Przez proces tworzenia prawa Unii Europejskiej (UE), lub inaczej euro-
pejski proces decyzyjny, nale¿y rozumieæ ca³okszta³t dzia³añ podejmo-
wanych przez odpowiednie instytucje Wspólnot Europejskich i Unii Euro-
pejskiej oraz pañstwa cz³onkowskie w celu opracowania i przyjêcia
nowego aktu prawnego. Zasady i tryb tworzenia prawa UE okreœlone zo-
sta³y w traktatach, jednak wstêpnym warunkiem ich zrozumienia jest za-
poznanie siê z klasyfikacj¹ prawa Unii Europejskiej. Hród³a prawa UE
tworz¹ bardzo zró¿nicowany obraz i mog¹ byæ systematyzowane na
wiele sposobów. Jeœli jednak potraktowaæ dorobek wspólnotowy jako
zwarty system prawny i zastosowaæ tradycyjne kryterium zwi¹zane
z hierarchi¹ Ÿróde³ prawa, prawo Unii Europejskiej mo¿na podzieliæ na
dwa zasadnicze dzia³y, prawo pierwotne i prawo pochodne (wtórne).
Hród³ami prawa pierwotnego s¹ traktaty za³o¿ycielskie Wspólnot Euro-
pejskich i Unii Europejskiej, traktaty je nowelizuj¹ce, traktaty akcesyjne,
protoko³y i deklaracje do wy¿ej wymienionych traktatów oraz tzw. ogólne
zasady prawa. Wœród Ÿróde³ prawa pochodnego wyodrêbnia siê prawo
wewnêtrzne Unii Europejskiej, reguluj¹ce jej organizacjê i funkcjonowa-
nie oraz prawo „zewnêtrzne”, skierowane do pañstw cz³onkowskich, sta-
nowione w ramach poszczególnych filarów Unii Europejskiej

. W tej dru-

giej kategorii, najistotniejszy dzia³ prawa pochodnego UE stanowi¹ akty
I filaru, przyjmuj¹ce formê rozporz¹dzeñ, dyrektyw, decyzji, zaleceñ
b¹dŸ opinii (aczkolwiek w ramach I filaru wystêpuj¹ tak¿e inne akty zali-
czane do tzw. aktów nienazwanych). Prawo stanowione w II i III filarze
opiera siê na innych instrumentach. W ramach II filaru przyjmowane s¹
zasady i ogólne wytyczne wspólnej polityki zagranicznej i bezpiecze-
ñstwa, wspólne strategie, wspólne dzia³ania, wspólne stanowiska, nato-
miast g³ównymi Ÿród³ami prawa w III filarze s¹ wspólne stanowiska, de-
cyzje ramowe i decyzje.

Trzy filary Unii Europejskiej to: I filar – integracja gospodarcza i spo³eczna (Wspólnoty Eu-

ropejskie), II filar – Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeñstwa oraz III filar –

Wspó³praca S¹dowa i Policji w Sprawach Karnych.

Nale¿yte zrozumienie podzia³u Ÿróde³ prawa jest niezwykle istotne.

Przedstawiona wy¿ej klasyfikacja znajduje bowiem prze³o¿enie na pro-

cedurê tworzenia prawa Unii Europejskiej. W drodze analogii, europejski
proces decyzyjny mo¿na podzieliæ na: proces tworzenia prawa pierwot-

nego oraz proces tworzenia prawa pochodnego, ten ostatni zaœ na pro-

ces tworzenia prawa w I filarze oraz proces tworzenia prawa w II i III fila-

rze. Ka¿da z tych procedur wymaga osobnego omówienia, s³u¿¹ one

bowiem realizacji innych celów i odbywaj¹ siê na podstawie odrêbnych
regulacji.

Zanim jednak przyst¹pimy do omawiania procedur zwi¹zanych

z tworzeniem prawa Unii Europejskiej, warto poœwiêciæ chwilê uwagi in-

stytucjom uczestnicz¹cym w tym procesie. Kluczowe miejsce poœród

nich zajmuj¹: Rada Europejska, Rada Unii Europejskiej, Komisja Euro-

pejska i Parlament Europejski.

1. Rada Europejska

Rada Europejska jest organem Unii Europejskiej (jedynym wymienio-

nym w traktatach za³o¿ycielskich), w którego sk³ad wchodz¹ szefowie
pañstw lub rz¹dów pañstw cz³onkowskich UE oraz przewodnicz¹cy Ko-
misji Europejskiej. Spotkania Rady Europejskiej odbywaj¹ siê co naj-
mniej dwa razy w roku (na sesjach zwyczajnych pod koniec ka¿dej pre-
zydencji w czerwcu i w grudniu oraz w razie potrzeby na sesjach
nieformalnych), pod przewodnictwem szefa pañstwa lub rz¹du pañstwa
cz³onkowskiego, które przewodniczy Radzie. Rada Europejska daje
impuls dalszemu rozwojowi integracji europejskiej poprzez okreœlanie
nowych obszarów integracji, wydaje ogólne zalecenia polityczne oraz
gwarantuje spójnoœæ dzia³añ UE we wszystkich dziedzinach. Rada Euro-
pejska stanowi ponadto forum wymiany pogl¹dów i osi¹gania konsensu-
su bez formalnego podejmowania decyzji. Bardziej szczegó³owe kom-
petencje przepisy traktatowe przyznaj¹ Radzie Europejskiej w ramach
II filaru UE.

2. Rada Unii Europejskiej (Rada UE)

Rada Unii Europejskiej jest g³ównym organem decyzyjnym Wspólnot
Europejskich. Ma ona charakter organu miêdzyrz¹dowego, którego za-

daniem jest realizacja wynikaj¹cych z traktatów celów Wspólnot, a zara-

zem reprezentowanie i ochrona interesów pañstw cz³onkowskich. Rada

posiada kompetencje prawotwórcze w ramach wszystkich filarów UE,
zapewnia koordynacjê ogólnych polityk gospodarczych pañstw cz³on-

kowskich, zawiera umowy miêdzynarodowe w imieniu WE, wspó³pracu-

je z Parlamentem w zakresie uchwalania bud¿etu.

W sk³ad Rady UE wchodz¹ przedstawiciele pañstw cz³onkowskich

(po jednym z ka¿dego) na szczeblu ministerialnym. Rada UE mo¿e obra-

dowaæ i podejmowaæ decyzje w ró¿nym sk³adzie: albo jako rada do

spraw ogólnych, z³o¿ona z ministrów spraw zagranicznych, albo jako
rada wyspecjalizowana, z³o¿ona odpowiednio z ministrów odpowiedzial-

nych za:
–

sprawy gospodarcze i finansowe (ECOFIN)

–

wymiar sprawiedliwoœci i sprawy wewnêtrzne

–

zatrudnienie, politykê spo³eczn¹, ochronê zdrowia i konsumenta

–

konkurencyjnoœæ (rynek wewnêtrzny, przemys³ i badania)

–

transport, telekomunikacjê i energetykê

–

rolnictwo i rybo³ówstwo

–

ochronê œrodowiska

–

edukacjê, m³odzie¿ i kulturê.

W sumie Rada Unii Europejskiej mo¿e obradowaæ w dziewiêciu tzw. for-
macjach. Obradom Rady przewodniczy przedstawiciel pañstwa aktual-
nie sprawuj¹cego prezydencjê w Unii Europejskiej.

Organem pomocniczym Rady jest Komitet Sta³ych Przedstawicieli

(Committee of the Permanent Representatives – COREPER), który
przygotowuje sesje Rady Unii Europejskiej i wykonuje inne zadania mu

przez ni¹ powierzone. Komitet pracuje w dwóch formu³ach: w sk³adzie
ambasadorów pañstw cz³onkowskich akredytowanych przy UE (tzw.
COREPER II, w³aœciwy dla spraw politycznych, zawsze odpowiedzialny

za przygotowanie obrad Rady ds. Ogólnych oraz ECOFIN-u), oraz
w sk³adzie zastêpców ambasadorów (tzw. COREPER I, odpowiedzialny
za sprawy legislacyjno-techniczne). Oddzieln¹ grupê tworzy specjalny
komitet do spraw polityki rolnej.

Komitet Sta³ych Przedstawicieli wspierany jest przez liczne grupy

robocze Rady, z³o¿one z ekspertów krajowych administracji pañstw
cz³onkowskich, wspomaganych przez pracowników sta³ych przedstawi-
cielstw przy UE w Brukseli. Zadaniem grup roboczych jest szczegó³owa
analiza propozycji Komisji i przygotowanie decyzji COREPER-u i Rady
Ministrów.

3. Komisja Europejska

Komisja Europejska jest g³ównym organem wykonawczym Wspólnot

Europejskich, ale jej kompetencje i powierzone jej traktatami zadania
wykraczaj¹ poza funkcje czysto wykonawcze. Komisja jest organem ko-

legialnym i ponadnarodowym, powo³ywanym na piêcioletnie kadencje.

Obecnie w jej sk³ad wchodzi 25 cz³onków, po jednym przedstawicielu ka-

¿dego pañstwa cz³onkowskiego, jednak¿e gdy liczba cz³onków Unii

zwiêkszy siê do 27, liczba komisarzy bêdzie mniejsza od liczby pañstw
cz³onkowskich, a ich narodowoœæ bêdzie okreœlana systemem rotacyj-
nym. Ka¿dy komisarz odpowiada za okreœlony obszar polityki Unii Euro-
pejskiej (analogicznie jak minister w rz¹dzie), a swoje zadania realizuje
przy pomocy dyrekcji generalnych oraz wyspecjalizowanych s³u¿b. Ko-
misarze w wykonywaniu swoich funkcji s¹ niezale¿ni i kieruj¹ siê ogól-
nym interesem Wspólnoty. W okresie wykonywania swoich obowi¹zków
nie mog¹ przyjmowaæ wskazówek od jakiegokolwiek rz¹du lub innego
organu czy organizacji.

Komisji Europejskiej przys³uguje wy³¹czne prawo inicjatywy legisla-

cyjnej (nieco zmodyfikowane w ramach II i III filaru), ma ona równie¿ pra-
wo wydawania w³asnych aktów prawnych w ramach upowa¿nieñ trakta-
towych b¹dŸ udzielonych jej przez Radê. Komisja sprawuje ponadto
nadzór nad wykonywaniem postanowieñ traktatów i decyzji podjêtych

przez organy Wspólnot (tzw. funkcja stra¿nika traktatów) oraz zarz¹dza

na co dzieñ Wspólnotami Europejskimi i administruje œrodkami finanso-

wymi przeznaczonymi na realizacjê wspólnych przedsiêwziêæ, w tym
przede wszystkim piêcioma g³ównymi funduszami strukturalnymi.

4. Parlament Europejski

Parlament Europejski powsta³ w wyniku scalenia Zgromadzeñ Parla-

mentarnych Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Euratomu ze

Wspólnym Zgromadzeniem Europejskiej Wspólnoty Wêgla i Stali. Po-

cz¹tkowo funkcjonowa³ jako Europejskie Zgromadzenie Parlamentarne,

lecz w 1962 roku zmieni³ nazwê na Parlament Europejski. Do koñca lat
70. Parlament Europejski sk³ada³ siê z przedstawicieli delegowanych
przez parlamenty narodowe, jednak od 1979 roku deputowani do Parla-
mentu Europejskiego wybierani s¹ w bezpoœrednich wyborach pow-
szechnych. Obecnie Parlament liczy 732 deputowanych, którzy zasia-

daj¹ w nim wed³ug frakcji politycznych. Kadencja trwa piêæ lat.

W ramach kolejnych zmian traktatów, Parlament Europejski uzy-

ska³ doœæ szerokie uprawnienia w procesie tworzenia prawa w I filarze.
Ponadto sprawuje demokratyczny nadzór nad instytucjami UE, w szcze-

gólnoœci nad Komisj¹ Europejsk¹. Jest on uprawniony do zatwierdzania
lub odrzucania kandydatur komisarzy, a tak¿e ma prawo zg³aszania wo-
tum nieufnoœci wobec ca³ej Komisji. Parlament posiada tak¿e szczegó-
lne uprawnienia w zakresie uchwalania bud¿etu UE. W praktyce decydu-
je on o tzw. wydatkach nieobowi¹zkowych oraz formalnie przyjmuje
projekt bud¿etu.

II. OPIS PROCESU TWORZENIA PRAWA UNII

EUROPEJSKIEJ

1. Tworzenie prawa pierwotnego

Przez tworzenie prawa pierwotnego rozumie siê zawieranie nowych

traktatów albo dokonywanie uzupe³nieñ lub zmian w ju¿ istniej¹cych
traktatach, na których opiera siê Unia Europejska (traktat o Unii Europej-

skiej, traktat ustanawiaj¹cy Wspólnotê Europejsk¹, traktaty dotycz¹ce
pozosta³ych Wspólnot oraz protoko³y i deklaracje do tych traktatów).

Procedura dokonywania zmian w prawie pierwotnym uregulowana jest
w art. 48 traktatu o Unii Europejskiej (TUE). Zgodnie z jego postanowie-

niami, inicjatywa w omawianym zakresie przys³uguje rz¹dowi ka¿dego

z pañstw cz³onkowskich oraz Komisji Europejskiej, zaœ forum dla przy-

gotowywania zmian w traktatach stanowi konferencja przedstawicieli

pañstw cz³onkowskich, nazywana Konferencj¹ Miêdzyrz¹dow¹. Decyzjê
w sprawie zwo³ania takiej konferencji podejmuje Rada zwyk³¹ wiêkszo-
œci¹ g³osów, po zasiêgniêciu opinii Parlamentu Europejskiego, Komisji

Europejskiej oraz Europejskiego Banku Centralnego, je¿eli zmiany

mia³yby dotyczyæ kwestii instytucjonalnych w dziedzinie walutowej.

Zmiany traktatowe uzgadniane s¹ w trakcie Konferencji Miêdzy-

rz¹dowej „za wspólnym porozumieniem” pañstw cz³onkowskich, czyli po
uzyskaniu jednomyœlnoœci w toku przeprowadzonych negocjacji. Nowy
traktat podpisywany jest przez przedstawicieli wszystkich pañstw cz³on-
kowskich, a nastêpnie podlega ratyfikacji, zgodnie z wymogami konsty-
tucyjnymi poszczególnych pañstw. Warunkiem wejœcia nowego traktatu
w ¿ycie jest zakoñczenie procedury ratyfikacyjnej przez wszystkie pañ-
stwa cz³onkowskie.

