Marcin Rachwał

Wydział Nauk Politycznych i Dziennikarstwa UAM

Poznao

Konsultacje z mieszkaocami gminy jako forma partycypacji politycznej

Prawo do uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi jest istotnym

elementem systemu praw człowieka

1

. Należy ono do kategorii wolności i praw

politycznych. Przytoczone prawo zostało expressis verbis sformułowane między

innymi w Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych

2

, jak również

w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego. Prawo człowieka do udziału w

kierowaniu sprawami publicznymi może byd realizowane na różnych poziomach,

jednakże najlepsze warunki urzeczywistnienia przedmiotowego prawa występują na

szczeblu lokalnym.

Konsultacje ludowe to sposób wyrażania przez zbiorowy podmiot

suwerenności opinii w określonej sprawie. Cechą charakterystyczną konsultacji jest

duża swoboda uczestników w przedstawianiu swoich poglądów, a także fakt, iż ich

wyniki nie mają charakteru wiążącego. Mają jednak (zazwyczaj duże) znaczenie

polityczne stanowiąc swoistą dyrektywę dla organów rozstrzygających pewne

kwestie

3

.

Ważną kwestią jest tryb przeprowadzania konsultacji. Należy podkreślid, iż w

tym zakresie można spotkad różne rozwiązania. Oczywiście najbardziej spektakularną

formę ma przeprowadzenie głosowania, zbliżonego do referendum, a więc mającego

1

E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi we wspólnotach

samorządowych w świetle dyrektywy Rady 94/80/WE, „Samorząd Terytorialny” 2006, nr 1-2, s. 5.

2

Zob. szerzej: Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, Dz.U. 1977, Nr 38, poz. 167, art. 25.

3

B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Wydawnictwo:

Zakamycze Kantor Wydawniczy, Kraków 2004, s. 321; Zob. również: S. Michałowski, Demokracja
bezpośrednia w samorządzie terytorialnym – formy i ich realizacja, w: Stan i perspektywy demokracji
bezpośredniej w Polsce, red. M. Marczewska-Rytko, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej,
Lublin 2010, s. 56-57.

powszechny charakter

4

. Jednakże przedstawiony sposób nie jest często

praktykowany, głównie ze względu na koniecznośd poniesienia znacznych nakładów

finansowych. W efekcie konsultacje są przeprowadzane w formie ankiet czy spotkao

bezpośrednich

5

.

W niniejszym szkicu konsultacje z mieszkaocami gminy zostały przedstawione

jako jedna z form partycypacji politycznej na poziomie lokalnym. Warto zauważyd, iż

w dyskursie publicznym często podkreśla się dużą rolę partycypacji w procesie

kształtowania społeczeostwa obywatelskiego, które jest niezbędnym komponentem

współczesnej demokracji. Partycypacja polityczna to wszelka dobrowolna aktywnośd,

w wyniku której jednostki bądź grupy społeczne chcą wpływad na wybór rządzących

i/lub rezultaty działao politycznych

6

. Nie ulega wątpliwości, iż efektem konsultacji z

mieszkaocami gminy powinien byd realny wpływ członków wspólnoty samorządowej

na podejmowane decyzje przez organy gminy. Wydaje się, iż konsultacje powinny

znaleźd zastosowanie w każdym przypadku, gdy dochodzi do podjęcia szczególnie

istotnych decyzji. Wspomniane duże koszty powodują, iż referenda nie są częstym

sposobem wpływania mieszkaoców na podejmowane decyzje. Przeprowadzenie

konsultacji w formie np. spotkao bezpośrednich znacznie obniża koszty całego

przedsięwzięcia i stwarza szanse na podjęcie dialogu obywatelskiego.

Zgodnie z Europejską Kartą Samorządu Lokalnego (EKSL), w paostwach

demokratycznych prawo obywateli do kierowania i zarządzania sprawami publicznymi

stanowi jedną z podstawowych zasad ustrojowych. „Prawo to jest realizowane przez

rady lub zgromadzenia, w których skład wchodzą członkowie wybierani w wyborach

4

P. Uziębło, Demokracja partycypacyjna. Wprowadzenie, Wydawnictwo: Centrum Badań Społecznych, Gdańsk

2009, s. 61-62.

5

Przykładowo w Lesznie (Województwo wielkopolskie) w lipcu 2001 roku odbyły się konsultacje w celu

wydania opinii w sprawie połączenia Leszna - miasta na prawach powiatu z powiatem leszczyoskim. Zgodnie z
uchwałą Rady Miejskiej, konsultacje odbyły się poprzez: odbycie zebrao z mieszkaocami w poszczególnych
okręgach wyborczych, zasięgnięcie opinii organizacji społeczno-politycznych i związkowych, zasięgnięcie opinii
klubów radnych, zebranie opinii mieszkaoców w trakcie dyżurów radnych; Uchwała Rady Miejskiej Leszna z
dnia 5 lipca 2001 roku w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkaocami na temat połączenia Leszna –
miasta na prawach powiatu z powiatem leszczyoskim, nr XXXIV/359/2001.

6

L. Sobkowiak, Partycypacja polityczna, w: Leksykon politologii, red. A. Antoszewski, R. Herbut,

Wydawnictwo ATLA 2, Wrocław 2002, s. 310.

wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych i które mogą dysponowad

organami wykonawczymi im podlegającymi. Przepis ten nie wyklucza możliwości

odwołania się do zgromadzeo obywateli, referendum lub każdej innej formy

bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeśli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie”

7

.

