Historia administracji/Wstęp

1

Historia administracji/Wstęp

Podręcznik

Historia administracji

Spis treści

Podręcznik obejmuje różne zagadnienia z historii administracji. We Wprowadzeniu opisano istotę

historii administracji, jako dyscypliny nauk administracyjnych; przedstawiono ideę podręcznika, jego

pomysłodawcę oraz pozostałych autorów. Definicje zawierają omówienie przydatnych pojęć dla nauki

historii administracji. Rozdziały zostały ułożone chronologicznie i tematycznie. Oprócz zakończenia

dodano kilka wskazówek metodologicznych. Całość zaś zamyka wykaz literatury ogólnej oraz indeks nazwisk.

•• Wstęp

•• Wprowadzenie

•• Definicje

•• System wyborczy
•• Społeczeństwo obywatelskie

•• Opór społeczny i obywatelskie nieposłuszeństwo

•• Ustroje państw

•• Administracja publiczna w XVIII w.

•• Administracja publiczna w XVIII w.

•• Absolutyzm

•• Policystyka

•• Merkantylizm

•• Fizjokratyzm

•• Biurokracja w XVIII w.

•• Prawo administracyjne w XVIII w.

•• Francja w dobie absolutyzmu

•• Monarchia habsburska w okresie absolutyzmu oświeconego

•• Absolutyzm oświecony w Prusach

•• Rosja XVIII wieku

•• Rzeczpospolita 1764 - 1795

•• Myśl administracyjna polskiego oświecenia
•• Johann Gottlieb Fichte i krytyka państwa absolutnego

•• Administracja publiczna w XIX w.

•• Konstytucjonalizm

•• Ustrój USA

•• Francja 1789 - 1814

•• Administracja publiczna w XIX w.

•• Państwo prawne

•• Sądownictwo administracyjne

•• Samorząd

•• Kontrola administracji

•• Księstwo Warszawskie

•• Królestwo Polskie

Historia administracji/Wstęp

2

•• Rzeczpospolita Krakowska

•• Galicja

•• Austro - Węgry

•• Prusy w XIX w.

•• Komuna Paryska

•• III Republika

•• Administracja publiczna w XX w.

•• I Wojna Światowa

•• Polska 1918 - 1921

•• Konstytucja marcowa

•• Konstytucja kwietniowa

•• Administracja II RP

•• Samorząd terytorialny II RP

•• Sądownictwo II RP

•• Literatura do okresu II RP

•• Podsumowanie

•• Zakończenie

•• Wskazówki metodologiczne

•• Literatura

•• Indeks nazwisk

Wprowadzenie

W nawiązaniu do Huberta Izdebskiego można stwierdzić, iż historia administracji jest to

dziedzina nauki administracji, która opisuje istniejący dawniej stan administracji publicznej, jej

organizację (szczególnie centralną i terytorialną) i środki działania, jak również przyjęty system

wartości i istniejący system prawny, ze zwróceniem uwagi na założone cele, faktycznie realizowane

zadania, a także skutki działalności administracyjnej, bez pomijania otoczki

społeczno-gospodarczo-polityczno-kulturalnej i stosunków narodowościowych.

Biorąc pod uwagę stronę dydaktyczną, należy zauważyć, iż nauczając historii administracji nie należy

schematycznie opisywać ustrojów państw, lecz pokazywać pewne modele funkcjonowania administracji publicznej

na przykładzie danego państwa, np. model administracji publicznej doby absolutyzmu oświeconego na przykładzie

Prus w XVIII wieku.

O podręczniku

Witaj w podręczniku do historii administracji. Możesz go zmieniać, poprawiać i robić wszystko

to, co nie jest wandalizmem!

Podręcznik jest przeznaczony dla studentów I roku 3 - letnich (licencjackich) studiów

administracyjnych. Jego treść obejmuje tematykę wykładów i ćwiczeń, realizowanych zarówno na studiach

stacjonarnych, jak i niestacjonarnych, w ciągu 30 godzin zajęć. W wielu wypadkach - dla poszerzenia wiadomości

czytelników - wkracza w problematykę prawoznawstwa, historii prawa, części ogólnej prawa administracyjnego oraz

nauki o państwie i polityce (politologii). Dlatego też warto - gwoli uzupełnienia zawartych w nim wiadomości -

sięgać do komplementarnego podręcznika Nauka administracji.

Historia administracji/Wstęp

3

Tworząc podręcznik przyjęto układ chronologiczno - tematyczny a bibliografia została podana przy każdym z

rozdziałów. Do niektórych tematów dodano również teksty źródłowe (niezależnie od Wikiźródeł), pytania kontrolne

i propozycje tematów prac pisemnych. Pozycje o ogólnym charakterze przedstawiono w jednym z ostatnich

podrozdziałów, pt. "Literatura".

Jeśli chcesz uzupełnić podręcznik - wpisz się na listę, a o zmianach, jakie wprowadzasz w

podręczniku, informuj pozostałych autorów oraz uzupełniaj Indeks nazwisk.

Karol Dąbrowski

,

28 października 2009 roku (pomysłodawca i redaktor podręcznika).

Definicja administracji publicznej

Pod pojęciem administracji rozumiemy zarząd sprawami własnymi lub cudzymi, zarządzanie, gospodarowanie,

kierowanie, ale także rządzenie i rozkazywanie [J.S. Langrod].

Jerzy Stefan Langrod (1903 - 1990)

Prof. prawa i administracji, współautor znanego przedwojennego podręcznika do prawa administracyjnego, po II w. św. wykładowca na

uczelniach francuskich. Napisał m.in. Instytucje prawa administracyjnego (wyd. 1948).

Słowo administracja wywodzi się z łacińskich terminów:

• ministrare = służyć

• administrare = obsługiwać, zarządzać, kierować

• gubernare = rządzić.

Natomiast administracja publiczna, to zarząd wykonywany przez państwo i podmioty, którym państwo zleciło jego

wykonywanie (np. organy samorządu terytorialnego) prowadzony na rzecz interesu publicznego, na podstawie

obowiązujących przepisów.

administracja publiczna

/ | \

/ | \

/ | \

system biurokratyczny obszerny zakres spraw społecznych generalne normy prawne

O administracji publicznej można mówić w różnych aspektach, m. in.:

• negatywnym - wówczas obejmuje ona wszystko to, co nie jest ani ustawodawstwem, ani sądownictwem,

• pozytywnym - dotyczy działalności organizatorskiej państwa,
• podmiotowym - odnosi się do działalności organów, instytucji państwowych itp.

Definicja administracji publicznej w znaczeniu negatywnym jest prosta, ale za szeroka. Dlatego też

rozpowszechniona została definicja administracji publicznej w znaczeniu podmiotowo - przedmiotowym, autorstwa

Huberta Izdebskiego i Michała Kuleszy.

Administracja w znaczeniu podmiotowo przedmiotowym to zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i

wykonawczych prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje na podstawie ustawy i w
określonych prawem formach.

Michał Kulesza (ur. 1948)

Prof. Uniwersytetu Warszawskiego, teoretyk administracji, ekspert w zakresie samorządu terytorialnego; uczestnik obrad Okrągłego

Stołu, współtwórca reformy samorządowej w latach 90-tych. Autor podręcznika Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne (z

Hubertem Izdebskim).Michał Kulesza na Wikipedii...

Historia administracji/Wstęp

4

W historii administracji znana jest również pozytywna definicja administracji wymyślona przez teoretyków

nazizmu. Ich zdaniem administracja publiczna polegała na kształtowaniu życia wspólnoty narodowej przez

specjalnie do tego powołany aparat, według planu ustalonego przez Führera (tj. polityczne kierownictwo). Mówiąc

w uproszczeniu, "administracja jako organizacja jest po prostu strukturą urzędów działającą w konkretnej

wspólnocie" [T. Maunz].

Funkcje administracji publicznej

W nauce prawa administracyjnego wyróżnia się różne funkcje administracji publicznej. Pod pojęciem "funkcji"

rozumiemy "czynność, działanie, zadanie, obowiązek" administracji publicznej.

[1]

Dlatego też mówiąc o "funkcjach

administracji publicznej" kładziemy nacisk na czynnościowy aspekt administracji publicznej, jako organizacji.

[2]

Niekiedy mianem funkcji zwie się także "płaszczyzny" działania administracji publicznej. O niuansach językowych

warto pamiętać, gdyż w teorii prawa pojawiają się poglądy kwestionujące sensowność używania sformułowania

"funkcja prawa" i podobnie można odnosić je do omawianych "funkcji administracji".

[3]

Zwykle wymienia się następujące funkcje administracji publicznej:

• regulującą i reglamentacyjną - polegającą na regulowaniu i reglamentowaniu życia obywateli,

• świadczącą - zaspokajanie potrzeb społecznych, np. utrzymywanie szpitali, domów kultury itp.,

• organizatorską - obejmującą działania twórcze, samodzielne i kreatywne, np. przygotowywanie projektów

unijnych przez gminy,

• wykonawczą - wykonywanie przepisów uchwalonych przez parlament, czy wydanych przez Radę Ministrów.

Administracja skupia więc na sobie uwagę nie tylko parlamentu, lecz także - a przede wszystkim - naczelnych

organów administracji rządowej,

• kontrolno - nadzorczą - np. nadzór nad stowarzyszeniami. Przykładem będzie zawieszenie zarządu

Stowarzyszenia "Animals" w Lublinie na wniosek Urzędu Miasta Lublin, w październiku 2009 r.

[4]

• prognostyczno-planistyczną - np. prognozowanie wzrostu zanieczyszczenia środowiska.

Interesująco funkcje administracji publicznej omówił Dominik Sypniewski na przykładzie budownictwa. Odniósł się

do funkcji prawotwórczej, reglamentacyjnej oraz kontrolno-nadzorczej. Jak stwierdził, "funkcja prawotwórcza

polega na możliwości oddziaływania przez organy administracji publicznej na proces budowlany przez tworzenie

odpowiednich przepisów techniczno-budowlanych" [Sypniewski, s. 44]. Funkcja reglamentacyjna objawia się w

ograniczaniu praw obywatela do zabudowania nieruchomości, wykonywania zawodów związanych z budownictwem

oraz wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych. Kontrola i nadzór trwają w trakcie całego procesu

budowlanego od wydania pozwolenia na budowę do odbioru budynku.

W państwie liberalnym - co do zasady - administracja ma ograniczać swoje działania. Jest to jednak tylko postulat

neoliberałów. Demokracja nie wyklucza szerokiej działalności państwa. Ważne m. in. jest to, aby organy

administracji nie łamały zasad demokratycznego państwa prawnego, nie naruszały swobód obywatelskich i nie

dyskryminowały własnych obywateli. Jednak obserwując gromadzenie bubli prawnych

[5]

, to łatwo zauważyć, że

mamy do czynienia z nadmiernie rozbudowaną funkcją reglamentacyjną, ze szkodą dla obywateli. Co gorsza jest to

proces, w trakcie którego pod płaszczykiem przepisów "dereglamentujących" wprowadza się kolejne

"reglamentacje".

