Policja Organizacja i funkcjonowanie(1)

Niniejsza darmowa publikacja zawiera jedynie fragment

pełnej wersji całej publikacji.

Aby przeczytać ten tytuł w pełnej wersji

Niniejsza publikacja może być kopiowana, oraz dowolnie
rozprowadzana tylko i wyłącznie w formie dostarczonej przez
NetPress Digital Sp. z o.o., operatora

sklepu na którym można

nabyć niniejszy tytuł w pełnej wersji

. Zabronione są

jakiekolwiek zmiany w zawartości publikacji bez pisemnej zgody
NetPress oraz wydawcy niniejszej publikacji. Zabrania się jej
od-sprzedaży, zgodnie z

regulaminem serwisu

Pełna wersja niniejszej publikacji jest do nabycia w sklepie

internetowym

e-booksweb.pl - Audiobooki, ksiązki audio,

e-booki

Policja

Organizacja

i funkcjonowanie

seria akademicka

Policja

Stanisław Pieprzny

2. wydanie

Organizacja
i funkcjonowanie

Stan prawny na 1 stycznia 2007 r.

Wydawca:
Justyna Kossak

Redakcja serii:
Alicja Pollesch

Redaktor prowadz¹cy:
Ewa Fonkowicz

Sk³ad i ³amanie:
Studio Lotus

ISBN 978-83-7526-136-3

2. wydanie

Wydane przez:
Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o.

Redakcja Wydawnictw Ksi¹¿kowych i Czasopism Prawniczych
01-231 Warszawa, ul. P³ocka 5a
tel. (022) 535 80 00

Redakcja Ksi¹¿ek
31-156 Kraków, ul. Zacisze 7
tel. (012) 630 46 00
e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl

www.wolterskluwer.pl

Ksiêgarnia internetowa: www.proﬁ nfo.pl

Druk i oprawa:
Wroc³awska Drukarnia Naukowa PAN
ul. Lelewela 4, 53-503 Wroc³aw

Spis treści

Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Rozdział pierwszy. Utworzenie i organizacja Policji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Kształtowanie się organów Policji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Struktura organizacyjna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
3. Zakres zadań Policji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
4. Uprawnienia wojewody i samorządu gminnego

w stosunku do organów Policji do 1998 r. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

Rozdział drugi. Zmiany w organizacji Policji po reformie
ustrojowej państwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

1. Zmiany prawno-organizacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
2. Decentralizacja i dekoncentracja zadań Policji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
3. Funkcjonowanie organów Policji w strukturze rządowej administracji

zespolonej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

4. Policja a jednostki samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
5. Prywatyzacja zadań Policji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

Rozdział trzeci. Środki prawne w działaniach Policji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

1. Uwagi ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
2. Zakres korzystania z form działania władczego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
3. Czynności operacyjno-rozpoznawcze i administracyjno-porządkowe . . . 95
4. Podejmowanie działalności społeczno-organizatorskiej . . . . . . . . . . . . . . . . 101
5. Inne prawne formy działania Policji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
6. Działania Policji a prawa człowieka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

Rozdział czwarty. Funkcjonowanie Policji w wybranych państwach
Europy Zachodniej i w Stanach Zjednoczonych Ameryki . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

1. Uwagi ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
2. Wielka Brytania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
3. Niemcy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
4. Francja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
5. Stany Zjednoczone Ameryki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
6. Policja w Polsce a standardy Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137

Wnioski końcowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

Wprowadzenie

Zagadnienia związane z funkcjonowaniem policji w państwie zawsze były przed-

miotem zainteresowania społeczeństwa, choć długo nie znajdowały pełnego odzwier-
ciedlenia w doktrynie. Wpływ na to miały niewątpliwie określone warunki ustrojowe.
Społeczeństwo zainteresowane było przecież głównie zasięgiem uprawnień wład-
czych, a nie rozwiązaniami organizacyjno-prawnymi, a te właśnie w dużym zakresie
były niejawne. To również utrudniało teoretykom prawa dostęp do materiałów.