A zatem w pierwszej kolejności wymieniono prawo obywateli do zarządzania

sprawami publicznymi za pośrednictwem rad (zgromadzeo) i podlegających im

organów wykonawczych. Jednakże EKSL nie ogranicza się tylko do demokracji

przedstawicielskiej i dopuszcza także formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli

w zarządzaniu sprawami lokalnymi.

Ustawodawca polski regulując problematykę władz w gminie ustanowił, iż:

„Mieszkaocy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez

wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy”

8

. A zatem przywołany

przepis wyróżnia dwie drogi podejmowania rozstrzygnięd przez mieszkaoców gminy:

1. Pierwszą możliwością jest bezpośrednie decydowanie przez samych mieszkaoców

w głosowaniu powszechnym, poprzez wybory i referendum;

2. Drugą możliwością jest podejmowanie rozstrzygnięd za pośrednictwem organów

gminy.

Na uwagę zasługuje fakt, iż ustawa o samorządzie gminnym (w odróżnieniu od

EKSL) w pierwszej kolejności wymienia bezpośrednie podejmowanie rozstrzygnięć

przez mieszkańców, stanowiąc o demokracji przedstawicielskiej w drugiej kolejności.

Można to potraktować jako chęć podkreślenia przez ustawodawcę szczególnego

znaczenia bezpośredniej partycypacji obywateli dla funkcjonowania podstawowej

jednostki samorządu terytorialnego.

7

Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 roku, Dz.U.

1994, Nr 124, poz. 607, art. 3 ust. 2; Zob. również: W. Wytrążek, Samorząd terytorialny w XX wieku w Polsce,
Wydawnictwo KUL, Lublin 2009, s. 159-161.

8

Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, tj. Dz.U. 2001, Nr 142, poz. 1591, z późn. zm., art.

11 ust. 1.

Artykuł 5a ustawy o samorządzie gminnym, który został dodany do

przedmiotowego aktu prawnego w 1996 roku

9

, brzmi następująco: „W wypadkach

przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą byd

przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkaocami gminy. Zasady i tryb

przeprowadzania konsultacji z mieszkaocami gminy określa uchwała rady gminy”

10

.

Dokonując wykładni zacytowanego przepisu prawnego można odnieśd mylne

wrażenie, iż konsultacje są zawsze fakultatywne, gdyż zostało użyte sformułowanie

„mogą byd przeprowadzone na jej terytorium (gminy – przyp. M.R.) konsultacje z

mieszkaocami”. Jednakże należy podkreślid, iż jest to efekt wadliwego zredagowania

przytoczonego artykułu

11

. Konsultacje z mieszkaocami gminy mają zarówno

obligatoryjny, jak i fakultatywny charakter. Konsultacje są obligatoryjne wówczas, gdy

przewiduje je ustawa (nie tylko o samorządzie gminnym, ale także inne ustawy).

Natomiast konsultacje są fakultatywne „w innych sprawach ważnych dla gminy”.

Ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje jednak, jakie sprawy należy uznad za

„ważne dla gminy”. O tym, które sprawy mają taki charakter rozstrzyga rada gminy.

Może to czynid każdorazowo dla danego przypadku albo w sposób ogólny w

wydanych przez siebie przepisach „o zasadach i trybie przeprowadzania

konsultacji”

12

.

Należy podkreślid, iż EKSL expressis verbis przewiduje instytucję konsultacji w

trzech przypadkach. Po pierwsze w związku z każdą zmianą granic społeczności

lokalnej. Po drugie: „Społeczności lokalne powinny byd konsultowane o tyle, o ile jest

to możliwe, we właściwym czasie i w odpowiednim trybie, w trakcie opracowywania

planów oraz podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio ich

9

Art. 5a został dodany do ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym przez art. 1 pkt 4

ustawy z dnia 2 lutego 1996 roku (Dz.U. 1996, Nr 58, poz. 261) zmieniającej ustawę o samorządzie
terytorialnym z dniem 9 czerwca 1996 roku. Z dniem 1 stycznia 1999 roku ustawie o samorządzie terytorialnym
nadano tytuł – ustawa o samorządzie gminnym, na podstawie art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 roku o
zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa, Dz.U. 1998, Nr 162, poz. 1126,
z późn. zm.

10

Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym …, op. cit.

11

Por. A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2005,

s. 68; E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, „Wspólnota” 1997, nr 1-2, s. 113.

12

Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 104.

dotyczących”

13

. Społeczności lokalne powinny byd również konsultowane „co do form

przyznania im zasobów pochodzących z redystrybucji dochodów”

14

.

Ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi nic na temat zasad i trybu

przeprowadzania konsultacji. Jak podkreślił Z. Leooski: „Ustawodawca nie wiedząc

zapewne, jak rozwiązad ten problem, pozostawił to uznaniu rady gminy, jednakże

regulacja rady nie może naruszad postanowieo ustawy, na przykład co do

obligatoryjności konsultacji”

15

. Celem badao było ustalenie podstawowych rozwiązao

w zakresie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji, które zostały przyjęte przez

rady gmin. Zamierzeniem autora było również ustalenie katalogu spraw, które były

poddane procedurze konsultacji. Badania dotyczyły gmin położonych w Wielkopolsce

w okresie jednej kadencji rad gmin (27 października 2002 roku – 27 października 2006

roku).

Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje przeprowadzanie konsultacji z

mieszkaocami (tak więc są one obligatoryjne) w następujących przypadkach:

1. Tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia gmin oraz ustalania ich granic (art. 4 ust.

1 pkt 1);

2. Nadania gminie lub miejscowości statusu miasta i ustalenia jego granic (art. 4 ust.

1 pkt 2);

3. Ustalenia lub zmiany nazw gmin oraz siedzib ich władz (art. 4 ust. 1 pkt 3);

4. Utworzenia jednostki pomocniczej z inicjatywy rady gminy (art. 5 ust. 2);

5. Ustalenia statutu jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 1).

Konsultacje z mieszkaocami w przypadku tworzenia, łączenia, podziału i

znoszenia gmin oraz ustalania ich granic, nadania gminie lub miejscowości statusu

miasta i ustalenia jego granic, a także ustalenia lub zmiany nazw gmin oraz siedzib ich

władz są przeprowadzane przed wydaniem rozporządzenia Rady Ministrów.

Konsultacje mają charakter opiniodawczy, dlatego też ich wynik nie jest dla Rady

13

Europejska Karta …, op. cit., art. 4 ust. 6.

14

Ibidem, art. 9 ust. 6.

15

Z. Leoński, Samorząd …, op. cit., s. 105.

Ministrów wiążący. Natomiast przy tworzeniu jednostek pomocniczych gminy (na

wniosek rady gminy) i ustalaniu statutów jednostek pomocniczych konsultacje muszą

się odbyd przed wydaniem uchwały rady gminy.

Należy podkreślid, iż zgodnie z EKSL: „Każda zmiana granic społeczności

lokalnej wymaga uprzedniego przeprowadzenia konsultacji z zainteresowaną

społecznością, możliwe w drodze referendum, jeśli ustawa na to zezwala”

16

. A zatem

uregulowania przyjęte w ustawie o samorządzie gminnym, które obligują do

przeprowadzenia konsultacji z mieszkaocami w przypadku zmiany granic społeczności

lokalnej pozostają w zgodzie z art. 5 EKSL. Jednakże należy zauważyd, iż w

przytoczonym artykule zaleca się przeprowadzenie referendum w sytuacji

podejmowania takiej decyzji. Można postawid następujące pytanie – jeśli ustawa o

samorządzie gminnym nakazuje przeprowadzenie konsultacji z mieszkaocami w

przypadku zmiany granic gminy czy można w takim przypadku przeprowadzid

referendum gminne?

Odpowiadając na powyższe pytanie R. Szarek stwierdził: „Brak przeciwwskazao

ustawowych co do przeprowadzenia referendum gminnego czyni dopuszczalnym

korzystanie z tej instytucji nawet w sytuacjach, gdy przepisy szczególne postanawiają

o obowiązkowym przeprowadzeniu konsultacji. W świetle naszego prawa instytucja

„referendum gminne” uplasowała się bowiem wyżej od konsultacji z

mieszkaocami”

17

. Tak więc zgodnie z przytoczoną opinią możliwe jest

przeprowadzenie referendum gminnego w sytuacji, gdy ustawa wymaga

zastosowania konsultacji z mieszkaocami w przypadku zmiany granic gminy. Wydaje

się jednak, iż przytoczona interpretacja jest chybiona. Jak wspomniano wcześniej

wynik konsultacji nie jest dla Rady Ministrów wiążący, co wyklucza zastosowanie w tej

sprawie referendum gminnego (zalecanego przez art. 5 EKSL), gdyż w myśl art. 11

ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym referendum ma charakter

rozstrzygający, a przez to – wiążący. Na uzasadnienie tego stanowiska można

16

Europejska Karta …, op. cit., art. 5.

17

R. Szarek, Konsultacje czy referendum?, „Wspólnota” 1997, nr 28, s. 23.

przytoczyd wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym stwierdzono: „O

podziale gminy rozstrzyga Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, po uprzednich

konsultacjach z mieszkaocami (…). Zgodnie z utrwaloną już linią orzecznictwa

Naczelnego Sądu Administracyjnego, referendum lokalne oraz konsultacje są dwiema

oddzielnymi instytucjami prawnymi, których nie można ze sobą utożsamiad ani

stosowad zamiennie. Nie ma też podstaw prawnych, aby na zasadzie a minori ad

maius (skoro wolno mniej, to tym bardziej wolno więcej, czyli skoro wolno

przeprowadzid konsultacje, to tym bardziej dopuszczalne jest referendum gminne)

domniemywad dopuszczalnośd przeprowadzenia w takiej sprawie referendum

gminnego. Skoro w sprawie podziału gminy na dwie mniejsze gminy obligatoryjne jest

przeprowadzenie konsultacji z mieszkaocami gminy, to tym samym nie jest

dopuszczalne przeprowadzenie na ten temat referendum gminnego”

18

.

Należy dodad, iż na różnice między referendum a konsultacjami Naczelny Sąd

Administracyjny zwrócił również uwagę w wyroku z dnia 1 lutego 2001 roku, w

którym podkreślono, iż: „Zasadnicza odmiennośd między referendum a konsultacjami

tkwi w skutkach kształtujących istotę obu tych instytucji. W referendum mieszkaocy

gminy wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygnięcia

sprawy; po osiągnięciu wymaganej przewagi głosów wynik referendum jest

rozstrzygający, a rada gminy niezwłocznie podejmuje czynności w celu realizacji

określonej sprawy (…). W wyniku konsultacji uzewnętrznia się natomiast opinia

(życzenia, oczekiwania) mieszkaoców co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy należącej

do właściwości innego organu”

19

.

