Procesy decyzyjne w administracji.

Proponowane zmiany i przekształcenia

w administracji

1. Procesy decyzyjne w administracji
2. Reformy i przekształcenia w administracji
Bibliografia

2

1. Procesy decyzyjne w administracji

Założeniem wstępnym tej części modułu musi być stwierdzenie, że

proces decy-

zyjny

ma charakter wieloaspektowy i wielowątkowy. E. Knosala podkreślił, iż de-

cyzja jest wynikiem procesu złożonego z wielu logicznie wzajemnie powiązanych
etapów. Decyzja zawiera rozstrzygnięcie danej sprawy. Istotnym warunkiem sfor-
mułowania trafnego rozstrzygnięcia jest właściwe zorganizowanie procesu decy-
zyjnego. Proces ten może być mniej lub bardziej sformalizowany. Stopień formali-
zacji zależy od zakresu normatywnej regulacji.

W piśmiennictwie przedmiotu wyodrębnia się następujące po sobie kolejno etapy
procesu decyzyjnego:
a) określenie problemu decyzyjnego,
b) określenie celów,
c) określenie alternatyw decyzyjnych,
d) określenie ograniczeń,
e) mechanizm sprzężenia zwrotnego.

Określenie problemu decyzyjnego obejmuje wyznaczenie przedmiotu, którego de-
cyzja dotyczy, oraz kręgu podmiotów, w których interesy i wartości decyzja inge-
ruje. Podmiot podejmujący decyzje w administracji publicznej zobowiązany jest do
wszechstronnej analizy problemów oraz do wykonywania działań mających na celu
uświadomienie i zrozumienie przez społeczność istoty problemu, zwłaszcza gdy
rozwiązanie problemu łączy się z uciążliwościami. Zwrócić należy uwagę na fakt,
że problemy decyzyjne często swoim zasięgiem obejmują zakresy działania wielu
wewnętrznych jednostek organizacyjnych urzędów administracyjnych. W związku
z powyższym dochodzi do fragmentarycznych ocen problemu, a pełne poznanie
i prawidłowe zdefiniowanie problemu wymaga koordynacji działań rozważanych
jednostek aparatu administracji. Jest to poważne utrudnienie decyzyjne.

E. Knosala wskazał typowe sytuacje, w których istnieje konieczność kreowania
procesów decyzyjnych w administracji. Dzieje się tak, gdy:
— efekty programów znajdujących się w trakcie realizacji odbiegają od zamierzo-

nych celów, co powoduje potrzebę ewentualnego skorygowania programu oraz
ustalenia przyczyn takiego stanu rzeczy;

— cele administracji ulegają zmianie — taka sytuacja ma miejsce zazwyczaj przy

zmianie rządu bądź istotnej zmianie kadry kierowniczej w aparacie administra-
cyjnym;

— zasoby przeznaczone dla realizacji oznaczonego zadania są niewystarczające

— tego rodzaju sytuacja może być efektem nadmiernych lub nieprzewidzianych
wydatków;

— pojawiają się innowacje umożliwiające nowe, często dużo bardziej efektywne

rozwiązania, pozwalające na wzbogacenie alternatyw decyzyjnych;

— pojawia się dopływ nowych informacji, z dotychczas nieznanych lub niewyko-

rzystywanych źródeł;

— czas staje się czynnikiem uświadamiającym administracji istnienie problemu

decyzyjnego.

Podmiot zobowiązany lub uprawniony do podjęcia decyzji powinien znać cały ob-
szar, w ramach którego będzie działać. Chodzi tu zarówno o aspekty przedmioto-
we (właściwość miejscowa oraz rzeczowa), jak i podmiotowe (krąg osób, których
decyzja będzie dotyczyć).

3

Zakłada się, iż decyzja służy rozwiązaniu konfliktu interesów. W związku z tym
decydent powinien dokładnie ustalić, które i czyje interesy pozostają ze sobą
w sprzeczności lub są konkurencyjne. Dlatego też trzeba wyznaczyć zakres intere-
sów poszczególnych jednostek lub grup, a następnie wyłączyć z nich interesy nad-
rzędne i mniej ważne.

W praktyce konflikty interesów wynikają najczęściej z faktu, iż różne grupy spo-
łeczne mają odmienne, a często przeciwstawne cele. Grupa, dokonując wyboru
określonego interesu, utożsamia go ze swoim celem. Musi przy tym uwzględniać
relację tego celu do przeciwstawnych interesów innych podmiotów.

Za istotny aspekt analizy problemu decyzyjnego uważa się przeprowadzenie po-
stępowania zmierzającego do poznania występujących niedostatków, nieprawidło-
wości oraz zagrożeń. Wymaga to zgromadzenia niezbędnych informacji, przede
wszystkim źródeł dokumentalnych, obserwacji, badań ankietowych czy informacji
prasowych i opinii rzeczoznawców.

Nadto u podstaw procesu decyzyjnego leżeć powinny pewne wartości uniwersal-
ne, niepowiązane z niczyim partykularnym czy indywidualnym interesem. Chodzi
tu przede wszystkim o takie wartości etyczne, jak: uczciwość, dobro społeczne, to-
lerancja.