Zmiany w prawie pierwotnym mog¹ nastêpowaæ tak¿e w wyniku

zawierania traktatów o przyst¹pieniu do Unii Europejskiej nowego pañ-
stwa/nowych pañstw cz³onkowskich, czyli tzw. traktatów akcesyjnych.
Procedurê zawierania takich traktatów reguluje art. 49 TUE. Zgodnie

z jego postanowieniami, ka¿de pañstwo europejskie, które szanuje za-

sady okreœlone w art. 6 ust. 1 TUE (wolnoœæ, demokracja, poszanowanie
praw cz³owieka i podstawowych wolnoœci oraz zasada pañstwa prawa)
mo¿e ubiegaæ siê o cz³onkostwo w Unii. W tym celu sk³ada ono swój
wniosek Radzie Europejskiej, która podejmuje decyzjê w sprawie, stano-

wi¹c jednomyœlnie po zasiêgniêciu opinii Komisji oraz po otrzymaniu
zgody Parlamentu Europejskiego, wyra¿onej bezwzglêdn¹ wiêkszoœci¹
g³osów jego cz³onków. Warunki przyjêcia oraz wynikaj¹ce z tego przyjê-

cia dostosowania w traktatach stanowi¹cych podstawê Unii Europejskiej

s¹ przedmiotem negocjacji, a nastêpnie znajduj¹ wyraz w umowie

pomiêdzy pañstwami cz³onkowskimi a pañstwami ubiegaj¹cymi siê
o cz³onkostwo. Umowa ta podlega ratyfikacji przez wszystkie uma-

wiaj¹ce siê pañstwa, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytu-

cyjnymi.

2. Tworzenie prawa pochodnego

Przez tworzenie prawa pochodnego nale¿y rozumieæ dzia³ania legisla-

cyjne podejmowane przez poszczególne instytucje Wspólnot Europej-
skich (funkcjonuj¹ce tak¿e jako instytucje Unii Europejskiej w II i III fila-
rze) w celu realizacji ich traktatowych zadañ. Procedura tworzenia prawa
pochodnego w I filarze znacznie ró¿ni siê od procedur II i III – filarowych.
Ró¿nice w tym wzglêdzie wynikaj¹ z samej odmiennoœci miêdzy
poszczególnymi filarami: o ile I filar oparty jest na tzw. metodzie wspól-
notowej, zak³adaj¹cej istnienie kompetencji WE, o tyle II i III filar opieraj¹
siê na tzw. metodzie miêdzynarodowej, tj. wspó³pracy miêdzyrz¹dowej
pañstw cz³onkowskich.

2.1 Tworzenie prawa w I filarze

2.1.1. Instytucje i procedury

Art. 249 traktatu ustanawiaj¹cego Wspólnotê Europejsk¹ (TWE) okreœla

instytucje, które posiadaj¹ kompetencje w zakresie stanowienia prawa
pochodnego. Nale¿¹ do nich: Parlament Europejski wspólnie z Rad¹
Unii Europejskiej, Rada Unii Europejskiej oraz Komisja Europejska.

Instytucj¹ odgrywaj¹c¹ pierwszoplanow¹ rolê w stanowieniu prawa

pochodnego w I filarze pozostaje niew¹tpliwie Rada UE, choæ w wyniku
kolejnych zmian traktatowych stopniowo w tym procesie wzrasta rola
i znaczenie Parlamentu Europejskiego. Podstawowym zadaniem i upra-

wnieniem Komisji Europejskiej jest nadal przygotowywanie projektów

nowych aktów prawa wspólnotowego i wystêpowanie z inicjatyw¹ pra-

wodawcz¹, choæ Komisja posiada tak¿e kompetencje w zakresie wyda-
wania w³asnych aktów prawnych – na podstawie upowa¿nienia Rady lub

na podstawie przepisów traktatowych.

Rada Europejska, bêd¹ca organem UE, nie uczestniczy formalnie

w tworzeniu prawa pochodnego w I filarze. Warto jednak powiedzieæ, ¿e

jej decyzje polityczne, które daj¹ impulsy niezbêdne do rozwoju UE oraz
okreœlaj¹ kierunki polityki UE, sk³aniaj¹ w³aœciwe instytucje wspólnotowe

do podejmowania prac legislacyjnych oraz wp³ywaj¹ na treœæ aktów
prawnych, wydawanych w wyniku tych prac.

Pierwszym etapem procedury tworzenia prawa pochodnego jest

przygotowanie projektu aktu prawnego i wyst¹pienie z inicjatyw¹ prawo-
twórcz¹. Z nielicznymi wyj¹tkami, tylko Komisja Europejska jest upowa-
¿niona do przedk³adania projektu aktu prawnego wraz z uzasadnieniem
w³aœciwym instytucjom do dalszych prac legislacyjnych. Impulsy dla
sporz¹dzenia projektu mog¹ wyp³ywaæ przede wszystkim z dokumentów
kierunkowych Rady Europejskiej/Rady Unii Europejskiej, mog¹ równie¿
pochodziæ od pañstw cz³onkowskich lub rozmaitych grup interesów. Za
przygotowane projektu aktu prawnego odpowiada formalnie komisarz –
cz³onek Komisji, w którego kompetencjach znajduje siê regulowany ob-

szar. W sformu³owaniu tekstu projektu zwykle uczestnicz¹ w ró¿nych

formach przedstawiciele pañstw cz³onkowskich. Szczególn¹ rolê odgry-

waj¹ w tym procesie sta³e komitety, powo³ywane decyzj¹ Rady UE lub
Komisji na podstawie odpowiedniego artyku³u dyrektywy lub roz-

porz¹dzenia oraz grupy ekspertów powo³ywanych ad hoc. Cia³a te nie

podejmuj¹ ¿adnych decyzji, pe³ni¹ raczej funkcje opiniodawczo – dorad-

cze. Poznawanie stanowisk poszczególnych pañstw cz³onkowskich na

tym wczesnym etapie jest jednak z punktu widzenia Komisji niezwykle
istotne, pozwala bowiem na ocenê szans danego projektu na przyjêcie
przez Radê i na szukanie kompromisów, zanim projekt zostanie formal-

nie zg³oszony.

W niektórych przypadkach inicjatywa legislacyjna Komisji zostaje

niejako wymuszona przez inne instytucje zaanga¿owane w proces decy-

zyjny. Na podstawie art. 192 zd. 2 TWE, Parlament Europejski, stano-

wi¹c wiêkszoœci¹ g³osów, mo¿e za¿¹daæ od Komisji przed³o¿enia w³aœ-

ciwych propozycji w kwestiach, co do których uwa¿a, ¿e prawid³owa
realizacja przepisów TWE wymaga opracowania aktu wspólnotowego.
Tak¿e Rada na podstawie art. 208 TWE mo¿e za¿¹daæ od Komisji prze-

prowadzenia wszelkich analiz, które uzna za po¿¹dane dla realizacji

wspólnych celów i przed³o¿enia jej w³aœciwych propozycji. W przedsta-

wionych wy¿ej przypadkach, Komisja zobowi¹zana jest rozpatrzyæ wnio-
sek Rady lub Parlamentu i w razie uznania jego zasadnoœci, przed³o¿yæ
odpowiedni projekt aktu prawnego. Jeœli Komisja uzna, ¿e takiej potrze-
by nie ma, zawiadamia o swoim stanowisku wnioskodawcê.

Po przygotowaniu i formalnym przed³o¿eniu przez Komisjê Euro-

pejsk¹ projektu nowego aktu prawa wspólnotowego, pracê nad nim roz-
poczynaj¹ inne instytucje zaanga¿owane w europejski proces decyzyj-
ny. Art. 192 TWE daje podstawê do wyodrêbnienia piêciu procedur
tworzenia prawa na tym etapie, w zale¿noœci od tego, czy i jaka rola przy-
pada w nich Parlamentowi Europejskiemu, a mianowicie: procedurê
opart¹ na autonomicznej decyzji Rady, bez udzia³u Parlamentu, proce-
durê konsultacji, tj. opiniowania projektu aktu Rady przez Parlament,
procedurê wspó³pracy Rady i Parlamentu, procedurê wspó³decydowa-

nia Rady i Parlamentu, procedurê wyra¿ania zgody przez Parlament na

dany akt Rady.

O tym, która z wy¿ej wymienionych procedur znajdzie w konkret-

nym wypadku zastosowanie, rozstrzygaj¹ przepisy traktatu, daj¹ce pod-

stawê dla podejmowania dzia³añ legislacyjnych w danym obszarze. Ana-

lizuj¹c powy¿sze procedury, nale¿y pamiêtaæ, ¿e prace nad projektem
nowego aktu prawa wspólnotowego w Radzie obejmuj¹ zwykle trzy eta-

py: prace w grupie roboczej, prace na poziomie COREPER oraz posie-

dzenie samej Rady, natomiast prace w Parlamencie koncentruj¹ siê

g³ównie w odpowiednich komisjach. W procesie tworzenia prawa wspól-

notowego bior¹ tak¿e udzia³ – na zasadach okreœlonych w przepisach
traktatowych – organy pomocnicze instytucji wspólnotowych, w szcze-

gólnoœci Komitet Ekonomiczno-Spo³eczny oraz Komitet Regionów. Ko-

mitet Ekonomiczno-Spo³eczny jest organem doradczym, z³o¿onym

z przedstawicieli gospodarczych i spo³ecznych grup zorganizowanego
spo³eczeñstwa obywatelskiego, w tym m.in. reprezentantów pracodaw-

ców, zwi¹zków zawodowych, rolników, rzemieœlników, wolnych zawo-

dów i konsumentów. Komitet Regionów jest równie¿ cia³em doradczym

i sk³ada siê z przedstawicieli w³adz regionalnych i lokalnych w Europie.

2.1.2. Procedura oparta na autonomicznej decyzji Rady Unii

Europejskiej

Rada, w okreœlonych przez traktat przypadkach, ma mo¿liwoœæ wydawa-
nia aktów prawnych samodzielnie, bez kontaktowania siê i konsultacji
z Parlamentem Europejskim. Konsultacje z Parlamentem s¹ oczywiœcie
mo¿liwe, maj¹ one jednak charakter fakultatywny i nie wi¹¿¹ prawnie
Rady co do podjêcia decyzji (w praktyce rozwi¹zanie takie stosowane
jest wy³¹cznie w wa¿niejszych sprawach). Za pomoc¹ tej procedury s¹
stanowione decyzje miêdzy innymi z obszaru wspólnej taryfy celnej
(art. 26 TWE), us³ug (art. 49 TWE), czy przep³ywu kapita³u (art. 60 TWE).

2.1.3. Procedura konsultacji

Istota procedury konsultacji wyra¿a siê w obowi¹zku przedstawienia
przez Radê projektu aktu prawnego Parlamentowi Europejskiemu w celu

zajêcia przez niego stanowiska. Analogicznie jak w przypadku pozo-

sta³ych procedur, inicjatywa prawodawcza nale¿y tu do Komisji Europej-

skiej, która przekazuje projekt aktu prawnego zarówno Radzie, jak i Par-

lamentowi Europejskiemu. Nastêpnie Rada zasiêga opinii Parlamentu
odnoœnie do projektowanej regulacji. Stanowisko Parlamentu Europej-

skiego nie wi¹¿e prawnie Rady, choæ ma znaczenie polityczne. Zanie-

chanie wyst¹pienia przez Radê do Parlamentu w celu zasiêgniêcia opinii
lub wydanie aktu przed sformu³owaniem opinii Parlamentu Europejskie-

go stanowi wadê proceduraln¹ i mo¿e spowodowaæ orzeczenie przez
Europejski Trybuna³ Sprawiedliwoœci niewa¿noœci aktu prawnego na

podstawie art. 230 TWE.

Jeœli Parlament w swojej opinii zaproponuje dokonanie zmian

w projekcie, Komisja rozwa¿a propozycje Parlamentu. W razie uznania

zasadnoœci którejkolwiek z propozycji zmian, Komisja przygotowuje
i przesy³a Radzie zmieniony projekt. Rada zapoznaje siê z nowym pro-
jektem i przyjmuje go w poprawionej formie, wprowadza do niego kolejne

zmiany lub ca³kowicie go odrzuca. Jeœli Rada postanowi odrzuciæ wnio-

sek Komisji, decyzja o w tej sprawie musi zapaœæ jednomyœlnie.

Do obszarów objêtych procedur¹ konsultacji nale¿¹ miêdzy innymi:

zwalczanie dyskryminacji ze wzglêdu na p³eæ, rasê, pochodzenie etnicz-
ne, religiê lub przekonania polityczne, niepe³nosprawnoœæ, wiek lub
orientacjê seksualn¹ (art. 13 TWE), prawo udzia³u w wyborach lokalnych
i wyborach do Parlamentu Europejskiego w pañstwie zamieszkania
(art. 19 TWE), uzupe³nianie praw zwi¹zanych z obywatelstwem UE (art.
22 zd. 2 TWE), liberalizacja us³ug (art. 52 ust.1 TWE), regu³y konkurencji
maj¹ce zastosowanie do przedsiêbiorstw (art. 83 ust.1 TWE), pomoc
pañstwa (art. 89 TWE), wytyczne w zakresie zatrudnienia (art. 128 ust. 2
TWE), tworzenie wspólnych przedsiêbiorstw lub innych struktur nie-
zbêdnych dla realizacji wspólnotowych programów badawczych i rozwo-
ju technologicznego (art. 172 zd.1 TWE).

2.1.4. Procedura wspó³pracy

Procedura wspó³pracy ma na celu wzmocnienie roli Parlamentu Euro-

pejskiego w procesie stanowienia prawa poprzez nadanie konsultacjom

miêdzy Parlamentem a Rad¹ charakteru wi¹¿¹cego i zosta³a uregulo-

wana w art. 252 TWE. Mo¿na w niej wyró¿niæ szeœæ podstawowych eta-

pów. Procedurê otwiera przygotowanie projektu aktu prawnego przez

Komisjê Europejsk¹ i przekazanie go do Parlamentu Europejskiego.
Drugi etap stanowi pierwsze czytanie projektu w Parlamencie Europej-

skim. Parlament przyjmuje w tym czytaniu opiniê wobec projektu zwyk³¹
wiêkszoœci¹ g³osów. Kolejny, trzeci krok stanowi przekazanie projektu

do Rady, która kwalifikowan¹ wiêkszoœci¹ g³osów uchwala wobec niego
„wspólne stanowisko”. „Wspólne stanowisko” Rady jest nastêpnie –
w czwartym etapie – przekazywane do Parlamentu w celu przeprowa-

dzenia drugiego czytania, przy czym Rada informuje Parlament o powo-

dach przyjêcia „wspólnego stanowiska” oraz o stanowisku Komisji.
Je¿eli Parlament w terminie trzech miesiêcy przyjmie „wspólne stanowi-
sko” Rady albo nie podejmie w tym zakresie ¿adnej uchwa³y, wówczas

Rada przyjmuje akt w brzmieniu zaproponowanym we „wspólnym stano-

wisku”, co koñczy procedurê legislacyjn¹. Je¿eli Parlament odrzuci

„wspólne stanowisko” bezwzglêdn¹ wiêkszoœci¹ g³osów, Rada mo¿e
przyj¹æ projektowan¹ regulacjê, wy³¹cznie dzia³aj¹c jednomyœlnie, co
równie¿ oznacza zakoñczenie procedury legislacyjnej. Trzecia mo¿li-
woœæ, któr¹ dysponuje Parlament, to przyjêcie bezwzglêdn¹ wiêkszo-
œci¹ g³osów poprawek do „wspólnego stanowiska”. W takim wypadku,
ca³e dossier – w pi¹tym etapie – zostaje przekazane Komisji Europej-
skiej, ta zaœ ustosunkowuje siê do poprawek Parlamentu, odrzucaj¹c je
b¹dŸ akceptuj¹c w ca³oœci lub w czêœci. W szóstym etapie, poprawiony
projekt, ewentualnie wraz z wykazem nieuwzglêdnionych uwag Parla-
mentu i uzasadnieniem rozbie¿noœci, przechodzi do drugiego czytania
w Radzie. Jeœli Komisja uwzglêdni³a zmiany proponowane przez Parla-
ment, Rada mo¿e przyj¹æ wiêkszoœci¹ kwalifikowan¹ nowy projekt lub
jednog³oœnie go zmieniæ i w tej zmienionej postaci uchwaliæ. Jeœli Komi-
sja nie uwzglêdni³a poprawek Parlamentu, Rada mo¿e jednomyœlnie

przyj¹æ projekt wraz z poprawkami nie uwzglêdnionymi przez Komisjê.