[6]

Trudno jest jednak (i raczej jest to niemożliwe) osiągnąć stan równowagi między poszczególnymi funkcjami

państwa. Niektóre się wręcz wykluczają. Obciążenie biurokracji nadmiarem zadań reglamentacyjnych, kontrolnych,

nadzorczych, wykonawczych prowadzi do zaniku inicjatyw organizatorskich.

Ściśle są ze sobą związane, np. płaszczyzny świadcząca i reglamentacyjna. Im więcej usług świadczy Państwo na

rzecz obywateli, tym silniej reguluje ich życie codzienne. Z drugiej strony obywatele sami żądają od Państwa i jego

(zarazem swojej) administracji zaspokajania ich różnorodnych potrzeb (budowa ścieżek rowerowych, organizowanie

koncertów noworocznych, finansowanie inwestycji ekologicznych, zakazanie handlu "dopalaczami", normowanie

jazdy na nartach na wzór jazdy samochodem itp.). Nakładają tym samym na biurokrację nowe zadania a zarazem

Historia administracji/Wstęp

5

zwiększają sami sobie koszty funkcjonowania administracji publicznej.

Dlatego właśnie w XXI w. zwiększa się rola administracji publicznej w zaspokajaniu potrzeb zbiorowych

społeczeństwa. Korzystne jest jednak to, że część zadań Państwa zostaje przekazywane organizacjom pozarządowym

i samorządom. Stwierdził to Zbigniew Leoński, porównujący "funkcje" administracji publicznej do jej "zadań", gdy

pisał, iż współczesne państwo "realizuje zadania wykraczające poza funkcje wykonywania prawa (np. zaspokajanie

zbiorowych potrzeb społeczeństwa)".

[7]

W ten sposób władze publiczne odchodzą od weberowskiego ujmowania

administracji jako wykonywania ustaw uchwalanych przez parlament; wykonywania oczywiście pod kontrolą

sądownictwa administracyjnego. Wchodzą natomiast na grunt twórczego i politycznego zarazem przekształcania

rzeczywistości społecznej.

Ponadto teoretycy wyodrębnili zasady kształtowania struktury administracji publicznej, wśród których

wymienia się (z tym, że zazwyczaj wszystkie się łączą):

1. zasadę terytorialną: wedle podziału terytorialnego państwa (np. sekretarze stanu we Francji doby absolutyzmu),

2. merytoryczną: wedle sposobów postępowania i umiejętności (np. tajne agencje rządowe),

3. przedmiotową: wedle przedmiotu działalności, obsługiwanych grup społecznych (np. instytucje opieki

społecznej),

4. funkcjonalną: wedle realizowanych funkcji (np. ministerstwo wojny, ministerstwo zdrowia) [J. Górniak, G.B.

Peters].

Cechy administracji publicznej

Badacze wymieniają wiele cech administracji publicznej, w tym:

•• przymusowość,

•• monopolistyczny charakter,

•• trwałość,

•• planowość,

•• ciągłość,

•• stabilność,

•• fachowość,

•• wyodrębnienie i uporządkowanie (organizacyjne i kompetencyjne),

•• legalizm (działanie w oparciu o przepisy proceduralne i materialne, dla realizacji interesu

publicznego).

Administracja publiczna nie może działać chaotycznie, ponieważ wówczas Wydział Spraw

Administracyjnych Urzędu Miasta Krakowa otwarty byłoby nie od 7.40 do 15.30; lecz wtedy, kiedy

urzędnikom by się podobało, czyli np. od 22.00 do 2.00 w nocy. Jak więc widać niektóre cechy

administracji publicznej są korzystne dla obywateli.

Historia administracji/Wstęp

6

Centralizacja i decentralizacja

W życiu administracji publicznej ważne znaczenie odgrywają cztery zjawiska: centralizacji, decentralizacji,

koncentracji i dekoncentracji.

Centralizacja, to pozbawienie samodzielności organów niższego szczebla, uzależnienie ich od organów

centralnych, połączone z zależnością osobową i służbową; odsunięcie instytucji społecznych od udziału w rządach.

Centralizacja teoretycznie daje możliwość spojrzenia na lokalne problemy z szerszej perspektywy, łatwiejszego

znalezienia wspólnych rozwiązań, zrealizowania większych celów, zbierania i analizowania większej ilości danych,

stawiania bardziej dalekowzrocznych prognoz, mobilizowania większych zasobów ludzkich, materiałowych i

finansowych, zwłaszcza w sytuacjach kryzysowych.

Natomiast decentralizacja, to przyznanie określonego zakresu samodzielności w administrowaniu, organom

niższym lub podmiotom niezależnym od administracji rządowej (np. samorządowi terytorialnemu), z zachowaniem -

określonych przez prawo - uprawnień nadzorczych lub kontrolnych. Istotą decentralizacji jest oparcie władzy

publicznej na wspólnotach lokalnych, oddanie części władzy publicznej terytorialnym związkom samorządowym [T.

Hilarowicz]. Przykładem decentralizacji na gruncie Polskim było przekazanie w toku refomy samorządowej

marszałkom województw uprawnień wojewodów.

Decentralizacja - w teorii - daje możliwość bardziej elastycznego działania, dostosowania i twórczego

modyfikowania ogólnych wytycznych do lokalnych realiów, lepszego wyczucia nastrojów społecznych i potrzeb

ludności, zapewnia lepszą komunikację na linii obywatele <-> władza. Bezplanowa decentralizacja może jednak

prowadzić do chaosu, braku koordynacji działań poszczególnych instytucji publicznych, zwiększać konflikty między

grupami społecznymi. Np. wiele błędów w trakcie decentralizacji administracji popełniono w Belgii na przełomie

XX i XXI wieku.

Jak pisał Marcin Jurewicz, "czynnikami sprzyjającymi centralizacji są: małe rozmiary organizacji, zwartość

terytorialna względnie stabilne i mało złożone otoczenie, funkcjonalny podział pracy i duża zależność pomiędzy

elementami organizacji, technologia oparta na produkcji masowej, niskie kwalifikacje uczestników organizacji,

sprawnie funkcjonujący system informacyjny pozwalający na szybkie przesyłanie oraz przetwarzanie informacji."

[8]

Zaś jako czynniki służące decentralizacji wymienił: "znaczne rozmiary organizacji, działanie na dużym obszarze i

rozproszenie terytorialne, złożone oraz zmienne otoczenie wymagające zróżnicowanej struktury i szybkiego

reagowania na zmiany, przedmiotowy (produktowy) podział pracy, technologia nierutynowa (krótkoseryjna,

jednostkowa) związana ze zmiennością zadań, wysokie kwalifikacje pracowników oraz przejawianie przez nich

potrzeb samodzielności i samorealizacji, jak również sprawnie działający system informacyjny umożliwiający

bezpośredni dostęp do zbiorów informacji z różnych poziomów hierarchicznych i stanowisk."

[9]

W naukach administracyjnych wyodrębnia się decentralizację terytorialną oraz decentralizację rzeczową.

Decentralizacja terytorialna polega na przydaniu organom administracji, zarządzającym poszczególnymi

jednostkami podziału administracyjnego, określonego stopnia samodzielności względem organów nadrzędnych.

Natomiast decentralizacja rzeczowa to przekazanie samodzielnym organom lub organizacjom zarządzania

określonymi kategoriami spraw. Decentralizacja - zwłaszcza w przypadku samorządu zawodowego - nie może

powodować urzeczywistniania własnych interesów kosztem reszty społeczeństwa.

[10]

Koncentracja dla odmiany, to skupienie procesu decyzyjnego w ręku organów centralnych [D. Janicka]. Przy

koncentracji zmniejsza się liczba pośrednich szczebli decyzji (podejmowanie decyzji przesuwa się w górę) i

zmniejsza się liczba osób podejmujących decyzje [J. Karpiński].

Koncentracja łączy się z centralizacją i dotyczy relacji między organami administracji. Jednak nadmierna

koncentracja utrudnia zdobywanie informacji o sytuacji w terenie, pozbawia samodzielności i odpowiedzialności

niższe instytucje, co w sytuacjach nagłych przy utrudnionej komunikacji powoduje paraliż decyzyjny.

Zaś dekoncentracja, to przenoszenie zadań na organy niższego szczebla. Może być pionowa (terytorialna) lub

pozioma (resortowa). Pod pojęciem dekoncentracji rozumie się również powierzenie organom niższym uprawnień

Historia administracji/Wstęp

7

do podejmowania decyzji w ściśle określonym zakresie z utrzymaniem szerokiej ingerencji organów wyższych [D.

Janicka, D. i J. Malec, W. Witkowski]; oddanie części kompetencji władz centralnych władzom niższego szczebla

[T. Hilarowicz].

Paradoksalnie łączy się ona z centralizacją, gdy decyzje idą z góry, a zadania przenoszone są w dół drabiny

administracyjnej. Przykładem dekoncentracji jest przekazanie wojewodom uprawnień ministrów. Czasem rozsądne

powiązanie dekoncentracji z centralizacją pozwala na szybszą modernizację państwa. Stępia ostrze centralizmu nie

naruszając omnipotencji centralnego ośrodka władzy. Jednym z warunków jest oczywiście istnienie rzetelnej

kontroli nad działaniami urzędów niższych. Dobrym przykładem dekoncentracji połączonej z centralizacją dała

administracja napoleońska.

Administracja rządowa

Administrację publiczną dzieli się na administrację rządową i samorządową. Administracja rządowa działa w

imieniu i na rachunek państwa, i w uproszczeniu jest to ta część administracji publicznej, która bezpośrednio

podlega rządowi (Radzie Ministrów). Zaś o administracji samorządowej będzie mowa poniżej.

W strukturze administracji (szczególnie rządowej) występuje zjawisko zależności, inaczej podległości. Rozróżnia się

zależność służbową i zależność osobową:

• zależność służbowa, to możność wydawania wiążących poleceń lub ustalania kierunków działań,

• zależność osobowa, to możność decydowania o statusie personalnym urzędnika (zatrudnieniu, zwolnieniu, pensji,

karach, nagrodach, urlopach, emeryturze itp.).

W ramach rządu, rozumianego jako rada ministrów, zostają wyodrębnione resorty, czyli niezależne struktury

organizacyjne, wyłonione w ramach aparatu administracji rządowej, skupiające przynajmniej jeden z działów

administracji rządowej, kierowane przez ministra, wykonujące zadania jednorodne lub pokrewne, na terenie całego

państwa.

