2006

714

Akademii Ekonomicznej w Krakowie

Stanisław Mazur

Katedra Gospodarki i Administracji Publicznej

Administracja publiczna
w wybranych państwach Europy
Zachodniej

1. Wprowadzenie

Celem artykułu jest prezentacja podstaw ustrojowych oraz zasad zorganizowa-

nia i działania administracji publicznych w wybranych państwach europejskich.
Przedmiotem opisu są systemy administracji publicznej w Wielkiej Brytanii, Francji
i Niemczech. Wybór systemów administracyjnych, stanowiących przedmiot opisu,
podyktowany był dążeniem do przybliżenia czytelnikowi rozwiązań charaktery-
stycznych dla anglosaskiej tradycji administracyjnej (Wielka Brytania) oraz kul-
tury administracyjnej cechującej kraje Europy kontynentalnej.

2. Administracja publiczna w Wielkiej Brytanii

W zakresie struktury i funkcji władzy wykonawczej oraz aparatu administracji

publicznej ustrój Wielkiej Brytanii jest w dużym stopniu zbliżony do systemów
istniejących w pozostałych państwach demokracji zachodniej. Charakteryzuje go
przede wszystkim tradycja rządów ograniczonych, funkcjonowanie samorządu lo-
kalnego oraz instytucja rządu parlamentarnego. Władza sądownicza jest niezależ-
na od wykonawczej, przy czym istnieją szczególne procedury związane z postępo-
waniem administracyjnym.

Wiele cech przesądza jednak o specyfice ustroju brytyjskiego. Spośród najważ-

niejszych należy wymienić brak konstytucji w formalnym, kontynentalnym znacze-
niu tego terminu. W Wielkiej Brytanii istnieje niepisana konstytucja, oparta na
konwenansach i precedensach. Zgodnie z nią najważniejszym organem władzy
państwowej jest parlament, w swojej działalności suwerenny, nie ograniczony w ża-
den sposób przez władzę wykonawczą lub sądowniczą. Parlament, a ściślej rzecz

Stanisław Mazur

24

ujmując Izba Lordów, pełni rolę sądu konstytucyjnego, a ponadto sprawuje całko-
wity nadzór i kontrolę nad egzekutywą – premierem i poszczególnymi ministrami,
będącymi zawsze reprezentantami jednej z jego izb.

Parlament Wielkiej Brytanii jest dwuizbowy. O jego specyfice przesądza fakt,

że izba wyższa – Izba Lordów – nie jest wybieralna. Izba Lordów składa się z parów
dziedzicznych oraz parów dożywotnich (mianowanych przez królową na wniosek
premiera). System wyborczy do izby niższej parlamentu – Izby Gmin – oparty jest
na ordynacji większościowej, podczas gdy większość państw demokracji parlamen-
tarnej stosuje rozmaite warianty ordynacji proporcjonalnej bądź mieszanej.

Wielka Brytania to państwo unitarne, jednak wśród jej części składowych –

Anglii, Walii, Szkocji oraz Irlandii Północnej – istnieją często istotne różnice w sys-
temach administracyjnych i prawnych. Za najważniejszą przyczynę tego stanu rze-
czy uważa się fakt, że Wielka Brytania jest państwem wielonarodowym. Brytyjski
system prawny nie zna kontynentalnego rozróżnienia prawa na publiczne i prywat-
ne, jednak w jego ramach wykształciły się szczególne procedury dotyczące postę-
powania publicznego, w tym administracyjnego. Wskazane powyżej przesłanki
w znaczącym stopniu ukształtowały instytucje władzy wykonawczej i publicznej na
Wyspach Brytyjskich.

W początkowym okresie rozwoju angielskich instytucji władzy wykonawczej –

od XIII do XVII w. – monarcha zasięgał opinii tzw. Privy Council (Tajnej Rady),
która wykształciła się z istniejącej wcześniej instytucji Curia Regis (rady królew-
skiej). Opinie Tajnej Rady dotyczyły większości kwestii związanych z admini-
strowaniem sprawami państwa oraz realizacją polityki władcy. Niektórzy wyżsi
dostojnicy królewscy stawali się członkami rady z urzędu, m.in. kanclerz, skarb-
nik, sekretarz, lord strażnik tajnej pieczęci oraz szambelan. W skład Tajnej Rady
wchodzili również inni dostojnicy duchowni i świeccy. Do końca XVI w. liczyła
ona nie więcej niż dwudziestu członków. W późniejszym okresie ich liczba znacz-
nie wzrosła, co umniejszyło znaczenie tej instytucji.

Celem efektywniejszego i sprawniejszego funkcjonowania Tajnej Rady wpro-

wadzono w niej system komitetowy. Poszczególne komitety zajmowały się odpo-
wiednimi obszarami życia społeczno-politycznego państwa. Reformy te nie przy-
wróciły jednak utraconego znaczenia Tajnej Rady – monarcha konsultował swoje
posunięcia z poszczególnymi jej członkami, których darzył szczególnym zaufaniem,
a nie z komitetami. Grupę osób regularnie uczestniczących w spotkaniach z władcą
nazywano Radą Gabinetową lub Gabinetem (nazwa pochodzi od miejsca spotkań
– prywatnego pokoju króla).

W XVIII w., od początku panowania dynastii hanowerskiej, powszechny był

pogląd, że funkcje i obowiązki Tajnej Rady zostały całkowicie przejęte przez Ga-
binet. Podobnie jak większość instytucji brytyjskich Tajna Rada przetrwała do dzi-
siaj, a wszyscy jej członkowie nadal w niej zasiadają (rola Tajnej Rady jest jednak
całkowicie ceremonialna i wyraża jedynie ciągłość instytucji brytyjskiej władzy pań-
stwowej). Poza Tajną Radą zróżnicowanie nastąpiło również wśród członków ga-
binetu. Gabinet spotykał się w pełnym składzie, uwzględniając m.in. takich dygni-
tarzy, jak arcybiskup Canterbury i wielki koniuszy, lecz realny wpływ na decyzje

Administracja publiczna w wybranych państwach...

25

monarchy miał tzw. Gabinet Wewnętrzny (Inner Cabinet). W jego skład wchodzili
ministrowie cieszący się szczególnym zaufaniem władcy, będący w stanie pozyskać
dla jego poczynań akceptację parlamentu. W XVIII w. wykształciła się struktura,
która – ogólnie rzecz ujmując – odpowiada w swym kształcie i funkcjach współcze-
snemu rządowi parlamentarnemu [Finer 1997].

Największe zasługi dla formowania się nowoczesnego gabinetu położyli Ro-

bert Walpole (uznawany za pierwszego premiera) oraz William Pitt Młodszy, za
czasów którego ostatecznie ukształtował się podział na ministrów resortowych oraz
ministrów bez teki. Od początku XVIII w. władcy z dynastii hanowerskiej zaprze-
stali uczestnictwa w spotkaniach Gabinetu Wewnętrznego, ograniczając się do prze-
wodniczenia coraz rzadszym posiedzeniom pełnego składu, dotyczącym głównie
treści mowy królewskiej wygłaszanej na otwarcie sesji parlamentu.

