1

Aspekty instytucjonalne stabilności finansowej a wyzwania europejskie

Sławomir Stanisław Skrzypek

Prezes Narodowego Banku Polskiego

Przemówienie na Forum Bankowym

„Zmiany regulacyjne w bankowości europejskiej

– skutki dla banków i gospodarki w Polsce”

14 marca 2007 r.

Szanowni Państwo,

Stabilność finansowa stanowi fundamentalny warunek funkcjonowania gospodarki każdego

kraju. Tworzy podstawy racjonalnych decyzji alokacji kapitału, sprzyjając efektywnemu

działaniu podmiotów gospodarczych.

W ostatnich latach dynamiczny rozwój nowych instrumentów finansowych, gwałtowne

przepływy kapitałowe oraz szybkie reakcje graczy rynkowych uczyniły rynek finansowy

wysoce zmiennym. Dlatego też konieczne jest zapewnienie odpowiednich rozwiązań

instytucjonalnych w tym zakresie.

W wystąpieniu „Aspekty instytucjonalnej stabilności finansowej a wyzwania europejskie”,

które mam przyjemność wygłosić, sygnalizuję szereg problemów dotyczących stabilności

finansowej, roli instytucji publicznych w jej zapewnieniu oraz wyzwań wynikających ze

zmian zachodzących zarówno na jednolitym europejskim rynku finansowym, jak również w

sferze unijnych regulacji.

Nie sposób jest w jednym wystąpieniu odnieść się do wszystkich ważnych kwestii i

odpowiedzieć na wszystkie, istotne dla poruszonego tematu, pytania. Dlatego chciałbym się

szczególnie skoncentrować na roli instytucji publicznych, w tym głównie banku centralnego

we wspieraniu stabilności systemu finansowego. Okazuje się, że stabilność systemu

finansowego może mieć dużo większy wpływ na równowagę makroekonomiczną niż

uznawano poprzednio. Wagę tego tematu po raz kolejny unaoczniły doświadczenia lat 90. XX

wieku, które pokazały, jak wielki i pozytywny wpływ na rozwój gospodarczy kraju może

mieć system finansowy oraz z drugiej strony, jak wiele strat w gospodarce może spowodować

kryzys sektora bankowego. Kryzysy finansowe przeżywały zarówno kraje rozwinięte – np.

państwa skandynawskie, jak również należące do grupy krajów wschodzących – przykładowo

2

Czechy, Meksyk, Rosja, czy też państwa Azji Południowo-Wschodniej. Doświadczenia

wskazują, że koszty tych kryzysów były wysokie i sięgały nawet kilkudziesięciu procent

rocznego PKB.

Na początku chciałbym się odnieść do powodów angażowania się banku centralnego

w stabilność systemu finansowego. Wymagać to będzie poruszenia zasadniczej kwestii z

punktu widzenia banku centralnego, czyli relacji pomiędzy stabilnością cen i stabilnością

finansową. Następnie pokrótce scharakteryzuję działania na rzecz stabilności finansowej

podejmowane przez banki centralne i inne instytucje publiczne. W dalszej części wystąpienia

wskażę na zmiany zachodzące na jednolitym europejskim rynku finansowym, szczególną

uwagę poświęcając wyzwaniom wynikającym dla stabilności finansowej i tym samym dla

instytucji regulacyjnych. Na końcu odniosę się do licznych inicjatyw podejmowanych na

szczeblu europejskim mających na celu ochronę stabilności finansowej.

Szanowni Państwo,

Wspieranie stabilności systemu finansowego jest funkcją historycznie i powszechnie

przypisywaną bankowi centralnemu, choć rzadko znajduje to wprost odzwierciedlenie

w regulacjach prawnych, takich jak statut czy ustawa o banku centralnym. Art. 3 ust. 2

Ustawy o Narodowym Banku Polskim z dnia 29 sierpnia 1997 r. wskazuje na to, że do zadań

NBP należy m.in.: „5) regulowanie płynności banków oraz ich refinansowanie; 6)

kształtowanie warunków niezbędnych dla rozwoju systemu bankowego”.