Mając na uwadze wszystkie wskazane dotychczas elementy składające się na okre-
ślenie procesu decyzyjnego, należy podjąć próbę jego ostatecznego sformułowania.
Problem powinien zostać zdefiniowany w sposób jak najbardziej konkretny.

Odnośnie określenia celów — trzeba przyjąć założenie, że każda decyzja zmierza
do osiągnięcia jakiegoś celu. E. Knosala zaznaczył, iż w przeciwieństwie do pod-
stawowych celów całego systemu decyzyjnego cele decyzji wykonawczych powinny
być precyzyjnie określone. Jak stwierdził powoływany autor, cele zawierają w du-
żej mierze element subiektywny — w przeciwieństwie do norm, które podmiot
podejmujący decyzję ma narzucone z góry. Cele są przez decydenta formułowane,
czasem nawet samodzielnie, a następnie w toku kolejnych etapów procesu decyzyj-
nego precyzowane.

W przypadku gdy występuje kilka samoistnych celów, trzeba sformułować ich sys-
tematykę, czyli system ogólny. Nie można tworzyć celów abstrakcyjnych. Ukształ-
towanie systemu celów zależy od konkretnej sytuacji. System celów powinien być
zbudowany na podstawie racjonalnej procedury zapewniającej konieczny stopień
ich operacjonalizacji, a w efekcie ich praktyczną stosowalność. Cele powinny zo-
stać sformułowane w taki sposób, aby stać się przydatnym instrumentem do oceny
i wyboru alternatyw decyzyjnych. Tworząc system celów, wykorzystać można pro-
cedury indukcyjne oraz dedukcyjne. Najbardziej efektywne jest jednak zastosowa-
nie obu rodzaju procedur równolegle.

Procedura indukcyjna

zakłada, iż punktem wyjścia dla podmiotu podejmującego de-

cyzję są cele cząstkowe. Integracja tych celów stanowi podstawę logicznie zamknię-
tego systemu. Dla metody indukcyjnej ważne są powtarzające się informacje, na
przykład w postaci skarg czy wniosków. Ich analiza może doprowadzić do sfor-
mułowania stosownych celów. Najczęściej stosowaną metodą w ramach procedury
indukcyjnej jest prowadzenie dyskusji, której konsekwencją jest stworzenie celów.
Uważa się, iż tego rodzaju dyskusja powinna być prowadzona w warunkach pełnej
swobody. Jeżeli chodzi o podmioty biorące w niej udział — osobiście lub w drodze
korespondencji — to ich krąg może być zróżnicowany w zależności od obszaru de-
cyzyjności. Mogą to być eksperci, pracownicy urzędu, adresaci decyzji, jak też oso-
by mające neutralny stosunek do przyszłej decyzji. Faza dyskusji kończy się z chwi-
lą, gdy zostanie stwierdzone, że wyczerpano już możliwości formułowania nowych
pomysłów. W kolejnej fazie zgłoszone podczas dyskusji pomysły są oceniane. Te,

4

które zostaną uznane za nieprzydatne, zostaną odrzucone. Pozostałe pomysły prze-
chodzą przez fazę trzecią, w której będą systematyzowane. Zaletą procedury in-
dukcyjnej jest wyłączenie zasady hierarchiczności, która hamuje twórcze działania
urzędników.

Procedura dedukcyjna

uważana jest przede wszystkim za narzędzie kontrolne dla ce-

lów skonstruowanych metodą indukcyjną. Bywa jednak stosowana samodzielnie.
Wówczas jako pierwszy ustanawiany jest cel nadrzędny, który następnie stanowi
podstawę wydzielania celów bardziej szczegółowych. Trzeba przy tym zauważyć,
że przy wykorzystaniu równocześnie procedury indukcyjnej i dedukcyjnej może
zaistnieć sytuacja, że powstaną dwa różniące się między sobą systemy celów. Cele
skonstruowane w oparciu o obie metody trzeba połączyć w kolejny system. Wy-
maga to przeprowadzenia oceny logicznej spójności i kompletności systemu celów,
powstałych w drodze procedury indukcyjnej. Z kolei system zbudowany w oparciu
o metodę dedukcyjną powinien zostać oceniony z punktu widzenia stopnia ade-
kwatności w stosunku do problemu decyzyjnego.

Podsumowując, system celów powinien zostać określony według następujących
wskazań:
a) kompletności,
b) wewnętrznej spójności,
c) czytelności,
d) operacyjności.

Mając na względzie alternatywy decyzyjne, trzeba przyjąć założenie, iż wszystkie
możliwości powinny być wzięte pod uwagę oraz ocenione. Niemniej w praktyce
jest ono niemożliwe do spełnienia. W związku z powyższym uważa się, że:
a) należy dążyć do sformułowania w maksymalnym stopniu kompletnego zestawu

możliwych środków do realizacji celu;

b) konieczne jest wyselekcjonowanie środków, które mogą mieć praktyczne zasto-

sowanie;

c) w sytuacji, gdy ocenie podlega wiele możliwości decyzyjnych, należy brać pod

uwagę tylko takie, które pozostają w dyspozycji w danym czasie, a na ich reali-
zację pozwalają realnie dostępne środki.

