PROJEKTOWANIE CELÓW POLITYKI I STRATEGII BEZPIECZEŃSTWA PAŃSTWA. CZĘŚĆ II
127
PROJEKTOWANIE CELÓW POLITYKI
I STRATEGII BEZPIECZEŃSTWA PAŃSTWA
Część II
ppłk dr Andrzej DAWIDCZYK
Akademia Obrony Narodowej
Artykuł niniejszy jest kontynuacją rozwaŜań podjętych w poprzednim numerze
Zeszytów, zarazem ostatecznym rozwiązaniem sformułowanego w pierwszej części
problemu badawczego. PoniŜej przedstawiono konceptualną metodę projektowania
celów politycznych w dziedzinie bezpieczeństwa, oprzyrządowaną stosownymi,
autorskimi technikami i narzędziami ich opisu. NaleŜy podkreślić, iŜ prezentowane
rozwiązanie ma charakter otwarty, z całą pewnością moŜliwe jest więc wprowa-
dzanie róŜnych modyfikacji i udoskonaleń, za które autor będzie wdzięczny czy-
telnikom.
Przechodząc do meritum sprawy, naleŜy przypomnieć, iŜ polityka, poza innymi
licznymi ujęciami, jest dziedziną działalności ośrodka sformalizowanej grupy spo-
łecznej, polegającą na tworzeniu celów i określaniu sposobów ich osiągnięcia.
Owo tworzenie celów politycznych odbywa się w drodze konfrontowania wypra-
cowanych przez podmiotowy ośrodek interesów z istniejącymi (działalność opera-
cyjna) lub prognozowanymi oraz projektowanymi (działalność strategiczna) wa-
runkami funkcjonowania państwa. Nie wgłębiając się zbytnio w dylematy polityczne
związane z rozmaitymi konfliktami interpersonalnymi i grupowymi, grą interesów
partykularnych, problemami walki o władzę itd., w niniejszej części chodzi
o wskazanie mechanizmu konstruowania celów. Ze stwierdzenia, iŜ cele rodzą się
w drodze swoistego „zderzania” interesów z prognozowanymi i projektowanymi
warunkami funkcjonowania państwa, wynika, iŜ kształt celu nie moŜe zaleŜeć wy-
łącznie od aspiracji, dąŜeń, potrzeb czy wartości narodowych. Chcieć nie zawsze
oznacza móc, stąd decyzja o tym, jaką postać przybierać będzie cel polityczny jest
wypadkową wielu zmiennych. Na przykład w interesie państwa polskiego leŜy
zapewnienie zatrudnienia wszystkim ludziom zdolnym do pracy, ale cel ten jest juŜ
z góry niemoŜliwy do spełnienia. Nawet gdyby udało się dokonać jakiegoś przeło-
mu w gospodarce narodowej, bezrobocie zawsze będzie oscylować na poziomie
frykcyjnym, tj. ok. 3%. Osiągnięcie tak niskiego wskaźnika jest jednak zamiarem
jak najbardziej poŜądanym, choć w zasadzie nierealnym z wielu innych jeszcze
powodów. Na przykład wzrastająca technicyzacja procesów produkcyjnych i pozo-
stająca w opozycji do tego procesu znaczna liczba wykwalifikowanych pracowni-
Zeszyty Naukowe AON nr 2(59) 2005
ISSN 0867–2245
Zeszyty Naukowe AON nr 1(66) 2007
ISSN 0867–2245
ANDRZEJ DAWIDCZYK
128
ków, dla których trudno stworzyć podobną alternatywę pracy. Przykład drugi: two-
rzenie się społeczeństwa opartego na wiedzy – brak systemu kształcenia przygoto-
wującego społeczeństwo wiedzy. Przykład trzeci: znaczna liczba bezrobotnych –
przewidywany brak pieniędzy na tworzenie programów szkoleń zawodowych itd.
Jak wynika z powyŜszego, kształt celu, jego postać jest funkcją prognozowanych
(projektowanych) warunków. To po pierwsze. Po drugie, postać celu zmienia się
wraz z prowadzonym procesem projektowania strategii, ewoluując od postaci
ogólnej do postaci szczegółowej w drodze głębokiej dekompozycji, od poziomu
bezpośrednio wyŜszego do poziomu całej struktury (będącej wyrazem dekompozy-
cji celu głównego) celów głębokich. PowyŜsze stwierdzenia mają podstawowe
znaczenie, albowiem cele wytypowane na poziomie najwyŜszym, politycznym,
będą zmieniały wielokrotnie swoją postać, nierzadko tracąc swój pierwotny kształt.
Przyjmijmy, iŜ cele powstają ze swoistego złoŜenia interesów odniesionych do
prognozowanych (projektowanych) warunków funkcjonowania państwa. Owe
moŜliwe najogólniejsze cele polityczne przedstawiono na rysunku 1.
Rys. 1. Ogólna metoda tworzenia celów politycznych państwa
NARODOWE
SYSTEMOWE
OGÓLNOLUDZKIE
INTERESY
WARUNKI
WYZWANIA
WYZWANIA
ZAGROśENIA
SZANSE
TRENDY
CELE POLITYKI
PAŃSTWA
PROJEKTOWANIE CELÓW POLITYKI I STRATEGII BEZPIECZEŃSTWA PAŃSTWA. CZĘŚĆ II
129
Wybór celów strategicznych to domena polityki. Decydent polityczny, wybie-
rając dany cel, odrzuca inne cele jako niepoŜądane lub nierealne (niemoŜliwe) do
zrealizowania juŜ na etapie gradacji wstępnej. W tym miejscu naleŜy jeszcze zwró-
cić uwagę na szczególny problem związany z projektowaniem celów państwa
w ogólności. OtóŜ kaŜde państwo, niezaleŜnie od aktualnie konstruowanych czy
teŜ przygotowywanych z duŜym wyprzedzeniem celów, tworzy je w zgodzie
z pewnymi celami względnie trwałymi w polityce konkretnego narodu (państwa).