W ramach Gabinetu Wewnętrznego coraz bardziej istotna pozycja przypadała

premierowi. Początkowo z urzędu pełnił tę funkcję Lord Skarbu. Jego pozycja
była niezwykle silna, gdyż jako strażnik finansów państwa nadzorował system pa-
tronatu – synekur państwowych. Do czasu powstania nowoczesnych, zdyscyplino-
wanych partii politycznych patronat był najważniejszym elementem utrzymującym
rządową większość parlamentarną. Reforma prawa wyborczego zapoczątkowana
w 1832 r. prowadziła do stopniowej zmiany funkcjonowania gabinetu i pozycji pre-
miera. O sprawującym ten urząd w latach 1841–1846 Robercie Peelu można mówić
jako o pierwszym premierze (we współczesnym tego słowa znaczeniu). Reformy,
rozszerzające prawo do głosowania, przyczyniły się do utrwalenia suwerenności
politycznej narodu, kontrolującego izbę niższą parlamentu. Na przełomie XIX
i XX w. premier stał się politykiem, będącym liderem partii posiadającej więk-
szość parlamentarną. Rola monarchy – formalnie nadal najwyższego organu wła-
dzy wykonawczej – ograniczona została do działań podejmowanych za radą pre-
miera lub ministrów odpowiedzialnych za realizację ich polityki przed narodem –
wyborcami reprezentowanymi w Izbie Gmin (monarcha panuje, ale nie rządzi).

Obecnie premiera mianuje królowa. Na mocy konwenansu utrwalonego

w XX w. jest nim przewodniczący zwycięskiej frakcji parlamentarnej, który powi-
nien pochodzić z Izby Gmin. Premier przewodniczy posiedzeniom rządu, powołu-
je ministrów (może ich także indywidualnie odwoływać). Do jego kompetencji
należy również możliwość interwencji we wszystkie resortowe obszary działań rzą-
du. W relacjach z parlamentem premierowi – jako reprezentantowi władzy wyko-
nawczej – przysługuje prawo ustosunkowania się do zapytań poselskich (dwa razy
w tygodniu) oraz reprezentowania stanowiska rządu w debatach ogólnych [Szcza-
niecki 1997].

Pozycja premiera, jako szefa egzekutywy, w relacjach z władzą ustawodawczą

jest bardzo silna. Jako przewodniczący frakcji parlamentarnej, posiadającej z re-
guły bezwzględną większość w Izbie Gmin, wywiera on decydujący wpływ na po-
rządek obrad oraz na decyzje podejmowane przez legislatywę. Stopień aktywności
politycznej i związana z nim pozycja premiera uzależniona jest jednak od jego
charyzmy – stąd duże różnice w postrzeganiu premiera jako osoby wywierającej
największy wpływ na sprawy państwa.

Stanisław Mazur

26

Współcześnie gabinet stanowi sformalizowane ciało, składające się z ministrów

seniorów. Liczba członków zależna jest od woli premiera, jednak tylko dwudziestu
dwóm z nich przysługuje ustawowa pensja. Gabinet decyduje o ostatecznym kształcie
polityki rządu, nadzoruje działania rządu, koordynuje poszczególne ministerstwa.
Zachowane zostały niejawne procedury podejmowania decyzji oraz prywatność
posiedzeń gabinetu. Ministrowie nie będący członkami gabinetu mogą być zapro-
szeni na jego posiedzenia tylko w sprawach dotyczących podlegającego im resortu.
O spójności gabinetu decyduje odwołanie się do doktryny kolektywnej odpowie-
dzialności rządu. Podczas prywatnych, utajnionych obrad członkowie gabinetu mogą
swobodnie wyrażać opinie, jednakże w momencie podjęcia decyzji ministrowie
zobowiązani są do publicznego popierania polityki rządu (w przeciwnym razie po-
winni zostać zdymisjonowani).

Wiele prac gabinetu ma miejsce w komisjach (mowa tu o specjalnym systemie

komitetowym, mającym za zadanie usprawnienie funkcjonowania gabinetu). Decy-
zje podejmowane na forum tych komisji mają taką samą rangę jak te, które podej-
muje cały gabinet. Komisje gabinetu zajmują się m.in. kwestiami ustawodawstwa,
polityki gospodarczej, polityki zagranicznej i obronnej, sprawami wewnętrznymi
oraz socjalnymi. O składzie członkowskim komisji decyduje premier.

Resortowe ministerstwa należą do głównych instrumentów realizujących poli-

tykę rządu. Zatrudniają one przede wszystkim urzędników służby cywilnej. Na czele
najważniejszych resortów stoją ministrowie gabinetu. Młodsi ministrowie odpo-
wiadają z kolei za część zadań leżących w kompetencji danego resortu. Tworzenie
ministerstw odbywa się zgodnie z zasadą prerogatyw królewskich (innymi słowy –
na wniosek premiera) [Sarnecki 2003].

W bezpośrednim otoczeniu premiera najważniejszą rolę odgrywa Urząd Szefa

Rządu. Jego podstawowym zadaniem jest utrzymywanie bieżących kontaktów
z poszczególnymi ministerstwami, zapewnienie doradztwa w kwestiach będących
w danym momencie przedmiotem szczególnego zainteresowania premiera, ko-
munikowanie się z mediami oraz wypełnianie funkcji sekretariatu. Premier jest
równocześnie ministrem służby cywilnej. W związku z tym w strukturze Urzędu
Szefa Rządu wyodrębniono Urząd Usług Publicznych i Nauki. Odpowiada on
m.in. za całą organizację i pozafinansowe aspekty zarządzania służbą cywilną.
W latach 90. w Urzędzie Szefa Rządu zatrudnionych było ok. 80 osób. Więk-
szość z nich stanowili urzędnicy służby cywilnej, chociaż niektóre ważniejsze sta-
nowiska zarezerwowane zostały dla urzędników partyjnych (najczęściej z bezpo-
średniego otoczenia premiera).

Współczesna struktura brytyjskiej służby cywilnej, podobnie jak wiele innych

instytucji władzy wykonawczej, ukształtowała się w wyniku przynajmniej dwustu-
letniego rozwoju. W XVIII w. oraz przez większą część XIX w. organizacja służby
cywilnej była bardzo chaotyczna. Rekrutacja dokonywała się zwykle na zasadach
patronatu lub była zwyczajnym kupowaniem synekur urzędniczych. Szefowie róż-
nych agend państwowych mieli nieograniczoną swobodę w kwestiach zatrudnie-
nia. Nie istniał system egzaminowania kandydatów na urzędników państwowych,

Administracja publiczna w wybranych państwach...

27

nie kierowano się też ich zdolnościami czy kompetencjami. Kontrola finansowania
urzędników była bardzo ogólna i ograniczona.

Pierwszą gruntowną i całościową reformę służby cywilnej przeprowadzono

w 1854 r. W swym raporcie S.H. Northcote i C.E. Trevelyan ostro skrytykowali
istniejący system patronatu, domagając się wprowadzenia otwartych egzaminów
(podobnie jak uczyniono to wcześniej w brytyjskiej kolonii w Indiach). Autorzy
raportu postulowali także utworzenie Komisji Służby Cywilnej jako niezależnej
instytucji, organizującej rekrutację urzędników. W raporcie wspominano ponadto
o możliwościach uzyskiwania awansu, który stanowił dodatkowy element motywu-
jący pracowników. Pomimo działań stosunkowo silnej grupy kontestującej publi-
kację Northcote’a-Trevelyana, rozpoczęto jednak organizację służby cywilnej na
nowych zasadach. Jej ostateczny kształt utrwalił się w 1870 r. Wszyscy urzędnicy
służby cywilnej, z wyjątkiem pracowników Ministerstwa Spraw Zagranicznych oraz
Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, utworzyli jedną instytucję. Do dziś służba cy-
wilna stanowi zintegrowaną strukturę, charakteryzującą się jednakowymi warun-
kami zatrudnienia, standardami, tradycją oraz świadczeniami finansowymi.