Ograniczenia decyzyjne

wyrażają się w tym, iż decydent — z różnych powodów opi-

sanych poniżej — będzie musiał poradzić sobie z problemem, czy daną alternatywę
odrzucić czy też doprowadzić do takiej jej modyfikacji, która spowoduje redukcję
lub eliminację ograniczenia. Ograniczenia decyzyjne mają swoją przyczynę przede
wszystkim w deficycie środków niezbędnych do zrealizowania założonych celów.
Chodzi tu o środki finansowe, personalne oraz rzeczowe.

Uważa się, że podstawowe znaczenie w procesie ograniczeń decyzyjnych odgry-
wają środki finansowe, gdyż to one mogą służyć pozyskaniu lub eliminacji środ-
ków personalnych czy rzeczowych. Problematyka ograniczeń decyzyjnych w opar-
ciu o środki finansowe łączy się z faktem, iż administracja publiczna może z nich
korzystać jedynie w granicach określonych budżetem. Jak podkreśla E. Knosala,
budżety są planami rocznymi, co często powoduje trudności w finansowaniu reali-
zacji decyzji w dłuższym czasie. Nadto decyzja powinna być zgodna z ogólnymi za-
łożeniami polityki gospodarczej i finansowej oraz stabilizacyjnej.

W sytuacji, gdy brakujących środków finansowych nie można uzyskać z budże-
tu ogólnego, rozważyć należy inne źródła finansowania i fakt, czy to w ogóle jest
możliwe. Jeżeli tak, to wchodzi w grę nałożenie dodatkowych danin publiczno-
prawnych (na przykład podatków), poszukiwanie prywatnych sponsorów czy
możliwość prywatyzacji zadań publicznych, to jest powierzanie realizacji zadań

5

administracji publicznej podmiotom prawa prywatnego, na przykład spółkom pra-
wa handlowego.

Poddając oglądowi środki personalne, trzeba zaznaczyć, że przeprowadzenie reali-
zacji nowego zadania może wymagać dodatkowego zaangażowania pracownicze-
go. W praktyce funkcjonowania administracji publicznej należy przyjąć, że zacho-
wuje się pewną rezerwę potencjału kadrowego, która jest wykorzystywana wtedy,
gdy administracji stawiane są wyższe wymagania lub nowe zadania.

Za podstawowy problem dotyczący kwestii środków personalnych uznaje się to, że
mimo występującego bezrobocia zawsze istnieje trudność w znalezieniu personelu
o odpowiednich kwalifikacjach, co wpływa na naturalne ograniczenia personalne.

Czynnik czasu również łączy się z problemem kadrowym. Charakter zadań w ad-
ministracji jest bowiem zróżnicowany pod względem okresu niezbędnego dla ich
realizacji oraz powtarzalności. Zauważa się, iż środki niezbędne do zadań ciągłych
mogą być planowane długoterminowo. Zdarzają się przy tym także zadania jed-
norazowe, które powodują konieczność wydzielenia środków materialnych, za-
trudnienia nowego pracownika lub przegrupowania w ramach istniejących kadr.
Obecnie istotną rolę przy wykonywaniu zadań jednorazowych odgrywają wolon-
tariusze.

Do środków rzeczowych zalicza się budynki, urządzenia łączności oraz wyposa-
żenie biur. Są one ściśle powiązane z zasobami finansowymi i w podobny sposób
podlegają ograniczeniom.

Do innych niż scharakteryzowane ograniczeń decyzyjnych należą problemy
związane z:
1.

Organizacją

. Trudności organizacyjne mogą łączyć się z niedostosowaniem struk-

tur organizacyjnych oraz zasad ich działania z wymogami, którym odpowiadać
ma przedsięwzięcie. W ramach kontynuacji procesu decyzyjnego należy prze-
prowadzić analizy w zakresie adekwatności istniejących struktur organizacyj-
nych do potrzeb zadania.

2.

Techniką

. Ograniczenia mogą powstawać na gruncie konieczności zapewnie-

nia pewnych wymogów technicznych, takich jak: obsługa medyczna, budow-
lana, informatyczna. Zakłada się, iż mogą wystąpić sytuacje, w których wypo-
wiedzieć się muszą rzeczoznawcy. Jeżeli dane przedsięwzięcie nie może zostać
zrealizowane z powodu ograniczeń technicznych, to trzeba podjąć inicjatywę
w zakresie prac badawczych, które mają na celu zniwelowanie problemów tech-
nicznych.

3.

Społeczeństwem

. Społeczeństwo może nie zgadzać się na pewne inwestycje i za-

dania. Przede wszystkim chodzi tu o osoby, których interesy mogą pozostawać
w konflikcie z realizacją określonych przez administrację celów, na przykład w za-
kresie polityki wywłaszczeniowej. Lęk społeczeństwa przed działalnością admini-
stracji publicznej często bywa efektem niedostatecznej polityki informacyjnej.

4.

Normami

. Swoistym ograniczeniem decyzyjnym bywają normy prawne. Okre-

ślają one w założeniu ramy działania administracji publicznej. W przypadku
wielości norm prawnych mogą powodować chaos, a nie ułatwienie w ustalaniu
zakresu kompetencji danej instytucji. W związku z powyższym ważnym elemen-
tem kształcenia urzędników są zagadnienia tworzenia oraz stosowania prawa,
zwłaszcza w zakresie jego wykładni. Poza normami powszechnie obowiązują-
cego prawa dla działalności administracji publicznej istotnym instrumentem są
akty prawa wewnętrznego, wyznaczające zarówno cele, jak i ograniczenia decy-
zyjne. Chodzi tu przede wszystkim o wytyczne ministerialne.

