Lokalna polityka społeczna

Publikacja współfinansowana ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

LOKALNA

POLITYKA

SPOŁECZNA

Ewa Kulesza

Publikacja współfinansowana ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

LOKALNA

POLITYKA

SPOŁECZNA

Ewa Kulesza

Warszawa 2013

Publikacja powstała w ramach projektu „Koordynacja na rzecz aktywnej integracji” w ra-
mach Działania 1.2 „Wsparcie systemowe instytucji pomocy i integracji społecznej” Pro-
gram Operacyjny Kapitał Ludzki, współfinansowanego przez Unię Europejską ze środków
Europejskiego Funduszu Społecznego.

Recenzent: dr Joanna Staręga-Piasek
Korekta: Małgorzata Pośnik

Kopiowanie i rozpowszechnianie może być dokonane z podaniem źródła.
Publikacja jest dystrybuowana bezpłatnie.
Skład i druk: www.transdruk.pl

SPIS TREŚCI

Wstęp

........................................................................................................................... 5

I. Określenie lokalnej polityki społecznej............................................................................ 7

Lokalna polityka społeczna .........................................................................................10

Podmioty lokalnej polityki społecznej .........................................................................12

Społeczne podmioty wykonujące zadania z zakresu polityki społecznej ..................17

Zakres zadań samorządu terytorialnego i podmioty uchwałodawcze lokalnej

polityki społecznej odpowiedzialne za wykonywanie zadań samorządu ..................19

Podmioty wykonujące (wykonawcze) lokalnej polityki społecznej ............................23

II. Instrumenty lokalnej polityki społecznej ......................................................................26

Instrumenty polityki społecznej kształtujące działania samorządu terytorialnego ...26

Instrumenty programowe ............................................................................................30

Instrumenty finansowe ................................................................................................31

III. Lokalna polityka społeczna – wybrane zagadnienia ...................................................38

Lokalna polityka społeczna w zakresie pomocy socjalnej .........................................38

Rola i zadania organów administracji publicznej w wykonywaniu zadań

z zakresu pomocy społecznej .....................................................................................40

Kształtowanie lokalnej polityki społecznej w zakresie pomocy społecznej ...............42

Zadania własne samorządu terytorialnego jako podstawa kształtowania

lokalnej polityki społecznej w zakresie pomocy społecznej ......................................43

Dokumenty programowe przygotowywane przez jednostki samorządu

terytorialnego jako podstawa tworzenia i realizacji lokalnej polityki w zakresie

pomocy społecznej ......................................................................................................45

Działania podejmowane w ramach lokalnej polityki społecznej ................................47

Współdziałanie z podmiotami społecznymi ...............................................................48

IV. Lokalna polityka na rzecz rodziny .................................................................................50

Pomoc rodzinie ............................................................................................................51

Wsparcie rodziny w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych .....................54

Opieka nad dzieckiem .................................................................................................56

Rodzinna piecza zastępcza .........................................................................................57

Opieka instytucjonalna ................................................................................................60

Wsparcie finansowe dla dzieci opuszczających placówki

opiekuńczo-wychowawcze ..........................................................................................61

V. Działania samorządów na rzecz osób niepełnosprawnych ..........................................63

Przygotowanie programowe do pomocy osobom niepełnosprawnym ......................65

Prowadzenie lokalnej polityki - wykonywanie zadań określonych w programach .....66

VI. Lokalna polityka społeczna w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych .....69

Polityka w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków

społeczności lokalnej ..................................................................................................70

Akty prawne i dokumenty stanowiące podstawę lokalnej polityki w zakresie

zaspokajania potrzeb mieszkaniowych ......................................................................73

Lokalna polityka w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych grup

mieszkańców wymagających szczególnego wsparcia ...............................................76

VII. Lokalna polityka w zakresie aktywizacji zawodowej i pomocy osobom
bezrobotnym ........................................................................................................................78

Analiza problemów bezrobocia w zakresie polityki rynku pracy - regionalne

plany działania ............................................................................................................80

Aktywizacja zawodowa i pomoc osobom mających trudności na otwartym

rynku pracy ..................................................................................................................84

Podstawy prawne działań na rzecz aktywizacji zawodowej osób wykluczonych

bądź zagrożonych wykluczeniem ................................................................................86

Indywidualne formy pomocy .......................................................................................86

VIII. Lokalna polityka w zakresie edukacji dzieci i młodzieży .........................................91
IX. Polityka lokalna samorządu terytorialnego w zakresie ochrony zdrowia .................97

Działania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie organizacji

służby zdrowia i udzielania świadczeń .......................................................................98

Finansowanie zadań z zakresu ochrony zdrowia ......................................................100

Lokalne programy w zakresie ochrony zdrowia i profilaktyki zdrowotnej ................100

Polityka samorządu terytorialnego w wybranych sferach ochrony zdrowia .............105

Przeciwdziałanie alkoholizmowi ...............................................................................105

Lokalna polityka w zakresie zwalczania narkomanii ................................................109

Zakończeni .......................................................................................................................116

Wstęp

Lokalna polityka społeczna, kreowana i realizowana przez jednostki samorządu terytorial-
nego zarówno w skali lokalnej, jak i regionalnej, stanowi istotny element polityki społecznej
w państwie, a w niektórych sferach, jedyny sposób wpływania na sytuację mieszkańców
danego terenu. Fakt, iż wybrane sprawy oddane zostały w ręce instytucji samorządności
lokalnej jest wynikiem postępującej decentralizacji w funkcjonowaniu państwa, znajdują-
cej wyraz w Konstytucji a przede wszystkim zadeklarowanej w Preambule do Konstytucji
zasadzie pomocniczości, umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot. Owa zasada
pomocniczości oznacza taki podział zadań pomiędzy obywateli i ich wspólnoty – różne or-
ganizacje społeczne, fundacje i inne podmioty – a państwo, w którym przydziela się zadania
bardziej skomplikowane bądź niemożliwe do realizacji przez mniejsze struktury. Szczegól-
ne miejsce w przypadku realizacji zadań o charakterze publicznym zajmuje samorząd tery-
torialny jako najbliżej związany z lokalnymi potrzebami obywateli

. Idee te wyraża dobitnie

Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu z 1985 r., stanowiąc,
iż „społeczności lokalne mają – w zakresie określonym prawem- pełną swobodę działa-
nia w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres
kompetencji innych organów władzy”. „Generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne
powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli.
Powierzając te funkcje innemu organowi władzy, należy uwzględnić zakres i charakter zada-
nia oraz wymogi efektywności i gospodarności”

W tym duchu wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził, iż zasada po-
mocniczości powinna być rozumiana w całej swej złożoności, która polega na tym, że jej
istotą jest umacnianie uprawnień obywateli i ich wspólnot, co jednak „nie oznacza rezy-
gnacji z działań władzy publicznej na szczeblu ponadlokalnym, a przeciwnie wymaga tego
rodzaju działań, jeżeli rozwiązanie problemów przez organy szczebla podstawowego nie
jest możliwe”

1 B. Banaszak: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 7-8.

2 Powołuję za: J. Auleytner: Instytucje polityki społecznej. Podmioty i fundusze, Warszawa 1996, s.139.

3 Wyrok TK z dni 18.02.2003, sygn.. K 24/02, OTK 2/2003.

Idea pomocniczości zrealizowana została poprzez upoważnienie w Konstytucja RP samo-
rządu terytorialnego do rozwiązywania spraw publicznych. W art. 163 Konstytucji zawarte
zostało domniemane posiadania przez samorząd terytorialny kompetencji do wykonywania
zadań publicznych niezastrzeżonych – przez Konstytucję lub ustawy - na rzecz innych pod-
miotów władzy publicznej.
Takie określenie pozycji i zadań samorządu terytorialnego było także wynikiem przyjęcia,
jako podstawowej – obok zasady pomocniczości - koncepcji Rzeczypospolitej, jako pań-
stwa zdecentralizowanego. Za takim założeniem przemawiają takie wartości, jak wzrost
efektywnej alokacji zasobów, umocnienie politycznej partycypacji i ochrona praw obywa-
telskich

Samorząd lokalny w realizacji zadań na rzecz wspólnoty lokalnej musi dysponować dwoma
elementami występującymi łącznie: faktycznymi możliwościami decydowania przez wspól-
notę w ważnych dla niej sprawach oraz takim ukształtowaniem procedur podejmowania
rozstrzygnięć, by odpowiadały one postulatom. Jak podkreśla się w literaturze, bez powie-
rzenia wspólnocie terytorialnej odpowiedniego zakresu zadań wraz z faktycznymi możliwo-
ściami ich realizacji, nie może być mowy o „uczestnictwie w kierowaniu sprawami publicz-
nymi. Jeśli natomiast zadania te nie będą wiązały się z zaspokojeniem istotnych potrzeb
zbiorowych, to trudno będzie o uczestniczenie w takim działaniu obywateli, a zatem trudno
będzie stwierdzić, że będziemy mieć do czynienia z demokracją obywatelską”

Próbą odpowiedzi na pytanie, czy samorząd uzyskał, i w jakim zakresie, rzeczywiste moż-
liwości tworzenia własnych rozwiązań w zakresie zaspokajania potrzeb społeczeństwa lo-
kalnego, zwłaszcza obecnie, kiedy samorząd terytorialny uzyskał niespotykanie wsparcie
do wykonywania swoich zadań od momentu wstąpienia Polski do UE, w postaci środków
finansowych z Unii Europejskiej - jest niniejsze opracowanie.

Niniejsze opracowanie ma na celu pokazanie niektórych aspektów funkcjonowania samo-
rządu terytorialnego w ramach przysługującego mu prawa do tworzenia własnych rozwiązań
i działania poza obowiązkami wyznaczonymi przepisami prawa.
Opracowanie, krótkie z założenia, przygotowane w oparciu o literaturę, ale przede wszyst-
kim o obowiązujące przepisy prawa oraz dokumenty programowe i sprawozdania z działal-
ności jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego, będących przykładami rozwią-
zań przyjmowanych w ramach lokalnej polityki, składa się z dwóch części.
W części pierwszej przedstawione zostały ogólne zagadnienia i pojęcia związane z lokalną
polityką społeczną, natomiast część druga poświęcona została omówieniu wybranych za-
gadnień z zakresu polityki lokalnej.

4 J. Jaskiernia: Prawo wyborcze do jednostek samorządu terytorialnego (w:) B. Szmulik, K. Miaskowska-Daszkie-

wicz (red.) Administracja publiczna. Ustrój administracji samorządowej, Warszawa 2012, s. 5.

5 J.Jaskiernia: Prawo wyborcze, op.cit. s, 6 i n.

I. Określenie lokalnej polityki społecznej

Definicja polityki społecznej

Definicja polityki społecznej jest wieloznaczna. W doktrynie polityki społecznej podkreśla
się wieloznaczność pojęcia polityka społeczna, wyróżniając kategorię polityki społecznej
jako działalności państwa i wyodrębniając „politykę społeczną” jako dyscyplinę naukową.
Jednak, nawet próba dookreślenia pojęcia „polityka społeczna” w kontekście działalności
państwa znajduje odzwierciedlenie w różnie sformułowanych definicjach.
Ów brak jednolitości w zdefiniowaniu pojęcia „polityka społeczna” tłumaczony jest wie-
loaspektowością widzenia spraw kryjących się w tym określeniu. Wskazuje się trafnie, że
jedni kojarzą z polityką społeczną zagadnienia ładu prawnego, regulującego relacje pra-
codawca-pracownik, inni dostrzegają socjalną interwencje państwa na rzecz wyrównywa-
nia istotnych różnic pomiędzy grupami ludności

. Jeszcze inni analizują definicję polityki

społecznej wyjaśniając oba elementy tego określenia i wskazując, że mamy do czynienia
z pewnym rodzajem polityki, który można odróżnić od innych jej rodzajów w kontekście ro-
zumienia podziału polityki na „społeczną i niespołeczną albo bardziej społeczną i mniej
społeczną” jako klucza do wyjaśnienia tego pojęcia

. Jednakże analiza pojęcia „polityka”

prowadzi do konkluzji, że mamy do czynienia z „rządzeniem”, czyli polityką traktowaną jako
środek lub instrument do realizacji określonych celów – w tym przypadku z rozwiązywaniem
problemów publicznych lub procesem zarządzania sprawami publicznymi, nie zaś z „polity-
ką” jako „politykowaniem”, w którym władza jest celem samym w sobie

Ujmując pojęcie polityki społecznej od strony praktyki, tę sferę działalności definiowano
niegdyś jako: „celowe oddziaływanie państwa, związków zawodowych i innych organizacji
na istniejący układ stosunków społecznych, zmierzające do poprawy warunków bytu i pracy
szerokich warstw ludności, usuwania nierówności społecznych oraz podnoszenia kultury
życia”, wyróżniając inne cele polityki społecznej „w ustroju kapitalistycznym” (jako polega-
jące na podejmowaniu umiarkowanych reform mających na celu łagodzenie skutków wy-
zysku klas pracujących oraz antagonizmów klasowych) oraz inne cele polityki społecznej
„w ustroju socjalistycznym” (jako całokształt planowych działań zmierzających do rozwoju
gospodarki i stałego podnoszenia warunków życia szerokich warstw ludności)

. Obecnie -

najogólniej mówiąc - jako politykę społeczną rozumie się działalność państwa, której celem
jest poprawa położenia materialnego i wyrównywania szans życiowych grup społeczeństwa
ekonomicznie i socjalnie najsłabszych

6 J. Auleytner: Polityka społeczna. Teoria a praktyka, Warszawa 1997, s. 25.

7 R. Szarfenberg: Definicje, zakres i konteksty polityki społecznej (w) G.Firlit-Fesnak, M.Szylko-Skoczny (red.)

Polityka społeczna, Warszawa 2009, s. 21.

8 Ibidem, s. 22;

9 W. Szubert: Przedmiot, geneza i zakres socjalistycznej polityki społecznej (w:) A. Rajkiewicz (red.) Polityka spo-

łeczna, Warszawa 1979, s. 30.

10 J. Auleytner: Instytucje polityki społecznej. Podmioty i fundusze, Warszawa 1996, s. 8-9.

Określenia polityki społecznej wskazują na jej zakres przedmiotowy i podmiotowy.
W doktrynie polityki społecznej kwestia przedmiotu polityki społecznej rozpatrywana była
wielopłaszczyznowo, m.in. z punktu widzenia celów, których urzeczywistnieniu polityka
miałaby służyć, ale też z punktu widzenia zasięgu podmiotowego, tj. jej adresatów

W tradycyjnym ujęciu polityka społeczna obejmowała zagadnienia dotyczące przede wszyst-
kim zapewnienia warunków bytowych. Z punktu widzenia celów polityki społecznej, sprowa-
dzano ją do zaspokajania ważnych potrzeb szerokich kręgów ludności (ludzi pracy i członków
ich rodzin) uznając, że jest to naczelny cel polityki społecznej, któremu wszelkie inne zamie-
rzenia powinny być i są podporządkowane

. W ramach tak ujętej polityki społecznej koniecz-

ne było wskazanie podstawowych kategorii potrzeb, którym można było przypisać cechę
społecznej ważności i powszechnego znaczenia i jako takie wskazywano: możność wyko-
d, w warunkach kulturalnych i bezpiecznych dla zdrowia, zabezpieczenie na wypadek nie-
możności zarobkowania i poważnego obciążenia kosztami utrzymania rodziny. Do ważnych
potrzeb zaliczano także dostęp do powszechnej opieki lekarskiej, zapewnienie odpowied-
nich warunków mieszkaniowych i wypoczynku w czasie wolnym od pracy. Polityka społecz-
na winna zatem – w zdefiniowanym wyżej znaczeniu – dotyczyć podstawowych potrzeb spo-
łecznych w zakresie: 1. zatrudnienia, 2. dochodu z pracy, 3. ochrony pracy w szerokim tego
słowa znaczeniu, 4. zabezpieczenia społecznego, 5. opieki nad zdrowiem, 6. mieszkalnictwa
i 7. organizacji wypoczynku, choć nie był to katalog ostateczny, bowiem – jak podkreślano
w literaturze – winien obejmować także pewne dodatkowe elementy owych podstawowych
zagadnień (np. różne aspekty kultury współżycia społecznego, obejmujące takie aspekty
jak kultura pracy, kultura mieszkaniowa czy kultura wypoczynku)

. Ujęcie zakresu przed-

miotowego polityki społecznej z punktu widzenia zasięgu podmiotowego dawało pole do
wyodrębnienia takich zagadnień, jak: zatrudnienie w kontekście pracowników i gwarancji
dla nich w różnych płaszczyznach zatrudnienia i jego warunków (także warunków podejmowa-
nia pracy w innych formach, niż stosunek pracy, np. drodze pracy nakładczej, zatrudnienia
w spółdzielniach pracy czy samodzielnego wykonywania rzemiosła), ale także w kontekście
umożliwienia wejścia do tej grupy osobom, dla których podjęcie zatrudnienia ze względów
społecznych byłoby niezbędne, również w celu realizowania obywatelskiego prawa do pracy.
Drugim aspektem podmiotowego podejścia do polityki społecznej było kształtowanie do-
chodu z pracy. Argumentowano, że chodzi o te kategorie dochodów, które podlegają regla-
mentacji uwzględniającej aspekty społeczne.
Trzecim wskazywanym aspektem podmiotowego określania zakresu polityki społecznej była
ochrona pracy, w kontekście reglamentacji czasu pracy, urlopów wypoczynkowych, a także
zasad bezpieczeństwa i higieny pracy co – przynajmniej częściowo - odnosiło się także do
osób wykonujących pracę, ale niebędących pracownikami, pod warunkiem jednak, że bez-
pieczne i higieniczne warunki pracy dotyczyć będą pracy zespołowej. Podmiotowe ujęcie

11 W. Szubert: Studia z polityki społecznej, Warszawa 1973, s.71 i n.

12 W. Szubert: Polityka społeczna w systemie gospodarki planowej, „Studia Prawno-Ekonomiczne” 1/68, s. 19.

13 W. Szubert: Polityka społeczna…, op.cit., s. 72.

zakresu polityki społecznej dawało podstawę do objęcia także takich zagadnień, jak zabez-
pieczenie społeczne, służba zdrowia czy zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych

W owych rozważaniach interesujące jest to, że za przedmiot polityki społecznej uznano wy-
łącznie zaspokajanie potrzeb ludzi pracy, i wokół tych zagadnień toczyły się rozważania w róż-
nych aspektach, tymczasem całkowicie pomijane były problemy zaspokajania potrzeb spo-
łecznych ludzi niewykonujących pracę. Założenia ideologiczne, wykluczające możliwość
istnienia zjawiska bezrobocia, czy ubóstwa, wyłączały spod dyskusji jakiekolwiek problemy
związane z inną sfer, niż wykonywanie pracy, choć w dorobku polskiej doktryny polityki spo-
łecznej kwestie ubóstwa stanowił problem pierwszoplanowy

Klasyczne ujęcie polityki społecznej eksponowało zatem aspekt socjalny, w sensie zapew-
nienia materialnych warunków bytu wskazanych grup ludności, jak też wspierania wskaza-
nych, najsłabszych grup społeczeństwa. Nie ulega jednak wątpliwości, iż wobec zmieniają-
cych się warunków życia takie ujęcie polityki społecznej, stawiające na pierwszym miejscu
eksponujące aspekt zabezpieczenia społecznego musiało ulec poszerzeniu o elementy wy-
kraczające poza aspekt zabezpieczenia materialnego czy wyrównywania szans życiowych.
Wobec poszerzania przez państwa instrumentów zabezpieczenia społecznego zarówno
co do form udzielanej pomocy, jak i – a może przede wszystkim – charakteru przysługujących
uprawnień, coraz większego znaczenia zaczęła nabiera działalność państwa i innych pod-
miotów zmierzająca do poprawiania standardów życia wszystkich mieszkańców, co ozna-
za, że nie sposób definiować współczesnej polityki społecznej jedynie w kontekście tzw.
„kwestii społecznej”, która stanowiła punkt wyjścia dla teoretycznych rozważań i praktyki
z początków kształtowania tego pojęcia.
Tendencje te wynikają ze zmiany warunków życia w poszczególnych krajach i zmieniających
się preferencji w krajowych politykach społecznych, w szczególności w polityce społecznej
Unii Europejskiej.
Polityka społeczna Unii Europejskiej w programach działania obejmuje nie tylko zagad-
nienia z dziedziny szeroko ujętego zabezpieczenia społecznego, ale jako fundamentalne
podejmuje problemy zatrudnienia, także w kontekście warunków bezpiecznych warunków
pracy (ochrony zdrowia i życia przed zagrożeniami środowiska pracy) i ochrony pewności
zatrudnienia, a także w kontekście przeciwdziałania dyskryminacji - z różnych powodów
-w zatrudnieniu. Szerokie podejście w europejskiej polityce społecznej do warunków życia
społeczeństwa daje podstawę do objęcia w jej ramy takich zagadnień, jak zabezpieczenie
potrzeb mieszkaniowych, prawo do szeroko pojętej – nie tylko w kontekście udzielania
świadczeń zdrowotnych - ochrony zdrowia, prawa do wypoczynku w odpowiednich warun-
kach także środowiska naturalnego, prawa do edukacji, kształcenia zawodowego i sportu,

14 W. Szubert: Polityka społeczna…, op. cit., s. 73-76.

15 W tym zakresie fundamentalne były prace Konstantego Krzeczkowskiego, którego szczególne zainteresowa-

nie zagadnieniami opieki społecznej i problemem ubóstwa, był podnoszony także w opracowaniach powo-

jennych. Por. W. Szubert: Konstanty Krzeczkowski jako polityk społeczny – przedmowa (w:) K. Krzeczkowski:

Polityka społeczna. Wybór pism, Łódź 1947.

kultury czy prawa do edukacji w kontekście poszerzania wiedzy społeczeństwa i polepsza-
nia szans na przyszłość

Lokalna polityka społeczna

W państwie demokratycznym szczególnego znaczenia nabiera udział społeczeństwa i jego
przedstawicieli w wykonywaniu zadań społecznych. W demokratycznym państwie prawnym
obywatele posiadają prawo współuczestniczenia w rządzeniu państwem, w szczególności
we współuczestniczeniu w samorządzie terytorialnym

oraz poprzez udział w działalności

podmiotów niepublicznych.
Szczególną rolę w wykonywaniu zadań publicznych, zwłaszcza na rzecz społeczności lo-
kalnej odgrywa samorząd terytorialny, rozumiany jako „strukturalna forma administracji,
której podmiotem są mieszkańcy zamieszkali na terenie określonej jednostki podziału te-
rytorialnego państwa, zorganizowani z mocy ustawy w korporację prawa publicznego, czyli
związek publiczno-prawny (wspólnotę)

. Działania samorządu polegają na wykonywaniu

zadań wskazanych przez państwo, ale także na niezależnym od administracji rządowej za-
rządzaniu własnymi sprawami społeczności lokalnej. W tym ujęciu „samorząd terytorialny
jest jedną z postaci władzy wykonawczej, funkcjonującej w ramach władztwa zdecentra-
lizowanego, czyli niepodporządkowanej hierarchicznie administracji rządowej”

. Działań

samorządu terytorialnego nie można jednak ograniczać wyłącznie do „postaci władzy wy-
konawczej”, skoro samorząd, działając w ramach upoważnienia ustawowego, uprawniony
jest także do rozwiązywania problemów lokalnych, a w tym zakresie kształtowania działań
w drodze aktów uchwalanych przez organy uchwałodawcze, będące terenowym odpowied-
nikiem władzy ustawodawczej.
Przyjęta bowiem we współczesnych państwach zasada subsydiarności, zamykająca się
w stwierdzeniu: tyle państwa ile konieczne, tyle społeczeństwa ile można, stanowi podsta-
wę do przekazywania części polityki społecznej do samorządu terytorialnego zarówno w odnie-
sieniu do wykonywania zadań w imieniu państwa, jak i wykonywania zadań wynikających
z rozeznania lokalnych potrzeb społecznych. Wynika to z założenia, że podmioty publiczne
działające na szczeblu lokalnym lepiej znają problemy społeczne występujące na danym tere-
nie i mogą – szybciej i lepiej - odpowiedzieć na zapotrzebowanie społeczne w tym zakresie.
Jednakże wykonywanie zadań przez samorząd następuje na zasadach decentralizacji,
a więc na zasadach względnej samodzielności i niezależności od organów państwowych,
jednak pod nadzorem państwa. Z tego względu wymaga wyraźnego podkreślenia, że two-
rzona przez samorząd terytorialny polityka społeczna jest elementem polityki społecznej

16 J. Barcz (red.) Polityki Unii Europejskiej: polityki społeczne. Aspekty prawne, Instytut Wydawniczy EuroPrawo,

Warszawa 2010.

17 Szerzej na temat samorządu i jego koncepcji: Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziek,

E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl: Prawo administracyjne – pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie,

Warszawa 2000, s. 263 i n.

18 Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziek, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl: Prawo admini-

stracyjne..., op.cit. s. 267.

19 B. Banaszak: Prawo konstytucyjne, Warszawa 2004, s. 710-711.

państwa. Wynika to umocowania samorządu poprzez określenie jego zadań i kompetencji
w Konstytucji i przepisach rangi ustawowej tworzonych przez parlament

. W szczególno-

ści ustawy odgrywają zasadniczą rolę w określaniu pozycji samorządu terytorialnego, po-
nieważ zarówno zadania samorządu, jak i zakres, kryteria i środki nadzoru określone są
w ustawach.
Rolę i pozycję samorządu terytorialnego wskazuje Konstytucja RP poprzez określenie ustroju
państwa, zakładającego decentralizację władzy publicznej (art. 15 Konstytucji), uprawnie-
nie samorządu terytorialnego do uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej (art. 16
ust.2 Konstytucji) oraz wyznaczenie zakresu samodzielności samorządu oraz jego gwaran-
cje w poświeconym temu zagadnieniu rozdziale VII Konstytucji („Samorząd terytorialny”).
Samorząd terytorialny, ujmowany na gruncie Konstytucji w kontekście decentralizacji władzy
publicznej uprawniony został do wykonywania zadań publicznych niezastrzeżonych przez
Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Konstytucja wskazuje na
dwie grupy zadań: zadania służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, trakto-
wane jako zadania własne jednostek samorządu terytorialnego oraz zadania polegające na
ustalaniu wysokości podatków i opłat lokalnych, w zakresie określonym w ustawie.
Gwarancją samodzielności samorządu terytorialnego w wykonywaniu przez niego zadań jest
samodzielność finansowa. Art. 167 Konstytucji wskazuje na prawo jednostek samorządu
terytorialnego w udziale w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im za-
dań oraz na prawie do dochodów własnych oraz subwencji ogólnych i dotacji celowych z bu-
dżetu państwa, choć – z drugiej strony - osłabieniem gwarancji jest odesłanie do ustaw
określających źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego.
Omawiając zagadnienia związane lokalną polityka społeczną, tworzoną i realizowaną przez
samorząd terytorialny wyraźnie należy zaznaczyć, iż nie korzysta ona w pełni z niezależ-
ności. Jakkolwiek bowiem w Ustawie Zasadniczej wyraźnie mówi się o prawie samorządu
terytorialnego do wykonywania zadań publicznych niezastrzeżonych przez Konstytucję lub
ustawy dla organów innych władz publicznych, co jest komentowane jako uprawnienie do
„samodzielnego wykonywania administracji publicznej”, to działania samorządu są za-
wsze wynikiem jego pozycji, zadań i obowiązków określonych w ustawie. Zadania samo-
rządu mogą się zatem zmieniać, choćby dlatego, że brak jest niezmiennego katalogu zadań
samorządu zawartego w konstytucji, niemożność wykonania pewnych zadań może także
wynikać z braku odpowiednich instrumentów niezbędnych do ich wykonania. Osłabienie
niezależności samorządu terytorialnego wynika zatem – z jednej strony – z możliwości na-
rzucania zadań do wykonywania przez samorząd przez ustawodawcę, co oznacza ustawowe
kształtowanie zakresu samodzielności samorządu przez możliwość nałożenia na samorząd
określonych obowiązków lub ich ograniczenie, z drugiej strony – w drodze ograniczenia np.
samodzielności finansowej samorządu.

20 Wśród źródeł zadań i kompetencji samorządu terytorialnego wymienia się także umowy międzynarodowe.

Por. Z. Duniewska, B. Jaworska - Dębska, R. Michalska - Badziak, E. Olejniczak - Szałowska, M. Stahl: Prawo

administracyjne..., op.cit. s. 268.

Zależność lokalnej polityki państwa od założeń przyjmowanych na szczeblu centralnym
wynika także z ogólnych dokumentów przygotowywanych w formie projektów przez organy
rządowe szczebla centralnego i przyjmowanych przez parlament państwa.

Szeroki jest zakres przedmiotowy lokalnej polityki społecznej.
Z punktu widzenia rozwoju ekonomicznego rozwój lokalny to przede wszystkim rozwój go-
spodarczy, który następuje poprzez wspieranie zatrudnienia, uzyskanie rynkowej konkuren-
cji przez gospodarcze podmioty lokalne i atrakcyjność inwestycji regionu, harmonizacja roz-
woju gospodarczego i społecznego, działalności produkcyjnej i środowiska przyrodniczego,
pełne wykorzystanie zasobów lokalnych i regionalnych oraz wykorzystanie możliwości ze-
wnętrznych: rynkowych, nowych technologii czy innowacji

Lokalna polityka ujmowana z punktu widzenia spraw społecznych, a zatem przede wszyst-
kim warunków życia mieszkańców obejmuje sprawy bytowe (zaspokojenie potrzeb socjal-
nych poprzez różne formy działania podmiotów wykonujących zadania w ramach pomocy
społecznej, m społecznego), ale jako fundamentalne podejmuje także problemy zatrudnie-
nia, zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, prawo do szeroko pojętej – nie tylko w kontek-
ście udzielania świadczeń zdrowotnych - ochrony zdrowia, prawa rodziny do pomocy oraz
prawa do pomocy przysługującego osobom, które z różnych względów mogą być narażone
na wykluczenie społeczne i wymagają wsparcia w aktywizacji zawodowej, prawa do edu-
kacji i kształcenia zawodowego czy prawa do edukacji w kontekście poszerzania wiedzy
społeczeństwa i polepszania szans na przyszłość.
Zakres przedmiotowy lokalnej polityki społecznej będzie zatem zbliżony, jakkolwiek nie toż-
samy, do spraw objętych polityką społeczną państwa, a sposób ich rozwiązywania dostoso-
wany do potrzeb społeczności lokalnej i możliwości działania podmiotów lokalnej polityki.

Podmioty polityki społecznej
Cele i zadania państwa są wytyczane i realizowane przez podmioty publiczne i niepublicz-
ne, będące podmiotami polityki społecznej.
W przeszłości, w literaturze polskiej z zakresu polityki społecznej, za podmioty polityki
społecznej uznawano jedynie te jednostki organizacyjne – organy, instytucje i organizacje -
których zasadniczym zadaniem było realizowanie celów socjalnych, a zatem te ogniwa pań-
stwa, które realizują jego funkcję społeczną (socjalną). Nie uznawano zatem za podmioty
polityki organy, które osiągały pewne cele „niejako na marginesie swoich podstawowych
funkcji”

. W związku z tym jako podmioty polityki społecznej wymieniane były organy wła-

dzy państwowej (Sejm oraz dwie komisje stałe zajmujące się sprawami socjalnymi, a także
Rada Państwa, jako „kolegialna głowa państwa” posiadająca uprawnienia do wydawania
dekretów z mocą ustawy), władza wykonawcza (w tym: Komisja Planowania przy Radzie

21 R. Wasylewski: Lokalna polityka społeczna (w:) G. Firlit - Fesnak, M. Szylko-Skoczny: (red.) Polityka społeczna,

Warszawa 2009, s.359.

22 J. Rosner: Podmioty polityki społecznej (w:) A. Rajkiewicz (red.): Polityka społeczna, Warszawa 1979, s.68-69.

Ministrów, poszczególne ministerstwa zajmujące się sprawami socjalnymi, jak np. Minister-
stwo Pracy, Płac i Spraw Socjalnych i inne podmioty, jak PZU czy ZUS oraz związki zawodo-
we, zakłady pracy czy organizacje społeczne

Obecnie przyjmuje się, że określenie podmiotów polityki społecznej jest szersze i obejmuje
się także inne organy i instytucje, także te, których głównym celem nie jest realizowanie ce-
lów socjalnych, podmioty o różnym statusie i zakresie wykonywanych zadań.
Wielość podmiotów polityki społecznej sprawia, że w literaturze z zakresu polityki społecz-
nej dokonywane są wielorakie podziały i klasyfikacje z wykorzystaniem różnych kryteriów
nawet, jeśli mowa jest wyłącznie o podmiotach krajowych

Najczęściej podział podmiotów polityki społecznej dokonywanych jest z punktu widzenia
podziału władzy na władzę ustawodawcza, wykonawczą i sądowniczą. Prowadzi to wyod-
rębnienia podmiotów ustawodawczych, podmiotów wykonawczych, sądowniczych, a do-
datkowo jeszcze wymienia się podmioty kontrolne

. Podział ten nie uwzględnia podmio-

tów uczestniczących w realizacji zadań z zakresu polityki społecznej, o innym charakterze,
znajdujących się poza sektorem publicznym. Z tego względu pod rozwagę należy wziąć po-
dział na podmioty zaliczane do sektora publicznego i społecznego (tzw. „trzeci sektor”

)

oraz do sektora prywatnego.
Podział podmiotów polityki społecznej może być także dychotomiczny: na organy odpowie-
dzialne za koncepcje, podstawy prawne i dokumenty podstawowe polityki społecznej (orga-
ny tworzące koncepcje polityki społecznej) i organy wykonujące zadania z zakresu polityki
społecznej, których działanie stanowi realizację zadań z zakresu polityki społecznej.
Na potrzeby niniejszego opracowania ogólnie omówione zostaną podmioty polityki spo-
łecznej, wyodrębnione według ostatniego – najprostszego - podziału.
O koncepcji i kształcie polityki społecznej państwa przede wszystkim decydują

organy usta-

wodawcze, choć analiza dokumentów stanowiących podstawę działań podejmowanych
w sferze polityki społecznej wskazuje, że nie tylko organy ustawodawcze, ale także

organy

zaliczanie do wykonawczych mogą przesądzać o kształcie polityki społecznej.
W Rzeczypospolitej Polskiej organami tworzącymi koncepcje polityki społecznej są Sejm
i Senat, jako organy przedstawicielskie, pochodzące z bezpośrednich i powszechnych wy-
borów, sprawujące władzę ustawodawczą w państwie.
Ranga i znaczenie Sejmu i Senatu w państwie, jak też ranga uchwalanych przez Parlament
ustaw, jako aktów prawa powszechnie obowiązującego oznacza, że rola Parlamentu jako
podmiotu decydującego o kształcie polityki społecznej w państwie jest wiodąca.

23 Ibidem, s. 78 i n.

24 Podział podmiotów polityki społecznej może uwzględniać podmioty działające w szerszej skali i dotyczyć pod-

miotów, które w swoim zasięgu działania maja kwestie socjalne, występujące w skali globalnej (np. powiązane

z ONZ), w skali regionalnej (obejmujące działaniem kontynent, np. organizacje ponadnarodowe w Europie, re-

alizujące wspólną politykę socjalną o zasięgu europejskim) oraz podmioty krajowe (narodowe). Por. J. Aulytner:

Instytucje polityki społecznej. Podmioty i fundusze, Warszawa 1996, s. 10-11.

