urzędników wyższego szczebla (Izdebski, 2001: 54).

Administracja federalna USA miała charakter biurokratyczny i była poddana słab-
szej niż w Anglii kontroli organu przedstawicielskiego — Kongresu. Prezydent
stojący na czele administracji ponosił (i dotąd ponosi) podobnie jak wszyscy wy-
żsi urzędnicy federalni, wyłącznie konstytucyjną, czyli karną odpowiedzialność
przed Kongresem.

3. Rozbudowa administracji w Polsce
w okresie kształtowania się monarchii

konstytucyjnej (1764–1795)

3.1. Pierwsze reformy administracji

w Rzeczypospolitej w latach 1764–1775

W połowie XV wieku Europa Zachodnia zmierzała ku monarchii absolutnej. Pol-
ska natomiast zaczęła kształtować odmianę monarchii stanowej, zwaną rzeczpo-
spolitą szlachecką (Maciejewski, 2006: 108).

Administracja Rzeczypospolitej ukształtowana jeszcze w dobie monarchii stanowej
przetrwała bez większych zmian do połowy XVIII wieku. Z jednej strony była sil-
nie zdecentralizowana, z wyraźną pozycją organów samorządu szlacheckiego, czyli
sejmików ziemskich, z drugiej strony — anachroniczna i odbiegająca od rozwiązań
stosowanych w tym czasie w innych państwach europejskich (Malec, 2003: 63).

Przed 1764 rokiem nie było w Polsce nowoczesnego organu administracji — ani te-
rytorialnej, ani centralnej. Na szczeblu centralnym brakowało przede wszystkim sta-
łego kolegium rządowego, którego nie był w stanie powołać do życia ani pozbawiany
realnej władzy elekcyjny król, ani szlachecki Sejm, formalnie decydujący o wszyst-
kim, lecz praktycznie od drugiej połowy XVII wieku sparaliżowany przez liberum
veto. Dożywotnio powoływani po dwóch, w Koronie i na Litwie, ministrowie Rze-
czypospolitej, tj. marszałkowie, kanclerze, podskarbiowie, jak również nie zaliczani
do ministrów hetmani, faktycznie działali samodzielnie (Izdebski, 2001: 36).

Zarząd terytorialny spoczywał w ręku sejmików szlacheckich i dożywotnich urzęd-
ników ziemskich, takich jak wojewodowie, kasztelanowie i starostowie (Izdebski,
2001: 37). W XIV i XV wieku starostowie stanowili „ramię królewskie” (brac-
chium regale) i w pełni podlegali królowi.

Zadania wszystkich wskazanych urzędników kształtowały się w dużej mierze
w drodze zwyczajowej, nie było zatem między nimi realnego podziału pracy.

Podział terytorialno-administracyjny Rzeczypospolitej nie był uporządkowany.
Unia realna między Polską a Litwą połączyła suwerenne państwa i narody w jed-
ną całość, nazwaną Rzeczypospolitą Obojga Narodów. Wspólne dla całego pań-
stwa były dwie instytucje — monarcha i Sejm. Widoczna była różnica w podziale
terytorialnym Korony i Litwy. Funkcjonował podział na

prowincje

, których łącz-

nie było sześć: cztery w Koronie, tj. Wielkopolska, Małopolska, Mazowsze, Prusy
Królewskie oraz Litwa i Inﬂanty (z zastrzeżeniem, że Mazowsze łączono z Wielko-
polską). Prowincje dzieliły się na

województwa

, których w 1764 r. w Koronie było

dwadzieścia jeden (pięć wielkopolskich, dziewięć małopolskich, trzy mazowieckie,
trzy pruskie) oraz dziewięć na Litwie. Nie województwo było jednak najważniejszą

jednostką podziału w Koronie, lecz tzw.

ziemia

stanowiąca dawne księstwo z okre-

su rozbicia dzielnicowego z własną hierarchią urzędniczą i sejmikiem. Na ogół zie-
mie były równorzędne województwu (ziemia dobrzyńska), mogły także stanowić
jego część składową (Bardach, Leśnodorski, Pietrzak, 1999: 185).

Podział terytorialny Korony dodatkowo komplikowało umocnienie się powiatów
— jednostek wprowadzonych dla potrzeb sądownictwa szlacheckiego w XIV wie-
ku, które z czasem nabrały odrębności podatkowej i administracyjnej. Funkcjono-
wała tam także odrębna hierarchia urzędnicza, w której skład nie wszedł starosta.
Organ starościński był zatem większy od powiatu.