Brak decyzji Rady w ci¹gu trzech miesiêcy oznacza zakoñczenie proce-

dury legislacyjnej bez przyjêcia aktu prawnego.

Procedura wspó³pracy zmierza do osi¹gniêcia porozumienia miê-

dzy Rad¹, Parlamentem i Komisj¹. Decyduj¹ce jest jednak w tym uk³a-

dzie stanowisko Rady, z tym ¿e musi ona w razie rozbie¿noœci zdañ
z Parlamentem lub Komisj¹ podj¹æ uchwa³ê jednomyœlnie. Je¿eli Rada
nie aprobuje propozycji Komisji lub Parlamentu, mo¿e zablokowaæ wy-

danie aktu.

Procedura wspó³pracy jest najszerzej wykorzystywana w procesie

stanowienia aktów prawnych w dziedzinie polityki gospodarczej i pieniê-

¿nej, np. w odniesieniu do przyjmowania zasad wielostronnego nadzoru
(art. 99 ust. 5 TWE), precyzowania definicji w celu stosowania zakazów
udzielania przez EBC lub krajowe banki centralne po¿yczek (art. 103

ust. 2 TWE), czy przyjmowania œrodków w celu harmonizacji nomina³ów

i specyfikacji technicznych monet przeznaczonych do obiegu (art. 106

ust. 2 TWE).

KOMISJA EUROPEJSKA opracowuje propozycjê

PARLAMENT EUROPEJSKI wydaje opiniê

RADA UNII EUROPEJSKIEJ uchwala tzw. wspólne stanowisko

PARLAMENT EUROPEJSKI

Nie wypowiada siê

w ci¹gu 3 miesiêcy,

nt. „wspólnego

stanowiska” Rady

Przyjmuje nowy

projekt Komisji

uwzglêdniaj¹cy

poprawki

Parlamentu

kwalifikowan¹

wiêkszoœci¹

Akceptuje „wspólne

stanowisko” Rady

Zmienia

jednog³oœnie nowy

projekt Komisji

uwzglêdniaj¹cy

poprawki

Parlamentu

Odrzuca „wspólne

stanowisko” Rady

bezwzglêdn¹

wiêkszoœci¹ g³osów

Przyjmuje

jednog³oœnie

projekt aktu, który

uwzglêdnia

poprawki

Parlamentu

odrzucone wczeœniej

przez Komisjê

Proponuje poprawki

do „wspólnego

stanowiska” Rady

bezwzglêdn¹

wiêkszoœci¹ g³osów

W ci¹gu trzech

miesiêcy nie

podejmuje ¿adnej

decyzji

KOMISJA EUROPEJSKA

wydaje opiniê o poprawkach

Parlamentu i przygotowuje nowy

projekt uwzglêdniaj¹cy poprawki /

ewentualnie wykaz nieuwzglêdnionych

uwag wraz z uzasadnieniem rozbie¿noœci

Akt zostaje przyjêty

zgodnie ze „wspólnym

stanowiskiem” Rady

Akt mo¿e zostaæ przyjêty,

jeœli Rada uchwali go

jednomyœlnie

Akt nie zostaje przyjêty

Akt zostaje przyjêty

Schemat 1. Procedura wspó³pracy legislacyjnej organów UE

2.1.5. Procedura wspó³decydowania

Procedura wspó³decydowania zosta³a wprowadzona do TWE traktatem
z Maastricht, a zakres jej stosowania by³ stopniowo rozszerzany trakta-

tami amsterdamskim i nicejskim. W ramach procedury wspó³decydowa-

nia Parlament Europejski uzyska³ mo¿liwoœæ decydowania o treœci dane-

go aktu prawnego na równi z Rad¹. W procedurze tej powodzenie

procesu legislacyjnego zale¿y w g³ównej mierze od wykazanej przez
obie instytucje dobrej woli i sk³onnoœci do kompromisu. Szczególn¹ rolê
odgrywa w ramach wspó³decydowania Komisja Europejska, która wy-

stêpuje tu ju¿ nie tylko jako inicjator ca³ej procedury, lecz tak¿e jako me-

diator pomiêdzy Rad¹ a Parlamentem.

Przebieg procedury wspó³decydowania zosta³ uregulowany w art.

251 TWE. Na podstawie tego przepisu, procedurê tê w pe³nej wersji mo-
¿na podzieliæ na osiem etapów. Pierwszym z nich jest oczywiœcie przy-

gotowanie projektu aktu prawnego przez Komisjê Europejsk¹ i przeka-
zanie go równoczeœnie do Rady i do Parlamentu Europejskiego. Drugim

etapem jest pierwsze czytanie projektu w Parlamencie Europejskim.
Parlament mo¿e przyj¹æ w tym czytaniu poprawki do projektu zwyk³¹

wiêkszoœci¹ g³osów. Kolejny krok stanowi pierwsze czytanie w Radzie.

Je¿eli Parlament nie zg³osi³ ¿adnych poprawek, Rada kwalifikowan¹
wiêkszoœci¹ g³osów mo¿e uchwaliæ akt prawny w niezmienionej postaci.

Jest to równoznaczne z zakoñczeniem procedury legislacyjnej. Je¿eli
Parlament zg³osi³ poprawki, Rada mo¿e je przyj¹æ kwalifikowan¹ wiêk-
szoœci¹ g³osów, co koñczy procedurê legislacyjn¹, lub odrzuciæ. W razie
odrzucenia poprawek Parlamentu, Rada przyjmuje tzw. wspólne stano-
wisko i przekazuje je Parlamentowi. Po etapie prac w Radzie, nastêpuje
drugie czytanie projektu w Parlamencie. Je¿eli Parlament w terminie
trzech miesiêcy przyjmie „wspólne stanowisko” Rady albo nie podejmie
w tym zakresie ¿adnej uchwa³y, to akt zostaje przyjêty w brzmieniu za-
proponowanym przez Radê we „wspólnym stanowisku”, co koñczy pro-
cedurê legislacyjn¹. Je¿eli Parlament odrzuci „wspólne stanowisko” bez-
wzglêdn¹ wiêkszoœci¹ g³osów, prace nad projektem aktu prawnego
zostaj¹ zakoñczone bez uchwalenia aktu. Trzecia mo¿liwoœæ, któr¹ dys-

ponuje Parlament, to przyjêcie bezwzglêdn¹ wiêkszoœci¹ g³osów, popra-
wek do „wspólnego stanowiska”. W takim wypadku, w ramach pi¹tego
etapu, Komisja wydaje opiniê do zg³oszonych poprawek, a projekt prze-
chodzi do drugiego czytania w Radzie (szósty etap). Je¿eli Rada w ter-
minie trzech miesiêcy zaakceptuje kwalifikowan¹ wiêkszoœci¹ g³osów
poprawki Parlamentu do „wspólnego stanowiska”, pozytywnie zaopinio-
wane przez Komisjê, akt prawny zostaje przyjêty. Przyjêcie przez Radê
poprawek Parlamentu, które zosta³y negatywnie zaopiniowane przez
Komisjê, wymaga jednomyœlnoœci. Je¿eli Rada nie zaakceptuje w trzy-
miesiêcznym terminie wszystkich poprawek Parlamentu, w ci¹gu sze-
œciu tygodni uruchamiana jest procedura pojednawcza, stanowi¹ca sió-
dmy etap prac. Brak porozumienia w ramach Komitetu Pojednawczego
w ci¹gu szeœciu tygodni oznacza zakoñczenie procedury legislacyjnej
bez przyjêcia aktu prawnego. Je¿eli jednak w ramach Komitetu Pojed-
nawczego w terminie szeœciu tygodni zostanie wypracowane porozu-
mienie (wymagane jest osi¹gniêcie kwalifikowanej wiêkszoœci g³osów
przedstawicieli Rady i wiêkszoœci wœród przedstawicieli Parlamentu),
przedstawiany jest „wspólny projekt”. Rada kwalifikowan¹ wiêkszoœci¹
i Parlament wiêkszoœci¹ bezwzglêdn¹ zatwierdzaj¹ w terminie szeœciu
tygodni „wspólny projekt” bêd¹cy wynikiem procedury pojednawczej. Je-
¿eli w tym czasie któryœ z organów nie wyrazi zgody na zatwierdzenie
wyniku procedury pojednawczej, to procedura legislacyjna zostaje zako-
ñczona bez uchwalenia aktu prawnego.

Na podstawie procedury wspó³decydowania przyjmowane s¹ miê-

dzy innymi akty prawne z dziedziny: swobody przep³ywu pracowników
(art. 40 TWE), koordynacji systemów zabezpieczenia spo³ecznego
(art. 42 TWE), prawa prowadzenia dzia³alnoœci gospodarczej (art. 44
ust. 1 TWE), transportu (art. 71 ust. 1, art. 80 TWE), równoœci szans ko-
biet i mê¿czyzn w dziedzinie zatrudnienia i pracy (art. 141 ust. 3 TWE),
decyzji wykonawczych dotycz¹cych Europejskiego Funduszu Spo³ecz-
nego (art. 148 TWE), edukacji (art. 149 TWE), kultury (art. 151 TWE), za-
pobiegania nadu¿yciom finansowym naruszaj¹cym interesy Wspólnoty
(art. 280 ust. 4 TWE).

KOMISJA EUROPEJSKA opracowuje propozycjê

PARLAMENT EUROPEJSKI wydaje opiniê

RADA UNII EUROPEJSKIEJ

PARLAMENT EUROPEJSKI

Nie wypowiada siê

w ci¹gu 3 miesiêcy,

nt. „wspólnego

stanowiska” Rady

Akceptuje „wspólne

stanowisko” Rady

Odrzuca „wspólne

stanowisko” Rady

bezwzglêdn¹

wiêkszoœci¹ g³osów

Proponuje poprawki

do „wspólnego

stanowiska” Rady

bezwzglêdn¹

wiêkszoœci¹ g³osów

KOMISJA EUROPEJSKA

wydaje opiniê o poprawkach Parlamentu

Akt zostaje przyjêty

zgodnie ze „wspólnym

stanowiskiem” Rady

Akt nie zostaje przyjêty

Zatwierdza wszystkie

poprawki Parlamentu

i uchwala zmodyfikowany

akt wiêkszoœci¹

kwalifikowan¹

Uchwala proponowany akt

wiêkszoœci¹ kwalifikowan¹/

jeœli Parlament nie zg³osi³

poprawek

Odrzuca poprawki

Parlamentu i przyjmuje

tzw. wspólne stanowisko

Akt zostaje przyjêty

Zatwierdza poprawki Parlamentu

wiêkszoœci¹ kwalifikowan¹

(lub jednomyœlnie)

Akt

zostaje

przyjêty

Nie zatwierdza wszystkich poprawek

Parlamentu. Przewodnicz¹cy Rady

wspólnie z przewodnicz¹cym

Parlamentu zwo³uj¹ Komitet

Pojednawczy

KOMITET POJEDNAWCZY

W ci¹gu 6 tygodni zatwierdza

wspólny projekt

W ci¹gu 6 tygodni nie zatwierdza

wspólnego projektu

W ci¹gu 6 tygodni Rada

i Parlament przyjmuj¹ tekst

wspólnego projektu.

Przyjêcie aktu

W ci¹gu 6 tygodni jedna

z instytucji odrzuca tekst

wspólnego projektu

Akt nie zostaje

przyjêty

Schemat 2. Procedura wspó³decydowania organów UE w procesie
legislacyjnym

2.1.6. Procedura wyra¿ania zgody przez Parlament

Istota procedury wyra¿ania zgody polega z jednej strony na zobowi¹za-

niu Rady do przedstawiania Parlamentowi Europejskiemu projektu aktu
prawnego przed jego ostatecznym uchwaleniem, z drugiej zaœ na upo-

wa¿nieniu Parlamentu do zaakceptowania lub odrzucenia tego projektu.
Zgodnie z t¹ procedur¹, Rada ma obowi¹zek uzyskania zgody Parla-

mentu przed ostatecznym podjêciem decyzji. Parlament dzia³a tu jako

instytucja nadzorcza, która nie mo¿e wp³ywaæ na treœæ danego projektu
aktu prawnego, mo¿e go natomiast przyj¹æ lub odrzuciæ.

Do obszarów objêtych powy¿sz¹ procedur¹ nale¿¹ miêdzy innymi:

szczególne zadania Europejskiego Banku Centralnego (art. 105 ust. 6

TWE), zmiana statutów Europejskiego Systemu Banków Centralnych

(art. 107 ust. 5 TWE), fundusze strukturalne (art. 161 TWE), jednolita pro-
cedura wyborcza do Parlamentu Europejskiego (art. 190 ust. 4 TWE).