25 Ibidem, s. 11 oraz s. 63 i n.

26 Takiej nazwy używa G. Spytek – Bandurska: Sektor, podmioty, poziomy i organizacja polityki społecznej (w:)

G. Firlit-Fesnak, M. Szylko-Skoczny (red.) Polityka społeczna, Warszawa 2009 s. 96.

Analiza zadań i roli organów państwa w zakresie polityki społecznej skłania do poglądu, że
na kształt polityki społecznej mogą mieć wpływ także organy państwa, zaliczane do orga-
nów wykonawczych, uprawnione w drodze ustaw (a zatem przez organy ustawodawcze) do
przygotowania dokumentów uszczegółowiających ogólne założenia zawarte w ustawach.
Chodzi o akty wykonawcze i dokumenty o charakterze programowym, przesądzające o kie-
runkach działania podmiotów wykonujących zadania z zakresu polityki społecznej.
Podmiotami takimi są przede wszystkim Rada Ministrów oraz poszczególni ministrowie.
Kluczowe znaczenie w tym zakresie odgrywa Rada Ministrów, upoważniona ustawami nie
tylko do wydawania przepisów wykonawczych, bowiem w takiej sytuacji organ upoważnio-
ny może działać wyłącznie w ramach i zakresie delegacji ustawowej, ale do wydawania prze-
pisów określających ostateczny kształt zadania (programu) na podstawie ustaw mających
charakter ramowy. Takie dokumenty i programy mogą dotyczyć przedsięwzięć wieloletnich
(np. program kreowany przez ustawę z 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego „Po-
moc państwa w zakresie dożywiania”

), bądź wyznaczanych na krótsze okresy czasu, w po-

staci np. programów realizowanych w okresach kilkumiesięcznych (np. program wspierania
niektórych osób pobierających świadczenia pielęgnacyjne, ustalony do realizacji w okresie
od 1 kwietnia do 30 czerwca 2012 r.

). W każdym przypadku, tworzone w drodze ustaw

programy sformułowane jako ogólna koncepcja, w szczegółach dotyczących zasadniczych
kwestii, jak wysokość środków budżetowych przeznaczonych na realizację programu w okre-
ślonym czasie, harmonogram realizacji programu czy podmioty odpowiedzialne za wyko-
nywanie programu, w ostatecznym kształcie uszczegółowiane są przez Radę Ministrów
upoważnioną do wydawania w tym zakresie uchwał

czy rozporządzeń

. Trudno w takim

przypadku mówić o tym, iż Rada Ministrów jest tylko i wyłącznie organem wykonawczym,
natomiast trafniejsze wydaje się uznanie, że tworzy także koncepcję krajowej polityki spo-
łecznej.
Podobnie można ocenić role i zadania poszczególnych ministrów, odpowiedzialnych za
przygotowanie i realizację programów socjalnych. Wprawdzie podstawą prawną do podej-
mowania takich przedsięwzięć jest zawsze delegacja ustawowa, jednak przy ogólnie sfor-
mułowanym upoważnieniu do działania, o koncepcji i kształcie programu wytyczającego
politykę społeczną państwa, ale wskazującego także sposób działania i obowiązki innych
podmiotów polityki społecznej, jest przygotowujące program ministerstwo.
W najszerszym zakresie tworzy politykę społeczną państwa Ministerstwo Pracy i Polity-
ki Społecznej. Upoważnione, głównie przez ustawę o pomocy społecznej, do wspierania

27 Ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego „Pomoc państwa w zakresie doży-

wiania” (Dz.U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.

28 Uchwała Nr 75/2012 Rady Ministrów z dnia 9 maja 2012 r. w sprawie ustanowienia rządowego programu

wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne (Monitor Polski z 2012, Poz. 318),

29 Uchwała Nr 14 Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie ustanowienia harmonogramu zadań wyko-

nywanych w roku 2006 w ramach programu wieloletniego „Pomoc państwa w zakresie dożywiania”, Monitor

Polski N r 12, poz. 154.

30 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego ”Pomoc

państwa dożywianiu” (Dz. U. Nr 25, poz. 186 ze zm.).

podmiotów zobowiązanych do podejmowania działań w sferze pomocy społecznej, MPiPS
tworzy programy o charakterze uzupełniającym działania podmiotów zobowiązanych, gwa-
rantując środki finansowe z budżetu centralnego

Podobną rolę w tworzeniu polityki społecznej odgrywają inne ministerstwa, np. Minister-
stwo Sprawiedliwości, współdziałające w szerokim zakresie z Ministerstwem Pracy i Polityki
Społecznej w tworzeniu programów zmierzających do rozwiązywania problemów społecz-
nych. Stworzony i realizowany we współpracy MPiPS z Ministerstwem Spraw Wewnętrznych
i Administracji, Ministerstwem Sprawiedliwości, Ministerstwem Zdrowia i Ministerstwem
Edukacji Narodowej, wieloletni Krajowy Program Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie
wskazuje na możliwy udział wielu naczelnych organów administracji państwowej w two-
rzeniu programów stanowiących fundamenty polityki społecznej państwa w określonych
sferach

W tworzeniu dokumentów programowych w zakresie polityki społecznej uwzględnić nale-
ży także rolę, jaką pełni Pełnomocnik Rządu do spraw Równego Traktowania

. Zadaniem

Pełnomocnika jest m.in. inicjowanie, realizowanie, koordynowanie lub monitorowanie
programów na rzecz równego traktowania oraz przeciwdziałania dyskryminacji. Efektem
aktywności Pełnomocnika jest Program Działań na Rzecz Równego Traktowania o zasięgu
ogólnokrajowym (Krajowy Program), określający cele i priorytety działań na rzecz równego
traktowania po zdiagnozowaniu kluczowych problemów w obrębie równego traktowania i nie-
dyskryminacji, z uwzględnieniem obszarów, w których mają być prowadzone działania do
osiągnięcia założonych celów i oraz wskazujący spodziewane efekty

. Jako obszary dzia-

łania Program wskazuje: „Równe traktowanie na rynku pracy i w systemie zabezpieczeń
społecznych”, „Przeciwdziałanie przemocy i zwiększenie ochrony ofiar przemocy”, „Równe
traktowanie w systemie edukacji”, „Równe traktowanie w systemie ochrony zdrowia” czy
„Równe traktowane w dostępie do dóbr i usług”
Adresatami programu – co wskazuje jednocześnie na podmioty polityki społecznej będą-
ce wykonawcami zadań z zakresu polityki społecznej - są ministerstwa (m.in. Ministerstwo
Pracy i Polityki Społecznej, Ministerstwo Zdrowia, Ministerstwo Edukacji Narodowej, Mini-
sterstwo Spraw Wewnętrznych) oraz jednostki samorządu terytorialnego i organizacje poza-
rządowe jako podmioty wskazane do współpracy.
Rozważyć także należy zaliczenie do podmiotów kreujących politykę społeczną państwa
Trybunału Konstytucyjnego, z uwagi na jego uprawnienia do oceny zgodności ustaw z Kon-
stytucją i wydawanie w tym zakresie wyroków, wiążących także Parlament. Kompetencje
Trybunału Konstytucyjnego sprawiają, że może on decydująco wpłynąć na kierunek polityki
społecznej państwa, uchylając przepisy ustaw niezgodne – w jego ocenie – z normami Kon-

31 Por. Program Wspierający Powrót Osób Bezdomnych do Społeczności z kwietnia 2010 r., opracowany na pod-

stawie art. 23 ust.1 pkt.7a ustawy z dnia 12 marca o pomocy społecznej, www.mpips.gov.pl.

32 Por. Krajowy Program Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, Warszawa 2006, www.ms.gov.pl.

33 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 2008 r. w sprawie Pełnomocnika Rządu do spraw Równego

Traktowania (Dz.U. Nr 75, poz. 450 ze zm.)

34 Krajowy Program Działań Na Rzecz Równego Traktowania na lata 2013-2015 www.rownetraktowanie.gov.pl.

stytucji, bądź stwierdzając zgodność z Konstytucją przepisów. Jako przykład orzeczeń ma-
jących znaczenie dla polityki społecznej państwa wymienić można - choćby- wyrok TK doty-
czący waloryzacji kwotowej świadczeń emerytalno - rentowych za rok 2012

, akceptujący

waloryzację kwotową rent i emerytur, wyrok TK dotyczący wysokości nie dochodu stanowią-
cego podstawę do uzyskania świadczeń rodzinnych dla rodzin z dziećmi niepełnosprawny-
mi

czy wyrok dotyczący eksmisji i prawa do lokalu socjalnego dla osób eksmitowanych

Organami wykonującymi zadania z zakresu polityki społecznej są

organy władzy wyko-

nawczej, w postaci Prezydenta RP, Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów i administra-
cji rządowej kierowanej przez ministrów, terenowych organów administracji rządowej oraz
jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zadań publicznych zleconych samorządowi
terytorialnemu do wykonania. Wykonawcami zadań z zakresu polityki społecznej mogą być
także inne podmioty, w tym podmioty zaliczane do sfery wymiaru sprawiedliwości, upraw-
nione do kontrolowania wykonywania ustaw, a także podmioty kontroli państwowej.
Wymaga podkreślenia, iż w ramach przekazywania zadań publicznych poza sektor publicz-
ny i organy administracji państwowej, w coraz szerszym zakresie zadania z zakresu polityki
społecznej wykonują także organy niezależne od władz publicznych, zaliczane do sfery or-
ganizacji pozarządowych (stowarzyszenia, fundacje, związki zawodowe), związki wyznanio-
we a także podmioty sektora prywatnego.
Ponieważ podmioty polityki społecznej będące wykonawcami polityki państwa („podmioty
wykonawcze”), a także ich rola i zadania, są szczegółowo omawiane w publikacjach z za-
kresu polityki społecznej, nie wymagają szczegółowego przedstawiania w niniejszym opra-
cowaniu. Wskazane zostaną jedynie niektóre aspekty
Zgodnie z Konstytucją RP, która w Rozdziale V określa pozycję ustrojowa, miejsce w sys-
temie politycznym i kompetencje

Prezydenta, Prezydent zaliczony został do władzy wyko-

nawczej, jakkolwiek posiada także prawo inicjatywy ustawodawczej (art. 144 ust.3 pkt.4
Konstytucji RP). Jako organ wykonawczy, Prezydent wydaje rozporządzenia na podstawie
szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie w celu jej wykonania.
Rada Ministrów jest – zgodnie z Konstytucją - drugim członem władzy wykonawczej. Do Rady
Ministrów należy prowadzenie polityki wewnętrznej, a zatem „sprawy polityki państwa nie
zastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego” oraz kierowanie
administracją rządowa.
O roli Rady Ministrów jako istotnego organu władzy wykonawczej świadczy konstytucyjnie
określony zakres zadań, wskazany w art. 146 ust.4. W zakresie i na zasadach określonych
w Konstytucji i ustawach, Rada Ministrów w szczególności zapewnia wykonanie ustaw, ko-
ordynuje i kontroluje prace organów administracji rządowej, uchwala projekt budżetu pań-
stwa czy kieruje wykonaniem budżetu państwa.

35 Wyrok TK z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt K 9/12, OTK 11/12, poz. 136.

36 Wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09, OTK 3/11, poz. 25.

37 Wyrok TK z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt K 19/06, OTK 9/10, poz. 96.

Odrębne uprawnienia przysługują Prezesowi Rady Ministrów i ministrom, którzy kierują
określonymi działami administracji rządowej lub wypełniają zadania wyznaczone im przez
Prezesa Rady Ministrów.
Zadania państwa określone w aktach prawnych i innych dokumentach kształtujących po-
litykę społeczną wykonywane są także przez podmioty terenowe. Należą do nich zarówno
organy administracji rządowej (wojewoda i podlegające mu jednostki organizacyjne) oraz
podmioty, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji, straży wykonujących zadania
z zakresu polityki społecznej a także jednostki organizacyjne wchodzące w skład admini-
stracji niezespolonej

Szczególną rolę w administracji rządowej pełni wojewoda, który w Konstytucji RP określony
został jako przedstawiciel Rady Ministrów. Jego pozycja i zadania szczegółowo wskazane
zostały w ustawie o wojewodzie i administracji rządowej

Wykonawcami zadań z zakresu polityki społecznej państwa są także jednostki organizacyjne
samorządu terytorialnego, wykonujące zadania zlecone, wynikające z przepisów prawa i do-
kumentów przygotowanych przez organy rządowe. Zadania takie wykonywane SA zarówno
przez jednostki samorządu terytorialnego szczebla gminnego, powiatu i województwa.

Społeczne podmioty wykonujące zadania z zakresu polityki społecznej

W literaturze z zakresu polityki społecznej podkreśla się znaczenie udziału innych podmio-
tów, poza podmiotami publicznymi, w realizowaniu zadań z zakresu polityki społecznej,
jako wyrazu realizacji zasady pomocniczości jako fundamentalnej dla rozwiązywania pro-
blemów społecznych.
W okresie po II wojnie światowej w polskiej literaturze z zakresu polityki społecznej znaleźć
można było szerokie uzasadnienie potrzeby działania organizacji społecznych w sferze po-
lityki społecznej, z silnym podkreślaniem, że organizacjom społecznym przypada poważna
rola do odegrania w realizowaniu zadań z zakresu polityki społecznej. Jako podstawowe
podmioty mające odebrać rolę wskazywano związki zawodowe i podmioty zaliczane do
grupy spółdzielni. W literaturze podkreślano również, że podmioty niepaństwowe mogą
w znacznym stopniu przyczyniać się do wzbogacenia form polityki społecznej, a także do
nadania jej rozwojowi kierunku najbardziej zgodnego z potrzebami ludzi pracy, zwłaszcza,
gdy wykorzystają własne możliwości w samopomocy, rozwijaniu wypoczynku, podnoszeniu
kultury pracy czy kultury mieszkaniowej

38 Należą do nich terenowe organy administracji rządowej podporządkowane właściwym ministrom oraz kierow-

nicy państwowych osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania z zakresu admi-

nistracji rządowej na terenie województwa. Por. P.Chmielecki (red.) Konstytucyjny system władz publicznych,

Warszawa 2009, s.15 i n.

39 Ustawa z dnia 23.01.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, D.U. Nr 31, poz. 206 ze

zm. Por. także: P. Trybuszewski: Wojewoda jako przedstawiciel Rady Ministrów (w:) M. Chmaj (red.): Status

prawny wojewody, Warszawa 2005, s. 50 i n.; J. Boć (red.) Konstytucja.

40 W W.Szubert: Polityka społeczna…, (w) Studia z polityki społecznej, op.cit., s. 85 i n.

Zmiany ustrojowe w Polsce sprawiły, że na nowo określone zostały sposoby realizacji polity-
ki społecznej, a także pojawiły się nowe podmioty – tzw. „trzeci sektor”

- działające w prze-

strzeni, jaka zaistniała między działaniami instytucji publicznych, którym szczególnie w okre-
sie transformacji zarzucano skostniałość w działaniach, nadmierną biurokrację i brak eko-
nomicznej efektywności) i prywatnych (drogich, elitarnych).
Jak podkreśla się w literaturze, „trzeci sektor”, zgodnie z teorią państwa demokratycznego,
ma za podstawę społeczeństwo obywatelskie stanowiące filar systemu społeczno- politycz-
nego, a jego elementami są organizacje społeczne (stowarzyszenia i fundacje), związki wy-
znaniowe, związki zawodowe czy partie polityczne

Rola i zadania „trzeciego sektora” są definiowane jako zaspokajanie potrzeb społecznych,
których dwa pozostałe sektory nie mogą lub nie chcą zaspokoić, co określa niezwykle sze-
roki obszar potencjalnych działań

Nie mniejszą rolę odgrywają podmioty zaliczane do „trzeciego sektora” jako wykonawcy za-
dań publicznych, podejmowanych „ na zlecenie” podmiotów publicznych, w ramach reguł
określonych przepisami prawa i z wykorzystaniem funduszów publicznych. W tym przypad-
ku mamy do czynienia nie ze „spontanicznym” działaniem w celu zaspokojenia społecznych
potrzeb, ale z realizowaniem funkcji podmiotów wykonujących zadania z zakresu polityki
społecznej, często wprost wskazanych jako wykonawcy zadań wymienionych w przepisach.
Sfera zadań publicznych objętych działalnością społecznie użyteczną organizacji pozarzą-
dowych dotyczy m.in. pomocy społecznej, w tym pomocy rodzinom i osobom w trudnej sy-
tuacji życiowej oraz w sferze wyrównywania szans tych rodzin i osób, wspierania rodziny
i systemu pieczy zastępczej, działalności na rzecz integracji i reintegracji zawodowej i spo-
łecznej osób zagrożonych wykluczeniem społecznym, działalności charytatywnej, ochrony
i promocji zdrowia, działalności na rzecz osób niepełnosprawnych, promocji zatrudnienia
i aktywizacji zawodowej osób pozostających bez pracy i zagrożonych zwolnieniem z pracy
czy działalności na rzecz rodziny, macierzyństwa, rodzicielstwa, upowszechniania i ochrony
praw dziecka.

Podmioty lokalnej polityki społecznej
Jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, wymienione jako wykonawcy zadań
w ramach polityki społecznej państwa, uczestniczą w tworzeniu i realizacji zadań i obowiąz-
ków wynikających z polityki społecznej, projektowanej na potrzeby społeczności lokalnej.
Wyodrębniony, w odniesieniu do podmiotów polityki społecznej wykonujących zadania
wynikające z polityki społecznej państwa, podział na podmioty tworzące politykę społecz-

41 Ta sfera podmiotów określana jest także jako „sektor pozarządowy”, „sektor niezależny”, „sektor instytucji

społecznie użytecznych”, bądź „sektor pożytku publicznego”, choć w tym ostatnim przypadku obecnie pojęcie

„działalność pożytku publicznego” i podmioty wykonujące „działalność pożytku publicznego” obejmuje pod-

mioty ściśle określone w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie

(T.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.).

42 Por. D. Głogosz: Nowe instytucje polityki społecznej – rola trzeciego sektora, Polityka Społeczna 11-12/97,

s. 42 i n.

43 D. Głogosz: Nowe instytucje…, op.cit. s. 43.

ną, decydujące o jej kształcie (podmioty uchwałodawcze) i podmioty wykonujące zadania
z zakresu polityki społecznej (podmioty wykonawcze) znajduje odzwierciedlenie także
w odniesieniu do jednostek organizacyjnych działających w terenie, na każdym szczeblu
samorządu terytorialnego.
Konstytucja wymienia jedynie gminę jako jednostkę samorządu terytorialnego, odsyłając
do regulacji dotyczących innych jednostek - regionalnych bądź lokalnych – do ustaw. Kon-
stytucja nie rozstrzyga i nie przesądza zatem struktury samorządu terytorialnego, ponieważ
problem ten był sporny w toku prac nad projektem konstytucji RP

, a podział terytorialny

kraju na obecnie obowiązujący - na województwa, powiaty i gminy - dokonany został już po
uchwaleniu Konstytucji, reformą podziału terytorialnego z 1998 r.
W ustawach regulujących zakres działania i kompetencje jednostek samorządu poszcze-
gólnych szczebli podkreśla się, że kompetencje jednostek samorządu terytorialnego są
autonomiczne w odniesieniu do zadań i kompetencji pozostałych jednostek, a zakres dzia-
łania nie może naruszać samodzielności innych jednostek. Podkreśla się także, że organy
samorządu jednostek o szerszym terytorialnie zakresie działania nie mogą naruszać samo-
dzielności jednostek o mniejszym zasięgu terytorialnym, a większe jednostki samorządu
terytorialnego nie są organami nadzoru lub kontroli. Oznacza to, ze działania samorządu
terytorialnego powinny być zharmonizowane, oparte na współdziałaniu i wymianie informa-
cji, nie zaś na hierarchicznym podporządkowaniu i zależności.
Rozwinięciem norm Konstytucji określających w sposób ogólny kompetencje jednostek
samorządu terytorialnego do wykonywania zadań publicznych służących zaspokajaniu po-
trzeb wspólnoty, są przepisy szczególne, wskazujące na kategorie spraw, które samorząd
terytorialny jest zobowiązany załatwić, w tym jako zadanie własne samorządu. Przykładem
może być przepis art. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmo-
wi

·, który

nakłada m.in. na samorząd obowiązek realizowania zadań z zakresu przeciwdziała-

nia alkoholizmowi poprzez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności
działalność wychowawczą i informacyjną, przeciwdziałanie przemocy w rodzinie, leczenie,
rehabilitację i reintegrację osób uzależnionych od alkoholu, ograniczanie dostępności al-
koholu czy wspieranie zatrudnienia socjalnego poprzez finansowanie centrów integracji
społecznej.

Zakres zadań samorządu terytorialnego i podmioty uchwałodawcze lokalnej polityki
społecznej odpowiedzialne za wykonywanie zadań samorządu

Organami jednostek samorządu terytorialnego, wyposażonymi w uprawnienie do tworze-
nia prawa lokalnego, są jednostki stanowiące (uchwałodawcze) samorządu terytorialnego:
rada gminy i rada powiatu, oraz sejmik województwa.
Fundamentem samorządu terytorialnego jest gmina, wymieniona w art. 164 ust.1 Konsty-
tucji RP jako podstawowa jednostka samorządu i z tego względu omawianie podmiotów

44 Szerzej na ten temat: R. Chruściak, W. Osiatyński: Tworzenie konstytucji w Polsce w latach 1989-1997, Warsza-

wa 2001, s.276 i n.

lokalnej polityki społecznej należy zacząć od jednostek szczebla gminnego – w przypad-
ku jednostek stanowiących gminy (rad gminy), których zadania, uprawnienia i obowiązki
uszczegółowione zostały ustawą o samorządzie gminnym z 1990 r.

Do zakresu działania samorządu gminnego „/.../ należą wszystkie sprawy publiczne o zna-
czeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów” (art. 6 ust.1 ustawy
o samorządzie gminnym), a w tym: ochrony zdrowia, pomocy społecznej (wraz z ośrodkami
opiekuńczymi i zakładami opiekuńczymi), wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej,
gminnego budownictwa mieszkaniowego, edukacji publicznej czy polityki parorodzinnej,
w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej. Ustawa o sa-
morządzie gminny dopuszcza możliwość rozszerzenia w drodze ustawowej zadań własnych
gminy o nowe obowiązki, zastrzegając obowiązek zapewnienia koniecznych środków finan-
sowych na ich realizacje w postaci zwiększenia dochodów własnych gminy lub subwencji.
O sposobie i zakresie działań podejmowanych przez samorząd gminy decyduje rada gmi-
ny w drodze uchwał. Obok uchwał przesądzających o środkach finansowych będących
w dyspozycji gminy i ich przeznaczeniu (uchwalanie budżetu gminy, podejmowanie uchwał
w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach, podejmo-
wanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarzą-
du, w tym w sprawach emitowania obligacji gminnych oraz określania zasad ich zbywania,
nabywania i wykupu, zaciągania długookresowych pożyczek i kredytów a także ustalania
maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkookresowych, czy ustalanie maksymal-
nej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym), zasadni-
cze znaczenie dla zakresu i kierunków działania samorządu gminnego mają uchwały rady
gminy obejmujące: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego
gminy, programy gospodarcze czy uchwały dotyczące programów i zadań, przyjmowane na
podstawie przepisów szczególnych

Zakres uprawnień, rola i pozycja samorządu powiatowego określona została ustawą
z 1998 r. o samorządzie powiatowym

. Zgodnie z ustawą samorząd powiatowy reprezentu-

je mieszkańców powiatu jako lokalną wspólnotę samorządową.
Powiat wykonuje zadania publiczne o charakterze ponadgminnym, a – pośród innych - za-
dania z zakresu edukacji publicznej, promocji i ochrony zdrowia, pomocy społecznej, wspie-
rania rodziny i pieczy zastępczej, polityki prorodzinnej, wspierania osób niepełnosprawnych
czy przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy. Do zadań publicz-
nych powiatu należy również zapewnienie wykonywania określonych w ustawach zadań
i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, a także wykonywanie nie-
których spraw należących do zadań powiatu, wykonywanych jako zadania z zakresu admi-
nistracji rządowej.

45 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (T.j. Dz.U. z 2013 r., Poz. 594).

46 Np. ustawy w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, stanowiące-

go część strategii rozwiązywania problemów społecznych.

47 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (T.j. Dz.U. z 2013 r., Po.595 ze zm.).

Organem uchwałodawczym, uprawnionym do uchwalania - w ramach i na podstawie usta-
wowego upoważnienia - aktów prawa miejscowego, budżetu powiatu oraz podejmowania
uchwał w sprawach majątkowych powiatu, przesądzających o sytuacji finansowej powia-
tu

, w sprawach wysokości podatków i opłat (w granicach określonych ustawami) oraz ak-

tów o charakterze programowym, wytyczających kierunki działania lokalnej polityki społecz-
nej powiatu, jest rada powiatu.
Ustawa o samorządzie powiatowym wylicza, w jakich sprawach rada powiatu zobligowana
jest do przygotowania i uchwalenia dokumentów programowych. Art.12 ustawy o samorzą-
dzie powiatowym zobowiązuje radę powiatu do uchwalania – obok innych

- powiatowego

programu przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy. Interesują-
cym elementem uprawnień powiatu, mogącym mieć wpływ na skuteczną realizację zadań
dotyczących społeczności lokalnych jest upoważnienie rady powiatu do podejmowania
uchwał w sprawach współpracy ze społecznościami lokalnymi innych państw oraz uchwal
o przystępowaniu do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych.
Samorząd województwa, którego uprawnienia i obowiązki w podobny sposób, jak przepisy
o samorządzie powiatowym, reguluje ustawa także pochodząca z 1998 r. o samorządzie
województwa

, reprezentujący regionalną wspólnotę samorządową, wykonuje zadania

publiczne o charakterze wojewódzkim, niezastrzeżone ustawami na rzecz organów admi-
nistracji rządowej, choć odrębne ustawy mogą też określać sprawy należące do zakresu
działania województwa jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez
zarząd województwa.
Samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawa-
mi i wskazane m.in. w art. 14 ustawy o samorządzie wojewódzkim, w szczególności w za-
kresie: edukacji publicznej, w tym szkolnictwa wyższego, promocji i ochrony zdrowia, po-
mocy społecznej, wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, polityki prorodzinnej czy
przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy, a także ochrony roszczeń
pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy.
Organem uchwałodawczym samorządu województwa jest sejmik województwa. Sejmik
województwa, na podstawie upoważnień ustawowych, stanowi akty prawa miejscowego,
m.in. w odniesieniu do zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim oraz jest upoważnio-

48 Na podstawie art. 12 ustawy o samorządzie powiatowym, w drodze uchwały rady powiatu podejmowane są

decyzje m.in. o emitowaniu obligacji oraz określaniu zasad ich zbywania, nabywania i wykupu, o zaciąganiu

długoterminowych pożyczek i kredytów, o maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych

zaciągniętych przez zarząd oraz maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez zarząd w roku

budżetowym oraz o zobowiązaniach w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczają-

cej granice ustaloną corocznie przez radę.

49 Rada powiatu zobowiązana jest także do uchwalania powiatowego programu zapobiegania przestępczości

oraz ochrony bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego, czy też podejmowania uchwał w sprawie

przyjęcia zadań z zakresu administracji rządowej oraz w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych

z zakresu administracji państwowej w drodze porozumienia z jednostkami lokalnego samorządu terytorialne-

go, a także z województwem, na obszarze którego znajduje się terytorium powiatu (art. 5 i art. 12 ustawy o sa-

morządzie powiatowym.

50 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (T.j. Dz.U. z 2013 r., Poz. 596 ze zm.).

ny do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych, przesądzających o możliwościach
finansowych województwa

Omawiając natomiast uprawnienia sejmiku województwa z punktu widzenia lokalnej po-
lityki społecznej należy podkreślić uprawnienia sejmiku do uchwalania strategii rozwoju
województwa, jako podstawowego dokumentu wyznaczającego kierunki lokalnej polityki
społecznej województwa oraz uchwalanie budżetu województwa, stanowiącego gwarancję
realizacji zadań wyznaczonych w strategii rozwoju województwa.
Ustawy określające zadania jednostek samorządu terytorialnego poszczególnych szczebli
i uprawnienia organów samorządu (rad gminy i powiatu oraz sejmiku województwa) wskazu-
ją jedynie na część kompetencji tych jednostek, dość schematycznie określając rolę i zakres
spraw, w jakich organy stanowiące samorządu terytorialnego podejmują uchwały.
Znacznie szerszy zakres działania wynika z przepisów szczególnych, regulujących poszcze-
gólne sfery problemów społecznych (np. zdrowie, pomoc społeczna, bezrobocie i aktywiza-
cja zawodowa osób bezrobotnych). Dopiero bardziej szczegółowy przegląd ustaw regulu-
jących problemy społeczne, których rozwiązywanie mieści się w obowiązkach samorządu
terytorialnego pokazuje, w jakim zakresie samorząd jest uprawniony do samodzielnego
rozwiązywania problemów społeczności lokalnej w przy wykorzystaniu instrumentów lo-
kalnej polityki społecznej, w tym poprzez akty prawa lokalnego i dokumenty programowe
uchwalane przez organy uchwałodawcze.
Nie analizując bliżej przepisów szczególnych stanowiących podstawę rozwiązywania pro-
blemów społecznych, ponieważ będzie to przedmiotem dalszej części opracowania, wystar-
czy posłużyć się jednym przykładem: ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu
alkoholizmowi

. Ustawa określa m.in. rolę i zadania organów stanowiących samorządu wo-

jewództwa i samorządu gminy. W świetle powoływanej ustawy, sejmik województwa podej-
muje uchwałę w sprawie wojewódzkiego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów
alkoholowych, stanowiącego część lokalnej polityki społecznej o zasięgu regionalnym, sfor-
mułowanej w tzw. strategii wojewódzkiej w zakresie polityki społecznej. Organ stanowiący (sa-
morząd województwa) odpowiada także za zagwarantowanie środków finansowych, które
powinny być ujęte w uchwalanym przez samorząd województwa budżecie województwa.
Rada gminy uchwala natomiast gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów
alkoholowych, stanowiący część uchwalanej przez rade strategii rozwiązywania problemów
społecznych., gwarantując w budżecie środki na jego realizację.

51 Sejmik wojewódzki podejmuje uchwały m.in. w sprawach emitowania obligacji oraz określania zasad ich

zbywania, nabywania i wykupu, zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów, ustalania maksymalnej

wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez zarząd województwa oraz maksymalnej

wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez zarząd województwa w roku budżetowym, tworzenia spółek

prawa handlowego lub spółdzielni i przystępowania do nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów, a także

obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji, tworzenia, przekształcania i likwidowania wojewódzkich

samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek (art. 18 ust.pkt.19 ustawy o sa-

morządzie województwa).

52 Zgodnie z ustawą z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi

(T.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1356)

Programy, zarówno uchwalane na szczeblu województw, jak i gminy, stanowią wiążącą pod-
stawę wykonywania zadań przez wskazane w ustawie jednostki organizacyjne w zakresie
i formie wskazane w uchwałach.

Podmioty wykonujące (wykonawcze) lokalnej polityki społecznej

Określone w ustawach, aktach prawa lokalnego i dokumentach programowych zadania wy-
konywane są przez organy władzy wykonawczej samorządu terytorialnego, inne podmioty
wskazane przepisami oraz podmiot, które
Organami władzy wykonawczej samorządu terytorialnego są wójt (burmistrz, prezydent mia-
sta) w gminie, zarząd powiatu jako organ wykonawczy powiatu (złożony ze starosty, wice-
starosty i pozostałych członków w liczbie do 3) oraz zarząd województwa (łącznie 5 osób),
w skład którego wchodzi marszałek województwa jako przewodniczący, wicemarszałek lub
2 wicemarszałków oraz członkowie zarządu.
Organy władzy wykonawczej samorządu terytorialnego wykonują zadania należące do sa-
morządu szczebla, na którym działają, niezastrzeżone dla innych jednostek organizacyjnych
działających na tym szczeblu.
Na szczeblu gminnego samorządu terytorialnego uchwały rady gminy i zadania gminy okre-
ślone przepisami prawa wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Do zadań organu
wykonawczego gminy należy także przygotowywanie projektów uchwał rady gminy oraz
określanie sposobu wykonania uchwały, przygotowywanie projektu i wykonywanie uchwa-
lonego budżetu gminy, przygotowywanie projektów dokumentów programowych z zakre-
su polityki społecznej i gospodarczej w gminie a także wykonywanie zadań wynikających
z ustaw nakładających na gminy określone obowiązki. Przykładem w tym zakresie mogą być
obowiązki organu wykonawczego gminy wynikające z – powoływanej wcześniej - ustawy o wy-
chowaniu w trzeźwości, polegające na prowadzeniu działań związanych z profilaktyką i rozwią-
zywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alko-
holu w oparciu o gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
Podobnie określone zostały zadania organu wykonawczego powiatu – zarządu powiatu.
Zarząd powiatu – zgodnie z ustawą o samorządzie powiatowym – jest organem wykonaw-
czym powiatu i jako takie wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone prze-
pisami prawa. W szczególności do zadań zarządu powiatu należy przygotowanie projektów
uchwał rady powiatu, wykonywanie uchwał, wykonywanie budżetu powiatu oraz innych za-
dań nałożonych ustawami na samorząd terytorialny szczebla powiatowego.

Natomiast do zadań zarządu województwa należy m.in. wykonywanie uchwał sejmiku wo-
jewództwa, przygotowywania projektu i wykonywanie budżetu województwa, przygotowy-
wanie projektów strategii rozwoju województwa, planu zagospodarowania przestrzennego
i regionalnych programów operacyjnych, a w sprawach – przywołanych wcześniej jako przy-
kład zadań nałożonych przepisem szczególnym, czyli ustawą o wychowaniu w trzeźwości -

koordynacja przygotowania i realizacja wojewódzkiego programu profilaktyki i rozwiązywa-
nia problemów alkoholowych, w tym także współdziałanie z innymi organami administracji
publicznej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych.

Organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego wykonują zadania przy pomocy
urzędów gminy (samorząd gminny), starostwa powiatowego (samorząd powiatowy) i urzę-
du marszałkowskiego (samorząd województwa) stanowiących jednostki pomocnicze orga-
nów samorządu terytorialnego.

Wskazane w przepisach zadania wykonywane są przez wyodrębnione jednostki organiza-
cyjne, niewchodzące w skład jednostek pomocniczych samorządu terytorialnego, powoły-
wanych jednak przez stanowiące organy samorządu terytorialnego, które decydują o
Jednostki wykonawcze samorządu terytorialnego i ich urzędy nie są jedynymi wykonawcami
lokalnej polityki społecznej. Na każdym szczeblu działania mogą być powołane odrębne
jednostki organizacyjne wykonujące zadania określone przepisami, czego przykładem są
choćby przepisy ustawy o pomocy społecznej

, która wprost wskazuje, jakie jednostki or-

ganizacyjne wykonują zadania pomocy społecznej w gminach (art. 110 ustawy o pomocy
społecznej) czy powiatach (art. 112 ustawy o pomocy społecznej).

Znaczącymi wykonawcami zadań w ramach lokalnej polityki społecznej są organizacje spo-
łeczne, zaliczane do „trzeciego sektora” jako podmioty realizujące zadania publiczne, po-
dejmowane „ na zlecenie” podmiotów publicznych, w ramach reguł określonych przepisami
prawa i z wykorzystaniem funduszów publicznych. Rola organizacji społecznych jest na tyle
ważna, ze niektóre ustawy wprost wskazują, jako wykonawców zadań, organizacje poza-
rządowe, którym organy administracji rządowej i samorządowej mogą zlecać określone za-
dania, udzielając dotacji na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadania zleconego
organizacjom pozarządowym. Sfera zadań publicznych objętych działalnością społecznie
użyteczną organizacji pozarządowych dotyczy m.in. pomocy społecznej, w tym pomocy ro-
dzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz w sferze wyrównywania szans tych rodzin
i osób, wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, działalności na rzecz integracji i rein-
tegracji zawodowej i społecznej osób zagrożonych wykluczeniem społecznym, działalności
charytatywnej, ochrony i promocji zdrowia, działalności na rzecz osób niepełnosprawnych,
promocji zatrudnienia i aktywizacji zawodowej osób pozostających bez pracy i zagrożonych
zwolnieniem z pracy czy działalności na rzecz rodziny, macierzyństwa, rodzicielstwa, upo-
wszechniania i ochrony praw dziecka.