Do resortów tzw. klasycznych zaliczano: sprawy zagraniczne, skarbowość, wojskowość, sprawy wewnętrzne oraz

wymiar sprawiedliwości. Wyróżnia się ponadto resorty gospodarcze, techniczne, socjalne i oświatowe. Resortowość

wprowadzono we Francji w 1791 r., Prusach w 1808 r., Rosji w 1802 r. [D. Janicka, D. i J. Malec, J. Szreniawski,

W. Witkowski, PWN]

Ministrowie mogą ponosić odpowiedzialność:

1.

1. konstytucyjną

2.

2. polityczną

3.

3. parlamentarną

4.

4. solidarną

5. indywidualną.

Odpowiedzialność polityczna jest to odpowiedzialność przed politycznym mocodawcą ministra. Czyli może być

ponoszona nie tylko przed parlamentem, ale i np. przed królem (jeśli ten powołuje rząd, jak we Francji Ludwika

XVIII) albo przed szefem rządu (premierem, kanclerzem), jak w Niemczech. Gdy na członkach rządu ciąży

odpowiedzialność polityczna przed parlamentem, wówczas zlewa się z odpowiedzialnością parlamentarną.

Ministerstwa natomiast dzieli się na:

•• funkcjonalne

• koniunkturalne - powoływane dla spełnienia jakiegoś zadania, załatwienia problemu, tymczasowo albo dla

zaspokojenia ambicji koalicji rządzącej (np. Ministerstwo Gospodarki Morskiej w rządzie Jarosława

Kaczyńskiego) [R. Skeczkowski] .

Z budową rządu wiąże się kształt systemu biurokratycznego, który może być (w zależności też od podejścia

badawczego) prowincjonalny lub realny. System prowincjonalny polega na ustanowieniu w prowincjach (lub

innych większych jednostkach podziału terytorialnego) instytucji centralnych, spełniających tam funkcje

Historia administracji/Wstęp

8

administracyjne w najwyższych instancjach. W pełnym systemie prowincjonalnym mielibyśmy, np. ministerstwa

sprawiedliwości w każdym województwie, a nie jedno ministerstwo dla wszystkich województw.

Natomiast system realny, to podzielenie centralnej władzy rządowej na szereg centralnych instytucji (ministerstw,

resortów) dla poszczególnych działów administracji rządowej tak, by dana instytucja sprawowała władzę na całym

obszarze państwa.

Administracja zespolona i niezespolona

W strukturze administracji rządowej mamy do czynienia ze zjawiskiem zespolenia administracji. Administracja

zespolona polega bowiem na połączeniu agend różnych ministerstw na szczeblu lokalnym, w ręku terenowego

organu rządowego administracji ogólnej (przedstawiciela rządu). Inaczej mówiąc jest to, połączenie w terenie

działów administracji państwowej (z wyjątkiem wyraźnie wyłączonych) w ręku terenowych przedstawicieli rządu,

np. wojewodów [T. Hilarowicz].

Można to przedstawić na schemacie:

•• administracja rządowa

•• ogólna

•• specjalna

•• zespolona

•• niezespolona

Samorząd

W odróżnieniu od administracji rządowej administracja samorządowa jest ściśle powiązana z podziałem

terytorialnym państwa (ma ściśle zakreśloną właściwość miejscową), uzależniona od lokalnej społeczności (dzięki

instytucji wyborów), kontrolowana przez lokalną wspólnotę. Ponadto wykonuje zadania własne i zlecone przez rząd

pod jego nadzorem.

Często stosowana jest definicja samorządu w ujęciu Teresy Rabskiej, uzupełniana przez innych autorów (m. in. S.

Kaźmierczyka). Na jej podstawie można dokonać rozróżnienia między samorządem a wspólnotą samorządową.

Samorząd będzie więc zarządzaniem przez wspólnotę samorządową sprawami publicznymi. Inaczej będziemy

rozumieć pojęcie wspólnoty samorządowej.

Wspólnota samorządowa - określona przez przepisy prawa państwowego grupa społeczna, w której członkostwo powstaje z mocy

prawa, powołana do samodzielnego wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej, w formach właściwych dla administracji

rządowej, posiadająca organizację ustawowo ustaloną, o charakterze przedstawicielskim, kontrolowana przez grupę, podlegająca

nadzorowi ze strony Państwa, ponosząca odpowiedzialność za swoje działania, wykonująca zadania własne i zlecone, posiadająca

osobowość prawną i przysługujące jej prawo własności.

Osobowość prawna wspólnoty samorządowej jest osobowością publicznoprawną i prywatnoprawną.

Publicznoprawną ponieważ wspólnota może kształtować prawa i obowiązki adresatów swoich decyzji. Wpływać na

zachowania obywateli w sposób wiążący, korzystając ze swego imperium. Prywatnoprawną natomiast, gdy może

zawierać umowy, pozywać i być pozywaną przed sądami powszechnymi.

Ponadto o samorządzie mówi się, że jest to samodzielne i niezależne zawiadywanie przez obywateli swoimi

sprawami, polegające na wykonywaniu funkcji administracji publicznej [H. Izdebski]; bądź też sprawowanie władzy

przez obywateli (pośrednio, bezpośrednio) na określonym szczeblu lokalnym. Inaczej mówiąc jest to powierzenie

zarządu sprawami publicznymi zrzeszeniom obywateli [D. i J. Malec]; albo organizacja grupy społecznej oparta na

kryterium terytorialnym lub osobowym, na zasadzie powszechności, demokratyzmu i samodzielności [E.

Smoktunowicz]. Podkreśla się także aspekt wykonywania zadań administracji publicznej (sprawowania władzy) i

niezależność [B. Ledworowski]. Klasyczna definicja samorządu autorstwa T. Bigo mówi, iż jest to decentralizacja

Historia administracji/Wstęp

9

administracji publicznej, której samodzielnymi podmiotami są korporacje powołane przez państwo. Najprostsza jest

definicja negatywna samorządu, wedle której samorząd to administracja sprawowana nie przez państwo.

W dziejach administracji publicznej występuje często zjawisko komunalizacji administracji publicznej. Polega

ono na stopniowym przekazywaniu spraw z zakresu administracji publicznej instytucjom samorządu terytorialnego

[T. Hilarowicz].

Biorąc pod uwagę występowanie samorządu w państwie, dzieli się mienie publiczne na:

• mienie państwowe (w tym państwowych osób prawnych, funduszy, agencji i przedsiębiorstw państwowych),

• mienie komunalne (samorządowe, tj. gminne, miejskie, sołectwa itp.).

Na dochody samorządu składają się: dochody własne, subwencje ogólne oraz dotacje celowe.

Omawiając problematykę samorządu należy wspomnieć o zakładzie publicznym (zakładzie administracyjnym). Jest

to zorganizowany zespół składników osobowych, rzeczowych, materialnych i niematerialnych, tworzących jeden

podmiot o charakterze celowym i usługowym, posiadający osobowość prawną, służący zaspokajaniu potrzeb

publicznych a nie nastawiony na zysk, otwierany przez jednostki administracji publicznej, które zapewniają mu

środki finansowe, np. biblioteka, dom pomocy społecznej, przedszkole, zarząd transportu miejskiego, muzeum,

szkoła, szpital, więzienie, zakład oczyszczania. Charakterystyczną cechą zakładu jest władztwo zakładowe, tj.

poddanie użytkowników zakładu regulaminowi zakładu i poleceniom jego kierownictwa.

W administracji publicznej spotykamy się z dwoma zjawiskami:

• monizmem administracji (czyli istnieniem tylko administracji państwowej)

[11]

• dualizmem administracji publicznej (czyli występowaniem zarówno administracji rządowej, jak i samorządowej).

Administracja monistyczna jest charakterystyczna dla systemów totalitarnych i autorytarnych, które

nie tolerują samodzielnego i niezależnego samorządu, kontrolowanego przez obywateli. Dlatego

właśnie rady narodowe w okresie PRL nie były organami samorządu terytorialnego, lecz organami

jednolitej administracji państwowej, kształtowanej przez partię komunistyczną, czyli PZPR.

Zobacz też osobną stronę podręcznika poświęconą samorządowi w dziejach administracji publicznej.

Organ, urząd i inne definicje

Organ, to jednostka wyodrębniona organizacyjne, w ramach aparatu administracji publicznej, działająca w imieniu i

na rachunek państwa, w ramach kompetencji ustawowych, uprawniona do posługiwania się środkami przymusu [A.

Suwałko-Karetko]. Sytuację prawną organu administracyjnego wyznaczają trzy czynniki: zadania, kompetencje i

właściwość. Zadania określają pożądany stan rzeczy, który ma być utrzymany lub osiągnięty; obejmują kompleks

działań, których efekty świadczą o wypełnianiu przez dany organ swoich obowiązków.

Organ nie powinien przekraczać swoich kompetencji, wkraczać w kompetencje innych organów, jak również działać

na obszarze ustawowo wolnym od administracji publicznej. Kompetencje są zakreślane ustawowo i nie powinny być

domniemywane na korzyść organu. Organ nie może się swoich kompetencji zrzec, przejąć kompetencji innego

organu, przekazać ich, zwiększyć czy ograniczyć [J. Szreniawski].

Natomiast urząd, to zespół osobowo-rzeczowy danego organu [E. Ochendowski, J. Starościak].

Zaś jednostka podziału terytorialnego, to po prostu obszar państwa podlegający określonemu organowi

administracji terytorialnej.

Podział terytorialny w danym państwie może być kształtowany na różne sposoby, np.

• tradycyjny - jak np. w Wielkiej Brytanii,

• racjonalny - jak we Francji, po reformach napoleońskich,

Historia administracji/Wstęp

10

• mieszany - którego przykładem będzie Polska po reformie samorządowej, gdzie np. południowa granica

województwa lubelskiego i wschodnia granica województwa warmińsko-mazurskiego odzwierciedlają podziały

pochodzące jeszcze z czasów zaborów; zachodnia i południowa granica województwa wielkopolskiego przebiega

na granicy Polski i III Rzeszy, zaś województwa lubuskie, opolskie i śląskie są zupełnie nowymi tworami

administracyjnymi.

[12]

Warto dodać, iż podział terytorialny wprowadzony reformą z 1999 roku jest bardzo

podobny do podziału istniejącego w latach 1957 - 1975.

Tradycjonalizm w utrzymywaniu granic terytorialnych nie jest tylko Polską specyfiką. Wynikać to może z istnienia

tzw. "pamięci zbiorowej" lokalnych społeczności. Jak pisali niemieccy autorzy: "Jeszze dziś na terenach objętych

niegdyś wojną trzydziestoletnią psychologowie są w stanie naszkicować granice oddzielające obszary, które

ucierpiały więcej, od tych, które ucierpiały mniej - tylko na podstawie analizy zbiorowej pamięci mieszkańców tych

terenów. Tragiczne przeżycia wojenne zapadły w tę pamięć tak głęboko, że mimo 350 lat, jakie upłynęły od

zakończenia wojny trzydziestoletniej, dają o sobie znać w codziennym życiu mieszkańców tych terenów".