5.

Czasem

. Specyficzną, naturalną przeszkodą w decyzyjności jest czas. Łączy się on

z odpowiednio wcześniejszym określeniem ewentualnych przeszkód wpływających

6

na opóźnienie czy utrudnienie wykonania zadania. Nadto ograniczenia czasowe
mogą wynikać z aktów prawnych bądź terminarza politycznego.

Mechanizm sprzężenia zwrotnego

w procesie decyzyjnym zakłada konieczność po-

wrotu do etapu czy części wcześniejszej w celu skorygowania następczych braków
lub trudności. E. Knosala trafnie zauważył, iż w administracji publicznej powinno
występować istotne proceduralne sprzężenie zwrotne. Często bowiem przed podję-
ciem decyzji przeprowadzone jest postępowanie wstępne polegające na wyjaśnieniu
przyszłym adresatom ważnych aspektów projektowanej decyzji.

Poddając oglądowi proces decyzyjny, warto również poznać podstawy planowania,
gdyż stanowią one szczególną, zorganizowaną formę decyzyjności. Istotność roli
planowania i planów w administracji podkreśla fakt, iż formą planu jest budżet.

Planowanie

jest uporządkowanym w czasie zespołem działań, który prowadzi do

ustanowienia planu. Z kolei plan stanowi rozstrzygnięcie, którego przygotowanie
wymaga zastosowania specjalnej procedury. W ramach planowania wyodrębnia się
następujące, kolejne fazy:
a) projektowanie,
b) wykonanie,
c) kontrola.

Planowanie jest powiązane z systemem decyzji, stanowi ich zbiór komponowany
według kryterium pożądanego ukształtowania przyszłości. W doktrynie wskazuje
się podziały planów i planowania. Według kryterium czasu wydzielono plany:
a) krótkookresowe,
b) średniookresowe,
c) długookresowe.

Kryterium materii pozwala na wyodrębnienie planowania:
a) środków,
b) zadań.

Mając na uwadze elastyczność planów, można je podzielić na:
a) sztywne, które są formułowane w sposób jednoznaczny i co do zasady niewy-

magający zmian w trakcie realizacji;

b) kroczące, które zakładają podejmowanie w nich systematycznych zmian.

Uwzględniając kryterium dokładności, wyodrębnia się plany:
a) ramowe,
b) wykonawcze.

Plany ramowe

nie nadają się do bezpośredniego wykonania, gdyż w założeniu stano-

wią pewien schemat, szkic, konspekt, punkt wyjścia dla tworzenia planów bardziej
szczegółowych. Wiążą się z planowaniem stopniowym. Tak formułuje się plany
przestrzenne. Plan ogólny, jakim jest plan ramowy, jest doprecyzowany stopniowo
przez

plany

szczegółowe, czyli

wykonawcze

.

Biorąc pod uwagę moc wiążącą planów, plany dzielą się na:
a) dyrektywne,
b) indykatywne.

Plany dyrektywne

zawierają w sobie imperatyw. Ich adresat jest prawnie zobowią-

zany do ich wykonania. Z kolei

plany indykatywne

wyznaczają granice problemów

wymagających rozwiązania albo też wskazują cele ogólne. Ze względu na generalny
charakter planów indykatywnych nie podlegają one bezwzględnemu wykonaniu.

7

Efektem procesu decyzyjnego czy też planistycznego jest podjęcie i wykonanie jed-
nej lub zbioru decyzji. W związku z powyższym należy poddać oglądowi rodzaje
decyzji, jakie wskazano w doktrynie.

Ze względu na strukturę podmiotu dokonującego wyboru decyzje dzielą się na:
a) jednoosobowe,
b) grupowe.

Decyzje grupowe

podejmowane są przez grupę osób powołaną do rozstrzygania pew-

nych spraw określoną większością głosów przy zachowaniu określonego quorum.

Mając na uwadze związek określonej decyzji z innymi, to jest kontekst decyzyjny,
wyodrębnia się decyzje:
a) podejmowane w kontekście ciągłym,
b) podejmowanie w kontekście nieciągłym.

W ramach procesu decyzyjnego

w kontekście ciągłym

decydent podejmuje sekwen-

cję wzajemnie powiązanych decyzji. Chodzi o to, iż decyzje wcześniejsze uzależnia-
ją lub w inny sposób wpływają na decyzje późniejsze. Proces podejmowania tego
rodzaju decyzji jest skomplikowany. Decyzje podejmowane

w kontekście nieciągłym

są to decyzje jednoetapowe, których przedmiot stanowią niepowiązane ze sobą
kwestie.

Kryterium istnienia norm wyznaczających podejmowanie decyzji pozwala na roz-
różnienie decyzji:
a)

programowanych

, czyli takich, których treść wynika z norm postępowania, mają-

cych w powtarzalnych sytuacjach ułatwić podejmowanie decyzji oraz zapewnić
realizację określonych standardów;

b)

nieprogramowalnych

, czyli takich, które dotyczą zazwyczaj problemów niepo-

wtarzalnych, to jest wymagających szczególnego potraktowania.