Królestwo Litewskie miało o wiele bardziej przejrzysty podział terytorialno-admi-
nistracyjny. Wprowadzony został przed unią z Polską w 1566 roku. Województwa
dzieliły się tam na powiaty. Powiat litewski był okręgiem działania jednocześnie
sądu ziemskiego, sejmiku i starosty (Izdebski, 2001: 38).

Urzędy państwowe (poza urzędem hetmańskim) i ziemie Rzeczypospolitej ukształ-
towały się jeszcze w średniowieczu. Zastój w rozwoju administracji stanowił istotną
przyczynę słabości państwa polskiego. Było to odczuwane tym bardziej, że w ościen-
nych monarchiach absolutnych intensywnie rozbudowywano urzędy. Utrzymanie
tradycyjnych instytucji i tym samym umacnianie oligarchii magnackiej prowadziło
do decentralizacji i dezorganizacji zarządu, które w czasach saskich przybrały zna-
miona anarchii i rozkładu. Na terenie Korony ziemie tworzyły „zespolony zespół,
żyjący najczęściej własnym, zamkniętym życiem” (Izdebski, 2001: 38). W warun-
kach anarchii i rozkładu to właśnie ziemie i ich organy, przede wszystkim sejmiki,
przejąć musiały większość zadań aparatu państwowego. W drugiej połowie XVII
i na początku XVIII wieku powołano zatem tzw. rządy sejmikowe, charakteryzują-
ce się nieograniczonym zakresem działania organów samorządu szlacheckiego (Iz-
debski, 2001: 39).

W Rzeczypospolitej miasta i wsie nie były traktowane jako jednostki ogólnego po-
działu administracyjnego. Posiadały na ogół bardzo ograniczony samorząd. W mia-
stach występowały rady miejskie (coraz częściej nazywane magistratami) na czele
z burmistrzami, którzy stopniowo przybierali tytuły prezydentów, a w większych
— organy reprezentujące ogół obywateli miasta. Organami samorządu wiejskie-
go (przybierającego formę gromady) był wójt i przysiężni, ściśle podporządkowani
właścicielowi wsi.

Podjęte w 1764 roku reformy, których uwieńczeniem było ustawodawstwo Sejmu
Czteroletniego, zapoczątkowały stadium tworzenia się monarchii konstytucyjnej
(Bardach, Leśnodorski, Pietrzak, 1999: 293).

Pierwsze  reformy  z lat  1764–1766  dotyczyły  budowy  nowożytnej  administracji.
Utworzono dwa centralne, resortowe instytucje administracyjne, osobne dla Koro-
ny i dla Litwy: Komisję Skarbową i Komisję Wojskową. Ich organizacja opierała się
na powszechnie stosowanej wówczas w Europie zasadzie kolegialności (w szczegól-
ności w państwach tzn. oświeconego absolutyzmu) oraz odpowiedzialności przed
sejmem (Malec, 2003: 65). Komisja Skarbowa Koronna pomimo ogromnych trud-
ności  w przeciwieństwie  do  Komisji  Skarbowej  Wielkiego  Księstwa  Litewskiego
okazała się niezwykle ważna. Z urzędu komisjom przewodniczyli —  podskarbio-
wie. Nowe organy zarządu wojskiem (które wbrew intencji ustawodawcy znajdo-
wały  się  w rękach  hetmanów)  działały  natomiast  wadliwie  (Bardach,  Leśnodor-
ski, Pietrzak, 1999: 294). Członków obu komisji z poczwórnej liczby kandydatów
przedstawianych przez króla wybierał sejm na okres dwóch lat (Malec, 2003: 65).

Komisja Skarbowa została powołana do zajęcia się „porządkiem skarbu koronne-
go” i „pomnożeniem dochodów” „przez prowadzenie rządów i ekonomiki ku lep-
szemu pożytkowi Rzeczypospolitej” (Bardach, Leśnodorski, Pietrzak, 1999: 294).

Oznaczało to, że obok funkcji ﬁskalnych i gospodarki budżetowej do zadań Ko-
misji Skarbowej należały prace nad rozbudową infrastruktury, a zatem komuni-
kacji i transportu. Istotne było popieranie inicjatyw dotyczących rozwoju przemy-
słu i handlu. W zakres uprawnień Komisji Skarbu wchodziło także sądownictwo
w sprawach skarbowych. Komisja była instancją apelacyjną w innych sprawach
handlowych w pierwszej instancji rozstrzyganych przez sądy miejskie i grodzkie.
Zorganizowała ona po raz pierwszy w Polsce dość liczny i odpowiednio kierowany
aparat administracyjny.