[13]

Organy mogą być jednoosobowe lub kolegialne. Kolegialność, to tworzenie wieloosobowego organu decyzyjnego

(kolegialność strukturalna) lub sposób działania, polegający na podejmowaniu decyzji większością głosów

(kolegialność funkcjonalna).

Warto również zastanowić się nad innymi pojęciami z zakresu administracji publicznej. Dla przykładu:

Autonomia - przyznanie jednostce podziału terytorialnego samodzielności w zakresie prawodawstwa i

administracji, jest pojęciem szerszym od samorządu.

Jursydykcja - uprawnienie do rozstrzygania spornych spraw [PWN].

Kompetencja - zakres uprawnień i obowiązków organu do określonego działania [PWN].

Legalność - zgodność z obowiązującym prawem. Legalność nie zawsze równa się praworządności.

Mandat [PWN]:

1.

1. pełnomocnictwo udzielone osobie sprawującej funkcję pochodzącą z wyboru,

2.

2. czynności i obowiązki związane z pełnieniem takiej funkcji,

3. miejsce przyznane lub osiągnięte w organie pochodzącym z wyborów, zwłaszcza miejsce posła w parlamencie

(mandat poselski).

Wyróżnia się też mandat wolny i mandat imperatywny.

Właściwość - zdolność do rozpatrywania danych spraw. Wyróżniamy zatem właściwość:

1.

1. rzeczową (wg rodzaju spraw),

2.

2. miejscową (wg obszaru działania),

3.

3. funkcjonalną (wg poziomu instancji).

Organ administracji publicznej winien przestrzegać wszystkich rodzajów właściwości jednocześnie [J. Szreniawski].

Państwo, władza, suwerenność

Najbardziej rozpowszechnioną definicję państwa podał Georg Jellinek. Jest tzw. trójelementowa definicja państwa:

państwo = ludność + terytorium + władza

W prawie międzynarodowym powyższą definicję uzupełnia się o dodatkowy element: zdolność

prawnomiędzynarodową, inaczej zdolność traktatową lub też zdolność do bycia podmiotem stosunków

międzynarodowych (posiadania zdolności prawnomiędzynarodowej i zdolności do czynności

prawnomiędzynarodowych). Są bowiem takie organizmy polityczne, które mimo, że spełniają wszystkie przesłanki

bycia państwami nie posiadają uznania międzynarodowego i przez to nie są traktowane jak państwa, np. Górski

Karabach, czy Naddniestrze.

Historia administracji/Wstęp

11

Georg Jellinek (1851 - 1911)

Niemiecki prawnik, znany teoretyk prawa, prof. uniwersytetów w Wiedniu, Bazylei i Heidelbergu; przedstawiciel pozytywizmu

prawniczego, zajmował się teorią państwa i prawa, podkreślając rolę gwarancji zapewniających poszanowanie prawa, z których

najbardziej istotne były czynniki kulturowe. Swoje poglądy wyłożył m.in. w Ogólnej nauce o państwie z 1900 r. Georg Jellinek na

Wikipedii...

Z państwem wiążą się inne pojęcia, takie jak: federacja, konfederacja, unia realna oraz unia personalna.

Władza natomiast, to (pomijając kontrowersje wokół tego pojęcia) możność podejmowania i realizowania decyzji niezależnie od woli

adresatów tychże decyzji; możność wprowadzania w życie decyzji dotyczących określonych osób. Inaczej mówiąc jest to przywilej

panowania nad wolą innego człowieka.

Władza opiera się o pewien stosunek społeczny (m.in. podporządkowania) zachodzący między rządzącymi, a

rządzonymi [J. Karpiński, S. Ossowski, M. Weber].

Z państwem i władzą związane jest pojęcie suwerenności. Suweren w klasycznym ujęciu, to podmiot posiadający

najwyższą władzę, całkowitą niezależność i niepodlegający niczyjej kontroli (suwerenność zewnętrzna i

wewnętrzna).

Współcześnie odchodzi się od takiego pojmowania suwerenności. Suwerenność można także mierzyć stopniem

ingerencji państw trzecich (w dobie globalizacji również korporacji międzynarodowych) w bieżącą politykę

państwa, nie tylko zagraniczną. Czasem ograniczenie suwerenności danego państwa korzystnie wpływa na sytuację

zwykłych obywateli, jeśli weźmiemy pod uwagę działania sądów międzynarodowych.

Pytania kontrolne

1.

1. Administracja publiczna to ...

2.

2. Samorząd to ...

3.

3. Centralizacja to ...

4.

4. Decentralizacja to ...

5.

5. Koncentracja to ...

6.

6. Dekoncentracja to ...

7.

7. Cechy administracji publicznej: ...

8.

8. Administracja zespolona to ...

9.

9. Administracja samorządowa różni się od rządowej tym, że ...

10.

10. Organ administracji publicznej to ...

11.

11. Urząd to ...

12.

12. Resort to ...
13.

13. Zależność osobowa i służbowa to ...

14.

14. Odpowiedzialność ministrów może być ...

15.

15. Mandat to ...

16.

16. Właściwość to ...

17.

17. Wyjaśnij pojęcie "autonomii", "mandatu", "legalności", "właściwości", "kompetencji", "jurysdykcji",

"suwerenności", "władzy", "pluralizmu" ...

18.

18. Definicja "państwa" wg G. Jellinka składa się z ...

Historia administracji/Wstęp

12

Literatura

1.

1. Baszkiewicz J., Władza, Wrocław 2009.

2.

2. Boć J., Język administracji, "Acta Univ. Wratisl. nr 2770 Prawo 295" Wrocław 2005.

3.

3. Camus A., Człowiek zbuntowany, wyd. Instytut Literacki Paryż 1958, przedruk KZ NSZZ "Solidarność" UMCS,

Lublin 1981.

4.

4. Dubel L., Korybski A., Markwart Z., Wprowadzenie do nauki o państwie i polityce, Kraków 2002.

5.

5. Dubiel K., Saloni T., Podręcznik dla służby administracyjnej, Warszawa 1925.

6.

6. Groszyk H., Pieniążek A., Seidler G.L., Wprowadzenie do nauki o państwie i prawie, Lublin 2008.

7.

7. Gulczyński M., Nauka o polityce, Warszawa 2007.

8.

8. Heywood A., Politologia, Warszawa 2006.

9.

9. Hilarowicz T., Decentralizacja w administracji, a "zespolenie" organów administracyjnych, "Ruch Prawniczy i

Ekonomiczny" 1922 (rocznik wspólny).

10.

10. Hilarowicz T., Zarys nauki administracji...,Warszawa 1930.

11.

11. Izdebski H., Fundamenty współczesnych państw, Warszawa 2007.

12.

12. Izdebski H., Kulesza M., Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004.

13.

13. Janik M., Policja administracyjna - wybrane zagadnienia, "Ius et administratio" 2005, zesz. 3.

14.

14. Jaworska - Dębska B., Stabilizacja prawnoustrojowa społeczności lokalnej, "Zeszyty Naukowe Szkoły Wyższej

im. Pawła Włodkowica w Płocku" 1999, vol. 11.

15.

15. Knosala E., Matan A., Zacharko L., Nauka administracji, ... 1999.

16.

16. Korybski A., Leszczyński L., Pieniążek A., Wstęp do prawoznawstwa, wyd. 2007.

17.

17. Kulczycki L., Nauka o państwie, Warszawa 1929.

18.

18. Kuta T., Czy działania złożone administracji publicznej są herezją prawniczą, [w:] Prawo administracyjne w

okresie transformacji ustrojowej, red. E. Knosala, A. Matan, G. Łaszczyca, Kraków 1999.

19.

19. Langrod J.S., Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej, reprint, Kraków 2003.

20.

20. Ledworowski B., Samorząd w międzywojniu i jego istota dziś, Warszawa 1989.

21.

21. Leoński Z., Nauka administracji, ... 2004.

22.

22. Łętowski J., Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990.

23.

23. Łyszkowski M., Solidarność - solidaryzm - pomocniczość. Wybrane aspekty, "Przegląd Prawa i Administracji"

2005, t. 67.

24.

24. Majewski R., Decentralizacja życia politycznego jako zjawisko cywilizacyjne, "Zeszyty Naukowe Szkoły

Wyższej im. Pawła Włodkowica w Płocku" 1999, vol. 11.

25.

25. Muszyński J., Podstawy nauki o polityce, państwie i prawie, Toruń 2007.

26.

26. Nauka o państwie i polityce, red. J. Tymanowski, Łódź 2003.

27.

27. Niewiadomski Z., et. alt., Prawo administracyjne, wyd. 2007.

28.

28. Niczyporuk J., Dekoncentracja w administracji publicznej, wyd. 2006.

29.

29. Ochendowski E., Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2009.

30.

30. Pacian J., Problem korupcji w wymiarze historycznym, "Prawo - Administracja - Kościół" 2005, nr 1/2.

31.

31. Prawo administracyjne, Z. Duniewska et. alt., Warszawa 2004.

32.

32. Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2007.

33.

33. Prawo administracyjne, red. M. Chmaj, wyd. 2007.
34.

34. Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2003.

35.

35. Słocki G., Korupcja jako przedmiot badań nauki administracji, "Acta Univ. Wratisl. nr 2770 Prawo 295"

Wrocław 2005.

36.

36. Sługocki J., Prawo administracyjne. Podstawowe zagadnienia ustrojowe, wyd. 2007.

37.

37. Społeczeństwo i polityka. Podstawy nauk politycznych, red. W. Jakubowski, K.A. Wojtaszczyk, Warszawa

2007.

38.

38. Starościak J., Administracyjny ustrój Polski, Warszawa 1947.

Historia administracji/Wstęp

13

39.

39. Stelmasiak J., Szreniawski J., Zagadnienia ogólne aparatu administracyjnego, [w:] Prawo administracyjne

ustrojowe. Podmioty administracji publicznej, red. J. Stelmasiak, J. Szreniawski, Bydgoszcz - Lublin 2002.

40.

40. Sypniewski D., Nadzór nad procesem budowlanym, Warszawa 2011.

41.

41. Szostak W., Zarys teorii polityki, Toruń 2007.

42.

42. Szreniawski J., Wstęp do nauki administracji, Lublin 2004.

43.

43. Szraniawski J., Z zagadnień europeizacji stosowania prawa, [w:] Europeizacja polskiego prawa

administracyjnego, red. Z. Janku et. alt., wstęp Z. Leoński, Wrocław 2005.