Pozycja policji w systemie organów administracji publicznej różnie kształtowała

się na przestrzeni lat. Bez względu na nazwę, struktury i podporządkowanie zawsze
była to formacja uzbrojona, służąca państwu, której celem była ochrona bezpie-
czeństwa i porządku publicznego. Zmiany ustrojowo-gospodarcze, zapoczątkowane
w 1990 r., wpłynęły też na przekształcenia prawne w strukturze i zakresie działania tej
formacji. Uchwalona została nowa ustawa, nawiązująca w pewnym zakresie do roz-
wiązań międzywojennych. Mimo że w pierwotnym brzmieniu był to akt niedoskonały,
zawierający wiele niejasności i luk, to stał się podstawą do nowego określenia pozycji
prawnej policji jako formacji służącej nie tylko państwu, ale i społeczeństwu.

Zamiarem autora jest ukazanie zasad organizacji i funkcjonowania Policji w no-

wych warunkach ustrojowych, a przede wszystkim w okresie od 1 stycznia 1999 r. Jest
to możliwe poprzez dokonanie analizy instytucji administracyjnoprawnych i wska-
zanie zakresu zmian organizacyjno-prawnych w Policji od chwili jej utworzenia.

Zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego należy do wielu organów

określanych w doktrynie mianem policji administracyjnych. W systemie tym znajdują
się formacje uzbrojone i umundurowane na wzór wojskowy (np. Policja, Straż Gra-
niczna), jak i cywilne organy administracji publicznej wyspecjalizowane w sprawach
zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego (inspekcje). Oprócz tego należy
wymienić i inne podmioty, którym ustawodawca powierzył zadania w tej dziedzinie.
Do nich należą firmy ochrony osób i mienia czy służby porządkowe organizatora im-
prez masowych. W całym jednak systemie Policja spełnia rolę szczególną, ponosząc
największą odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i porządku publicznego w pań-
stwie. Pozostałe natomiast podmioty stanowią uzupełnienie, a także wzmocnienie
ochrony tego stanu.

Trwające przemiany społeczne, gospodarcze i polityczne w państwie powodują

konieczność poszukiwania coraz to nowych prawnych form i metod działania orga-
nów funkcjonujących w państwie. Zmiany takie następują również w zakresie praw-
nych form działania Policji, a celem ich jest zapewnienie skuteczności realizacji podej-
mowanych działań w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Znacznie został rozszerzony zakres czynności operacyjno-rozpoznawczych przy za-
pewnieniu kontroli sądowej tych działań.

Rozważania zawarte w książce w swym podstawowym wymiarze skupiać się

będą na określeniu wzajemnych zależności Policji i wojewody oraz jednostek sa-
morządu terytorialnego, a także zakresu decentralizacji i dekoncentracji zadań i kom-
petencji Policji. W tym kontekście nie można też pominąć zjawiska, które dotyczy ca-
łej administracji publicznej, a mianowicie prywatyzacji zadań Policji. Dla właściwego
przedstawienia tych zagadnień niezbędne jest wyodrębnienie dwóch okresów w funk-
cjonowaniu Policji: lata 1990–1998 i okres od 1 stycznia 1999 r., ze zwróceniem uwagi
na to, że pierwszy nie był jednolity głównie co do struktur organizacyjnych Policji.
Istotne zmiany nastąpiły w 1995 r. w wyniku zmiany ustawy o Policji.

Od 1 stycznia 1999 r. organy Policji weszły w struktury zespolonej administracji

rządowej – z wojewodą jako jej zwierzchnikiem na stopniu wojewódzkim i starostą na
stopniu powiatu. W ten sposób znacznie została umocniona pozycja wojewody w sto-
sunku do tych organów. Już ten fakt wpływa na istotną zmianę prawnoustrojową Po-
licji.