Komisja Skarbowa wpłynęła na wprowadzenie w życie ustawy sejmowej o znie-
sieniu wewnętrznych ceł i myt, co służyło rozwojowi rynku wewnętrznego,
oraz na ujednolicenie miar i wag, ujednolicenie i polepszenia monety. Do najwięk-
szych osiągnięć Komisji Skarbowej należało wprowadzanie od 1768 roku budżetu,
czyli zestawienia dochodów i wydatków państwowych na określony czas, a uchwa-
lonych przez sejm. Odtąd ustawa budżetowa określała całość gospodarki ﬁnanso-
wej państwa.

Do zadań drugiej centralnej magistratury, tj. Komisji Wojskowej, należała orga-
nizacja, zaopatrzenie, szkolenie sił zbrojnych oraz sądownictwo w sprawach osób
wojskowych i cywilnych przeciw wojskowym.

W celu podniesienia z upadku miast królewskich i uzdrowienia ich gospodarki
w latach 1765–1768 powołano komisje dobrego porządku (boni ordinis). Zajęły się
one m.in.: uporządkowaniem miast, sprawą ich oczyszczenia, odbudową ulic i do-
mów według nowego planu regulacyjnego, sprawami związanymi z bezpieczeń-
stwem przeciwpożarowym. Powierzono im zatem wiele uprawnień policyjnych.

Chlubą polskiego oświecenia stała się utworzona w 1773 roku Komisja Edukacji
Narodowej — kolegialnie zorganizowane ministerstwo oświaty publicznej. Komi-
sja według ustawy sejmowej miała zająć się kształceniem „młodzi szlacheckiej”.
W rezultacie podporządkowano jej „wszystkie generalne akademie (tj. uniwersyte-
ty), gimnazja, kolonie akademickie (czyli szkoły podległe zwierzchnictwu uniwersy-
tetu w Krakowie), szkoły publiczne, żadnych nie wyłączając” (Bardach, Leśnodor-
ski, Pietrzak, 1999: 295). W praktyce wyłączono Szkołę Rycerską, założoną przez
króla w 1765 roku oraz inne szkoły wojskowe, w szczególności Szkołę Inżynierii.

Podzielono szkoły na: paraﬁalne, podwydziałowe, wydziałowe i Szkoły Główne,
czyli uniwersytety w Krakowie i Wilnie. Ujednolicono w całym kraju programy na-
uczania, przeprowadzono też reformę Szkoły Głównej Krakowskiej (Hugo Kołłą-
taj) i Wileńskiej (Marcin Poczobutt-Odlanicki) (Malec, 2003: 66).

W 1766 roku powstała Komisja Mennicza, organ centralny niemający charakteru
ministerstwa. Do jej zadań należało uruchomienie mennicy i zmiana systemu pie-
niężnego. Ponadto miała ona pełnić funkcję organu doradczego dla komisji skar-
bowych w Koronie i na Litwie. Innymi komisjami tego typy były komisje szpitalne,
które na mocy ustawy z 1775 roku podjęły zadania opieki społecznej (przytułki,
domy starców). Z powodu braku pieniędzy pięć lat później ustawę z 1775 roku
uchylono, przekazując te funkcje komisjom dobrego porządku (Bardach, Leśno-
dorski, Pietrzak, 1999: 296).

Organami mieszczącymi się przy królu były: Gabinet Królewski i Kancelaria Woj-
skowa. Pierwszy z organów zajmował się prowadzeniem sekretariatu osobistego,
administracją dóbr kamery (ekonomii), korespondencją dyplomatyczną, stosunka-
mi z kościołem i Kurią Rzymską oraz sprawami Wielkiego Księstwa Litewskiego.
Gdy w 1775 roku powstała Rada Nieustająca, Gabinet Królewski przejął w prakty-
ce od jej Departamentu Interesów Cudzoziemskich prowadzenie polityki państwo-
wej w tej dziedzinie, działał pod bezpośrednim kierunkiem króla, ale i pod kon-
trolą sejmu.

Wraz z powołaniem Rady Nieustającej, która miała pełnić funkcje rządu centralne-
go, król utracił znaczną część swojej władzy (Bardach, Leśnodorski, Pietrzak, 1999:
299). Należało do niego formalnie przewodniczenie Radzie z prawem dwóch gło-
sów w razie równości zdań. Radę Nieustającą w liczbie 36 członków powoływał
co dwa lata sejm (w połowie senat, w połowie izba poselska). Każdy sejm wybie-
rał jedną trzecią nowej Rady spośród członków dawnej, dla zapewnienia ciągło-
ści działań. Spośród szlachty powoływany był marszałek Rady, który potencjalnie
mógł odebrać królowi nawet funkcję przewodniczenia w Radzie.