18

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2001 roku, II SAB/Kr 117/01; Por. również: W.

Kisiel, Referendum a konsultacje, „Wspólnota” 2002, nr 9, s. 50-51. Odmienne stanowisko: Postanowienie NSA
z 22 września 1995 roku, SA/Wr 2134/95, w którym stwierdzono: „Mieszkańcy gminy (…) mogą wystąpić do
rady gminy z inicjatywą przeprowadzenia referendum gminnego, w sprawie podziału gminy przez utworzenie
dwóch nowych gmin”.

19

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2001 roku, II SA 2817/00. Na różnice między

instytucją referendum lokalnego a instytucją konsultacji zwrócił również uwagę P. Rączka podkreślając, iż: „Na
gruncie polskiego prawa samorządowego podstawowe różnice dotyczą zarówno celów, jakim służą te instytucje
oraz skutków, jakie wywierają konsultacje i referendum. Celem konsultacji jest wyrażenie opinii, natomiast
celem referendum jest podjęcie wiążącej decyzji w danej sprawie. Opinia przedstawiona w ramach konsultacji
nie jest wiążąca i stanowi jedynie przesłankę do podjęcia decyzji przez organ administrujący. Referendum
natomiast jest formą bezpośredniego rozstrzygania przez mieszkańców o istotnych sprawach dla danej jednostki

Konsultacje z mieszkaocami gminy są obligatoryjne nie tylko w sytuacjach

przewidzianych przez ustawę o samorządzie gminnym, ale również w przypadkach

określonych przez inne ustawy. Jako przykład można podad ustawę z dnia 29 sierpnia

2003 roku o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych

20

.

Urzędowa nazwa miejscowości i obiektu fizjograficznego jest ustalana, zmieniana lub

znoszona w drodze rozporządzenia, przez ministra właściwego do spraw administracji

publicznej

21

. Minister może dokonad takiej czynności na wniosek rady gminy, na

obszarze której jest położona miejscowośd lub obiekt fizjograficzny. W przypadku

wniosku dotyczącego nazwy miejscowości zamieszkanej (miejscowośd, w której stale

przebywa lub jest zameldowana na pobyt stały co najmniej jedna osoba – przyp.

M.R.) rada gminy jest obowiązana uprzednio przeprowadzid w tej sprawie konsultacje

z mieszkaocami tej miejscowości

22

. Minister może ustalid, zmienid lub znieśd

urzędową nazwę miejscowości lub obiektu fizjograficznego również z własnej

inicjatywy, a także z inicjatywy Komisji Nazw Miejscowości i Obiektów

Fizjograficznych. W takim przypadku przed ustaleniem, zmianą lub zniesieniem

urzędowej nazwy, minister występuje do rady gminy o opinię. Opinia rady gminy jest

poprzedzana przeprowadzeniem konsultacji z mieszkaocami miejscowości, której

sprawa dotyczy

23

.

Kolejnym aktem prawnym przewidującym koniecznośd przeprowadzenia

konsultacji z mieszkaocami gminy jest ustawa z dnia 6 stycznia 2005 roku o

mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym

24

. Konsultacje są

przewidziane w procedurze nadawania dodatkowej nazwy miejscowości lub obiektu

fizjograficznego w języku mniejszości

25

.

samorządu terytorialnego”; Z. Bukowski, T. Jędrzejewski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego,
Wydawnictwo TNOiK Dom Organizatora, Toruń 2003, s. 146.

20

Dz.U. 2003, Nr 166, poz. 1612, z późn. zm.

21

Zob. szerzej: Ustawa z dnia 29 sierpnia 2003 roku o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów

fizjograficznych, Dz.U. 2003, Nr 166, poz. 1612, z późn. zm., art. 7.

22

Ibidem, art. 8 ust. 2 zd. 2.

23

Ibidem, art. 8 ust. 3.

24

Dz.U. 2005, Nr 17, poz. 141, z późn. zm.

25

Zob. szerzej: Ustawa z dnia 6 stycznia 2005 roku o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku

regionalnym, Dz.U. 2005, Nr 17, poz. 141, z późn. zm., art. 12 ust. 7 i art. 13 ust. 1.

Jak zaznaczono wcześniej ustawa o samorządzie gminnym nie reguluje zasad i

trybu przeprowadzania konsultacji. Ustawodawca pozostawił tę materię do

określenia przez radę, stąd rozwiązania przyjmowane w poszczególnych gminach

różnią się między sobą. Zazwyczaj rady przyjmują jeden akt prawotwórczy, w którym

generalnie regulują „zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkaocami

gminy”. A zatem jest to uchwała, na którą w przypadku zarządzania konsultacji rada

gminy (wójt) powołuje się i określa tylko przedmiot konsultacji. Drugie rozwiązanie

polega na określaniu zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji każdorazowo w

przypadku zarządzenia ich przeprowadzenia. Zdarza się również, iż rada przyjmuje

uchwałę określającą generalnie zasady i tryb przeprowadzania konsultacji, jednakże

nie wszystkich, ale w konkretnych sprawach przewidzianych przez ustawy, np. w

zakresie statutów osiedli

26

lub przed utworzeniem, połączeniem, podziałem lub

zniesieniem jednostki pomocniczej

27

.