Obecna struktura służby cywilnej ukształtowana została na podstawie rekomen-

dacji przygotowanego w 1968 r. raportu Komisji Fultona. Postulowano w nim wypra-
cowanie bardziej elastycznych zasad rekrutacji oraz awansowania urzędników pań-
stwowych. Na początku lat 70. wszystkich urzędników służby cywilnej podzielono
na trzy grupy. W pierwszej znalazły się osoby podlegające bezpośrednio odpowied-
nim resortom. Do drugiej, tzw. grupy administracji (Administration Group), za-
kwalifikowano urzędników, którzy nie podlegali żadnemu ministerstwu, lecz wa-
runki ich pracy określało Ministerstwo Skarbu. W trzeciej grupie służby cywilnej
znaleźli się specjaliści – prawnicy, naukowcy, doradcy medyczni – również nie pod-
legający określonemu resortowi.

Najwyżsi urzędnicy w danym ministerstwie pochodzą z grupy administracji.

Do ich zadań należy formułowanie oraz wdrażanie założeń programowych od-
powiedniego ministra. Wśród nich należy wyróżnić stałego sekretarza, zastępcę
sekretarza, podsekretarza, asystenta sekretarza, dyrektora generalnego oraz dy-
rektora. Pierwsze trzy kategorie pozostają w stałym, bezpośrednim kontakcie
z ministrem. Nieco odmienna struktura oraz rekrutacja dotyczy wciąż Minister-
stwa Spraw Zagranicznych.

Specyficzną cechą brytyjskiego systemu administracji publicznej jest istnienie

od 1988 r. agencji wykonawczych (Executive Agencies). Czuwają one nad poprawą
zarządzania administracyjnego oraz podniesieniem poziomu świadczonych przez
administrację państwową usług publicznych. Inicjatywa ta miała na celu podział
struktury rządowej na niezależne, stałe jednostki, którymi kieruje osoba bezpo-
średnio podległa odpowiedniemu ministrowi. Szefowie agencji wykonawczych okre-
ślają jasno zdefiniowane cele organizacyjne i jakościowe oraz są w znacznym stop-
niu niezależni pod względem finansowym i organizacyjnym [Hughes 1994].

Oprócz administracji państwowej w Wielkiej Brytanii istnieje rozbudowany sys-

tem administracji samorządowej. Silna i niezależna władza lokalna w społeczeń-

Stanisław Mazur

28

stwie brytyjskim ma długą tradycję. Mimo że Wielka Brytania jest państwem uni-
tarnym, samorząd lokalny odpowiada za wiele spraw, które w innych państwach
należą do kompetencji rządu centralnego. Z wyjątkiem Irlandii Północnej, gdzie
niezależność samorządu jest znacznie ograniczona, władze lokalne odpowiadają
za mieszkalnictwo, usługi socjalne, policję i szkolnictwo.

Przewodniczący samorządu lokalnego wybierani są przez rady lokalne w wy-

borach pośrednich. Przewodniczącym zwykle zostaje lider zwycięskiego ugrupo-
wania, chociaż w odróżnieniu od szczebla centralnego często zdarzają się sytuacje,
w których zachodzi konieczność formowania koalicji. Podobnie jak na szczeblu
centralnym wybory do władz lokalnych odbywają się na podstawie ordynacji więk-
szościowej (w Irlandii Północnej stosowana jest ordynacja proporcjonalna). Wy-
bory lokalne cechuje stosunkowo wysoki stopień upartyjnienia – zdecydowana więk-
szość kandydatów jest rekomendowana przez ogólnokrajowe partie polityczne. Tak
więc organizacja terytorialna Wielkiej Brytanii nie jest w pełni zunifikowana. Ogól-
nie należy stwierdzić, że w większości kraju istnieje dwuszczeblowy samorząd lo-
kalny. Polega on na funkcjonowaniu hrabstw i dystryktów. Hrabstwa odpowiedzialne
są za planowanie strategiczne, szkolnictwo, policję i straż pożarną oraz świadcze-
nia społeczne, dystrykty zaś spełniają funkcje o charakterze typowo lokalnym, ta-
kie jak: ochrona środowiska, opieka zdrowotna, mieszkalnictwo, planowanie i go-
spodarka odpadami.

W latach 80. i 90. znacznie ograniczono finansową niezależność samorządu

lokalnego. Władze centralne zostały uprawnione do kontroli budżetów poszcze-
gólnych rad oraz do ograniczenia stawki podatku lokalnego. Między innymi ta-
kie posunięcia przyczyniły się do ograniczenia wpływów z podatków lokalnych
oraz do ograniczenia wydatków publicznych. Ważną tendencją w rozwoju samo-
rządowej władzy lokalnej jest kontraktowanie usług wykonywanych do tej pory
bezpośrednio przez samorząd dla sektora prywatnego za pomocą procedur prze-
targowych. Część zadań zlecono zarządcom szkół, stowarzyszeniom mieszkanio-
wym i innym organizacjom obywatelskim. Brytyjski samorząd lokalny w coraz
większym stopniu koncentruje się na zapewnieniu świadczenia usług niż na ich
bezpośrednim dostarczaniu.

Podsumowując, należy zauważyć, że chociaż jednostki samorządu lokalnego

mają ustawowo zagwarantowane funkcje i kompetencje, to jednak działają w dość
ścisłym związku z administracją centralną, która znacząco wpływa na ich bieżącą
sytuację [Izdebski 2001].

3. Administracja publiczna we Francji

Tradycja scentralizowanej władzy państwowej sięga we Francji czasów Ludwi-

ka XIV. Wówczas to kształtowały się zasadnicze zręby administracji, tworzące
podstawę silnego, scentralizowanego państwa. U podstaw legło dążenie do prze-
zwyciężenia istniejących w ówczesnej Francji głębokich podziałów społecznych oraz

Administracja publiczna w wybranych państwach...

29

silnych tendencji separatystycznych. Zapoczątkowana przez Ludwika XIV trady-
cja centralistycznego państwa zdominowała administrację kraju niemal na następ-
ne czterysta lat.

Tradycje scentralizowanego państwa czasów Ludwika XIV stały się naczelną

zasadą organizacji państwa francuskiego w erze napoleońskiej. Zadecydowały o tym
trzy istotne elementy: równość wszystkich jednostek administracyjnych wobec pra-
wa; racjonalizacja podziału terytorialnego oraz utworzenie departamentów (we-
wnętrznie podzielonych na mniejsze jednostki) i przekształcenie parafii oraz miast
z czasów przedrewolucyjnych w jednolite gminy; wreszcie powołanie korpusu pre-
fektów, który w niemal niezmienionym kształcie funkcjonował do 1982 r. [Jeżew-
ski 1999].

Szczególnie ważną rolę w kształtowaniu administracji francuskiej odegrał Na-

poleon Bonaparte

1

. Modyfikując instytucje przedrewolucyjne, wprowadził takie

podstawowe dla Francji organy centralne i urzędy, jak: rada ministrów, rada sta-
nu, izba obrachunkowa, urząd prefekta i tzw. wielkie korpusy. Zaczęły również
obowiązywać zasady podziału terytorialnego, powstała administracja wieloszcze-
blowa (departament, okręg oraz gmina). Niemal wszystkie organy i instytucje
wprowadzone przez Napoleona przetrwały do chwili obecnej i stanowią ważny
element wzmacniający państwo francuskie w okresach niestabilności politycznej

2

.

Późniejsze reformy, z wyjątkiem stopniowego wprowadzania samorządu teryto-
rialnego oraz ustabilizowania statusu urzędników, dotyczyły na ogół rozwiązań
szczegółowych.

Francja, oprócz Stanów Zjednoczonych i Polski, była pierwszym państwem po-

siadającym konstytucję rozumianą w sposób nowożytny. Dopiero konstytucja Pią-
tej Republiki, obowiązująca od 1958 r., przyniosła Francji polityczną stabilność.