Oprócz zebrań plenarnych o charakterze uchwałodawczym Rada prowadziła prace
w pięciu

departamentach

—

Interesów Cudzoziemskich

(z królem jako przewodniczącym, który wraz

ze swym Gabinetem faktycznie przejął całość spraw);

—

Policji

, czyli

Dobrego Porządku

(sprawującym nadzór nad miastami królewskimi);

—

Wojskowym

(który przejął na jakiś czas funkcje zlikwidowanych w 1776 roku

komisji wojskowych — koronnej i litewskiej);

—

Sprawiedliwości

;

—

Skarbowym

Na czele departamentów stali odpowiedni ministrowie, jedynie Departamentem
Sprawiedliwości (z powodu braku ministra) kierował jeden z konsyliarzy. Wszyst-
kie departamenty miały własne kancelarie, zatrudniające tzw. subalternów, czy-
li archiwistów, kopistów. Wszystkie decyzje, zgodnie z zasadą kolegialności, miały
w nich zapadać absolutną większością głosów (Malec, 2003: 67).

Departament Wojskowy

wpłynął na zwiększenie wojska, choć nie udało się osią-

gnąć zaplanowanej w 1775 roku liczby 30 tys. żołnierzy. Uczynił z Kancelarią Woj-
skową króla wiele w zakresie werbunku i modernizacji armii.

Departament Sprawiedliwości

uczynił wiele dla uporządkowania sądownictwa,

w szczególności przez przygotowanie decyzji Rady w zakresie przestrzegania i in-
terpretacji obowiązującego prawa (Bardach, Leśnodorski, Pietrzak, 1999: 300).

W ówczesnym prawie granice pomiędzy przepisem prawa a jego wykładnią były
płynne, dlatego w 1776 roku przyznano Radzie uprawnienia w ustalaniu, a prak-
tycznie również w rozwĳaniu prawa. Departament Sprawiedliwości miał prawo
rozstrzygania w ostatniej instancji skarg na korupcję sądów i w razie potrzeby wy-
stępowania do Rady Nieustającej o zwołanie sądu sejmowego.

Zakres kompetencji

Departamentu Policji

Rady Nieustającej był bardzo wąski

i ograniczał się w zasadzie do kontroli Komisji Marszałków Obojga Narodów wpro-
wadzonej w 1776 roku w miejsce dawnej jurysdykcji marszałków (Malec, 2003: 67).
Dopiero ustawa sejmowa Powinność i władza Departamentów w Radzie przy boku
naszym Nieustającym rozszerzyła władze tego departamentu. Do jej zadań należa-
ła kontrola rachunków miast królewskich, a w przypadku stolicy, za zgodą Rady
— zawieranie kontaktów z „kompaniami” odnośnie do porządkowania miasta, na-
prawy dróg, budowy mostów. Po zniesieniu tzw. komisji szpitalnych, resort policji
zajął się również warunkami zdrowotnymi ludności (Izdebski, 2001: 41).

Komisje Szpitalne

— Koronna i Litewska — stworzyły system terenowych orga-

nów służby zdrowia i władz administracyjnych zobowiązanych do ochrony zdro-
wia publicznego. Do zadań powstałej w 1775 roku Komisji nad Szpitalami należa-
ło zakładanie nowych szpitali i reorganizacja zarządu już istniejących, organizacja
powiatowej służby zdrowia, powołanie kolegium lekarzy, aptekarzy, akuszerek,
organizacja szpitala dla inwalidów wojskowych, a także działalność prewencyjna,
np. wprowadzenie szczepienia przeciwko ospie (Malec, 2003: 68).

Wszystkie wymienione organy centralne były powoływane przez Sejm (powołanie
nie odnosiło się do ministrów przewodniczących w komisjach wielkich) i przed ni-
mi ponosiły odpowiedzialność o charakterze konstytucyjnym. Były one organa-
mi kolegialnymi i podejmowały decyzje większością głosów członków obecnych
na posiedzeniu.

Najistotniejszą cechą administracji XVII i XVIII wieku była kolegialność, za któ-
rą w Polsce i w innych republikach przemawiały określone względy polityczne. Po-
nadto uważano, iż wprowadzona zasada kolegialności, dzięki wzajemnej samo-
kontroli członków kolegium, znacznie utrudni korumpowanie administracji i jej
działalność sprzeczną z prawem (Izdebski, 2001: 42).