Przekazanie radom gmin kompetencji do określenia trybu przeprowadzania

konsultacji z mieszkaocami należy ocenid pozytywnie, gdyż umożliwia to

przyjmowanie rozwiązao uwzględniających lokalną specyfikę. Inny tryb będzie

optymalny w małej miejscowości, a inny w dużym mieście. Jednakże uregulowanie

zasad przeprowadzania konsultacji powinno nastąpid w drodze ustawodawczej. Jest

to problematyka mająca duże znaczenie dla funkcjonowania wspólnoty

samorządowej i należałoby rozważyd dodanie przynajmniej podstawowych zasad np.

do ustawy o referendum lokalnym. Należy również zauważyd, iż w obowiązującej w

latach 1987-1995 ustawie o konsultacjach społecznych i referendum była

uregulowana problematyka zasad przeprowadzania konsultacji

28

.

26

Uchwała Nr XX/204/04 Rady Miejskiej Kościana z dnia 29 stycznia 2004 roku w sprawie ustalenia zasad i

trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkaocami miasta Kościan w zakresie statutów osiedli miasta Kościan,
Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego (Dz.U.W.W.) 04.23.653.

27

Uchwała Nr XXIII/200/04 Rady Miejskiej w Gostyniu z dnia 2 kwietnia 2004 roku w sprawie ustalenia trybu

konsultacji z mieszkaocami przed utworzeniem, połączeniem, podziałem lub zniesieniem jednostki pomocniczej,
Dz.U.W.W. 04.60.1379.

28

Ustawa z dnia 6 maja 1987 roku o konsultacjach społecznych i referendum, Dz.U. 1987, Nr 14, poz. 83.

Analiza uchwał rad wykazała, iż w większości gmin konsultacje obligatoryjne

zarządza wójt

29

, natomiast fakultatywne są zarządzane przez radę. Rada może podjąd

taką uchwałę z własnej inicjatywy, jak również przyjmowane jest rozwiązanie, zgodnie

z którym z wnioskiem mogą wystąpid inne podmioty: jednostki pomocnicze gminy,

organizacje pozarządowe działające na terenie gminy. W niektórych gminach sami

mieszkaocy mogą wystąpid o zorganizowanie konsultacji, a więc, jest to rodzaj

inicjatywy ludowej. Dla przykładu w gminie Czarnków konsultacje przeprowadza się

między innymi na umotywowany wniosek co najmniej 300 uprawnionych do

głosowania mieszkaoców miasta, w ważnych dla gminy sprawach, dotyczących w

szczególności:



rocznych budżetów miasta,



wieloletnich planów inwestycyjnych,



planów rozwoju lokalnego,



strategii rozwoju miasta,



innych strategicznych programów gospodarczych i społecznych

30

.

Na podkreślenie zasługuje fakt, iż wniosek mieszkaoców jest wiążący dla Rady

Miasta Czarnków, która „uchwałę w sprawie konsultacji z inicjatywy mieszkaoców

podejmuje nie później niż w ciągu 60 dni od daty złożenia wniosku”

31

. Jest to

rozwiązanie rzadko spotykane, aby rada była związana wnioskiem mieszkaoców

32

.

29

Ilekroć w niniejszym opracowaniu jest mowa o wójcie należy przez to rozumieć również burmistrza

(prezydenta miasta).

30

Uchwała Nr XLIX/312/06 Rady Miasta Czarnków z dnia 1 lipca 2006 roku w sprawie zasad i trybu konsultacji

społecznych z mieszkaocami Gminy Miasta Czarnków, Dz.U.W.W. 06.144.3507.

31

Ibidem.

32

Na przykład zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w gminie Opatówek, konsultacje „w innych sprawach

ważnych dla gminy” mogą byd przeprowadzone: a) gdy organy gminy zwrócą się do mieszkaoców o wyrażenie
opinii mających byd przedmiotem ich rozstrzygnięd, b) na wniosek co najmniej 1/20 mieszkaoców gminy,
uprawnionych do brania udziału w konsultacjach, jeżeli konsultacja dotyczy mieszkaoców całej gminy, c) na
wniosek co najmniej 1/20 mieszkaoców obszaru objętego konsultacją, uprawnionych do brania udziału w
konsultacjach, jeżeli konsultacja nie dotyczy mieszkaoców całej gminy. Wnioski mieszkaoców powinny zawierad
ich imiona, nazwiska, adresy zamieszkania, numer ewidencyjny PESEL oraz własnoręcznie złożone podpisy.
Wniosek powinien wskazad również reprezentanta wnioskodawców. O przeprowadzeniu konsultacji na wniosek
mieszkaoców, lub z własnej inicjatywy, decyduje Rada Gminy. W przypadku nie uwzględnienia wniosku

Konsultacje mogą obejmowad obszar całej gminy lub tylko wyodrębnionych

jednostek pomocniczych, jeżeli przedmiotem konsultacji nie jest sprawa dotycząca

całej gminy. Zdarza się, iż konsultacje polegają na wypełnieniu ankiety, w której

mieszkaocy mogą ustosunkowad się do przedmiotu konsultacji poprzez zaznaczenie

odpowiedzi: „Tak” lub „Nie”. A zatem podobnie jak w referendum decyzja biorących

udział w konsultacjach zamknięta jest w granicach jednej alternatywy: przyjąd cały

projekt lub odrzucid. Nie ma możliwości wnoszenia poprawek (czynienia zastrzeżeo),

co powoduje, iż głosujący jest często zmuszony do bardzo wysokiego stopnia redukcji

własnej opinii. Wydaje się, iż konsultacje nie powinny ograniczad się tylko do

wypełnienia ankiety. Może ona byd stosowana jako podsumowanie, ale wcześniej

należy dążyd do zorganizowania ogólnego zebrania mieszkaoców. Umożliwia to

wymianę poglądów, uzgodnienie wspólnego stanowiska i zawieranie „poziomych”

porozumieo

33

. Niewątpliwie jest to dobra szkoła demokracji, uzmysławia obywatelom

złożonośd podejmowania decyzji politycznych i przyczynia się do budowy

społeczeostwa obywatelskiego.