2.2. Sposoby podejmowania uchwa³ w Radzie UE

Istotne znaczenie w procesie tworzenia prawa wspólnotowego maj¹

sposoby podejmowania uchwa³ w Radzie UE. Przepisy TWE daj¹ pod-
stawê do wyró¿nienia trzech sposobów g³osowania: zwyk³¹ wiêkszoœci¹

g³osów, kwalifikowan¹ wiêkszoœci¹ g³osów oraz jednomyœlnie. G³osowa-
nie zwyk³¹ wiêkszoœci¹ g³osów znajduje zastosowanie g³ównie w spra-
wach wewnêtrznych i organizacyjnych, natomiast w procesie stano-
wienia prawa wykorzystywane s¹ przede wszystkim g³osowanie
wiêkszoœci¹ kwalifikowan¹ oraz jednomyœlnoœæ. O sposobie g³osowania
w Radzie przes¹dzaj¹ ka¿dorazowo przepisy traktatu, zawieraj¹ce upo-
wa¿nienia do wydawania aktów prawnych w poszczególnych dziedzi-
nach. Analiza kolejnych traktatów zmieniaj¹cych TWE wskazuje na ten-
dencjê do rozszerzania g³osowania kwalifikowan¹ wiêkszoœci¹ kosztem
g³osowania jednomyœlnego. Jednomyœlnoœæ w Radzie w dalszym ci¹gu
jest jednak wymagana w sprawach o szczególnym znaczeniu dla Wspól-
noty oraz pañstw cz³onkowskich, a tak¿e w sprawach wra¿liwych poli-
tycznie.

2.2.1. Zwyk³a wiêkszoœæ
W g³osowaniu zwyk³¹ wiêkszoœci¹ przedstawiciel ka¿dego pañstwa
cz³onkowskiego ma do dyspozycji jeden g³os, a do podjêcia uchwa³y wy-

magana jest wiêksza liczba g³osów „za” ni¿ „przeciw”. Wstrzymanie siê

od g³osu lub nieobecnoœæ w g³osowaniu traktowane jest jako g³os „prze-

ciw”. Jak zosta³o to wspomniane wczeœniej, ten sposób g³osowania
znajduje przede wszystkim zastosowanie w odniesieniu do spraw proce-

duralnych i organizacyjnych, takich jak np.: przyjmowanie regulaminu
wewnêtrznego Rady (art. 207 ust. 3 TWE), wnioskowanie do Komisji Eu-

ropejskiej o podjêcie okreœlonych dzia³añ (art. 208 TWE) czy okreœlenie

statusów prawnych komitetów przewidzianych w traktatach (art. 209
TWE).

2.2.2. Wiêkszoœæ kwalifikowana
Punktem wyjœcia tej procedury jest przydzielenie ka¿demu pañstwu
cz³onkowskiemu okreœlonej liczby g³osów (tzw. g³osów wa¿onych), uza-

le¿nionych od wielkoœci danego pañstwa. Od 1 listopada 2004 r. na pod-

stawie art. 205 ust. 4 TWE, zmienionego art. 12 aktu dotycz¹cego wa-

runków przyst¹pienia, liczba g³osów przys³uguj¹cych poszczególnym
pañstwom przedstawia siê nastêpuj¹co:

Tabela 1. Podzia³ g³osów w Radzie Europejskiej

Niemcy, Francja, W³ochy, Zjednoczone Królestwo

Hiszpania, Polska

Holandia

Belgia, Republika Czeska, Grecja, Wêgry, Portugalia

Austria, Szwecja

Dania, Irlandia, Litwa, S³owacja, Finlandia

Cypr, Estonia, £otwa, Luksemburg, S³owenia

Malta

£¥CZNIE

321

Od 1 listopada 2004 r., Rada przyjmuje decyzjê kwalifikowan¹ wiê-

kszoœci¹ g³osów (w przypadku wniosku Komisji Europejskiej), je¿eli
spe³nione s¹ dwa nastêpuj¹ce warunki: po pierwsze oddano minimum
232 g³osy „za”, tzn. 72,3% wszystkich g³osów, oraz po drugie, wiêkszoœæ
pañstw cz³onkowskich g³osowa³a „za” (w niektórych wypadkach wyma-

gana jest wiêkszoœæ dwóch trzecich g³osów). Po g³osowaniu ka¿dy
cz³onek Rady mo¿e za¿¹daæ sprawdzenia, czy pañstwa cz³onkowskie
stanowi¹ce wiêkszoœæ kwalifikowan¹ reprezentuj¹ co najmniej 62%
ogó³u ludnoœci Unii. Jeœli warunek ten nie zostanie spe³niony, dana

uchwa³a nie zostanie przyjêta. Obecne rozwi¹zanie funkcjonowaæ bê-

dzie zapewne do 1 listopada 2009 r., kolejn¹ zmianê przepisów do-

tycz¹cych kwalifikowanej wiêkszoœci przewiduje bowiem projekt traktatu
ustanawiaj¹cego konstytucjê Europy.

2.2.3. Jednomyœlnoœæ

Dla jednomyœlnego podjêcia uchwa³y przez Radê wystarczy, aby ¿aden

z jej cz³onków nie g³osowa³ „przeciw”. Zgodnie z art. 205 ust. 3 TWE,

wstrzymanie siê od g³osu przez cz³onków obecnych lub reprezentowa-

nych nie stanowi przeszkody w przyjêciu uchwa³, które wymagaj¹ jedno-
myœlnoœci.

Obecnie zasadê jednomyœlnoœci stosuje siê m.in. w g³osowaniach

dotycz¹cych harmonizacji podatków poœrednich (art. 93 TWE), zbli¿ania
przepisów pañstw cz³onkowskich, które wp³ywaj¹ bezpoœrednio na two-
rzenie lub funkcjonowanie jednolitego rynku wewnêtrznego (art. 94
TWE) czy przyjêcia jednolitej procedury wyborczej do Parlamentu Euro-
pejskiego (art. 190 ust. 4 TWE).

Nale¿y pamiêtaæ, ¿e wymóg jednomyœlnoœci w Radzie UE mo¿e

równie¿ dotyczyæ projektów aktów prawnych nale¿¹cych do innych ob-
szarów, je¿eli wynika to z zasad okreœlonych w traktacie dla realizowanej
procedury decyzyjnej (np. przyjêcie przez Radê w drugim czytaniu pro-

cedury wspó³decydowania poprawek Parlamentu, które zosta³y nega-
tywnie zaopiniowane przez Komisjê).

2.3. Wydawanie aktów prawnych przez Komisjê Europejsk¹

Zgodnie z tym, co zosta³o powiedziane wczeœniej, Komisja Europejska
jest instytucj¹, która nie tylko dysponuje inicjatyw¹ ustawodawcz¹ (choæ
jest to jej g³ówne uprawnienie w procesie decyzyjnym), ale tak¿e w œciœle
okreœlonych sytuacjach sama wydaje akty prawne. Akty prawne Komisji
mog¹ byæ wydawane albo na podstawie upowa¿nieñ traktatowych, albo
na podstawie upowa¿nieñ wydawanych Komisji przez Radê. Przypad-
ków, w których traktaty upowa¿niaj¹ Komisjê do wydawania regulacji
prawnych, jest niewiele, ale w praktyce maj¹ one istotne znaczenie.
Przyk³ady w tym zakresie mog¹ stanowiæ art. 39 ust. 3 lit. d) TWE, zawie-
raj¹cy uprawnienie do okreœlenia przez Komisjê warunków pozostawa-
nia pracownika migruj¹cego na terytorium innego pañstwa cz³onkow-
skiego po zakoñczeniu zatrudnienia, czy te¿ art. 86 ust. 3 TWE, przewi-
duj¹cy upowa¿nienie dla Komisji do wydawania dyrektyw lub decyzji
w sprawie stosowania regu³ konkurencji.

Oprócz przepisów, które zawieraj¹ bezpoœrednie upowa¿nienie dla

Komisji do wydawania pewnych aktów, w traktacie wystêpuj¹ postano-
wienia, które wyznaczaj¹ Komisji okreœlone zadania, nie formu³uj¹c jed-
nak¿e wyraŸnych podstaw do wydawania aktów prawnych. Przyk³adem
takiej normy mo¿e byæ art. 140 TWE, wyznaczaj¹cy Komisji zadania
w obszarze polityki spo³ecznej. W takich przypadkach zakres uprawnieñ
Komisji mo¿e zostaæ oceniony przez Europejski Trybuna³ Sprawiedli-
woœci.

Komisja mo¿e tak¿e wydawaæ akty prawne na podstawie odrêbne-

go upowa¿nienia Rady. Podstawê prawn¹ tego dzia³ania stanowi¹
art. 202 TWE w powi¹zaniu z art. 211 TWE, przewiduj¹ce mo¿liwoœæ
upowa¿nienia Komisji przez Radê do wydawania aktów wykonawczych.
W omawianych sytuacjach Rada albo Rada wspólnie z Parlamentem
formu³uj¹ odpowiednie upowa¿nienie dla Komisji w wydawanym przez
siebie akcie prawa pochodnego (np. rozporz¹dzeniu b¹dŸ dyrektywie).
Akt taki mo¿na nazwaæ podstawowym.

Na podstawie upowa¿nienia zawartego w akcie podstawowym Ko-

misja wydaje akt wykonawczy. Rada, powierzaj¹c Komisji kompetencje

do wykonywania norm przez siebie ustanowionych, mo¿e uzale¿niæ
korzystanie z tej mo¿liwoœci od pewnych warunków. Korzystaj¹c z przy-
s³uguj¹cego jej uprawnienia, Rada w 1999 r. wyda³a decyzjê okreœlaj¹c¹
procedury wykonywania zadañ prawotwórczych powierzonych Komisji
Europejskiej. Istot¹ tych zasad jest to, ¿e Komisja zobowi¹zana jest do
konsultowania poszczególnych delegowanych na ni¹ dzia³añ z komiteta-
mi powo³ywanymi przez Radê, a z³o¿onymi z przedstawicieli pañstw
cz³onkowskich (komitologia). Komitetom tym przewodniczy przedstawi-
ciel Komisji, jednak nie uczestniczy on w g³osowaniu. Decyzja Rady
z 1999 r. wyodrêbnia trzy rodzaje komitetów uczestnicz¹cych w procesie
wydawania aktów prawnych przez Komisjê, a mianowicie komitety admi-
nistracyjne, regulacyjne i doradcze. Ka¿dy rodzaj komitetów pos³uguje
siê swoj¹ w³asn¹ procedur¹.

W razie wydawania aktów prawnych przez Komisjê Europejsk¹, naj-

wiêksze zastosowanie znajduje procedura regulacyjna i tylko ta zostanie
tu omówiona. Procedurê regulacyjn¹ otwiera przedstawienie przez Komi-
sjê danemu komitetowi projektu aktu prawnego z wnioskiem o opiniê. Je-
¿eli opinia komitetu jest pozytywna, Komisja projektowan¹ regulacjê wy-
daje. Je¿eli opinia komitetu jest negatywna b¹dŸ komitet nie wyda³ ¿adnej
opinii, Komisja przekazuje swoj¹ propozycjê Radzie, informuj¹c o tym
Parlament. Jeœli Parlament uznaje, ¿e Komisja w procesie stanowienia
aktu wykonawczego przekroczy³a swoje uprawnienia, tj. ¿e propozycja
Komisji wykracza poza upowa¿nienie wynikaj¹ce z aktu podstawowego,
informuje Radê o swoim stanowisku. Rada mo¿e wówczas w wyznaczo-
nym terminie, nie d³u¿szym ni¿ trzy miesi¹ce od przedstawienia propozy-
cji przez Komisjê, przyj¹æ dany akt kwalifikowan¹ wiêkszoœci¹ g³osów.
W takich wypadkach Rada, a nie Komisja, wydaje akt wykonawczy. Jeœli
w tym samym terminie i t¹ sam¹ wiêkszoœci¹ g³osów Rada stwierdzi, ¿e
sprzeciwia siê propozycji Komisji, Komisja mo¿e wst¹piæ z now¹ propozy-
cj¹, podtrzymaæ propozycjê poprzedni¹ lub wyst¹piæ w zwyk³ym trybie
z inicjatyw¹ prawotwórcz¹. Jeœli jednak w terminie okreœlonym powy¿ej
Rada nie wyda³a aktu wykonawczego zgodnie z propozycj¹ Komisji, ani
te¿ nie zg³osi³a sprzeciwu wobec tej propozycji, akt mo¿e byæ wydany
przez Komisjê. Uchwa³a Parlamentu o wykroczeniu przez Komisjê poza

upowa¿nienie udzielone w akcie podstawowym przyjêtym w wyniku pro-

cedury z art. 251 TWE powinna zostaæ przez Komisjê rozpatrzona i mo¿e
doprowadziæ do zmiany propozycji.

2.4. Obowi¹zek uzasadniania i publikacja aktów prawnych

Zgodnie z art. 253 TWE, rozporz¹dzenia, dyrektywy i decyzje przyjmo-

wane wspólnie przez Parlament Europejski i Radê oraz akty tego same-

go rodzaju przyjmowane przez Radê lub Komisjê wskazuj¹ przyczyny,
dla których zosta³y wydane i odnosz¹ siê do wniosków lub opinii, które

by³y wymagane zgodnie z traktatem. Wprowadzony tym przepisem

ogólny obowi¹zek uzasadniania aktów wspólnotowych, w praktyce reali-

zowany jest poprzez poprzedzanie aktów prawnych preambu³ami, w nie-

których przypadkach bardzo obszernymi. W œwietle orzecznictwa Euro-
pejskiego Trybuna³u Sprawiedliwoœci, w preambule powinna zostaæ

wskazana ogólna sytuacja, która doprowadzi³a do wydania danego aktu,
a tak¿e generalne cele, jakim dany akt s³u¿y. Preambu³a powinna tak¿e

zawieraæ informacjê na temat kolejnych etapów powstawania aktu,

pocz¹wszy od wniosku, poprzez opinie i stanowiska instytucji uczest-

nicz¹cych w procedurze prawotwórczej, a¿ do ostatecznego przyjêcia.
I wreszcie instytucja wydaj¹ca akt powinna uzasadniæ wybór podstawy
prawnej aktu, a tak¿e wykazaæ, ¿e uwzglêdni³a obowi¹zywanie zasad
pomocniczoœci i proporcjonalnoœci.

Kwestia publikowania aktów prawa wspólnotowego uregulowana

zosta³a w art. 254 TWE. Oficjalnym publikatorem Unii Europejskiej jest
„Dziennik Urzêdowy Unii Europejskiej”. Obowi¹zkowi publikacji podle-
gaj¹ wszystkie rozporz¹dzenia, dyrektywy i decyzje przyjmowane przez
Parlament Europejski i Radê w trybie procedury wspó³decydowania. Po-
nadto w „Dzienniku Urzêdowym UE” publikowane s¹ rozporz¹dzenia
Komisji oraz Rady, a tak¿e dyrektywy tych instytucji skierowane do
wszystkich pañstw cz³onkowskich. Publikacja aktu prawnego powinna w
miarê mo¿liwoœci nast¹piæ w ci¹gu miesi¹ca od dnia jego wydania. Po-
zosta³e dyrektywy, jak równie¿ decyzje nie podlegaj¹ obowi¹zkowi publi-

kacji, lecz s¹ jedynie podawane do wiadomoœci (notyfikowane ich adre-

satom). Akty takie mog¹ byæ publikowane w „Dzienniku Urzêdowym” (i z
regu³y s¹), co jednak zdaniem ETS nie zastêpuje ich notyfikacji.