3.2. Reformy administracji Sejmu Czteroletniego

Reformy Sejmu Czteroletniego (1788–1792) dały Rzeczypospolitej nowoczesną
konstytucję, która stworzyła strukturę administracji państwowej szczebla central-
nego, kształtując zarazem podstawy odpowiedzialności konstytucyjnej i parlamen-
tarnej ministrów. Również administracja lokalna, znajdująca się dotychczas w rę-
kach organów samorządowych, została w znacznym zakresie przekazana władzy
rządowej. Jedynie administrację wiejską z powodu oporu szlachty pozostawiono
w rękach właścicieli dóbr ziemskich (Malec, 2003: 69).

W Konstytucji 3 Maja wyraźnie odniesiono się do zasady trójpodziału władzy
na ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Zasada ta miała być realizowana
w ramach monarchii konstytucyjnej (Maciejewski, 2006: 113). Nie ulegało jed-
nak wątpliwości, że równowagi pomiędzy władzą nie było, gdyż dominowała wła-
dza ustawodawcza.

3.2.1. Administracja centralna

W zakresie władzy wykonawczej Konstytucja wprowadziła duże zmiany w pozy-
cji monarchy (Maciejewski, 2006: 114). Najistotniejsze było ustalenie zasady dzie-
dziczności tronu i zniesienie wolnej elekcji. Ograniczono władzę ustawodawczą
króla, wzmacniając pozycję Sejmu. Pozostawiono mu wprawdzie inicjatywę usta-
wodawczą (wespół ze

Strażą Praw

), ale odebrano prawo sankcji ustawodawczej.

Król zachował prawo zwoływania Sejmu, który w określonych przypadkach mógł
się zbierać i obradować nawet bez jego udziału. Nadal wszystkie ustawy były jed-
nak ogłaszane w imieniu władcy, który zachował również prawo łaski (z wyjątkiem
przypadków skazanych za zbrodnie stanu).

W zakresie władzy wykonawczej do króla należała nominacja najwyższych urzęd-
ników, w tym ministrów, a także przewodniczenie Straży Praw. Przyjęto zasadę
nieodpowiedzialności króla (wzór angielski), wprowadzając zarazem odpowie-
dzialność zasiadających w Straży Praw ministrów, którzy musieli kontrasygnować
wszystkie wydane w jego imieniu akty prawne.

Nowym centralnym organem władzy wykonawczej została Straż Praw. Był to or-
gan zdecydowanie mniej liczny niż Rada Nieustająca, obalona w 1789 r. z uwagi
na nadmiernie uzależnienie od poleceń płynących od władz rosyjskich. Umożliwi-
ło to warunki do efektywniejszego działania. Organ składał się z króla (przewod-
niczącego), prymasa (głowy duchowieństwa i przewodniczącego Komisji Edukacji

Narodowej) oraz pięciu ministrów, tj. ministra policji (jeden z marszałków); pie-
częci, czyli spraw wewnętrznych (jeden z kanclerzy); interesów cudzoziemskich
(drugi z kanclerzy); wojny (jeden z hetmanów) i skarbu (jeden z podskarbich). Po-
nadto w Straży Praw zasiadali bez prawa głosu — pełnoletni następca tronu (dla
zapoznania się z tokiem spraw państwowych) oraz Marszałek Sejmu. Ministrów
do Straży Praw (było ich szesnastu) powoływał król spośród wszystkich ministrów
z Korony i Litwy (Malec, 2003: 70).

Za swoją działalność ministrowie ponosili odpowiedzialność parlamentarną i kon-
stytucyjną. Odpowiedzialność parlamentarną ministrowie ponosili przed sejmem,
który większością dwóch trzecich mógł uchwalić wotum nieufności wobec kierun-
ków i celowości prowadzonej przez nich polityki. Odpowiedzialność konstytucyj-
ną (za naruszenie prawa) ministrowie ponosili przed sądem sejmowym na podsta-
wie oskarżenia sformułowanego większością głosów połączonych izb. Sąd sejmowy
mógł orzec wszystkie kary, łącznie z karą śmierci, a król nie mógł skorzystać z prawa
łaski. Konstytucja nie wprowadziła odpowiedzialności solidarnej ministrów, którzy
w dalszym ciągu odpowiadali indywidualnie. Można stwierdzić, że Straż Praw była
organem wzorowanym na angielskim gabinecie (Maciejewski, 2006: 114).

Straż Praw stała na czele całej administracji publicznej. Podlegały jej formalnie ko-
misje rządowe Obojga Narodów, tj. wspólne dla Korony i Litwy — Komisja Poli-
cji, Wojska, Skarbu i Edukacji Narodowej (Malec, 2003: 70). Ich struktura była ko-
legialna. Składały się z przewodniczącego (ministra nienależącego do Straży Praw)
oraz od czternastu do piętnastu komisarzy wybieranych przez Sejm na okres dwóch
lat. Ponadto do Komisji Policji i Skarbu wchodziło po sześciu plenipotentów miast
królewskich. W Komisji Wojskowej przeważały osoby cywilne.