Przepisy ustaw często wskazują także sprawy, które nie mogą stanowić przedmiotu zlecenia
organizacjom pozarządowym, i są to z reguły sprawy związane z wykonywaniem uprawnień

53 Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, T.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.

władczych przez organy administracji rządowej bądź samorządowej (np. ustalanie upraw-
nień do świadczeń, w tym przeprowadzania rodzinnych wywiadów środowiskowych z czym
wiąże się prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyj-
nej) albo z wydatkowaniem środków finansowych związanych w wykonywaniem uprawnień
władczych (wypłata świadczeń pieniężnych, czy opłacanie składek na ubezpieczenie spo-
łeczne i zdrowotne)

54 Art. 25 ust.2 ustawy o pomocy społecznej.

II. Instrumenty lokalnej polityki społecznej

Instrumenty polityki społecznej
W literaturze z zakresu polityki społecznej duży nacisk kładzie się na instrumenty polityki
społecznej jako narzędzia pozwalające na realizacje założonych celów polityki.
Samo pojęcie „instrumenty polityki społecznej” ujmowane jest z uwzględnieniem różnych
kryteriów i różnych celów którym mają służyć, ponieważ pojęcie „instrumenty polityki spo-
łecznej” nie jest jednoznacznie zdefiniowane ani w prawie ani w teorii polityki społecznej.
Podział, dokonywany z punktu widzenia szeroko ujmowanych środków oddanych do dyspo-
zycji podmiotów tworzących politykę społeczną (instrumenty w zakresie tworzenia polityki
społecznej) obejmuje wyodrębnienie: instrumentów prawnych, instrumentów programo-
wych oraz instrumentów finansowych

. Możliwe jest jednak również wyodrębnienie instru-

mentów polityki społecznej rozumianych jako konkretne sposoby oddziaływania na adre-
satów polityki socjalnej

, który dotyczy instrumentów wykorzystywanych do wykonywania

(realizowania) polityki społecznej. Wyodrębnienie instrumentów polityki społecznej w tym
kontekście pozwala na wskazanie takich jak: instrumenty ekonomiczne, instrumenty prawne,
instrumenty informacyjne, instrumenty kadrowe czy instrumenty przestrzenno-czasowe

Każda z tych kategorii instrumentów polityki społecznej może być uwzględniana przy oma-
wianiu zagadnień związanych z lokalną polityką.

Instrumenty polityki społecznej kształtujące działania samorządu terytorialnego

Instrumenty prawne
Podstawowym aktem prawnym, wyznaczającym zadania i określającym pozycję podmiotów
publicznych, których rola i zadanie polega także na uczestniczeniu w tworzeniu polityki spo-
łecznej, jak też wskazującym zakres praw przysługujących obywatelom, a co za tym idzie
– obowiązków państwa wobec obywateli, jest Konstytucja RP. Konstytucja pełni zatem
szczególną rolę – fundamentalnego dla ustroju państwa aktu prawnego, wyznaczającego
zadania i obowiązki instytucji państwa, z drugiej strony - aktu prawnego gwarantującego
obywatelom prawa przysługujące im w demokratycznym państwie prawnym.
Dwoistość charakteru przepisów Konstytucji sprawia, że są one skonstruowane w sposób
niejednolity: przepisy wyznaczające podmiotom publicznym zadania oraz określające ich
status ustrojowy sformułowane zostały relatywnie szczegółowo, często z precyzyjnie wyli-
czonymi zadaniami natomiast przepisy wskazujące na prawa socjalne zawierają z reguły
ogólnie sformułowaną deklarację i – co do szczegółów – odesłanie do ustawodawstwa
zwykłego, które nie tylko precyzuje, ale uszczegółowia obowiązki podmiotów publicznych
w tym zakresie.

55 K. Głąbicka: Polityka społeczna Wspólnot Europejskich, Warszawa 1998, s.82 i n.

56 Tak zostało to ujęte w: G. Firlit-Fesnak, M. Szylko-Skoczny: Polityka społeczna. Podręcznik akademicki, Warsza-

wa 2009, s.86.

57 Ibidem, s. 85 i n.

Jednakże bez względu na stopień uszczegółowienia praw w Konstytucji, w tym praw socjal-
nych jednostek, ich podniesienie do rangi praw gwarantowanych konstytucyjnie nadaje im
szczególne znaczenie. Odnosi się to w szczególności do wolności praw ekonomicznych,
socjalnych i kulturalnych, które sformułowane w Konstytucji w sposób ogólny, stanowią jed-
nak wzorzec dla Trybunału Konstytucyjnego przy ocenie, czy ustawy realizują i gwarantują
konstytucyjne prawa jednostek. I dlatego ważne jest, że Konstytucja gwarantuje m.in. pra-
wo wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, a obowiązek pracy
może być nałożony tylko przez ustawę, prawo do zabezpieczenia społecznego w razie nie-
zdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku eme-
rytalnego, a także ze względu na pozostawanie bez pracy nie z własnej woli w sytuacji nie
posiadania własnych środków utrzymania, prawo do ochrony zdrowia czy prawo do nauki.
Przepisy Konstytucji wskazują także podmioty polityki społecznej W zakresie tworzenia
polityki społecznej Konstytucja wskazuje szczególną rolę Rady Ministrów

, do której na-

leży m.in. prowadzenia polityki we wewnętrznej, w szczególności sprawy polityki państwa
niezastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego (art. 146
Konstytucji) oraz ministrów, kierujących określonymi działami administracji rządowej (art.
149 Konstytucji), choć w zasadzie wszystkie organy państwa, których zadania i kompeten-
cje – przynajmniej w sposób ogólny - określa Konstytucja RP, z reguły wymieniane są jako
podmioty polityki społecznej i doczekały się wnikliwego omówienia w literaturze z zakresu
polityki społecznej, jest więcej

Konstytucja określa także role i zadania samorządu terytorialnego, któremu Ustawa zasad-
nicza przyznała kompetencje w zakresie wykonywania zadań publicznych niezastrzeżonych
przez Konstytucję, lub ustawy, dla organów innych władz publicznych (art. 163 Konstytucji),
wymieniając w szczególności gminę, jako podstawową jednostkę organizacyjną samorządu
terytorialnego, i zastrzegając prawo gminy do wykonywania wszystkich zadań samorządu
terytorialnego, niezastrzeżonych dla innych jednostek samorządu (art. 164 Konstytucji).
Konstytucja zawiera jednocześnie odesłanie do ustaw określających inne jednostki samo-
rządu lokalnego i regionalnego

. Wykonaniem owego odesłania są przepisy ustawy o sa-

morządzie gminnym

, samorządzie powiatowym

oraz samorządzie wojewódzkim

. Z fak-

tu, że to – w świetle Konstytucji - gmina stanowi podstawową jednostkę samorządu teryto-

58 Por. np. zadnia Prezesa Rady Ministrów określone w art. 148 Konstytucji, zgodnie z którym Prezes Rady Mini-

strów: 1) reprezentuje Radę Ministrów, kieruje pracami Rady Ministrów, 3) wydaje rozporządzenia, 4) zapew-

nia wykonywanie polityki Rady Ministrów i określa sposoby jej wykonywania, 5) koordynuje i kontroluje pracę

członków rady ministrów, 6) sprawuje nadzór nad samorządem terytorialnym w granicach i formach określo-

nych w Konstytucji i ustawach, 7) jest zwierzchnikiem służbowym pracowników administracji rządowej;

59 Por. J. Auleytner: Instytucje polityki społecznej. Podmioty i fundusze, Warszawa 1996.

60 Odesłanie do ustaw wynika z faktu braku zgody twórców Konstytucji co do struktury organizacyjnej samorządu

terytorialnego na etapie tworzenia Konstytucji RP z 1997 r., stąd struktura samorządu nie została przesądzona

w Konstytucji. Por. R. Chruściak, W. Osiatyński: tworzenie konstytucji w Polsce w latach 1989 – 1997, Warszawa

2001, s. 276-277.

61 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, T.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594.

62 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, T.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.

63 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim, T.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 596.

rialnego, wykonującą wszystkie zadania samorządu, niezastrzeżone dla innych jednostek
wynika, że zadania będące w gestii samorządu, a wykonywane przez inne jednostki organi-
zacyjne, muszą być wyraźnie przez prawo określone i przyznane tym jednostkom

Konstytucja określiła zakres działania samorządu terytorialnego. Przepis art. 166 ust.1 Kon-
stytucji wskazuje, iż samorząd wykonuje zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb
wspólnoty samorządowej, co stanowi zadania własne samorządu. Natomiast, jeśli wynika to
z uzasadnionych potrzeb państwa, w drodze ustawy może być samorządowi zlecone – w dro-
dze ustawy - wykonywanie innych zadań publicznych, co będzie stanowiło wykonywanie
zadań zleconych (art. 166 ust.2 Konstytucji). W świetle obowiązujących przepisów do za-
dań własnych samorządu szczebla gminnego należą – obok innych - m.in. sprawy: opieki
społecznej (w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych), ochrony zdrowia, gminnego budow-
nictwa mieszkaniowego, polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki
socjalnej, medycznej i prawnej, czy wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej

. Z kolei

zadania własne powiatu z zakresu polityki społecznej obejmować będą niektóre sprawy ze
sfery pomocy społecznej, wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej czy wspierania osób
niepełnosprawnych w zakresie wskazanym przepisami szczególnymi, np. ustawą o wspie-
raniu rodziny i systemie pieczy zastępczej

Określone w Konstytucji uprawnienia samorządu do wykonywania zadań własnych stanowi
podstawę do tworzenia lokalnej polityki społecznej.
Gwarancją samodzielności samorządu w wykonywaniu zadań własnych są normy konsty-
tucji określające przysługujące samorządowi instrumenty finansowe.
Ustawy, uchwalane przez Sejm zwykłą większością głosów

, stanowią źródło prawa po-

wszechnie obowiązującego, najwyższego rangą po Konstytucji. Ustawy, jako źródło prawa,
wiążą wszystkie podmioty i stanowią podstawę zarówno uprawnień, jak i obowiązków nało-
żonych na instytucje publiczne, niepubliczne i obywateli. O znaczeniu ustaw świadczy fakt,
iż organy władzy publicznej mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach powszech-
nie obowiązującego prawa (art.7 Konstytucji), a pewne sprawy - należą do nich najważniej-
sze kwestie dotyczące funkcjonowania organów państwowych - mogą być regulowane wy-
łącznie przez ustawy i nie mogą być przedmiotem regulacji aktami niższej rangi (np. aktami

64 W.Skrzydło: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2007, s. 175.

65 Art. 7 ustawy o samorządzie gminnym.

66 Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, T.j. Dz.U. z 2013 r. Poz. 135

ze zm.

67 Zgodnie z art. 121 Konstytucji RP ustawę uchwaloną przez Sejm Marszałek Sejmu przekazuje Senatowi, który –

w ciągu 30 dni od dnia przekazania – może ja przyjąć bez zmian, uchwalić poprawki albo uchwalić odrzucenie

jej w całości. Uchwałę Senatu odrzucającą ustawę albo poprawkę zaproponowaną w uchwale Senatu, uważa

się za przyjętą, jeżeli Sejm jej nie odrzuci bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy

ustawowej liczby posłów. Po zakończeniu procedury uchwalania ustaw, Marszałek Sejmu przedstawia uchwa-

loną ustawę do podpisu Prezydentowi Rzeczypospolitej, który podpisuje ustawę i zarządza jej ogłoszenie w

Dzienniku Ustaw RP. W przypadku zastrzeżeń co do ustawy, Prezydent może wystąpić do Trybunału Konstytu-

cyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją, bądź przekazać, z umotywowanym wnioskiem

Sejmowi do ponownego rozpatrzenia; po ponownym uchwaleniu ustawy przez Sejm większością 3/5 głosów,

w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, Prezydent podpisuje ustawę i zarządza jej ogłosze-

nie w Dzienniku Ustaw RP (art. 122 Konstytucji).

wykonawczymi). Wyłącznie ustawą można także dokonać ograniczeń w zakresie korzysta-
nia przez obywateli z konstytucyjnie gwarantowanych praw i wolności.
Inicjatywa ustawodawcza, zgodnie z art. 118 Konstytucji, przysługuje posłom, Senatowi,
Prezydentowi Rzeczypospolitej i Radzie Ministrów, a także grupie co najmniej 100 tyś oby-
wateli, mających prawo wybierania do Sejmu.
Wymaga podkreślenia, że ustawy wraz z Konstytucją, jak to wynika z zasady demokratycz-
nego państwa prawa, mają podstawowe znaczenie dla administracji publicznej, ponieważ
tworzą dla tej administracji podstawy prawne działania i wyznaczają granice tego działania,
co wyraźnie wynika z powoływanego wyżej art. 7 Konstytucji RP. Oznacza to, że wszystkie
inne źródła prawa muszą być zgodne z ustawami, bowiem akt niższej rangi nie może być
sprzeczny z aktem wyższej rangi; akty niższej rangi mogą jedynie być aktami wykonawczymi
ustaw.
O znaczeniu ustaw świadczy fakt, iż organy władzy publicznej mogą działać wyłącznie na
podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa (art.7 Konstytucji) a pewne
sprawy - należą do nich najważniejsze kwestie dotyczące funkcjonowania organów pań-
stwowych - mogą być regulowane wyłącznie przez ustawy i nie mogą być przedmiotem
regulacji aktami niższej rangi (np. aktami wykonawczymi). Wyłącznie ustawą można także
dokonać ograniczeń w zakresie korzystania przez obywateli z konstytucyjnie gwarantowa-
nych praw i wolności.
Źródłem prawa są także przepisy prawa lokalnego – uchwały organów stanowiących
samorządu terytorialnego - mające – w świetle art. 87 ust.2 Konstytucji - charakter prawa
powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Po-
wszechne obowiązywanie aktów prawa lokalnego (miejscowego) oznacza, że adresatami
tych aktów mogą być wszystkie podmioty (obywatele, podmioty publiczne i niepubliczne)
na obszarze terytorialnej właściwości organu wydającego akt.
Podstawą wydawania aktów prawa lokalnego (miejscowego) jest delegacja ustawowa upo-
ważniająca jednostki samorządu terytorialnego wskazane w ustawie, a podmiotem upoważ-
nionym do wydawania aktu prawa lokalnego (miejscowego) - organ samorządu wskazany
jako uprawniony do wydania aktu prawa, przy czym regułą jest to, że do stanowienia aktów
prawa miejscowego upoważnione są organy stanowiące jednostek samorządu terytorialne-
go (rada gminy, rada powiatu).
Rola aktów prawa miejscowego jest znacząca, bowiem te akty prawne mogą – jeśli ich wy-
danie mieści się w ramach ustawowego upoważnienia – stanowić samodzielną podstawę
nakładania obowiązków bądź przyznawania uprawnień. Przykładem w tym zakresie mogą
być uchwały rady gminy podwyższające minimalne kwoty zasiłku okresowego, do czego sa-
morząd gminny upoważniony został art. 38 ust.6 ustawy o pomocy społecznej

W drodze uchwał organów stanowiących samorządu terytorialnego przyjmowane są także
lokalne programy działania w określonych sferach społecznych. Są to programy, szczegóło-

68 Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (T.j. Dz.U. z 2013, poz. 182 ze zm.)

wo określające sposoby i formy działania w celu – przynajmniej częściowego- rozwiązywania
problemów społecznych (np. w zakresie pomocy bezdomnym program „ Autobus dla bez-
domnych i potrzebujących”, program „Aktywny samorząd” kierowany do osób niepełnospraw-
nych, czy program „Apteka komunalna” skierowany do najuboższych mieszkańców

Instrumenty programowe

Zarówno krajowa, jak i lokalna polityka społeczna może opierać się na dokumentach pro-
gramowych wskazujących kierunki polityki społecznej w określonych sferach. Dokumenty
programowe wskazują filozofię, bądź pożądane kierunki działań organów odpowiedzial-
nych za rozwiązywanie problemów społecznych, albo tez tworzą – w ramach obowiązują-
cych przepisów – podstawy działania wskazanych w dokumencie podmiotów.
Dokumenty programowe przygotowywane są zarówno przez organy administracji central-
nej, jak i lokalnej.
Podstawowym obowiązującym dokumentem w tym zakresie w skali kraju jest obecnie Stra-
tegia Polityki Społecznej na lata 2007-2013 przygotowana przez Radę Ministrów

, uwzględ-

niająca zarówno politykę społeczną kraju jako państwa członkowskiego Unii Europejskiej
i Rady Europy, jak i rekomendacje sformułowane we wcześniejszych dokumentach progra-
mowych realizowanych w Polsce.
Rada Ministrów zobligowana jest ponadto do opracowania i przyjęcia rządowych programów
w sprawach szczegółowych w oparciu o ustawy wskazujące na obowiązek przygotowania
takich dokumentów, np. programu pomocy społecznej mającego na celu ochronę poziomu
życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia, określając
w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki realizacji programu i uwzględniając po-
trzebę zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy, zgodnie z ustawą o po-
mocy społecznej (art.. 24 ustawy o pomocy społecznej) bądź Krajowego Planu Działań na
Rzecz Zatrudnienia („Krajowy Plan Działań”), w oparciu o ustawę o promocji zatrudnienia
i instytucjach rynku pracy

. Nie ogranicza to możliwości przygotowywania przez Rade Mi-

nistrów programów szczegółowych, stanowiących próbę pomocy samorządom w rozwiązy-
waniu trudnych problemów społecznych, czego przykładem jest choćby pilotażowy, przyjęty
w drodze uchwały RM z lipcu 2005 r. Program „Świetlica -Dzieci-Praca” na rzecz wsparcia
dziecka i rodziny w gminie na lata 2011-2015.
W ramach posiadanych kompetencji, bądź obowiązków nałożonych przez ustawy stano-
wiące podstawę rozwiązywania poszczególnych problemów społecznych dokumenty pro-
gramowe przygotowywane są także na poszczególnych ministrów. Przykładem może być
choćby Krajowy Program Przeciwdziałania Ubóstwu i Wykluczeniu Społecznemu 2020;
Nowy wymiar aktywnej integracji, opracowany przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej.

69 Por. Sprawozdanie z działalności Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi za rok 2012, www.mops.

lodz.pl.

70 Zob. www.mpips.gov.pl.

71 Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r., T.j. Dz.U.z 2013 r., poz. 674 ze zm.

Szczególną rolę odgrywają dokumenty programowe przygotowywane przez jednostki samo-
rządu terytorialnego w kwestiach społecznych.
Dokumentem podstawowym jest

strategia rozwiązywania problemów społecznych, przygo-

towywana przez jednostki samorządu terytorialnego gminy i powiatu, bądź

strategia polity-

ki społecznej województwa, w wykonaniu ustawy o pomocy społecznej nakładającej taki
obowiązek na organy samorządu terytorialnego szczebla wojewódzkiego, powiatowego
i gminnego.
Dokumenty, zawierające diagnozę sytuacji społecznej na obszarze działania jednostki sa-
morządu terytorialnego, prognozę zmian w zakresie objętym strategią, określające cele stra-
tegiczne projektowanych zmian, kierunki niezbędnych działań, sposoby realizacji strategii
oraz jej ramy finansowe, a także wskaźniki realizacji zadań, przygotowywane są przez po-
wołane zespoły bądź organy wykonawcze, a przyjmowane przyjmowana w drodze uchwały
organu stanowiącego samorządu.
Dokumenty programowe tworzone są na wysokim stopniu ogólności co sprawia, że wykona-
nie założonych przez nich celów może przybierać dowolną formę. Odnosi się to zarówno do
celów ogólnych (strategicznych), co jest bardziej zrozumiałe (np. „Stworzenie warunków dla
godnego funkcjonowania w społeczeństwie osób niepełnosprawnych i starszych”, czy „Zor-
ganizowanie kompleksowych działań na rzecz dzieci, osób i rodzin zagrożonych wyklucze-
niem społecznym”), ale także formułowanych jako cele szczegółowe (np. „Rozwój działania
na rzecz integracji międzypokoleniowej” czy „Tworzenie sieci miejsc wspierania rodzin”

co sprawia, że dokumenty często są nieczytelne i niedające podstaw do określenia w ja-
kiej formie realizowany będzie cel określony. Nie brak także dokumentów, gdzie jakiekol-
wiek cele dotyczące koncepcji pomocy społecznej, czy polityki społecznej w ogóle nie są
formułowane. Brak możliwości odczytania koncepcji działania w latach wskazanych, jako
lata objęte dokumentami programowymi sprawia, że dokumenty stanowią jedynie formalne
spełnienie wymagań stawianych przepisami, np. ustawy o pomocy społecznej, niemający-
mi większego znaczenia przy podejmowaniu działań na terenie jednostki samorządowej.
Niedosyt pozostawiają także dokumenty programowe (Strategie) w sferze mierników sku-
teczności działania jednostek organizacyjnych, do których są skierowane. Z reguły, jako
mierniki skuteczności działania podawane są Lublin

Instrumenty finansowe

Wielość zadań wykonywanych przez podmioty publiczne w ramach polityki społecznej wy-
maga odpowiednich gwarancji finansowych. O ile zadania realizowane jako elementy polity-
ki społecznej tworzonej przez państwo finansowane są z budżetu państwa, a decyzje w tym
zakresie podejmuje – na etapie projektowania – rząd, a na etapie uchwalania ustawy bu-
dżetowej – parlament, który przesądza także o zasadach finansowania zadań realizowa-

72 Załącznik do Uchwały Nr XXI/199/11 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 30 grudnia 2011 r., www.mopr.biały-

stok.pl.

73 Por. Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych Miasta Lublina 2005 – 2013, www.mopr.lublin.pl.

nych przez inne podmioty, niż organy państwa, powstaje pytanie o instrumenty finansowe
którymi powinny dysponować organy samorządu terytorialnego, umożliwiające tworzenie
lokalnej polityki społecznej. W przypadku wykonywania zadań publicznych zleconych jed-
nostkom samorządu terytorialnego w drodze ustawy przez państwo, z ich wykonywaniem
wiąże się prawo podmiotów realizujących zadania do pokrycia kosztów jego wykonania ze
środków pochodzących z budżetu centralnego, natomiast w przypadku zadań własnych
(bez względu na szczebel samorządu) realizacja tych zadań pokrywana jest ze środków wła-
snych jednostek samorządowych. Oznacza to, że formułowanie zadań i ich wykonywanie
– tworzenie lokalnej polityki w określonej dziedzinie - uzależnione jest od możliwości finan-
sowych jednostek samorządu terytorialnego, wyznaczanych samodzielnością finansową
jednostek samorządu. Ewentualnym uzupełnieniem własnych środków może być – obec-
nie - możliwość korzystania z innych źródeł, a w szczególności ze środków pochodzących
z Unii Europejskiej.
Owa konieczność posiadania własnych środków finansowych dla umożliwienia samorzą-
dom wykonywanie zadań publicznych znalazła odzwierciedlenie w Konstytucji. Przepisy
Konstytucji RP zawierają gwarancje finansowej samodzielności samorządu terytorialnego.
Art. 165 Konstytucji RP wskazuje na prawo jednostek samorządu terytorialnego do osobo-
wości prawnej, prawa własności i innych praw majątkowych. Osobowość prawna jednostek
samorządu terytorialnego to zasadnicza konstrukcja prawna gwarantująca samodzielność
w działaniu, dzięki której jednostka może być podmiotem praw i obowiązków, może posia-
dać prawo własności i nim dysponować oraz korzystać z innych praw majątkowych.
Wielość zadań wykonywanych przez samorząd terytorialny wynikająca z decentralizacji
władzy publicznej, w ramach której wzmacniana jest autonomia samorządów połączona
z przekazywaniem im kompetencji, sprawia, że – także w Konstytucji – samorządy zyska-
ły gwarancje udziału w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań
oraz zapewnienie, że zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu tery-
torialnego ma następować wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicz-
nych (art. 167 ust. 1 i 3 Konstytucji).
Wykonaniem przepisów Konstytucji RP są ustawy określające źródła finansowania samo-
rządu terytorialnego.
Źródła dochodów samorządu, szczegółowo określone zostały w ustawie o finansach pu-
blicznych

oraz ustawie z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu

terytorialnego

Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wskazuje jako dochody jednostek
samorządu terytorialnego, dochody własne, subwencja ogólna oraz dotacje celowe z bud-
żetu państwa. Ustawa szczegółowo wymienia źródła dochodów gmin, powiatów i samorzą-
du wojewódzkiego, różnicując je, w zależności od szczebla samorządu terytorialnego.

74 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (T.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 885).

75 T.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.

Jako źródła własnych dochodów gminy wymieniane są w art. 4 ustawy o dochodach jedno-
stek samorządu: wpływy z podatków

, wpływy z opłat

, dochody uzyskiwane przez gminne

jednostki budżetowe oraz wpłaty od gminnych zakładów budżetowych, dochody z majątku
gminy, spadki, zapisy i darowizny na rzecz gminy, dochody z kar pieniężnych i grzywien okre-
ślonych w odrębnych przepisach, 5,0% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa
w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych
ustawami (o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej), odsetki od pożyczek udzielanych
przez gminę (o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej), odsetki od nieterminowo przeka-
zywanych należności stanowiących dochody gminy, odsetki od środków finansowych gro-
madzonych na rachunkach bankowych gminy (o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej),
dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego oraz inne dochody należne
gminie na podstawie odrębnych przepisów.
Źródłami własnych dochodów jednostek samorządu powiatowego mogą być: wpływy
z opłatstanowiących dochody powiatu, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów,
dochody uzyskiwane przez powiatowe jednostki budżetowe oraz wpłaty od powiatowych
zakładów budżetowych, dochody z majątku powiatu, spadki, zapisy i darowizny na rzecz
powiatu, dochody z kar pieniężnych i grzywien (określonych w odrębnych przepisach), 5,0%
dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu
administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami (o ile odrębne przepisy nie
stanowią inaczej), odsetki od pożyczek udzielanych przez powiat (o ile odrębne przepisy nie
stanowią inaczej), odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących do-
chody powiatu, odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych
powiatu (o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej), dotacje z budżetów innych jednostek
samorządu terytorialnego orz inne dochody należne powiatowi na podstawie odrębnych
przepisów (art.5 ustawy o dochodach jednostek samorządu).
Wyliczanie źródeł dochodów własnych samorządu terytorialnego w ustawie o dochodach
jednostek samorządu. zamyka wskazanie źródeł dochodów własnych województwa w art. 6.
Są nimi dochody uzyskiwane przez wojewódzkie jednostki budżetowe oraz wpłaty od wo-
jewódzkich zakładów budżetowych, dochody z majątku województwa,, spadki, zapisy i dar-
owizny na rzecz województwa, dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w od-
rębnych przepisach, 5,0% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku
z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami
(o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej), odsetki od pożyczek udzielanych przez wo-
jewództwo (o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, odsetki od nieterminowo przekazy-
wanych należności stanowiących dochody województwa, odsetki od środków finansowych

76 Art.4 ust.1 pkt. 1 wymienia: wpływy z podatków od nieruchomości, rolnego, leśnego, od środków transporto-

wych, dochodowego od osób fizycznych, opłacanego w formie karty podatkowej, od spadków i darowizn, od

czynności cywilnoprawnych.

77 Wg. art. 4 ust.1 pkt.2 są to wpływy z opłaty skarbowej, targowej, miejscowej, uzdrowiskowej i od posiadania

psów, eksploatacyjnej określonej w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze oraz innych

stanowiących dochody gminy, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów.

gromadzonych na rachunkach bankowych województwa (o ile przepisy szczególne nie sta-
nowią inaczej), dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego oraz inne
dochody należne województwu na podstawie odrębnych przepisów.
Jako dochody własne ustawa wymienia również udziały we wpływach z podatku dochodo-
wego od osób fizycznych oraz z podatku dochodowego od osób prawnych w proporcjach
wskazanych przepisami, tj. udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycz-
nych będących podatnikami zamieszkałymi na obszarze gminy w wysokości 39,34%, po-
wiatu – 10,25%, a województwa - 1,60%, a w odniesieniu do wysokości udziału we wpły-
wach z podatku dochodowego od osób prawnych będących podatnikami zamieszkałymi
na terenie gminy wynosi 6,71%, powiatu - 1,40%, a województwa :14,75%. Przepisy zawie-
rają także gwarancje otrzymywania wskazanych dochodów w sytuacji, gdyby odrębne akty
prawne przewidywały zwolnienia z podatków i opłat terenowych, co mogłoby mieć bezpo-
średnie przełożenie na wysokość dochodów własnych gmin. W takiej sytuacji ustawodawca
gwarantuje zrekompensowanie owych uszczupleń dochodów w formie dotacji celowej prze-
widzianej ustawą. Przykładem w tym zakresie mogą być przepisy dotyczące rehabilitacji
zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych

, które przewidują zwolnienie zakładów

pracy chronionej i zakładów aktywności zawodowej z podatków i opłat, co ma bezpośredni
wpływ na wysokość.
Ważnym mechanizmem gwarantującym posiadanie przez jednostki samorządu terytorial-
nego nieuszczuplonych dochodów są przewidziane w niektórych przepisach.
Prawo społeczności lokalnych do posiadania - w ramach narodowej polityki gospodarczej - wła-
snych wystarczających środków finansowych, którymi mogą swobodnie dysponować w ra-
mach wykonywania swoich uprawnień, stanowi fundament funkcjonowania samorządów
w Unii Europejskiej i jest zagwarantowane w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego

Europejska Karta Samorządu Terytorialnego rozwijając powołaną wyżej tezę o samodziel-
ności finansowej samorządu, wskazała elementy i gwarancje tej samodzielności. Zatem,
zgodnie z art. 9 Karty, wysokość zasobów finansowych społeczności lokalnych powinna być
dostosowana do zakresu uprawnień przyznanych samorządowi przez Konstytucję lub inne
prawo, a systemy finansowe, na jakich opierają się zasoby pozostające do dyspozycji spo-
łeczności lokalnych, powinny być wystarczająco zróżnicowane i elastyczne (choć z wyraź-
nym zastrzeżeniem, że przynajmniej część zasobów finansowych społeczności lokalnych
powinna pochodzić z opłat i podatków lokalnych, których wysokość społeczności te mają
prawo ustalać w zakresie określonym ustawą – art.9 ust.3) a także z zastrzeżeniem, że dla
potrzeb finansowania nakładów inwestycyjnych społeczności lokalne powinny mieć do-
stęp do krajowego rynku kapitałowego w granicach określonych prawem – art. 9 ust.8), aby
mogły odpowiadać rzeczywistym zmianom zachodzącym w poziomie kosztów związanych
z wykonywaniem uprawnień.

78 Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełno-

sprawnych, (T.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.).

79 Europejska Karta Samorządu Terytorialnego sporządzona w Strasburgu 15 października 1985 r.

W Karcie znalazł się także przepis nakazujący stosowanie procedur wyrównawczych lub
działań równoważących, mających na celu korygowanie skutków nierównego podziału po-
tencjalnych źródeł dochodów a także wydatków, jaki ponoszą społeczności, w celu ochrony
finansowo słabszych społeczności lokalnych

. Przy tym procedury i działania tego typu nie

powinny ograniczać swobody podejmowania decyzji przez społeczności lokalne w ramach
przysługujących im uprawnień własnych (art. 9 ust.5). Karta wskazuje jednak, że o ile jest
to możliwe, subwencje przyznane społecznościom lokalnym nie powinny być przeznaczane
na finansowanie „specyficznych projektów” oraz że przyznawanie subwencji nie może za-
grażać podstawowej wolności społeczności lokalnej do swobodnego prowadzenia własnej
polityki w zakresie przyznanych uprawnień.
Karta wymaga, aby społeczności lokalne „były konsultowane” w odpowiednim trybie, co do
form przyznania im zasobów pochodzących z redystrybucji dochodów
Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, ratyfikowana przez Polskę w kwietniu 1993
r.

, obowiązywała w momencie tworzenia Konstytucji RP z 1997 r., zatem konstytucyjne

gwarancje samodzielności finansowej samorządów stanowiły naturalną konsekwencję
przyjętych, przez ratyfikację Europejskiej Karty, zobowiązań międzynarodowych.
Praktyka ustawodawcza wskazuje, ze nie wszystkie założenia Konstytucji mające gwaran-
tować samodzielność finansową samorządu terytorialnego są realizowane, co sprawia, że
środki finansowe jednostek samorządu terytorialnego są uszczuplane w sposób mogący
znacząco ograniczyć możliwości wykonywania przez nie zadań, zwłaszcza w sferze zadań
własnych.

1) Pierwsze ograniczenie w dysponowaniu własnym i środkami finansowymi dotyczy obo-

wiązku odprowadzania ustalonej części dochodu jednostki samorządu terytorialnego
do budżetu państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o do-
chodach jednostek samorządu terytorialnego

, co zyskało nazwę tzw. „janosikowe-

go”. Wskazana ustawa z 2003 r., nakłada na jednostki samorządu terytorialnego obo-
wiązek odprowadzania części dochodów jednostek samorządu terytorialnego (tzw.
wpłat wyrównawczych) według tzw. mechanizmu poziomego (horyzontalnego) w celu
wyrównywania dochodów jednostek samorządu (gmin oraz powiatów), jak też okre-
śla sposób rozdysponowywania środków pochodzących. Oba te mechanizmy, jakkol-
wiek mające podstawę także w art. 9 Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego,
są kwestionowane jako ingerencja w samodzielność finansową jednostek samorządu
terytorialnego w sposób, który nie jest konieczny dla realizacji założonego przez usta-
wodawcę celu, ponieważ wprowadza automatyzm wpłat wyrównawczych związany z
ustalaniem zobowiązanych i beneficjentów według kryteriów określonych w ustawie,
co powoduje, ze nawet w sytuacji, gdyby stan finansów państwa pozwalał na wyższą
subwencje, to i tak obowiązek odprowadzania wpłat wyrównawczych nie zostałby zre-

80 Szerzej na ten temat: A.Niezgoda: Podział zasobów publicznych między administrację rządowa i samorządo-

wą, Warszawa 2012, s. 521.

81 Dz.U. Nr 124, poz. 607.

82 T.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539 ze zm.

dukowany. Krytykując mechanizm wyrównawczy jednostki samorządu terytorialnego,
podnoszą także, że horyzontalne instrumenty wyrównawcze powinny działać dopiero
wtedy, gdy słabsze finansowo jednostki nie byłyby w stanie, na poziomie pewnego mi-
nimum, realizować przypisanych im prawnie zadań w ramach zwyczajnych środków
finansowych o których mowa w art. 167 ust.2 Konstytucji, natomiast nie w sytuacji,
gdy istnieją jednostki będące zarówno płatnikami, jak i beneficjentami wpłat wyrów-
nawczych. Przepisy ustawy – zdaniem krytyków – naruszają przesłankę skuteczności,
ponieważ celem ustawodawcy jest wyrównanie potencjału finansowego jednostek sa-
morządu przez ograniczenie dochodów bogatszych społeczności lokalnych na rzecz
wzmocnienia stabilności finansowej społeczności biedniejszych, definiując pojęcie
„dochodu podatkowego” przez wyliczenie wyłącznie niektórych źródeł dochodów
własnych gmin i powiatów, co nie odzwierciedla ich sytuacji finansowej, zwłaszcza, że
- zgodnie z art. 29 ust.1 ustawy o dochodach - podstawowym wyznacznikiem sytuacji
finansowej gmin (powiatów) zobowiązanych do uiszczenia wpłaty wyrównawczej są
wskaźniki (G i Gg) ustalane na podstawie dochodów gmin (powiatów) „ za rok poprze-
dzający rok bazowy”, którym jest rok poprzedzający rok budżetowy. W konsekwencji
ocena sytuacji finansowej gmin (powiatów) pod kątem obowiązku uiszczania wpłat
wyrównawczych jest dokonywana na podstawie danych sprzed dwóch lat.