W latach 2002-2006 w gminach położonych w Wielkopolsce procedurze

konsultacji z mieszkaocami zostały poddane następujące sprawy:

1. Połączenie miasta i gminy w jedną jednostkę samorządu gminnego – w gminie

Obrzycko odbyły się konsultacje, w których zostało zadane następujące pytanie:

„Czy jest Pani/Pan za połączeniem Miasta Obrzycko i Gminy Obrzycko w jedną

jednostkę samorządu gminnego – Miasto i Gmina Obrzycko”

34

.

mieszkaoców o przeprowadzeniu konsultacji, Rada Gminy informuje o tym wskazanego reprezentanta
wnioskodawców oraz ogłasza treśd uchwały wraz z uzasadnieniem na tablicy ogłoszeo Urzędu Gminy,
właściwych jednostek pomocniczych gminy oraz na stronie internetowej gminy Opatówek; Uchwała Nr 212/06
Rady Gminy Opatówek z dnia 25 kwietnia 2006 roku w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z
mieszkaocami Gminy Opatówek, Dz.U.W.W. 06.96.2358.

33

Zob. szerzej: A. Antoszewski, Społeczeństwo obywatelskie a proces konsolidacji demokracji, w: Studia z

teorii polityki, t. III, red. A. Czajowski, L. Sobkowiak, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław
2000, s. 18-19.

34

Uchwała Nr XXV/75/2005 Rady Miasta Obrzycko z dnia 28 lutego 2005 roku w sprawie przeprowadzenia

konsultacji z mieszkaocami Miasta Obrzycko w sprawie połączenia Miasta Obrzycko i Gminy Obrzycko,
Dz.U.W.W. 05.39.1159.

2. Zmiana granic gminy – mieszkaocom Gminy Miasto Złotów zostało zadane

następujące pytanie: „Czy jesteś za powiększeniem terytorium Gminy Miasto

Złotów, o tereny Gminy Złotów, na których zlokalizowane są miejskie obiekty

komunalne tj. składowisko odpadów komunalnych i oczyszczalnia ścieków?”

35

.

3. Przeniesienie siedziby władz gminy i związana z tym zmiana nazwy gminy – tego

typu konsultacje odbyły się w gminie Miedzichowo, w których zostało zadane

następujące pytanie: „Czy jesteś za przeniesieniem siedziby władz Gminy

Miedzichowo z Miedzichowa do Bolewic oraz zmianą nazwy gminy z Gmina

Miedzichowo na Gmina Bolewice”

36

.

4. Problematyka jednostek pomocniczych gminy – z mieszkaocami Kórnika zostały

przeprowadzone konsultacje na temat utworzenia dzielnicy w tej miejscowości

37

,

natomiast z mieszkaocami Osiedla Nr 1 i Osiedla Nr 2 w Koźminie Wielkopolskim

konsultowano sprawę zmiany granic tych jednostek pomocniczych

38

. W gminie

Szamotuły procedurze konsultacji poddano kwestię podziału sołectwa Przyborowo

na dwa sołectwa: Przyborowo i Przyborówko

39

. Należy dodad, iż odbyły się

również konsultacje w przedmiocie połączenia jednostek pomocniczych. W gminie

Miedzichowo postawiono mieszkaocom następujące pytanie: „Czy jesteś za

35

Uchwała Nr XIX/129/04 Rady Miejskiej w Złotowie z dnia 30 grudnia 2004 roku w sprawie przeprowadzenia

konsultacji z mieszkaocami Gminy Miasto Złotów w przedmiocie zmiany granic Gminy Miasto Złotów,
Dz.U.W.W. 05.21.542.

36

Uchwała Nr XV/93/2004 Rady Gminy Miedzichowo z dnia 13 października 2004 roku w sprawie

przeprowadzenia konsultacji społecznych, Dz.U.W.W. 04.162.3474.

37

Uchwała Nr XVI/220/2003 Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 29 października 2003 roku w sprawie konsultacji

społecznych z mieszkaocami Kórnika, Dz.U.W.W. 03.187.3494.

38

Uchwała Nr IX/80/2003 Rady Miejskiej w Koźminie Wielkopolskim z dnia 28 października 2003 roku w sprawie

zasad i trybu przeprowadzania konsultacji w sprawie zmiany granic jednostek pomocniczych miasta Koźmin
Wielkopolski, Dz.U.W.W. 03.182.3397.

39

Uchwała Nr XX/119/04 Rady Miasta i Gminy Szamotuły z dnia 26 kwietnia 2004 roku w sprawie

przeprowadzenia konsultacji z mieszkaocami Gminy Szamotuły w sprawie podziału sołectwa Przyborowo na
dwa sołectwa: Przyborowo i Przyborówko, Dz.U.W.W. 04.86.1774.

połączeniem Sołectwa Jabłonka Stara z Sołectwem Silna Nowa”

40

. Natomiast w

gminie Rokietnica odbyły się konsultacje w sprawie włączenia miejscowości

„Gajówka Sobota” stanowiącą gajówkę do „wsi Sobota” i ustalenia nazwy „Sobota

wieś”

41

. Z kolei w gminie Wysoka odbyły się konsultacje społeczne w sprawie

zniesienia urzędowej nazwy miejscowości Czajcze (leśniczówka) poprzez

połączenie miejscowości Czajcze (leśniczówka) i Czajcze (wieś) w jedną jednostkę

osadniczą o nazwie Czajcze (wieś)

42

.