44.

44. Ura E., Ura E., Prawo administracyjne, Warszawa 2007.

45.

45. Wprowadzenie do nauki o państwie i polityce, red. B. Szmulik, M. Żmigrodzki, Lublin 2007.

46.

46. Zimmermann J., Kilka dylematów nauki prawa administracyjnego w okresie europeizacji, [w:] Europeizacja

polskiego prawa administracyjnego, red. Z. Janku et. alt., wstęp Z. Leoński, Wrocław 2005.

47.

47. Zimmermann J., Prawo administracyjne, wyd. 2008.

System wyborczy

Z punktu widzenia historii administracji interesują nas wybory polityczne dokonywane przez obywateli,

wybierających swoich przedstawicieli do parlamentu, nie tylko w ustroju republikańskim, ale i monarchicznym.

Wybory w demokracji są wyrazem demokracji pośredniej - przedstawicielskiej, gdy wyborcy przekazują władzę do

decydowania "o sobie" i "za siebie" swoim reprezentantom (parlamentarzystom). Dzięki demokratycznym wyborom

posłowie uzyskują legitymację do rządzenia państwem i obywatelami zarazem.

Wybory 5 - przymiotnikowe to wybory: powszechne, równe, bezpośrednie, proporcjonalne, przeprowadzane w głosowaniu tajnym.

Wybory 5-przymiotnikowe nie są "tajne". Gdyby były tajne, to nie wiedzielibyśmy ani na kogo głosujemy, ani nie

znalibyśmy wyników wyborów. Wybory faktycznie tajne odbywały się, np.w PRL, gdy głosowano "bez skreśleń" a

rządzący fałszowali wyniki.

Wybory nie będą równe, gdy różny będzie kształt okręgów wyborczych. Wówczas głos mieszkańca dużego okręgu

wyborczego będzie miał mniejszą "wartość", niż głos wyborcy z małego okręgu wyborczego, ponieważ z każdego

okręgu wyborczego będzie wybierana podobna liczba, np. senatorów.

W dziejach administracji znano także wybory pluralne i kurialne. Wybory pluralne (np. w Anglii do I poł. XX

w.), polegały na przyznaniu określonym grupom wyborców więcej niż jednego głosu. Raz głosowali oni jako zwykli

mieszkańcy okręgu wyborczego a drugi raz, jako członkowie określonej grupy zawodowej.

Wybory pluralne stosowano w II RP, w wyborach do izb przemysłowo-handlowych (instytucji samorządu gospodarczego). Wówczas

każde przedsiębiorstwo dostawało tyle głosów, ile proporcjonalnie zatrudniało pracowników.

Natomiast głosowanie kurialne było powszechne w XIX-wiecznych, konserwatywnych monarchiach, np. w

Prusach i Austrii do pocz. XX w. W Galicji dzielono wyborców na grupy wyborcze (kurie): wielkiej własności

ziemskiej, izb przemysłowo-handlowych, miast większych, gmin miejskich i wiejskich. Kuria najwyższa

(szlachecka) wybierała w stosunku do liczby swoich członków (wyborców) najwięcej posłów (ponieważ była

najmniej liczna, więc poseł przypadał na niewielką liczbę wyborców). Zaś kuria najniższa wybierała (chłopska i

robotnicza) - w stosunku do liczby swoich wyborców - najmniej posłów.

Wybory większościowe są prostsze i bardziej przejrzyste dla obywateli. Wpływają na stabilność rządów. Działają

integrująco na scenę polityczną, ponieważ sprzyjają systemom dwupartyjnym. Jednak słabiej odzwierciedlają

preferencje wyborcze oraz skłaniają rządzących do manipulacji okręgami wyborczymi. Mogą wręcz doprowadzić do

tego, że więcej mandatów w parlamencie zdobędzie ta partia, na którą w rzeczywistości zagłosowało mniej

obywateli.

Historia administracji/Wstęp

14

Victor d'Hondt (1841 -

1901)

Przy wyborach proporcjonalnych problemem pozostaje przeliczenie głosów wyborców

na miejsca w parlamencie, dla poszczególnych partii. Dlatego też opracowano różne

systemy wyborcze. Dla przykładu omówiony zostaniesystem d`Hondta.

W tej metodzie należy najpierw ustalić: ile głosów oddano ogółem w danym okręgu

wyborczym; ilu posłów jest wybieranych w okręgu; ile partii startowało i ile głosów

otrzymały. Następnie liczbę uzyskanych głosów dzieli się przez 1, 2, 3 itd. Otrzymane

ilorazy porządkuje się od największego do najmniejszego. Ten iloraz, który zajmuje

miejsce, odpowiadające liczbie wybieranych posłów jest tzw. kwotą wyborczą (liczbą

rozdzielczą). Następnie dzieli się liczbę otrzymanych głosów każdej z partii, przez kwotę

wyborczą. Wynik pokazuje liczbę mandatów, jaką uzyskała każda z partii. Zaś liczby

ułamkowe zaokrąglamy w dół. [G. Ulicka, K.A. Wojtaszczyk]

Przykładowo: w okręgu wyborczym X, głosy oddało 120 tys. wyborców, wybieranych było 6 posłów, startowało pięć partii (A, B, C, D, E), które

otrzymały następującą ilość głosów: partia A = 37 %, partia B = 31 %, partia C = 17 %, partia D = 9 %, partia E = 6 %. Czyli partia A uzyskała 44

400 głosów, partia B = 37 200, partia C = 20 400, partia D = 10 800, partia E = 7 200. Wartości te są tożsame w tabeli z liczbą głosów podzielonych

przez 1. Jako, że w okręgu startowało 6 posłów, należy ustalić, który iloraz w tabeli jest szósty pod względem wielkości. Kolejność ilorazów

oznaczamy cyfrą rzymską. Na szóstym miejscu znalazł się iloraz 14 800. Jest to kwota wyborcza. Po podzieleniu głosów partii przez kwotę

wyborczą 14 800, uzyskujemy liczbę mandatów przypadających na każdą z partii. Partia A otrzymała 44 400 głosów, kwota wyborcza wynosi 14

800. 44 400 podzielone przez 14 800 wynosi 3. Dlatego też partia A uzyskała 3 mandaty. Wyniki odpowiadają liczbie kwot wyborczych

przypadających na daną partię w tabeli. Partia A posiadająca trzy kwoty wyborcze otrzymuje 3 mandaty, partia B dwa, partia C jeden mandat, zaś

partie D i E nie wchodzą do parlamentu.

system d`Hondta

dzielenie głosów

Partia A

Partia B

Partia C

Partia D Partia E

przez 1

44 400 (I)

37 200 (II) 20 400 (IV)

10 800

7 200

przez 2

22 200 (III) 18 600 (V)

10 200

5 400

3 600

przez 3

14 800 (VI)

12 400

6 800

3 600

2 400

W toku dziejów prawa wyborczego wykształciły się różne cenzusy wyborcze, czyli wymogi jakie musi spełnić

obywatel, aby posiadać prawa wyborcze. Były to cenzusy:

1.

1. domicylu (zamieszkania)

2.

2. obywatelstwa

3.

3. majątkowy

4.

4. płci
5.

5. pochodzenia

6.

6. rasy

7.

7. służby w wojsku

8.

8. wieku

9.

9. wykształcenia

10.

10. wyznania

11.

11. zaufania obywateli

12.

12. zasługi

Historia administracji/Wstęp

15

Pytania kontrolne

1.

1. Wybory równe, pluralne, kurialne polegały na tym, że ...

2.

2. Wybory 5 - przymiotnikowe to ...

3.

3. Cenzusy wyborcze to ...

Społeczeństwo obywatelskie

Społeczeństwo obywatelskie było ujmowane w wieloraki sposób - od starożytności [Arystoteles, Cyceron] do

współczesności [R. Dahrendorf, V. Perez - Diaz, M. Walzer]. Ogólnie rzecz biorąc, pod pojęciem społeczeństwa

obywatelskiego rozumie się taki rodzaj społeczeństwa, które bierze aktywny udział w życiu politycznym państwa

demokratycznego.

Państwo natomiast ma zapewniać porządek i bezpieczeństwo obywatelom; chroni demokratyczny system wartości;

stwarza warunki do rozwoju gospodarczego; zabezpiecza potrzeby społeczne i kulturalne; reprezentuje swoje

społeczeństwo w stosunkach z innymi państwami [D. Długosz, E. Zieliński].

Mówiąc o społeczeństwie obywatelskim nie można ograniczać się jedynie do analizy "państwa" czy "władzy" i

zapominać o drugiej stronie stosunku państwo <-> obywatel, czyli właśnie obywatelach i ich cechach charakteru.

Bez obywateli społeczeństwo obywatelskie nie istnieje. Muszą to być obywatele otwarci, tolerancyjni, wykształceni,

mobilni i aktywni.

Społeczeństwo obywatelskie - co do zasady - może się rozwijać jedynie w państwie praworządnym, które cechuje

się m. in. podziałem władz; poszanowaniem zasad demokratycznego państwa prawnego (równość wobec prawa,

poszanowanie praw nabytych itp.); istnieniem publicznych instytucji kontrolnych zabezpieczających obywateli przed

samowolą władzy (sądownictwo administracyjne, trybunał konstytucyjny, rzecznik praw obywatelskich);

funkcjonowaniem w praktyce zasady praworządności (przestrzegania przepisów prawnych i zasad przy stanowieniu i

stosowaniu prawa); zasady subsydiarności (pomocniczości); sprawnej administracji (działanie władzy ma być

skuteczne, korzystne dla obywateli i ekonomiczne).

Obywatelom natomiast przysługuje prawo petycji i dostępu do informacji publicznej. Zaś najważniejsze z punktu

widzenia społeczeństwa obywatelskiego jest to, że

ludzie mogą prowadzenić życie wolne od ingerencji władzy

-

choćby pisać podręczniki w Internecie. Można uważać, iż idea społeczeństwa obywatelskiego jest bliska

koncepcjom takim, jak libertarianizm, czy anarchizm. Chodzi bowiem o wolność człowieka od państwa.

Odwołując się do Huberta Izdebskiego można ułożyć następujące równanie, odnoszące się do społeczeństwa

obywatelskiego:

demokracja + społeczeństwo obywatelskie + prawa człowieka = praworządne państwo

Zasada legalizmu przewiduje, iż funkcjonariusze publiczni reprezentujący państwo mają wkraczać w sferę praw i

obowiązków obywateli tylko w przypadkach ustawowo dozwolonych i za pomocą środków prawnie dopuszczonych,

z zachowaniem przepisów proceduralnych.