W kategoriach prawa konstytucyjnego istnieje we Francji system parlamentar-

ny, jednak nie w klasycznej postaci. Powodem jest pozycja głowy państwa, czyli
prezydenta. Jego umocowanie konstytucyjne czyni go również najwyższym orga-
nem władzy wykonawczej. Odwołując się do stanowiska znawcy przedmiotu, M. Du-
vergera, jest to przykład semiprezydenckiej formy rządów. O zaliczeniu danego
państwa do tej grupy decyduje [Duverger 1980]:

– wybór prezydenta w głosowaniu powszechnym,
– wyposażenie go w stosunkowo szeroki zestaw prerogatyw, czyli kompetencji,

nie wymagających kontrasygnaty premiera lub odpowiedniego ministra,

– funkcjonowanie rządu, z premierem cieszącym się poparciem większości par-

lamentarnej.

Władzę wykonawczą stanowią prezydent republiki (le président de la répu-

blique) oraz rząd, na czele którego stoi premier. W rezultacie uchwalenia konsty-
tucji w 1958 r. (z poprawkami z 1962 r.) powstała dwuwładza w obrębie egzekuty-

1

Trudno rozstrzygnąć, w jakich obszarach wpływ ery napoleońskiej był największy. Bez wątpienia

jednak zmiany w rządzie i administracji należały do najistotniejszych.

2

W okresie Trzeciej i Czwartej Republiki, tj. od 1870 r. do 1958 r., gabinety zmieniały się średnio

co pół roku.

Stanisław Mazur

30

wy. Prezydent republiki ma szczególne uprawnienia w zakresie polityki obronnej
i zagranicznej, natomiast rada ministrów, której przewodniczy premier mianowa-
ny przez prezydenta, kieruje pozostałymi działami administracji i realizuje polity-
kę państwa (odpowiadając przed Zgromadzeniem Narodowym). Pozycja prezy-
denta we francuskim systemie ustrojowym jest bardzo silna. Decyduje o tym za-
równo sposób jego wyboru (wybory bezpośrednie), jak i zakres prerogatyw. Silna
pozycja prezydenta nie oznacza jednak drugoplanowej roli premiera (le premier
ministre). W modelu francuskim mamy bowiem do czynienia z dualizmem egzeku-
tywy: prezydent jest głową państwa, premier – szefem gabinetu. Prezydent dyspo-
nuje instrumentami prawnymi gwarantującymi mu szczególną pozycję w procesie
decyzyjnym, może on jednak utracić zdolność do ich efektywnego wykorzystywa-
nia. Roli prezydenta nie determinują wyłącznie normy konstytucyjne – istnieje także
wiele składników pozakonstytucyjnych (np. osobowość prezydenta czy też układ
sił politycznych w parlamencie). Ukształtowanie się większości parlamentarnej kie-
rowanej przez lidera partii opozycyjnej wobec prezydenta również znacznie zawę-
ża jego możliwości działania [Ridley 1969].

Specyfika francuskich rozwiązań ustrojowych polega m.in. na tym, że w sytu-

acji kiedy większość parlamentarna popiera prezydenta, jest on rzeczywistym sze-
fem rządu. W wypadku braku takiego poparcia rola ta przypada premierowi.
Sytuację, w której prezydent reprezentuje inną opcję polityczną niż tę, którą po-
piera większość w parlamencie i wyłoniony przez nią rząd, określa się mianem
kohabitacji [Sarnecki 2003].

Rząd składa się z ministrów i sekretarzy stanu (ich liczba uwarunkowana jest

wolą premiera). Ministerialna hierarchia kształtuje się w następujący sposób: pre-
mier – ministrowie – seniorzy (ministres d’état), ministrowie bez teki (ministres
sans portefeuille), młodsi ministrowie (ministres délégués auprès du premier mi-
nistre) i sekretarze stanu (secrétaires d’état), którzy mogą bezpośrednio podlegać
premierowi. Obecnie rząd francuski składa się z piętnastu ministrów, pięciu młod-
szych ministrów i dwunastu sekretarzy stanu. W praktyce rząd nie podejmuje decy-
zji bez opinii prezydenta, który ma duży wpływ na jego bieżącą działalność. Do lat
30. XX w. prezes rady ministrów we Francji nie posiadał zaplecza instytucjonalne-
go (w praktyce był szefem któregoś z resortów). Dopiero później stopniowo rozbu-
dowywano struktury jego gabinetu poprzez utworzenie sekretariatu generalnego
rządu oraz powołanie gabinetu premiera. Sekretarz generalny odgrywa obecnie
podstawową rolę w systemie centralnej administracji francuskiej, pełniąc funkcję
głównego doradcy prawnego premiera. Osoba na tym stanowisku jest gwarantem
ciągłości działania administracji publicznej.

Na poziomie regionów i departamentów główną rolę w administracji rządowej

odgrywa prefekt

3

, będący symbolem trwałości mechanizmów ustrojowych epoki

napoleońskiej (kształtujących do dziś potoczne wyobrażenia o francuskim pań-
stwie). Urząd ten istnieje od 1800 r. Prefekt jest przedstawicielem państwa i rządu

3

Prefekci są mianowani (odwoływani) przez prezydenta na wniosek premiera i MSW.

Administracja publiczna w wybranych państwach...

31

w terenie (region, departament), kieruje działalnością większości funkcjonariuszy
państwowych w tych jednostkach, stoi na straży legalności działań władz samorzą-
dowych, jest organem administracji ogólnej. Ponadto realizuje politykę państwa
w regionie i departamencie oraz dba o zgodność działań administracji samorządo-
wej z kierunkami polityki państwowej.

Za jedną z charakterystycznych cech systemu administracji publicznej we Francji

niewątpliwie należy uznać postrzeganie samorządu lokalnego. Poza krótkim okre-
sem Wielkiej Rewolucji określa się go mianem administracji zdecentralizowanej
(widać tu silne przywiązanie do tradycji państwa centralistycznego). Jak zauważa
H. Izdebski kiedy we Francji zaczęto wprowadzać samorząd terytorialny, znany
nie tylko w Anglii, ale również w Niemczech, nie nadano mu takiej nazwy, lecz
użyto terminu „administracja zdecentralizowana” [Izdebski 2001]. Począwszy od
XIX w. we Francji dało się zaobserwować działania mające na celu zdecentralizo-
wanie władzy państwowej i zwiększenie roli władz lokalnych. Chodziło przede
wszystkim o zmianę sposobu wyłaniania lokalnych ciał przedstawicielskich, roz-
szerzenie zakresu ich uprawnień oraz ograniczenie kontroli państwa nad samorzą-
dem. Narastające tendencje decentralizacyjne i regionalistyczne tworzyły korzyst-
ny klimat do wzmocnienia pozycji władz lokalnych. Podstawowe znaczenie dla tego
procesu miała przyjęta w 1982 r. Ustawa o prawach i wolnościach gmin, departa-
mentów i regionów. Od chwili jej wprowadzenia istnieją we Francji trzy szczeble
samorządu terytorialnego: gminy (w liczbie 36,5 tys.), departamenty (100) i regio-
ny (26). Regiony stały się pełnoprawnymi jednostkami samorządowymi w 1986 r.,
lecz – w odróżnieniu od gmin i departamentów – nie uzyskały gwarancji konstytu-
cyjnych.