Akty prawne opublikowane w „Dzienniku Urzêdowym” wchodz¹

w ¿ycie w dniu okreœlonym w ich treœci, a w braku takich wskazañ – dwu-

dziestego dnia po ich publikacji. Akty niewymagaj¹ce publikacji staj¹ siê
skuteczne wraz z ich notyfikacj¹.

2.5. Procedury podejmowania decyzji w ramach II i III filaru

Unii Europejskiej

Przepisy dotycz¹ce tworzenia prawa w II i III filarze s¹ znacznie mniej
rozbudowane ni¿ w przypadku aktów objêtych I filarem. W II i III filarze

punkt ciê¿koœci spoczywa na wspó³pracy miêdzy pañstwami cz³onkow-
skimi – jest wiêc to model wzorowany na prawie miêdzynarodowym, nie

zaœ model wspólnotowy. W obszarze III filaru Unii Europejskiej, organem
tworz¹cym prawo jest Rada Unii Europejskiej, natomiast za tworzenie

aktów prawnych objêtych II filarem odpowiedzialne s¹ Rada Unii Euro-
pejskiej i Rada Europejska, które podejmuj¹ decyzje maj¹ce znaczenie

strategiczne.

Rada Unii Europejskiej w znakomitej wiêkszoœci przypadków po-

dejmuje decyzje w ramach II i III filaru jednomyœlnie, aczkolwiek przepisy
traktatu o Unii Europejskiej przewiduj¹ w niektórych wypadkach g³oso-
wanie wiêkszoœci¹ kwalifikowan¹. W procedurach II i III filaru, Komisja
Europejska dzieli inicjatywê prawodawcz¹ z pañstwami cz³onkowskimi,
a rola Parlamentu Europejskiego pozostaje ograniczona jedynie do funk-
cji konsultacyjnych.

III. PROCEDURA PRZYJMOWANIA AKTÓW

PRAWNYCH Z DZIEDZINY KOORDYNACJI

SYSTEMÓW ZABEZPIECZENIA

SPO£ECZNEGO

Koordynacja systemów zabezpieczenia spo³ecznego jest jedn¹ z pod-

stawowych gwarancji realizacji swobodnego przep³ywu osób i dziedzin¹
nale¿¹c¹ do I filaru Unii Europejskiej. Jej traktatow¹ podstawê stanowi
art. 42 TWE, zgodnie z którym: „Rada, stanowi¹c zgodnie z procedur¹
okreœlon¹ w art. 251 TWE, przyjmuje w dziedzinie zabezpieczenia spo-

³ecznego œrodki niezbêdne do ustanowienia swobodnego przep³ywu
pracowników; w tym celu Rada ustanawia system umo¿liwiaj¹cy pra-

cownikom migruj¹cym oraz uprawnionym osobom od nich zale¿nym:
1)

sumowanie wszelkich okresów uwzglêdnianych w prawie poszcze-

gólnych pañstw w celu nabycia i zachowania prawa do œwiadczeñ

oraz obliczania wysokoœci tych œwiadczeñ,

wyp³acanie œwiadczeñ osobom, maj¹cym miejsce zamieszkania na
terytoriach pañstw cz³onkowskich.

Rada stanowi jednomyœlnie w toku ca³ej procedury okreœlonej w art.
251”.

Art. 42 TWE z jednej strony okreœla cel wspólnotowej koordynacji i zasa-
dy, na jakich powinna ona zostaæ oparta, z drugiej zaœ jednoznacznie
wskazuje tryb przyjmowania aktów prawa wspólnotowego reguluj¹cych
ten obszar. Na podstawie art. 42 TWE mo¿emy wyraŸnie stwierdziæ, ¿e
akty z zakresu koordynacji systemów zabezpieczenia spo³ecznego
przyjmowane s¹ w ramach procedury wspó³decydowania przez Radê
i Parlament. Istotne jest tak¿e, ¿e wspó³decydowanie zosta³o w tym wy-
padku dodatkowo zmodyfikowane poprzez wprowadzenie wymogu jed-
nomyœlnoœci w Radzie na wszystkich etapach prac. Modyfikacja ta wyra-
Ÿnie wskazuje, ¿e obszar wspólnotowej koordynacji jest niezwykle
wra¿liwy politycznie i spo³ecznie, a pañstwa cz³onkowskie pragn¹ utrzy-

maæ mo¿liwoœæ pe³nej ochrony swoich interesów poprzez ewentualne

blokowanie niekorzystnych dla siebie projektów aktów prawnych.

Specyfikê tego obszaru podkreœla tak¿e rodzaj aktu wybranego dla

jego regulacji. Rada i Parlament normuj¹ kwestie zabezpieczenia spo-

³ecznego pracowników migruj¹cych, aktem prawa wspólnotowego

o szczególnej mocy, a mianowicie rozporz¹dzeniem. Zgodnie z art. 249
TWE, rozporz¹dzenie ma zasiêg ogólny, wi¹¿e adresatów w ca³oœci i jest
bezpoœrednio stosowane we wszystkich pañstwach cz³onkowskich z
pierwszeñstwem przed niezgodnymi z nim przepisami prawa krajowego.

Projekty nowych rozporz¹dzeñ z zakresu koordynacji systemów

zabezpieczenia spo³ecznego, przygotowywane s¹ przez Komisjê Euro-

pejsk¹, Dyrekcjê Generaln¹ ds. Zatrudnienia i Spraw Spo³ecznych i w ra-

mach procedury legislacyjnej podlegaj¹ konsultacji z Komitetem Ekono-

miczno-Spo³ecznym oraz Komitetem Regionów, bêd¹cymi organami

doradczymi Rady i Komisji.

INICJATYWA KOMISJI

D.G. ds. zatrudnienia i spraw spo³ecznych

ROZPORZ¥DZENIE

RADY I PARLAMENTU

WSPÓ£DECYDOWANIE

RADA

Jednomyœlnoœæ

w toku ca³ej procedury

PARLAMENT

EUROPEJSKI

KOMITET

EKONOMICZNO-

-SPO£ECZNY

KOMITET

REGIONÓW

Schemt 3. Procedura przyjmowania rozporz¹dzeñ z dziedziny koordy-

nacji systemów zabezpieczenia spo³ecznego

Przy utrzymaniu procedury wspó³decydowania, jako podstawowej dla

przyjmowania aktów z dziedziny koordynacji systemów zabezpieczenia
spo³ecznego, szczególne rozwi¹zanie zosta³o przyjête w odniesieniu do
zmiany treœci za³¹czników do rozporz¹dzenia Rady (EWG) nr 574/72
(dalej: rozporz¹dzenia 547/72). Z uwagi na techniczny charakter zapi-

sów umieszczanych w tych za³¹cznikach, w roku 1999 na mocy roz-

porz¹dzenia 1399/99 Komisja Europejska uzyska³a upowa¿nienie do

wydawania aktów zmieniaj¹cych za³¹czniki do rozporz¹dzenia 574/72,
w sytuacjach w których jedynym celem zmian jest uwzglêdnienie w do-

kumentach Wspólnoty decyzji podejmowanych przez zainteresowane
pañstwa cz³onkowskie lub ich w³adze w³aœciwe. Upowa¿nienie to zawar-

te zosta³o w art. 122 rozporz¹dzenia 574/72, zgodnie z którym za³¹czniki

do niego mog¹ byæ zmienione w drodze rozporz¹dzenia Komisji na wnio-

sek zainteresowanego pañstwa lub zainteresowanych pañstw cz³on-
kowskich lub ich w³aœciwych organów oraz po wydaniu jednomyœlnej

opinii przez Komisjê Administracyjn¹. Mamy wiêc w tym wypadku
przyk³ad stanowienia prawa przez Komisjê Europejsk¹ na podstawie

upowa¿nienia udzielonego w tzw. akcie podstawowym (tu: w art. 122

rozporz¹dzenia 574/72).

W obszarze koordynacji systemów zabezpieczenia spo³ecznego, poza
rozporz¹dzeniami – stanowi¹cymi akty podstawowe – wydawane s¹ ta-
k¿e inne wi¹¿¹ce dokumenty prawa wspólnotowego, a mianowicie decy-
zje. Organem uprawnionym do wydawania decyzji reguluj¹cych tê dzie-

PROPOZYCJA PAÑSTW CZ£ONKOWSKICH

ROZPORZ¥DZENIE KOMISJI

OPINIA KOMISJI ADMINISTRACYJNEJ

JEDNOMYŒLNOŒÆ

Schemt 4. Procedura wydawania decyzji reguluj¹cych koordynacjê sys-

temów zabezpieczenia spo³ecznego

dzinê jest Komisja Administracyjna ds. Zabezpieczenia Spo³ecznego

Pracowników Migruj¹cych. Komisja Administracyjna jest wyspecjalizo-

wanym organem Komisji Europejskiej, powo³anym do ¿ycia na podsta-

wie art. 80 rozporz¹dzenia 1408/71. W sk³ad Komisji Administracyjnej
wchodz¹ przedstawiciele rz¹dów ka¿dego z pañstw cz³onkowskich, któ-

rym towarzysz¹ w razie potrzeby doradcy techniczni. W posiedzeniach
Komisji uczestniczy tak¿e w charakterze doradczym przedstawiciel Ko-

misji Europejskiej. Zgodnie z art. 81 rozporz¹dzenia 1408/71, do zadañ
Komisji Administracyjnej nale¿y:

•

rozpatrywanie wszelkich spraw administracyjnych lub dotycz¹cych
wyk³adni, wynikaj¹cych z przepisów rozporz¹dzeñ, jak i ka¿dej
umowy lub uzgodnieñ zawartych w ramach tych rozporz¹dzeñ, bez
uszczerbku dla uprawnieñ w³adz, instytucji i osób zainteresowa-

nych do korzystania z procedur i s¹downictwa przewidzianych

przez ustawodawstwo pañstw cz³onkowskich, niniejsze rozpo-

rz¹dzenie oraz traktat – art. 81 (a);

•

zlecanie dokonywania na wniosek w³aœciwych w³adz, instytucji

i s¹dów pañstw cz³onkowskich wszelkich t³umaczeñ dokumentów

dotycz¹cych stosowania rozporz¹dzeñ, w szczególnoœci t³uma-
czeñ wniosków wnoszonych przez osoby, które mog¹ byæ upraw-

nione do œwiadczeñ na podstawie rozporz¹dzeñ – art. 81 (b);

•

wspieranie i rozwijanie wspó³pracy miêdzy pañstwami cz³onkow-
skimi w zakresie zabezpieczenia spo³ecznego, w szczególnoœci
w celu prowadzenia dzia³añ na rzecz ochrony zdrowia lub ochrony
socjalnej, stanowi¹cej przedmiot wspólnego zainteresowania –
art. 81 (c);

•

ustanowienie i rozwijanie wspó³pracy miêdzy pañstwami cz³onkow-
skimi poprzez unowoczeœnianie procedur wymiany informacji,
w szczególnoœci przez dostosowanie przep³ywu informacji pomiê-
dzy instytucjami w celu wymiany telematycznej, z uwzglêdnieniem
etapu rozwoju przetwarzania danych w ka¿dym pañstwie cz³on-
kowskim – art. 81 (d);

•

rejestracjê elementów, które nale¿y uwzglêdniæ w celu sporz¹dza-
nia rachunków dotycz¹cych kosztów przypadaj¹cych na instytucje

pañstw cz³onkowskich, na podstawie przepisów rozporz¹dzenia
oraz przyjmowanie corocznych rozliczeñ miêdzy tymi instytucjami
– art. 81 (e);

•

realizacja innych zadañ wynikaj¹cych z przepisów rozporz¹dzenia
lub umów czy uzgodnieñ zawartych w jego ramach – art. 81 (f);

•

przedstawianie Komisji wniosków w celu opracowywania zmian
w rozporz¹dzeniach – art. 81 (g).

Zgodnie ze swym statutem, Komisja Administracyjna ds. Zabezpiecze-

nia Spo³ecznego Pracowników Migruj¹cych podejmuje decyzje w spra-

wach objêtych zakresem jej dzia³ania w trojaki sposób: jednomyœlnie
przez wszystkich cz³onków wchodz¹cych w sk³ad Komisji Administracyj-

nej, jednomyœlnie przez cz³onków obecnych na danym posiedzeniu Ko-

misji Administracyjnej, albo wiêkszoœci¹ g³osów co najmniej 20 cz³onków

Komisji Administracyjnej.

Jednomyœlnoœæ wszystkich cz³onków wchodz¹cych w sk³ad Komi-

sji Administracyjnej zastrze¿ona zosta³a dla decyzji dotycz¹cych inter-
pretacji przepisów rozporz¹dzeñ oraz wydawanych w celu wykonywania
innych uprawnieñ okreœlonych w art. 81 (a) rozporz¹dzenia 1408/71,
a tak¿e w razie zmian statutu Komisji. Jednomyœlnoœæ cz³onków Komisji
obecnych na danym posiedzeniu wymagana jest w sprawach doty-
cz¹cych ustalania rozliczeñ pomiêdzy pañstwami cz³onkowskimi, wyni-
kaj¹cymi z przepisów rozporz¹dzeñ, oraz decyzji w g³osowaniach do-
tycz¹cych propozycji zmian w rozporz¹dzeniach. Wstrzymanie siê od
g³osu obecnych cz³onków nie wy³¹cza w tych przypadkach podjêcia de-
cyzji, pod warunkiem, ¿e uzyska ona co najmniej 20 g³osów poparcia.
W pozosta³ym zakresie Komisja podejmuje wszelkiego rodzaju dzia³ania
wiêkszoœci¹ co najmniej 20 g³osów. Z zastrze¿eniem powy¿szych regu³,
decyzja Komisji Administracyjnej mo¿e byæ uznana za wa¿n¹, tylko je-
¿eli zosta³a przyjêta przez co najmniej 20 cz³onków Komisji lub ich za-
stêpców.

Przewa¿aj¹ca wiêkszoœæ dotychczasowych decyzji Komisji Admi-

nistracyjnej (aktów prawa wspólnotowego) uchwalana by³a na podsta-
wie art. 81 (a) rozporz¹dzenia 1408/71. Dotycz¹ one interpretacji przepi-

sów wspólnotowej koordynacji systemów zabezpieczenia spo³ecznego

lub szeroko pojêtego rozpatrywania spraw administracyjnych. W pozo-

sta³ych przypadkach decyzje przyjmowane by³y na podstawie art. 81 (d),
rzadziej 81 (c), lub na podstawie innych przepisów rozporz¹dzeñ
1408/71 i 574/72.