W książce analizie poddane zostały przepisy prawne zawarte w ustawach ustro-

jowych dotyczących funkcjonowania administracji rządowej w województwie i jedno-
stek samorządu terytorialnego oraz w ustawie o Policji, a także w wielu aktach prawa
materialnego, odnoszących się do zagadnień ochrony bezpieczeństwa i porządku pu-
blicznego i przyznających określone zadania i uprawnienia dla Policji. Wykorzystana
została też literatura przedmiotu, a zawarte tam poglądy teoretyczne konfrontowane
są z praktyką działania Policji. Uwzględnione nadto zostało orzecznictwo Trybunału
Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W końcowej części przedstawiono podstawowe rozwiązania prawne w wybra-

nych państwach Europy Zachodniej, a także w Stanach Zjednoczonych Ameryki nie
w celu porównawczym, a jedynie dającym możliwość ogólnego przeglądu funkcjonu-
jących w tych państwach modeli policji. Ukazanie modelu amerykańskiego pozwoli
zwrócić uwagę na to, jak różnice ustrojowe i kulturowe państwa wpływają na struk-
turę organów policji, a nadto za celowe uznano tu przedstawienie roli FBI i jej roz-
szerzonych uprawnień po zamachach terrorystycznych z 11 września 2001 r.

Książka stanowi uaktualnioną wersję pierwszego wydania, które ukazało się

w 2003 r. i obejmuje stan prawny na dzień 1 stycznia 2007 r.

Rozdzia³ pierwszy

UTWORZENIE I ORGANIZACJA POLICJI

1. Kszta³towanie siê organów Policji

Termin „policja” pochodzi od greckiego słowa politeja, co oznacza za-

rządzanie miastem. Następnie zostało przejęte przez język łaciński jako
politia. Zakres znaczeniowy tego określenia był bardzo rozległy, wyrażał
w sumie ogół funkcji państwowych

. Tak szerokie rozumienie tego terminu

utrzymywało się w zasadzie do wieku XIX, kiedy to z policją zaczęto wią-
zać tylko zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W wieku XIV i XV słowo „policja” zawierało treści o wzmocnieniu

władzy państwowej, a tworzone wówczas prawo policyjne stało się ge-
neralną normą, na której opierała się działalność panującego. W tym zna-
czeniu policja rozwijała się, a okres największego „rozkwitu” przypadł na
XVII i XVIII wiek. Podstawowymi cechami państwa stały się wówczas: silna
władza panującego i bezwzględne posłuszeństwo poddanych

. Prawo po-

licyjne (ius politiae) nie stanowiło nic innego jak zbiór oświadczeń woli pa-
nującego, które miały moc prawa. Celem państwa policyjnego była „szczęś-
liwość” ogółu społeczeństwa; szczęśliwym miał być każdy na rozkaz, gdyż
o szczęściu decydowała wola panującego i jego zapatrywanie na szczę-
ście. „Sytuację jednostki w państwie policyjnym pogarszała niespotykana
(...) zmienność prawa. Skoro każde oświadczenie woli panującego, zmie-
rzające do uregulowania pewnego stosunku życia jednostki, miało moc
prawa, więc ona zawsze znajdowała słuszną wątpliwość co do treści nor-
my, która stanie się podstawą ewentualnego wkroczenia władzy w jej sfe-
rę prywatną”

. Normy prawne tego okresu zawierały tylko obowiązki oby-

wateli, nie dając żadnych praw.

Policja osiemnastowieczna obejmowała z jednej strony reglamento-

wanie, czyli wydawanie aktów prawnych zawierających zakazy i nakazy

Por. H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 1996, s. 30.

Por. M. Sczaniecki, Powszechna historia państwa i prawa, Warszawa 1973, s. 264 i n.