Skoro zatem

osiągnięcie i

utrzymanie stabilności sektora finansowego nie jest formalnym celem

działalności banków centralnych można zadać pytanie, dlaczego banki centralne tak wiele

uwagi poświęcają tym kwestiom. Powodów jest wiele, ale ja chciałbym zwrócić Państwa

uwagę na dwa najważniejsze z nich.

W pierwszej kolejności należałoby podkreślić, że stabilność finansowa – jej osiągnięcie

i utrzymanie – leży w interesie wszystkich uczestników życia gospodarczego i całego

społeczeństwa. System finansowy spełnia bowiem w gospodarce wiele istotnych funkcji –

ułatwia alokację środków, identyfikuje i wycenia ryzyko finansowe. Dodatkowo dla banku

centralnego system bankowy jest głównym kanałem transmisji impulsów polityki pieniężnej

do gospodarki. Wysoka cena, jaką musi płacić całe społeczeństwo za kryzys w systemie

finansowym skłania do podejmowania działań służących ochronie systemu finansowego

przed destabilizacją. Dlatego też stabilność instytucji i rynków finansowych traktowana jest

3

jako dobro publiczne. Jest to pierwszy powód, dla którego instytucje publiczne we wszystkich

krajach, w tym oczywiście banki centralne, poświęcają szczególną uwagę tym kwestiom.

Drugim istotnym powodem angażowania się banków centralnych w działania na rzecz

stabilności sektora finansowego jest wspomniana relacja pomiędzy stabilnością finansową

a ustawowym celem banku centralnego, jakim jest stabilizacja cen. Obydwa te cele

wzajemnie się warunkują i jest to podstawowy argument za tym, żeby wspieranie stabilności

finansowej było, równolegle ze stabilnością cen, uznawane za główne filary misji, jaką ma do

spełnienia bank centralny. Relacja pomiędzy tymi kategoriami ma charakter dwukierunkowy.

Decyzje z zakresu polityki pieniężnej mogą mieć znaczące implikacje dla stabilności

finansowej, jak również zakłócenia w stabilności finansowej mogą wpływać na kształtowanie

się cen i politykę pieniężną. Zatem cele w postaci stabilności cen i stabilności systemu

finansowego nawzajem się uzupełniają i warunkują. Jednak należy stwierdzić, że zarówno

bank centralny, jak i inne instytucje stabilności finansowej, powinny być świadome faktu, że

stabilność cen jest koniecznym, ale niewystarczającym warunkiem dla osiągnięcia stabilności

systemu finansowego. Dlatego oprócz polityki nakierowanej na stabilność cen w długim

okresie, bank centralny podejmuje dodatkowe działania służące wspieraniu stabilności

finansowej.

Szczególną rolę wśród działań banku centralnego odgrywa monitorowanie i analiza

stabilności systemu finansowego. Banki centralne, w tym NBP, koncentrują się na analizach

makroostrożnościowych, a więc obejmujących system finansowy jako całość. Mają one na

celu identyfikację jego wrażliwych elementów oraz czynników, które mogą powodować

zaburzenia w pełnieniu jego funkcji, a przez to stanowić zagrożenie dla efektywnej

działalności sfery realnej gospodarki i wzrostu gospodarczego. Celem tych analiz jest ocena

zakresu ryzyka podejmowanego przez poszczególne instytucje, istniejącego i oczekiwanego

ryzyka systemowego oraz przyczyn powstania takiej sytuacji.