Cele te, mając postać niezwykle ogólną, tworzone są pod wpływem ukształtowa-
nych historycznie dąŜeń, woli, aspiracji, stanowiąc względnie trwały, nieraz nie-
przemijający przez dziesiątki, a nawet setki lat, rdzeń orientujący wszelkie działa-
nia państwa. Te niezwykle ogólne cele, będące wyrazem owej historycznie
ukształtowanej świadomości społecznej, pozwalają narodom czuć się wielkimi
przez pryzmat swojej potęgi, moralności, przez jakość wyznawanych wartości.
Cele te umoŜliwiają takŜe wskazanie innych szczególnych wartości wyznawanych
przez narody. Mają postać pewnego ideału, który co prawda nie jest całkowicie
moŜliwy do osiągnięcia, ale jest to cel, do którego moŜna i powinno się zmierzać.
Jakkolwiek istota misji strategicznej została dość dokładnie wyjaśniona w po-
przednim podrozdziale, naleŜy zaznaczyć, iŜ misja państwa, jako kategoria zaadap-
towana wprost z obszaru zarządzania strategicznego, umoŜliwia narodowi opisanie
swojego posłannictwa, wyjaśnienie sensu i racji bytu zarówno teraz, jak i w przy-
szłości, czyli wskazanie pewnych celów – ideałów, do których dąŜenie stanowi
o wizerunku całego państwa na arenie międzynarodowej oraz w wymiarze we-
wnętrznym. Misja taka ukierunkowuje, stabilizuje, uwiarygodnia, integruje, inspi-
ruje. Konstruując cele polityczne państwa (bez względu w jakiej dziedzinie), nale-
Ŝ
y pamiętać takŜe o drugiej z istotnych kategorii, stanowiącej swoiste rozwinięcie
i uszczegółowienie misji. Kategorią tą jest wizja.
Wizja to, jak zauwaŜa L. KrzyŜanowski, (…) przyszły obraz fragmentu rzeczy-
wistości utworzony przez twórczą wyobraźnię, którego zaistnienie uwaŜa się za
teoretycznie moŜliwe
1
. Z kolei J. Penc stwierdza, iŜ wizja (…) wskazuje sytuację,
w jakiej organizacja chce i moŜe się znaleźć w przyszłości, a więc pewien zwarty
scenariusz marzenia o przyszłości organizacji i osiągnięcia prze nią pozycji, do
której dąŜy
2
. Uwzględniając przedstawione podejścia, moŜna przyjąć, iŜ wizja sta-
nowi wyraz swoistego rozwinięcia i zarazem uszczegółowienia misji. Pokazuje
pewien obraz przyszłości, twórcze wyobraŜenie poŜądanego stanu końcowego, co
prawda wyraŜonego w kategoriach niezwykle ogólnych, ale opisujących konkretny
obraz rzeczywistości – co najwaŜniejsze – moŜliwy do osiągnięcia. Przypiszmy
wizji pewną postać celu i nazwijmy ją celem – zamiarem, ale zamiarem general-
nym, najogólniejszym. Jak się później okaŜe, podobne cechy nadawane celom
powtarzać się będą na róŜnych etapach planowania. Tymczasem te dwie kategorie:
misja i wizja, stanowiąc szczególny obraz względnie trwałych dąŜeń i aspiracji
1
L. KrzyŜanowski, O podstawach kierowania organizacjami inaczej, Warszawa 1999, s. 252.
2
J. Penc, Strategie zarządzania, Warszawa 1994, s. 64.
ANDRZEJ DAWIDCZYK
130
narodu (państwa), będący wyrazem wyodrębnienia najbardziej generalnych intere-
sów (czy choćby czasowo, względnie doraźnie formułowanych wartości, a nawet
rodzących się potrzeb) odniesionych do prognozowanych oraz projektowanych
warunków funkcjonowania państwa, stanowią kanwę, swoisty drogowskaz słuŜący
konstruowaniu konkretnych, opracowywanych na niŜszym poziomie celów poli-
tycznych.
Zrekapitulujmy ten fragment rozwaŜań: konstruowanie celów politycznych
(strategicznych) jest rezultatem odniesienia generowanych przez naród (państwo)
interesów do prognozowanych i projektowanych warunków, w których państwo
będzie funkcjonować. Najbardziej trwałymi, względnie stabilnymi, charakteryzują-
cymi się małą dynamiką zmian, są cele – ideały, zawierające w swej warstwie tre-
ś
ciowej społeczne posłannictwo narodu (państwa) – nawet swoisty mesjanizm.
Opisują one szczególny powód jego istnienia jako organizacji wielkiej grupy spo-
łecznej, orientują jego zachowania na arenie międzynarodowej i w wymiarze we-
wnętrznym. Misja stanowi podstawę do konstruowania wizji narodu (państwa).
Opisuje w sposób ogólny, generalny, ale za to z rozbiciem na poszczególne obsza-
ry funkcjonalne, zamiary polityczne narodu (państwa), które podmiot ten będzie
chciał w przyszłości realizować. Owo precyzyjne wyobraŜenie przyszłości jest juŜ
konkretnym drogowskazem orientującym proces tworzenia (projektowania) celów
szczegółowych we wszystkich dziedzinach działalności państwa, takŜe w dziedzi-
nie bezpieczeństwa. Misja i wizja są jednocześnie punktami odniesienia dla owych
celów. Wszystkie kategorie celów, niezaleŜnie od poziomu konkretności, który
reprezentują, powstają w podobny sposób – poprzez odniesienie interesów do wa-
runków.