W. Kawka, Policja w ujęciu historycznym i współczesnym, Wilno 1939, s. 14.

określenie

terminu

,,policja”

określonych zachowań wobec obywateli, krępujące ich swobodę działania,
a z drugiej strony – rozwijanie rolnictwa, przemysłu, rzemiosła, komuni-
kacji, oświaty, ochrony zdrowia itp. Można stwierdzić, że określenie „po-
licja” było wówczas synonimem administracji

Również w Polsce pojęcie policji rozumiano szeroko. W 1765 r. po-

wołane zostały komisje dobrego porządku, będące organami złożonymi
z miejscowej szlachty. Zajmowały się one porządkowaniem wewnętrznej
organizacji i finansów poszczególnych miast królewskich oraz warunkami
zdrowotnymi ludności. Spod zakresu działania władz policyjnych wyłączo-
na była szlachta oraz ludność od niej zależna

. Sejm Czteroletni powołał zaś

do życia w 1789 r. komisje porządkowe cywilno-wojskowe, które tylko na-
zwą, a nie zakresem działania, nawiązywały do komisji dobrego porządku.
Zakres ich działania był bardzo szeroki, gdyż przejęły one wszystkie funk-
cje administracyjne starostów, których urzędy zostały zniesione

Ostatecznie pojęcie policji zostało określone w pruskim Landrechcie

z 1794 r. i francuskim kodeksie karnym z 1795 r. i to określenie funkcjonuje
praktycznie do dziś. Definiując to pojęcie, uwzględniono zmianę jego treści
na przestrzeni wieków, zmierzającą do zawężenia granic władzy policyjnej.
Przez pojęcie to wymienione kodeksy rozumiały działalność administracji
wewnętrznej mającą na celu ochronę bezpieczeństwa, spokoju i porządku
publicznego. Wiek XIX przeciwstawiał państwu policyjnemu państwo pra-
wa, ustalono granice władzy policyjnej w stosunku do jednostki. Normy
prawa wiązały już nie tylko jednostkę, ale i organy administracji. Również
zaczęto ściśle określać cele i zadania policji, uznając, że do niej należy prze-
ciwdziałanie naruszeniom istniejącego stanu prawnego przez ochronę bez-
pieczeństwa i porządku publicznego.

Tak więc ewolucja, jakiej ulegało pojęcie policji w ciągu wieków, była

wynikiem zmiany poglądów na zadania i cele państwa oraz walki o prawa
jednostki w państwie

. Można powiedzieć, że działalność państwa miesz-

cząca się w pojęciu „policja” jest o wiele starsza, aniżeli pojęcie policji
jako działalności administracji wewnętrznej, mającej na celu ochro-
nę bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jakkolwiek w Polsce od od-
zyskania niepodległości przyjmowane były różne nazwy dla określenia tej
administracji, w zależności od okresu historycznego, to cele, jakim miała
służyć, nie ulegały zmianie.

W okresie międzywojennym, w wyniku prac ujednolicających różne

systemy prawne po państwach zaborczych, wydany został w dniu 5 grud-
nia 1918 r. dekret o organizacji państwowej Milicji Ludowej (Dz. Pr. Nr 19,
poz. 53). Zgodnie z art. 1 dekretu Milicja Ludowa powołana została „dla
ochrony i zapewnienia spokoju i bezpieczeństwa ludności miast i wsi oraz
walki z wszelkimi przejawami bezładu społecznego, dla przeprowadzenia

H. Izdebski, op. cit., s. 30–31.

Por. A. Zahorski, Centralne instytucje policyjne w Polsce w dobie rozbiorów, Warszawa 1959, s. 30

i n.