Wreszcie, w ocenie samorządów, przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu tery-
torialnego naruszają zasadę proporcjonalności (tzw. proporcjonalność

sensu stricto), ponie-

waż narzucona przepisami ingerencja w samodzielność jednostek bogatszych nie jest do-
statecznie usprawiedliwiona realizacją interesu publicznego, jakim jest ochrona stabilności
finansowej jednostek biedniejszych; wpłaty wyrównawcze nie powinny ustalane na takim
poziomie, który doprowadzi do ograniczenia stymulacyjnej roli dochodów własnych

Krytyka mechanizmów zawartych w ustawie o dochodach jednostek samorządu teryto-
rialnego oraz wykazywanie, iż wpłaty wyrównawcze pochłaniają znaczącą cześć docho-
dów „bogatszych” samorządów

, co sprawia, że samorządy rezygnują z inwestycji oraz

zobligowane są do zaciągania nowych zobowiązań finansowych celem terminowego
wywiązania się z powinności dokonywania wpłat- wykorzystana przez przedstawicieli sa-
morządu terytorialnego we wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie przepisów
ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - nie zostały uwzględniona przy
ocenie konstytucyjności zaskarżanych przepisów. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 31
stycznia 2013 r. zarówno zaskarżone przepisy, jak i sam mechanizm „dzielenia się” do-

chodami przez jednostki samorządu terytorialnego z innymi, „biedniejszymi” jednostkami
samorządu uznał za konstytucyjne, w związku z czym zostały one utrzymane w mocy.

83 Por. Uzasadnienie wyroku TK z dnia 31 stycznia 2013 r. (Sygn. akt K 14/11), OTK 1/2013, poz.7.

84 Z wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, stanowiącego podstawę wydania wyroku TK w sprawie K 14/11

wynikało, że wartość wpłat np. Miasta Stołecznego Warszawa wynosi około 10% dochodów własnych oraz

stanowi około 10% wydatków bieżących i śre4dnio 37,8% wydatków majątkowych.

Podobne zarzuty stawiane są w odniesieniu do przepisów nakładających obowiązek wno-
szenia opłat wyrównawczych na samorząd wojewódzki, jakkolwiek w tym przypadku – po
nieskutecznym złożeniu skargi do Trybunału Konstytucyjnego przez jednostki szczebla
gminnego i powiatowego – samorząd województwa mazowieckiego wprawdzie złożył
skargę do Trybunału, nie spodziewa się jednak innego rozstrzygnięcia, niż w odniesieniu
do jednostek samorządów niższego szczebla. W związku z tym, ogłaszając swego rodzaju
akcję „nieposłuszeństwa obywatelskiego”, odmawia wnoszenia płatności, do których jest
zobligowany, z powodu braku wystarczających środków finansowych, których nie może
uzupełnić kolejnym kredytem ze względu na wcześniejsze zadłużenie (wcześniej zaciągnię-
ty kredyt przeznaczony został na zapłacenie wpłaty wyrównawczej za miesiące czerwiec,
lipiec i sierpień)

2) Mocą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jednostki samorządu terytorialnego zobo-

wiązane zostały do uszczuplania swoich finansów z innych tytułów, mimo, iż bezpo-
średnio z samych przepisów szczególnych takie zobowiązania wprost nie wynikały.
Dla przykładu można podać wyrok TK z 8 kwietnia 2010 r.

zobowiązujący samorząd

gminy do wypłaty odszkodowania właścicielowi lokalu za niedostarczenie lokalu so-
cjalnego przysługującego osobie eksmitowanej na podstawie wyroku sądu, co spra-
wia, ze gminy ponoszą koszty mimo, iż w niektórych przypadkach nie są w stanie wy-
konać wyroku sądowego z braku (odpowiedniej ilości) lokali socjalnych.

Powyższe uwagi skłaniają do refleksji, że jakkolwiek samorząd terytorialny formalnie posia-
da odpowiednie instrumenty finansowe do realizacji nałożonych zadań, to faktyczne moż-
liwości działania są ograniczone, zarówno z uwagi na mechanizmy ograniczające dochody
samorządów, jak i wydatki kształtowane nie tylko przepisami prawa, ale i interpretacjami
tych przepisów dokonywanymi przez sądy i Trybunał Konstytucyjny.

85 Do wpłacania „janosikowego” zobowiązane są województwa mazowieckie i dolnośląskie, które w 2013 r.

zobligowane zostały do wpłaty 661 mln zł (mazowieckie) i 73,9 mln zł (dolnośląskie). Beneficjentami wpłat

są województwa: podkarpackie (99,5 mln zł), dolnośląskie (78,1 mln zł), warmińsko-mazurskie (63,8 mln zł),

lubelskie (63,6 mln zł), zachodniopomorskie (55,6 mln zł), śląskie (51,8 mln zł), kujawsko-pomorskie (50,6

mln zł), świętokrzyskie (47,3 mln zł), podlaskie (45,9 mln zł), lubuskie (45,2 mln zł), wielkopolskie (30 mln zł),

opolskie (29,7 mln zł), pomorskie (28,4 mln zł) małopolskie 7,1 mln zł) i łódzkie (5,5 mln zł); Podaję za: M.

Wojtczuk: Mazowsze zarżnięte, „Gazeta Wyborcza” z dnia 10 września 2013 r.

86 Sygn. P 1/08, OTK 4/10, poz. 33.

III. Lokalna polityka społeczna – wybrane zagadnienia

Lokalna polityka społeczna w zakresie pomocy socjalnej

Obowiązki w zakresie wspierania osób ubogich zawsze należały do obowiązków gminy,
odkąd istniało ustawodawstwo o wspieraniu ubogich. Począwszy od elżbietańskiej ustawy
o wspieraniu ubogich z 1601 r., przez XIX-wieczne ustawodawstwo austriackie i niemieckie,
po współczesne ustawy z zakresu pomocy społecznej. Wychodzono – trafnie - z założenia
że tylko organy lokalne potrafią ocenił potrzeby i właściwie udzielić pomocy osobom potrze-
bującym

Problemem, który pojawiał się w literaturze i co do którego do tej pory przedstawiane są róż-
ne poglądy jest pojęcie poziomu ubóstwa, które obliguje instytucje publiczne do podjęcia
interwencji i instrumenty uruchamiane dla zaspokajania społecznych potrzeb. Szczególnie
istotna była odpowiedź na pytanie, kto w przypadku wystąpienia potrzeb, także związanych
z różnego rodzaju dysfunkcjami i problemami życiowymi powinien być odpowiedzialny za
los jednostki: ona sama czy instytucje publiczne, i jak daleko powinna sięgać interwencja
organów państwa, a zwłaszcza instytucji pomocy społecznej w życie jednostek i rodzin nie-
zdolnych do samodzielnego funkcjonowania, oraz kiedy interwencja jest niedopuszczalna
a kiedy dopuszczalna. Wreszcie odpowiedź na pytanie, które podmioty powinny, jako najle-
piej do tego przygotowane, uczestniczyć w udzielaniu pomocy: rządowe, czy pozarządowe,
centralne czy lokalne, profesjonalne, czy ochotnicze

? Poprzez odpowiedzi na tak posta-

wione pytania kształtowany był model polityki w zakresie zaspokajania potrzeb przez insty-
tucje pomocy społecznej.

Podstawy prawne udzielania pomocy socjalnej
Podstawę prawną udzielania świadczeń z pomocy społecznej oraz funkcjonowania podmio-
tów wykonujących zadania z zakresu pomocy społecznej stanowi ustawa z dnia 12 marca
2004 r. o pomocy społecznej

Ustawa – obok podstawowych zagadnień związanych z udzielaniem świadczeń, w szczegól-
ności zasad i form udzielania pomocy – określa zadnia i kompetencje organów wykonujących
zadania z zakresu pomocy społecznej oraz współdziałających z nimi podmiotów społecz-
nych (organizacji społecznych i pozarządowych, Kościoła Katolickiego i innych kościołów
i związków wyznaniowych, osób fizycznych i prawnych), wyznaczając pola samodzielno-
ści w kształtowaniu pomocy społecznej przez samorząd terytorialny. Owo wyznaczanie
samodzielności wynika ze szczegółowego wskazania w ustawie podziału zadań i obo-
wiązków pomiędzy organy rządowe i samorządowe oraz z oznaczenia charakteru wyko-
nywanych zadań. Bez względu na rodzaj i usytuowanie podmiotu wykonującego zadania

87 Por. A. Okolski: Wykład prawa administracyjnego oraz prawa administracyjnego obowiązującego w Królestwie

Polskim, Warszawa 1882, s. 217 i n., K. W. Kumaniecki, B.Wasiutyński, J. Panejko: Polskie prawo administracyj-

ne w zarysie, Kraków (brak roku wydania), s. 474 i n.

88 J. Gałęziak: O miejscu i roli pomocy społecznej, Polityka Społeczna 1/97, s. 6-7.

89 T.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 182, powoływana w dalszej części tekstu w skrócie jako „uops”.

z zakresu pomocy społecznej, wykonywanie zadań musi odbywać się zgodnie z celami
i zasadami określonymi w ustawie o pomocy społecznej.
Ustawa o pomocy społecznej określiła cele pomocy społecznej w Rozdziale I.
Zgodnie z art. 2 ust.1 uops pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa,
mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życio-
wych, których nie s a one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i
możliwości, a celem pomocy jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do
zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających
godności człowieka (art. 3 ust.1 uops). Owe cele i zadania pomocy społecznej ujmowane są
jako obowiązek włączania się instytucji publicznych w pomoc osobom i rodzinom przezwy-
ciężającym trudne sytuacje życiowe dopiero wówczas, gdy nie są w stanie własnymi środ-
kami, możliwościami i uprawnieniami przezwyciężyć trudnych sytuacji życiowych. W litera-
turze podkreśla się, iż takie ujęcie pomocy społecznej jest wyrazem respektowania zasady
pomocniczości (subsydiarności), zgodnie z którą, jednostka ma prawo przede wszystkim
do inicjatywy i działania własnymi siłami i zaspokajania usprawiedliwionych potrzeb sa-
modzielnie bądź w ramach wspólnot „niższych” (takich, jak rodziny, samorządy, stowarzy-
szenia), natomiast może liczyć na instytucje publiczne wówczas, gdy jest to konieczne

Natomiast w przypadku wystąpienia konieczności udzielenia pomocy osobie lub rodzinie,
pomoc społeczna może polegać na przyznawaniu i wypłacaniu świadczeń przewidzianych
ustawą czy pracy socjalnej. Niezależnie od bezpośrednich działań na rzecz osoby/ osób
potrzebujących wsparcia, zadania pomocy społecznej będą także obejmować działania or-
ganizacyjne polegające na prowadzeniu i rozwoju infrastruktury, analizie i ocenie zjawisk
rodzących zapotrzebowanie na świadczenia z pomocy społecznej, realizacji zadań wynika-
jących z rozeznanych potrzeb społecznych czy rozwijania innych form pomocy i samopomo-
cy w ramach zidentyfikowanych potrzeb.
W opracowaniach dotyczących pomocy społecznej zwraca się uwagę na to, iż pomoc spo-
łeczna jest elementem zabezpieczenia społecznego

gwarantowanego w art. 67 Konstytucji

, przez państwo, mającego charakter elementu „ domykającego system zabezpieczenia

społecznego”, ponieważ pomoc społeczna nie opiera się na prawie do świadczeń (roszcze-
niu o przyznanie świadczenia) z tytułu opłacanych składek, jak ma to miejsce w ubezpie-

90 G. Szpor, S. Nitecki, Cz. Martysz: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Gdańsk 1998, s. 7-8.

91 Pojęcie zabezpieczenia społecznego wywodzi się z koncepcji zabezpieczenia społecznego jako celu społecz-

nego, ideału takiej struktury społecznej, w której wszyscy będą korzystać z dobrobytu, zgodnie z potencjałem

sił produkcyjnych. Istotą zabezpieczenia społecznego polega zatem na zagwarantowaniu obywatelom pełnej

ochrony we wszystkich sytuacjach zmniejszenia bądź utraty zarobków wskutek czasowej lub trwałej niezdol-

ności do pracy i jest realizowana w trzech formach organizacyjno-finansowych, takich jak: ubezpieczeniowa,

zaopatrzeniowa i opiekuńcza. Por. I. Jędrasik - Jankowska: Pojęcia i konstrukcje prawne ubezpieczenia społecz-

nego, Warszawa 2010, s.19-20.

92 Art. 67 „ 1. Obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na

chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego

określa ustawa. 2. Obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania

ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określi ustawa”.

czeniach społecznych

bądź na prawie do świadczeń z tytułu zaopatrzenia społecznego,

w ramach którego państwo decyduje w drodze ustawy, które z zasług bądź potrzeb będzie
zaspokajana z funduszów publicznych

. Jako metoda uzupełniająca pozostałe dwie meto-

dy zabezpieczenia społecznego, pomoc społeczna charakteryzuje się takimi cechami, jak:
objęcie pomocą całej ludności, a zatem wszystkich, którzy znajdą się w potrzebie, niezależ-
nie od ich aktywności zawodowej czy indywidualnych zasług, pod warunkiem, że spełnią
wskazane w ustawie kryterium, którym jest nieprzekroczony poziom dochodów (kryterium
dochodowe) a cechą pomocy społecznej jako elementu zabezpieczenia społecznego jest
także to, że świadczenia przyznaje się wyłącznie ze środków publicznych, co oznacza, że
uprawniony nie partycypuje w tworzeniu funduszu przeznaczonego na wypłatę świadczeń,
w związku z tym to ustawodawca decyduje o wysokości świadczeń w drodze ustawy bądź
uprawnia do ustalania wysokości świadczenia organ udzielający pomocy, w oparciu o oce-
nę dokonywaną przez ten organ co do potrzeby udzielenia świadczenia i w oparciu o zasady
określone w ustawie

Rola i zadania organów administracji publicznej w wykonywaniu zadań z zakresu

pomocy społecznej
W wykonywaniu zadań i tworzeniu lokalnej polityki społecznej w zakresie pomocy społecz-
nej, zadania i kompetencje samorządu terytorialnego jako elementu administracji publicz-
nej, muszą być zharmonizowane z zadaniami wykonywanymi przez organy administracji rzą-
dowej. Z tego względu przedstawianie kształtowania lokalnej polityki społecznej w zakresie
pomocy społecznej nie może następować w oderwaniu od zadań, do których wykonania
uprawnione są podmioty administracji rządowej, a zwłaszcza w oderwaniu od koncepcji
i programów opracowywanych przez naczelne organy administracji państwowej – Radę Mi-
nistrów i ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego.
Ustawa o pomocy społecznej upoważnia Radę Ministrów do przyjęcia rządowego progra-
mu pomocy społecznej, mającego na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup spo-
łecznych oraz do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków realizacji

93 Główne założenia metody ubezpieczeniowej: - oparcie zabezpieczenia na tworzeniu wspólnot narażonych

na podobne zdarzenia losowe (np. pracownicy, rzemieślnicy), - świadczenia finansowane w oparciu o składki

ubezpieczeniowe ubezpieczonych bądź ubezpieczającego, dostosowanych do rozmiaru ryzyka, - świadczenia

są różnicowane w zależności od udziału w tworzeniu wspólnego funduszu, - prawo do świadczeń i ich wyso-

kość jest gwarantowane ustawowo, - przystąpienie do ubezpieczenia, co do zasady, ma charakter przymusowy,

- prawo do świadczeń powstaje z mocy prawa i jest prawem podmiotowym, co oznacza, że świadczenie przysłu-

guje po stwierdzeniu zajścia zdarzenia objętego ubezpieczeniem i jeśli zostaną spełnione warunki określone w

ustawie; Por. I Jędrasik-Jankowska: Pojęcia i konstrukcje..., op. cit., s. 20 i n.

94 Metoda zaopatrzeniowa charakteryzuje się tym, że: - obejmuje cała ludność kraju bez względu na aktywność

zawodową, przyznając świadczenia (np. renty i emerytury)osobom, które spełniają ustawowe warunki, - świad-

czenia pokrywane są ze środków publicznych, -świadczenia są w zasadzie jednolite, ustalane według kryterium

potrzeb lub zasług, - rodzaje świadczeń i ich wysokość określa ustawa, - prawo do świadczeń jest nabywane

z mocy ustawy po spełnieniu ustawowych warunków, - spełniającym kryteria prawo do świadczeń przysługuje

(roszczeniowy charakter świadczenia); Por. I. Jedrasik-Jankowska: Pojęcia i konstrukcje..., op.cit. s. 20 i n.

95 I. Jędrasik-Jankowska: Pojęcia i konstrukcje..., op.cit. s. 21-22; J.Jończyk: Prawo zabezpieczenia społecznego,

Zakamycze 2006, s.321 i n.

programu, z uwzględnieniem potrzeby zapewnienia jego efektywności. Na tej podstawie
Rada Ministrów przyjęła rządowy program wspierania osób uprawnionych do świadczenia
pielęgnacyjnego i określiła zasady jego realizacji

czy wieloletni program „Pomoc państwa

w zakresie dożywiania”, którego zasady realizacji określane są corocznie

. Wykonawcami

programów rządowych są jednostki samorządu terytorialnego.
Szerszy zakres uprawnień w zakresie kształtowania polityki państwa w zakresie pomocy
społecznej przysługuje ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, któ-
rym jest obecnie Minister Pracy i Polityki Społecznej.
Ustawa o pomocy społecznej upoważnia Ministra Pracy do działań, z których do najważniej-
szych można zaliczyć m.in. tworzenie koncepcji i określanie kierunków rozwoju w obszarze
pomocy społecznej, analizę skuteczności pomocy społecznej, inspirowanie i promowanie
nowych form i metod działania czy monitorowanie standardów jakości usług jednostek or-
ganizacyjnych pomocy. Wyrazem realizacji tych uprawnień jest przygotowany przez MPiPS
w 2013 r. – „Krajowy Program Przeciwdziałania Ubóstwu i Wykluczeniu Społecznemu 2020.
Nowy wymiar aktywnej integracji”

, w którym punktem wyjścia do konstruowania instru-

mentów eliminowania ubóstwa i wykluczenia była m.in. analiza skuteczność działań insty-
tucji pomocy społecznej.
Uprawnienia Ministra Pracy dotyczą także szczegółowych zagadnień, mających choćby na
ma wpływ na kształtowanie prawa do świadczeń pieniężnych – minister, w drodze obwiesz-
czenia, ogłasza zweryfikowane kryteria dochodowe, stanowiące podstawę wypłacania
świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
Wykonawcą zadań w imieniu rządu jest wojewodą, będący przedstawicielem Rady Ministrów
na terenie województwa. Stąd też wojewoda – obok innych zadań wskazanych w ustawie o
pomocy społecznej - zobowiązany został przepisami powoływanej ustawy do ustalania spo-
sobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki
samorządu terytorialnego, realizacji lub zlecania jednostkom samorządu terytorialnego lub
podmiotom niepublicznym zadań wynikających z programów rządowych czy prowadzenia
nadzoru nad realizacja zadań samorządu gminnego, powiatowego i województwa, w tym
nad jakością działalności jednostek organizacyjnych pomocy społecznej oraz nad jakością
usług, dla których minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określił standar-
dy, a także nad zgodnością zatrudnienia pracowników jednostek organizacyjnych pomocy
społecznej z wymaganymi kwalifikacjami.

96 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządo-

wego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, Dz.U. z 2013 r. poz. 413.

97 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 listopada 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie realizacji

wieloletniego programu „Pomoc państwa w zakresie dożywiania”, Dz.U. z 2012 r. poz. 1402.

98 Zob. www.mpips.gov.pl.

Kształtowanie lokalnej polityki społecznej w zakresie pomocy społecznej

Zadania samorządu terytorialnego w zakresie pomocy społecznej
Jakkolwiek zgodnie z art. 16 ust.1 ustawy o pomocy społecznej obowiązek zapewnienia re-
alizacji zadań pomocy społecznej nałożony został na jednostki samorządu terytorialnego
oraz organy administracji rządowej, główny ciężar obowiązków spoczywa na samorządzie
terytorialnym, w szczególności na jednostkach gminnych i powiatowych obowiązanych do
wykonywania zadań pomocy społecznej i udzielania pomocy nawet wówczas, gdy istnieje
obowiązek osób fizycznych lub prawnych do zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych
osób wymagających wsparcia (art. 16 ust.2 uops). Zadania z zakresu pomocy społecznej
przydzielone zostały w ustawie o pomocy społecznej także organom samorządu terytorial-
nego szczebla wojewódzkiego, jednakże innych jest ich charakter.
Zakres zadań realizowanych przez samorząd terytorialny w sferze pomocy społecznej jest
szeroki, przy czym część zadań organów samorządowych określonych zostało w ustawie
o pomocy społecznej jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, część nato-
miast, jako zadania własne jednostki, ze szczególnym wskazaniem na zadania własne o cha-
rakterze obowiązkowym.
Analiza zadań, których wykonanie powierzone zostało samorządowi terytorialnemu wska-
zuje, że zadania zlecone dotyczą z reguły wykonywania obowiązków o charakterze specjali-
stycznym, bądź wynikających z wydarzeń nadzwyczajnych, albo też związanych z zobowią-
zaniami państwa wynikającymi choćby z umów międzynarodowych.
Do zadań zaleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę, a finan-
sowanych z budżetu państwa w zakresie ich realizacji i obsługi, należą bowiem takie, jak:
organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszka-
nia dla osób zaburzeniami psychicznymi, przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na
pokrycie wydatków związanych z klęska żywiołową lub ekologiczną, prowadzenie i rozwój
infrastruktury środowiskowych domów samopomocy dla osób z zaburzeniami psychiczny-
mi, realizacja zadań wynikających z rządowych programów pomocy społecznej, mających
na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycz-
nego wsparcia, przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych, a także udzielanie schronie-
nia, posiłku i niezbędnego ubrania cudzoziemcom korzystającym ze wsparcia państwa na
podstawie ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach

, przyznawanie i wypłacanie

zasiłków celowych, a także udzielanie schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania cudzo-
ziemcom, którzy uzyskali zgodę na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej
oraz wypłacanie wynagrodzenia za sprawowanie opieki.
Na podobnych zasadach wykonywane są zadania zlecone powiatowi. Należą do ich po-
moc cudzoziemcom – w tym opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne w rozumieniu
ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych

100

- którzy

99 Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, T.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 ze zm.

100 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych,

T.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.

uzyskali w Rzeczpospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, w zakresie
indywidualnego programu integracji jak też udzielanie cudzoziemcom pomocy w zakresie
interwencji kryzysowej, prowadzenie i rozwój infrastruktury ośrodków wsparcia dla osób z za-
burzeniami psychicznym czy też realizacja zadań wynikających z rządowych programów po-
mocy społecznej, mających na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych
oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Także w tym przypadku środki na realizację zadań
zapewnia budżet państwa.
Wykonując zadania zlecone samorząd gminny czy powiatowy nie ma wpływu na sposób
realizacji czy zakres wykonywania zadań. Wszystkie te elementy określane są z góry prze-
pisami prawa.

Zadania własne samorządu terytorialnego jako podstawa kształtowania lokalnej
polityki społecznej w zakresie pomocy społecznej

Istotą tworzenia lokalnej polityki społecznej jest swoboda w kształtowaniu i wykonywaniu
zadań własnych

101

przez jednostki samorządu terytorialnego.

Ustawa o pomocy społecznej w szerokim zakresie wylicza zadania własne samorządu gmin-
nego, powiatowego i wojewódzkiego z zakresu pomocy społecznej.
Zadania własne

gminy w zakresie pomocy społecznej dotyczą działań stanowiących istotę

pomocy społecznej.
Gmina – w ramach zadań o charakterze obowiązkowym - zobowiązana jest do udzielania
schronienia, zapewnienia posiłku oraz niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym,
a także do przyznawania i wypłacania świadczeń pieniężnych w postaci zasiłków (celowych
i okresowych, zasiłków celowych na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia
losowego, zasiłków celowych przyznawanych na świadczenia zdrowotne osobom bezdom-
nym oraz innym osobom niemającym dochodu i możliwości uzyskania świadczeń na pod-
stawie przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicz-
nych, zasiłków celowych w formie biletu kredytowanego) jak też do opłacania składek na
ubezpieczenia emerytalne i rentowe za osobę, która rezygnuje z zatrudnienia w związku z ko-
niecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko cho-
rym członkiem rodziny oraz wspólnie niezamieszkującymi matką ojcem lub rodzeństwem.
W ramach zadań własnych, gmina zobowiązana jest także do prowadzenia pracy socjalnej,
organizowania i świadczenia usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych, w miejscu za-
mieszkania, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami
psychicznymi, kierowania do domu pomocy społecznej i ponoszenia odpłatności za pobyt

101 Zadania własne samorządu terytorialnego definiowane są jako zadania publiczne służące zaspokajaniu po-

trzeb wspólnoty samorządowej, które mają wymiar lokalny, określony granicami i stopniem samorządu, w któ-

rym działa jednostka samorządowa. Zadania własne powinny dotyczyć mieszkańców jednostki samorządowej.

Podkreśla się jednocześnie, że z momentem zaliczenia zadań do zadań własnych samorządu, ustawodawca

traci możliwość ingerencji w sferę ich realizacji polegającej na przekazaniu tych zadań innym podmiotom, np.

podmiotom administracji rządowej. Por. B. Banaszak: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, War-

szawa 2009, s.752-753.

mieszkańca gminy w tym domu, prowadzenia i zapewnienia miejsc w mieszkaniach chro-
nionych, dożywiania dzieci, czy sprawienia pogrzebu. Gmina - także – organizuje pomoc
osobom mającym trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego.
Zadania własne gminy – jakkolwiek niemające statusu zadań o charakterze obowiązkowym,
co oznacza, że mogą być wykonywane, w miarę możliwości samorządu gminnego - obejmu-
ją także przyznawanie i wypłacanie zasiłków specjalnych celowych, przyznawanie i wypła-
canie pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie w formie zasiłków, pożyczek i pomocy
w naturze, prowadzenie i zapewnienie miejsc w domach pomocy społecznej i ośrodkach
wparcia o zasięgu gminnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki, podej-
mowanie innych zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb
gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych oraz współpraca z powiatowym
urzędem pracy w zakresie upowszechniania ofert pracy oraz informacji o wolnych miejscach
pracy, upowszechniania informacji o usługach poradnictwa zawodowego i o szkoleniach.
Koncepcja pomocy społecznej w gminie, wynikająca z rozeznanych potrzeb przy uwzględ-
nieniu możliwości organizacyjnych i kadrowych jednostek organizacyjnych pomocy społecz-
nej, opracowywana jest w formie gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych.
Zadania własne jednostek

samorządu powiatowego obejmują natomiast zadania wykra-

czające poza możliwości i potrzeby jednostek niższego szczebla (gminy), czego przykładem
jest obowiązek prowadzenia i rozwoju infrastruktury domów pomocy społecznej o zasięgu
ponadgminnym oraz umieszczanie w nich skierowanych osób, czy prowadzenie mieszkań
chronionych dla osób z terenu więcej niż jednej gminy, a także powiatowych ośrodków
wsparcia, w tym domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży (z wyłączeniem
środowiskowych domów samopomocy i innych ośrodków wsparcia dla osób z zaburze-
niami). Jest to zatem prowadzenie specjalistycznego poradnictwa, przyznawanie pomocy
pieniężnej na usamodzielnienie oraz na kontynuowanie nauki osobom opuszczającym
domy pomocy społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie, domy
dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży oraz schroniska dla nieletnich, zakłady po-
prawcze, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze, specjalne ośrodki wychowawcze, mło-
dzieżowe ośrodki socjoterapii zapewniające całodobową opiekę lub młodzieżowe ośrodki
wychowawcze. Samorząd powiatowy zobowiązany został także do organizowania pomocy
w integracji ze środowiskiem osób mających trudności w przystosowaniu się do życia oraz
młodzieży opuszczającej domy pomocy społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnospraw-
nych intelektualnie, domy dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży oraz schroniska
dla nieletnich, zakłady poprawcze, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze i specjalne
ośrodki wychowawcze, młodzieżowe ośrodki socjoterapii zapewniające całodobową opie-
kę lub młodzieżowe ośrodki wychowawcze, mających braki w przystosowaniu się. Pomoc w
integracji ze środowiskiem świadczona jest także cudzoziemcom, którzy uzyskali w Rzeczy-
pospolitej status uchodźcy bądź ochronę uzupełniającą.
Powiat, w ramach zadań własnych, zobowiązany został do prowadzenia ośrodków inter-
wencji kryzysowej, udzielania informacji o prawach i uprawnieniach czy podejmowania in-

nych działań, niż wymienione jako zadania własne powiatu, a wynikających z rozeznanych
potrzeb, w tym możliwość tworzenia i realizowania programów osłonowych.
Samorząd województwa pełni funkcje podmiotu tworzącego ogólną koncepcję działania
pomocy społecznej na terenie województwa. Odpowiedzialny jest bowiem za opracowanie,
aktualizowanie i realizację strategii wojewódzkiej w zakresie polityki społecznej, będącej
integralna częścią strategii rozwoju województwa obejmującej m.in. program pomocy spo-
łecznej i przeciwdziałaniu wykluczeniu społecznemu. Do samorządu wojewódzkiego nale-
ży także rozpoznawane przyczyn ubóstwa oraz opracowywanie regionalnych programów
pomocy społecznej wspierających samorządy lokalne w działaniach na rzecz ograniczania
tego zjawiska, jak też diagnozowanie i monitorowanie wybranych problemów społecznych
oraz inspirowanie i promowanie nowych rozwiązań w zakresie pomocy społecznej.

Dokumenty programowe przygotowywane przez jednostki samorządu terytorialnego
jako podstawa tworzenia i realizacji lokalnej polityki w zakresie pomocy społecznej

Kształtowanie lokalnej polityki społecznej poprzedzone jest przygotowaniem dokumentów
pozwalających na opracowanie strategii rozwiązywania problemów społecznych (samorząd
gminny i powiatowy) oraz strategii w zakresie polityki społecznej (samorząd województwa).
Przygotowanie strategii oparte jest na ocenie zasobów pomocy społecznej, obejmujących
w szczególności ocenę infrastruktury, kadry, organizacji pozarządowych i nakładów finan-
sowych na zadania pomocy społecznej, bez względu na podmiot je finansujący i realizujący
na każdym szczeblu podziału terytorialnego. Ocena dokonywana jest w oparciu o analizę
sytuacji społecznej i demograficznej w jednostce podziału terytorialnego, z uwzględnieniem
osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej, rodzajów ich problemów oraz ich rozkła-
du ilościowego

102

W oparciu o ocenę zasobów pomocy społecznej, przygotowaną przez organ wykonawczy
jednostki samorządu terytorialnego i przedstawioną organowi uchwałodawczemu jednost-
ki (radzie gminy, radzie powiatu bądź sejmikowi województwa) przygotowywany jest przez
organ uchwałodawczy projekt budżetu na rok następny, uwzględniający potrzeby w zakre-
sie pomocy społecznej.
Ocena zasobów pomocy społecznej stanowi także punkt wyjścia do opracowywania w jed-
nostkach samorządowych gminy i powiatu strategii rozwiązywania problemów społecznych,
a w jednostce samorządu wojewódzkiego – strategii w zakresie polityki społecznej.
Ustawa o pomocy społecznej w art. 16b ust.2 uops wskazuje elementy, jakie powinny być
w szczególności zawarte w strategii. Strategia powinna zatem zawierać diagnozę sytuacji
społecznej, prognozę zmian w zakresie objętym strategią oraz określenie celów strategicz-
nych projektowanych zmian, kierunków niezbędnych działań, sposób realizacji strategii
oraz jej ram finansowych oraz wskaźników realizacji zadań.

102 Art. 16a ustawy o pomocy społecznej.

Wyliczenie elementów strategii zawarte w powoływanym przepisie jest przykładowe („w szcz-
ególności”), bowiem jednostka samorządu terytorialnego nie tyle może umieścić inne ele-
menty, jeśli uzna, że są niezbędne do oceny sytuacji bądź przedstawienia celów lub skut-
ków zamierzonych działań, ale w zależności od szczebla podziału terytorialnego na jakim
się znajduje, jest zobowiązana przepisami ustawy o pomocy społecznej do uwzględnienia
wskazanych w przepisie problemów społecznych.
Zatem gmina opracowując strategię rozwiązywania problemów społecznych ze szczegól-
nym uwzględnieniem programów pomocy społecznej, zobowiązana jest także umieścić
programy, których celem jest integracja osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka, z zakresu
profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych i innych. (art.17 ust.1 pkt.1 uops).
Z kolei strategia rozwiązywania problemów społecznych opracowywana przez powiat, win-
na – zgodnie z art. 19 pkt.1 uops - uwzględniać programy, których celem jest integracja
osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka, w szczególności programy pomocy społecznej
oraz wspierania osób niepełnosprawnych i innych.
Natomiast samorząd województwa, przygotowując strategię wojewódzką w zakresie polityki
społecznej zobligowany jest wskazać, w szczególności: programy przeciwdziałania wyklu-
czeniu społecznemu, wyrównywania szans osób niepełnosprawnych, pomocy społecznej,
profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych a także współpracy z organizacjami
pozarządowymi (art. 21 pkt.1 uops).
Przygotowywane przez jednostki samorządu terytorialnego strategie rozwiązywania proble-
mów społecznych zawierają zatem z reguły informacje o jednostce podziału terytorialnego,
której dotyczą z uwzględnieniem sytuacji demograficznej, problemów społecznych oraz
określają prognozę zmian e zakresie objętym strategia, cele strategiczne proponowanych
zmian, kierunki niezbędnych zmian, sposoby realizacji celów i ramy finansowe oraz wskaź-
niki realizacji działań.
Strategie tworzą podstawy do podejmowania konkretnych decyzji przez organy uchwało-
dawcze w postaci aktów prawa miejscowego, określającego w odpowiedniej formule praw-
nej sposób wykonania, a także instrumenty realizacji założonych celów, nie stanowią na-
tomiast podstaw prawnych do kształtowania indywidualnej sytuacji jednostek; nie można
- powołując się na strategię podmiotu określonego szczebla żądać podjęcia konkretnych
działań na rzecz osoby bądź grupy osób, można natomiast – w oparciu o akt prawa miejsco-
wego - podjąć działania organizacyjne w ramach realizacji celów przyjętych w strategii.
Organy uchwałodawcze – w ramach upoważnienia ustawowego – mogą przyjmować także
inne rozwiązania niż określone w ustawach, bądź korygować uprawnienia przysługujące
na podstawie ustaw (np. podwyższać progi dochodowe bądź minimalną wysokość świad-
czeń określoną w ustawie o pomocy społecznej). Wymaga jednak podkreślenia, że wszelkie
zmiany regułach przyznawania świadczeń, wprowadzane uchwałami samorządu terytorial-
nego pokrywane są ze środków finansowych samorządu.