Decyzje Komisji Administracyjnej mog¹ byæ przyjmowane w trakcie

posiedzeñ Komisji lub w drodze procedury pisemnej. Jeœli w danym
wypadku przyjêto procedurê pisemn¹, przewodnicz¹cy Komisji (przed-

stawiciel pañstwa sprawuj¹cego prezydencjê) przekazuje cz³onkom

tekst projektu decyzji, wyznaczaj¹c jednoczeœnie termin, w którym

cz³onkowie Komisji powinni wypowiedzieæ siê na temat przedstawionej
propozycji. Brak odpowiedzi w wyznaczonym terminie traktowany jest
jako wstrzymanie siê od g³osu. Przewodnicz¹cy Komisji po up³ywie wy-

znaczonego terminu informuje cz³onków Komisji o rezultatach g³osowa-

nia. Decyzjê, która uzyska³a wymagan¹ liczbê g³osów „za”, uwa¿a siê za

przyjêt¹ ostatniego dnia terminu, w którym cz³onkowie proszeni byli o za-

jêcie stanowisk. Je¿eli któryœ z cz³onków Komisji w trakcie procedury
pisemnej zg³osi poprawki do propozycji, przewodnicz¹cy Komisji albo
ponawia procedurê pisemn¹ poprzez przekazanie zg³oszonych zmian
wszystkim cz³onkom Komisji, albo odwo³uje procedurê pisemn¹ i zg³a-

sza kwestiê do dyskusji na nastêpnym posiedzeniu Komisji Administra-

cyjnej. Procedura pisemna zostaje odwo³ana tak¿e wówczas, gdy któ-
rykolwiek z cz³onków Komisji przed up³ywem terminu na zajêcie
stanowiska zwróci siê z wnioskiem o omówienie proponowanego tekstu
na posiedzeniu Komisji Administracyjnej.

Decyzje Komisji Administracyjnej przyjête w ramach realizacji za-

dañ okreœlonych w art. 81(a) rozporz¹dzenia 1408/71 powinny wskazy-
waæ powody, dla jakich zosta³y wydane, i podlegaj¹ publikacji w „Dzien-
niku Urzêdowym UE”, chyba ¿e wiêkszoœæ cz³onków Komisji zdecyduje
inaczej. W praktyce publikacji w „Dzienniku Urzêdowym” podlegaj¹
wszystkie decyzje, tak¿e te przyjête na innej podstawie ni¿ art. 81 (a),

wszystkie te¿ w swoich preambu³ach zawieraj¹ uzasadnienie. Decyzje
wchodz¹ w ¿ycie w dniu w nich wskazanym, a w braku takiego wskaza-

nia od pierwszego dnia drugiego miesi¹ca nastêpuj¹cego po ich opubli-

kowaniu w „Dzienniku Urzêdowym UE”.

Komisja Administracyjna ds. Zabezpieczenia Spo³ecznego Pra-

cowników Migruj¹cych uprawniona jest tak¿e do wydawania nie-

wi¹¿¹cych aktów prawa wspólnotowego, tj. zaleceñ.

IV. ZASADY WYPRACOWYWANIA

STANOWISK POLSKI WOBEC PROJEKTÓW

NOWYCH AKTÓW PRAWA UNII

EUROPEJSKIEJ

W interesie ka¿dego pañstwa cz³onkowskiego le¿y aktywne uczestnic-

two w procesie tworzenia prawa UE, jest to bowiem jedyny sposób na

zapewnienie sobie wp³ywu na kszta³t przyjmowanych rozwi¹zañ praw-
nych i kierunki dalszego rozwoju acquis. Oczywistym obszarem aktyw-

noœci pañstw cz³onkowskich jest Rada Unii Europejskiej i jej organy po-
mocnicze – tutaj pañstwa cz³onkowskie prezentuj¹ swoje opinie wobec

projektowanych zmian w prawie UE, szukaj¹ sojuszników dla swoich
stanowisk i buduj¹ koalicje interesów. Od 1 maja 2004 r. w gronie cz³on-

ków Unii znalaz³o siê 10 nowych pañstw, w tym tak¿e Polska. Nasza ad-
ministracja stanê³a tym samym przed ogromnym wyzwaniem wypraco-
wania procedur okreœlania i skutecznej prezentacji polskich interesów na
forum Unii Europejskiej. Przyjête ostatecznie rozwi¹zania, choæ opieraj¹
siê w pewnym zakresie na doœwiadczeniach innych pañstw cz³onkow-
skich, maj¹ swoj¹ specyfikê. W Polsce proces wypracowywania stano-
wisk wobec projektów nowych aktów prawa UE jest wieloetapowy, a jego
efekt koñcowy – stanowisko prezentowane na forum Rady lub jej orga-
nów pomocniczych – jest wynikiem wspó³pracy administracji rz¹dowej
i Sejmu.

Niniejszy rozdzia³ poœwiêcony jest omówieniu zasad przygotowy-

wania stanowisk Polski wobec nowych projektów prawa UE i zasad ich
prezentacji na szczeblu wspólnotowym.

1. Prezentacja stanowisk Polski na poszczególnych

etapach prac nad projektem w radzie

Zgodnie z tym, co zosta³o powiedziane w drugiej czêœci niniejszego ma-

teria³u, prace nad projektem aktu prawnego w Radzie w najwiêkszym

uproszczeniu obejmuj¹ trzy etapy: prace w grupie roboczej, prace na po-

ziomie COREPER oraz posiedzenie samej Rady. Przypomnijmy, ¿e
w posiedzeniach grup roboczych maj¹cych charakter stricte ekspercki,

uczestnicz¹ przedstawiciele ministerstwa wiod¹cego dla danego zagad-

nienia lub pracownicy odpowiedniego pionu Sta³ych Przedstawicielstw
przy UE, w posiedzeniach COREPER bior¹ udzia³ ambasadorowie akre-

dytowani przy UE (COREPR II) lub ich zastêpcy (COREPER I), nato-

miast w posiedzeniach Rady – ministrowie odpowiedzialni za obszar te-

matyczny, w³aœciwy dla danej formacji Rady.

Na ka¿dym z wy¿ej wymienionych etapów prac w Radzie, polska

administracja opracowuje stanowisko wobec projektu aktu prawnego
i za poœrednictwem swoich przedstawicieli uczestnicz¹cych w pracach

poszczególnych cia³ prezentuje je na szczeblu wspólnotowym. Na ka-

¿dym etapie polskie stanowisko wobec danego projektu wraz z jego uza-

sadnieniem oraz pewnymi dodatkowymi elementami znajduje swoje od-
zwierciedlenie w tzw. instrukcji dla przedstawiciela Polski na dan¹ grupê

robocz¹ (COREPER) Radê. Wzór instrukcji zosta³ opracowany przez
UKIE i jest jednolity dla wszystkich gremiów unijnych, niezale¿nie od ich
szczebla. Instrukcje na posiedzenia grup roboczych przygotowywane s¹
przez ministerstwo/urz¹d centralny wiod¹cy dla danej tematyki i podle-
gaj¹ zatwierdzeniu na poziomie resortowym, zgodnie z wewnêtrznymi
procedurami. Przygotowywanie instrukcji na posiedzenia COREPER ko-
ordynowane jest przez UKIE (COREPER I) i MSZ (COREPER II). Treœæ
tych instrukcji opiera siê na wk³adach do poszczególnych punktów prze-
widzianych w agendzie posiedzenia Komitetu Sta³ych Przedstawicieli,
opracowanych przez resorty wiod¹ce. Instrukcje na posiedzenia po-

szczególnych formacji Rady przygotowywane s¹ przez resort odpowie-
dzialny za obs³ugê ministra, który bierze udzia³ w spotkaniu, przy

wspó³pracy innych resortów i urzêdów centralnych, do kompetencji któ-
rych nale¿¹ projekty aktów prawnych omawiane na danej Radzie.

Po ka¿dym posiedzeniu grupy roboczej, COREPER czy Rady,

uczestnicz¹cy w nim przedstawiciel Polski zobowi¹zany jest przygoto-
waæ sprawozdanie z jego przebiegu. W przypadku posiedzeñ CORE-
PER oraz Rady, sprawozdania w praktyce przygotowywane s¹ przez
pracowników Sta³ego Przedstawicielstwa lub resortu, wchodz¹cych
w sk³ad delegacji towarzysz¹cej odpowiednio ambasadorowi (jego za-
stêpcy) lub ministrowi, a nastêpnie przedk³adane do akceptacji przewod-
nicz¹cemu delegacji. Wzór sprawozdania z posiedzeñ cia³ wspólnoto-
wych zosta³ opracowany przez UKIE i analogicznie jak w przypadku
instrukcji pozostaje jednolity niezale¿nie od ich szczebla.

Omawiaj¹c procedurê wypracowywania stanowisk strony polskiej

do prezentacji na poszczególnych etapach prac w Radzie, warto zwróciæ
uwagê na fakt, ¿e o ile instrukcje i sprawozdania z posiedzeñ grupy robo-
czej zatwierdzane s¹ na poziomie wiod¹cego resortu, o tyle ju¿ instruk-
cje i sprawozdania z posiedzeñ COREPER oraz Rady wszystkich forma-
cji wymagaj¹ akceptacji na poziomie rz¹du. Organem upowa¿nionym do
zatwierdzania tych dokumentów jest Komitet Europejski Rady Ministrów
– cia³o pomocniczo – doradcze Rady Ministrów i Prezesa Rady Mini-
strów w sprawach zwi¹zanych z cz³onkostwem Polski w UE. Warto
w tym miejscu bli¿ej przyjrzeæ siê podstawom dzia³ania i zadaniom Komi-
tetu Europejskiego Rady Ministrów, odgrywa on bowiem niezwykle
istotn¹ rolê nie tylko w procesie wypracowywania stanowisk Polski na
etapie COREPER-u i Rady, ale jest równie¿ w istotny sposób zaanga-
¿owany w realizacjê obowi¹zków wynikaj¹cych z ustawy o wspó³pracy
Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach zwi¹zanych z cz³onko-
stwem Polski w UE. Wspó³praca rz¹du z Parlamentem w kwestiach eu-
ropejskich stanowi kolejny aspekt wypracowywania stanowisk Polski
wobec projektów aktów prawa unijnego.

Komitet Europejski Rady Ministrów (KERM) jest sta³ym komitetem

Rady Ministrów i organem opiniodawczo-doradczym oraz pomocniczym
Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów w sprawach zwi¹zanych
z cz³onkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej. Podsta-

wê jego dzia³ania stanowi zarz¹dzenie nr 30 Prezesa Rady Ministrów
z 23 marca 2004 r. w sprawie Komitetu Europejskiego Rady Ministrów
(„Monitor Polski” z 2004 r. nr 14, poz. 223). Cz³onkami Komitetu Europej-
skiego s¹ sekretarze lub podsekretarze stanu w ministerstwach, do za-
kresu dzia³ania których nale¿¹ sprawy integracji europejskiej. W sk³ad
Komitetu wchodzi tak¿e w charakterze przewodnicz¹cego KERM, prze-
wodnicz¹cy Komitetu Integracji Europejskiej. Zadaniem Komitetu Euro-
pejskiego jest, najogólniej rzecz ujmuj¹c, przygotowywanie, uzgadnianie
lub opiniowanie projektów rozstrzygniêæ albo stanowisk Rady Ministrów
lub Prezesa Rady Ministrów w sprawach zwi¹zanych z cz³onkostwem
Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej oraz podejmowanie roz-
strzygniêæ i zajmowanie stanowisk w zakresie tych spraw, które nie zo-
sta³y zastrze¿one do wy³¹cznej kompetencji Rady Ministrów, Prezesa
Rady Ministrów i innych organów. Do zadañ KERM nale¿y ponadto wy-
ra¿anie opinii albo udzielanie rekomendacji projektom dokumentów
rz¹dowych, które bêd¹ przedstawione Radzie Ministrów lub Prezesowi
Rady Ministrów do rozpatrzenia. Rozpatrzeniu przez Komitet Europejski
podlegaj¹ w szczególnoœci:

•

informacje Rady Ministrów o udziale Rzeczypospolitej Polskiej

w pracach Unii Europejskiej

•

harmonogramy prac legislacyjnych zwi¹zanych z wdra¿aniem pra-

wa Unii Europejskiej do prawa polskiego oraz informacje w sprawie
stanu realizacji tych harmonogramów

•

projekty ustaw wdra¿aj¹cych prawo Unii Europejskiej do prawa pol-
skiego

•

informacje Rady Ministrów o przebiegu procedur stanowienia ak-
tów prawnych Unii Europejskiej oraz projekty stanowisk zajmowa-
nych przez przedstawicieli Rady Ministrów w trakcie tych procedur

•

projekty rozstrzygniêæ w zakresie przeznaczania œrodków po-
chodz¹cych z funduszy unijnych oraz pomocy zagranicznej

•

stanowiska na posiedzenia Rady Unii Europejskiej oraz Komitetu
Sta³ych Przedstawicieli

•

stanowiska dotycz¹ce reform Unii Europejskiej

•

stanowiska dotycz¹ce projektów aktów prawnych Unii Europejskiej

•

stanowiska dotycz¹ce dokumentów Unii Europejskiej podlega-

j¹cych konsultacjom z pañstwami cz³onkowskimi oraz ich ocen
sformu³owanych przez w³aœciwe instytucje lub inne organy Unii Eu-

ropejskiej

•

stanowiska dotycz¹ce planów pracy Rady Unii Europejskiej, rocz-

nych planów legislacyjnych Komisji Europejskiej oraz ocen rocz-

nych planów legislacyjnych sporz¹dzonych przez Parlament Euro-

pejski i Radê Unii Europejskiej

•

stanowiska dotycz¹ce projektów umów miêdzynarodowych, któ-

rych stron¹ maj¹ byæ Unia Europejska, Wspólnoty Europejskie lub
ich pañstwa cz³onkowskie

•

stanowiska dotycz¹ce projektów aktów Unii Europejskiej nie ma-

j¹cych mocy prawnej, w szczególnoœci propozycji wytycznych
przyjmowanych w sferze unii gospodarczej i pieniê¿nej oraz w sfe-
rze zatrudnienia

•

rozstrzygniêcia w zakresie spraw zwi¹zanych z postêpowaniami

przed Europejskim Trybuna³em Sprawiedliwoœci

•

dokumenty dotycz¹ce przygotowania kadrowego ministerstw i urzê-

dów centralnych

•

programy informowania spo³eczeñstwa o konsekwencjach przys-
t¹pienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej oraz spra-

wozdania z realizacji tych programów

•

informacje o stanie prac zwi¹zanych z t³umaczeniem prawa wspól-
notowego.