3.2.2. Administracja lokalna

W zakresie  administracji  lokalnej  powołano  do  życia  w 1789  roku  komisje  po-
rządkowe cywilno —  wojskowe dla województw, ziem i powiatów. Składały się
z piętnastu  komisarzy  szlacheckich,  wybieranych  przez  sejmiki  na  dwa  lata  spo-
śród posesjonatów danego okręgu. Do kompetencji komisji porządkowych nale-
żały niektóre sprawy wojskowe (sądownictwo w sprawach pomiędzy żołnierzami
a osobami cywilnymi, rekrutowanie i rozkwaterowanie wojska na terenie), kontro-
la ruchu ludnością, sprawy podatkowe. Zajmowały się również sprawami społecz-
no-gospodarczymi swojego terenu: prowadziły statystykę ludności, odpowiadały
za stan dróg, dbały o rozwój szkolnictwa, organizowały system opieki społecznej.
Ponadto komisje zobowiązane były do wykonywania poleceń oraz do udzielania
wszelkiej pomocy centralnym instytucjom administracji państwowej (komisje były
im podporządkowane). Komisje porządkowe na podstawie otrzymanych z paraﬁi
odpisów metryk zaczęły jako pierwsze tworzyć świeckie akty stanu cywilnego —
rejestry ludności.

Nowy podział administracyjny wprowadziła ustawa z 2 listopada 1791 roku,
ale i ona nie tworzyła w pełni nowoczesnego podziału administracyjnego państwa.
Kraj podzielony został na województwa i powiaty, przy jednoczesnym wyodręb-
nieniu ziem. Podział ten miał sporo ułomności — nie wprowadzał władz admini-
stracyjnych pierwszej i drugiej instancji, komisjom wojewódzkim nie podlegały od-
powiednie komisje powiatowe, ponadto podział administracyjny nie pokrywał się
w pełni z obszarem działania komisji porządkowych — o ile w Wielkopolsce każde
województwo miało jedną komisję, to na Mazowszu było tyle komisji, ile odręb-
nych ziem i księstw (Malec, 2003: 72).

Sejm Czteroletni zreformował ustrój większości miast, wydając w 1791 roku naj-
pierw Prawo o miastach królewskich, uznane jako część składową konstytucji,
a później Urządzenie wewnętrzne miast wolnych. Ustawy te objęły tylko miasta kró-
lewskie — odtąd miasta wolne — lecz mogły być rozciągnięte także na miasta pry-
watne, za zgodą ich właścicieli. Ustawy wprowadziły nowe, jednolite rozumienie
miasta jako zwartego obszaru zabudowy. Miasta zostały wyposażone w samorząd,
miały posiadać zgromadzenia uchwalające, w których obradach uczestniczyli wła-
ściciele oraz wybrane przez zgromadzenie magistraty z prezydentami lub wójtami
na czele. Nowością stało się wprowadzenie wyższych szczebli samorządu miejskie-
go, tj. zgromadzeń, w każdym z dwudziestu czterech wydziałów miejskich, na któ-
re podzielono obszar państwa, oraz plenipotentów miast (po jednym z wydziału),
którzy zasiadali w Komisji Policji bądź Komisji Skarbu i posiadali głos doradczy
w Izbie Poselskiej (Izdebski, 2001: 44).

3.3. Ustrój administracji w ustawodawstwie

sejmu grodzieńskiego (1793)

W wyniku konfederacji targowickiej i wojny polsko-rosyjskiej z 1792 roku dzieło
Sejmu Czteroletniego zostało obalone. Mimo przywrócenia wielu dawnych rozwią-
zań ustrojowych, takich jak wolna elekcja czy liberum veto, pozostawiono stosunko-
wo sporo z dokonanych wcześniej reform administracyjnych (Malec, 2003: 75).

Na czele administracji postawiono reaktywowaną Radę Nieustającą złożoną z kró-
la, dwudziestu czterech członków wybieranych przez sejm na cztery lata. Wypo-
sażono ją przez nikogo niekontrolowaną władzę w okresie między sejmami. Pod-
porządkowano  jej  departamenty  resortowe,  komisje  rządowe  oraz  wojewódzkie
komisje  porządkowe.  Rada  miała  też  pierwszeństwo  inicjatywy  ustawodawczej,
przygotowując projekty ustaw przez sejmem i zamieszczając je w uniwersałach kró-
lewskich przesyłanych sejmikom ziemskim. Komisje miały zacząć działać ponow-
nie —  odrębnie dla Korony i Wielkiego Księstwa Litewskiego.