Jak wynika z powyŜszego, na uŜytek konstruowania strategii bezpieczeństwa
potrzebne jest uporządkowanie kategorii celów, tj. przyjęcie konkretnej orientacji
wartościującej cele przez opisanie hierarchii i zachodzących między nimi relacji
(stosunków). Na razie stwierdza się tylko, iŜ cele na poszczególnych etapach pro-
jektowania strategii zmieniać będą swoją postać, od poziomu celów najogólniej-
szych (ideałów), przez skonkretyzowanie celów pośrednich (treść: rodzaj i kieru-
nek celu), do poziomu celów najbardziej dokładnych (rozmiar celu – ilość).
Na uŜytek konstruowania przedmiotowej strategii proponuje się przyjąć porzą-
dek opisywania celów zapoŜyczony z teorii zarządzania strategicznego. Jednocze-
ś
nie naleŜy włączyć do aparatorium pojęciowo-znaczeniowego procesu projekto-
wania kategorie misji i wizji jako niezbędnych elementów konstytuujących proces
planowania strategicznego, zawierających najogólniejsze cele – ideały oraz ich
rozwinięcie w postaci uszczegółowionych zamiarów generalnych (wizja). W ujęciu
tym proces konstruowania celów (wstępnie) moŜna opisać tak, jak to przedstawio-
no na rysunku 2.
PROJEKTOWANIE CELÓW POLITYKI I STRATEGII BEZPIECZEŃSTWA PAŃSTWA. CZĘŚĆ II
131
Rys. 2. Dekompozycja kategorii celu na poziomie polityczno-strategicznym
Przedstawione wyŜej rozwaŜania umoŜliwiły opisanie w najogólniejszy sposób
procedury konstruowania celów politycznych państwa. Wspomniano takŜe o ko-
nieczności włączenia do procesu planowania kategorii misji i wizji jako najogól-
niejszej postaci owych celów, będących inwariantami procesu projektowania
głównych celów politycznych. Zarysowana w ten sposób najogólniejsza metoda
MISJA NARODU (PAŃSTWA)
(NAJOGÓLNIEJSZE CELE – IDEAŁY)
WIZJA NARODU (PAŃSTWA)
(CELE – ZAMIARY GENERALNE:
KONKRETYZACJA MISJI NA WSZYSTKIE
OBSZARY FUNKCJONOWANIA PAŃSTWA)
CELE POLITYKI PAŃSTWA
(TREŚĆ CELU – ZAMIAR I KIERUNEK)
JAKO WYRAZ PRECYZYJNEGO OKREŚLENIA
PRZYSZŁYCH POśĄDANYCH STANÓW RZECZY,
MOśLIWYCH I PRZEWIDZIANYCH DO
OSIĄGNIĘCIA W OKREŚLONYM CZASIE
LUB TERMINIE
STRATEGIA
TEORIA I PRAKTYKA DZIAŁANIA PAŃSTWA
UKIERUNKOWANA NA OSIĄGNIĘCIE
ZAŁOśONYCH CELÓW WE WSZYSTKICH
DZIEDZINACH FUNKCJONOWANIA UJMOWANYCH
W SKALI OGÓLNEJ I MAJĄCYCH CHARAKTER
DŁUGOFALOWY
DEKOMPOZYCJA I OPERACJONALIZACJA
CELÓW POLITYCZNYCH DO POZIOMU CELÓW
STRUKTURY GŁĘBOKIEJ
PLANY
PROGRAMY
REALIZACJA
Cele
ilościowe
i zadania
ANDRZEJ DAWIDCZYK
132
tworzenia celów pozwala na dokonanie wyboru metody konstruowania celów poli-
tycznych w dziedzinie bezpieczeństwa państwa.
OtóŜ zasadnicza trudność takiego wyboru związana jest z określeniem, jakim
zakresem problemowym naleŜy w praktyce objąć kategorię bezpieczeństwa, biorąc
pod uwagę proces tworzenia strategii bezpieczeństwa narodowego. Jak juŜ wspo-
mniano wcześniej, od czasu kiedy bezpieczeństwo przestano identyfikować wy-
łącznie z bezpieczeństwem militarnym, rozszerzając stopniowo jego zakres poję-
ciowy do wszystkich niemal sfer funkcjonowania państwa, pojawił się rzeczywisty
problem doboru treści stanowiących kanwę polityki (strategii) bezpieczeństwa.
Jeśli przyjąć, Ŝe bezpieczeństwo jest niepodzielne (bo nie jest), to problemy jedno-
stek czy grup społecznych powinny być jednocześnie problemami bezpieczeństwa
narodowego. Tak jest w rzeczywistości. Jednak co decyduje o tym, jakie kwestie
bezpieczeństwa włączać do prac nad konstruowaniem strategii bezpieczeństwa?
Które problemy rzeczywiście stanowią o bezpieczeństwie państwa, a które są nimi
tylko w ograniczonym zakresie? Jaki powinien być zakres rozwiązywanych pro-
blemów? Na jakich problemach koncentrować uwagę planistów, a które odrzucić?
Odpowiedź na te pytania pozwoli zarysować obszar problemów rozwiązywanych
w ramach strategii bezpieczeństwa.