Działania podejmowane w ramach lokalnej polityki społecznej

Jednostki samorządu terytorialnego, zwłaszcza jednostki gminne, mają dużą swobodę
w kształtowaniu form i zakresu pomocy społecznej w ramach lokalnej polityki społecznej.
Jedynymi ograniczeniami mogą być jedynie względy finansowe, chociaż możliwość wyko-
rzystania także środków pochodzących z innych źródeł, głównie z funduszy strukturalnych
UE sprawia, że wykonywanie zadań jest bardziej realne.
Swoboda w wyborze form realizowania zadań z zakresu pomocy społecznej dotyczy zadań
własnych w zakresie pomocy społecznej samorządu gminnego. Wykonywanie zadań zleco-
nych z reguły wiąże się z obowiązkiem wykonywania zadań w zakresie i w sposób określony
przepisami prawa. Natomiast w przypadku wykonywania przez gminę zadań własnych, za
wyjątkiem zadań o charakterze obowiązkowym, gmina decyduje, które zadania, przy wy-
korzystaniu jakich środków i w jakiej formie mogą i powinny być wykonane. Wskazaniem
w tym zakresie będą priorytety i zasady ustalone w gminnym (miejskim) programie polityki
społecznej, co nie znaczy, że inne ważne społecznie potrzeby nie będą zaspokajane.
Obok problemu ubóstwa, działania prowadzone w ramach pomocy społecznej koncentrują
się w ostatnim czasie na zagadnieniach rodzin ubogich i dysfunkcjonalnych, a zwłaszcza
pomocy dzieciom w takich rodzinach. Priorytety przyjęte w ramach lokalnego programu poli-
tyki społecznej (programu pomocy społecznej) przesądzać będą o tym, czy działania gminy
ograniczą się do tworzenia gminnych placówek opiekuńczo-wychowawczych, których celem
jest udzielanie dzieciom pomocy w przezwyciężaniu trudności szkolnych, przekazywanie
pozytywnych wzorców zachowań i pożądanych społecznie wartości, czy też takie placówki
prowadzone będą także przez organizacje społeczne przy wsparciu gminnego (miejskiego)
ośrodka pomocy społecznej, a ich działalność zostanie uzupełniona innymi formami opieki
nad dziećmi (np. w ramach programu „Punkt wsparcia ”Przystanek 13” dla dzieci i mło-
dzieży z rodzin dysfunkcyjnych z dzielnicy Łódź - Bałuty

103

), oraz poradnictwem prawnym,

psychologicznym, rodzinnym i terapia rodzinną.
Z kolei dzieci i młodzież z rodzin dotkniętych problemem alkoholowym może korzystać je-
dynie z pomocy finansowej, ale – jeśli takie są priorytety gminy – może korzystać z szerokie-
go wsparcia w specjalistycznych placówkach wsparcia dziennego (świetlicach, ogniskach
i specjalistycznych placówkach wsparcia) oraz z poradnictwa specjalistycznego, w tym psy-
chologicznego.
Na szczególna uwagę zasługują zwłaszcza nowatorskie metody pomocy osobom z grup
marginalizowanych, wykluczonych bądź zagrożonych wykluczeniem (osoby uzależnione
od alkoholu lub narkotyków, bezdomne czy znajdujące się w trudnej sytuacji po wyjściu
z zakładu karnego). Z reguły osobom takim udzielana jest pomoc w formach przewidzianych
ustawą o pomocy społecznej, tj. w zależności od potrzeby w formie schronienia, posiłku,
ubrania czy świadczeń pieniężnych, a w sytuacji, gdy istnieje szansa na wyjście z bezdomno-
ści przez taką osobę czy aktywizacji zawodowej - pomoc w postaci kontraktu socjalnego lub

103 Por. Strategia Rozwiązywania problemów Społecznych w Mieście Łodzi, www.uml.lodz.pl.

pomocy w uzyskaniu zatrudnienia socjalnego. Warunkiem zastosowania owych odbiegają-
cych od standardów form pomocy osobom wykluczonym, bądź zagrożonym wykluczeniem,
jest wola samego zainteresowanego zmiany jego sytuacji i współdziałanie z pracownikiem
socjalnym. Z tej przyczyny osoby niewykazujące takiej woli, bądź niekorzystające z pomocy
albo korzystające sporadycznie, pozostawały poza realnymi możliwościami pracowników
socjalnych udzielania pomocy w sposób, który by zmienił sytuację osobista takich osób.
Nowa formą dotarcia do osób marginalizowanych, wykluczonych lub zagrożonych wyklu-
czeniem jest

streetworking. Zadaniem streetworkerów jest dotarcie do osób pozostających

poza konwencjonalnym systemem pomocy społecznej, zepchniętych „poza obszar nor-
malnego funkcjonowania w społeczeństwie” i niekorzystających z instytucjonalnych i sta-
cjonarnych form pomocy. Efektem działania może być objęcie pomocą nawet dużej grupy
osób

104

, a rezultatem zmotywowanie do podjęcia terapii dla osób uzależnionych od alko-

holu, umieszczenie w schroniskach dla bezdomnych, ułatwienie w uzyskaniu pomocy me-
dycznej, uczestnictwo w warsztatach kompetencji społecznych i szkoleniach zawodowych,
skłonienie do skorzystania z porad i wskazówek dotyczących możliwości udzielenia pomo-
cy społecznej oraz udzielanie takiej pomocy rzeczowej, wreszcie skłonienie i umożliwienie
powrotu do rodzinnych miast.
Interesującymi formami działania jest wdrażanie przez instytucje pomocy społecznej pro-
gramów pilotażowych, (np. w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet I
Zatrudnienie i integracja społeczna, działanie 1.2. Wsparcie systemowe instytucji pomocy
społecznej i integracji społecznej), projektów i programów skierowanych zarówno do pod-
opiecznych, pracowników socjalnych, jak i środowisk lokalnych. Szczególnie interesujące
jest skierowanie działań także w kierunku społeczności lokalnej, co niewątpliwie wykracza
poza standardowe działania pomocy społecznej, a co ma prowadzić do integracji i aktywi-
zacji społeczności lokalnych, zwłaszcza tych grup, które do tej pory nie podejmowały dzia-
łań poprawiających wzajemne relacje i jakość życia oraz wygląd otoczenia. Jak się ocenia,
w efekcie podjętych działań zwiększyła się aktywność społeczna uczestników, ich otwar-
tość w zakresie nawiązywania kontaktów, z otoczeniem, gotowość do zachowań samopo-
mocowych, a w niektórych lokalizacjach – poprawa wyglądu najbliższego otoczenia, uzy-
skana dzięki zaangażowaniu uczestników programów

105

Współdziałanie z podmiotami społecznymi
Udzielanie pomocy społecznej jest tą sferą działania samorządu terytorialnego, gdzie tylko
współpraca z podmiotami zaliczanymi do organizacji pozarządowych daje realne szanse na
wykonanie wielu zadań.

104 Według Sprawozdania z działalności Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi za rok 2012, tylko

w jednym roku tą formą pomocy objęto 206 osób, z czego 67 % stanowili mężczyźni.

105 Sprawozdanie z działalności Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie za rok 2012, www.mops.

krakow.pl.

Wykonywanie zadań przez podmioty niepubliczne zazwyczaj dotyczy udzielania pomo-
cy osobom bezdomnym i obejmuje prowadzenia placówek dla bezdomnych, udzielanie
schronienia, zapewnienie posiłku, leków czy niezbędnego ubrania. Udzielanie pomocy
bezdomnym przez organizacje pozarządowe przybiera różne formy, zarówno w odniesieniu
do udzielania schronienia (ponieważ może się to odbywać w formie udzielania schronie-
nia w schroniskach dla bezdomnych, noclegowniach, mieszkaniach readaptacyjnych bądź
świetlicach dla bezdomnych), jak i zapewnienia posiłku (w jadłodajniach, świetlicach dla
bezdomnych, poprzez rozdawnictwo produktów żywnościowych). Organizacje pozarządo-
we mogą także realizować lokalne programy pomocy bezdomnym, których wykonanie sa-
morząd gminy zleca wybranym np. w konkursie organizacjom.
Organizacje pozarządowe są stałymi wykonawcami świadczeń w postaci usług opiekuń-
czych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, zwłaszcza dla
osób z zaburzeniami psychicznymi. W tym przypadku także powierzenie wykonania zadań
zazwyczaj odbywa się w drodze konkursu ofert, choć niewątpliwie wyróżnikiem przesądza-
jącym o wyborze organizacji społecznej, bądź podmiotu gospodarczego wykonującego
usługi opiekuńcze, musi decydować fachowość udzielanej usługi, nie zaś cena. Opieka in-
stytucjonalna nad osobami potrzebującymi pomocy realizowana jest także coraz częściej
w placówkach opiekuńczych prowadzonych przez organizacje społeczne, bądź podmioty
niepubliczne w czym szczególną rolę odgrywają kościoły i związki wyznaniowe oraz funda-
cje i stowarzyszenia wyznaniowe, prowadzące domy pomocy społecznej różnego typu, do
których kierowani są podopieczni jednostek pomocy społecznej.
Wreszcie prowadzenie specjalistycznych programów wsparcia dla ofiar przemocy czy orga-
nizowanie i prowadzenie hosteli dla osób z problemem alkoholowym bądź osób uzależ-
nionych i szkodliwie używających, które ukończyły program terapeutyczny, organizowanie
i prowadzenie specjalistycznych placówek wsparcia dziennego dla dorosłych z określonymi
problemami, a także dla dzieci i młodzieży z rodzin alkoholowym, jadłodajni i kuchni spo-
łecznych jest z reguły także zadaniem z zakresu pomocy społecznej wykonywanym przez
podmioty niepubliczne.
Ostatnią sferą, w której działania – w porozumienia z jednostkami organizacyjnymi pomo-
cy społecznej bądź na podstawie zlecenia wykonania tych zadań przez instytucje pomocy
społecznej – są wykonywane przez podmioty niepubliczne są szkolenia (np. z zakresu prze-
ciwdziałania przemocy w rodzinie) bądź poradnictwo specjalistyczne.
4.2. Odrębnym zagadnieniem jest inicjowanie i wspomaganie organizacyjne przez jednost-
ki organizacyjne pomocy społecznej grup samopomocowych, grupujących osoby dotknięte
tymi samymi lub podobnymi problemami. Wsparcie ze strony ośrodka pomocy społecznej
ogranicza się zazwyczaj do użyczenia lokalu, pomocy w zorganizowaniu spotkania, wysta-
wy czy umożliwienie uczestniczenia w życiu kulturalnym miasta czy gminy, natomiast grupy
wsparcia organizują wzajemna pomoc, często zbliżoną w działaniu do funkcjonowania do-
mów samopomocy.

IV. Lokalna polityka na rzecz rodziny

Jeszcze do niedawna opracowania z zakresu polityki społecznej obejmowały jedynie za-
gadnienia związane z rodziną, wspieraniem rodziny niewydolnej ekonomicznie, analizą
zmieniającej się funkcji rodziny czy struktury rodziny, ewentualnie problemem patologii
występującej w rodzinie i jej przyczynami. Sprawy sieroctwa, w tym sieroctwa społecznego
dzieci, traktowane były odrębnie i marginesowo jako mniej znaczący problem społeczny.
Na tyle nieważny, że nieuwzględniany w podstawowych opracowaniach z zakresu polityki
społecznej.
Jednym z podstawowych kierunków działania współczesnego państwa jest ochrona rodziny
i jej członków. Wynika ono z obowiązku państwa do uwzględniania dobra rodziny w polity-
ce społecznej i gospodarczej, znajdującego swój wyraz w art. 71 ust.1 Konstytucji RP. Kon-
stytucja, w powoływanym przepisie gwarantuje także rodzinom znajdującym się w trudnej
sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza rodzinom wielodzietnym i niepełnym, prawo do
szczególnej pomocy ze strony władz publicznych.
Owo prawo do pomocy ze strony państwa obejmuje nie tylko gwarancje w zakresie świad-
czeń finansowych w celu zapewnienia bezpieczeństwa socjalnego członków rodziny i za-
spokojenie ich podstawowych potrzeb bytowych ale dotyczy także – ze względu na sytuację
rodzinną – ochrony członków rodziny ze względu na ich szczególną sytuację życiową czy
zdrowotną. Z tego też względu w różnych gałęziach prawa znajdują się przepisy gwaran-
tujące określone uprawnienia przysługujące rodzinie lub jej członkom, M.in. takie rozwią-
zania znajdują się w przepisach ubezpieczeniowych, które obejmują nie tylko gwarancje
zabezpieczenia socjalnego wobec „typowych” ryzyk ubezpieczeniowych, ale także w sytu-
acji przejściowego zaprzestania pracy lub ograniczenia jej zakresu w związku z wystąpienie
określonej sytuacji rodzinnej czy w przepisach zaliczanych do prawa socjalnego.
Potrzeby rodzinne wiążą się przede wszystkim z przychodzeniem na świat oraz wychowa-
niem i utrzymaniem dzieci w zasadzie obciążają oboje rodziców, choć we wczesnej fazie ob-
ciążają głównie matkę. Stąd też funkcje szeroko pojętych świadczeń rodzinnych kojarzą się
zazwyczaj z opieką nad matką i dzieckiem i ochroną macierzyństwa, choć w związku z gwa-
rancjami równouprawnienia kobiet i mężczyzn w coraz szerszym zakresie działania państwa,
w tym świadczenia, kierowane są do obojga rodziców. Wsparcie i pomoc w różnych formach
ze strony państwa przewidziana jest w przepisach także wówczas, gdy potrzeby rodziny wy-
nikają nie tylko z jej normalnego funkcjonowania, ale są zwiększone ze względu na wiek,
chorobę, występującą w rodzinie niepełnosprawność czy dysfunkcjonalność spowodowa-
ną różnymi czynnikami – bezradnością w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowa-
dzenia gospodarstwa domowego, przemocą w rodzinie, alkoholizmem czy narkomanią.
W obecnym stanie prawnym zagadnienia rodziny i jej wsparcia traktowane są całościowo
także w kontekście opieki nad dziećmi, zwłaszcza wówczas, gdy z powodu sieroctwa (tak-
że społecznego) opieka ta nie może być zapewniona przez rodzinę. Wyrazem owej troski
państwa są zarówno dokumenty programowe i analizy przygotowane przez naczelne organy
władzy, jak i obowiązujące akty prawne, w których akcentuje się dobro dzieci „które potrze-

bują szczególnej ochrony i pomocy ze strony dorosłych, środowiska rodzinnego, atmosfery
szczęścia, miłości i zrozumienia, w trosce o ich harmonijny rozwój i przyszłą samodzielność
życiową”

106

, jak i dobro rodziny „która jest podstawową komórką społeczeństwa oraz natu-

ralnym środowiskiem rozwoju”

107

Główna rola we wsparciu rodzinie, a także w organizowaniu opieki nad dziećmi pozbawio-
nymi opieki rodzicielskiej z różnych przyczyn, spoczywa na samorządzie terytorialnym.

Pomoc rodzinie

W świetle obowiązujących przepisów działania instytucji publicznych w zakresie pomocy
rodzinie winny być podejmowane na dwóch płaszczyznach

: pomocy finansowej dla rodzin,

które z różnych względów są niewydolne ekonomicznie, co sprawia, że muszą otrzymać po-
moc w różnych formach, także w formie świadczeń pieniężnych, ze strony instytucji publicz-
nych oraz

wsparcia w związku z trudnościami w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wycho-

wawczych. W obu tych przypadkach główna role w udzielaniu pomocy odgrywają instytucje
pomocy społecznej.
Pomoc finansowa
Transformacja systemowa w Polsce spowodowała zderzenie rodziny z problemami niezna-
nymi w poprzedniej epoce społeczno-politycznej, w tym m.in. bezrobociem, niepewnością
pracy, komercjalizacją usług opiekuńczych i edukacyjnych czy urynkowieniem kosztów
utrzymania mieszkań

108

. Te nowe zjawiska spowodowały spadek poziomu życia wielu ro-

dzin, rozszerzyła się sfera ubóstwa, a z nią nastąpiło pogłębienie marginalizacji i wyklucze-
nia społecznego. W opinii Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej zjawiska te zagrażają,
albo dotykają w szczególności rodziny niepełne i wielodzietne

109

, co wynika ze zbyt małej

skuteczności systemu wsparcia rodzin niepełnych i wielodzietnych i co może poważnie
ograniczać zdolność rodzin posiadających dzieci, do rzetelnego wypełniania funkcji wycho-
wawczych

110

. Choć szereg obowiązujących aktów prawnych przewiduje wsparcie finansowe

dla rodziny, jak choćby przepisy o świadczeniach rodzinnych

111

, czy ustawa o pomocy społe-

cznej

112

, gdzie potrzeba ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, a także bezradność w spra-

wach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza
w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych jest przesłanką udzielania świadczeń z pomocy
społecznej, to – jak się okazuje – jest to pomoc niewystarczająca, bądź wymagająca uzupeł-
nienia przez instytucje udzielające pomocy poprzez wykorzystanie innych form wsparcia.

106 Preambuła do ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (T.j. Dz.U.

z 2013 r. poz. 135 ze zm.)

107 Preambuła do ustawy o wspieraniu rodziny, op.cit.

108 G. Firlit–Fesnak: Rodziny polskie i polityka rodzinna; stan i kierunki przemian (w:) G. Firlit–Fesnak, M. Szylko-

Skoczny (red.) Polityka społeczna, Warszawa 2009, s. 194.

109 Według dokumentu: Krajowy Program Przeciwdziałania Ubóstwu i Wykluczeniu Społecznemu 2020; Nowy

wymiar aktywnej integracji, opracowanie MPiPS, Warszawa 2013 ; w 2011 r. zagrożonych ubóstwem lub wyklu-

czeniem społecznym było 46,6 % (29,8 % ubóstwem) osób z rodzin niepełnych .

110 Krajowy Program..., op.cit. s. 10.

111 Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, T.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.;

112 Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, T.j. Dz.U. z 2012 r. Poz. 182, ze zm.

Owa konieczność uzupełnienia świadczeń finansowych gwarantowanych przez państwo,
a także konieczność zorganizowania pomocy w innych formach, niż tylko wymienionych
w przepisach prawa wynika także z faktu, że świadczenia pieniężne są zunifikowane, sztyw-
no określane przepisami ustaw, które nie podlegają interpretacji rozszerzającej nawet
przez Trybunał Konstytucyjny i nawet wówczas, gdy przemawia za taką interpretacją interes
społeczny, a zwłaszcza zasada równości, niepozwalająca tworzyć prawa nieróżnicujące-
go sytuacji prawnej podmiotów, których sytuacja faktyczna jest w istotny sposób różna

113

Przykładem są świadczenia przysługujące właśnie na podstawie ustawy o świadczeniach
rodzinnych, których wielość mogłaby sugerować, że są wystarczające dla zagwarantowania
odpowiedniego poziomu życia, a także zachęcać do powiększania rodziny, a które faktycz-
nie przyznawane są na niskim poziomie, poczynając od wysokości progu dochodowego od
którego uzależnione jest przysługiwanie prawa do świadczeń

114

113 Przykładem jest Wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2011 r. (Sygn. akt P 41/09) (OTK 3/2011. poz. 25), w którym TK

odrzucił możliwość interpretacji przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sposób pozwa-

lający na różnicowanie poziomu dochodu na osobę w rodzinie, jako przesłanki uzyskania zasiłku rodzinnego

i związanych z nim dodatków, w zależności od tego, czy w rodzinie jest jedno dziecko legitymujące się orzecze-

niem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniem niepełnosprawności,

bądź więcej dzieci niepełnosprawnych.

114 Większość świadczeń przyznawanych na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych opłacana jest ze

środków budżetu państwa i uzależniona od posiadanych dochodów, których próg określony został w ustawie

na obowiązującą obecnie kwotę 539 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie (następne podwyższenie kwoty do-

chodu uprawniające do świadczeń z ustawy o świadczeniach rodzinnych od dnia od dnia 1 listopada 2014 r.).

W przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orze-

czeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności, świadczenie przysługuje jeżeli dochód

rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej nie przekracza kwoty 623 zł. Jedynie w odniesieniu

do zapomogi z tytułu urodzenia dziecka przyznawanego przez gminę nie jest wymagane spełnienie kryterium

dochodowego.

Ustawa określa zasady, kryteria przyznawania oraz wysokość:

1. zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego,

2.świadczeń opiekuńczych w postaci zasiłku pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadcze-

nia pielęgnacyjnego,

3.zapomogi wypłacanej prze gminy na podstawie uchwały rady gminy z tytułu urodzenia dziecka,

4.jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka.

Zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego- jest przeznaczony na częściowe pokrycie wydatków na

utrzymanie dziecka i przysługuje spełniającym kryterium dochodowe rodzicom, jednemu z rodziców albo opie-

kunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka albo osobie uczącej się. Zasiłek jest wypłacany

uprawnionym osobom do ukończenia przez dziecko 18 roku życia, lub ukończenia nauki w szkole, jednakże

nie dłużej, niż do ukończenia przez dziecko 21 roku życia. Jeżeli dziecko kontynuuje naukę w szkole lub w szko-

le wyższej i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek

jest wypłacany do czasu ukończenia przez dziecko 24 roku życia. Zasiłek rodzinny przysługuje także osobie

uczącej się w szkole lub szkole wyższej, jednak nie dłużej, niż do ukończenia przez nią 24 roku życia.

Wysokość zasiłku rodzinnego wynosi miesięcznie 77 zł na dziecko do ukończenia 5 roku życia, 106 zł na dziec-

ko w wieku powyżej 5 roku życia, 115 zł na dziecko powyżej 18 roku życia do ukończenia 24 roku życia.

Do zasiłku rodzinnego przysługują

dodatki: z tytułu urodzenia dziecka, z tytułu opieki nad dzieckiem w okre-

sie korzystania z urlopu wychowawczego, z tytułu samotnego wychowywania dziecka, wychowywania dziecka

w rodzinie wielodzietnej, kształcenia dziecka niepełnosprawnego, rozpoczęcia roku szkolnego bądź podjęcia

przez dziecko nauki w szkole znajdującej się poza miejscem zamieszkania. Prawo do dodatków do zasiłku

rodzinnego przysługuje osobom wskazanym w ustawie, po spełnieniu kryterium dochodowego i innych warun-

ków ustawowych.

Aktualna wysokość świadczeń określona została w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r.

w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się

o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 959).

Ogólne koncepcje w zakresie wspierania rodziny w wykonywaniu przez nią podstawowych
funkcji mogą stanowić element rządowego programu pomocy społecznej, tworzonego na
podstawie art. 24 ustawy o pomocy społecznej, mającego na celu ochronę poziomu życia
osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia, jak też dokumen-
tów przygotowywanych przez ministra właściwego d/s zabezpieczenia społecznego. Orga-
ny rządowe posiadają także uprawnienia do finansowego wspierania programów w określo-
nym przez wojewodę obszarze pomocy społecznej i pomocy rodzinie, realizowanych przez
jednostki samorządu terytorialnego oraz do dokonywania oceny skuteczności pomocy ro-
dzinie w oparciu o weryfikację zasobów pomocy przyjętą przez samorząd wojewódzki.
Konkretne działania, także w zakresie tworzenia i realizacji zadań w zakresie wsparcia ro-
dziny podejmowane są natomiast przez jednostki samorządu terytorialnego. Służą temu
dokumenty zawierające koncepcje strategii rozwiązywania problemów społecznych przygo-
towywane przez samorząd powiatowy i samorząd gminny, uwzględniające m.in. programy
wspierania rodzin, w tym rodzin ze szczególnych grup ryzyka a oparte na rozeznanych po-
trzebach społecznych występujących w danej jednostce podziału terytorialnego i możliwo-
ściach działania samorządu terytorialnego określonego szczebla.
W strategiach, opracowywanych z uwzględnieniem Narodowej Strategii Integracji Społecznej
oraz strategii rozwoju województwa, a także w lokalnych strategiach polityki społecznej (po-
wiatowych czy gminnych), uwzględnia się problemy rodziny wynikające z bezradności w spra-
wach opiekuńczo-wychowawczych, bezrobocia i ubóstwa, wielodzietności, niepełności ro-
dzin, długotrwałej choroby, przemocy w rodzinie czy potrzeby ochrony macierzyństwa.
Mimo przykładania dużej wagi do problemów socjalnych rodziny, pomoc socjalna dla rodzin
udzielana jest w ramach pomocy społecznej i na warunkach określonych w ustawie o po-
mocy społecznej. Ta sytuacja rodzi zarzuty, że jest to pomoc niewystarczająca ze względu
na niskie progi ubóstwa oraz, związane z tym, niskie kwoty zasiłków pieniężnych z pomocy
społecznej

115

Wymaga podkreślenia, iż w ramach uprawnień wynikających z ustawy o pomocy społecznej
rada gminy może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego.
Ponadto instytucje pomocy społecznej zobligowane są do realizacji wieloletnich progra-
mów skierowanych do różnych środowisk, a których beneficjentem jest w rezultacie także
rodzina. Przykładem może być, wieloletni program „Pomoc państwa w zakresie dożywia-
nia”, realizowany w formie wydawania posiłków bądź wypłacania zasiłku celowego na za-
kup posiłku lub żywności, którego adresatami są dzieci (posiłki w żłobkach, przedszkolach i
szkołach) oraz osoby dorosłe (posiłki spożywane w jadłodajniach i kuchniach społecznych)
a wobec braku możliwości zapewnienia posiłku – w postaci zasiłków celowych na zakup
posiłku lub żywności.

115 Zarzuty nie dziwią, jeśli weźmie się pod uwagę, ze zasiłki (stały i okresowy) ustala się w wysokości różnicy po-

między kryterium dochodowym osoby a dochodem tej osoby, przy czym kwota zasiłku nie może być mniejsza

niż 30 zł (zasiłek stały) albo 20 zł w przypadku zasiłku okresowego. (art. 37 i 38 ustawy o pomocy społecznej).

Wsparcie rodziny w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych

Odrębnego omówienia wymagają formy pomocy rodzinie w postaci wsparcia w wypełnianiu
funkcji opiekuńczo – wychowawczych, które znalazły odzwierciedlenie w nowych rozwiąza-
niach prawnych, przyjętych w ustawie o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej.
Wprawdzie usługi na rzecz rodziny w różnych formach prowadzone były przez instytucje
pomocy społecznej od początku obowiązywania nowych regulacji z zakresu pomocy spo-
łecznej przyjmowanych przez Parlament po 1990 r. Jednakże praca socjalna na rzecz rodzin,
będąca klasyczną formą pomocy oraz poradnictwo specjalistyczne w różnych dziedzinach
okazały się niewystarczające, wobec narastających problemów społecznych zauważanych
przez instytucje pomocy społecznej. Instytucje pomocy społecznej sygnalizowały w związku
z tym konieczność poszerzenia zakresu instrumentów prawnych, które byłyby do wykorzy-
stania przy rozwiązywaniu problemów rodziny.
Uchwalenie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej

116

ma umożliwić udzie-

lenie wsparcia rodzinom w szerszym zakresie i przy wykorzystaniu nowych środków, niesto-
sowanych w dotychczasowej praktyce w polskich instytucjach pomocy społecznej. Celem
i istota rozwiązań prawnych jest stworzenie spójnego systemu pomocy rodzinie, w szcze-
gólności w opiece nad dzieckiem, jeżeli ma ona trudności w prawidłowym wypełnianiu swo-
ich funkcji, w szczególności opiekuńczo –wychowawczych, które mogłyby skutkować nawet
zagrożeniem zabrania dziecka z rodziny.
Wspieranie rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowaw-
czych zdefiniowane zostało w powoływanej ustawie jako „zespół planowych działań mają-
cych na celu przywrócenie rodzinie zdolności do wypełniania tych funkcji”.
Zgodnie z ustawą o wspieraniu rodziny w rodzinie przeżywającej trudności w wypełnianiu funk-
cji opiekuńczo-wychowawczych powinno być zapewnione wsparcie, polegające w szczegól-
ności na analizie sytuacji rodziny i środowiska rodzinnego oraz przyczyn kryzysu w rodzinie,
wzmocnienia roli i funkcji rodziny, rozwijania umiejętności opiekuńczo-wychowawczych
rodziny, podniesienie świadomości w zakresie planowania oraz funkcjonowania rodziny,
pomoc w integracji rodziny, przeciwdziałanie marginalizacji oraz dążenie do reintegracji
rodziny a wspieranie rodziny winno być prowadzone w formie pracy z rodziną i pomocy
w opiece i wychowaniu dziecka.
Ustawa przewiduje pomoc poprzez tworzenie instytucji i funkcjonowanie podmiotów podej-
mujących działania na rzecz dziecka i rodziny, tworzenie placówek wsparcia dziennego oraz
rodzin wspierających. Pomoc powinna być udzielana poprzez konsultacje i poradnictwo
specjalistyczne, terapie i mediacje, system usług dla rodzin z dziećmi, w tym usług opiekuń-
czych i specjalistycznych, pomoc prawną (w szczególności w zakresie prawa rodzinnego)
oraz organizowanie dla rodzin spotkań mających na celu wymianę doświadczeń oraz zapo-
bieganie izolacji („grupy wsparcia”, „grupy samopomocowe”).

116 Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, T.j. Dz.U. z 2013 r., poz.

135 ze zm.

Szczególną formą pomocy jest przydzielenie rodzinie asystenta rodziny, bądź objęcie po-
mocą rodziny wspierającej. W celu wsparcia rodziny opieką i wychowanie może być objęte
dziecko skierowane do placówki wsparcia dziennego.
Powoływane wyżej przepisy dały podstawę do przygotowywani i tworzenia lokalnych kon-
cepcji wspierania rodzin i grup osób bądź potwierdziły wcześniejsze doświadczenia w tego
typu działaniach. Podejmowanie, bądź wspieranie inicjatyw w zakresie grup samopomocy,
albo też tworzenia programów wsparcia określonych grup stanowi odzwierciedlenie proble-
mów społecznych występujących na danym terenie.
W ramach lokalnie tworzonych programów pomocowych, skierowanych do osób i rodzin
z określonymi problemami w gminach realizowane były (i są) programy.
Duże znaczenie przywiązywane jest także do grup samopomocowych bądź grup wsparcia,
tworzonych z osób z konkretnymi problemami, np. osób wychowujących niepełnosprawne
dzieci czy osób wychodzących z problemu alkoholowego.
Ustawa o pomocy społecznej w przepisach określających formy organizacyjne placówek
wsparcia dziennego dla dzieci wskazała na wielość form (koła zainteresowań, świetlice, kluby,
ogniska wychowawcze, placówki specjalistyczne, praca podwórkowa organizowana przez wy-
chowawcę), z których znaczna część już wcześniej wykorzystywana była w ramach opieki
nad dziećmi.
Gminy w szerokim zakresie wykorzystały możliwość tworzenia pomocy dzieciom w różnych
formach organizacyjnych. W ramach lokalnej polityki realizowanej przez samorząd szcze-
bla gminnego, tworzone są świetlice środowiskowe, kluby młodzieżowe, świetlice specjali-
styczne adresowane do dzieci w wieku 6-15 lat, wywodzących się z rodzin przeżywających
trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych.
Samodzielnie, a także we współpracy z organizacjami społecznymi bądź zgoła na zasa-
dzie zlecenia takiej działalności w oparciu o przepisy o działalności pożytku publicznego...,
tworzone są placówki wsparcia dziennego w formie opiekuńczej (w tym kół zainteresowań,
świetlic, klubów i ognisk wychowawczych), w formie pracy podwórkowej czy placówek spe-
cjalistycznych dla dzieci i młodzieży pochodzących z rodzin z problemami alkoholowymi.
Liczba takich placówek nie do końca odpowiada potrzebom społecznym (np. w Gminie
Łódź w 2012 r. działało 45 takich placówek - z czego 41 prowadzonych było przez podmioty
niepubliczne – z których korzystało łącznie ponad 2 tyś osób), jednak obecnie, ze względu
na koszty prowadzenia takich placówek ich liczba, a także liczba osób korzystających z tej
formy usługi ulegnie zmianie w niewielkim zakresie

117

117 W powoływanym jako przykład MOPS w Łodzi, w roku 2012 środki finansowe przeznaczone na prowadzenie

wsparcia dziennego (przez publiczne i niepubliczne podmioty) wyniosły ogółem 2 093 092, 87 zł, natomiast

dotacja z budżetu państwa dla niepublicznych organizatorów placówek wsparcia wyniosła 38 218 zł. Por. Spra-

wozdanie z działalności Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi za rok 2012 www.mops.lodz.pl s. 41.

W znacznym stopniu jednostki samorządowe wykorzystują i wspierają inicjatywy podejmo-
wane przez organizacje społeczne i związki wyznaniowe tworzące i prowadzące świetlice
dla dzieci i młodzieży typu opiekuńczego i specjalistycznego

118

Stosunkowo w niewielkim zakresie w porównaniu z potrzebami, wykorzystywana jest insty-
tucja asystenta rodziny. Sytuacja taka wynika w znacznej części przypadków z braku finan-
sowych możliwości samorządu gminy; po wejściu w życie ustawy o wspieraniu rodziny...
samorządy sygnalizowały brak dostatecznych środków finansowych w budżetach gmin na
zatrudnianie osób będących asystentami rodziny i brak odpowiedniego wsparcia finanso-
wego ze strony budżetu państwa

119

. Z tego względu liczba osób zatrudnianych jako asysten-

ci rodziny jest stosunkowo niewielka przy relatywnie dużej ilości rodzin objętych tego typu
wsparciem, co stawia pod znakiem zapytania faktyczną możliwość wykonania ustawowych
zadań i skuteczność działania asystentów

120

. Ustawa o wspieraniu rodziny wymaga od asy-

stenta rodziny nie tylko opracowania i realizacji planu pracy z rodziną, udzielania pomocy
rodzino w poprawie ich sytuacji życiowej, w tym w zdobywaniu umiejętności prawidłowego
prowadzenia gospodarstwa domowego, udzielania pomocy rodzinom w rozwiązywaniu ich
problemów socjalnych, psychologicznych czy problemów wychowawczych z dziećmi, ale
motywowanie członków rodziny do podnoszenia kwalifikacji zawodowych, udzielanie po-
mocy w poszukiwaniu, podejmowaniu i utrzymywaniu pracy zarobkowej, czy motywowanie
do udziału w zajęciach grupowych dla rodziców, mających na celu kształtowanie prawidło-
wych wzorców rodzicielskich i umiejętności psychospołecznych.

Opieka nad dzieckiem
Jednostki samorządu terytorialnego szczebla powiatowego odpowiedzialne są za tworzenie
warunków do objęcia opieką instytucjonalną bądź rodzinną dzieci w przypadku niemożno-
ści zapewnienia im opieki i wychowania przez rodziców. Jakkolwiek bowiem podstawowym
celem działania instytucji pomocy społecznej jest zapobieganie przyczynom kierowania
dzieci do zastępczych form opieki poprzez wspieranie rodzin naturalnych przez środowisko-
we, wielozakresowe wsparcie w realizacji zadań opiekuńczo-wychowawczych, to w sytuacji,
gdy działania profilaktyczne nie odnoszą efektów, niezbędne jest zorganizowanie pieczy
zastępczej.

118 Por. Por. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Katowicach. Sprawozdanie z działalności Ośrodka za 2012

rok,, op.cit., s. 33-34.

119 Przykładem może być sytuacja w Gminie Łódź, gdzie wydatki związane z zatrudnieniem asystentów rodziny

w roku 2012 wyniosły 536 tyś zł, z czego 9 tyś zł stanowiło dotację przyznaną przez Ministerstwo Pracy i poli-

tyki Społecznej w ramach resortowego programu wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej na rok 2012

„Asystent Rodziny”. Por. Sprawozdanie z działalności Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi za rok

2012 www.mops.lodz.pl, s. 41.