2. Wspó³praca Rady Ministrów z Sejmem i Senatem

w sprawach zwi¹zanych z cz³onkostwem Polski w UE

Zgodnie z tym, co zosta³o powiedziane wczeœniej, proces wypracowy-
wania stanowisk Polski wobec projektów nowych aktów prawa UE na po-
szczególnych etapach prac w Radzie pozostaje w œcis³ym zwi¹zku
z obowi¹zkiem wspó³pracy rz¹du z Parlamentem w sprawach zwi¹za-
nych z cz³onkostwem Polski w UE. Podstawê prawn¹ tej wspó³pracy sta-

nowi ustawa z 11 marca 2004 r. o wspó³pracy Rady Ministrów z Sejmem

i Senatem w sprawach zwi¹zanych z cz³onkostwem Rzeczypospolitej
Polskiej w Unii Europejskiej

(

Dz.U. nr 52, poz. 515). Zadania wynikaj¹ce

dla Rz¹du z ww. ustawy mo¿na podzieliæ na kilka kategorii, wyró¿niaj¹c

wœród nich:
–

obowi¹zek przekazywania parlamentowi okreœlonych ustaw¹ do-

kumentów UE,

–

przekazywanie parlamentowi stanowisk rz¹du w odniesieniu do
projektów nowych aktów prawa UE,

–

zasiêganie opinii parlamentu przed rozpatrzeniem aktu prawnego

w Radzie UE i przedstawiania informacji o stanowisku rz¹du,

–

okresowe informowanie parlamentu o udziale Polski w pracach UE,

–

przedk³adanie w ustawowo okreœlonych terminach projektów ustaw
wykonuj¹cych prawo UE,

–

przedstawianie parlamentowi do opinii kandydatur na okreœlone

stanowiska w instytucjach europejskich.

Spoœród wy¿ej wymienionych zadañ, cztery pierwsze pozostaj¹ w bez-
poœrednim zwi¹zku z wypracowywaniem stanowisk Polski w ramach eu-
ropejskiego procesu decyzyjnego i to one zostan¹ omówione najszerzej.

Realizacja dwóch pozosta³ych zadañ przedstawiona zostanie skrótowo.

2.1. Przekazywanie Sejmowi i Senatowi dokumentów UE

Ustawa o wspó³pracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach
zwi¹zanych z cz³onkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europej-
skiej nak³ada na rz¹d obowi¹zek przekazywania Sejmowi i Senatowi RP
niezw³ocznie po ich otrzymaniu:

–

dokumentów UE, które podlegaj¹ konsultacjom z pañstwami cz³on-
kowskimi, a w szczególnoœci bia³ych i zielonych ksi¹g, komunika-
tów Komisji Europejskiej oraz ich ocen sformu³owanych przez orga-
ny UE (art. 4 ustawy),

–

planów pracy Rady Unii Europejskiej, rocznych planów legislacyj-

nych Komisji Europejskiej oraz ich oceny dokonanej przez Parla-

ment Europejski i Radê (art. 5 ustawy),

–

projektów aktów prawnych UE (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy),

–

projektów umów miêdzynarodowych, których stron¹ ma byæ Unia
Europejska, Wspólnoty Europejskie lub pañstwa cz³onkowskie,

projektów decyzji przedstawicieli pañstw cz³onkowskich, projektów
aktów nie maj¹cych mocy prawnej, w szczególnoœci propozycji wy-

tycznych w dziedzinie unii gospodarczej i pieniê¿nej oraz zatrud-

nienia, oraz projektów aktów maj¹cych znaczenie dla wyk³adni
i stosowania prawa UE (art. 7 ustawy).

W praktyce dokumenty te s¹ przekazywane do Sejmu i Senatu

drog¹ elektroniczn¹ w ramach ogólnopolskiego systemu obiegu doku-
mentów „koordynacja”, oplataj¹cego ca³¹ polsk¹ administracjê, a s³u-
¿¹cego przekazywaniu uprawnionym podmiotom dokumentów UE
bezpoœrednio z Sekretariatu Generalnego Rady. Tylko w wyj¹tkowych
sytuacjach, Urz¹d Komitetu Integracji Europejskiej (UKIE) dostarcza

parlamentowi okreœlone ustaw¹ dokumenty w formie papierowej.

2.2. Przekazywanie stanowisk rz¹du w odniesieniu do

projektów nowych aktów prawa UE

Jeœli chodzi o projekty nowych aktów prawa Unii Europejskiej, ustawa
nak³ada na Radê Ministrów nie tylko obowi¹zek przekazywania Sejmowi
i Senatowi ich tekstów, lecz równie¿ przedstawiania wstêpnych stano-
wisk rz¹du w tych sprawach (art. 6 ust.1 pkt 2 i nastêpne ustêpy art. 6
ustawy). Do projektów stanowisk rz¹du, ustawa nakazuje do³¹czanie
uzasadnienia obejmuj¹cego ocenê przewidywanych skutków prawnych,
spo³ecznych, gospodarczych i finansowych danego aktu prawa unijnego
oraz informacjê o procedurze jego przyjmowania i trybie g³osowania
w organach UE. Projekty stanowisk wraz z uzasadnieniem powinny byæ
przedstawione Sejmowi i Senatowi nie póŸniej ni¿ w ci¹gu 14 dni od ich

formalnego otrzymania przez Polskê. Sejm i Senat mog¹ wyraziæ opiniê

o projekcie aktu prawnego w terminie 21 dni od daty przekazania im pro-

jektu stanowiska Rady Ministrów. Je¿eli wyznaczony przez Komisjê Eu-

ropejsk¹ termin na zg³oszenie przez pañstwa cz³onkowskie opinii wobec
projektu aktu Unii Europejskiej jest krótszy ni¿ 42 dni, Rada Ministrów

zobowi¹zana jest do przedstawienia projektu swojego stanowiska nie-

zw³ocznie, tak aby Sejm i Senat mia³y na wyra¿enie opinii nie mniej ni¿

2/3 czasu okreœlonego przez Komisjê dla pañstw cz³onkowskich. Niewy-

ra¿enie przez parlament opinii w terminach wy¿ej okreœlonych uwa¿a siê
za niezg³oszenie opinii.

Terminy narzucone przez ustawê przygotowania propozycji stano-

wiska wobec projektu aktu prawnego s¹ niezwykle krótkie i rygorystycz-

nie przestrzegane. Opracowanie oraz formalne uzgodnienie w ustawo-

wym terminie stanowiska rz¹du, spe³niaj¹cego wymagania okreœlone
w art. 6 ustawy, to zadanie trudne, dlatego te¿ UKIE, w³aœciwe resorty

oraz Sta³e Przedstawicielstwo RP przy UE czêsto podejmuj¹ dzia³ania
o charakterze nieformalnym, maj¹ce na celu uzyskanie dostêpu do pro-

jektu aktu prawnego jeszcze przed jego oficjalnym przekazaniem Polsce
przez Sekretariat Generalny Rady. Dzia³ania te mog¹ polegaæ m.in. na:

•

próbach uzyskania informacji nt. spodziewanego kszta³tu projektu

na etapie pracy nad nim w Komisji Europejskiej lub w komitetach
eksperckich Komisji. Szczególnie istotny wydaje siê zw³aszcza ten
drugi etap, gdy¿ w pracach komitetów eksperckich uczestnicz¹
zwykle przedstawiciele w³aœciwych resortów pañstw cz³onkow-
skich. Istotne jest w szczególnoœci monitorowanie prac sta³ych ko-
mitetów, powo³ywanych decyzj¹ Rady lub Komisji na podstawie od-
powiedniego artyku³u dyrektywy lub rozporz¹dzenia oraz grup
ekspertów powo³ywanych ad hoc;

•

monitorowaniu bazy danych PreLex

. Celem tego dzia³ania jest po-

zyskanie na jak najwczeœniejszym etapie tekstów projektów aktów

W bazie PreLex umieszczane s¹ wszystkie dokumenty urzêdowe (projekty, zalecenia

i komunikaty) przesy³ane przez Komisjê Europejsk¹ do instytucji posiadaj¹cych kompeten-

cje w zakresie tworzenia prawa, tzn. Rady UE, oraz – w zale¿noœci od procedury – Parla-

prawnych (równie¿ w angielskiej lub francuskiej wersji jêzykowej),

które zosta³y przekazane przez Komisjê Europejsk¹ Radzie i/lub
Parlamentowi.

Wczeœniejsze zebranie informacji na temat przewidywanego kszta³tu

projektu aktu prawnego pozwala na przygotowanie wstêpnego stanowi-

ska i skrócenie czasu na jego wypracowanie po formalnym przekazaniu

danego projektu Polsce.

Formalne prace nad projektem rozpoczynaj¹ siê w dniu przekazania

go pañstwom cz³onkowskim przez Sekretariat Generalny Rady. W Polsce
projekt przekazywany jest za poœrednictwem UKIE do w³aœciwych mini-

sterstw i urzêdów centralnych – zgodnie z przyjêtym podzia³em kompe-

tencji – za pomoc¹ systemu obiegu dokumentów „koordynacja” (elektro-

niczne wersje projektów aktów prawnych UE przekazywane s¹ równie¿,
jak zosta³o to wczeœniej wspomniane, do Sejmu i Senatu RP). W œlad za

projektem aktu prawnego, UKIE przekazuje zaanga¿owanym resortom
pismo z proœb¹ o przygotowanie projektu stanowiska rz¹du w trybie art. 6

ustawy. Od tego momentu w³aœciwe ministerstwa i urzêdy centralne roz-

poczynaj¹ prace nad projektem stanowiska, w miarê mo¿liwoœci wykorzy-

stuj¹c informacje i analizy zebrane na wczeœniejszych etapach. Stanowi-
sko rz¹du powinno odpowiadaæ wzorowi ustalonemu przez UKIE i
zawieraæ m.in. takie elementy, jak: tytu³ projektowanej regulacji, datê
przekazania Polsce projektu, tryb g³osowania nad nim w Radzie, resort
wiod¹cy dla projektu oraz resorty wspó³pracuj¹ce, treœæ stanowiska wraz
z uzasadnieniem oraz przewidywane skutki prawne, spo³eczne, gospo-
darcze i finansowe projektowanej regulacji.

Przygotowany przez w³aœciwe resorty projekt stanowiska rz¹du

podlega przed przekazaniem go Parlamentowi, zatwierdzeniu przez Ko-
mitet Europejski Rady Ministrów. Odbywa siê to zwykle na ostatnim po-

mentu, a tak¿e Komitetu Ekonomiczno-Spo³ecznego, Komitetu Regionów oraz Europej-

skiego Banku Centralnego. Konstrukcja bazy PreLex stwarza szerokie mo¿liwoœci jej

przeszukiwania. Na szczególn¹ uwagê zas³uguje mo¿liwoœæ œledzenia procesu podejmo-

wania decyzji w odniesieniu do dokumentów przygotowanych przez Komisjê.

siedzeniu Komitetu przed up³ywem 14-dniowego terminu. Instytucja
wiod¹ca mo¿e jednak z³o¿yæ do sekretarza KERM wniosek o przyspie-
szenie terminu rozpatrzenia projektu stanowiska rz¹du, je¿eli dostêpne
informacje wskazuj¹, ¿e projekt aktu prawnego zostanie przyjêty przez
Radê UE przed up³ywem 42 dni od daty przekazania projektu aktu praw-
nego w ramach systemu „koordynacja”. Zaakceptowany przez Komitet
Europejski projekt stanowiska rz¹du w odniesieniu do projektu aktu
prawnego UE jest przesy³any do Sejmu i Senatu w celu wydania opinii.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy, opinia wyra¿ona przez Sejm powinna
stanowiæ podstawê stanowiska rz¹du. Je¿eli rz¹d w swoim stanowisku
nie uwzglêdnia opinii wydanej przez Sejm, przedstawiciel Rady Mini-
strów ma obowi¹zek niezw³ocznie wyjaœniæ parlamentowi przyczyny roz-
bie¿noœci. Mo¿liwe s¹ tu zatem dwa scenariusze. Jeœli opinia Sejmu jest
zbie¿na z projektem stanowiska rz¹du, stanowisko to zostaje zaprezen-
towane przez przedstawicieli Polski w pracach organów przygotowaw-
czych Rady UE. Jeœli opinia Sejmu, wyra¿ona w trybie art. 6 ust. 3, jest
odmienna od projektu stanowiska rz¹du, resort wiod¹cy przedstawia
Komitetowi Europejskiemu Rady Ministrów propozycjê reakcji na opiniê
wyra¿on¹ przez Sejm. Po pierwsze, instytucja wiod¹ca mo¿e zapropo-
nowaæ uwzglêdnienie opinii Sejmu. Decyzjê w tej sprawie podejmuje
KERM, a w uzasadnionych przypadkach Rada Ministrów. Wówczas
w organach przygotowawczych Rady UE prezentowane jest stanowisko
uwzglêdniaj¹ce opiniê Sejmu. Po drugie, resort wiod¹cy mo¿e zapropo-
nowaæ utrzymanie dotychczasowego stanowiska rz¹du. W tym wypadku
w³aœciwy minister przedstawia cz³onkom Komitetu Europejskiego Rady
Ministrów informacjê wyjaœniaj¹c¹ przyczyny rozbie¿noœci miêdzy sta-
nowiskiem rz¹du a opini¹ Sejmu. Po akceptacji KERM informacja ta
przekazywana jest Sejmowi w trybie art. 10 ust. 2 ustawy.

W razie braku opinii Sejmu w terminie 21 dni, projekt stanowiska

rz¹du staje siê formalnym stanowiskiem, które jest prezentowane przez
rz¹d w Radzie UE.

Przedstawiciel rz¹du uczestnicz¹cy w pracach gremiów wspólnoto-

wych zobowi¹zany jest zg³osiæ tzw. zastrze¿enie parlamentarne w sto-
sunku do projektu aktu wspólnotowego, je¿eli nie up³yn¹³ termin przewi-

dziany na zajêcie przez parlament opinii. Zastrze¿enia parlamentarne

zg³aszane s¹ równie¿ wówczas, gdy spe³nione s¹ ³¹cznie dwa warunki:
po pierwsze, opinia Sejmu by³a odmienna od stanowiska, które rz¹d pre-

zentowa³ w Sejmie, i po drugie, KERM (w uzasadnionych przypadkach
Rada Ministrów) nie podj¹³ decyzji utrzymuj¹cej lub modyfikuj¹cej do-

tychczasowe stanowisko rz¹du.