Pozostawiając na razie nieco na uboczu fundamentalną kwestię tego problemu,
związaną z decydującą o bezpieczeństwie państwa kategorią szansy strategicznej,
naleŜy stwierdzić, Ŝe w praktyce politycznej (nie tylko naszego państwa) cele poli-
tyczne w dziedzinie bezpieczeństwa konstruuje się, opierając się na przedstawio-
nym schemacie: zagroŜenia + warunki (czytaj, niestety, wyłącznie zagroŜenia) =
lista celów. Szkopuł w tym, iŜ lista owych zagroŜeń najczęściej jest mocno nieade-
kwatna do rzeczywistych problemów narodu (państwa). W przypadku Polski są to
najczęściej bezpośrednio przepisane z koncepcji strategicznej NATO gotowe listy
zagroŜeń, których poziom korelacji z faktycznymi problemami bezpieczeństwa
Polski jest co najmniej luźny
3
. Podobnie rzecz się ma z kilkom innymi dokumen-
tami obejmującymi problematykę bezpieczeństwa, opracowanymi między innymi
w Czechach, na Węgrzech, w RFN czy na Słowacji. Sytuacje tę łatwo wytłuma-
czyć brakiem istnienia w tych krajach ukształtowanej tradycji myślenia w katego-
riach narodowych (narodowych interesów), brakiem umiejętności tworzenia takich
dokumentów, brakiem odpowiedniej kultury politycznej sprzyjającej ich powsta-
waniu, wreszcie myśleniem w kategoriach zaleŜności politycznej. Z kolei w dojrza-
łych wydawałoby się państwach często myślenie strategiczne w obszarze bezpie-
czeństwa nie wybiega poza obszar obserwowanych zagroŜeń, co powoduje, Ŝe
trudno jest juŜ mówić o strategiach bezpieczeństwa, ale raczej o planach operatyw-
nych, skonstruowanych z myślą o rozwiązywaniu istniejących i przewidywanych
problemów. Rzecz jednak w tym, Ŝe większości z nich nie da się przewidzieć.
3
Por. Strategia bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2000. Problem identyfika-
cji cech środowiska bezpieczeństwa został nieco lepiej rozwiązany w Strategii z roku 2003, jednak
takŜe zamieszczona tam ilustracja cech otoczenia pozostawiała wiele do Ŝyczenia.
PROJEKTOWANIE CELÓW POLITYKI I STRATEGII BEZPIECZEŃSTWA PAŃSTWA. CZĘŚĆ II
133
Aby uporządkować kategorię celów narodowych i wyodrębnić z nich cele
w dziedzinie bezpieczeństwa, naleŜy poddać je, podobnie jak w przypadku potrzeb,
wartości oraz interesów, hierarchizacji i strukturyzacji. NaleŜy przy tym zaznaczyć,
Ŝ
e podobnie jak w przypadku wymienionych wyŜej kategorii, cele opisywane są
w literaturze na kilkanaście co najmniej sposobów, co powoduje całkowity chaos
pojęciowy. W związku z powyŜszym, biorąc pod uwagę sprawność prac plani-
stycznych, a takŜe uŜyteczność uzyskiwanych wyników, w niniejszym opracowa-
niu proponuje się podobnie jak w przypadku potrzeb, wartości oraz interesów,
podział według kryteriów:
•
podmiotowego: narodowe, systemowe, ogólnoludzkie;
•
przedmiotowego: polityczne, ekonomiczne, społeczne, kulturowe, religijne,
biofizyczno-ekologiczne, inne;
•
funkcjonalnego: komplementarne, paralelne, wyizolowane, zbieŜne, kolidu-
jące, konfliktowe, sprzeczne, inne.
•
waŜności: Ŝywotne, waŜne, pozostałe.
Zgodnie z tym, co ustalono w kwestii potrzeb, wartości oraz interesów, konse-
kwentnie przyjmuje się, iŜ wydzielanie kategorii celu jako elementu zbioru dystry-
butywnego, w którym zawarte są cele ekonomiczne, polityczne, społeczne i inne
oraz cele w dziedzinie bezpieczeństwa, nie ma waloru racjonalności. Mówić się
będzie za to o celach w dziedzinie bezpieczeństwa ekonomicznego, społecznego,
kulturowego, ekologicznego itd., zgodnie z podziałem przedmiotowym. Przy
uwzględnieniu kryterium podmiotowego i przedmiotowego moŜna z kolei będzie
mówić o narodowych celach w dziedzinie bezpieczeństwa społecznego czy ekolo-
gicznego albo o wspólnotowych (np. Unia Europejska – system upodmiotowiony)
celach bezpieczeństwa gospodarczego. KaŜdy z wymienionych celów, opisanych
zwłaszcza na zbiorze działań podejmowanych w układzie systemowym, będzie
moŜna scharakteryzować na zbiorze dwóch lub więcej uczestników systemu, jako
cele polityki bezpieczeństwa w dziedzinie ekonomicznej, które mają charakter
paralelny albo sprzeczny (tab. 1).
ANDRZEJ DAWIDCZYK
134
T a b e l a 1
Morfologia procesu konstruowania celów polityki bezpieczeństwa
INTERESY
CELE
CELE
W DZIEDZINIE
BEZPIECZEŃSTWA
D
Ą
ś
N
O
Ś
CI
P
IE
RW
O
T
N
E
PD
PR
F
PD
PR
F
PD
PR
F
P
O
Z
O
S
T
A
Ł
E
n
ar
o
d
o
w
e,
sy
st
em
o
w
e,
o
g
ó
ln
o
lu
d
zk
ie
n
ar
o
d
o
w
e,
sy
st
em
o
w
e,
o
g
ó
ln
o
lu
d
zk
ie
redukcja, wybór,
operacjonalizacja
W
A
ś
N
E
n
ar
o
d
o
w
e,
s
y
st
em
o
w
e
n
ar
o
d
o
w
e,
s
y
st
em
o
w
e
redukcja, wybór,
operacjonalizacja
BY
T
+
RO
Z
W
Ó
J
ś
Y
W
O
T
N
E
n
ar
o
d
o
w
e
p
o
li
ty
cz
n
e,
e
k
o
n
o
m
ic
zn
e,
s
p
o
łe
cz
n
e,
k
u
lt
u
ro
w
e,
r
el
ig
ij
n
e,
b
io
fi
zy
cz
n
o
-e
k
o
lo
g
ic
zn
e,
i
n
n
e
k
o
m
p
le
m
en
ta
rn
e,
p
ar
al
el
n
e,
w
y
iz
o
lo
w
an
e,
z
b
ie
Ŝn
e,
k
o
li
d
u
ją
ce
,
k
o
n
fl
ik
to
w
e,
s
p
rz
ec
zn
e,
i
n
n
e
n
ar
o
d
o
w
e
p
o
li
ty
cz
n
e,
e
k
o
n
o
m
ic
zn
e,
s
p
o
łe
cz
n
e,
k
u
lt
u
ro
w
e,
r
el
ig
ij
n
e,
b
io
fi
zy
cz
n
o
-e
k
o
lo
g
ic
zn
e,
in
n
e
k
o
m
p
le
m
en
ta
rn
e,
p
ar
al
el
n
e,
w
y
iz
o
lo
w
an
e,
z
b
ie
Ŝn
e,
k
o
li
d
u
ją
ce
,
k
o
n
fl
ik
to
w
e,
s
p
rz
ec
zn
e,
i
n
n
e
redukcja, wybór,
operacjonalizacja
Legenda: PD – podmiotowe, PR– przedmiotowe, F – funkcjonalne
Kwestia wyboru i redukcji celów polityki bezpieczeństwa narodowego jest, jak
juŜ wspomniano, problemem złoŜonym. Jak powiada H.I. Ansoff, to turbulencja
otoczenia i władza są czynnikami decydującymi o dokonywanych wyborach stra-
tegicznych. Często jednak owa władza postępuje nieracjonalnie, opierając się
w swoich wyborach na przyzwyczajeniach, wygodnictwie, a nawet na przesądach
4
.