120 Według powołanego wyżej Sprawozdania z działalności MOPS w Łodzi wsparciem 267 rodzin zajmowało się

16 asystentów rodziny, co daje przeciętne ponad 16 rodzin na jednego asystenta. Podobnie w innych ośrod-

kach pomocy społecznej, Por. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Katowicach. Sprawozdanie z działalności

Ośrodka za 2012 rok, www.mops.katowice.pl, s. 20.

Zadania te należą do samorządu powiatowego.
Podstawą prawną obowiązków w zakresie organizowania pieczy zastępczej nałożonych na
powiatowy samorząd terytorialny jest – powoływana wcześniej - ustawa o wspieraniu rodzi-
ny i pieczy zastępczej.
Podmioty udzielające pomocy winny mieć na względzie podmiotowość dziecka i rodziny
oraz prawo dziecka do wychowania w rodzinie, a w przypadku wychowania poza rodziną do
zapewnienia mu m.in. w miarę możliwości zgodnie z jego potrzebami opieki i wychowania
w rodzinnych formach opieki zastępczej, zapewnienia stabilnego środowiska wychowaw-
czego, utrzymywania osobistych kontaktów z rodziną, powrotu do rodziny naturalnej, trak-
towania w sposób sprzyjający poczuciu godności i wartości osobistej, praktyk religijnych
zgodnych z wola rodziców i potrzebami dziecka, kształcenia, rozwoju uzdolnień, zaintere-
sowań i indywidualności oraz zabawy i wypoczynku czy ochrony przed poniżającym trakto-
waniem i karaniem.
Natomiast dziecku pozbawionemu całkowicie opieki powinna być zapewniona opieka i wy-
chowanie w ramach rodzinnej pieczy zastępczej bądź całodobowych placówkach opiekuń-
czo-wychowawczych.

Rodzinna piecza zastępcza
Rodzinna piecza zastępcza, jako forma sprawowania opieki nad dzieckiem całkowicie lub
częściowo pozbawionym opieki rodzicielskiej, lub dzieckiem niedostosowanym społecznie,
ma zapewnić dziecku warunki rozwoju i wychowania, odpowiednie do jego stanu zdrowia
i poziomu rozwoju, w tym odpowiednie warunki bytowe, odpowiednie warunki rozwoju
fizycznego, psychicznego i społecznego, zaspokojenia indywidualnych potrzeb dziecka,
właściwej edukacji i rozwoju zainteresowań oraz odpowiednie warunki do wypoczynku i or-
ganizacji czasu wolnego

121

. Formami rodzinnej pieczy zastępczej są rodzina zastępcza spo-

krewniona, niezawodowa bądź zawodowa, w tym zawodowa pełniąca funkcję pogotowia
rodzinnego i zawodowa specjalistyczna, albo rodzinny dom dziecka.
Umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej bądź w pieczy zastępczej w innej formie na-
stępuje na podstawie orzeczenia sądu, jedynie w przypadku pilnej konieczności zapewnie-
nia dziecku opieki zastępczej, umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej jest możliwe na
wniosek lub za zgodą rodziców dziecka, na podstawie umowy cywilno-prawnej zawartej
pomiędzy rodziną zastępczą a starostą właściwym ze względu na miejsce zamieszkania
rodziny, o której starostwa niezwłocznie zawiadamia sąd. Obowiązek opieki nad dzieckiem
i jego wychowania rodzina zastępcza podejmuje z dniem umieszczenia dziecka w tej rodzinie
w wykonaniu orzeczenia sądu lub zawartej umowy cywilnoprawnej, a ustaje – z mocy prawa
– z dniem osiągnięcia przez dziecko pełnoletniości. Osiągnięcie pełnoletniości nie oznacza
jednak obowiązku opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej; dziecko może pozostać

121 Kryteria powierzenia funkcji rodziny zastępczej, w tym warunki, jakie musi spełnić kandydat do pełnienia

funkcji rodziny zastępczej, rodzaje rodzin zastępczych określone zostały w art.art.73-77 ustawy o pomocy spo-

łecznej.

w rodzinie zastępczej do czasu ukończenia szkoły, w której rozpoczęło naukę przed osią-
gnięciem pełnoletniości.
Rodzinie zastępczej przysługuje pomoc pieniężna na częściowe pokrycie kosztów utrzyma-
nia każdego umieszczonego w niej dziecka. Pomocy finansowej udziela starosta właściwy
ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej, w wysokości 40% ustalonej usta-
wowo tzw. „podstawy”

122

pomocy pieniężnej, pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50%

dochodu dziecka (nie mniej niż 10% „podstawy”). Szczególna sytuacja dziecka, a zwłaszcza
uwzględnienie jego wieku, stanu zdrowia oraz niedostosowania społecznego, jeśli wykazu-
je ono przejawy demoralizacji, przesądza o przyznaniu pomocy finansowej w podwyższo-
nej kwocie, nieprzekraczającej jednak 80% „podstawy”, pomniejszonej o kwotę odpowia-
dającą 50% dochodu dziecka (nie mniej jednak niż 20% „podstawy”). Niespokrewniona
z dzieckiem rodzina zastępcza otrzymuje dodatkowo na każde umieszczone dziecko kwotę
odpowiadająca 10% „podstawy” z tytułu jego wychowania i sprawowania osobistej opieki
nad dzieckiem.
Starosta

może również przyznać rodzinie zastępczej jednorazowe świadczenie pieniężne,

w wysokości do 150% „podstawy”, na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z po-
trzebami przyjmowanego do rodziny dziecka, a także, gdy na skutek zdarzenia losowego,
dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej wymaga dodatkowej pomocy, jednorazowe
świadczenie pieniężne w wysokości do 50% „podstawy” lub okresowe świadczenie (do
50% „podstawy” wypłacane przez okres trwania bezpośrednich skutków tego zdarzenia)
oraz pomoc w formie rzeczowej o wartości do 50% „podstawy”. Wykorzystywanie pomocy
niezgodnie z przeznaczeniem bądź jej marnotrawienie może stanowić podstawę zmiany po-
mocy na częściowo lub w całości przyznawaną w formie niepieniężnej.
Dziecko pozbawione częściowo lub całkowicie opieki rodzicielskiej może być umieszczone
w całodobowej

placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, rodzinnego lub

socjalizacyjnego

123

. Całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza może łączyć działa-

nia interwencyjne, socjalizacyjne i inne działania na rzecz pomocy dziecku i rodzinie, przyj-
mując formę placówki wielofunkcyjnej.
Całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza zapewnia dziecku całodobową ciągłą
lub okresową opiekę i wychowanie, oraz zaspokaja jego niezbędne potrzeby bytowe, roz-
wojowe, w tym emocjonalne, społeczne, religijne co najmniej na poziomie obowiązującego
standardu opieki i wychowania, a także zapewnia korzystanie z przysługujących na podsta-
wie odrębnych przepisów świadczeń zdrowotnych i kształcenia.
Skierowanie dziecka pozbawionego całkowicie lub częściowo opieki rodzicielskiej do cało-
dobowej placówki opiekuńczo-wychowawczej na pobyt całodobowy, może nastąpić po wy-
czerpaniu możliwości udzielenia pomocy w rodzinie naturalnej lub umieszczenia w rodzinie
zastępczej i powinien mieć charakter przejściowy – do czasu powrotu dziecka do rodziny

122 Zgodnie z art.78 ust.2 ustawy o pomocy społecznej, jest to obecnie kwota 1621 zł

123 Określenie zasad prowadzenia całodobowych placówek opiekuńczo-wychowawczych znajduje się w art. 80

i 80a ustawy o pomocy społecznej.

naturalnej lub umieszczenia w rodzinie zastępczej. Dziecko może przebywać w takiej pla-
cówce do uzyskania pełnoletniości, a po uzyskaniu pełnoletniości – na dotychczasowych
zasadach – do czasu ukończenia szkoły, w której rozpoczęło naukę przed osiągnięciem
pełnoletniości.
Osoba, która osiągnęła pełnoletniość w rodzinie zastępczej, bądź opuszcza stacjonarną ca-
łodobową placówkę opieki (placówkę opiekuńczo-wychowawczą typu rodzinnego i socjali-
zacyjnego, dom pomocy społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie,
dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży oraz schronisko dla nieletnich, zakład
poprawczy, specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, specjalny ośrodek wychowawczy, ca-
łodobowy młodzieżowy ośrodek socjoterapii, młodzieżowy ośrodek wychowawczy) zostaje
objęta pomocą mającą na celu jej życiowe usamodzielnienie i integrację ze środowiskiem.
„Osobie usamodzielnianej” przysługuje także pomoc pieniężna na usamodzielnienie oraz
na kontynuowanie nauki, a także pomoc w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszka-
niowych, w tym w mieszkaniu chronionym, w uzyskaniu zatrudnienia oraz pomoc rzeczowa
na zagospodarowanie.
Podstawą podejmowania zadań w zakresie organizowania instytucjonalnej i rodzinnej pie-
czy zastępczej są dokumenty w postaci powiatowej strategii rozwiązywania problemów
społecznych oraz w powiatowych programów rozwoju pieczy zastępczej, (przygotowywa-
nych na okres od jednego roku do kilku lat).
Strategie i programy przygotowywane są w oparciu o wstępną analizę potrzeb i ocenę możli-
wości działania, co jest szczególnie ważne w tej sferze, opartej nie tylko na zdolności wyko-
rzystania zasobów kadrowych i organizacyjnych pomocy społecznej, ale na możliwościach
pozyskania osób, które będą chciały podjąć się wykonywania funkcji rodziny zastępczej
zważywszy, że pozyskiwanie kandydatów na prowadzenie rodziny zastępczej bądź sprawo-
wanie opieki w innych formach napotyka na trudności.
Programy zawierają także szacunek kosztów związanych z tworzeniem i funkcjonowaniem
rodzin zastępczych, w tym z zatrudnianiem osób do pomocy przy sprawowaniu opieki nad
dziećmi i przy pracach gospodarskich oraz z usamodzielnianiem dzieci opuszczających
placówki pieczy zastępczej, ponoszonych przez samorząd powiatowy. Przyjęty w programie
szacunek kosztów organizowania pieczy zastępczej pozwala także na ewentualne oszaco-
wanie możliwości podwyższenia przyznawanych kwot świadczeń w sytuacjach, w których
przepisy ustawy o pomocy rodzinie przewidują ponadstandardowe świadczenia i jeśli mie-
ści się to w ramach lokalnej polityki dotyczącej organizowania pieczy zastępczej.
Powiatowe programy zawierają harmonogram działań w zakresie pozyskiwania kandyda-
tów na rodziny zastępcze, prowadzenia procesu przygotowania kandydatów do sprawowa-
nia pieczy zastępczej oraz kształcenia rodzin zastępczych już funkcjonujących.
Założenia przyjęte w powiatowym programie, w części dotyczącej kosztów funkcjonowania
programu, musza mieć odzwierciedlenie w budżecie samorządu powiatowego.

Wykonawcą powiatowego programu jest starosta, który wyznacza jednostkę organizacyjną
powiatu lub podmiot, któremu powiat zlecił realizacje tego zadania w oparciu o art. 190
ustawy o pomocy rodzinie...

124

(tzw. organizator rodzinnej pieczy zastępczej).

Organizator rodzinnej pieczy zastępczej jest odpowiedzialny m.in. za prowadzenie naboru
kandydatów do pełnienia funkcjo rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej nieza-
wodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka, kwalifikowania takich osób, organi-
zowania szkoleń dla kandydatów, zapewnienia pomocy i wsparcia osobom sprawującym
rodzinną pieczę zastępczą, w szczególności w ramach grup wsparcia oraz rodzin pomoco-
wych czy organizowania dla rodzin zastępczych oraz prowadzących rodzinne domy dziecka
wolontariuszy.
Natomiast starosta – jeśli takie możliwości przewiduje powiatowy program rozwoju pieczy
zastępczej i uchwalony budżet uchwalony dla powiatu - zachowuje prawo do przyznawa-
nia świadczeń nieobligatoryjnych bądź podwyższania kwot określonych w przepisach. Dla
przykładu: starosta może przyznać rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom
dziecka dofinansowanie do wypoczynku poza miejscem zamieszkania dziecka w wieku
od 6 do 18 lat, raz w roku oraz świadczenie na pokrycie niezbędnych kosztów związanych
z potrzebami przyjmowanego dziecka (jednorazowo) oraz kosztów związanych z wystąpie-
niem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki
(jednorazowo lub okresowo). Starosta może także przyznawać rodzinie zastępczej zawodo-
wej i niezawodowej środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wie-
lorodzinnym lub koszty utrzymania domu jednorodzinnego w wysokości odpowiadającej
kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą na czynsz, opłaty z tytułu najmu, opłaty za
energie elektryczną i cieplną, wodę, gaz, odbiór nieczystości, dźwig osobowy, antenę zbior-
czą i innych związanych z kosztami eksploatacji (według zasad określonych w przepisach),
a także – rodzinie zastępczej zawodowej – raz do roku przyznać świadczenie na pokrycie
kosztów związanych z przeprowadzeniem niezbędnego remontu lokalu mieszkalnego
w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego.
Uprawnienia do ewentualnej zmiany wysokości świadczeń przysługujących na podstawie
przepisów przysługuje radzie powiatu, która w tej kwestii może podjąć uchwałę.

Opieka instytucjonalna

Zadania w zakresie organizowania instytucjonalnej spoczywają na jednostkach samorządu
terytorialnego szczebla powiatowego.
Zgodnie z ustawą o pieczy zastępczej, instytucjonalna piecza zastępcza może być sprawo-
wana w formie placówki opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówki opiekuńczo-tera-
peutycznej bądź interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego.

124 Organy samorządu terytorialnego mogą zlecić wskazane w ustawie zadania organizacjom pozarządowym pro-

wadzącym działalność w zakresie wspierania rodziny, pieczy zastępczej lub pomocy społecznej lub osobom

prawnym i jednostkom organizacyjnym działającym na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła

katolickiego bądź stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych.

Udzielanie opieki instytucjonalnej w tych formach zostało szczegółowo uregulowane prze-
pisami ustawy o pieczy zastępczej, zarówno co kryteriów i zasad kierowania dzieci do placó-
wek, sposobu organizacji placówek, zakresu funkcjonowania, warunków, które muszą być
spełnione przez osoby zatrudnione w placówkach, jak i co do sposobu i zakresu finansowa-
nia placówek. Zatem powiat, bądź podmiot, któremu powiat zlecił wykonanie tego zadania,
organizując placówki opiekuńczo-wychowawcze jest ściśle związany przepisami.
Owo skrępowanie przepisami, jak też – jak się wydaje – nieprzychylna atmosfera wokół
instytucjonalnych form pomocy dzieciom i promowania form rodzinnej opieki nad dziećmi
sprawia, że – inaczej niż w odniesieniu do rodzinnych form opieki zastępczej - w programach
i strategiach powiatowych faktycznie nie pojawiają się placówki instytucjonalnej pieczy za-
stępczej jako jeden z celów lokalnej polityki społecznej. Zapewne także z tego powodu rady
powiatu z reguły nie korzystają z możliwości zmiany wysokości środków finansowych prze-
znaczanych na utrzymanie dzieci w placówkach opiekuńczo-wychowawczych poza wskaza-
nymi w ustawie o pieczy zastępczej.

Wsparcie finansowe dla dzieci opuszczających placówki opiekuńczo-wychowawcze

Przepisy ustawy o pomocy społecznej nakazują wsparcie finansowe pełnoletnich wycho-
wanków opuszczających placówki opieki.
Zadania na rzecz pełnoletnich wychowanków placówek opiekuńczo-wychowawczych reali-
zowane są przez powiatowe centra pomocy rodzinie, poprzez świadczenia mające na celu
życiowe usamodzielnienie i integrację ze środowiskiem dla byłych wychowanków rodzin
zastępczych, placówek opiekuńczo-wychowawczych czy młodzieżowych ośrodków wy-
chowawczych. Formy pomocy młodzieży usamodzielnianej, świadczonej przez powiatowe
centra pomocy społecznej są różnorakie, począwszy od świadczeń pieniężnych na usamo-
dzielnienie, świadczeń pieniężnych na kontynuowanie nauki, pomocy w uzyskaniu odpo-
wiednich warunków mieszkaniowych, w tym w mieszkaniu chronionym, pomocy w uzyska-
niu zatrudnienia, jak też pomocy w formie rzeczowej na zagospodarowanie.
Przyznawanie pomocy na usamodzielnienie młodzieży opuszczającej rodziny zastępcze
i placówki opieki jest ściśle określone w ustawie o pomocy społecznej, zarówno co do form,
jak i wysokości wsparcia finansowego, którego udziela starosta. Wysokość pomocy finan-
sowej uzależniona jest od okresu przebywania w rodzinie zastępczej, jak też od rodzaju pla-
cówki (w zależności od tego, czy jest to rodzina zastępcza spokrewniona, niespokrewniona,
czy placówka opiekuńcza typu socjalizacyjnego) i stanowi wielokrotność ustalonej ustawą
o pomocy społecznej kwoty zwanej „podstawą”.
Samorząd powiatowy jest jednak uprawniony, i może takie działania podejmować, korzyst-
niej określając świadczenia dla osób opuszczających placówki opiekuńcze; na podsta-
wie art. 90a ust.1 ustawy o pomocy społecznej rada powiatu może podwyższyć w drodze
uchwały kwoty pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie oraz warto-
ści pomocy na zagospodarowanie.

W coraz szerszym zakresie udzielana jest natomiast pomoc w uzyskaniu mieszkania przez
osoby opuszczające rodziny zastępcze i placówki opiekuńcze, w postaci zamieszkania
w mieszkaniu chronionym. Zadanie to realizowane jest przez samorząd gminny, który zada-
nia w zakresie pomocy w postaci zapewnienia mieszkania umieszcza w gminnej strategii
rozwiązywania problemów społecznych.
Mieszkania chronione dla pełnoletnich wychowanków opuszczających placówki opiekuń-
cze prowadzone są zarówno przez ośrodki pomocy społecznej, jak i przez organizacje po-
zarządowe, współdziałające z ośrodkami pomocy w zakresie udzielania wsparcia i objęcia
opieką osoby korzystające z mieszkań. W mieszkaniach przebywają osoby, które w oczeki-
waniu na własny lokal przygotowują się do samodzielnego życia. Opieka i pomoc instytucji
pomocy społecznej obejmuje wsparcie w integracji ze środowiskiem, a także pomoc psy-
chologiczną, pedagogiczną i socjalną.
Szczególnie interesującą formą pomocy dla wychowanków placówek opiekuńczo-wycho-
wawczych, jest pomoc w usamodzielnianiu, prowadzona w wybranych gminach.
Wychowankowie placówek opiekuńczo-wychowawczych mogą liczyć na taką pomoc we
wcześniejszym etapie ich życia, w postaci korzystania z tzw. „mieszkań usamodzielnienia”,
usytuowanych na terenie nieruchomości na której funkcjonują Domy Dziecka, bądź w od-
rębnych lokalach pozyskanych z zasobów gminy. Mieszkania usamodzielnienia przezna-
czone są dla wychowanków placówek opiekuńczo-wychowawczych, którzy ukończyli 14 rok
życia. Usamodzielnienie polega na przygotowywaniu dzieci, pod nadzorem wychowawców,
do samodzielnego funkcjonowania w środowisku, poprzez naukę przyrządzania posiłków,
robienia zakupów czy wykonywania podstawowych czynności porządkowych

125

125 Por. Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych w Mieście Łodzi na lata 2011-2015, www.bip.uml.lodz.pl.

V. Działania samorządów na rzecz osób niepełnosprawnych

Problemy osób niepełnosprawnych, jakkolwiek zauważane w polskiej polityce społecz-
nej choć w nieco innym kontekście

126

, relatywnie od niedawna znalazły odzwierciedlenie

w przepisach prawa zawierających rozwiązania mające na celu adaptację zawodową i społecz-
ną tej grupy społeczeństwa

127

. Jedną z przyczyn tworzenia przepisów w tym zakresie była nie-

wątpliwie konieczność dostosowania polskiego ustawodawstwa do ustawodawstwa socja-
lnego obowiązującego w Europie, w związku z uzyskaniem członkostwa w Radzie Europy i konie-
cznością ratyfikacji Europejskiej Karty Społecznej

128

, jak i ze staraniami o wstąpienie do Unii

Europejskiej, gdzie rozwiązywanie problemów osób niepełnosprawnych i ich adaptacja zawo-
dowa i społeczna stanowią jedno z fundamentalnych zadań wskazywanych w dokumentach
z zakresu polityki społecznej Unii Europejskiej

129

. Warto także zaznaczyć, że prawo osób

niepełnosprawnych do niedyskryminacji i korzystania ze środków mających zapewnić im
niezależność, integrację społeczną i zawodową oraz udział w życiu społeczności jest gwaran-
towane, jako prawo podstawowe artykułami 21 i 26 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.
W polskim ustawodawstwie zadania podmiotów publicznych w zakresie rehabilitacji spo-
łecznej i zawodowej osób niepełnosprawnych określone zostały w kilku aktach prawnych,
z których podstawowe znaczenie ma ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawo-
dowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych

130

. Ustawa definiuje poję-

cie osoby niepełnosprawnej

131

, określa uprawniania przysługujące osobie w związku z jej

126 W polityce społecznej PRL zagadnienia związane z inwalidztwem (rehabilitacja leczniczą i zawodową) były

przedmiotem uregulowań prawnych i analiz teoretycznych. Por. A. Hulek: System rehabilitacji inwalidów w PRL

(w:) A. Rajkiewicz (red.) Polityka społeczna, Warszawa 1079, s.522 i n.

127 Pierwszą regulacją była ustawa z dnia 9 maja 1991 r. o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej osób niepełno-

sprawnych (Dz.U. Nr 46, poz. 201 ze zm.);

128 Analizy rozwiązań przyjętych w Europejskiej Karcie Społecznej, zwłaszcza w kontekście wymagań stawia-

nych artykułem 15 Karty co do gwarancji praw, które powinny przysługiwać osobom niepełnosprawnym (Por.

E. Kulesza: Art.15: Prawo osób niepełnosprawnych fizycznie lub umysłowo do szkolenia zawodowego oraz readap-

tacji zawodowej i społecznej (w:) Europejska Karta Społeczna., Ośrodek Informacji i Dokumentacji Rady Europy

Centrum Europejskiego Uniwersytetu Warszawskiego, Biuletyn 1-2/97, Warszawa 1997, s. 92 i n.) było podstawą

przygotowania obecnie obowiązującej ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych.

129 Por. K. Głąbicka: polityka społeczna Wspólnot Europejskich, Warszawa 1998, s.185 i n.

130 Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełno-

sprawnych, T.j. Dz.U. z 201 r. Nr 127, poz. 721 ze zm., zwana dalej ustawą o rehabilitacji zawodowej,

131 Zgodnie z art. 3 ustawy ustala się trzy stopnie niepełnosprawności, które stopuje się do realizacji celów

określonych ustawą, i są to stopnie: znaczny, umiarkowany i lekki. Art. 4 definiuje te pojęcia uznając, iż do

znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę „ z naruszoną sprawnością organizmu, niezdol-

ną do pracy albo zdolna do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagająca, w celu pełnienia ról

społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej

egzystencji”. Do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością

organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą

czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych”, natomiast do lekkiego stop-

nia niepełnosprawności zalicza się osobę o naruszonej sprawności organizmu, powodującej w sposób istotny

obniżenie zdolności do wykonywania pracy, w porównaniu do zdolności, jaką wykazuje osoba o podobnych

kwalifikacjach zawodowych z pełną sprawnością psychiczną i fizyczną, lub mająca ograniczenia w pełnieniu

ról społecznych dające się kompensować przy pomocy wyposażenia w przedmioty ortopedyczne, środki po-

mocnicze lub środki techniczne”. Niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza natomiast naruszenie

sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych

potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4

ust.4 ustawy o rehabilitacji zawodowej).

niepełnosprawnością, ale także precyzuje obowiązki spoczywające na podmiotach publicz-
nych w związku z zagwarantowaniem praw osobom niepełnosprawnym oraz instrumenty
przy wykorzystaniu których tworzona i realizowana jest polityka społeczna w odniesieniu do
osób niepełnosprawnych.
Jakkolwiek w literaturze przedstawiany jest pogląd, iż sprawom osób niepełnosprawnych
nie poświęca się dość miejsca w polityce państwa, reforma systemu ochrony zdrowia ogra-
niczyła dostęp do rehabilitacji medycznej a niedofinansowanie systemu edukacji ograni-
cza istotnie szanse życiowe, zwłaszcza młodych osób niepełnosprawnych, co w przyszłości
może pogłębić proces marginalizacji w Polsce tej części społeczeństwa

132

, to w ciągu ostat-

nich lat sytuacja osób niepełnosprawnych zmieniła się znacząco. Sprzyja temu m.in. zwró-
cenie uwagi Parlamentu na problemy osób niepełnosprawnych, czego wyrazem może być
zarówno ratyfikacja Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych z 2006 r.

133

, jak i pod-

jęcie przez Sejm RP uchwały w sprawie przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu osób
niepełnosprawnych

134

oraz daleko idące zainteresowanie organów administracji centralnej

(MPiPS) sprawami osób niepełnosprawnych, przejawiające się w przygotowywaniu projek-
tów działania i realizowaniu zadań na rzecz osób niepełnosprawnych, np. w sferze aktyw-
ności zawodowej osób niepełnosprawnych

135

jak też przygotowywaniem regulacji prawnych

ułatwiających osobom niepełnosprawnym (często o określonych rodzajach niepełnospraw-
ności) uczestniczenie w życiu społecznym

136

Z drugiej strony przyznać trzeba, że mimo przyjęcia określonych rozwiązań prawnych zarów-
no w literaturze, jak i w dokumentach przygotowywanych przez organy władzy brak jest mo-
deli czy koncepcji polityki społecznej wobec osób niepełnosprawnych, charakteryzujących
się pożądanymi cechami, takimi, jak ciągłość, odpowiednia trwałość (czyli dłuższą perspek-
tywę czasu, co stanowi o stałości rozwiązań a braku doraźności), przestrzeń (odpowiedni
pełny zakres polityki społecznej) czy obszar (czyli odpowiedni, pełny zakres przedmiotowy
polityki społecznej)

137

W świetle obowiązujących przepisów, główny ciężar obowiązków w zakresie działania na
zecz pomocy osobom niepełnosprawnym spoczywa na podmiotach administracji rządowej,

132 G. Firlit-Fesnak, G. Magnuszewska-Otulak: Dyskryminacja a równouprawnienie; zadania dla polityki społecz-

nej (w:) G. Firlit-Fesnak, M. Szylko - Skoczny (red.) Polityka społeczna, Warszawa 2009, s.274;

133 Oświadczenie rządowe z dnia 25 września 2012 r. w sprawie mocy obowiązującej Konwencji o prawach osób

niepełnosprawnych, sporządzonej Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., Dz.U. z 2012 r., Poz. 1170;

134 Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej polskiej z dnia 7 grudnia 2012 r. w sprawie przeciwdziałania wykluczeniu

społecznemu osób niepełnosprawnych, Monitor Polski z 2012 r., Poz. 991

135 Por. Plan działalności Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rok 2013, dla działów administracji rządowej:

praca, rodzina, zabezpieczenie społeczne, www.mpips.gov.pl.

136 Np. Rozporządzenie Krajowej Rad Radiofonii i Telewizji z dnia 28 maja 2013 r. w sprawie niższego udziału

w programie telewizyjnym audycji z udogodnieniem odbioru dla osób niepełnosprawnych z powodu dysfunkcji

narządu wzroku oraz osób niepełnosprawnych z powodu dysfunkcji narządu słuchu, Dz.U. z 2013, Poz. 631.;

por. także: Uchwała Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 25 lutego 2013 r. w sprawie wzoru kart do glosowa-

nia oraz nakładek na karty do glosowania sporządzonych w alfabecie Braille’a, w wyborach uzupełniających do

Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, MP z 2013 r. Poz. 125.

137 Zwraca na to uwagę: B. Kołaczek: Jaki model polityki społecznej wobec osób niepełnosprawnych?, Polityka

Społeczna 9/11, s. 8-9.

to w niektórych sferach działania na rzecz osób niepełnosprawnych niemniej fundamen-
talną rolę odgrywa samorząd terytorialny. Analizując rozwiązania prawne tworzące ramy
działania na rzecz osób niepełnosprawnych w kontekście prowadzonej polityki społecz-
nej można stwierdzić, iż ramy prawne wyznacza państwo poprzez określenie w przepisach
funkcji i zadań instytucji i podmiotów (rządowych, samorządu terytorialnego, podmiotów
sektora niepublicznego, „trzeciego sektora”) i wykonawców, pozostawiając im pewien
margines swobody w sposobie realizowania głównego celu. Państwo pełni zatem rolę nor-
motwórczą, koordynującą i zarządzająca (poprzez podział środków finansowych zwłaszcza
z państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych), natomiast inne pod-
mioty (przede wszystkim samorząd terytorialny) pełnią rolę bezpośredniego wykonawcy.
Wśród wykonawców polityki społecznej prowadzonej wobec osób niepełnosprawnych
wymienia się także inne podmioty (organizacje pozarządowe), choć niepotrzebnie sprowa-
dza się je często do roli jedynie podmiotów uzupełniających i wpierających działania pod-
miotów publicznych w sytuacji, gdy w praktyce niektóre z zadań wykonywane są wyłącznie
przez organizacje pozarządowe, a w innych przypadkach zadania wykonywane są w ścisłej
współpracy pomiędzy podmiotami z obydwu sektorów

138

Przygotowanie programowe do pomocy osobom niepełnosprawnym

Założenia lokalnej polityki na rzecz osób niepełnosprawnych tworzone są w formie doku-
mentów uchwalanych przez organy uchwałodawcze samorządu terytorialnego w zakresie
wskazanym w ustawie o rehabilitacji zawodowej.
Ustawa zobowiązuje samorządowe jednostki organizacyjne działające na szczeblu woje-
wódzkim i na szczeblu powiatowym do przygotowania programów dotyczących wyrówny-
wania szans osób niepełnosprawnych i przeciwdziałania ich wykluczeniu społecznemu
oraz pomocy w realizacji zadań na rzecz zatrudniania tej grupy mieszkańców. Tak sformuło-
wany obowiązek spoczywa przede wszystkim na samorządzie wojewódzkim (art. 35 ust.1
pkt.1 ustawy o rehabilitacji).
Wojewódzkie, wieloletnie programy dotyczące wyrównywania szans osób niepełnospraw-
nych i przeciwdziałania ich wykluczeniu obejmują zagadnienia pomocy osobom niepełno-
sprawnym kompleksowo, formułując cele i instrumenty ich realizacji.
Jako podstawowy cel, wskazywane jest zwiększenie uczestnictwa osób niepełnospraw-
nych w życiu społecznym

139

, z czym wiąże się konieczność realizacji zadań szczegółowych

obejmujących zarówno działania adresowanych do osób niepełnosprawnych (np. szko-
lenia dla osób niepełnosprawnych oraz środowisk lokalnych z zakresu istoty niepełno-
sprawności i możliwości przeciwdziałania jej skutkom, czy prowadzenie akcji i programów
edukacyjnych dla dzieci, młodzieży i dorosłych zapobiegających niepełnosprawności, propa-

138 Por. J. Szymanowska: Samorządy i organizacje pozarządowe: współpraca na rzecz osób niepełnosprawnych;

przykład Powiatu Sokólskiego, Polityka Społeczna 1/11, s. 23 i n.

139 Np. Wojewódzki program wyrównywania szans osób niepełnosprawnych i przeciwdziałania ich wykluczeniu

oraz pomocy w zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, przygotowany dla województwa łódzkiego, opracowany

został na lata 2007-2013, por. www.rcpslodz.pl.

gowanie osiągnięć osób niepełnosprawnych w mediach), jak i skierowanych do podmiotów
uczestniczących w tworzeniu warunków dla prawidłowego funkcjonowania niepełnosprawnych
w środowisku (szkolenia dla organizacji pozarządowych, prowadzenie szkoleń dla pracowników
administracji samorządowej i innych jednostek w zakresie rozwiązywania problemów niepełno-
sprawności.
Inne, akcentowane w programach cele, to zapewnienie właściwej opieki zdrowotnej i reha-
bilitacji osobom niepełnosprawnym, zapewnienie równych szans w dostępie do edukacji
na wszystkich poziomach kształcenia, zwiększenie możliwości samodzielnego funkcjono-
wania osób niepełnosprawnych oraz promowanie innowacyjnych rozwiązań na ich rzecz,
poprawa szans na zatrudnienie osób niepełnosprawnych i wzmocnienie polityki równości
szans niepełnosprawnych na rynku pracy oraz współpraca z organizacjami pozarządowymi.
W programach powinno wskazywać się także – jako cele – zwiększanie dostępu do dóbr
i usług umożliwiających rehabilitację społeczną, pełne uczestnictwo w życiu społecznym,
kulturalnym, artystycznym, sportowym, rekreacji i turystyce, czy usprawnienie systemu mo-
nitorowania i diagnozowania sytuacji osób niepełnosprawnych

140

Powiatowe programy działania na rzecz osób niepełnosprawnych, do których przygotowa-
nia i realizacji zobowiązane zostały samorządy powiatowe, mają natomiast obejmować za-
gadnienia rehabilitacji społecznej oraz przestrzegania praw osób niepełnosprawnych (art.
35a ust.1 pkt.1 ustawy o rehabilitacji zawodowej).
Ustawa o rehabilitacji zawodowej...nie wymienia natomiast samorządu gminnego, jako ob-
jętego obowiązkiem tworzenia programów działań na rzecz osób niepełnosprawnych, ani
wykonywania zadań na rzecz takich osób.

Prowadzenie lokalnej polityki - wykonywanie zadań określonych w programach

Cele i zadania przyjęte w wojewódzkich i powiatowych programach wyrównywania szans
osób niepełnosprawnych i przeciwdziałania ich wykluczeniu realizowane są przez organy
wykonawcze samorządu terytorialnego szczebla powiatowego (wydziały starostwa) i woje-
wódzkiego (wydziały urzędu marszałkowskiego) we współpracy – w zależności od zakresu
i rodzaju wykonywanego zadania - z samorządami gmin, Funduszem Rehabilitacji Osób Nie-
pełnosprawnych, urzędami pracy, szkołami i instytucjami szkolącymi, związkami wyznanio-
wymi oraz organizacjami pozarządowymi.
Jakkolwiek, samorząd gminny nie został wymieniony w ustawie o rehabilitacji zawodowej...,
jako zobligowany do przygotowania dokumentów programowych kształtujących gminną
politykę na rzecz osób niepełnosprawnych, to niewątpliwie działania podejmowane przez
samorząd gminny w ramach i na podstawie ustawy o pomocy społecznej znacząco oddzia
łują na sytuację osób niepełnosprawnych.

140 Por. Wojewódzki program wyrównywania szans osób niepełnosprawnych i przeciwdziałania ich wykluczeniu

społecznemu oraz pomocy w realizacji zadań na rzecz zatrudniania osób niepełnosprawnych w województwie

mazowieckim na lata 2004-2008.