Decentralizacja dotyczyła przede wszystkim przekształcenia regionów w pod-

mioty samorządu terytorialnego, powołania do życia rad regionalnych w wyborach
powszechnych i bezpośrednich oraz wyposażenia ich w prawo prowadzenia własnej
działalności administracyjnej i tworzenia prawa lokalnego. Pozostałe założenia usta-
wy to m.in. przekazanie władzy wykonawczej w regionach i departamentach w ręce
przewodniczących rad, rozszerzenie kompetencji lokalnych (podzielonych między
gminy, departamenty i regiony), częściowe osłabienie nadzoru administracyjnego
oraz zastąpienie go kontrolą sądową, a także utworzenie regionalnych izb obra-
chunkowych.

Ustawa o prawach i wolnościach gmin, departamentów i regionów zastąpiła

wcześniejszy system podwójnej kontroli administracyjnej, sprawowanej przez pre-
fekta (nie może on już anulować aktów administracji samorządowej ani zawiesić
ich wykonania – może jedynie odwołać się do sądu administracyjnego, aby ten
orzekł ich anulowanie), oraz budżetowej z interwencją Regionalnej Izby Obra-
chunkowej, czyli jurysdykcji finansowej. W ustawie zawarto zasady podziału zadań
urzędu prefekta między dwa organy – przewodniczącego rad generalnych (w za-
kresie działania departamentu) oraz reprezentantów państwa – tzw. komisarzy
republiki (w zakresie działania władzy centralnej). Reforma wprowadzająca liczne
ograniczenia przedmiotowe i zmiany w strukturze funkcji nie zmieniała istoty urzędu

Stanisław Mazur

32

prefekta. Pozbawiała go jednak atrybutów organu wykonawczego społeczności lo-
kalnej

4

.

Podstawową jednostką władzy lokalnej w systemie francuskiej administracji

samorządowej jest gmina. Gminy mają jednolity status prawny, ale są bardzo zróż-
nicowane pod względem demograficznym, urbanistycznym i obszarowym. Z regu-
ły bardzo małe gminy często nie mogą faktycznie korzystać z zagwarantowanej im
prawem samodzielności. Rada gminy, tworzona przez radnych wybieranych w wy-
borach powszechnych, jest organem uchwałodawczym i kontrolnym. Organem
wykonawczym jest natomiast burmistrz wybierany przez radę. Po wielkiej refor-
mie decentralizacyjnej, zapoczątkowanej w 1982 r., zakres uprawnień nadzorczych
państwa w stosunku do gminy ogranicza się do kontroli legalności jej działań.

Przekształcenie departamentu w jednostkę samorządu terytorialnego dokona-

ło się przez powierzenie władzy wykonawczej – uprzednio sprawowanej przez przed-
stawiciela rządu, tj. prefekta – przewodniczącemu rady departamentu (rada to or-
gan stanowiący departamentu).

Region posiada status jednostki samorządu regionalnego od 1982 r. Zarządza

nim rada regionu w składzie: przewodniczący (organ wykonawczy), komitet zarzą-
dzający i kilka jednostek konsultacyjnych. Francuskie regiony i departamenty po-
siadają podwójny status – są jednostkami administracji samorządowej i równocze-
śnie szczeblami zdekoncentrowanej administracji państwowej, reprezentowanej
przez prefektów, stojących na czele cywilnych agend działających na ich terenie.

We francuskim systemie administracji terytorialnej zadania gmin dotyczą przede

wszystkim zaspokajania potrzeb społeczności lokalnych poprzez świadczenie pod-
stawowych usług publicznych (m.in. funkcjonowanie przedszkoli i szkół podstawo-
wych, nadzór nad drogami gminnymi, zapewnienie komunikacji miejskiej itp.) oraz
gospodarkę gruntami. Departamenty są odpowiedzialne za tworzenie infrastruktury
technicznej na obszarach wiejskich oraz świadczenie pomocy społecznej. Planowa-
nie rozwoju społeczno-gospodarczego oraz zarządzanie przestrzenne to obszar za-
dań i kompetencji przypisanych regionom. W wyniku decentralizacji nastąpił istotny
wzrost udziału budżetów samorządowych w ogólnych wydatkach publicznych, zbli-
żający się obecnie do połowy wielkości budżetu państwa. Redystrybucja środków
publicznych między poszczególne szczeble samorządu terytorialnego w 1996 r. osią-
gnęła następujące relacje: budżety gmin i ich związków 59,4%, departamentów
30,7% i regionów 9,9%.

Status urzędnika we Francji w zasadzie nie zmienił się od 1946 r., kiedy to

uchwalono Ustawę o służbie publicznej (jest w niej mowa o stabilizacji stosunku
służbowego oraz stopniach w hierarchii korpusu). Dopiero w 1983 i 1984 r. wpro-
wadzono status urzędnika służby cywilnej i status służby samorządowej. Istnieje
podział na korpusy, których jest ponad 1500. Najważniejsze z nich to korpus dy-
plomatyczny, korpus rady stanu i korpus inspekcji finansów. Rekrutacja odbywa
się na zasadzie konkursów otwartych.

4

Dawną nazwę urzędu przywrócono w 1988 r.

Administracja publiczna w wybranych państwach...

33

Charakterystyczną cechą francuskiego systemu administracyjnego jest wyłą-

czenie spraw, w których administracja występowała jako strona, z jurysdykcji są-
dów powszechnych i podniesienie rangi sądów administracyjnych [Peters 1999].
Francję uważa się za kolebkę sądownictwa administracyjnego, gdyż jako pierwsza
stworzyła organy rozpatrujące skargi na nielegalne decyzje administracyjne. Od
1954 r. działają trybunały administracyjne, kontrolujące legalność decyzji i roz-
strzygające cywilne spory z administracją, oraz od 1989 r. – administracyjne sądy
apelacyjne. Odpowiedzialność państwa za szkody wyrządzone przez jego funkcjo-
nariuszy stanowi materię prawa administracyjnego i przedmiot rozpoznania są-
dów. Stopniowo kontrolą sądową objęto nie tylko decyzje indywidualne, ale także
akty o charakterze generalnym. Spod kontroli sądowo-administracyjnej wyłączone
są jedynie akty z mocą ustawy.

4. Administracja publiczna w Niemczech

Niemcy są republiką federalną, w skład której wchodzi 16 landów. Jedenaście

z nich utworzyło w 1949 r. Republikę Federalną Niemiec. Pozostałych pięć, znaj-
dujących się do 1990 r. w Niemieckiej Republice Demokratycznej, zostało przyłą-
czonych do Republiki Federalnej Niemiec w październiku 1990 r. Landy różnią się
między sobą rozmiarem oraz znaczeniem politycznym. Każdy z nich posiada własną
konstytucję, parlament, rząd i administrację.

Administracja niemiecka kształtowała się od XVIII w. w poszczególnych pań-

stwach niemieckich, a punkt wyjścia stanowiła monarchia absolutna, w której wpro-
wadzone odgórnie reformy poddały administrację publiczną prawu stanowionemu
przez króla, a nie przez parlament. Reformy te miały na celu zracjonalizowanie
systemu administracji centralnej i terenowej, wprowadzenie zawodowych korpu-
sów urzędniczych oraz samorządu terytorialnego. Działania tego typu najlepiej
ilustruje pruska reforma administracyjna realizowana w latach 1807–1811. Organi-
zacja niemieckiej administracji publicznej oparta jest na legalistycznej koncepcji,
wyrażającej się w idei państwa prawa (Rechstaat). Jej funkcjonowanie powiązano ze
stworzeniem podstaw odpowiedzialności państwa przed sądami powszechnymi za
szkody spowodowane przez jego funkcjonariuszy. Administrowanie sprawami pu-
blicznymi traktowano jako stosowanie regulacji prawnych, a nie racjonalne zarzą-
dzanie. Taka mechanistyczna wizja zarządzania państwem związana jest z weberow-
skim modelem sprawowania władzy.