Poddając oglądowi fakt, czy kontekst decyzyjny z biegiem czasu ulega istotnym
zmianom czy też nie, można wydzielić decyzje:
a) podejmowane w sytuacjach dynamicznych,
b) podejmowane w sytuacjach względnie statycznych.

Uwzględniając stopień trudności sytuacji decyzyjnej, wydziela się decyzje:
a) podejmowane w sytuacjach normalnych,
b) podejmowane w sytuacjach trudnych, stresowych.

Decyzje podejmowane w warunkach stresowych łączą się z czynnikami, które za-
kłócają normalny przebieg procesów decyzyjnych.

8

2. Reformy i przekształcenia

w administracji

Cenne rozważania w kwestii zmian, jakie zachodzą i jakie powinny zachodzić
w administracji, przedstawił J. Kisielewicz. Ukazał on następujące etapy rozwoju
systemów funkcji administracyjnych:
1. Powstawanie prymitywnych systemów, w których podstawą podejmowania

działań jest zgodna reakcja ludzi, oparta na wspólnych potrzebach i oczekiwa-
niach. Tak tworzyły się funkcje administracyjne w okresie kreowania państwa.

2. Prowadzenie do tworzenia oddzielnych stanowisk i podsystemów, które służą

formułowaniu i przestrzeganiu przepisów dla regulacji zachowań członków or-
ganizacji. W rezultacie dochodzi do powstania struktury zwierzchnictwa, któ-
ra jakościowo różni się od struktury wykonywania zadań. Jest to podstawa dla
funkcji kierowniczych, a w dalszej kolejności dla funkcji scalających. Rozkwit
tego etapu przypada na okres XVIII i pierwszej połowy XIX wieku.

3. Wysokie sformalizowanie organizacji, jaką jest administracja państwowa. Wy-

tworzone struktury formalne administracji zaczynają zmierzać do samoza-
chowania, podniesienia swojej wartości oraz oddzielenia się od pozostałych
podsystemów, zarówno w systemie państwowym, jak też w systemie innych or-
ganizacji. Administracja oddziela się zatem od polityki, władzy ustawodawczej
oraz sądowniczej. Na tym etapie rozwoju, który zachodzi w drugiej połowie
XIX wieku, władza państwowa zabiega o poparcie i uprawomocnienie w społe-
czeństwie. W tym zakresie administracja państwowa zaczyna odgrywać rolę sa-
modzielną, wydzielają się w jej ramach funkcje adaptacyjne i wspierające.

4. Samodzielny rozwój nauk administracyjnych oraz wykorzystanie naukowego

zarządzania do działań administracyjnych. Celem stawianym administracji pu-
blicznej jest rozwój i usprawnienie jej procesów i struktur. Etap ten podlega re-
alizacji w pierwszej połowie XX wieku i prowadzi do wydzielenia się nauki ad-
ministracji jako samodzielnej dyscypliny badawczej.

5. Koncentracja na wzajemnych relacjach między administrującymi a administro-

wanymi. Zauważono służebną rolę administracji publicznej wobec społeczeń-
stwa, administrowani z petentów stają się klientami. Okres, na który przypada
niniejszy etap, to druga połowa XX wieku.

6. Ukształtowanie się i rozwój społeczeństwa obywatelskiego. Obywatele stają się

uczestnikami, a nie klientami administrowania publicznego. Jest to koncepcja

good governance

. Ostatni ze wskazanych etapów realizowany jest aktualnie, od

przełomu XX i XXI wieku.

U podstaw aktualnie zachodzących zmian w administracji, scharakteryzowanych
pokrótce w ostatnim etapie, leży fakt, że większość najwyżej rozwiniętych państw
ma ustrój demokratyczny. Przyjmując konieczne uogólnienia, wskazać można wa-
runki uznania ustroju za demokratyczny według Organizacji Narodów Zjednoczo-
nych. Są to:
— promowanie pluralizmu;
— promowanie, ochrona i przestrzeganie praw człowieka;
— ozwijanie i utrzymywanie systemu wyborczego, który umożliwia wolne i uczci-

we wyrażanie woli poprzez powszechne i okresowe wybory;

— tworzenie i rozwijanie prawnych ram i niezbędnych mechanizmów dla powsta-

nia i rozwoju good governance;

9

— wzmacnianie demokracji przez promocję stałego rozwoju;
— rozszerzenie w społeczeństwach solidarności i współdziałania.