W przypadku dokonywania wyboru celów do obszaru polityki (strategii) bezpie-
4
Por. Z.J. Pietraś, Decydowanie polityczne, Warszawa–Kraków 1998, s. 191. Jakkolwiek pro-
blem racjonalności podejmowanych decyzji politycznych nie jest zasadniczym przedmiotem niniej-
szych rozwaŜań, warto zwrócić uwagę na modele zachować decydentów z punktu widzenia racjonal-
ności podejmowanych przez nich decyzji. Zdaniem Z.J. Pietrasia moŜna wyróŜnić pięć następujących
typów zachowań decydentów: zachowania racjonalne, racjonalne, ale technicznie błędne, nieracjo-
nalne, irracjonalne oraz aracjonalne. Schematy tych zachowań ewoluują od chłodnej kalkulacji po-
między celami i środkami, poprawnym wyborem i oceną alternatyw i ich skutków, poprzez kalkulacje
oparte na błędnej interpretacji sytuacji decyzyjnej, aŜ do postaw, w których decydowanie odbywa się
poprzez pryzmat nierealistycznych koncepcji wyboru celów, środków czy oceny środowiska.
PROJEKTOWANIE CELÓW POLITYKI I STRATEGII BEZPIECZEŃSTWA PAŃSTWA. CZĘŚĆ II
135
czeństwa ów czynnik ludzki występować będzie zawsze, nie istnieją ponadto me-
tody umoŜliwiające wpływanie na ludzkie zachowania. Władza nie zawsze jest do
końca przewidywalna i naleŜy liczyć się z wpływem jej zgubnych lub prawidło-
wych decyzji. MoŜna natomiast zbudować macierz słuŜącą dokonywaniu wyborów
celów z punku widzenia wielu kryteriów. Przyjmuje się, iŜ miarą włączenia celu
polityki państwa do obszaru polityki bezpieczeństwa jest jego ocena z punktu wi-
dzenia dwóch kategorii: zagroŜeń i (lub) szans odniesionych do wygenerowanych,
konkretnych interesów narodowych (rys. 3).
Rys. 3. Postulowana idea sposobu konstruowania celów w dziedzinie bezpieczeństwa
(innych dziedzinach działalności) państwa
Jak wynika z powyŜszego, oddzielenie celów w dziedzinie bezpieczeństwa od
pozostałych celów polityki państwa odbywa się w drodze kaŜdorazowej oceny
poszczególnych zagroŜeń (szans) z punktu widzenia ich wpływu na moŜliwość
realizacji konkretnych interesów (narodowych, systemowych, ogólnoludzkich).
Aby móc dokonać oceny wpływu zagroŜenia (szansy) na moŜliwość realizacji inte-
resów w kontekście projektowania strategii rozwoju sił zbrojnych, proponuje się
wykorzystanie siatki morfologicznej. W tabeli 2. przedstawiono siatkę morfolo-
giczną do oceny interesów poprzez pryzmat zagroŜeń.
Przedstawione siatki morfologiczne umoŜliwiają ocenę osiągalności kaŜdego
interesu z punktu widzenia rzeczywistych moŜliwości państwa, posiadanych przez
niego zasobów, środków, którymi moŜe się posłuŜyć, skali zaangaŜowania poten-
cjału itd. Rzecz jasna, wybrane tą drogą interesy, których osiągnięcie związane jest
z wystąpieniem najbardziej dotkliwych zagroŜeń lub w stosunku do których nie-
wykorzystanie szansy oznaczać moŜe ich niespełnienie, moŜe być poddane reduk-
cji w drodze decyzji politycznej. Przedstawione kryteria wartościujące nie są zbio-
rem zamkniętym. Od decyzji planisty zaleŜeć będzie, jak wiele czynników
i jakiego typu włączyć do konstruowanej siatki morfologicznej. Im pełniejszy
zbiór, tym ocena dokładniejsza, ale takŜe dłuŜszy czas dokonywania analizy. Wy-
kreślenie krzywej łączącej poszczególne kryteria umoŜliwia dość dokładną charak-
terystykę konkretnego zagroŜenia (szansy), które to kategorie opisane na zbiorach
wyodrębnionych wcześniej interesów, umoŜliwią zarysowanie zbioru celów poli-
tycznych o szczególnej wadze, waŜności dla państwa. Te z nich, u których łączny
wskaźnik cech negatywnych (pozytywnych) będzie największy, naleŜy włączać do
zbioru celów polityki bezpieczeństwa, pozostawiając pozostałe cele działaniom
podejmowanym przez państwo w innych, konkretnych dziedzinach.