Uczestnicy rynku nie dysponują pełną informacją o zachowaniach swoich konkurentów

i możliwych konsekwencjach zachodzących procesów, będących wynikiem prowadzonych

przez indywidualne podmioty działań i interakcji między nimi. Aby uzmysłowić im, a także

innym uczestnikom rynków finansowych – przedsiębiorstwom niefinansowym i

gospodarstwom domowym, skalę możliwych zagrożeń i zwiększyć prawdopodobieństwo

samoistnej korekty zachowań uczestników rynku należy udostępnić im wyniki tych analiz.

4

Polityka informacyjna banku centralnego staje się w ten sposób ważnym instrumentem

zachowania stabilności systemu finansowego. Obecnie NBP przedstawia w każdym roku dwa

opracowania poświęcone ocenie stabilności polskiego systemu finansowego – opracowanie

roczne „Raport o stabilności systemu finansowego” oraz półroczne „Przegląd stabilności

systemu finansowego”. Dodatkowo publikowany jest roczny raport zatytułowany „Rozwój

systemu finansowego w Polsce” analizujący główne kierunki rozwoju systemu finansowego.

Bardzo ważną rolę odgrywają również działania na rzecz efektywności i bezpieczeństwa

systemu płatniczego, które są jedną z podstawowych funkcji banku centralnego. System

płatniczy jest najważniejszym elementem infrastruktury rynków finansowych, a jego

sprawność i bezpieczeństwo stanowią podstawowy warunek dla funkcjonowania systemu

finansowego jako całości. NBP organizuje system rozliczeń pieniężnych, a także prowadzi

bieżące rozrachunki międzybankowe. Jako podmiot nadzorujący system płatniczy, promuje

wszelkie działania mające na celu eliminację ryzyka systemowego oraz poprawę

bezpieczeństwa i efektywności systemów płatności poprzez zapewnienie ich zgodności ze

standardami i rekomendacjami międzynarodowymi.

Kolejnym obszarem aktywności NBP nakierowanej na wspieranie stabilności systemu

finansowego są działania regulacyjne i opiniodawcze. Bank centralny jest podmiotem

odgrywającym istotną rolę w stanowieniu ram prawnych dla funkcjonowania systemu

finansowego, w tym również podnoszenia jego stabilności. NBP bierze czynny udział

w tworzeniu zarówno krajowych, jak i międzynarodowych norm prawnych regulujących

funkcjonowanie sektora bankowego. Sytuację w tym obszarze może zmienić przejęcie części

zadań nadzorczych przez Komisję Nadzoru Finansowego.

Szanowni Państwo,

Powyżej wskazane działania NBP na rzecz stabilności finansowej nie wyczerpują rzecz jasna

pełnej ich listy, a jedynie sygnalizują najważniejsze z nich. Należy jednak zaznaczyć, że

ochrona i

wspieranie stabilności systemu finansowego jest zadaniem złożonym,

wykraczającym poza możliwości jednej instytucji. Wobec tego, bank centralny nie może i nie

jest jedyną instytucją odpowiedzialną za realizację zadania w postaci zapewnienia stabilności

systemu finansowego. Z uwagi na zakres posiadanych kompetencji i instrumentów banki

centralne są bowiem jedną z kilku instytucji współodpowiedzialnych za zapewnienie

5

stabilności finansowej. Dodatkowo, w związku z wyodrębnieniem nadzoru bankowego z

banku centralnego, wzrośnie waga współpracy pomiędzy tymi podmiotami.

Dlatego też w wielu krajach stworzony został zespół rozwiązań instytucjonalnych i

regulacyjnych, mających na celu ochronę systemu finansowego przed destabilizacją, który

określany jest mianem sieci bezpieczeństwa finansowego. W literaturze przedmiotu przyjął

się powszechnie również termin anglojęzyczny – safety net. Do najważniejszych instytucji

tworzących polską sieć bezpieczeństwa finansowego należy zaliczyć, obok Narodowego

Banku Polskiego:

• Instytucje odpowiedzialne za przygotowanie przepisów i regulacji – są nimi rząd

i Parlament, a od strony operacyjnej – Ministerstwo Finansów,

• Podmioty nadzorujące poszczególne sektory i rynki finansowe – Komisja Nadzoru

Finansowego oraz Komisja Nadzoru Bankowego,

• Bankowy Fundusz Gwarancyjny.