Ustawa o pomocy społecznej wymienia niepełnosprawność wśród przesłanek udzielania
pomocy, co oznacza, że to gmina jest podmiotem samorządu terytorialnego podejmującym
działania na rzecz osób niepełnosprawnych, i to nie tylko w kontekście udzielania świad-
czeń pieniężnych, ale obejmowaniem opieką w różnych formach i w różnym zakresie osób
niepełnosprawnych
W ramach zadań realizowanych przez gminne (miejskie) jednostki organizacyjne pomocy
społecznej, działające w oparciu zarówno o ustawę o pomocy społecznej, jak i przepisy pra-
wa lokalnego, gmina tworzy warunki jak najkorzystniejsze dla osób korzystających z pomo-
cy i uwzględniając różne aspekty życia osób niepełnosprawnych. Gmina zatem, w ramach
prowadzonej lokalnej polityki, może organizować – w postaci pomocy w dostosowaniu do
rzeczywistych potrzeb wynikających z niepełnosprawności – odpowiednie warunki miesz-
kania i zaspokajania potrzeb życiowych a także różne formy opieki nad osobami niepełno-
sprawnymi (usługi opiekuńcze, środowiskowe domy samopomocy, opieka instytucjonalna,
domy dziennego pobytu dla osób niepełnosprawnych). Wymaga wyraźnego podkreślenia,
że korzystanie z różnych form pomocy i opieki przez osoby niepełnosprawne w znacznym
stopniu może być uzależnione od zastosowania przez gminę z odpowiednich mechanizmów
finansowych, pozwalających na korzystanie z pomocy tego rodzaju: w przypadku prowadze-
nia przez gminę polityki skierowanej na umożliwienie dostępu do świadczeń jak najszerszej
grupie osób, rada gminy ustala w drodze uchwały opłat na minimalnym poziomie za usłu-
gi (np. usługi opiekuńcze), bądź wprowadza wysoki próg dochodowy dla podopiecznych,
nakazujący pobieranie opłat dopiero przy pewnym poziomie dochodów, przekraczającym
progi dochodowe pomocy społecznej.
Instrumentem pomocy osobom niepełnosprawnym jest także tworzenie mieszkań chronio-
nych przeznaczonych m.in. dla osób niepełnosprawnych, pozwalających podopiecznym na
przygotowanie do samodzielnego funkcjonowania w środowisku.
Odrębną formą działań na rzecz osób niepełnosprawnych jest prowadzona przez pracowni-
ków socjalnych i instytucje pomocy społecznej rehabilitacja społeczna osób niepełnospraw-
nych, wyrażająca się prowadzeniu pracy socjalnej na rzecz niepełnosprawnych, poradnic-
twie prawnym czy pedagogicznym, a także przez dofinansowanie uczestnictwa w turnusach
rehabilitacyjnych czy przez organizowanie i finansowanie warsztatów terapii zajęciowej.
Mimo braku takiego obowiązku prawnego, samorządy gminne tworzą odrębne programy
adresowane do osób niepełnosprawnych i finansowane ze środków samorządu, w ramach
których udzielają pomocy w z sfinansowaniu sprzętu i urządzeń ułatwiających funkcjono-
wanie w otoczeniu, a także umożliwiających pracę czy kształcenie osób niepełnosprawnych.
W ramach programu pilotażowego „Aktywny samorząd”, którego celem było wyelimino-
wanie lub zmniejszanie barier ograniczających uczestniczenie osób niepełnosprawnych
w życiu społecznym, zawodowym i dostępie do edukacji, ze środków samorządu gminnego
udzielano pomocy w zakupie specjalistycznego sprzętu komputerowego, urządzeń brajlow-
skich, wózka inwalidzkiego o napędzie elektrycznym czy pomocy w utrzymaniu aktywności
zawodowej osoby niepełnosprawnej poprzez zapewnienie opieki dla osoby zależnej w po-

staci dofinansowania opłaty za pobyt dziecka osoby niepełnosprawnej w żłobku lub przed-
szkolu

141

Różnorodność form działań adresowanych do osób niepełnosprawnych jest zależna od po-
trzeb oraz możliwości organizacyjnych jednostek samorządu gminnego, ale także od umie-
jętności współdziałania instytucji samorządu gminnego z organizacjami społecznymi, które
często przejmują część zadań wykonywanych na rzecz osób niepełnosprawnych.
Odrębnym zagadnieniem jest współudział samorządów gminnych w rehabilitacji zawodo-
wej osób niepełnosprawnych, przy czym to zagadnienie omówione zostanie w części po-
święconej lokalnej polityce w zakresie zwalczania bezrobocia.

Szczególną rolę w organizowaniu działań na rzecz osób niepełnosprawnych odgrywają or-
ganizacje pozarządowe. Organizacje pozarządowe, oprócz zadań wykonywanych wspólnie
z jednostkami samorządu terytorialnego, tworzą i prowadzą ośrodki wczesnej interwencji,
ośrodki wsparcia, warsztaty terapii zajęciowej, dzienne centra aktywności, środowiskowe
domy samopomocy oraz prowadzą szkolenia, programy edukacyjno-rehabilitacyjne, jak też
działają aktywnie na rzecz integracji osób niepełnosprawnych.
Ogromna rolę odgrywają także organizacje zrzeszające lub reprezentujące osoby niepełno-
sprawne.

141 Program „Aktywny samorząd” realizowany przez Miejski Ośrodek pomocy Społecznej w Łodzi w roku 2012,

www.mops.lodz.pl.

V. Lokalna polityka społeczna w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych

Problem zaspokajania potrzeb mieszkaniowych jest zaliczany do jednego z podstawowych
i niezałatwionych od lat problemów społecznych w Polsce. Wieloletnie zaniedbania i nie-
skuteczne próby rozwiązania problemów mieszkaniowych - co w efekcie skutkowało bra-
kiem własnego mieszkania wielu rodzin w Polsce - dały podstawę do sformułowania opinii,
iż jest to wspólne doświadczenie kolejnych pokoleń Polaków

142

Jakkolwiek Konstytucja RP zawiera deklaracje, iż władze publiczne prowadzą politykę sprzy-
jająca zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają
bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywate-
li zmierzające do uzyskania własnego mieszkania (art. 75 Konstytucji), problem zaspokaja-
nia potrzeb mieszkaniowych nie został rozwiązany i w dalszym ciągu traktowany jest – tak
jak w okresie państwa socjalistycznego – jako fundamentalny problem z zakresu polityki
społecznej państwa. Tak też jest przedstawiany w publikacjach dotyczących polskiej poli-
tyki społecznej.
W polityce społecznej PRL wskazywano na takie przejawy problemu mieszkaniowego, jak
nienadążanie budownictwa za potrzebami, brak mieszkań i trudne warunki licznych grup
ludności, niewystarczający poziom utrzymania budynków mieszkalnych i przyspieszone
procesy dekapitalizacji mieszkań istniejących, dysproporcje regionalne w poziomie za-
spokojenia potrzeb mieszkaniowych i podobne dysproporcje miedzy warunkami ludności
zamieszkałej w miastach i na wsi, wreszcie zróżnicowanie warunków mieszkaniowych po-
szczególnych klas i grup społecznych

143

. Jako przyczyny trudności mieszkaniowych poda-

wano wówczas ogólne sprzeczności rozwoju społeczno-gospodarczego, których nasilenie
zależało od dwóch głównych czynników: poziomu rozwoju ekonomicznego i zamożności
danego kraju oraz panujących stosunków społeczno-gospodarczych i klasowej struktury
społeczeństwa, przy czym przyznawano, ze problem ten nie omijał krajów socjalistycznych,
choć w zmienionym charakterze: w ślad za przeobrażeniami ustrojowymi nie zawsze i nie od
razu następowały w wystarczającym stopniu zmiany ogólnego poziomu warunków miesz-
kaniowych, a rozwój gospodarki socjalistycznej wywoływał pod tym względem nowe proble-
my, polegające głównie na braku możliwości szybkiego wzrostu rozmiarów budownictwa
i mieszkaniowego i poprawy sytuacji mieszkaniowej

144

We współczesnej Polsce problem mieszkaniowy także należy do jednego z trudniejszych
problemów społecznych, mimo - zacytowanej we wstępie – deklaracji zawartej w art. 75
Konstytucji oraz aktów prawnych mających stanowić podstawę rozwiązania tego proble-
mu. W porównaniu z wcześniejszą epoką, w której państwo było głównym podmiotem zo-

142 P. Hut: Współczesna kwestia mieszkaniowa w Polsce; geneza, uwarunkowania, perspektywy rozwiązań (w:) G.

Firlit–Fesnak, M. Szylko-Skoczny (red.): polityka społeczna, Warszawa 2009, s. 291.

143 A. Andrzejewski: Społeczne aspekty polityki mieszkaniowej (w:) A. Rajkiewicz (red.) Polityka społeczna, War-

szawa 1979, s. 257 i n.

144 Szerzej na ten temat: A. Andrzejewski: Sytuacja mieszkaniowa w Polsce w latach 1918-1974, Warszawa 1977;

A. Andrzejewski: Zarys polityki mieszkaniowej, Warszawa 1978.

bligowanym do prowadzenia polityki społecznej mającej na celu rozwiązanie problemów
mieszkaniowych w Polsce, w III RP rozwiązywanie kwestii mieszkaniowej podzielone zosta-
ło pomiędzy państwo, mające – w skali kraju - tworzyć politykę sprzyjającą zaspokajaniu
potrzeb mieszkaniowych

145

i podmioty samorządu terytorialnego (głów nie samorząd gmin-

ny), odpowiedzialne za zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie gminnego budownic-
twa mieszkaniowego, a na podstawie przepisów szczególnych – jako odpowiedzialne za
tworzenie warunków dla zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty.
W porównaniu z wcześniejszym okresem zmienił się także zakres podmiotowy zaspokaja-
nia potrzeb mieszkaniowych – doszły nowe grupy jednostek wymagających wsparcia (np.
w nowym ustroju dostrzeżony został problem bezdomności, chociaż dostarczenie schronie-
nia trudno łączyć z rozwiązywaniem problemów mieszkaniowych, jako, że chodzi jedynie
o udzielenie schronienia, nie zaś umożliwienie zamieszkania na stałe), bądź w związku ze
zmianą priorytetów w określaniu grup wymagających wsparcia ze strony władz publicznych,
wspomagane na odrębnych zasadach przy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych.

Polityka w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków
społeczności lokalnej

Podstawy prawne tworzenia lokalnej polityki w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkanio-
wych
Zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych należy do zadań własnych samorządu gminnego,
ujętych wielopłaszczyznowo. Do obowiązków gminy należy gospodarowanie zasobami
mieszkaniowymi gminy, dostarczanie lokali i określania zasad udostępniania lokali socjal-
nych mieszkańcom gminy, choć w ustawie o samorządzie gminnym

146

zadanie to zostało

określone jedynie jako zaspokajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty w formie zadań wła-
snych obejmujących gminne budownictwo mieszkaniowe (art. 7 ust.1 ust. o samorządzie
gminnym).

145 Przykładem może być stworzenie Funduszu Dopłat mającego stanowić źródło finansowego wsparcia podmio-

tów realizujących przedsięwzięcia polegające na tworzeniu zasobu lokali socjalnych, mieszkań chronionych,

oraz noclegowni i domów dla bezdomnych, z którego można udzielić finansowego wsparcia gminie, związkowi

międzygminnemu, powiatowi bądź innemu inwestorowi (np. organizacji pożytku publicznego) w celu kupna

lub tworzenia (budowy, remontu, przebudowy, zmiany sposobu użytkowania) lokali mieszkalnych. Por. Ustawa

z dnia 8 grudnia 2006 r. o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegow-

ni i domów dla bezdomnych (Dz.U. Nr 251, poz. 1844 ze zm.) ; Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2002

r. o dopłatach do oprocentowania kredytów mieszkaniowych o stałej stopie procentowej (Dz.U. Nr 2310, po.

1922 ze zm.), Fundusz Dopłat tworzony jest m.in. ze środków z budżetu państwa – w wysokości określonej

w ustawie budżetowej ; Przykładem innego instrumentu polityki rządu jest przygotowany i wdrożony przez rząd

program tzw. ”Rodzina na swoim”, mający na celu pomoc w uzyskaniu własnego mieszkania. Program pole-

ga na udzielaniu młodym rodzinom, spełniającym ustalone w przepisach kryteria, preferencyjnych kredytów

(Podst. prawna: ustawa z dnia 8 września 2006 r. o finansowym wsparciu rodzin i innych osób w nabywaniu

własnego mieszkania, Dz.U. Nr 183, poz. 1354 ze zm.).

146 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, T.j. Dz.U. z 2013 r, poz.594.

Jako zadanie własne gminy, zadanie to realizowane jest w ramach i zakresie odpowiada-
jącym polityce lokalnej, kształtowanej potrzebami i możliwościami jednostki samorządu
terytorialnego tego szczebla.
O ile ustawa o samorządzie gminnym wskazuje jedynie gminę, jako podmiot do zakresu
działania którego należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym - w tym sprawy
gminnego budownictwa mieszkaniowego - o tyle szczegółowo określone obowiązki gminy
w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkańców, a zwłaszcza dotyczące najmu lokali socjal-
nych i gospodarowania nimi określone zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochro-
nie praw lokatorów

147

Ustawa o ochronie praw lokatorów wskazuje gminę jako podmiot zobowiązany – w ramach
wykonywania zadań własnych – do tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb miesz-
kaniowych wspólnoty samorządowej, co oznacza: zapewnianie lokali socjalnych i lokali
zamiennych, a także zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o nis-
kich dochodach (art. 4 ust.1 i 2 ust. o ochr. praw lok.). Powoływany przepis nakazuje gminie
także, w przypadku wykonywania przez komornika obowiązku opróżnienia lokalu, wskaza-
nie tymczasowego pomieszczenia albo noclegowni, schroniska lub innej placówki zapew-
niającej miejsca noclegowe, chyba, że pomieszczenie odpowiadające wymogom tymcza-
sowego pomieszczenia wskazał wierzyciel lub dłużnik albo osoba trzecia (art. 4 ust.3 ust.
o ochr.praw.lok.).
Ustawa o ochronie praw lokatorów definiuje w art. 2, zawierającym „słowniczek” terminów
używanych w ustawie, podstawowe pojęcia, którymi posługuje się ustawa. Jest to tyle waż-
ne, że zamieszczone definicje wiążą także organy samorządowe przy ustalaniu zasad po-
lityki mieszkaniowej, (np. pojęcie mieszkaniowego zasobu gminy

148

, publicznego zasobu

mieszkaniowego

149

, lokalu

150

, lokalu socjalnego

151

, tymczasowego pomieszczenia

152

, lokalu

147 Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm., zwana dalej ust.o ochr.praw lok.

148

Mieszkaniowy zasób gminy – lokale stanowiące własność gminy albo gminnych osób prawnych lub spółek

handlowych utworzonych z udziałem gminy, z wyjątkiem towarzystw budownictwa społecznego, a także lokale

pozostające w posiadaniu samoistnym tych podmiotów (pkt.10).

149

Publiczny zasób mieszkaniowy - są to lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy albo lokale

stanowiące własność innych jednostek samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych tych jedno-

stek, Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych (pkt. 11).

150 Pod pojęciem

„lokalu” należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal

będący pracownią służąca twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumie-

niu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone dla krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące

się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach słu-

żących do celów turystycznych lub wypoczynkowych (pkt. 4).

151

Lokalem socjalnym jest lokal nadający się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny,

którego powierzchnia pokoi przypadająca na członka gospodarstwa domowego najemcy nie może być mniej-

sza niż 5 m

, a w wypadku jednoosobowego gospodarstwa domowego 10m

, przy czym lokal ten może być

o obniżonym standardzie (pkt. 5).

152 Przez

tymczasowe pomieszczenie należy rozumieć pomieszczenie nadające się do zamieszkania, posiadające

dostęp do źródła zaopatrzenia w wodę i do ustępu, chociażby te urządzenia znajdowały się poza budynkiem,

oświetlenie naturalne i elektryczne, możliwość ogrzewania, niezawilgocone przegrody budowlane oraz zapew-

niające możliwość zainstalowania urządzeń do gotowania posiłków, zapewniające co najmniej 5m

powierzch-

ni mieszkalnej na jedną osobę i w miarę możliwości znajdujące się w tej samej lub pobliskiej miejscowości,

w której dotychczas zamieszkiwały osoby przekwaterowane (pkt.5 a).

zamiennego

153

czy powierzchni użytkowej lokalu

154

), w sposób uniemożliwiający dowolne

ustalanie, według własnych potrzeb czy możliwości, rozumienia tych terminów, poprzez np.
ustalenie innych parametrów pomieszczeń uznawanych za lokal socjalny, czy lokal zamien-
ny bądź innego kształtowania obowiązków wynikających z najmu lokalu.
Ustawa o ochronie praw lokatorów zawiera także szereg innych przepisów zawierających
zobowiązanie gminy do określonego działania, np. w sposób wiążący dla samorządu gmin-
nego, określa obowiązki gminy, m.in. w zakresie dostarczenia lokalu socjalnego w przypad-
ku spełnienia warunków nabycia prawa do lokalu socjalnego przez mieszkańca gminy, co
wiąże się z bezwzględnym obowiązkiem gminy dostarczenia lokalu, zwłaszcza w sytuacji
wyroków sądowych nakazujących opróżnienie lokalu i przyznających uprawnienie do otrzy-
mania lokalu socjalnego i co skutkuje także odpowiedzialnością finansową gminy wobec
właściciela lokalu zajmowanego przez osobę uprawnioną do lokalu socjalnego w przypad-
ku nie dostarczenia takiego lokalu przez gminę

155

Ustawa o ochronie praw lokatorów wskazuje drogi tworzenia polityki gminy w zakresie za-
spokajania potrzeb mieszkaniowych społeczności lokalnej. Podstawą do tworzenia polityki
lokalnej w tym zakresie mają być programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gmi-
ny, w wykonaniu którego podejmowane są konkretne rozstrzygnięcia w postaci przepisów
prawa lokalnego (uchwały rady gminy co do realizacji części programu i w zakresie finanso-
wania wykonania uchwał w postaci środków zarezerwowanych w uchwałach budżetowych
gminy).
W art. 21 ust. o ochr.praw.lok. nałożony został obowiązek uchwalania wieloletnich progra-
mów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, opracowywanym na co najmniej
pięć kolejnych lat i obejmującym: 1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego
zasobu mieszkaniowego w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozo-
stałe lokale mieszkalne, 2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikających
ze stanu technicznego budynków i lokali z podziałem na kolejne lata, 3) planowana sprze-
daż lokali w kolejnych latach, 4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu,
5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkanio-
wego zasobu gminy oraz przewidywane zamiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym
zasobem gminy w kolejnych latach, 6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej

153 Przez

lokal zamienny należy rozumieć lokal znajdujący się w tej samej miejscowości, w której położony jest

lokal dotychczasowy, wyposażony w co najmniej takie urządzenia techniczne, w jakie był wyposażony lokal

używany dotychczas, o powierzchni pokoi takiej, jak w lokalu dotychczas używanym; warunek uznaje się za

spełniony, jeżeli na członka gospodarstwa domowego przypada 10 m

powierzchni łącznej pokoi, a w wypadku

gospodarstwa jednoosobowego – 20 m

tej powierzchni. (pkt. 6).

154

Powierzchnią użytkową lokalu w rozumieniu ustawy jest powierzchnia wszystkich pomieszczeń znajdujących

się w lokalu, w szczególności pokoi, kuchni, spiżarni, przedpokoi, alków, holi, korytarzy, łazienek oraz innych

pomieszczeń służących mieszkalnym i gospodarczym potrzebom lokatorów, bez względu na ich przeznaczenie

i sposób używania; za powierzchnie użytkowa lokalu nie uważa się powierzchni balkonów, tarasów i loggii,

antresoli, szaf i schowków w ścianach, pralni, suszarni, wózkowni, strychów, piwnic i komórek przeznaczonych

do przechowywania opału (pkt. 7).

155 Zgodnie z art. 18 ust.5 ust.o ochr.praw lok.: Jeżeli gmina nie dostarczyła lokalu socjalnego osobie uprawnionej

do niego z mocy wyroku, właścicielowi przysługuje roszczenie odszkodowawcze do gminy na podstawie art.

417 k.

w kolejnych latach, 7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżą-
cej eksploatacji, koszty remontów oraz koszy modernizacji lokali i budynków wchodzących
w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, któ-
rych gmina jest jednym ze współwłaścicieli a także wydatki inwestycyjne, 8) opis innych
działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizacji gospodarowania miesz-
kaniowym zasobem gminy, a w szczególności: niezbędny zakres zamian lokali związanych
z remontami budynków i lokali oraz planowaną sprzedaż lokali.
Z kolei w art. 21 ust.1 pkt.2 ustawa nakazała określenie w drodze uchwały zasad wynajmo-
wania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów
wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszka-
niowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel, a w razie, gdy rada gminy
nie określi odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę mają być stosowane
odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu
gminy.

Akty prawne i dokumenty stanowiące podstawę lokalnej polityki w zakresie zaspoka-
jania potrzeb mieszkaniowych

Programy lokalnej polityki w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców
gminy jako podstawa działań podejmowanych przez gminę
Przygotowanie dokumentów programowych działań samorządu terytorialnego w zakresie
lokalnej polityki dotyczącej zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mogą być prowadzone
etapami.
Niewątpliwie podstawą podejmowania dalszych prac musi być ocena stanu gospodar-
ki mieszkaniowej ze wskazaniem obszarów problemowych, będąca punktem wyjścia dla
wskazania kierunków zmian. Gminy mogą przygotować dokument wyjściowy diagnozują-
cy stan gospodarki mieszkaniowej, w którym szczegółowo przedstawiona zostanie ocena
zasobu mieszkaniowego w kontekście ilościowym i jakościowym oraz skala problemów
„na obszarze gospodarki mieszkaniowej”, zanalizowane źródła powstania problemów oraz
wskazane pożądane kierunki zmian

156

. Odrębnie przygotowana analiza stanowi wówczas

podstawę opracowania projektu „Polityki Mieszkaniowej”, zawierającego założenia polityki
mieszkaniowej gminy, opartej na sformułowanych celach operacyjnych

157

. „polityka Miesz-

kaniowa” może stanowić kontynuację wcześniej przygotowywanych dokumentów progra-
mowych

158

156 Por.: E. Kucharska–Stasiak, M. Załęczna, K. Żelazowski: Stan gospodarki mieszkaniowej w Gminie Łódź. Pożą-

dane kierunki zmian” www.uml.lodz.pl/miasto/strategia/polityka_mieszkaniowa/.

157 Np. w „Polityce Mieszkaniowej Gminy Łódź 2020+ wskazane zostały cztery cele operacyjne: „Miasta odnowio-

nych kamienic”, „Miasta o rosnącym udziale mieszkań prywatnych”, „Miasta przyjaznego lokatorom”, „Miasta

bez eksmisji na bruk”

www.uml.lodz.pl/miasto/strategia/polityka_mieszkaniowa/.

158 Przykładem może być „Polityka mieszkaniowa Gminy Miejskiej Kraków” - Załącznik do uchwały Nr LVIII/797/12

Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2012 r. www.bip.krakow.pl/_inc/rada/uchwaly/show_pdf.php?i-

d=65208.

Podstawowym elementem, stanowiącym wstęp dla przygotowywania polityk jest wskazanie
i zdiagnozowanie barier ograniczających (bądź hamujących) proces rozwiązywania proble-
mów mieszkaniowych.
Warty wskazania jest fakt, iż w wielu przypadkach w ocenach dotyczących barier w tworze-
niu polityki zmierzającej do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wskazuje się na

takie

elementy, jak

brak infrastruktury (magistral wodociągowych, kanalizacyjnych, dostępności

dróg), ale także brak uporządkowania stanu prawnego nieruchomości, co świadczy o zanie-
dbaniach w tym zakresie, sięgających daleko w przeszłość w niektórych częściach kraju

159

Jako ograniczenia w tworzeniu skutecznej polityki mieszkaniowej wskazuje się ponadto
najczęściej: brak dostatecznych środków finansowych przeznaczonych na gospodarkę
mieszkaniową, mały zasób gruntów gminnych przeznaczonych pod budownictwo mieszka-
niowe, zmniejszanie się liczby lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy,
ale także wzrost liczby osób objętych wyrokami eksmisyjnymi oraz – często na skutek tego
– wzrost wysokości odszkodowań, które gmina jest zobowiązana uiszczać w przypadku nie-
wywiązywania się z obowiązku dostarczenia lokalu socjalnego orzeczonego w wyroku są-
dowym. Dotyczy to w szczególności małych gmin miejskich i gmin wiejskich, gdzie brak jest
lokali socjalnych, a zatem brak jest faktycznych możliwości wykonania wyroków sądowych
w postaci dostarczenia lokali socjalnych.
W dokumentach wskazywane są cele strategiczne (np. Zapewnianie mieszkańcom ade-
kwatnych do potrzeb warunków mieszkaniowych o jak najwyższym standardzie; Zapew-
nianie pomocy mieszkaniowej w ramach zasobu mieszkaniowego Gminy oraz zasobu tym-
czasowych pomieszczeń)

160

oraz wskazywane drogi rozwiązywania problemów, stanowiące

podstawę do przygotowania szczegółowych propozycji w krótszym wymiarze czasowym.
Propozycje
Odrębne miejsce w przepisach prawa powszechnie obowiązującego zajmują akty prawa
miejscowego (uchwały rady gminy) określające zasady wynajmowania lokali wchodzących
w skład mieszkaniowego zasobu gminy, nakładające określone obowiązki i przyznające
uprawnienia związane z wynajmem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu
gminy.
Ustawa wskazuje, iż przedmiotem uchwały (uchwał) powinny być zasady wynajmowania lo-
kali wchodzących w skład mieszkaniowego zasoby, w tym zasady i kryteria wynajmowania lo-
kali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy
wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Natomiast, jeśli rada gminy nie określi w uchwa-
le odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio za-
sady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

159 Na taką barierę i konieczność uporządkowania stanu prawnego nieruchomości wskazują powoływane wcze-

śniej jako przykłady, por.: „Polityka mieszkaniowa Gminy Miejskiej Kraków” i „ Polityka Mieszkaniowa Gminy

Łódź 2020+”.

160 Polityka mieszkaniowa Gminy Miejskiej Kraków, op.cit.

Co do samej treści uchwały dotyczącej zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład
mieszkaniowego zasobu gminy, zgodnie z art. 21 ust.3 ust.o ochr.praw.lok., powinna ona
obejmować takie sprawy, jak: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadnia-
jącą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego,
oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek
czynszu, 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, 3) kryte-
ria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas
nieoznaczony i lokalu socjalnego, 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących
w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należą-
cych do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach, 5) tryb rozpatry-
wania i załatwiania wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony i o najem
lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej, 6) zasady postępo-
wania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lo-
kalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, 7) kryteria oddawania w najem lokali
o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m

3. Pomocą w tworzeniu infrastruktury w postaci lokali socjalnych, mieszkań chronionych
i lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy niestanowiących lokali socjal-
nych ma być wsparcie finansowe udzielane przez państwo na podstawie ustawy o finanso-
wym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla
bezdomnych

161

i przepisów wykonawczych do niej, określających procedury uzyskiwania

takiego wsparcia

162

161 Ustawa z dnia 8 grudnia 2006 r. o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych,

noclegowni i domów dla bezdomnych (Dz.U. Nr 251, poz. 1844 ze zm.).

162 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie finansowego wsparcia na tworzenie

lokali socjalnych, mieszkań chronionych i lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie sta-

nowiących lokali socjalnych, Dz.U. Nr 120, poz. 1001; zm. Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa

i Gospodarki Morskiej z dnia 22 lutego 2012 zmieniające rozporządzenie w sprawie finansowego wsparcia

na tworzenie lokali socjalnych, mieszkań chronionych i lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu

gminy nie stanowiących lokali socjalnych (Dz.U. z 2012, poz. 224).

Lokalna polityka w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych
grup mieszkańców wymagających szczególnego wsparcia

Konstytucja w art. 75 ust.1 nakłada na władze publiczne obowiązek prowadzenia polityki
sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, a w szczególności przeciwdziałaniu
bezdomności obywateli. Obowiązki gminy w tym zakresie, w postaci dostarczenia schro-
nienia osobom bezdomnym, jak też w zakresie tworzenia warunków mieszkaniowych w po-
staci mieszkań chronionych dla osób wymagających szczególnego wsparcia ze względu na
ich sytuację życiową, zdrowotną bądź wiek, uszczegółowione zostały w ustawie o pomocy
społecznej

163

i przepisach wykonawczych do niej

164

Wsparcie w postaci przyznania możliwości zamieszkania w mieszkaniu chronionym jest for-
mą pomocy od niedawna wprowadzoną do przepisów o pomocy społecznej. Jest to bowiem
świadczenie polegające nie tylko na możliwości zamieszkania w lokalu stanowiącym część
większej całości, złożonej z odrębnych pomieszczeń mieszkalnych i wspólnych przestrzeni
(kuchnia, łazienka, ustęp, przestrzeń komunikacji wewnętrznej), ale i korzystania ze wspar-
cia w postaci pracy socjalnej, poradnictwa specjalistycznego, nauki lub utrzymywanego
poziomu sprawności (w zakresie samoobsługi, samodzielności życiowej, rozwijania kon-
taktów społecznych czy pełnienia ról społecznych) oraz pomocy w przemieszczaniu się, wy-
konywaniu czynności niezbędnych w życiu codziennym, realizacji kontaktów społecznych,
zagospodarowaniu czasu wolnego, ubieganiu się o uzyskanie mieszkania. Ze względu na
pozytywne doświadczenia związane z efektami osiąganymi dzięki mieszkaniom chronio-
nym, jest to forma pomocy rozwijana przez samorządy gminne - często we współpracy z or-
ganizacjami pozarządowymi - jako forma wsparcia w szczególności dla osób z zaburzenia-
mi psychicznymi wymagającymi pomocy bezpośrednio po zakończeniu hospitalizacji

165

Mieszkania chronione, tworzone i prowadzone są także jako mieszkania readaptacyjne,
przeznaczone dla osób bezdomnych dążących do wyjścia z bezdomności i uzależnień i ma-
jących możliwości usamodzielnienia się. Celem skierowania do takich mieszkań osób wy-
chodzących z bezdomności jest pomoc w wykształceniu umiejętności samodzielnego życia
i integracji ze społecznością lokalną. Pomoc w tym zakresie jest pomoc i wsparcie psycho-
logiczne, pedagogiczne i socjalne.
Mimo konstytucyjnie wskazanych obowiązków władz publicznych w zakresie zaspokaja-
nia potrzeb mieszkaniowych obywateli i szczegółowo opisanych obowiązków samorządu
gminnego ocenia się, że efekty lokalnej polityki są niezadowalające.
Najwyższa Izba Kontroli dokonująca oceny realizacji zadań w zakresie gospodarki miesz-
kaniowej przez podmioty publiczne, w tym przez jednostki samorządu terytorialnego, w ra-
porcie z kontroli

166

stwierdziła m.in., że brak wystarczających środków finansowych, a także

163 Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (T.j. Dz.U. z 2012, poz. 182.

164 Rozporządzenie MPiPS z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie mieszkań chronionych (Dz.U. z 2012 r.,poz. 305)

165 Por. Sprawozdanie z działalności Miejskiego Ośrodka pomocy Społecznej w Łodzi za rok 2012, www.mops.

lodz.pl.

166 „Informacja o wynikach kontroli:Realizacja zadań w zakresie gospodarki mieszkaniowej przez organy admini-

stracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego”, dok Nr ewid.170/2011/P/11/108/KIN, www.nik.gov.pl.

nieprawidłowości w zakresie opracowania i wdrażania przez gminy założeń prowadzenia
gospodarki mieszkaniowej oraz nieskuteczne gospodarowanie mieszkaniowym zasobem
gmin, powodowało systematyczne pogarszanie się stanu technicznego zasobu mieszkanio-
wego i jego zmniejszanie, co nie sprzyjało poprawie warunków mieszkaniowych lokalnej
społeczności i dało asumpt do oceny, iż, jednostki samorządu nieskutecznie wykonywały
swoje zadania w zakresie gospodarki mieszkaniowej. Wprawdzie – jak podkreślono w Ra-
porcie – funkcjonujący od 2004 r. instrument wspierający tworzenie przez gminy loka-
li socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych, pozwolił na
pozyskanie i wybudowanie ponad 11 tys. lokali i utworzenie 900 miejsc w noclegowniach
i domach dla bezdomnych (w tym, tylko w latach 2008-2010 na utworzenie ponad 5 tys.
lokali socjalnych i miejsc w noclegowniach), jednak generalnie, mimo wsparcia państwa
organy administracji samorządowej nie zapewniły skutecznej realizacji zadań, a zwłaszcza
tworzenia i wdrażania polityki mieszkaniowej gmin, zaspokajania potrzeb mieszkaniowych
lokalnej społeczności, finansowania budownictwa mieszkaniowego w gminie, właściwego
zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy i utrzymywania zasobu mieszkaniowego w na-
leżytym stanie technicznym.
Owo niewykonywanie obowiązków wiązało się w znacznej części przypadków z niewyko-
nywaniem przepisów prawa, w postaci np. niewykonania obowiązku opracowania założeń
prowadzenia gospodarki mieszkaniowej, w tym w braku podstawowych założeń dotyczą-
cych sposobu i zasad zarządzania lokalami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu
gminy bądź tez braku kontynuacji wieloletnich programów na kolejne okresy pięcioletnie.
NIK stwierdził także, że gminy nie doprowadziły do poprawy warunków mieszkaniowych,
a ponadto systematycznie zmniejszały zasób mieszkaniowy m.in. poprzez sprzedaż lokali,
wyburzenia budynków, a także przez wyłączenia z eksploatacji z powodu złego stanu tech-
nicznego budynków i lokali, co sprawiło, że liczba lokali mieszkalnych w 2009 r., w porów-
naniu z rokiem 2008 zmniejszyła się o 5,2%, przy zwiększeniu jedynie o 3,5% w postaci
nowo wybudowanych lokali mieszkalnych.
Najwyższa Izba Kontroli zwróciła uwagę także na to, że poważnym problemem gmin jest nie-
skuteczność ich działań w zakresie ściągania czynszów. Pomijając kwestię ustalania czyn-
szów na poziomie niesięgającym określonej w ustawie o ochronie praw lokatorów stawce
w wysokości 3% wartości odtworzeniowej lokalu, NIK potwierdził, iż w okresie objętym kontrolą

(lata 2008-2010), zadłużenie najemców lokali gminnych osiągnęło kwotę bliską 240 mln zł.

Z kolei nieskuteczność realizowania zadania zaspokajania potrzeb mieszkaniowych społecz-
ności lokalnych przez gminy przejawiała się w długim okresie oczekiwania na zawarcie umo-
wy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, który wynosił od 1 miesiąca do ponad 18 lat.
Wreszcie, jak potwierdził NIK w trakcie kontroli, gminy w niewielkim stopniu wywiązywa-
ły się z obowiązku zapewnienia lokalu socjalnego, do czego były zobowiązane wyrokami
sadowymi. Wykonanie wyroków sądowych stanowiło jedynie 11,4% liczby wyroków sądo-
wych, co skutkowało koniecznością realizacji roszczeń odszkodowawczych o wartości ponad
59 mln zł.