INTERES
ZAGROśENIE
SZANSA
CEL W DZIEDZINIE
BEZPIECZEŃSTWA
CELE W INNYCH
DZIEDZINACH
ANDRZEJ DAWIDCZYK
136
T a b e l a 2
Macierz optymalizacji celów polityki bezpieczeństwa w świetle szans
TREŚĆ INTERESU
Kryterium
Skala oceny wpływu zagroŜenia / szansy
Prawdopodobieństwo
wystąpienia
(0 ÷ 1)
Siła wpływu
negatywnego)
(-5 ÷ 0)
Skala zagroŜenia
mierzona
zaangaŜowaniem
potencjału państwa do
przeciwstawienia się
zagroŜeniu
Ilość pionów
funkcjonalnych
zaangaŜowanych
w przeciwstawienie się
zagroŜeniu
Materialne
Informacyjne
Zasoby niezbędne do
przeciwstawienia się
zagroŜeniu
Energetyczne
Kategoria zagroŜenia
Obszar zagroŜenia
Stosowane środki walki
T
R
E
Ś
Ć
Z
A
G
R
O
ś
E
N
I
A
inne
…………………………………………………………..
ZaangaŜowanie
gros potencjału
państwa
ZaangaŜowanie
znacznej części
potencjału
państwa
ZaangaŜowanie
selektywne
potencjału
państwa
ZaangaŜowanie
większości słuŜb
oraz struktur
państwa
ZaangaŜowanie
wyłącznie
struktur
militarnych
ZaangaŜowanie
wybranych słuŜb
……
……
……
……
ZagroŜenie
bytu
ZagroŜenie duŜych grup
interesów waŜnych
ZagroŜenie interesów
pozostałych
Część
terytorium
państwa
Całe
terytorium
państwa
Klasyczne
BMR
Działania
w infosferze
Działania
kosmiczne
inne
Wysokie
(0,6–0,9)
Ś
rednie
(0,3–0,5)
Niskie
(0,1–0,2)
Granicznie
niekorzystny
(-5)
Niekorzystny
(-3)
Względnie
obojętny
(0)
……
……
……
……
……
……
……
……
Lokalny
Wymiar
międzynarod.
PROJEKTOWANIE CELÓW POLITYKI I STRATEGII BEZPIECZEŃSTWA PAŃSTWA. CZĘŚĆ II
137
Na koniec warto jeszcze podkreślić pozostawioną dotąd nieco na uboczu kate-
gorię szansy strategicznej. OtóŜ problem kreowania szans, ich wyodrębniania jest
sam w sobie dość złoŜony i pewnie moŜe stanowić materiał na osobne opracowa-
nie. Warto jednak podkreślić, iŜ to właśnie szanse rozwojowe postuluje się trakto-
wać jako podstawowe kategorie planowania celów polityki bezpieczeństwa. Za-
groŜenia – wbrew utartym przekonaniom i z pewnością przyzwyczajeniom ludzi
zajmujących się bezpieczeństwem – zawsze słuŜyć będą jako kategorie o znaczeniu
podrzędnym. Macierz wielokryterialna oceny interesów poprzez pryzmat szans
będzie miała podobną postać do tej charakteryzującej zagroŜenia, jednak zamiast
np. siły wpływu negatywnego w rubrykach poziomych umieścić naleŜy siłę wpły-
wu pozytywnego, zamiast skali zaangaŜowania potencjału do przeciwstawienia się
zagroŜeniu – skalę zaangaŜowania potencjału do wykorzystania szansy itd.
Osobną, ale za to doniosłą kwestią, pozostaje pytanie o sposób konstruowania
celów polityki bezpieczeństwa w warunkach narastającej nieprzewidywalności
otoczenia. Zaproponowana metodologia ich identyfikacji w zasadniczy sposób nie
będzie odbiegać od przedstawionej wyŜej logiki. Jednak przyjęcie orientacji
z wykorzystaniem projekcji, nie zaś prognozy, całkowicie zmieni zawartość mery-
toryczną poszukiwanego zbioru celów. Ich identyfikacja umoŜliwi bowiem roz-
wiązanie problemu wyraŜonego w formie pytania: jakie cele polityki państwa
w dziedzinie bezpieczeństwa racjonalizować będą w sposób graniczny projektowa-
ną strategię?
Odpowiedź na powyŜsze pytanie najlepiej odzwierciedlają przedstawione po-
niŜej dwa schematy ideowe. Rysunek 4. obrazuje podejście klasyczne, wyprowa-
dzone z prognoz, rysunek 5. oparty jest na projekcji.
Przedstawione schematy ideowe odkrywają filozofię myślenia o przyszłości
państwa. Wydaje się, Ŝe w tej sytuacji najrozsądniej będzie opowiedzieć się za
projekcją, jako zasadniczą orientacją planistyczną, nie pomijając jednak roli
i znaczenia prognozy, traktowanej jako nurt uzupełniający, równoległy, wspierają-
cy proces konstruowania bazy informacyjnej o otoczeniu. Wydaje się równieŜ, iŜ
postulowany na uŜytek procesu planowania strategii bezpieczeństwa wątek tworze-
nia bazy informacyjnej przedstawić moŜna tak, jak to zobrazowano na rysunku 6.
Jak juŜ wzmiankowano, dobór celów jest zawsze domeną polityki. Decyzja
o tym, czy zdecydować się na realizację celów wynikających z ekstrapolowanych
procesów i zdarzeń, które przecieŜ mogą nigdy się nie sprawdzić, czy teŜ postawić
na osiągnięcie stanu opisanego projekcją poŜądaną, zawsze budzić będzie kontro-
wersje. O ileŜ jednak skuteczniejsze, o ileŜ bardziej poŜyteczne jest dąŜenie do
realizacji śmiałych zamierzeń. Skuteczność tej orientacji nie podlega dyskusji.