H. Izdebski, op. cit., s. 56.

Por. szerzej Ed. Ura, Bezpieczeństwo i porządek publiczny, Warszawa 1983, s. 5 i n.

historia policji
w Polsce
w XVIII w.

pañstwo
policyjne
a dzia³alnośæ
policji jako
administracji

okres
miêdzywojenny

zarządzeń władz państwowych”. W dniu 9 stycznia 1919 r. wydany zo-
stał kolejny dekret o organizacji policji komunalnej (Dz. Pr. Nr 5, poz. 98),
mocą którego wszystkie dotychczasowe milicje samorządowe, miejskie i ko-
munalne zostały przemianowane na policję komunalną, podporządkowaną
Naczelnej Inspekcji Policji Komunalnej. Dekrety te obejmowały jednak tyl-
ko tereny byłego Królestwa Kongresowego.

Poszukiwanie określonych rozwiązań prawnych dotyczyło całej ad-

ministracji. Uwypuklały się wówczas różne koncepcje organizacji admini-
stracji terenowej w wyniku ścierania różnych poglądów i sił politycznych

Działo się tak dlatego, że „wskutek braku polskiej państwowości w XIX wie-
ku rodzimy model administracji publicznej, skrystalizowany w czasach sta-
nisławowskich, nie mógł wywrzeć żadnego wpływu na kształtowanie się
instytucji administracji polskiej u progu niepodległości, a konstruowanie
nowego modelu, podjęte w Drugiej Rzeczypospolitej jako jedno z głów-
niejszych zadań na drodze do unifikacji państwa, dokonywać się musiało
ze znacznym uwzględnieniem rozwiązań państw zaborczych”

Następnym aktem prawnym określającym sprawy policji była ustawa

z dnia 24 lipca 1919 r. o Policji Państwowej (Dz. Pr. Nr 61, poz. 363), obej-
mująca swym zasięgiem, podobnie jak wcześniejsze dekrety, tylko tereny
byłej Kongresówki – pozostałe prowincje miały wciąż odrębne organizacje
policyjne

. Policja Państwowa, zwana powszechnie „policją granatową”,

miała być organem wykonawczym władz państwowych i samorządowych
do ochrony bezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego. Nadzór nad
Policją powierzono komendantowi głównemu, który był mianowany przez
Naczelnika Państwa na wniosek ministra spraw wewnętrznych, któremu
podlegał służbowo. Przysługiwało mu prawo wydawania przepisów, roz-
kazów i regulaminów. Kierował Komendą Główną Policji, która była jemu
podporządkowana.

W terenie działały komendy okręgowe (od 1924 r. – komendy wo-

jewódzkie), komendy powiatowe, posterunki gminne oraz komisariaty.
Posterunki i komisariaty tworzono na wniosek wojewody, a zatwierdzał je
minister spraw wewnętrznych w porozumieniu z Komendantem Głównym
Policji. Występowały dwa rodzaje posterunków: podoficerskie i oficerskie,
powoływane ze względu na wyjątkowe okoliczności.

W odległych peryferiach miasta tworzono posterunki podległe komi-

sariatom, a w wyjątkowych wypadkach również tzw. wartownie policyjne.
Ponadto w dużych miastach organizowano posterunki lub komisariaty spe-
cjalistyczne, a więc rzeczne, kolejowe i graniczne.

Dość duże uprawnienia w stosunku do policji ustawa przyznawała

władzom samorządowym. Policja zobowiązana była udzielać pomocy na
ich wezwanie w zakresie kompetencji tych władz i jednocześnie w gra-
nicach zadań policji (art. 14). Gminy były obowiązane dostarczyć za opła-

Por. szerzej J. Szreniawski, Ustrój administracji lat 1918–1990, w: Z. Niewiadomski, J. Szreniawski, Za-

rys ustroju administracji lokalnej Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 1991, s. 6.

H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2000, s. 58.

Por. szerzej Ed. Ura, Prawne zagadnienia bezpieczeństwa państwa, Rzeszów 1988, s. 30 i n.

wp³yw

zaborów na

regulacje

prawne

dotycz¹ce

policji

struktura

policji w II

Rzeczpospolitej

policja

a samorz¹d

terytorialny

w II RP