Zasada proporcjonalności mówi, iż państwo może ingerować w życie obywateli, tylko jeśli jest to

usprawiedliwione interesem publicznym; możliwie najmniej ogranicza wolność obywateli; czyni to zgodnie z

zasadami ekonomiki (czyli po prostu jak najtaniej); a najlepiej zlecając zadania z zakresu administracji publicznej

organizacjom pozarządowym [M. Grzybowski, H. Izdebski].

Natomiast zasada zaufania obywateli wobec państwa nakłada na rządzących obowiązek zachowania minimalnej

uczciwości w stosunku do obywateli; przestrzegania ustalonych zasad postępowania; niewycofywania się ze

złożonych obietnic; nienadużywania władczej pozycji; niezaskakiwania obywateli nowymi przepisami. Wiąże się z

tym konieczność stosowania wymogu określoności prawa, tj. przepisy powinny być na tyle zrozumiałe i

jednoznaczne, by adresaci mogli łatwo określić prawne konsekwencje postępowania. Natomiast organy powinny w

sprawach podobnych wydawać podobne (analogiczne) decyzje [M. Grzybowski].

Historia administracji/Wstęp

16

Pytania kontrolne

1.

1. Demokracja to ...

2.

2. Społeczeństwo obywatelskie polega na ...

Opór społeczny i obywatelskie nieposłuszeństwo

W dziejach cywilizacji wielokrotnie można zaobserwować zjawisko oporu społecznego lub obywatelskiego

nieposłuszeństwa. W średniowieczu, np. zastanawiano się nad prawem poddanych do obalenia tyrana. Na potrzeby

niniejszego opracowania przyjmijmy więc, że opór społeczny występuje w ustroju niedemokratycznym a

obywatelskie nieposłuszeństwo w demokratycznym. Opór społeczny w ustroju niedemokratycznym - totalitarnym

łatwo jest analizować na przykładzie Polski Ludowej lat 1944 - 1948. Odwołajmy się więc do badań D. Jarosza i Ł.

Kamińskiego.

[14][15]

Pod pojęciem oporu społecznego rozumiemy wszelkie pozainstytucjonalne i żywiołowe działania jednostek lub grup społecznych na polu

politycznym, społecznym lub ekonomicznym, mające obiektywnie lub subiektywnie charakter sprzeciwu wobec władz oraz skalę

ponadjednostkową.

Opór społeczny cechuje się więc:

• pozainstytucjonalnością - zjawisko to zachodzi poza ramami wszelkich organizacji i instytucji

• żywiołowym charakterem - działania składające się na opór są podejmowane spontanicznie,

• obiektywizmem i subiektywizmem - na opór społeczny składają się działania obiektywnie wymierzone przeciwko

władzy (zachowania, które rządzącym w realny sposób szkodzą), a także subiektywne (takie, które są wrogie dla

władz tylko w ich subiektywnym odczuciu, niezależnie od intencji uczestników). Może się także zdarzyć, że

działania podjęte w intencji wyrażnia oporu nie zostaną za takie przez władze uznane, wtedy mamy do czynienia

z subiektywizmem uczestników oporu.

• ponadjednostkowością - zachowania mają charakter ponadindywidualny, mimo iż z natury swojej są

indywidualne. Mogą być to działania jednostkowe (pojedycznych osób), rozproszone na obszarze kraju, lecz

podobne do siebie; wypływające z różnych pobudek osobistych, ale dające zbliżone efekty zewnętrzne, tworzące

spójny obraz całości zjawiska (zwłaszcza w oczach totalitarnej władzy, nastawionej na teorie spiskowe).

Opór społeczny może odzwierciedlać się na różnych polach życia społecznego, np.

• na polu ekonomicznym - praca, świadczenia podatkowe, obrót towarowo-pieniężny,

• polu społecznym- stosunki międzyludzkie, między grupami społecznymi, działalność kulturalna, obrzędy

religijne,

• polu politycznym - manifestacje, wiece, akty głosowania itp.

Opór społeczny generalnie potęguje się w sytuacji braku możliwości działania opozycji: legalnej lub nielegalnej,

politycznej lub zbrojnej. Przybiera bardzo różne formy, zależne od ludzkich możliwości i pomysłowości.

Formy oporu społecznego

•• opór mówiony: plotki i pogłoski, kawały polityczne, wiersze i piosenki polityczne, parodiowanie haseł rządowych

(np. w czasie pochodów);

•• opór pisemny: podziemna prasa, produkowanie ulotek, wydawanie broszur opozycyjnych, pisanie anonimów do

władz, antyrządowe dopiski na kartach do głosowania; niszczenie propagandowych materiałów rządowych

(plakatów itp.);

•• bojkot władz: mediów publicznych (demonstracyjne spacerowanie w czasie wieczornego dziennika), instytucji

publicznych (unikanie załatwiania spraw urzędowych, sądowych, angażowania Policji), niechęć do używania

dokumentów urzędowych, dowodów osobistych; negatywna postawa na zebraniach publicznych i debatach z

udziałem przedstawicieli władz (gwizdanie, tupanie, szuranie nogami, wznoszenie okrzyków, obrzucanie

prelegentów przedmiotami - ogryzkami, pomidorami, jajami, śmieciami, kamieniami, odmawianie przyjęcia

Historia administracji/Wstęp

17

danej uchwały, demonstracyjne wychodzenie z sali, zadawanie niewygodnych pytań);

•• opór religijny (przy okazji tzw. "cudów", pielgrzymek, procesji, majówek, święcenia pól, wizyt dostojników

kościelnych, odprawianie okazjonalnych mszy, stawianie krzyży przydrożnych, kaplic, zapalanie świec w

miejscach publicznych, rysowanie symboli religijnych, świętowanie rocznic, wystawianie świec w oknach i na

balkonach, noszenie symboli religijnych na widocznych częściach ubioru lub biżuterii o charakterze religijnym);

•• opór rolników: bojkot podatkowy, unikanie zebrań publicznych, napady na funkcjonariuszy publicznych,

dyskryminowanie tych rolników, którzy mieli związek z władzą, blokady dróg, blokady zakładów przetwórczych,

blokady portów przez rybaków, masowy wykup artykułów codziennego użytku (w obawie przed kryzysem i

brakami na rynku), strajk ekonomiczny (nieoddawanie produktów żywnościowych na skup, niewywiązywanie się

z kontraktacji, nieodwożenie towarów do miast, powstrzymanie się od handlu płodami rolniczymi i zakupów

towarów przemysłowych), rozwój handlu wymiennego i handlu sąsiedzkiego, rozcieńczanie mleka wodą,

chowanie bydła, trzody chlewnej, drobiu; ukrywanie płodów rolnych, oszukiwanie funkcjonariuszy publicznych

(np. na kolczykowaniu bydła), dosypywanie piachu, popiołu do oddawanego zmielonego zboża, oddawanie zboża

zawilgoconego, rozwój uboju nielegalnego, dzielenie gospodarstw między członków rodzin dla obniżenia

wymiaru podatków, zaniżanie ich powierzchni, dewastowanie gospodarstw; zaprzestanie inwestycji, wybijanie

bydła, magazynowanie lub sprzedawanie mięsa, pijaństwo (przepijanie pieniędzy - "bo i tak nam wszystko

zabiorą"), niszczenie maszyn, koszenie niedojrzałych zbóż (żeby zdążyć przed kolektywizacją), palenie plantacji,

niezasiewanie pól jesienią ("bo i tak ani ziemia, ani zbiory nie będą nasze"), niszczenie miedzy, znaków

granicznych, zakopywanie kamieni na granicy pól (żeby móc w przyszłości, gdy już kolektywizacja minie,

odkopać je i wiedzieć gdzie przebiegały granice), porzucanie gospodarstw i uciekanie do lasów;

•• opór robotników: strajki, kasy strajkowe i samopomocowe, odmowa pracy w godzinach nadliczbowych lub w

niedziele i święta, niestawianie się do pracy w dniach świąt kościelnych, pobieranie "lewych" zwolnień

lekarskich, sabotaż przemysłowy (niszczenie mienia, przerywanie produkcji, kradzieże), napadanie na kadrę

kierowniczą, wysyłanie anonimów z groźbami do dyrekcji, fałszowanie kart godzin pracy, demonstracyjne

umieszczanie symboli religijnych w halach fabrycznych

•• opór młodzieży: manifestacje, wiece, demonstracje, zamieszki, plakatowanie, napisy na murach, graffiti,

zbieranie podpisów, manifestacyjne pogrzeby, happeningi, teatry i kabarety, strajki uczelniane i szkolne, kółka

samokształceniowe;

•• opór przedsiębiorców: zwoływanie wieców, strajk sklepów (czasowe lub trwałe zamknięcie sklepów i

przedsiębiorstw), masowe nadsyłanie petycji do urzędów w obronie prześladowanych przedsiębiorców,

oflagowywanie przedsiębiorstw, utrudnianie przeprowadzenie kontroli, oszukiwanie fiskusa, korumpowanie

funkcjonariuszy publicznych, niszczenie dokumentacji przedsiębiorstwa (np. wywoływanie pożarów),

nagłaśnianie przestępstw i nadużyć urzędniczych, kontestowanie działań rządu;

Mówi urząd skarbowy na widok inwestycji: "Jeżeli Pan miał pieniądze, to je Pan zarobił. Zarobku Pan nie zeznał,

popełnił więc nadużycie". Pewien przemysłowiec wyraził się, że system ten zapędza przedsiębiorcę do knajpy, bo tam

przynajmniej może wydać pieniądze bez tłumaczenia, ile zarobił i skąd je wziął.

A. Marchwiński, dyr. Izby Przemysłowo - Handlowej w Warszawie, w "Wiadomościach Gospodarczych" z 1945 r.

•• opór naukowców: nielegalne komplety, tajne nauczanie, niezależne badania, rozpowszechnianie

"nieprawomyślnej" literatury, oddolne pisanie podręczników i skryptów;

•• opór żołnierzy: dezercje, samookaleczenia, samobójstwa, zabójstwa oficerów, odmowa wykonania rozkazów

(zwłaszcza wykonania wyroków śmierci na dezerterujących żołnierzach), przechodzenie na stronę

demonstrantów, uchylanie się od służby wojskowej;

•• opór więźniów: kolportaż "bibuły", bunty, strajki głodowe.

Historia administracji/Wstęp

18

Pytania kontrolne

1.