Każda z instytucji tworzących sieć bezpieczeństwa finansowego zaprojektowana jest tak, aby

wypełniać swoje zadanie na poszczególnych etapach kompleksowego procesu wspierania

stabilności finansowej. Należy zaznaczyć, że skuteczność ich działań wymaga ścisłej

współpracy i sprawnej wymiany informacji pomiędzy poszczególnymi instytucjami.

W niektórych krajach efektem takiej współpracy są formalne porozumienia podpisywane

przez instytucje współodpowiedzialne za stabilność systemu finansowego. Specjalne

porozumienia pomiędzy instytucjami nadzoru i bankami centralnymi zostały podpisane w

krajach, w których funkcje nadzorcze zostały wyodrębnione z banków centralnych i

przekazane do samodzielnych instytucji – tego typu porozumienia zawarto m. in. w Szwecji,

Wielkiej Brytanii i na Węgrzech. W Polsce aspekt współpracy i wymiany informacji nabiera

szczególnego znaczenia w nowej rzeczywistości regulacyjnej, jaką stwarza powołanie

zintegrowanej instytucji nadzoru finansowego – Komisji Nadzoru Finansowego – i związane

z tym planowane wydzielenie nadzoru bankowego ze struktur banku centralnego. Zmiana ta

stanowi dodatkowe wyzwanie nie tylko dla banku centralnego i nadzoru finansowego, ale dla

wszystkich instytucji tworzących sieć bezpieczeństwa.

Szanowni Państwo,

Istotne wyzwania dla polskich instytucji stabilności finansowej wynikają ze zmian

zachodzących w bankowości europejskiej. Kilka lat temu, w odpowiedzi na rosnącą

6

konkurencję o charakterze globalnym, rozpoczęto proces integracji europejskiego systemu

finansowego. Celem tego procesu jest stworzenie warunków mających doprowadzić do

przyspieszenia wzrostu gospodarczego krajów Unii Europejskiej. Zmiany zachodzące w

europejskim sektorze bankowym można scharakteryzować wskazując na cztery następujące

aspekty:

1) Po pierwsze, instytucje finansowe, w tym banki, w coraz większym stopniu prowadzą

ekspansję transgraniczną, co przekłada się na powstanie coraz silniejszych związków

podmiotów finansowych o charakterze ponadnarodowym.

2) W konsekwencji w niektórych krajach banki zagraniczne uzyskały bardzo wysoki

udział w rynku. Sytuacja ta ma miejsce szczególnie w nowych państwach

członkowskich, w których ze względów historycznych poziom akumulacji kapitału

prywatnego jest niski. W całym regionie udział banków zagranicznych w aktywach

sektora bankowego wynosi przeciętnie 70%. I tak – jak podaje GINB - udział

inwestorów zagranicznych w systemie bankowym w Polsce wynosi 67%, na

Węgrzech 59%, na Litwie 75%, w Czechach 93%, na Słowacji 97%, natomiast

najmniejszy był w Holandii 2%, Szwecji 9%, Włoszech 10% i Niemczech 11%.

3) Po trzecie, procesy te prowadzą do powstawania dużych i złożonych grup

finansowych, które są obecne na rynkach finansowych wielu krajów. Spośród ponad

10-ciu tysięcy instytucji kredytowych działających w państwach Unii Europejskiej

jedynie 46 z nich to banki o charakterze paneuropejskim. Niemniej jednak skupiają

one w sobie 65% aktywów wszystkich banków europejskich, których wartość jest

równa 175% unijnego PKB.