Good governance wydaje się stanowić zaprzeczenie struktur administracji publicz-
nej, które bazują na hierarchicznym podporządkowaniu. W związku z koniecz-
nością pogodzenia dotychczas wypracowanych rozwiązań z nową koncepcją Or-
ganizacja Narodów Zjednoczonych przedstawiła koncepcję demokratycznego
governance dla rozwoju społecznego. Chodzi tu o administracje, które:
— przestrzegają praw człowieka i podstawowych wolności, tak aby ludzie mogli

żyć godnie;

— umożliwiają ludziom wpływanie na podejmowanie decyzji, które ich dotyczą;
— zdają rachunek ze swej działalności przed społeczeństwem, a nie tylko przed

wyższymi instancjami i instytucjami;

— umożliwiają uczestniczenie w społecznym współdziałaniu, a nie tylko w ra-

mach administracji;

— dążą do zrównania rzeczywistego udziału kobiet w społeczeństwie;
— znoszą wszelkie dyskryminacje, w tym religijne;
— w bieżącym administrowaniu mają na uwadze potrzeby wszystkich pokoleń;
— biorą pod uwagę potrzeby i aspiracje wszystkich ludzi w ustalaniu polityki go-

spodarczej;

— w sposób demokratyczny dążą do rozwoju społecznego;
— przestrzegają praw człowieka, wolności i godności ludzi oraz zapewniają wpływ

obywateli na decyzje, które ich dotyczą;

— zdają sprawozdanie ze swojej działalności.

Z powyższego wynika, iż obywatele mają wpływ na podmioty administrujące oraz
wyposażeni są w uprawnienie do żądania uzyskiwania sprawozdania z działalno-
ści administracji.

J. Kisielewicz, poddając bardzo dokładnemu oglądowi koncepcję good governan-
ce, stwierdził, iż tylko połączenie good governance z demokratycznym governance
gwarantuje administrowanie w interesie społecznym. Takie zaś może zostać osią-
gnięte wtedy, gdy:
a) instytucje publiczne wypełniają nałożone na nie zadania dzięki udziałowi oby-

wateli,

b) konsensus społeczny utrwala i stabilizuje system instytucji państwowych,
c) sprzeczności i konflikty interesów rozwiązywane są pokojowo,
d) gospodarka ma stabilne warunki rozwoju.

Z kolei jeżeli administracja jest spatologizowana, a ustrój nie ma charakteru demo-
kratycznego, to skutkiem tego może dojść do:
— wzrostu skali ubóstwa wskutek marnotrawstwa zasobów i korupcji;
— chronicznego deficytu w finansach państwa.

W piśmiennictwie wskazuje się następujące kwestie dotyczące powiązań good go-
vernance z innymi rodzajami stosunków i działalności. Chodzi tu o:
— odniesienia do praw człowieka,
— efektywność instytucji publicznych w aspekcie wykwalifikowania kadr,
— nadrzędność prawa w stosunku do good governance,
— społeczeństwo obywatelskie,
— odpowiedzialność administracji za stan gospodarki.

Co do pierwszej kwestii, trzeba stwierdzić, iż good governance nie może istnieć bez
gwarancji praw politycznych. Istotą demokracji jest tworzenie jej przez ludzi, któ-
rzy partycypują w niej poprzez swobodne wypowiedzi oraz wyrażanie obaw o ne-
gatywne konsekwencje. Uczestnictwo obywateli w good governance ma miejsce

10

poprzez nieskrępowane wyrażanie poglądów oraz swobodne uczestniczenie w gło-
sowaniu.

Co do efektywności instytucji publicznych w aspekcie wykwalifikowania kadr, na-
leży zauważyć, iż good governance nie może powstać i rozwijać się bez podaży i po-
pytu odpowiednio wykształconych, dobrych administratorów. Jest to efekt reali-
zacji podstawowych praw człowieka w zakresie wykształcenia, opieki zdrowotnej
i warunków życia. Podkreśla się, że good governance wymaga, by dobrym admi-
nistratorom zapewniono podstawy materialnej egzystencji na wysokim poziomie.
Jeżeli płace są zbyt niskie i nie przynoszą satysfakcji stosownie wykwalifikowa-
nym urzędnikom, to istnieje ryzyko zaistnienia zjawisk korupcyjnych, które zostały
opisane w poprzednim module. Brak zadowolenia z wynagradzania może również
prowadzić do obniżenia efektywności. Ekonomiczne prawa człowieka wyrażają
się zarówno w dążeniu do lepszych warunków życia, jak i pracy. Zauważa się, iż
w państwach zamożnych administracja publiczna jest skuteczniejsza.

Prawo i jego regulacje pozostają jednak w stosunku nadrzędności do good gover-
nance, który pozostaje przede wszystkim mechanizmem do realizacji celów spo-
łecznych. Podkreśla się, iż good governance nie ma wyższych wartości nad potrze-
by ludzi. Zatem nie znajdzie usprawiedliwienia naruszenie przez administrację
praw podmiotów w zakresie bezpieczeństwa, wolności i własności. W good go-
vernance nacisk kładziony jest na uczestnictwo obywateli w zarządzaniu i admi-
nistrowaniu i na problemy z tym związane, a nie na ochronę jednostek przed wła-
dzą państwową.

Odniesienia do społeczeństwa obywatelskiego wiążą się z tym, że tego rodzaju spo-
łeczeństwo realizuje się poprzez udział osób w administrowaniu oraz w uczestnic-
twie w różnych społecznościach. Administratorzy musza zakładać, że w społeczeń-
stwie, które reprezentują, są także jednostki słabsze, na przykład bezdomni czy
chorzy. Osoby takie z natury rzeczy nie biorą udziału w administrowaniu, a dobry
administrator powinien mieć na uwadze poprawę ich losu czy statusu.