Na przełomie XVIII i XIX w. stworzono zawodowy i stały aparat urzędniczy.

Urzędnicy uzyskali bardzo wysoki status społeczny. W selekcji urzędników brano
pod uwagę przede wszystkim fachowość i wykształcenie. Decydowała także bardzo
dobra znajomość prawa. Taki typ kariery administracyjnej został dość wyraźnie
oddzielony od kariery politycznej.

Utworzone w 1871 r. Cesarstwo Niemieckie było państwem federalnym. Wła-

dza wykonawcza w państwie sprawowana była przez cesarza, który formalnie po-

Stanisław Mazur

34

siadał stosunkowo niewielkie prerogatywy. O jego sile stanowił fakt, że był on rów-
nocześnie królem Prus, które posiadały dominującą pozycję w Cesarstwie. Jedy-
nym ministrem federalnym był kanclerz, któremu podporządkowani byli pozostali
wyżsi urzędnicy. Parlament Cesarstwa nie mógł usunąć kanclerza z zajmowanego
stanowiska. Kanclerz kierował jego działaniami oraz przedstawiał na jego forum
projekty ustaw. Władza wykonawcza w Niemczech była praktycznie w niewielkim
stopniu kontrolowana przez parlament. O specyfice ustroju niemieckiego stanowił
również fakt, że stosunkowo duży wpływ na funkcjonowanie państwa miała armia
[Szczaniecki 1997].

Powojenne Niemcy są republiką przedstawicielską. Suwerenną władzę spra-

wuje naród, który wykonuje ją za pośrednictwem parlamentu (Bundestag). Naród
dokonuje wyboru swoich przedstawicieli do parlamentu. Na szczeblu federalnym
nie istnieją żadne formy demokracji bezpośredniej (czyli przede wszystkim refe-
renda). Tego typu instrumenty demokracji bezpośredniej można spotkać w ustro-
ju niektórych landów. Zgodnie z konstytucjami wszystkich landów muszą być prze-
strzegane zasady państwa republikańskiego, demokratycznego oraz socjalnego,
opartego na rządach prawa. Poza tym każdy land może dowolnie określać sposób
sprawowania władzy na swoim terytorium.

Konstytucyjną podstawę ustroju Niemiec stanowi Ustawa zasadnicza z 1949 r.

Nazwa podkreślała przejściowy charakter najwyższego prawa państwowego, obo-
wiązującego do chwili zjednoczenia wolnych i samostanowiących Niemiec. Wraz
z układem zjednoczeniowym z lipca 1990 r. Niemiecka Republika Demokratyczna
zadeklarowała całkowite przyjęcie zapisów Ustawy zasadniczej – cały system prawny
i administracyjny Niemiec zachodnich został wprowadzony na terytorium pięciu
landów wschodnich.

Wśród obowiązujących 4000 aktów prawnych, ok. 75% ma charakter federal-

ny. Kodeksy: cywilny, postępowania cywilnego oraz postępowania karnego obo-
wiązują od końca XIX w. Administracyjny aparat państwowy podlega ustawom,
rozporządzeniom i regulacjom administracyjnym, uzupełnionym o precedensowe
rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego lub sądów administracyjnych.

Głową państwa w Republice Federalnej Niemiec jest prezydent. Nie jest

wybierany bezpośrednio, lecz w wyniku głosowania Konwencji Federalnej – cia-
ła konstytucyjnego składającego się z członków Bundestagu oraz tej samej liczby
przedstawicieli wybieranych przez parlamenty landów. Funkcje prezydenta są
ściśle reprezentacyjne, szczególnie w stosunkach międzynarodowych. Posiada on
formalne uprawnienia związane z powoływaniem i odwoływaniem szefa rządu –
kanclerza oraz przedterminowym rozwiązaniem parlamentu [Schmidt 2003].

Ogólnie podstawową funkcją rządu federalnego jest podejmowanie decyzji po-

litycznych oraz proponowanie projektów ustaw, podczas gdy kompetencje landów
mają – w przeważającej mierze – charakter administracyjny. Władza wykonawcza
w Niemczech oparta jest na trzech zasadach: kanclerskiej – szef rządu-kanclerz
decyduje o najważniejszych sprawach politycznych, gabinetowej – członkowie rzą-
du podejmują decyzje kolegialnie, oraz ministerialnej – ministerstwa odpowiadają
za działalność departamentów.

Administracja publiczna w wybranych państwach...

35

Niemiecki system organów władzy wykonawczej określany jest mianem demo-

kracji kanclerskiej, odzwierciedlającej silną pozycję kanclerza federalnego jako jego
szefa. Kanclerz federalny jest jedynym członkiem rządu wybieranym przez Bunde-
stag i tylko on odpowiada za jego działania. Odwołanie kanclerza może nastąpić
jedynie w wyniku przegłosowania tzw. konstruktywnego wotum nieufności. Na
wniosek kanclerza prezydent powołuje wszystkich pozostałych członków rządu. Do
zadań szefa rządu należy koordynowanie działań rządu oraz określanie jego celów
politycznych, które są wiążące dla ministrów. Kanclerz określa również zakres od-
powiedzialności każdego członka rządu. W odróżnieniu od ustroju francuskiego
i brytyjskiego, kanclerz nie posiada konstytucyjnie umocowanej zwierzchności nad
bieżącą działalnością poszczególnych ministrów. Z chwilą powołania na urząd oraz
określenia zakresu obowiązków, minister posiada stosunkowo wysoki stopień nie-
zależności. Ustrojowo ograniczają go jedynie ogólne zalecenia polityczne oraz ko-
lektywne decyzje gabinetu (w skrajnych przypadkach może dojść do odwołania
ministra). Oznacza to, że niemiecki system administracji publicznej jest zdecen-
tralizowany. Należy jednak zwrócić uwagę na dwa ministerstwa, które odgrywają
szczególną rolę w funkcjonowaniu rządu. Są to ministerstwo spraw wewnętrz-
nych – odpowiedzialne za kwestie związane z administracją publiczną na szcze-
blu centralnym oraz ministerstwo finansów – regulujące sprawy budżetu państwa
zarówno w sferze przychodów, jak i wydatków.

W strukturach rządowych ciałem wspierającym działalność szefa rządu jest urząd

kanclerski. Urząd kanclerski zorganizowany jest w sposób, który odzwierciedla
strukturę ministerstw resortowych. Szef urzędu kanclerskiego odpowiada za we-
wnętrzne prace prowadzone w tej instytucji. Przy urzędzie kanclerskim funkcjonu-
je biuro prasowe i informacyjne.

Ministerstwa są najwyższymi instytucjami federalnymi, których kompetencje

dotyczą formułowania oraz koordynowania polityki państwa. Do zadań ministerstw
należy określenie problemów, ich analiza, poszukiwanie najlepszych rozwiązań oraz
przygotowanie aktów legislacyjnych i projektów ustaw. Na czele ministerstwa stoi
minister, wspomagany przez urząd złożony z urzędników służby cywilnej. Urząd
ten zwykle składa się z osobistego asystenta, asystentów ds. prasowych, parlamen-
tarnych i gabinetowych oraz sekretarzy. Ministrowi podlega bezpośrednio jeden
lub dwóch parlamentarnych sekretarzy stanu, którzy są deputowanymi do Bunde-
stagu oraz dwóch sekretarzy stanu. Sekretarzom stanu podlegają dyrektorzy gene-
ralni. Stanowiska te mają ustawowo charakter polityczny – urzędnicy muszą cie-
szyć się zaufaniem rządu.