W zakresie administracji lokalnej zastosowano również podział administracyjny
kraju z równym rozkładem urzędów.

Ustrój zawarty w konstytucjach grodzieńskich przetrwał zaledwie kilka miesięcy
— do wybuchu insurekcji kościuszkowskiej, która przyniosła kolejną próbę kształ-
towania administracji publicznej. Wprowadzona struktura organów władzy miała
charakter tymczasowy, a określenie podstawowych zasad ustrojowych odroczono
do zakończenia wojny o niepodległość (Maciejewski, 2006: 116).

3.4. Administracja w okresie insurekcji kościuszkowskiej (1794)

Naczelna władza rządowo-administracyjna należała początkowo do Rady Zastęp-
czej Tymczasowej, zaś w maju 1794 roku przejęła ją Rada Najwyższa Narodowa.
Na Litwie powołano podległą władzom centralnym w Polsce — Deputację Cen-
tralną Wielkiego Księstwa Litewskiego (Malec, 2003: 76).

Rada Najwyższa Narodowa utworzyła osiem wydziałów: Wydział Porządku, Bez-
pieczeństwa, Skarbu, Sprawiedliwości, Żywności, Potrzeb Wojskowych, Intere-
sów Zagranicznych i Instrukcji Narodowej (szkolnictwo). W skład Rady Najwyż-
szej Narodowej wchodzili: Naczelnik Siły Zbrojnej Narodowej, ośmiu członków
— kierowników poszczególnych resortów i trzydziestu dwóch zastępców.

Administracja  terenowa  została  powierzona  komisjom  porządkowym  dla  woje-
wództw i ziem. Dzieliły się one na wydziały analogiczne do utworzonych w Ra-
dzie Najwyższej (z wyjątkiem spraw zagranicznych). W ich skład wchodziło: ośmiu
przedstawicieli  szlachty,  ośmiu  mieszczaństwa  i pięciu  duchowieństwa  różnych
wyznań —  wszyscy wybierani przez obywateli. Komisarze ponosili odpowiedzial-
ność zarówno polityczną, jak i prawną. Ta dwoista odpowiedzialność w przypad-
ku członków władz terenowych stanowiła istotne novum w administracji Rzeczy-
pospolitej.

Najciekawszym administracyjnym rozwiązaniem doby insurekcji było wprowadze-
nie państwowej administracji na wsi. Ustawą z 26 lipca 1794 roku Rada dokonała
podziału kraju na dozory, pod przewodnictwem dozorców. Dozorcą mógł być każ-
dy cieszący się dobrą sławą mieszkaniec powiatu „jakiegokolwiek bądź stanu i kon-
dycji umiejący czytać, pisać i rachować” (Malec, 2003: 77). Okręg administracyjny
dozorcy obejmował od 1000 do 1200 gospodarstw. Do ich kompetencji należało:
pośredniczenie w sprawach między panami a chłopami, czuwanie nad bezpieczeń-
stwem publicznym, nadzór nad utrzymaniem dróg i mostów, organizowanie na-
uczania (Maciejewski, 2006: 117).

Stworzony przez insurekcję system władz, których ostateczny kształt miał zostać
określony po zakończeniu powstania, był też ostatnim etapem realizacji reform ad-
ministracyjnych w dobie przedrozbiorowej (Malec, 2003: 77).

Z chwilą utraty niepodległości przez Polskę w wyniku trzeciego rozbioru w 1795 ro-
ku ziemie Rzeczypospolitej podzielone zostały pomiędzy Rosję, Prusy, Austrię. Na-
rzucona siłą obca administracja odbiegała w znaczący sposób od rozwiązań pol-
skich, opartych na tradycjach republikańskich, wprowadzając scentralizowany
model państwa absolutnego, opierającego się na silnej władzy monarszej oraz roz-
budowanym aparacie biurokratycznym. Prowadziło to w konsekwencji do usytu-
owania społeczeństwa w opozycji wobec władz zaborczych, przyczyniając się jed-
nocześnie do wzrostu dążeń niepodległościowych.

Słownik

Absolutyzm oświecony

— forma ustroju, w której władca był pierwszym urzędni-

kiem nowoczesnego, scentralizowanego państwa. Rozwinęła się najpełniej w Pru-
sach za panowania Fryderyka II Wielkiego, w Austrii za panowania Marii Teresy
i Józefa II oraz w Rosji za panowania Katarzyny II. Monarcha utrzymywał nieogra-
niczoność swej władzy, nie podkreślając jednak jej boskiego pochodzenia. Określał
siebie jako pierwszego sługę państwa, na którym spoczywa obowiązek zapewnienia
swym poddanym porządku prawnego, opieki i bezpieczeństwa.