4) Dotychczasowa transgraniczna ekspansja banków dokonywana jest w znacznej mierze

poprzez tworzenie filii banków, które są odrębnymi podmiotami prawnymi

podlegającymi lokalnym instytucjom nadzorczym. Jednak w praktyce widoczna staje

się koncentracja pewnych funkcji na szczeblu grupy – w efekcie zarządzanie ryzykiem

i poszczególnymi liniami biznesowymi w coraz większym stopniu odbywa się w

centrali grupy, a nie w poszczególnych spółkach zlokalizowanych w różnych krajach.

Dla przyszłości europejskiego, a tym samym również polskiego rynku bankowego, istotne

znaczenie odgrywają i będą odgrywać inicjatywy regulacyjne podejmowane na szczeblu

wspólnotowym. W tym miejscu warto wskazać przede wszystkim na dyrektywę w sprawie

wymogów kapitałowych (CRD) implementującą na grunt europejski postanowienia Nowej

Umowy Kapitałowej, a także koncepcję Jednolitego Obszaru Płatności w Eurosystemie

7

(SEPA). Zagadnieniom tym będą poświęcone w całości dwie sesje dzisiejszego Forum. Ja ze

swojej strony chciałbym się odnieść do zmiany regulacyjnej, która może zasadniczo wpłynąć

na kształt systemu finansowego Unii Europejskiej, tzw. spółki europejskiej. Jest to

przedsiębiorstwo, które może działać na terenie całej Unii Europejskiej na podstawie

przepisów kraju macierzystego. Tworzenie takich podmiotów oznacza wprowadzenie

istotnych zmian w formach organizacyjnych obecności podmiotów finansowych w różnych

krajach Unii Europejskiej. Przykładem podmiotu, który zasygnalizował zamiar

przekształcenia istniejących w kilku krajach spółek w oddziały jest szwedzki Nordea Bank.

Oddziały te, zgodnie z przyjętą zasadą nadzoru macierzystego, nie będą nadzorowane przez

organy państw goszczących, ale przez macierzystą instytucję nadzorczą. Oznacza to, że w

wielu krajach np. w Finlandii, Estonii, powstają oddziały odgrywające istotną rolę, mające

niekiedy 20-40% udziału w danym rynku, na których działalność władze regulacyjne danego

kraju nie mają bezpośredniego wpływu. Obecnie w polskim sektorze bankowym dominują

banki z kapitałem zagranicznym, które stanowią samodzielne podmioty działające na gruncie

prawa polskiego, natomiast skala działalności oddziałów jest nadal niewielka.

Szanowni Państwo,

Z punktu widzenia tematu dzisiejszego Forum zasadne wydaje się być postawienie pytania,

jaki jest wpływ wskazanych przeze mnie procesów integracyjnych na stabilność systemów

bankowych w krajach Unii Europejskiej. Z jednej strony, integracja prowadzi do pogłębienia,

dywersyfikacji i wzrostu płynności rynków finansowych, co zwiększa ich zdolność do

absorpcji różnego rodzaju szoków gospodarczych. Z drugiej strony jednak, rosnące

powiązania pomiędzy rynkami finansowymi w poszczególnych państwach sprawiają, że

ewentualne zakłócenia finansowe mogą łatwiej i szybciej przenosić się ponad granicami

państw poprzez tzw. efekt zarażenia.

W konsekwencji integracja europejskiego systemu bankowego może rodzić istotne wyzwania

dla stabilności finansowej i tym samym instytucji regulacyjnych. W dużej mierze wynika to

z faktu, że działalność bankowa coraz częściej prowadzona jest na płaszczyźnie

ogólnoeuropejskiej, natomiast regulacje dotyczące sektora bankowego pozostają na szczeblu

narodowym. W szczególności odnosi się to do kompetencji regulacyjnych mających na celu

zapewnienie stabilności finansowej, takich jak nadzór nad instytucjami finansowymi,

8

funkcjonowanie systemów gwarantowania depozytów, systemy płatnicze oraz zarządzanie

płynnością systemów bankowych.