Rząd federalny tworzy również komitety gabinetu, których zadaniem jest dys-

kusja nad kwestiami wymagającymi szczególnego zainteresowania. Przykładem
takiej instytucji jest komitet ds. nowych landów, którego zadania dotyczą proble-
mów wynikających z procesu zjednoczeniowego oraz odbudowy landów wschod-
nich. Na czele tego komitetu stoi szef urzędu kanclerskiego.

Dla celów koordynacji polityki międzyministerialnej powoływane są rady wy-

ższe. Najważniejszą z nich jest rada planowania finansowego, która formułuje re-

Stanisław Mazur

36

komendacje dla polityki budżetowej i fiskalnej rządu centralnego, władz landów
oraz samorządu lokalnego. Radzie przewodniczy minister finansów. Na czele rady
polityki gospodarczej stoi minister gospodarki. Ciałom tym nie przysługuje prawo
podejmowania decyzji, jednak formułowane zalecenia i rekomendacje są brane
pod uwagę podczas przygotowania decyzji rządu. Ministerstwa nie są zbyt liczne.
Za wdrażanie polityki rządu odpowiadają władze administracyjne wyższego szcze-
bla, bezpośrednio podporządkowane ministerstwom.

Do ciał o charakterze ściśle doradczym należą komisje niestałe, działające na

każdym szczeblu administracji. Ich działalność podlega kontroli jednego lub kilku
ministerstw. Na szczeblu federalnym istnieją z kolei komisje stałe, podlegające
władzy federalnej.

Niemiecka służba cywilna składa się z personelu administracji federalnej, lan-

dów oraz samorządowej, której status określony jest prawem publicznym. Służbę
cywilną w Republice Federalnej Niemiec charakteryzuje struktura zunifikowana
oparta na jednolitym systemie kariery zawodowej, na który składają się cztery ka-
tegorie urzędników: wyższa, średnia wyższa, średnia oraz niższa. Kategorie urzęd-
ników służby cywilnej, zasady naboru, awansu oraz wynagradzania są zunifikowa-
ne na wszystkich szczeblach administracji. Publicznoprawny status urzędnika służ-
by cywilnej jest regulowany przez ustawodawstwo federalne [Peters 1999].

W odniesieniu do szczebla regionalnego, niemiecka Ustawa zasadnicza stano-

wi, że do kompetencji każdego landu należy określenie własnej organizacji admi-
nistracyjnej. Jej zróżnicowanie wynika ze specyficznych potrzeb każdego landu oraz
odmiennej tradycji historycznej. Podobieństwa występują szczególnie w wypadku
rozmiaru terytorialnego każdego landu.

Większość landów posiada trójszczeblową organizację administracyjną – wy-

ższego, średniego raz niższego stopnia. Instytucje wyższego szczebla sprawują władz-
two administracyjne nad całym landem i podporządkowane są bezpośrednio mini-
sterstwom. Podobnie jak w wypadku władz federalnych, politykę każdego landu
określa szef rządu landu – premier. Władze średniego szczebla spełniają funkcje
administracyjne w ramach dystryktu – jednostki administracyjnej w ramach landu.
Za działania te odpowiedzialny jest komisarz dystryktu oraz jego urząd. Komisa-
rza dystryktu mianuje rząd landu i odpowiada on przed ministerstwem spraw we-
wnętrznych landu. Władze średniego szczebla nie istnieją w mniejszych landach.
Władze landowe szczebla niższego to zazwyczaj organizacje wyspecjalizowane (przy-
kładowo urzędy drogowe, zdrowia, weterynaryjne itp.).

Władze landu wykonują również tzw. działania wspólne, które są instrumen-

tem współpracy pomiędzy nimi i rządem federalnym. Za koordynację działań tego
typu odpowiadają komitety planujące, w których zasiadają przedstawiciele władz
centralnych i landowych.

Niespodziewane zjednoczenie Niemiec oraz tempo procesów unifikacyjnych

były przyczyną wielu problemów związanych z organizacją administracji szczebla
landowego w byłej Niemieckiej Republice Demokratycznej.

Lokalny samorząd terytorialny w Niemczech szczyci się bardzo długą tradycją.

Wraz z sądownictwem administracyjnym stanowił on uzupełnienie centralistycz-

Administracja publiczna w wybranych państwach...

37

nego modelu administracji terytorialnej, uformowanego w okresie absolutyzmu.
Od początku istnienia był on konstrukcją dualistyczną, która zakładała funkcjono-
wanie w terenie organów reprezentujących władzę centralną oraz tych, które dzia-
łają w imieniu obywateli danej jednostki terytorialno-administracyjnej.

Prawo każdej społeczności lokalnej do zarządzania własnymi sprawami za-

gwarantowane jest w Ustawie zasadniczej oraz w konstytucjach landów. W Niem-
czech istnieją dwa szczeble samorządu lokalnego – gminny (Gemeinde) oraz po-
wiatowy (Kreise). Samorząd działa na zasadach subsydiarności. Większe miasta
posiadają z reguły status gminy oraz powiatu. Wszystkie władze samorządowe są
wybierane bezpośrednio, jednak ich struktura organizacyjna nie jest jednolita.
Wynika to z rodzimej tradycji, wzorców pochodzących z innych państw, a także
z autonomii landów. Zwykle organem, który reprezentuje ogół mieszkańców jest
rada. Administracja gmin ma przeważnie charakter jednoosobowy – monokratycz-
ny. Stosunkowo szerokie i wyłączne kompetencje burmistrza wynikają często z łącze-
nia przez niego funkcji kierownika administracji oraz przewodniczącego rady.
W większości gmin burmistrz wybierany jest przez radę, w części – bezpośrednio
przez mieszkańców w głosowaniu powszechnym. W powiatach starosta łączy funk-
cje organu samorządowego i rządowego (w ostatnich latach ulegają one coraz ści-
ślejszej integracji).

Władze samorządowe odpowiedzialne są za kwestie ściśle lokalne, takie jak

świadczenie usług lokalnych, obiekty sportowe i kulturalne oraz zaopatrzenie w gaz
i wodę. Do ich zadań należy również utrzymanie szpitali i przedszkoli oraz zabez-
pieczenie transportu lokalnego. Samorząd lokalny ponosi także odpowiedzialność
za wdrażanie ustawodawstwa landowego oraz federalnego.

System sądowniczy Republiki Federalnej Niemiec jest strukturą bardzo roz-

budowaną. Dotyczy to także sądów administracyjnych. Na sądownictwo admini-
stracyjne składają się lokalne sądy administracyjne (Vervaltungsgericht), apelacyj-
ne sądy administracyjne (Vervaltungsgerichtshof lub Obervervaltungsgericht) oraz
Federalny Sąd Administracyjny (Bundesvervaltungsgericht). Rozpatrują one wszyst-
kie sprawy administracyjne, z wyjątkiem tych, które znajdują się pod jurysdykcją
sądów socjalnych i fiskalnych oraz kwestii rozpatrywanych przez Trybunał Konsty-
tucyjny.

Niezależnie od wymienionych rodzajów sądów istnieje Federalny Trybunał Kon-

stytucyjny (Bundesverfassungsgericht). Jest to nie tylko najwyższy sąd Niemiec, lecz
również naczelny organ konstytucyjny. Trybunał Konstytucyjny strzeże zasad za-
wartych w Ustawie zasadniczej. Jego decyzje są wiążące dla pozostałych naczel-
nych organów państwa na szczeblu federalnym i regionalnym, jak również dla
sądów i administracji publicznej. Trybunał Konstytucyjny bada zgodność z kon-
stytucją aktów prawnych wydanych przez władze federalne i landy. Jeśli orzecze-
nie Trybunału uzna ustawę za niekonstytucyjną, musi ona zostać uchylona. Do
prerogatyw Trybunału Konstytucyjnego należy możliwość rozwiązania partii poli-
tycznej poprzez uznanie jej działalności za naruszającą konstytucję oraz rozstrzy-
ganie sporów pomiędzy władzami federalnymi i władzami landów. Ze skargą na
procedurę lub wynik postępowania sądowego może zwrócić się do Trybunału każ-

Stanisław Mazur

38

dy obywatel. Członków Trybunału Konstytucyjnego wybierają w równej liczbie
(8 osób) obie izby niemieckiego parlamentu na 12-letnią kadencję [Sarnecki 2003].