Problematyka odpowiedzialności administracji za stan gospodarki łączy się ze
stwierdzeniem, iż good governance zależy od demokracji, stanu gospodarki, jako-
ści administrowania i przestrzegania praw człowieka. Mając na uwadze powyższe,
administracja publiczna będąca good governance coraz częściej uznawana jest za
podstawowy czynnik rozwoju społecznego.

J. Kisielewicz powołuje się na raport ONZ, w którym ta organizacja międzyrządo-
wa wskazała, że good governance może być osiągnięte poprzez:
a) wzmocnienie mechanizmów umożliwiających udział i reprezentację obywateli

w polityce między innymi przez:
— poprawne governance w partiach politycznych,
— popieranie udziału mniejszości i kobiet,
— udoskonalenie systemu wyborczego,
— ograniczenie wpływów finansowych na politykę;

b) pogłębienie rozdzielenia władzy ustawodawczej, sądowej i wykonawczej oraz

tworzenie niezależnych, efektywnych społeczności;

c) zwiększenie decentralizacji na rzecz instytucji lokalnych;
d) rozwijanie wolnych i niezależnych mediów.

Podsumowując dotychczasowe wywody na temat good governance, stwierdzić na-
leży, iż jest to najnowsza koncepcja osiągania rozwoju społecznego poprzez rozwój
gospodarczy, polityczny i kulturowy, a konkretne rozwiązania muszą być osadzone
w kulturze poszczególnych państw.

Badając zmiany i przekształcenia w polskiej administracji, trzeba przedstawić wnio-
ski zebrane przez L. Zacharko. Powołana autorka słusznie zauważyła, iż postęp

11

organizacyjno-techniczny i stosowanie właściwych metod pracy ma podstawowe
znaczenie dla zapewnienia efektywności działania administracji. Starania admini-
stracji zmierzające do jej unowocześnienia powinny mieć na celu bardziej skutecz-
ne i operatywne zorganizowanie usług społecznych, zwłaszcza w sektorze środków
informacyjnych — techniki prac biurowych oraz informatyki. Obecnie wykorzy-
stanie informatyki w administracji jest jednym z zasadniczych narzędzi umożliwia-
jących jej dostosowanie do nowych zadań.

L. Zacharko zaznaczyła, że wprowadzenie nowych technik informatycznych może
i powinno łączyć się z modyfikacją systemu pomocy świadczonej ze strony admi-
nistracji. Wpływa na rozwój doradztwa administracyjnego, usprawnia obieg infor-
macji i udostępniania dokumentów. Zastosowanie nowych technik informatycz-
nych może również doprowadzić do znacznego uproszczenia systemu załatwiania
przez obywatelu formalności, na przykład składanie wniosków o przygotowanie
odpisu aktu stanu cywilnego może być wysłane drogą mailową. W dalszej przy-
szłości stosowanie systemów informatycznych może prowadzić do modyfikacji fun-
damentalnych funkcji administracji publicznej, zajmowania się bezpieczeństwem
i porządkiem publicznym, wymiarem sprawiedliwości czy pobierania danin pu-
blicznoprawnych.

Jako przykład L. Zacharko podaje stosowanie wskazanych usprawnień we Francji.
Generalna Dyrekcja Podatkowa zastosowała tam system wideotekstu, który dzię-
ki elektronicznemu przesyłaniu informacji pozwala na udzielanie odpowiedzi na
pytania podatników. Ministerstwo Pracy, Zatrudnienia i Doskonalenia Zawodo-
wego wprowadziło sieć minikomputerów na użytek służb publicznych. Owa sieć
umożliwia uzyskanie informacji z dziedziny zatrudnienia, na przykład z kartoteki
wolnych miejsc pracy w danym regionie czy poradnika form kształcenia zawodo-
wego. Francuska żandarmeria wprowadziła system Shapir, który umożliwia dostęp
do trzech kartotek:
a) pojazdów,
b) skradzionej broni,
c) osób zaginionych.

W tym miejscu trzeba stwierdzić, iż polskie służby bezpieczeństwa publicznego,
jako należące do strefy Schengen, także utworzyły stosowne sieci informatycz-
ne, pozwalające na obserwację, pościgi czy poszukiwanie osób lub rzeczy w nim
uwiecznionych. Chodzi tu o część systemu SIS czy SIRENE, utworzonych dla kon-
trolowania całej strefy Schengen, która ma charakter ponadnarodowy i ponadu-
nijny. System SIS, cały czas udoskonalany, składa się z jednostki centralnej (N-SIS)
oraz z jednostek narodowych (C-SIS). Konieczność funkcjonowania na terytorium
Polski C-SIS wymusza posiadanie własnych, dobrze działających, podsystemów in-
formatycznych.

L. Zacharko podkreśliła, iż informatyka staje się podstawowym narzędziem spraw-
ności aparatu administracyjnego, przede wszystkim w związku z zastosowaniem

urządzeń telematycznych

, to jest takiego zestawu urządzeń technicznych, który

umożliwia wykorzystanie urządzeń z zakresu informatyki na odległość, łączenie
odległych systemów informatycznych w jedną całość, jak również cały zestaw in-
nych usług oferowanych przez techniki informatyczne.