5. Problematyka urzędowej nazwy miejscowości – w gminie Miedzichowo

dwukrotnie odbyły się konsultacje w sprawie zmiany urzędowej nazwy

miejscowości

43

. W gminie Rokietnica także dwukrotnie zostały przeprowadzone

konsultacje w przedmiotowej sprawie. W pierwszym przypadku zaproponowano,

aby zmienid nazwę miejscowości „Cerekwica częśd wsi Mrowino” na „Cerekwica

wieś”

44

, natomiast w drugim przypadku pytanie brzmiało: „Czy jesteś za zmianą

określenia rodzajowego miejscowości Dalekie, przysiółek na Dalekie, wieś”

45

. W

gminie Koźminek z mieszkaocami części wsi Dębsko Ostoja, Dębsko Dosinek,

40

Uchwała Nr XVIII/115/2004 Rady Gminy Miedzichowo z dnia 29 grudnia 2004 roku w sprawie

przeprowadzenia konsultacji społecznych, Dz.U.W.W. 05.20.483.

41

Uchwała Nr XXVIII/278/2005 Rady Gminy Rokietnica z dnia 21 marca 2005 roku w sprawie przeprowadzenia

konsultacji z mieszkaocami stale zamieszkującymi i właścicielami gruntów położonych na terenie miejscowości
„Gajówka Sobota” stanowiącą gajówkę o włączenie do „wsi Sobota” i ustalenia nazwy „Sobota wieś”,
Dz.U.W.W. 05.51.1601.

42

Uchwała Nr XL/258/2006 Rady Miasta i Gminy Wysoka z dnia 30 marca 2006 roku w sprawie

przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkaocami miejscowości Czajcze (leśniczówka), Dz.U.W.W.
06.78.2000.

43

Uchwała Nr XVIII/114/2004 Rady Gminy Miedzichowo z dnia 29 grudnia 2004 roku w sprawie

przeprowadzenia konsultacji społecznych, Dz.U.W.W. 05.20.482; Uchwała Nr XVIII/116/2004 Rady Gminy
Miedzichowo z dnia 29 grudnia 2004 roku w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych, Dz.U.W.W.
05.20.484.

44

Uchwała Nr XXVIII/276/2005 Rady Gminy Rokietnica z dnia 21 marca 2005 roku w sprawie przeprowadzenia

konsultacji z mieszkaocami stale zamieszkującymi i właścicielami gruntów położonych na terenie miejscowości
„Cerekwica częśd wsi Mrowino”, Dz.U.W.W. 05.51.1600.

45

Uchwała Nr XXXIV/343/2005 Rady Gminy Rokietnica z dnia 24 października 2005 roku w sprawie

przeprowadzenia konsultacji z mieszkaocami stale zamieszkującymi i właścicielami gruntów położonych na
terenie miejscowości Dalekie, przysiółek, Dz.U.W.W. 05.162.4340.

Dębsko Ośrodek oraz wsi Dębsko odbyły się konsultacje w sprawie ujednolicenia

nazwy na Dębsko oraz nadania jednolitej numeracji porządkowej

46

. Zmiana

urzędowych nazw miejscowości była również przedmiotem konsultacji w gminie

Wronki

47

, natomiast z mieszkaocami sołectwa Mutowo (gmina Szamotuły) zostały

przeprowadzone konsultacje w sprawie ustalenia urzędowej nazwy miejscowości

Mutowo, występującej w Wykazie Urzędowych Nazw Miejscowości w Polsce pod

błędną nazwą Matowo

48

. Nadanie urzędowej nazwy miejscowości stanowiło

przedmiot konsultacji w gminie Przygodzice

49

.

6. Zmiana nazwy ulicy – w gminie Wysoka przeprowadzono konsultacje w sprawie

zmiany nazwy ulicy „Generała Świerczewskiego” na ulicę „Jana Pawła II”

50

.

Konsultacje w przedmiotowej sprawie zorganizowano również w miejscowości

Kiekrz (gmina Rokietnica). W uzasadnieniu do uchwały zapisano: „Zmiana nazwy

ulicy wiąże się z koniecznością poniesienia przez mieszkaoców kosztów

związanych z wymianą licznych dokumentów. Z uwagi na to o zmianie nazwy ulicy

winni decydowad jej mieszkaocy”

51

.

46

Uchwała Nr V/31/03 Rady Gminy Koźminek z dnia 25 kwietnia 2003 roku w sprawie określenia zasad i trybu

przeprowadzenia konsultacji z mieszkaocami części wsi Dębsko Ostoja, Dębsko Dosinek, Dębsko Ośrodek oraz
wsi Dębsko w sprawie ujednolicenia nazwy na Dębsko oraz nadania jednolitej numeracji porządkowej,
Dz.U.W.W. 03.120.2209.

47

Uchwała Nr XXXIII/252/06 Rady Miasta i Gminy Wronki z dnia 31 stycznia 2006 roku w sprawie

przeprowadzenia konsultacji z mieszkaocami Gminy Wronki w sprawie zmian urzędowych nazw miejscowości,
Dz.U.W.W. 06.28.721.