Sądy konstytucyjne istnieją także na szczeblu landów – badają zgodność usta-

wodawstwa ich władz z konstytucją landu.

Zewnętrzną kontrolę nad administracją sprawują także niezależne izby kon-

troli, nadzorujące wykonanie budżetu danej jednostki administracyjnej. Na ten
system kontroli składa się Federalna Izba Kontroli oraz landowe izby kontroli. Są
to instytucje w pełni niezależne, których nie cechuje stosunek podległości. Obie
instytucje wspierane są przez „urzędy kontroli wstępnej”, bezpośrednio zinte-
growane z jednostkami administracyjnymi. Izby kontroli składają parlamentowi
federalnemu oraz landowym roczne sprawozdanie ze swojej działalności. Jest
ono podstawą wykonania finansowej kontroli finansów publicznych oraz udzie-
lenia absolutorium z wykonania budżetu.

W Niemczech nie istnieje urząd rzecznika praw obywatelskich na szczeblu fe-

deralnym. Niektóre landy utworzyły stanowisko reprezentanta obywateli, który
rozpatruje ich skargi na działania urzędów. Rzecznik mianowany jest przez zgro-
madzenie parlamentarne landu.

5. Wnioski

Przedstawione systemy administracyjne cechują się relatywnie wysokim pozio-

mem homogeniczności w zakresie wartości fundamentalnych determinujących za-
sady ich działania. Tradycja trójpodziału władzy, zasady obywatelskiego państwa
prawa i rządów ograniczonych to wartości konstytuujące ich podstawy etyczne
i ustrojowe. Ich dopełnienie stanowią zasady pomocniczości i subsydiarności.

Podstawowe ramy ustrojowe działania władzy wykonawczej, w tym administracji,

określono w ustawach – z wyjątkiem Wielkiej Brytanii, która nie posiada ustawy
zasadniczej w jej formalnym rozumieniu – rangi konstytucyjnej.

W wypadku funkcjonowania francuskiego i niemieckiego systemu administra-

cyjnego istotną rolę odgrywa prawo publiczne. Jego instytucja nie jest znana w sys-
temie brytyjskim, jakkolwiek warto zauważyć, że i w tym systemie w ramach prawa
prywatnego wykształciły się procedury dotyczące postępowania publicznego, w tym
administracyjnego.

Pomimo istotnych zróżnicowań zarówno w sferze rozwiązań konstytucyjnych,

jak i praktyki politycznej w wypadku każdego z analizowanych państw pozycja sze-
fa rządu jest silna

5

. Szczególne miejsce w systemie władzy wykonawczej zajmuje

rada ministrów (gabinet) jako miejsce uzgadniania i podejmowania decyzji strate-
gicznych dotyczących spraw publicznych [Political Institution..., 1997].

5

Uwaga ta odnosi się również do pozycji premiera rządu francuskiego, jednakże jego rzeczywista

pozycja w systemie rządzenie jest „dynamiczna”, co wynika z semiprezydenckiej formy rządów przyję-
tej w tym kraju.

Administracja publiczna w wybranych państwach...

39

Podstawowymi instrumentami realizacji polityki rządu w każdym z prezento-

wanych systemów są ministerstwa, których pracami kierują ministrowie. Rozwią-
zania specyficzne – w stosunku do rozwiązań francuskich i niemieckich – przyjęto
w Wielkiej Brytanii. Mowa tutaj o wprowadzeniu pod koniec lat 80. niezależnych
agencji wykonawczych.

Znaczące zróżnicowania występują w sferze zorganizowania administracji cen-

tralnej. Niemieckie, podobnie, jak i brytyjskie, ministerstwa i urzędy centralne to
relatywnie niewielkie struktury organizacyjne pełniące funkcję jednostek plani-
stycznych, koordynacyjnych i oceniających. Z kolei francuskie ministerstwa i urzę-
dy centralne stanowią wielką, rozbudowaną strukturę organizacyjno-funkcjonalną.

W każdym z analizowanych systemów administracyjnych działa służba cywil-

na. Stopień zróżnicowania występujący w zakresie zasad jej zorganizowania i me-
chanizmów działania jest znaczący. Wartością wspólną dla każdego z modeli służ-
by cywilnej jest przekonanie o jej służebnej roli wobec państwa i obywateli oraz
przeświadczenie o konieczności istnienia profesjonalnej i apolitycznej kadry urzęd-
ników publicznych.

Opisywane systemy administracyjne cechują się relatywnie wysokim poziomem

decentralizacji i dekoncentracji. Uwaga ta w szczególności odnosi się do Niemiec
i Wielkiej Brytanii. W mniejszym stopniu ma zastosowanie do Francji, w której
pomimo postępujących procesów transferowania kompetencji do niższych, zwłasz-
cza samorządowych struktur terytorialnych tradycja państwa scentralizowanego
jest wciąż bardzo żywa.

W każdym z omawianych państw terytorialny podział oparty jest na instytu-

cjach samorządu terytorialnego. Jego rzeczywista pozycja w systemie sprawowania
władzy publicznej jest znacznie zróżnicowana. Najszerszy zakres kompetencji i po-
tencjał finansowo-organizacyjny mają samorządy niemieckie i francuskie. Pozycja
samorządów brytyjskich, po reformach, które miały miejsce w tym kraju w latach
80., uległa znacznemu osłabieniu (zarówno w wymiarze kompetencyjnym, jak i fi-
nansowym).

Literatura

Duverger M. [1980], A New Political System. Semi Presidential Government, „European Journal

of Political Research”, June.

Finer S.F. [1997], The History of Government, Oxford University Press, Oxford.
Hughesa O.E. [1994], Public Management and Administration, The Macmillan Press, Great Bri-

tain.

Izdebski H. [2001], Historia administracji, Liber, Warszawa.
Jeżewski J. [1999], Samorząd terytorialny i administracja w wybranych państwach. Gmina w pań-

stwach Europy Zachodniej, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław.

Peters G. [1999], Administracja publiczna w systemie politycznym, Wydawnictwo Naukowe Scho-

lar, Warszawa.

Political Institution and Public Policy. Perspective on European Decision Making [1997], B. Steu-

nenberg (ed.), F. van Vught, Kluwer, Dordrecht.

Stanisław Mazur

40

Ridley F. [1969], Public Administration in France, 2nd ed., Routledge & K. Paul.
Sarnecki P. [2003], Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Zakamycze, Kraków.
Schmidt G. [2003], Political Institutions in the Federal Republic of Germany, Oxford University

Press, Oxford.

Szczaniecki M. [1997], Powszechna historia państwa i prawa, Wydawnictwo Prawnicze PWN, War-

szawa.

Public Administration in Selected Western European Countries

The aim of this article is to present the systemic foundations and the principles of organising

and operating public administration in selected European countries. The author presents both
systemic and legal issues relating to the operations of public administration in Great Britain,
France, Germany and Sweden, and describes the most important principles of their organisation
as well as their mechanisms of operation. A key element of the description of the aforementioned
administrative systems is the historical-cultural context, which has a significant impact on their
shape and functioning.