Monarchia absolutna

— forma rządów, w której monarcha skupia w swym ręku

całą władzę: stanowi źródło władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej.
Klasycznym modelem tej formy ustrojowej była Francja, szczególnie za panowania
Ludwika XIV, któremu przypisuje się słowa „Państwo to ja”.

Republika oświecona

— ustrój polityczny, w którym społeczeństwo wywierało

odczuwalny wpływ na rządy w państwie. Przykładem takiego ustroju była Rzeczy-
pospolita Obojga Narodów w okresie panowania Stanisława Augusta Poniatow-
skiego (1764–1795), monarchia parlamentarno-gabinetowa Wielkiej Brytanii XVII
wieku, USA, Zjednoczone Prowincje Niderlandów, Szwajcaria, Anglia, Szwecja.

Bibliograﬁa

1. Bardach J., Leśnodorski B., Pietrzak M., 1999: Historia ustroju i prawa pol-

skiego, Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa.

2. Boć J., 1997: Pojęcie administracji, w: Prawo administracyjne, (red.) J. Boć, Ko-

lonia Limited, Wrocław.

3. Borkowski J., 1977: Określenie administracji i prawa administracyjnego, w: Sys-

tem prawa administracyjnego, (red.) J. Starościak, t. 1., Ossolineum, Wrocław.

4. Bystroń J. S., 1960: Dzieje obyczajów w dawnej Polsce. Wiek XVI–XVIII, t. 2.,

PIW, Warszawa.

5. Filipek J., 1995: Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, cz. 1., Universitas,

Kraków.

6. Fizjokratyzm, w:

http://portalwiedzy.onet.pl/7831,,,,ﬁzjokratyzm,haslo.html

stan na 4.11.2009 r.

  7.   Fleiner F., 1920: Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts, Tübingen.
  8.  Herrnritt R. H., 1921: Grundlehren des Verwaltungsrechtes, Tübingen.
  9.   Izdebski H., Kulesza M., 1998: Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Liber,

Warszawa.10. Izdebski H., 2001: Historia administracji, Liber, Warszawa.

11. Kasznica S., 1946: Polskie prawo administracyjne, Poznań.
12. Kaźmierska-Patrzyczna A., Korzeniowski P., 2004: Prawo i postępowanie ad-

ministracyjne, [skrypt na CD], Polski Uniwersytet Wirtualny, Łódź.

13. Knosala E., 1985: Pojęcie administracji świadczącej w polskiej literaturze pra-

wa administracyjnego, w: Regulacja prawna administracji świadczącej, (red.)
K. Podgórski, Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego, Katowice.

14. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (DzU z 1997 r. nr

78, poz. 483).

15. Laband P., 1911: Das staatsrecht des Deutschen Reiches, Tübingen.
16. Langrod J. S., 1948: Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej,

t. 1., PAU, Kraków.

17. Maciejewski T., 2006: Historia administracji, C. H. Beck, Warszawa.
18. Malec, J. D. 2003: Historia administracji i myśli administracyjnej, Wydawnic-

two Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków.

19. Mayer O., 1914: Deutsches Verwaltungsrecht, München–Leipzig.
20. Nowacka E., 1997: Samorząd terytorialny w administracji publicznej, Wydaw-

nictwa Prawnicze PWN, Warszawa.

21. Ochendowski E., Prawo administracyjne. Część ogólna, Wyd: Towarzystwo

Naukowe Organizacji i Kierownictwa Stowarzyszenie Wyższej Użyteczności
„Dom Organizatora”, Toruń 1999.

22. Ożóg H., Potoczek A., 2001: Ustrój organów administracji publicznej, Wydaw-

nictwo Wyższej Szkoły Humanistyczno-Ekonomicznej, Włocławek.

23. Panejko J., 1929/1930: Skrypt z nauki administracji i prawa administracyjne-

go, Wilno.

24. Reiss W., 1946: Prawo administracyjne w zarysie, cz. 1: Nauka administra-

cji, Toruń.

25. Sczaniecki M., 1997: Powszechna historia państwa i prawa, Wydawnictwa

Prawnicze PWN, Warszawa.

26. Sondel J., 2004: Słownik łacińsko-polski dla prawników i historyków w wersji

elektronicznej, Universitas, Kraków.

27. Stahl M., 2004: Cechy administracji, w: Prawo administracyjne. Pojęcia, insty-

tucje, zasady w teorii i orzecznictwie, (red. nauk.) M. Stahl, Diﬁn, Warszawa.

Document Outline