Dodajmy do tego niezwykły walor oderwania się od klasycznego planowania, któ-
re nierozerwalnie związane jest z bieŜącymi potrzebami i problemami. W rzeczy-
wistości jest to błędne koło; proces, którego kolejne ekipy nie są w stanie prze-
rwać. Podsumowując naleŜy stwierdzić, Ŝe konstruowanie bazy informacyjnej na
potrzeby tworzenia strategii bezpieczeństwa staje się w warunkach narastającej
ANDRZEJ DAWIDCZYK
138
Rys. 4. Filozofia konstruowania celów z wykorzystaniem klasycznych prognoz
PROGNOZA:
JAKI MOśE BYĆ PORZĄDEK
MIĘDZYNARODOWY, JAKĄ ROLĘ MOśE
SPEŁNIAĆ RP W TYM PORZĄDKU, JAKIE
INTERESY POWINNO SIĘ Z RACJI
ZALEśNOŚCI REALIZOWAĆ, JAK SIĘ
DOSTOSOWAĆ, JAK NADĄśYĆ, JAK
ZAADAPTOWAĆ PAŃSTWO I JEGO
NARZĘDZIA ….?
JAKIE NAJOGÓLNIEJSZE POTRZEBY,
WARTOŚCI INTERESY NALEśY
REALIZOWAĆ Z PUNKTU WIDZENIA
DOSTĘPNYCH DANYCH
PROGNOSTYCZNYCH ?
MISJA
WIZJA
JAKIE CELE POLITYCZNE
MOGĄ ZAPEWNIĆ BYT
I ROZWÓJ
W PROGNOZOWANYCH
WARUNKACH?
WYNIKOWY ZBIÓR CELÓW
POLITYCZNYCH
JAKIE CELE W DZIEDZINIE
BEZPIECZEŃSTWA MOGĄ PODNIEŚĆ
BEZPIECZEŃSTWO
W PROGNOZOWANYCH WARUNKACH ?
WYNIKOWY ZBIÓR CELÓW
W DZIEDZINIE BEZPIECZEŃSTWA
KTÓRE INTERESY REALIZOWAĆ, ABY SIĘ DOSTOSOWAĆ, JAK SPEŁNIĆ
OCZEKIWANIA SOJUSZNIKÓW I KOALICJANTÓW, JAK „UŚREDNIĆ”
DĄśENIA NARODOWE I MIĘDZYNARODOWE, NA JAKIE ASPIRACJE
POZWOLI WSPÓŁCZESNY I PROGNOZOWANY ŚWIAT?
ZBIÓR WYNIKOWYCH STRATEGII DZIEDZIN, ŚRODKÓW, NARZĘDZI
KONIECZNYCH Z PUNKTU WIDZENIA OSIĄGNIĘCIA ADAPTACJI DO
WARUNKÓW ŚRODOWISKA
PROJEKTOWANIE CELÓW POLITYKI I STRATEGII BEZPIECZEŃSTWA PAŃSTWA. CZĘŚĆ II
139
Rys. 5. Filozofia konstruowania celów z wykorzystaniem projekcji
Rys. 6. Poszerzenie przestrzeni poznawczej poprzez zastosowanie projekcji
czas
S
K
U
T
E
C
Z
N
O
Ś
Ć
Obszar prognoz niskiej
skuteczności
Obszar poza sferą
prognozowania
Obszar danych –
projekcji poŜądanej
PROJEKCJA POśĄDANA:
JAKI PORZĄDEK MIĘDZYNARODOWY, JAK
ROLA RP W TYM PORZĄDKU, JAKIE INTERESY
BĘDĄ NAJWAśNIEJSZE, JAK CHCIELIBYŚMY,
śEBY BYŁO…?
JAKIE POTRZEBY, WARTOŚCI, INTERESY
WARTO REALIZOWAĆ?
MISJA
WIZJA
JAKIE CELE POLITYCZNE BĘDĄ
OPTYMALNE, ABY ZAPEWNIĆ
OCZEKIWANY BYT I ROZWÓJ?
POSZUKIWANY ZBIÓR CELÓW
POLITYCZNYCH
JAKIE CELE W DZIEDZINIE
BEZPIECZEŃSTWA BĘDĄ OPTYMALNE,
ABY OSIĄGNĄĆ ZAKŁADANE CELE
POLITYCZNE PAŃSTWA?
POSZUKIWANY ZBIÓR CELÓW
W DZIEDZINIE BEZPIECZEŃSTWA
KTÓRE INTERESY PROMOWAĆ, KTÓRE REALIZOWAĆ, ABY OSIĄGNĄĆ
PRZEWAGĘ, DOMINACJĘ, ZWIĘKSZYĆ KONKURENCYJNOŚĆ?
ZBIÓR KONIECZNYCH STRATEGII DZIEDZIN, ŚRODKÓW, NARZĘDZI POśĄDANYCH
Z PUNKTU WIDZENIA OSIĄGNIĘCIA GRANICZNYCH WSKAŹNIKÓW PRZEWAGI,
DOMINACJI, BEZPIECZEŃSTWA,
ANDRZEJ DAWIDCZYK
140
nieprzewidywalności otoczenia zadaniem nader trudnym. Wykorzystywane trady-
cyjnie metody, techniki i narzędzia słuŜące obrazowaniu otoczenia i konstruowaniu
celów polityki państwa, w ogólności, i celów polityki bezpieczeństwa w szczegól-
ności, obarczone są niską skutecznością. W sytuacji niezwykłej wprost dynamiki
procesów i zdarzeń nieujmowanych w tradycyjnych modelach, konieczne staje się
projektowanie bazy informacyjnej z wykorzystaniem podejścia opartego na długo-
falowej projekcji przyszłości państwa. W tej sytuacji priorytetowymi elementami
przedmiotowej bazy stają się:
•
misja państwa – określająca długofalowo, najlepiej na kilkadziesiąt lat, po-
słannictwo narodu i państwa, społecznie akceptowany ideał, do którego mają zmie-
rzać. Ów ideał, jakkolwiek niemoŜliwy do osiągnięcia, ma stanowić główny wy-
znacznik roli państwa na arenie międzynarodowej i międzyorganizacyjnej,
stanowiąc trwałą podstawę do wszelkich decyzji podejmowanych przez kolejne
ekipy rządowe. Raz ustalone priorytety mogą ulegać nieznacznym modyfikacjom,
czyniąc z polityki państwa swoisty monolit. Wszelkie priorytety postulowane przez
dochodzące do władzy gabinety polityczne nie powinny wpływać na jej podwaŜa-
nie. Brak owego kierunkowskazu, swoistego punktu orientacyjnego, czynić będzie
ze wszelkich strategii państwa, w tym przedmiotowej koncepcji, opracowania mało
wartościowe i raczej krótkoterminowe, prawie zawsze adaptacyjne;
•
wizja państwa, jako uszczegółowiony w stosunku do misji, opisany
przedmiotowo, zbiór priorytetowych zamierzeń politycznych narodu i państwa
stanowić ma kanwę wszelkich działań politycznych. Wizja dostarczać ma konkret-
nych treści takŜe działaniom mającym na celu planowanie strategii bezpieczeń-
stwa. Ustalone w niej długoterminowe zamierzenia polityczne państwa stanowić
mają trwały wyznacznik do tworzenia wszystkich dokumentów państwowych.