1. Opór społeczny to ...

Ustroje państw

Przystępując do nauki historii administracji należy przypomnieć sobie, na czym polegały występujące w dziejach

świata ustroje państw (reżimy, formy państw, typy państw, formy ustrojowe)

[16]

, w tym:

•• anarchia

•• państwo plemienne

• despotyzm (despotia)

• tyrania (jednoosobowa, wieloosobowa)

• monarchia: teokratyczna, patrymonialna, stanowa, absolutna, oświeconego absolutyzmu, parlamentarna,

konstytucyjna

• republika: republika arystokratyczna, timokracja (rządy najsławniejszych), teokracja (rządy kapłanów), oligarchia

(rządy niewielkiej grupy osób), plutokracja (rządy najbogatszych), ochlokracja (rządu tłumu), parlamentarna,

prezydencka

•• demokracja

• dyktatura, ustroje autorytarne (władza jednostki przy zachowaniu pozorów republikańskich), cezaryzm

• komunizm w tym komunizm anarchistyczny (Kambodża za Czerwonych Khmerów) i państwo totalne (Korea

Północna)

•• socjalizm

• faszyzm i nazizm

•• totalitaryzm

Dla przykładu pochylimy się nad demokracją i totalitaryzmem.

Demokracja

Demokracja - rządy ludu, przedstawicieli ludu; rządy większości, rządy wybrane przez większość, forma ustroju uznająca wolę

większości obywateli za źródło władzy. W demokracji władza nie powinna krępować inicjatyw obywateli, ograniczać stosowanie

przymusu. Dla demokracji niezbędne jest upodmiotowienie społeczeństwa, a groźne wycofywanie się obywateli z życia publicznego, czyli

tzw. "ucieczka od wolności" [E. Fromm, J. Karpiński]. Demokracja staje się niewydolna w przypadku społeczeństw zantagonizowanych

lub o niskim poziomie rozwoju cywilizacyjnego.

demokratyzacja - zwiększenie wpływu większości na rządy, sprawowane dotąd przez mniejszość; przyznanie większej ilości obywateli

realnych praw politycznych [J. Karpiński].

demokracja bezpośrednia - demokracja, w której obywatelom zarezerwowano podejmowanie decyzji o znaczeniu ogólno - państwowym

bezpośrednio, w drodze głosowania na wiecach, zgromadzeniach, referendum, czy inicjatywy obywatelskiej (ludowej).

demokracja pośrednia (przedstawicielska) - demokracja, w której prawo podejmowania decyzji dotyczących ogółu mieszkańców

powierzono przedstawicielom wybranym przez obywateli i obywateli reprezentujących. Demokracja pośrednia jest konieczna w

większych społecznościach, ludniejszych państwach, gdyż demokracja bezpośrednia jest owszem ideałem, ale nieefektywnym,
kosztownym, czasochłonnym, służącym często do dyskredytowania parlamentu, negowania parlamentaryzmu w ogóle, utrwalania
nielegalnych rządów, dającym pole do wystąpień propagandowych, demagogicznych i nadużyć plebiscytowych.

Celne uwagi na temat państwa demokratycznego, powiązanego ze społeczeństwem obywatelskim przedstawił

Tomasz Strzembosz. Analizując fenomen Polskiego Państwa Podziemnego pisał:

Historia administracji/Wstęp

19

[Państwo] może się ograniczać do określonych dziedzin, takich jak obrona przed wrogiem zewnętrznym i dbanie o

porządek i sprawiedliwość w życiu wewnętrznym kraju; jak tworzenie ram, w których rozwija się swobodnie życie

indywidualne i społeczne, życie gospodarcze i kulturalne. Może być służebne wobec tego niezależnego od niego

życia, wobec ludzi traktowanych jako osoby, a zarazem jako wartość nie do przecenienia, a nie śrubki w machinie

państwowej (...). Może być właśnie takie. Więcej - moim zdaniem - powinno być właśnie takie.

Totalitaryzm

Reżim totalitarny występował w III Rzeszy, ZSRR, PRL w okresie stalinowskim a obecnie funkcjonuje w Korei

Północnej.

Cechuje się m. in.: degeneracją prawa - pogardą dla prawa (rozumianego jako ius) i ustawy (lex); zaprowadzeniem

"obłudy" ustawodawczej i uchwalaniem fikcyjnych konstytucji, które kryły ludobójcze realia systemu;

niekontrolowaną samowolą władzy; rządami jednostki - wodza otoczonego kultem; uznaniem woli wodza za prawo

najwyższe; terrorem jako metodą sprawowania władzy; monopartyjnością, w której partia zlana jest z administracją

państwową, biurokracja partyjna jest nadrzędna wobec biurokracji państwowej (lub z nią tożsama), a stanowiska są

obsadzane w systemie nomenklatury; wszechobecną cenzurą i kontrolą mediów; pozbawieniem obywateli praw,

wolności, swobód obywatelskich; zerwaniem z zasadą równości wobec prawa, demokracją, parlamentaryzmem;

szafowaniem obietnicami polepszenia bytu materialnego z faktycznym, celowym zubażaniem społeczeństwa

(zwiększonymi podatkami, przymusowymi pożyczkami, funduszami oszczędnościowymi itp.); funkcjonowaniem

gospodarki państwowej (lub kierowanej) opartej na planach nieuwzględniających podstawowych prawideł ekonomii;

tępieniem indywidualnej przedsiębiorczości; propagowaniem kolektywizmu w rolnictwie; degradacją środowiska

naturalnego; nacjonalizmem i szowinizmem; walką z wymyślonym wrogiem i propagowaniem teorii spiskowych;

kontrolą życia prywatnego; konserwatyzmem obyczajowym i moralną hipokryzją; aprobowaną przemocą wobec

kobiet, dzieci i mniejszości seksualnych; państwową ideologią, kulturą i sztuką; nastawieniem na masy z pogardą dla

jednostki ludzkiej i jej godności; dążeniem do wychowania "nowego człowieka".

Totalitaryzm potrzebuje do życia bezustannej czynnej akceptacji ze strony obywateli, wręcz afirmacji systemu i

wodza aż do poświęcenia swego życia na ołtarzu "słusznej" sprawy. Charakterystyczna jest ścisła zależność tego

nieludzkiego reżimu od osobowości przywódcy. Podsumowując można stwierdzić, iż

istotą totalitaryzmu jest

dążenie do wszechogarniającego panowania nad człowiekiem

. Na szczęście - jako uczy doświadczenie

historyczne - jest to sytem nietrwały.

Celny model systemu hitlerowskiego - państwa stanu wyjątkowego - przedstawił Franciszek Ryszka:

wróg obiektywny

utopia agrarna

perwersja biurokratyczna

sadyzm polityczny

dyscyplina, chorobliwy i anachroniczny etos, dziwaczna i odpychająca estetyka

Państwo hitlerowskie skoro raz wdało się w wojnę, której nie mogło wygrać, przypominało raczej stan

zorganizowanego chaosu, prowadzącego w tempie przyspieszonym do klęski.

F. Ryszka o III Rzeszy.

Natomiast Andrzej Paczkowski ułożył wykres ewolucji ustrojowej Polski Ludowej, który dokładnie oddaje istotę

tamtego systemu:

Historia administracji/Wstęp

20

periodyzacja PRL wg A. Paczkowskiego

1944 - 1947 podbój państwa = terror masowy

1948 - 1956 podbój społeczeństwa = terror powszechny

1956 - 1981 realny socjalizm = system represji selektywnej

1981 - 1986 stan wojenny = próba represji masowych

1986 - 1989 od rozejmu do kapitulacji = bezradność

W ustroju wodzowskim, jedynowładczym panuje jedna wola: wola wodza, władcy, króla, cara. Brakuje kontroli ze

strony parlamentu, czy sądów. Na każdego urzędnika pada wówczas odblask władzy wodza. Każdy urzędnik

bowiem w sposób faktycznie niekontrolowany (formalnie kontrolowany przez władcę) realizuje jego wolę.

Przyjęcie zasady wodzostwa oznacza nieuchronnie wzmocnienie administracji kosztem obywatela - jej

samodzielności i nie tylko swobody, lecz przede wszystkim dowolności działania. Dowolności działania wobec

poddanych, ale nie wszystkich. Mniej dowolnie urzędnicy muszą się w takim systemie odnosić wobec osób

powiązanych z władcą (np. członków dworu, znajomych, rodziny, osób mających dostęp do "ucha władcy").

Bardziej dowolnie mogą ustosunkowywać się do zwykłych obywateli. Najbardziej dowolnie mogą zaś zwracać się

do osób uznanych za wrogów władcy. Uznanych - to ważne stwierdzenie - bowiem dla systemu absolutnego nie jest

korzystne formalizowanie pojęcia "wróg". Przesłanki na podstawie, których urzędnik (zaś w systemie wodzowskim

każda osoba realizująca wolę władcy), może uznać danego obywatela za wroga zawsze będą nieostre i płynne.

Dzięki temu "wrogiem" można uznać w dowolnym momencie, dowolną osobę, grupę osób lub całe państwo. Dla

przykładu: w 1939 r. Józef Stalin mógł uznać Rzeszę za "nie - wroga", a Anglię i Francję za wrogów, zaś w 1941 r.

zmienić zdanie.

Musimy pamiętać o tym, że w systemie absolutnym władca nie ma fizycznej możliwości nadzorowania wszystkich

wykonawców swojej woli, tj. wszystkich urzędników lub szerzej: funkcjonariuszy publicznych (w stalinizmie na

przykład rozszerzono do absurdu pojęcie "funkcjonariusza publicznego"). Oznacza to, że zawsze znajdzie się

urzędnik, który będzie działał na przekór woli władcy. Historia pokazuje, że prawie zawsze taki urzędnik w tym

danym przypadku, sprzeciwiając się władcy albo będzie popełniał czyn zabroniony obiektywnie (np. kradzież

pieniędzy publicznych), albo knuł przeciwko władcy (to bardzo częste), albo będzie - co najgorsze - gnębił zwykłych

obywateli.

Przyjąć należy, iż w absolutyzmie urzędnik może popełnić czyn zabroniony subiektywnie lub zabroniony

obiektywnie. Zabroniony obiektywnie tzn. taki czyn, który z zasady jest czynem zabronionym, np. kradzież,

zabójstwo. Natomiast zabroniony subiektywnie, tzn. taki czyn, który z reguły nie jest zabroniony, ale w oczach

władcy będzie czynem zabronionym, np. nieświadoma pomoc tonącemu, który będąc niewinny został wrzucony do

wody przez tajną policję na tajny rozkaz władcy (co np. czyniło SB za zgodą przywódców PRL) lub - co bardziej

absurdalne - kupno ładniejszego zdaniem władcy powozu konnego od metresy władcy. Władca może bowiem uznać,

że nikt nie może mieć ładniejszego powozu od jego faworyty, a jak wiadomo w systemie absolutnym wola władcy

jest prawem.

Administracja systemu totalitarnego zakłada zawsze faktyczne uchylenie praw i swobód obywatelskich. Czasem

pozostawia się je na papierze, jak w Konstytucji ZSRR z 1977 r. Wraz z przyjęciem zasady wodzostwa następuje

automatyczne, zamierzone lub nie, rozszerzenie sfery swobodnego uznania w administracji i jego nadużywania.