48

Uchwała Nr XXII/132/04 Rady Miasta i Gminy Szamotuły z dnia 30 czerwca 2004 roku w sprawie

przeprowadzenia konsultacji z mieszkaocami Gminy Szamotuły w sprawie ustalenia urzędowej nazwy
miejscowości Mutowo, Dz.U.W.W. 04.120.2405.

49

Uchwała Nr XIV/145/04 Rady Gminy Przygodzice z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie przeprowadzenia

konsultacji n/t nadania urzędowej nazwy sołectwu Topola Osiedle w ramach istniejącego obrębu geodezyjnego
Topola Wielka, Dz.U.W.W. 04.77.1662.

50

Uchwała Nr XXXIX/251/2006 Rady Miasta i Gminy Wysoka z dnia 23 stycznia 2006 roku w sprawie

przeprowadzenia konsultacji społecznych w sprawie zmiany nazwy ulicy Generała Świerczewskiego, Dz.U.W.W.
06.24.621.

51

Uchwała Nr XXVIII/274/2005 Rady Gminy Rokietnica z dnia 21 marca 2005 roku w sprawie przeprowadzenia

konsultacji z mieszkaocami stale zamieszkującymi i właścicielami gruntów położonych w miejscowości Kiekrz –
rejon ul. Krętej (działka nr 453 i częśd działki nr 459), Dz.U.W.W. 05.51.1599.

7. Budowa urządzeo infrastruktury technicznej – w gminie Siedlec mieszkaocy trzech

miejscowości wyrazili swoje stanowisko odnośnie planowanej inwestycji –

budowy kanalizacji sanitarnej wraz z kolektorem przesyłowym do Obry

52

.

Przeprowadzone badania wykazały, iż zdecydowana większośd konsultacji w

gminach Wielkopolski w latach 2002-2006 miała charakter obligatoryjny. Obowiązek

ich przeprowadzenia wynikał z dwóch ustaw: z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie

gminnym i z dnia 29 sierpnia 2003 roku o urzędowych nazwach miejscowości i

obiektów fizjograficznych. Natomiast konsultacje fakultatywne, które nie były często

wykorzystywanym sposobem zasięgania opinii mieszkaoców dotyczyły zmiany nazw

ulic i budowy urządzeo infrastruktury technicznej. A zatem rady gmin w Wielkopolsce

uznały te kwestie za należące do „innych spraw ważnych dla gminy”.

Poprzez udział w konsultacjach mieszkaocy gminy mogą przedstawiad swoje

opinie i oczekiwania, co do sposobu rozstrzygnięcia określonych spraw. Dzięki temu

można zapobiec wielu nieprawidłowym decyzjom, które często mają źródło w braku

pełnej, aktualnej wiedzy o oczekiwaniach ludności. Wyniki konsultacji nie są

wprawdzie wiążące, ale mają duże znaczenie polityczne gdyż obrazują stanowisko

samego suwerena. W przypadkach, gdy warunkuje się działanie rady (innych

podmiotów) od przeprowadzenia konsultacji, niezastosowanie tej procedury

powoduje nieważnośd podjętego aktu.

Wprowadzenie do ustawy o samorządzie gminnym instytucji konsultacji z

mieszkaocami należy ocenid pozytywnie. Jednakże ustawodawca nie określił zasad i

trybu przeprowadzania konsultacji, pozostawiając to w gestii rad gmin. Można mied

zastrzeżenia do braku ustawowej regulacji zasad przeprowadzania konsultacji.

Natomiast przekazanie radom kompetencji do określenia trybu przeprowadzania

konsultacji jest dobrym rozwiązaniem. Dzięki temu można dostosowad przyjmowane

rozwiązania w tym zakresie do lokalnych uwarunkowao. Jak wykazała analiza uchwał

52

Uchwała Nr XXV/192/05 Rady Gminy Siedlec z dnia 26 kwietnia 2005 roku w sprawie zarządzenia konsultacji

w przedmiocie budowy kanalizacji sanitarnej w Kopanicy, Jaromierzu i Jażyocu wraz z kolektorem przesyłowym
do Obry, Dz.U.W.W. 05.83.2351.

niektóre rady gmin przyjęły formę inicjatywy ludowej w zakresie zastosowania

omawianej instytucji demokracji bezpośredniej. Jest to dobre rozwiązanie,

umożliwiające inicjowanie konsultacji „w innych sprawach ważnych dla gminy” przez

samych mieszkaoców.

Podsumowując warto przytoczyd rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody

łódzkiego, który podkreślił, iż „wymóg podejmowania uchwał po konsultacji z

mieszkaocami powinien byd rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkaocami

proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii, a nie tylko jako zorganizowanie

pewnej liczby spotkao i uznanie, bez względu na liczbę uczestników tych spotkao, że

wymóg konsultacji został spełniony”

53

. Nie ulega wątpliwości, iż procedura konsultacji

powinna zapewniad mieszkaocom realny wpływ na sprawy publiczne. W przeciwnym

wypadku, gdy obywatele będą mieli wrażenie, że chodzi tylko o piękne słowa, można

byd niemal pewnym, iż pozostaną biernymi obserwatorami. Dlatego też konsultacje

powinny byd zawsze odpowiednio przygotowane a mieszkaocy w sposób prawidłowy

o nich poinformowani. W ten sposób zostaną stworzone warunki do podjęcia

dwustronnego dialogu obywatelskiego.

53

Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody łódzkiego, PR 01374/15/00, OSS 2000, nr 4, s. 101.