2.3. Zasiêganie opinii przed rozpatrzeniem aktu prawnego

w Radzie UE i przedstawianie informacji o stanowisku rz¹du

Art. 9 ust. 1 ustawy zobowi¹zuje Radê Ministrów do zasiêgania opinii
Sejmu (Komisji ds. Unii Europejskiej) bezpoœrednio przed rozpatrzeniem
projektu aktu prawnego w Radzie Unii Europejskiej poprzez przedsta-

wianie informacji o stanowisku (wraz z uzasadnieniem i ocen¹ skutków

regulacji), jakie rz¹d ma zamiar przedstawiæ na posiedzeniu Rady

W celu realizacji tego zobowi¹zania cz³onek kierownictwa minister-

stwa wiod¹cego dla danej formacji Rady oraz cz³onkowie kierownictw
ministerstw i urzêdów wspó³pracuj¹cych przedstawiaj¹ ustnie Komisji do

Spraw Unii Europejskiej Sejmu, zatwierdzon¹ uprzednio przez KERM,

instrukcjê na posiedzenie Rady. W przypadku projektów aktów praw-

nych UE, które s¹ szczególnie istotne z punktu widzenia Polski i mog¹
budziæ zainteresowanie pos³ów, przedstawiciel resortu wiod¹cego
przedk³ada Komisji informacjê pisemn¹ stanowi¹c¹ wyci¹g z instrukcji
zatwierdzonej przez KERM. Zasad¹ jest zasiêganie opinii Komisji przez
ka¿dym posiedzeniem Rady, jednak¿e ustawa przewiduje przypadki,
kiedy rz¹d mo¿e zaj¹æ w trakcie Rady stanowisko bez zasiêgania opinii
Sejmu. Mo¿liwoœæ takiego postêpowania dopuszcza siê jedynie w wy-
j¹tkowych sytuacjach, uzasadnionych organizacj¹ prac organów Unii

Z dniem 18 stycznia 2005 r. art. 9 ustawy o wspó³pracy Rady Ministrów z Sejmem i Sena-

tem w sprawach zwi¹zanych z cz³onkostwem RP w UE, w zakresie, w jakim pomija obo-

wi¹zek zasiêgania opinii organu w³aœciwego na podstawie regulaminu Senatu zosta³

uznany za niezgodny z art. 10 ust. 2 i art. 95 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok Trybuna³u Konsty-

tucyjnego z 12 stycznia 2005 r.). Obecnie trwaj¹ prace nad zmian¹ treœci art. 9 ustawy.

Europejskiej. Wówczas po posiedzeniu Rady przedstawiciel resortu
wiod¹cego zobowi¹zany jest przedstawiæ Komisji do Spraw Unii Euro-
pejskiej w trybie art. 9 ust. 3 ustawy informacjê na temat stanowiska zajê-
tego przez rz¹d na forum Rady oraz informacjê na temat przyczyn, dla
których nie zasiêgniêto opinii Sejmu w normalnym trybie. Informacja ta
jest wczeœniej zatwierdzana przez Komitet Europejski Rady Ministrów.

Ustawa wy³¹cza mo¿liwoœæ niezasiêgniêcia przez Radê Ministrów

opinii Sejmu przed posiedzeniem Rady w sprawach, w których stanowi
ona jednomyœlnie, oraz w sprawach, które poci¹gaj¹ za sob¹ znaczne
obci¹¿enia dla bud¿etu pañstwa.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy, opinia wyra¿ona przez Komisjê do

Spraw Unii Europejskiej w trybie art. 9 ust 1 ustawy powinna stanowiæ
podstawê stanowiska rz¹du. Je¿eli rz¹d w swoim stanowisku nie uw-
zglêdnia opinii wydanej przez Sejm, przedstawiciel Rady Ministrów ma
obowi¹zek niezw³ocznie wyjaœniæ parlamentowi przyczyny rozbie¿noœci.

Jeœli opinia Sejmu wyra¿ona w trybie art. 9 ust. 1 jest zbie¿na ze

stanowiskiem rz¹du, stanowisko to prezentowane jest na posiedzeniu
Rady UE. W razie rozbie¿noœci Komitet Europejski Rady Ministrów na
wniosek resortu wiod¹cego podejmuje decyzjê o ewentualnej modyfika-
cji stanowiska rz¹du (zmiana instrukcji na posiedzenie Rady UE). Je¿eli
KERM podtrzyma dotychczasowe stanowisko rz¹du, w³aœciwy minister
przedstawia na pierwszym posiedzeniu KERM po posiedzeniu Rady UE
informacjê na temat przyczyn rozbie¿noœci. Po akceptacji KERM infor-
macja ta jest przekazywana Komisji do Spraw Unii Europejskiej, zgodnie
z art. 10 ust. 2 ustawy.

Przedstawiciel rz¹du uczestnicz¹cy w posiedzeniu Rady zg³asza

zastrze¿enie parlamentarne w stosunku do projektu aktu prawnego, je-
¿eli Sejm RP nie wyrazi³ w stosunku do niego opinii w trybie art. 9 ust. 1.
Zastrze¿enia parlamentarne zg³aszane s¹ równie¿ wówczas, gdy
spe³nione s¹ ³¹cznie dwa warunki: po pierwsze, opinia Sejmu wyra¿ona
w trybie art. 9 ust. 1 by³a odmienna od stanowiska, które rz¹d prezento-
wa³ w Sejmie, i po drugie, KERM (w uzasadnionych przypadkach Rada
Ministrów) nie podj¹³ decyzji utrzymuj¹cej lub modyfikuj¹cej dotychcza-
sowe stanowisko rz¹du.

2.4. Informowanie o udziale Polski w pracach UE

Ustawa o wspó³pracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach
zwi¹zanych z cz³onkostwem RP w UE zobowi¹zuje rz¹d do udzielania
parlamentowi informacji o udziale Polski w pracach UE nie rzadziej ni¿

raz na 6 miesiêcy (art. 3 ust. 1 ustawy) oraz do przekazywania informacji
na temat przebiegu procedur stanowienia prawa UE oraz o stanowi-

skach rz¹du zajmowanych w trakcie tych procedur (art. 8 ustawy).

Powy¿sze informacje – w formie raportów – opracowywane s¹

przez Urz¹d Komitetu Integracji Europejskiej (UKIE) w porozumieniu
i z wykorzystaniem wk³adów opracowanych przez poszczególne mini-

sterstwa i urzêdy centralne. Rozpoczêcie prac nad kolejnymi raportami
dla parlamentu nastêpuje w ostatnim miesi¹cu ka¿dej prezydencji. Ra-

porty obejmuj¹ sprawy zamkniête w trakcie danej prezydencji, sprawy

pozostaj¹ce w toku oraz nowe inicjatywy legislacyjne, wraz z omówie-

niem poszczególnych stanowisk Polski w odniesieniu do dokumentów,

które by³y prezentowane na forum Rady Unii Europejskiej. Przed przeka-
zaniem Sejmowi i Senatowi, raporty s¹ zatwierdzane przez Komitet Eu-
ropejski Rady Ministrów.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy, Rada Ministrów przedstawia ponadto

Sejmowi i Senatowi na ich ¿¹danie informacjê o ka¿dej sprawie zwi¹za-
nej z cz³onkostwem w Unii Europejskiej. Informacje prezentowane parla-

mentowi w imieniu Rady Ministrów przez w³aœciwych ministrów s¹ wcze-
œniej uzgadniane na forum Komitetu Europejskiego Rady Ministrów.

2.5. Przedk³adanie projektów ustaw wykonuj¹cych prawo

Zgodnie z art. 11 ustawy o wspó³pracy Rady Ministrów z Sejmem i Sena-
tem w sprawach zwi¹zanych z cz³onkostwem RP w UE, rz¹d ma obo-
wi¹zek wnoszenia do Sejmu nie póŸniej ni¿ na 3 miesi¹ce przed up³y-
wem terminu wykonania b¹dŸ transpozycji danego aktu prawa
wspólnotowego, projektu ustawy wdra¿aj¹cej prawo Unii Europejskiej

do prawa polskiego. Jeœli termin wykonania b¹dŸ transpozycji aktu

wspólnotowego przekracza 6 miesiêcy, projekt ustawy wdra¿aj¹cej po-

winien byæ wniesiony do Sejmu nie póŸniej ni¿ na 5 miesiêcy przed
up³ywem tego terminu. W szczególnie uzasadnionych przypadkach,
Rada Ministrów po zasiêgniêciu opinii organu w³aœciwego na podstawie

regulaminu Sejmu mo¿e wnieœæ projekt bez zachowania powy¿szych
terminów.

2.6. Przedstawianie do opinii kandydatur na okreœlone

stanowiska w instytucjach europejskich

Na mocy art. 12 ustawy, rz¹d zobowi¹zany jest do przedk³adania do za-

opiniowania przez Sejm propozycji kandydatur na stanowiska cz³onka

Komisji Europejskiej, cz³onka Trybuna³u Obrachunkowego, sêdziów Try-
buna³u Sprawiedliwoœci i S¹du Pierwszej Instancji oraz rzecznika gene-

ralnego Trybuna³u Sprawiedliwoœci, przedstawiciela Rzeczypospolitej
Polskiej w Komitecie Sta³ych Przedstawicieli przy Unii Europejskiej,

cz³onków Komitetu Regionów, cz³onków Komitetu Ekonomiczno-Spo-
³ecznego oraz dyrektora w Europejskim Banku Inwestycyjnym. Organ

w³aœciwy na podstawie regulaminu Sejmu mo¿e wyraziæ swoj¹ opiniê

w ci¹gu 21 dni od przedstawienia mu przez Radê Ministrów propozycji
kandydatur. Przed up³ywem tego terminu, Rada Ministrów nie mo¿e de-
sygnowaæ kandydatów na wymienione stanowiska.

V. WYPRACOWYWANIE STANOWISK WOBEC

PROJEKTÓW AKTÓW PRAWNYCH

Z DZIEDZINY WSPÓLNOTOWEJ

KOORDYNACJI SYSTEMÓW

ZABEZPIECZENIA SPO£ECZNEGO

1. Przygotowywanie stanowisk wobec projektów

nowych rozporz¹dzeñ z obszaru wspólnotowej

koordynacji systemów zabezpieczenia spo³ecznego

Projekty nowych rozporz¹dzeñ z obszaru wspólnotowej koordynacji

systemów zabezpieczenia spo³ecznego opracowywane s¹ przez Dy-
rekcjê Generaln¹ ds. Zatrudnienia i Spraw Spo³ecznych Komisji Euro-

pejskiej. W ramach prac w organach pomocniczych Rady, projekty te

przechodz¹ kolejno etap prac w grupie roboczej ds. kwestii spo³ecz-

nych (Working Party on Social Questions) oraz COREPER I, by osta-

tecznie trafiæ na posiedzenie Rady ds. Zatrudnienia, Polityki Spo³ecz-

nej, Zdrowia oraz Ochrony Konsumentów (EPSCO), która jest formacj¹
w³aœciw¹ dla przyjmowania aktów prawnych z tego obszaru. Zgodnie
z przedstawion¹ w poprzednim punkcie procedur¹, dla ka¿dego z pro-
jektów nowych rozporz¹dzeñ z obszaru wspólnotowej koordynacji
opracowywany jest projekt stanowiska rz¹du, konsultowany z parla-
mentem oraz zatwierdzany przez Komitet Europejski Rady Ministrów.
Zaakceptowany projekt stanowiska rz¹du stanowi podstawê do przygo-
towywania instrukcji na posiedzenia poszczególnych gremiów wspólno-
towych. Resortami odpowiedzialnymi za przygotowywanie stanowisk
wobec projektów rozporz¹dzeñ z obszaru wspólnotowej koordynacji
systemów zabezpieczenia spo³ecznego s¹ Ministerstwo Polityki
Spo³ecznej i/lub Ministerstwo Zdrowia.

2. Przygotowywanie stanowisk wobec projektów

nowych decyzji Komisji Administracyjnej

ds. Zabezpieczenia Spo³ecznego Pracowników

Migruj¹cych

Polska reprezentowana jest w Komisji Administracyjnej ds. Zabezpie-

czenia Spo³ecznego Pracowników Migruj¹cych przez przedstawicieli
Ministerstwa Polityki Spo³ecznej oraz Ministerstwa Zdrowia. Teksty
nowych decyzji Komisji ka¿dorazowo konsultowane s¹ z instytucjami za-

anga¿owanymi w realizacjê zadañ z zakresu wspólnotowej koordynacji,

tj. Zak³adem Ubezpieczeñ Spo³ecznych, Kas¹ Rolniczego Ubezpiecze-

nia Spo³ecznego, Ministerstwem Gospodarki i Pracy, Ministerstwem
Obrony Narodowej, Ministerstwem Sprawiedliwoœci, Zak³adem Emery-

talno-Rentowym Ministerstwa Spraw Wewnêtrznych i Administracji, Na-
rodowym Funduszem Zdrowia. Uzgodnione stanowisko wobec projektu
decyzji znajduje odzwierciedlenie w instrukcji dla przedstawiciela Polski

na posiedzenie Komisji Administracyjnej. Instrukcja ta ka¿dorazowo za-

twierdzana jest przez w³aœciwego cz³onka kierownictwa ka¿dego z mini-

sterstw. Jeœli decyzja Komisji wypracowywana jest w ramach procedury

pisemnej, uzgodnione stanowisko Polski przekazywane jest elektronicz-
nie do Sekretariatu Komisji.

W stosunku do decyzji Komisji Administracyjnej ds. Zabezpiecze-

nia Spo³ecznego Pracowników Migruj¹cych nie maj¹ zastosowania
przedstawione w poprzednim punkcie regu³y procedury wspó³pracy
Rady Ministrów z parlamentem (procedury te dotycz¹ wy³¹cznie aktów
prawnych przyjmowanych przez Radê UE lub Radê we wspó³pracy
z Parlamentem Europejskim).

Document Outline

Spis tre œci

Wyszukiwarka

Podobne podstrony:
Instytucje i inne organy UE, AON, Semestr 3, Instytucje i Procesy Decyzyjne UE
Instytucje i Procesy decyzyjne w EU, AON, Semestr 3, Instytucje i Procesy Decyzyjne UE
Instytucje i procesy decyzyjne UE, Studia, Notatki, Instytucje i procesy decyzyjne UE
Proces decyzyjny w UE
proces decyzyjny w UE 2
Doradztwo i jego prawny element procesu decyzyjnego
6. Proces poszerzenia UE, Instytucje UE
PRACA KONTROLNA, na studia, procesy decyzyjne
Mechanizm decyzyjny w UE
Instytucje i procesy decyzyjne w Europie - Bilczak - sciaga (2), europeistyka
Instytucje-i-procesy-decyzyjne-w-Unii-Europejskiej---C-st
Wewnetrzny proces decyzyjny dotyczacy udzialu SZ RP w ppt
proces decyzyjny ppt
BM 1 proces decyzyjny
Techniki negocjacyjne, Świadomość istnienia elementów procesu decyzyjnego
notatki, Informacja w pracy biurowej, Informacja jako główny efekt pracy biurowej i element procesu

więcej podobnych podstron

Proces decyzyjny UE

Document Outline