Jedyne co krępuje urzędników, to strach przed władcą i np. tajną policją. Nie można wykluczać, że pewni urzędnicy

będą realizować wolę władcy z uznaniem dla jego osoby, z zaangażowaniem, poczuciem dobrze spełnianego

obowiązku lub nawet wykonywania misji dziejowej (np. wytępienia Żydów), utożsamiać się z wolą władcy,

szanować go, a nawet uwielbiać.

W systemie absolutyzmu urzędnicy mieli wykonywać nie tylko "rozkazy" władcy, ale przede wszystkim jego

"wolę". Przed wydaniem decyzji administracyjnej najpierw mieli brać pod uwagę realizację "woli" władcy, a potem

Historia administracji/Wstęp

21

treść przepisu. Jeśli przepis wg ich intuicji nie był zgodny z "wolą" władcy, należało go odrzucić. Systemy absolutne

kładły nacisk właśnie na przeczucie.

Hitler który pogardzał urzędnikami i prawnikami powiedział: "w siłach zbrojnych przewiduje się możliwość

przyznania najwyższego odznaczenia temu, kto - działając wbrew rozkazowi - uratował sytuację dzięki własnej

ocenie sytuacji i energii. W administracji odstępstwo od przepisu kosztuje zawsze głowę. (...) Niezmiernie rzadko

zdarza się, aby berlińskie ministerstwa rozstrzygające w sprawach indywidualnych podjęły prawidłową decyzję...

Ludziom w ministerstwie... brakuje cienia wspaniałomyślności. Ich zasadą życiową jest mały egoizm biurokratów".

[cyt. za D. Majer]

Dla zwykłego obywatela było więc obojętnie czy urzędnik kierował się wobec niego odczuciem rasowym, czy

klasowym, ponieważ i tak lądował albo w obozie koncentracyjnym, albo w łagrze. Na dobrą sprawę nie ma różnicy

między gestapo, NKWD, UB i SB. Wszystkie były totalitarnymi instytucjami represji wobec obywateli.

Pytania kontrolne

1.

1. Wśród ustrojów (form rządów) możemy wymienić ...

2.

2. Monarchia to ...

3.

3. Wyróżniamy następujące formy monarchii ...

4.

4. Republika to ...

5.

5. Demokracja to ...

6.

6. Demokracja pośrednia (przedstawicielska) polega na ...

7.

7. Dyktatura to ...

8.

8. Totalitaryzm cechuje się ...

Literatura

1. Czarna księga komunizmu. Zbrodnie, terror, prześladowania, Warszawa 1999.

2. Jelonek A.W., Rewolucja czerwonych khmerów 1975 - 1978, Warszawa 1999.

3.

3. Jędrzejewski E., Hitlerowska koncepcja administracji państwowej 1933 - 1945. Studium polityczno - prawne,

Wrocław 1975.

4.

4. Karpiński J., Ustrój komunistyczny w Polsce, Warszawa 2005.

5.

5. Majer D., "Narodowo obcy" w Trzeciej Rzeszy. Przyczynek do narodowo - socjalistycznego ustawodawstwa i

praktyki prawniczej w administracji i wymiarze sprawiedliwości ze szczególnym uwzględnieniem ziem

wcielonych do Rzeszy i Generalnego Gubernatorstwa, przeł. T. Skoczny, Warszawa 1989.

6.

6. Strzembosz T., Refleksje o Polsce i podziemiu 1939 - 1945, Warszawa 1990.

7.

7. Strzembosz T., Rzeczpospolita podziemna. Społeczeństwo polskie a państwo podziemne 1939 - 1945, Warszawa

2000.

8.

8. Wereszczyński A., Nowe państwo. Wykład wygłoszony na inauguracji roku akademickiego 1933/34 w Wyższej

Szkole Handlu Zagranicznego we Lwowie, Lwów 1934.

Historia administracji/Wstęp

22

Przypisy

[1]

[1] Por. Słownik wyrazów obcych PWN, Warszawa 1980, s. 237.

[2] Por. http:/

/

pl.

wikibooks.

org/

wiki/

Nauka_administracji/

Administracja_publiczna_jako_system

[3] Zob. I. Bogucka, Funkcje prawa. Analiza pojęcia, Kraków 2000.

[4] http:/

/

www.

dziennikwschodni.

pl/

apps/

pbcs.

dll/

article?AID=/

20091022/

LUBLIN/

913336341

[5] http:/

/

bubleprawne.

gazeta.

pl/

Bubleprawne/

0,0.

html

[6] Zob. M. Etel, Regulowana działalność gospodarcza a zasada wolności gospodarczej, "Państwo i Prawo" 2007, nr 2, s. 41.

[7] Z. Leoński, Administracja, [w:] Nowa encyklopedia powszechna PWN, t. 1, Warszawa 1995, s. 33.

[8] M. Jurewicz, Decentralizacja administracji publicznej na przykładzie ustroju prawnego izb gospodarczych, rozprawa doktorska, Lublin 2007,

s. 112.

[9]

[9] Ibidem, s. 112.

[10] M. Jurewicz, Decentralizacja administracji publicznej..., s. 20 i 26.

[11]

[11] Jak stwierdził B. Ledworowski, praktyka nadawania jednemu organowi przymiotów organu samorządowego i rządowego jest fikcją

samorządności, ponieważ "sprawdza się po prostu prastara zasada, że nie można dwóm panom służyć".

[12] Por. Procesy integracyjne i tendencje rozwojowe regionu lubelskiego w perspektywie EURO 2012, red. H. Ponikowski, Lublin 2010, s. 20.

[13] G. Probst, S. Raub, K. Romhardt, Zarządzanie wiedzą w organizacji, przeł. K. Wackowska, Kraków 2004, s. 239.

[14] Łukasz Kamiński, Polacy wobec nowej rzeczywistości 1944 - 1948. Formy pozainstytucjonalnego, żywiołowego oporu społecznego, Toruń

2000.

[15] Dariusz Jarosz, Polacy a stalinizm 1948 - 1950, Warszawa 2000.

[16] W podręczniku celowo użyto zbiorczej kategorii "ustroje państw", dla uniknięcia różnic terminologicznych. Por. np. Wprowadzenie do

nauki o państwie i polityce, red. B. Szmulik, M. Żmigrodzki, Lublin 2007, s. 47.

Źródła i autorzy artykułu

23

Źródła i autorzy artykułu

Historia administracji/Wstęp  Źródło: http://pl.wikibooks.org/w/index.php?oldid=185213  Autorzy: Karol Karolus

Źródła, licencje i autorzy grafik

Grafika:Crystal Clear app kdict.png  Źródło: http://pl.wikibooks.org/w/index.php?title=Plik:Crystal_Clear_app_kdict.png  Licencja: GNU Free Documentation License  Autorzy: AVRS, Cpro,
CyberSkull, Javierme, 1 anonimowych edycji

Grafika:Crystal Clear app korganizer.png  Źródło: http://pl.wikibooks.org/w/index.php?title=Plik:Crystal_Clear_app_korganizer.png  Licencja: GNU Free Documentation License  Autorzy:
Actmurugu, Cwbm (commons), CyberSkull, Doodledoo, Jhordaneduarc, Marine-Blue, Multichill, Mycover, Odder, Palosirkka, Rocket000, TomTheHand, Tonyarro, Ysangkok, 2 anonimowych
edycji

Grafika:Crystal Clear action info.png  Źródło: http://pl.wikibooks.org/w/index.php?title=Plik:Crystal_Clear_action_info.png  Licencja: GNU Free Documentation License  Autorzy: Amada44,
Augiasstallputzer, Chiccodoro, CyberSkull, Rillke, Rocket000, Stannered, Überraschungsbilder, 6 anonimowych edycji

Grafika:Nuvola apps bookcase 1 blue.svg  Źródło: http://pl.wikibooks.org/w/index.php?title=Plik:Nuvola_apps_bookcase_1_blue.svg  Licencja: GNU Lesser General Public License  Autorzy:
Nuvola_apps_bookcase.svg: Peter Kemp derivative work: Matt (talk)

Plik:Crystal Clear app Community Help.png  Źródło: http://pl.wikibooks.org/w/index.php?title=Plik:Crystal_Clear_app_Community_Help.png  Licencja: GNU Free Documentation License
 Autorzy: Abu badali, CyberSkull, It Is Me Here, Martin Kozák, OsamaK

Grafika:Crystal Clear kdm user male.png  Źródło: http://pl.wikibooks.org/w/index.php?title=Plik:Crystal_Clear_kdm_user_male.png  Licencja: GNU Free Documentation License  Autorzy:
ChongDae, CyberSkull, LordT, RyGuy, 1 anonimowych edycji

Grafika:Plume ombre.png  Źródło: http://pl.wikibooks.org/w/index.php?title=Plik:Plume_ombre.png  Licencja: GNU Free Documentation License  Autorzy: Darkdadaah, Javierme, Rilegator,
Rocket000

Plik:Crystal_Clear_app_karm.png  Źródło: http://pl.wikibooks.org/w/index.php?title=Plik:Crystal_Clear_app_karm.png  Licencja: GNU Free Documentation License  Autorzy: Abu badali,
Ain92, CyberSkull, Romram

Plik:POL PZPR logo.svg  Źródło: http://pl.wikibooks.org/w/index.php?title=Plik:POL_PZPR_logo.svg  Licencja: Public Domain  Autorzy: Artur Pirojkov, Homo lupus, Julo, Nard the Bard,
Yarl, 1 anonimowych edycji

Grafika:Georg Jellinek.jpg  Źródło: http://pl.wikibooks.org/w/index.php?title=Plik:Georg_Jellinek.jpg  Licencja: Public Domain  Autorzy: C.Löser, Cnyborg, DieBuche, Jaranda, Mbdortmund,
Thierry Caro, UV, 1 anonimowych edycji

Grafika:Dialog-information on.svg  Źródło: http://pl.wikibooks.org/w/index.php?title=Plik:Dialog-information_on.svg  Licencja: Creative Commons Attribution-Sharealike 2.5  Autorzy:
derivative work: KSiOM(Talk) Dialog-information.svg: The people from the Tango! project

Plik:Hondt.jpg  Źródło: http://pl.wikibooks.org/w/index.php?title=Plik:Hondt.jpg  Licencja: Public Domain  Autorzy: Dbenzhuser, Foroa, Severino666

Grafika:Fairytale messagebox info.png  Źródło: http://pl.wikibooks.org/w/index.php?title=Plik:Fairytale_messagebox_info.png  Licencja: GNU Lesser General Public License  Autorzy:
Amada44, Anime Addict AA, Bayo, Dake, Jon Harald Søby, Rocket000, ZooFari

Licencja

Creative Commons Attribution-Share Alike 3.0 Unported
//creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0/