Wzajemna współzaleŜność systemu strategii państwa jest bezdyskusyjna;
•
w warunkach narastającej nieprzewidywalności w skład struktury esencjal-
nej przedmiotu konceptualnego – bazy informacyjnej na uŜytek planowania strate-
gii – wchodzić muszą przede wszystkim szanse rozwojowe. Orientowanie się na
zagroŜenia przy tak duŜej dynamice zachodzących zmian powodować będzie za-
zwyczaj przygotowywanie się państwa do zapobiegania sytuacjom juŜ znanym,
których wystąpienie – jakkolwiek do pewnego stopnia prawdopodobne – przypo-
minać będzie przygotowywanie się do zdarzeń klasycznych, rozpoznanych. Dzia-
łania o charakterze nowoczesnym, wyprzedzającym, polegającym na adaptowaniu
nowatorskich rozwiązań, słuŜyć będą w większości dostosowaniu się państwa do
sojuszników, koalicjantów, do podąŜania ich śladem. To w istocie zgubna droga;
•
nieprzewidywalność otoczenia nakłada na planistów strategicznych koniecz-
ność opracowywania nowatorskiego podejścia do analizy strategicznej. Wykorzy-
stywanie starych, pochodzących z teorii organizacji i zarządzania modeli, jest nie-
celowe. Niezbędne jest uwzględnienie w owym otoczeniu podmiotów nie tylko
państwowych, ale takŜe (a moŜe przede wszystkim) niepaństwowych, ponadnaro-
dowych, komercyjnych, przestępczych, słowem – wszelkich. Trwanie przy utar-
tych schematach analitycznych, w których państwa i co najwyŜej niektóre duŜe
organizacje polityczne uwzględniane są w analizie strategicznej, nie wystarcza.
PROJEKTOWANIE CELÓW POLITYKI I STRATEGII BEZPIECZEŃSTWA PAŃSTWA. CZĘŚĆ II
141
Tak naprawdę organizacje inne niŜ państwa dostarczają dzisiaj stosunkowo naj-
większej ilości najbardziej nieprzewidywalnych zdarzeń, które w istotny sposób
burzą percepcję bezpieczeństwa;
•
dobór celów polityki bezpieczeństwa wyprowadzanych z projekcji w sto-
sunku do celów polityki wyprowadzonych z prognozy umoŜliwi skoncentrowanie
się państwa na osiągnięciu celów wynikających z realizacji interesów najbardziej
dla niego istotnych, decydujących o roli odgrywanej na świecie, w Europie, wresz-
cie w regionie. Strategiczny przeskok, wyprzedzanie otoczenia, a nie doganianie
go, stanowić mają wyznacznik podejmowanych działań. Cele polityki bezpieczeń-
stwa wyprowadzane na podstawie projekcji pozwalają lepiej alokować zasoby,
przeznaczać je na projekty i działania, które nie staną się w ciągu kilku lat zbęd-
nym wydatkiem o małej uŜyteczności. W konsekwencji wszelkie działania
usprawniające środki, sposoby czy narzędzia działania państwa (w tym siły zbroj-
ne) nie będą miały charakteru adaptacyjnego, słuŜącego dostosowaniu się do czy-
ichś wymagań, ale będą słuŜyć interesom naszego kraju. Nie wyklucza to zasadno-
ś
ci posługiwania się predykcją i prospekcją. Podejścia te, wykorzystywane
zwłaszcza na uŜytek planowania krótkoterminowego i średnioterminowego, stano-
wić będą równoległy nurt planowania strategicznego.
Kończąc, pragnę zwrócić uwagę czytelnika na konieczność dalszego poszuki-
wania metod opracowywania nie tylko celów politycznych, ale takŜe metod two-
rzenia całych strategii we wszystkich domenach działalności państwa. Obecnie
wiedzy tej nie ma zbyt wiele, bez niej zaś powstające w naszym kraju koncepcje
strategiczne grzeszyć będą słabością, na którą Polski po prostu nie stać.
S U M M A R Y
PROJECTING THE POLICY GOALS AND THE NATIONAL
SECURITY STRATEGY. PART II
The article is a continuation of a thought process presented in the previous is-
sue of this journal. Here a method of identifying political goals of a country in the
area of security has been presented. It has been equipped with a number of se-
lected techniques and tools enabling to set apart particular goals from those of
national policy in general. A particularly new method of forming goals is the
switch from prediction and providence (though not thoroughly) to projection. The
identification of political security goals in such a manner will always contain dif-
ferent contents from those traditionally formulated.
The presented solution is innovative in its nature and is a proposal to
a broader discussion on the plausibility of such approach
.