W odpowiedzi na te wyzwania w Unii Europejskiej podejmowany jest szereg nowych

inicjatyw, a kwestie stabilności finansowej dyskutowane są na wielu forach unijnych. W

pracach poszczególnych komitetów i grup roboczych aktywnie uczestniczą reprezentanci

Polski i Narodowego Banku Polskiego, przez co nasz kraj może realnie wpływać na

wypracowywane regulacje.

Wśród podjętych inicjatyw na pewno warto wskazać na ogólne zasady współpracy pomiędzy

instytucjami nadzorczymi z kraju macierzystego i goszczącego zarówno w okresie spokoju,

jak i w warunkach nadzwyczajnych. Zostały one zawarte w dyrektywie w sprawie wymogów

kapitałowych (Capital Requirements Directive - CRD), a także w dyrektywie w sprawie

konglomeratów finansowych (Financial Conglomerates Directive). Ponadto na szczeblu

europejskim podpisano wielostronne porozumienia, tzw. Memoranda of Understanding,

określające zasady współpracy i wymiany informacji pomiędzy poszczególnymi instytucjami

stabilności finansowej krajów Unii Europejskiej. W marcu 2003 r. zawarte zostało

Porozumienie w sprawie zasad współpracy pomiędzy nadzorcami bankowymi a bankami

centralnymi Unii Europejskiej w sytuacjach kryzysowych, które następnie w maju 2005 r.

zostało poszerzone o ministerstwa finansów. Zasady zdefiniowane w tych porozumieniach

mają zastosowanie w sytuacjach mogących nieść zagrożenie dla stabilności systemu

finansowego Unii Europejskiej. Pomimo, że memoranda te mają charakter ogólnych

dokumentów, a ponadto nie są prawnie wiążące, to świadczą o chęci i gotowości do

współpracy ze strony instytucji stabilności finansowej z poszczególnych krajów Unii

Europejskiej. Porozumienia te przetestowano w ćwiczeniach zorganizowanych w 2003 i 2006

r., a wyciągnięte na ich podstawie wnioski mają służyć doskonaleniu wprowadzanych

rozwiązań.

Na zakończenie chciałbym podkreślić, że wspieranie stabilności systemu finansowego,

niezależnie od przyjętych rozwiązań instytucjonalnych w kwestii nadzoru finansowego, jest

istotną funkcją nowoczesnego banku centralnego. Z uwagi na postępującą liberalizację

rynków finansowych przyczyniającą się do powstawania złożonych struktur

instytucjonalnych i

nowoczesnych usług finansowych, coraz większe znaczenie dla

stabilności systemu finansowego ma współdziałanie banku centralnego z pozostałymi

instytucjami safety net. Bardzo istotna jest również współpraca instytucji publicznych z

9

sektorem bankowym, bo tak naprawdę od działań banków w największym stopniu zależy

utrzymanie tego publicznego dobra, jakim jest stabilność systemu finansowego. Wraz z

integracją rynków finansowych oraz zwiększającą się skalą transgranicznej działalności

banków, coraz większego znaczenia nabiera aspekt międzynarodowy współpracy w zakresie

dbałości o stabilność systemu finansowego. Zachodzące zmiany kreują nowe wyzwania dla

zdecentralizowanego modelu sieci bezpieczeństwa finansowego w Unii Europejskiej.

Organizacja sieci bezpieczeństwa w układzie międzynarodowym staje się dla instytucji

stabilności finansowej podstawowym wyzwaniem na najbliższe lata. Tym samym

odpowiedzialność za stabilność finansową przestaje być domeną wyłącznie władz krajowych.

W tym kontekście również szczególnie ważne jest, aby zapewniona była bliska i

wszechstronna współpraca pomiędzy NBP, KNF oraz innymi instytucjami sieci

bezpieczeństwa. Ja ze swojej strony mogę zapewnić, że podejmuję działania wzmacniające

sieć bezpieczeństwa polskiego systemu bankowego.