W doktrynie powstały już podziały telematyki. Wyodrębniono mianowicie tele-
matykę profesjonalna oraz ogólnodostępną.

Telematyka profesjonalna

ma miejsce

wtedy, gdy może być zastosowana w działalności różnych instytucji. Telematyka
ogólnodostępna przeznaczona jest dla szerszej rzeszy odbiorców. Znajduje zasto-
sowanie między innymi w przekazie bieżących informacji, rozrywce, handlu itp.
Typową

telematyką ogólnodostępną

jest pieniądz elektroniczny. Inną, nieco jeszcze

mniej popularną, są wideoteksty.

12

Za

wideotekst

uważa się technikę, która umożliwia wizualny przekaz obrazu w po-

staci alfabetycznej, numerycznej lub graficznej. Rozróżnia się dwa rodzaje wide-
otekstu — transmisyjny oraz interakcyjny.

Wideotekst transmisyjny

daje możliwość

łatwego odbioru zgromadzonych informacji i nie powoduje konieczności prze-
mieszczania się adresata. Wykorzystywany jest przy dostarczaniu danych o ofer-
tach pracy, kursach walut itp.

Wideotekst interakcyjny

— oprócz odbioru informacji

— umożliwia kontakt z systemem, to znaczy zadawanie pytań i selekcjonowanie
informacji. Jego używanie jest uzasadnione we wszelkiego rodzaju punktach infor-
macyjnych.

Aktualnie w polskiej administracji publicznej dochodzi do szerokiego użytkowania
telematyki w każdej z przewidzianych form. Od czasu przyjęcia ustawy o podpisie
elektronicznym jest to powszechne. Istnieje w związku z tym możliwość przesy-
łania drogą elektroniczną dokumentów. Wprowadzono już możliwość przesłania
rozliczenia podatkowego przez Internet, jak też e-pozwów sądowych. W admini-
stracji zakładu karnego jeszcze nie rozpowszechnił się, ale już działa (choć jest kry-
tykowany) system wykonywania kary pozbawienia wolności w formie dozoru elek-
tronicznego.

Mając na względzie informatyzację systemu administracji publicznej, należy sobie
zadać typowe pytanie procesu decyzyjnego: „Czy koszty jego wprowadzenia będą
niższe niż przewidywane zyski, to jest usprawnienia i udogodnienia?”. Jeśli tak, to
należy system jak najszybciej wdrożyć. Jeżeli nie — jak w przypadku dozoru elek-
tronicznego nad skazanym na karę pozbawienia wolności — trzeba zrezygnować
z jego stosowania, najlepiej w fazie projektowania.

Wracając do problematyki telematyki profesjonalnej, należy wspomnieć, że L. Za-
charko wskazała zalety jej używania. Są to przede wszystkim łatwość i szybkość
przepływu informacji. Według tej autorki telematyka znajduje bądź znajdzie zasto-
sowanie w sytuacjach, takich jak:
— wyszukanie i wykorzystanie informacji na odległość, czyli natychmiastowy

i bezpośredni wgląd do archiwów poszczególnych urzędów, bez potrzeby wy-
miany korespondencji czy wyjazdów;

— reprodukcja informacji na odległość, to znaczy wykonanie kopii materiałów czy

dokumentów;

— telepismo, czyli przekaz i przesyłanie rysunków, schematów itp.;
— uzgadnianie z odbiorcą treści pisma lub listu, na przykład sporządzenie umowy;
— odbywanie spotkań i narad na odległość.

Poddając oglądowi reformy administracji w Polsce i na świecie, A. Matan zwró-
cił uwagę na fakt, iż reformy administracji mogą mieć różny zasięg oraz charak-
ter. Dlatego też podlegają one stosownym podziałom.

Kryterium zasięgu

pozwala na

wyodrębnienie:
a) makroreform, które obejmują cały system administracji;
b) mediareform, które dotyczą wybranych jednostek bądź działań;
c) mikroreform, które obejmują zmiany na poszczególnych stanowiskach bądź

w ramach danych stanowisk pracy w jednej jednostce.

Kryterium charakteru

zmian nakazuje podzielić reformy na:

a) strukturalne, które łączą się z reorganizacją ustroju danej jednostki;
b) proceduralne, które obejmują zmiany w postępowaniu;
c) techniczne, które wprowadzają nowe techniki i urządzenia do administrowania;
d) personalne, które prowadzą do zmian osobowych w administracji.

13

Według A. Matana cechami charakteryzującymi aktualne przekształcenia w admi-
nistracji na świecie są przede wszystkim:

a) deregulacja, to znaczy pozostawienie większych niż dotychczas obszarów poza

działaniem administracji, większa elastyczność przepisów;

b) spłaszczanie systemów i struktur administrowania;
c) pozostawienie określonych sfer uspołecznionych organizacjom i społecznym

środkom działania;

d) stopniowe wycofywanie się państwa z pewnych obszarów życia społecznego.

14

Bibliografia

1. Jełowicki M., 1987: Nauka administracji. Zagadnienia wybrane, Warszawa.
2. Knosala E., Zacharko L., Matan A., 1999: Nauka administracji, Kraków.
3. Kowalewski S., 1982: Nauka o administrowaniu, Warszawa.
4. Leoński Z., 2010: Nauka administracji, Warszawa.