VII. Lokalna polityka w zakresie aktywizacji zawodowej i pomocy osobom
bezrobotnym

Ochrona przed bezrobociem i pomoc w znalezieniu zatrudnienia, a także pomoc socjalna
osobom bezrobotnym jest jednym z fundamentalnych problemów współczesnych państw,
w tym jednym z podstawowych problemów społecznych III RP. Wysoka stopa bezrobocia
w Polsce

167

sprawia, że do przeciwdziałania jego negatywnym skutkom włączone są zarów-

no podmioty administracji rządowej, ale także – choć w innym zakresie i aspektach - jed-
nostki samorządu terytorialnego.
Jak podkreśla się w literaturze, polityka społeczna wobec problemów bezrobocia koncen-
truje się w trzech obszarach: ochrony pracowników przed utrata zatrudnienia, zapewnienia
bezpieczeństwa socjalnego bezrobotnym oraz aktywizowania osób bezrobotnych

168

Ważnym obszarem polityki zatrudnienia jest koncentrowanie się na działaniach kierowa-
nych na aktywizację zawodową osób, które nie mogą znaleźć zatrudnienia na otwartym
rynku pracy. Dotyczy to osób dotkniętych, bądź zagrożonych wykluczeniem ze względu na
swoją sytuację osobista bądź zdrowotną.
Wykonywanie tych zadań powierzone zostało zarówno administracji państwowej, jak i sa-
morządowi terytorialnemu, choć różny jest zakres przedmiotowy i podmiotowy zadań.

Aktywizacja zawodowa i pomoc osobom bezrobotnym szukającym zatrudnienia na otwar-
tym rynku pracy
Podstawowym aktem prawnym określającym zadania pomiotów wskazanych jako upraw-
nione i zobowiązane do wykonywania obowiązków w zakresie promocji zatrudnienia, łago-
dzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej osób bezrobotnych i poszukujących
pracy jest ustawa z 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy

169

. Ustawa

określa działania instytucji publicznych na rzecz osób bezrobotnych i poszukujących pracy
oraz uprawnienia tych osób.
Omawianie lokalnej polityki tworzonej przez samorząd terytorialny wymaga wskazania –
przynajmniej w ogólnych zarysach – zadań państwa. Polityka lokalna musi bowiem, mie-
ścić się w powszechnie obowiązujących przepisach prawa i założeniach programowych
tworzonych przez administrację państwową, natomiast jej rolą jest zawsze dostosowywanie
instrumentów rozwiązywania problemów społecznych do sytuacji występującej na terenie
działania samorządu terytorialnego.

167 Według obwieszczenia Prezesa GUS z września 2012 r., na dzień 30 czerwca 2012 r. przeciętna stopa bez-

robocia w kraju wynosiła 12,3, przy najwyższej stopnie bezrobocia w Województwie Warmińsko-Mazurskim

kształtującym się na poziomie 19,4 (najniższa stopa bezrobocia odnotowana została w Województwie Wiel-

kopolskim – 9,0); w powiatach najwyższa stopa bezrobocia wykazana została w powiecie Piskim - 31,0 (Wo-

jewództwo Warmińsko - Mazurskie), najniższa – w Mieście St. Warszawa (4,0) .Por. Obwieszczenie Prezesa

Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 27 września 2012 r. w sprawie przeciętnej stopy bezrobocia w kraju

oraz na obszarze powiatów, Monitor Polski z 2012 r., poz. 710).

168 M. Szylko - Skoczny: Problemy społeczne w sferze pracy (w:)G. Firlit - Fesnak, M. Szylko - Skoczny (red.) Polity-

ka społeczna, Warszawa 2009, s. 225-226.

169 Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (T.j. Dz.U. z 2013 r., Poz.

674).

Zadania państwa w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz
aktywizacji zawodowej są realizowane na podstawie uchwalanego przez Radę Ministrów
Krajowego Planu Działania na Rzecz Zatrudnienia („Krajowy Plan Działań”), zawierającego
zasady realizacji Europejskiej Strategii Zatrudnienia - będącej od czasu przyjęcia strategii Li-
zbońskiej płaszczyzną koordynacji poszczególnych krajowych polityk zatrudnienia państw
członkowskich UE

170

- oraz w oparciu o inicjatywy samorządu gminy, powiatu, województwa

i partnerów społecznych (art. 3 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia). Krajowy Plan Działań
stanowi podstawę przygotowania i przyjęcia przez Radę Ministrów rządowych programów
promocji zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu, mających na celu aktywizację zawo-
dową osób bezrobotnych. Krajowy Plan Działania stanowi także wskazania dla podmiotów
samorządu terytorialnego do przygotowania regionalnych planów działań na rzecz zatrud-
nienia

171

oraz programów specjalnych, przeznaczonych dla lokalnych rynków pracy

172

Organem administracji rządowej, odpowiedzialnym za realizację zadań na rzecz rynku pracy
jest minister właściwy do spraw pracy, którego zadania i kompetencje wymienia art. 4 usta-
wy o promocji zatrudnienia

173

, a art. 5 określa, jako koordynatora publicznych służb zatrud-

nienia. Jak podkreśla się w literaturze, przepis art. 5 statuuje ministra właściwego ds. pracy
jako podmiot centralny z punktu widzenia realizacji polityki rynku pracy, na co wskazują
zarówno jego kompetencje w zakresie przygotowywania podstawowych dokumentów okre-
ślających politykę państwa w tym zakresie, jak i szczegółowe uprawnienia związane z ko-
ordynacją służb zatrudnienia czy zapewnieniem jednolitości stosowania prawa

174

. Minister

właściwy do spraw pracy wykonuje swoje zadania we współpracy z ministrami właściwymi
do spraw rozwoju regionalnego, do spraw gospodarki, do spraw oświaty i wychowania, do
spraw szkolnictwa wyższego, do spraw rozwoju wsi oraz do spraw informatyzacji.

170 Por. Z.Góral (red.) Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Praktyczny komentarz, Warszawa

2011, s. 84.

171 Działania podejmowane przez jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego omówione zostaną w dal-

szej części opracowania.

172 Rozporządzenie MPiPS z dnia 23 marca 2009 r. w sprawie programów specjalnych (Dz.U. Nr 50, poz. 401)

określa szczegółowe zasady organizacji i realizacji programów specjalnych, zakres ich stosowania, sposób wy-

łaniania i doboru uczestników programów specjalnych oraz sposób finansowania tych programów z Funduszu

Pracy.

173 Zgodnie z art. 4 ustawy o promocji zatrudnienia minister właściwy ds. pracy realizuje zadania na rzecz rynku

pracy m.in. przez: - przygotowanie i koordynacje realizacji Krajowego Planu Działań, - koordynację publicznych

służb zatrudnienia (w tym poprzez określanie instrumentów stymulujących rozwój kształcenia ustawicznego

rozumianego jako kształcenie w szkołach dla dorosłych, a także uzyskiwanie i uzupełnianie wiedzy ogólnej,

umiejętności i kwalifikacji zawodowych w odniesieniu do bezrobotnych, poszukujących pracy, pracowników

i pracodawców; tworzenie, rekomendowanie i upowszechnianie narzędzi, metod i zasobów informacyjnych

na potrzeby poradnictwa zawodowego, pośrednictwa pracy, organizacji szkoleń, przygotowania zawodowe-

go dorosłych lub innych form pomocy określonej w ustawie), - zapewnianie jednolitości stosowania prawa,

- sporządzanie i przedkładanie Radzie Ministrów okresowych sprawozdań z realizacji Krajowego Planu Działań,

- dążenie do uzyskania wysokiego poziomu i rozwoju zasobów ludzkich, - planowanie i realizowanie zadań

w zakresie promocji zatrudnienia, w tym przeciwdziałania bezrobociu, łagodzenia skutków bezrobocia i akty-

wizacji zawodowej bezrobotnych, - wprowadzanie i rozwijanie w publicznych służbach zatrudnienia systemów

teleinformatycznych.

174 Por. Z.Góral (red.) Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy…, op.cit. s. 87-88.

Natomiast główny ciężar obowiązków w zakresie rozwiązywania problemów bezrobocia
(promocji zatrudnienia, aktywizacji zawodowej bezrobotnych, czy świadczeń dla osób
bezrobotnych) spoczywa na tzw. „instytucjach rynku pracy” do których zaliczone zostały –
zgodnie z art. 6 ust.1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy

175

- publiczne

służby zatrudnienia, Ochotnicze Hufce Pracy, agencje zatrudnienia, instytucje szkoleniowe,
instytucje dialogu społecznego oraz tzw. instytucje partnerstwa lokalnego.
Szczególną rolę w promocji zatrudnienia i rozwiązywania problemów bezrobocia odgry-
wają: samorząd województwa i powiatu. Odrębne zadania powierzone zostały natomiast
jednostkom samorządu gminnego, zobowiązanym przepisami prawa do działań w zakre-
sie promocji zatrudnienia i pomocy osobom poszukującym pracy, w szczególności osobom
mającym trudności w znalezieniu zatrudnienia na otwartym rynku pracy.

a) Tworzenie polityki regionalnej w zakresie rozwiązywania problemów zatrudnienia

przez samorząd województwa

W opracowaniach dotyczących zadań i roli samorządu województwa w rozwiązywaniu pro-
blemów bezrobocia wyszczególnia się dwa zadania: zadania organizacyjne oraz zadania
polegające na koordynowaniu określonych przedsięwzięć.

176

Z punktu widzenia tworzenia lokalnej (regionalnej) w działalności samorządu wojewódz-
twa decydująca rolę odgrywa jednak wielopłaszczyznowa analiza problemów bezrobocia
na terenie województw oraz tworzenia i koordynowanie regionalnego planu działań na
rzecz zatrudnienia oraz innych projektów i przedsięwzięć w tym zakresie. Wszystkie inne
zadania stanowią pochodną tych działań bądź stanowią wykonanie zadań zleconych prze
państwo.

Analiza problemów bezrobocia w zakresie polityki rynku pracy - regionalne plany
działania
Ustawa o promocji zatrudnienia wylicza, jako zadanie samorządu województwa, opraco-
wywanie analiz rynku pracy i badanie popytu na prace, w tym prowadzenie monitoringu
zawodów deficytowych i nadwyżkowych (art. 8 ust.1 pkt. 3 u.p.z.) oraz opracowywanie,
gromadzenie, aktualizowanie informacji zawodowych na terenie województwa (art. 8 ust.1
pkt.12 u.p.z.). Celem przygotowania takich dokumentów jest niewątpliwie konieczność
kompleksowej oceny wszystkich procesów i czynników determinujących zmiany na rynku
pracy oraz – na tej podstawie – przygotowanie koncepcji polityki regionalnej, uwzględnia-
jącej odpowiednie do potrzeb instrumenty (np. organizacyjne, edukacyjne), niezbędne do
osiągnięcia pożądanych zmian.
Analiza rynku pracy i problemów bezrobocia w regionie obejmuje– w zazwyczaj odrębnym
dokumencie, poświęconym ocenie rynku pracy na danym terenie, bądź ocenie możliwości

175 Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (T.j. Dz.U. z 2013 r., Poz.

674) zwana dalej „u.p.z.”.

176 Z.Góral (red.):Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy…, op.cit, s. 104 i n.

zatrudnienia określonych grup zawodowych czy szans zatrudnienia bezrobotnych wyodręb-
nionych ze względu na wiek, kwalifikacje czy staż pracy - analizę uwarunkowań demogra-
ficznych i rynku pracy, analizę stanu i struktury bezrobocia, jak też ocenę dotychczasowych
działań w zakresie zwalczania bezrobocia

177

. Z kolei poprzez analizę zasobów ludzkich

i popytu na pracę, analizę faktycznego wykorzystania zasobów pracy i zagospodarowania
miejsc pracy oraz analizę przekrojów strukturalnych i charakterystyki podaży zasobów pracy
i popytu na pracę (w kontekście zawodowym, demograficznym, przestrzennym, organizacyj-
nym i warunków pracy)

178

dokonuje się ocen dla przygotowania prognozowania popytu na

pracę oraz możliwości zatrudnienia w województwie.
W oparciu o analizę rynku pracy w województwie oraz z uwzględnieniem Krajowego Planu
Działania na Rzecz Zatrudnienia w określonym okresie czasu oraz aktualnych Strategii Roz-
woju województwa i Strategii Wojewódzkiej w zakresie polityki społecznej, przygotowywane
są

regionalne plany działania na rzecz zatrudnienia (regionalne plany działania...).

Regionalne plany działania na rzecz zatrudnienia, przyjmowane dla danego województwa
wskazują zadania na rzecz zatrudnienia wyznaczone do realizacji na określony rok kalenda-
rzowy w ramach opisanych w dokumencie priorytetów wskazywanych w oparciu o analizę
stopy bezrobocia i jego struktury oraz wyodrębnienia na tej podstawie grup bezrobotnych
lub innych osób wymagających wsparcia na terenie województwa

179

Istotą regionalnych planów działania jest przyjęcie kierunków działania w danym woje-
wództwie, wskazanie instrumentów ich realizacji oraz wskazanie podmiotów wykonujących
założone zadania na terenie województwa. Zagadnienia bezrobocia ujmowane są komplek-
sowo, zarówno w odniesieniu do konieczności aktywizacji zawodowej, jak właściwej orga-
nizacji usług rynku pracy.
W tworzeniu regionalnych planów działania samorząd wojewódzki nie jest skrępowany for-
mami aktywizacji wskazanymi w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia - obok obo-
wiązkowych: poradnictwa zawodowego i pośrednictwa pracy, może wybierać i rozwijać do-
wolne formy aktywizacji, jeśli uzna, że są one najkorzystniejsze dla rozwiązania problemów
społecznych w tym zakresie. Dowolnie może także kształtować sposób wykonywania zadań
(np. kłaść nacisk na udzielanie indywidualnych porad w ramach bezpośrednich kontaktów,
bądź porad i informacji zawodowych przy wykorzystaniu technik informatycznych - na od-
ległość; kłaść nacisk na nabywanie różnych umiejętności przydatnych przy poszukiwaniu
pracy: np. zdobywania informacji związanych z rynkiem pracy, umiejętności przygotowania
dokumentów aplikacyjnych, zdobywania wiedzy o rynku pracy, oczekiwaniach pracodaw-
ców oraz metod poszukiwania pracy) oraz wskazywać priorytety najkorzystniejsze dla roz-

177 Por. dokument: „Analiza i ocena sytuacji na rynku pracy w Województwie Świętokrzyskim z 2011 r.”, www.

wup.kielce.pl.

178 Por. jako przykład dokument: J. Witkowski (red.) „Rynek pracy w województwie łódzkim. Specyfika i uwarun-

kowania”, www.asm-poland.com.pl.

179 Mogą to być wskazane np. osoby bezrobotne do 30 roku zycia, osoby bezrobotne powyżej 50 roku życia,

osoby długotrwale bezrobotne czy osoby bez kwalifikacji zawodowych, doświadczenia zawodowego lub wy-

kształcenia średniego. Por. Regionalny Plan Działań na Rzecz Zatrudnienia na rok 2013 dla województwa ma-

zowieckiego, www.wup.mazowsze.pl

woju regionu (wynikające z regionalnych warunków) oraz dające największe szanse tworze-
nia i utrzymania miejsc pracy (np. jako jeden z priorytetów: „Promocja samozatrudnienia
oraz tworzenie korzystnych warunków rozwoju sektora mikro, małych i średnich przedsię-
biorstw” przyjęty w województwie świętokrzyskim wobec tradycyjnej struktury gospodarki
w województwie opartej w głównej mierze na mikro, średnich i małych przedsiębiorstwach
prywatnych, zatrudniających blisko 80% pracujących

180

. Określenie celów i priorytetów wią-

że się ze wskazaniem pożądanych instrumentów, które powinny być wykorzystane w reali-
zacji zadań.
Istotą regionalnych planów działania jest też wybór grup bezrobotnych, wymagających
w danym regionie szczególnego wsparcia w poszukiwaniu pracy ze względu na niekorzyst-
ną sytuację na rynku pracy. Jako grupy wymagające wsparcia w regionalnych programach
wskazuję się zazwyczaj bezrobotnych do 25 roku życia, osoby długotrwale bezrobotne, bez-
robotnych powyżej 50 roku życia, bezrobotnych samotnie wychowujących co najmniej jed-
no dziecko do 18 roku życia, kobiety, które nie podjęły zatrudnienia po urodzeniu dziecka
czy osoby, które nie podjęły zatrudnienia po odbyciu kary pozbawienia wolności

181

Regionalne plany działania mogą przewidywać także realizację projektów finansowanych
z Europejskiego Funduszu Społecznego przy wykorzystaniu środków w szczególności na
szkolenia, staże, przygotowanie zawodowe dorosłych, prace interwencyjne, wyposażanie
czy doposażenie stanowisk pracy oraz przyznawanie środków na podjęcie działalności go-
spodarczej, w tym pomocy sprawnej, konsultacji i doradztwa związanego z podjęciem dzia-
łalności gospodarczej.
Jako źródło finansowania działań, wskazywane są środki krajowe (budżet państwa, budżet jed-
nostek samorządu terytorialnego oraz fundusze celowe, w tym Fundusz Pracy) oraz – w chwi-
li obecnej - możliwość wykorzystania środków europejskich, głównie z Europejskiego Pro-
gramu Operacyjnego Kapitał Ludzki (Europejski Fundusz Społeczny).
2. Zadania zaprojektowane w regionalnym programie stanowią element działań podejmo-
wanych przez samorząd wojewódzki.
Kompetencje samorządu szczebla wojewódzkiego są szerokie, obejmują bowiem m.in. ini-
cjowanie i realizowanie programów pilotażowych, inicjowanie i realizowanie przedsięwzięć
mających na celu rozwiązanie lub złagodzenie problemów związanych z planowanymi
zwolnieniami grup pracowników z przyczyn dotyczących zakładów pracy, czy organizowa-
nie i rozwijanie oraz świadczenie usług poradnictwa zawodowego i informacji zawodowej,
a także opracowywanie, gromadzenie, aktualizowanie i upowszechnienie informacji zawo-
dowych na terenie województwa, co niewątpliwie daje możliwość tworzenia lokalnej polityki
w zakresie wspierania osób bezrobotnych bądź zagrożonych bezrobociem oraz zwalczania
bezrobocia, co sprawia, że sytuacja w tym zakresie w różnych częściach kraju jest różna,
mimo podobnych uwarunkowań gospodarczych.

180

Por. Świętokrzyski Plan Działań na Rzecz Zatrudnienia na rok 2013, www.wup.kielce.pl.

181

Por. Świętokrzyski Plan Działań na Rzecz Zatrudnienia..., op.cit.

Założenia przyjęte w regionalnym programie działania przekazywane są do samorządu
powiatowego i powiatowych urzędów pracy, natomiast w części odnoszącej się do zadań
samorządu wojewódzkiego – wykonywane przez jednostki organizacyjne samorządu (wo-
jewódzkie urzędy pracy).

b) Działania jednostek samorządu terytorialnego szczebla powiatowego w zakresie pro-

mocji zatrudnienia i aktywizacji rynku pracy

Podobne obowiązki, jak w na samorządzie wojewódzkim, spoczywają na jednostkach sa-
morządu powiatowego. Ustawa o promocji zatrudnienia... nakazuje samorządowi powia-
towemu przygotowanie i realizację programu promocji zatrudnienia, stanowiącego część
powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych.
Powiatowy program przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy,
zharmonizowany z programem wojewódzkim, przygotowywany jest w oparciu o diagnozę
dotyczącą poziomu i struktury bezrobocia oraz przyczyn bezrobocia w powiecie i zawiera
wskazanie instrumentów promowania zatrudnienia i ograniczania bezrobocia. Wybór in-
strumentów stanowi element polityki przyjętej i realizowanej przez samorząd powiatowy. In-
strumentami tymi może być położenie nacisku na promowanie zatrudnienia poprzez rozwój
małych i średnich przedsiębiorstw, czy promowanie zatrudnienia przez rozwój określonej
branży, np. budownictwa

182

bądź wykorzystanie tradycyjnych form zwalczania bezrobocia

poprzez kierowanie na szkolenia zawodowe w celu pomocy bezrobotnym w zdobyciu, pod-
wyższeniu lub zmiany kwalifikacji zawodowych, kierowanie do Klubów Pracy, projektowanie
przyznawania świadczeń na ekonomiczne usamodzielnienie, organizowanie targów pracy,
giełd pracy czy seminariów

183

bądź aktywizację poprzez udzielanie środków finansowych na

rozpoczęcie działalności gospodarczej.
Szczególne zainteresowanie budzą powiatowe programy przeciwdziałania bezrobociu ak-
centujące - jako element polityki w zakresie promocji zatrudnienia – rozwój kształcenia za-
wodowego – co jest ściśle związane z możliwościami ośrodków edukacyjnych, a powinno
także odpowiadać na potrzeby lokalnego rynku pracy. Temu samemu celowi służą także
programy kształcenia ustawicznego, zwłaszcza zawodowego

184

c) Obowiązująca obecnie ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i in-
stytucjach rynku pracy, stanowiąca podstawowy akt prawny i kompleksowo regulujący
wszystkie kwestie związane z promowaniem zatrudnienia i działaniami mającymi na celu

182 Jak wynika z Powiatowego Programu Przeciwdziałania Bezrobociu oraz Aktywizacji Lokalnego Rynku Pracy,

przygotowanego dla powiatu płońskiego (woj. mazowieckie), rozwój budownictwa daje możliwość zatrudnie-

nia w samym budownictwie, ale także w branżach pokrewnych, jak w przemyśle pracującym dla budownic-

twa, przemyśle artykułów gospodarstwa domowego, artykułów wyposażenia mieszkań, czy usług budowla-

no-mieszkaniowych. Według prognoz zawartych w powoływanym Powiatowym Programie wzrost zatrudnienia

w budownictwie o jednego pracownika pociąga za sobą dwu lub trzykrotnie wyższy wzrost zatrudnienia w całej

gospodarce, www.bazy.ngo.pl.

183 Por. www.pup.lebork.pl.

184 Por. Powiatowy Program na Rzecz Zatrudnienia i Spójności Społecznej Powiatu Kościerzyńskiego na lata

2007-2015.

ograniczanie bezrobocia nakłada przede wszystkim obowiązki na państwo i jego organy,
wskazując udział jednostek samorządu terytorialnego szczebla wojewódzkiego i powiato-
wego w podejmowaniu działań na rzecz aktywizacji zawodowej. Ustawa nie określa w za-
kresie promocji zatrudnienia obowiązków gminy

Mimo to także samorząd gminny podejmuje działania na rzecz aktywizacji zawodowej bez-
robotnych, w ramach lokalnych projektów, realizowanych głównie przez ośrodki pomocy we
współpracy z podmiotami prywatnymi bądź w ramach umów z innymi jednostkami samo-
rządowymi (np. z wojewódzkim urzędem pracy).
W ramach projektów – obok poradnictwa specjalistycznego: psychologicznego, prawnego,
pedagogicznego) organizowane są szkolenia motywacyjne, treningi orientacji na rynku pra-
cy, staże będące praktyczną nauką zawodu czy kursy zawodowe pozwalające na uzyskanie
kwalifikacji zawodowych

185

, często bardzo indywidualne (np. kurs dla grafika komputero-

wego wraz z treningiem pracy, kurs prawa jazdy, czy kurs dla malarza, organizowane dla
pojedynczych osób

186

Jednakże takie działania gmin nie wydają się zasadne, jakkolwiek sam cel włączania się
gmin w tworzenie własnej polityki lokalnej w zakresie przeciwdziałania bezrobociu może
być uznany za godny pochwały. Podmiotami, które wykonują gminne programy są gmin-
ne (miejskie) ośrodki pomocy społecznej, niepowołane do prowadzenia działalności w za-
kresie zwalczania bezrobocia i nieprzygotowane fachowo do wykonywania takich zadań.
Zwłaszcza, że ośrodki pomocy społecznej nie mają możliwości zweryfikowania skuteczno-
ści prowadzonych szkoleń w postaci rzeczywistej liczby osób, które znalazły zatrudnienie
po odbyciu szkolenia, bowiem takim miernikiem nie może być jedynie liczba osób uczest-
niczących w szkoleniu

187

Aktywizacja zawodowa i pomoc osobom mających trudności na otwartym
rynku pracy

Odrębne miejsce w polityce zatrudnienia zajmują działania podejmowane przez jednostki
organizacyjne samorządu terytorialnego, podejmowane na rzecz osób napotykających na
trudności w znalezieniu zatrudnienia na otwartym rynku pracy. Na odmienne od innych bez-
robotnych problemy ze znalezieniem miejsca pracy napotykają w szczególności osoby ma-
jące problemy ze względu na swoją sytuację życiową bądź zdrowotną; art. 49 ustawy o pro-
mocji zatrudnienia. wylicza jako osoby będące w szczególnej sytuacji na rynku pracy i wyma-
gające szczególnego wsparcia: bezrobotnych do 25 roku życia, bezrobotnych długotrwale

185 Por. Program „Małopolska strefa aktywizacji i zatrudnienia” realizowany wspólnie przez MOPS w Krakowie

Firmę Reed in Partnerschip sp. z o.o, Małopolski Związek Pracodawców i firmę Eurokreator; Por. Sprawozdanie z

działalności Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie za rok 2011, s. 38-39 i n. www.mops.krakow.

pl.

186 Sprawozdanie z działalności Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi za rok 2012, www.bip.um.lodz.

pl.

187 Można w tym zakresie podzielić opinię, iż „mamy chyba największy w Europie rynek szkoleń. Kiedyś zbadano

część tego rynku i co się okazało? Szkolenia się odbyły, pieniądze wydano a mało kto dostał potem pracę”.

Por. Biedy nie chce ubywać. Rozmowa z prof. Tomaszem Pankiem, Gazeta Wyborcza z dnia 30 października

2013 r.

albo po zakończeniu realizacji kontraktu socjalnego, kobiety, które nie podjęły zatrudnienia
po urodzeniu dziecka, bezrobotnych powyżej 50 roku życia, bezrobotnych bez kwalifikacji
zawodowych, bez doświadczenia zawodowego lub bez wykształcenia średniego, bezrobot-
nych samotnie wychowujących co najmniej jedno dziecko do 18 roku życia, bezrobotnych,
którzy po odbyciu kary pozbawienia wolności nie podjęli zatrudnienia, bezrobotnych nie-
pełnosprawnych.
Szczególnego wsparcia wymagają także bezdomni realizujący indywidualny program wy-
chodzenia z bezdomności oraz zwalniani z zakładów karnych, mający trudności w integracji
ze środowiskiem, jak też uchodźcy realizujący indywidualny program integracji ze środowi-
skiem - w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej, uzależnieni od alkoholu (po zakoń-
czeniu programu psychoterapii w zakładzie lecznictwa odwykowego), uzależnieni od narko-
tyków lub innych środków odurzających (po zakończeniu programu terapeutycznego w za-
kładzie opieki zdrowotnej), chorzy psychicznie (w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie
zdrowia psychicznego), długotrwale bezrobotni (w rozumieniu przepisów o promocji zatrud-
nienia i instytucjach rynku pracy) oraz osoby niepełnosprawne, w rozumieniu przepisów
o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych

188

Osoby takie wymagają innych instrumentów aktywizacji zawodowej niż wykorzystywane
w stosunku do bezrobotnych rejestrowanych w normalnym trybie w urzędach pracy, bowiem
często bezrobocie tych osób wynika z marginalizacji społecznej, co oznacza, że ewentual-
na aktywizacja zawodowa musi ściśle łączyć się z aktywizacją społeczną. Oznacza to, że
pomoc takim osobom wymaga aktywnego działania ze strony służb socjalnych, a nie tylko
stosowanie zwykłych instrumentów zwalczania bezrobocia, jak pośrednictwo pracy, porad-
nictwo czy szkolenia. Wyrazem nowego podejścia do aktywizacji zawodowej osób wyklu-
czonych bądź zagrożonych wykluczeniem są akty prawne stanowiące instrument aktywnej
polityki społecznej „dające możliwość „osobom marginalizowanym”

189

stopniowy powrót

do społeczeństwa i zatrudnienia
Z tego względu przepisy prawa inaczej określają zadania i formy działania gminy w rozwiązy-
waniu problemów bezrobocia w porównaniu z zadaniami samorządu wojewódzkiego i po-
wiatowego w odniesieniu do działań podejmowanych w ramach polityki zatrudnienia i zwal-
czania bezrobocia. O ile samorządy wyższych szczebli zobligowane zostały do tworzenia
ogólnej koncepcji rozwiązywania problemów bezrobocia na danym terenie (samorząd wo-
jewództwa) bądź do realizacji zadań zleconych, wykonywanych według reguł określonych
w ustawie o promocji zatrudnienia i ze środków pochodzących z Funduszu Pracy, o tyle usta-
wodawstwo socjalne obliguje samorząd gminy do wsparcia w szerokim zakresie osób bez-
robotnych, ze szczególnym uwzględnieniem pomocy osobom nieznajdującym zatrudnienia
przy pomocy urzędów pracy i wymagających innych instrumentów oddziaływania, a przede
wszystkim wykorzystania środków pozwalających na kompleksową i wielopłaszczyznową
pomoc osobom wymagającym wsparcia przy poszukiwaniu zatrudnienia.

188

Art. 1 ustawy o zatrudnieniu socjalnym.

Wymaga podkreślenia, że takie działania mogą być podejmowane przede wszystkim przez
jednostki organizacyjne samorządu gminnego, jako działające najbliżej potrzebujących,
posiadające rozeznanie o całości potrzeb osoby (i środowiska) wymagającego wsparcia
i dysponujące instrumentami przydatnymi do udzielenia pomocy.

Podstawy prawne działań na rzecz aktywizacji zawodowej osób wykluczonych bądź
zagrożonych wykluczeniem

Działania podejmowane przez samorządy gminy opierają się zarówno na ustawie o pomo-
cy społecznej

190

, jak i na ustawach o zatrudnieniu socjalnym

191

czy o spółdzielniach socjal-

nych

192

, a formy działania obejmują zarówno indywidualne formy pomocy, jak i działania

instytucjonalne, w postaci tworzenia i prowadzenia szczególnych podmiotów mających na
aktywizację zawodową.

Indywidualne formy pomocy

Ustawa o pomocy społecznej pozwala na indywidualną pomoc osobom wymagającym
wsparcia, dopuszczając w art. 108 możliwość zawarcia z osobą bezrobotną

kontraktu so-

cjalnego na rzecz wzmocnienia aktywności zawodowej osoby bezrobotnej, skierowanej do
jednostki organizacyjnej pomocy społecznej przez powiatowy urząd pracy do uczestnictwa
w kontrakcie socjalnym, indywidualnym programie usamodzielnienia w oparciu, lokalnym
programie pomocy społecznej, tworzonych w oparciu o ustawę o pomocy społecznej, bądź
w indywidualnym programie zatrudnienia socjalnego prowadzonym w oparciu o przepisy
o zatrudnieniu socjalnym

193

Kontrakt socjalny jest pisemną umową zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, określają-
cą uprawnienia i zobowiązania stron umowy, w ramach wspólnie podejmowanych działań
zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny

194

Kontrakt socjalny zawierany jest z wykorzystaniem formularzy dołączonych do rozporządze-
nia MPiPS w sprawie wzoru kontraktu socjalnego

195

. Zawarcie kontraktu poprzedzone jest

zdiagnozowaniem trudnej sytuacji życiowej, co znajduje odzwierciedlenie w formularzu, wy-
magającym wskazania przyczyn trudnej sytuacji życiowej oraz dokonania oceny możliwości
osoby/ rodziny pozwalającej na rozwiązanie trudnej sytuacji życiowej, a także zidentyfiko-
wania barier w środowisku powodujących utrudnienia w rozwiązywaniu trudnej sytuacji
życiowej. Szczegółowa analiza ograniczeń, barier w środowisku, przyczyn niepowodzenia,
a z drugiej strony – wyznaczenie celów, które ma osiągnąć osoba, aby wzmocnić aktywność
i samodzielność życiową, zawodową lub zmierzającą do przeciwdziałania wykluczeniu, ma
motywować osobę bezrobotną do aktywności w realizowaniu wspólnie ustalonych z pra-

190 Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (T.j. Dz.U. z 2013, poz. 182 ze zm).

191 Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (T.j. Dz.U. z 2011 r., Poz. 43 ze zm).

192 Ustawa z dnia 27 kwietnia 2006 r. o spółdzielniach socjalnych (Dz.U. Nr 94, poz. 651 ze zm.).

193 Art. 50 ust.2 pkt.2 ustawy o promocji zatrudnienia.

194 Art. 6 pkt. 6 ustawy o pomocy społecznej.

195 Rozporządzenie Ministra Pracy i polityki Społecznej z dnia 8 listopada 2010 r. w sprawie wzoru kontraktu

socjalnego (Dz.U. nr 218 poz. 1439).

cownikiem socjalnym, celów, wśród których powinno być poszukiwanie zatrudnienia. Waż-
nym elementem mobilizującym do zawarcia kontraktu socjalnego jest objęcie osoby zawie-
rającej kontrakt ubezpieczeniem zdrowotnym i opłacanie składek ubezpieczeniowych prze
ośrodek pomocy społecznej, jeśli nie jest ona objęta ubezpieczeniem zdrowotnym na innej
podstawie prawnej.
Okresowa ocena rezultatów kontraktu, daje możliwość weryfikacji kontraktu i uzupełnie-
nie środków ułatwiających bezrobotnemu osiągnięcie celu założonego w kontrakcie, jeśli
strony – przed dniem ustalonym jako dzień realizacji kontraktu – uzgodnią konieczność
wprowadzenia zmian.
W literaturze ocenia się, że kontrakt socjalny, jako forma umowy socjalnej będącej elemen-
tem pracy socjalnej, jest skutecznym środkiem mobilizowania podopiecznego pomocy spo-
łecznej do działań, w tym także do poszukiwania zatrudnienia, a także drogę przeciwdzia-
łania uzależnieniu podopiecznego od instytucji. W literaturze podkreśla się także, że dające
efekty zawarcie kontraktu socjalnego, daje poczucie skuteczności pracy zarówno klientowi,
jak i pracownikowi socjalnemu, poprzez wyznaczanie wspólnych kierunków działań

196

Idea kontraktów socjalnych została pozytywnie oceniona przez ośrodki pomocy społecz-
nej. Wskazuje się, że kontrakt socjalny daje wymierne, pożądane efekty w kształtowaniu
nowych nawyków, postaw, wzorców zachowań w obszarach określonych przez wskaźniki
funkcjonowania społecznego, czego dowodem jest podejmowanie pracy, nabycie umie-
jętności poruszania się po rynku pracy, podnoszenie kwalifikacji a nawet podjęcie się or-
ganizowania sobie miejsca pracy poprzez współuczestniczenie w zakładaniu spółdzielni
pracy

197

. Pozytywne z zmiany w postawach podopiecznych wskazywane były w oparciu

o dane statystyczne

198

, przy czym należy podkreślić iż każda pozytywna zmiana w postawie

podopiecznego pomocy społecznej, bez względu na liczbę osób u których te zmiany zostały
odnotowane, powinna być odnotowana jako korzystny rezultat pracy socjalnej w postaci
kontraktu socjalnego.
Drugą, indywidualną formą wsparcia podopiecznego, dla którego jedną z dróg wyjścia
z trudnej sytuacji byłoby podjęcie zatrudnienia, jest

indywidualny program wychodzenia

z bezdomności, o którym mowa w art. 49 ustawy o pomocy społecznej.
Zgodnie z powoływanym przepisem, osoba bezdomna może zostać objęta indywidualnym
programem wychodzenia z bezdomności, polegającym na wspieraniu osoby bezdomnej
w rozwiązywaniu jej problemów życiowych, w szczególności rodzinnych i mieszkaniowych,
oraz pomocy w uzyskaniu zatrudnienia.

196 A. Urbanek: realizacja zadań pracownika socjalnego w praktyce, Legnica 2010, s. 50.

197 Por. Sprawozdanie z działalności Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie, s. 16 i n., op.cit.

198 Według Sprawozdania w 2011 r. zakończone zostały 582 kontrakty socjalne, z czego w 78 przypadkach re-

alizacja kontraktu doprowadziła do osiągniecia wyznaczonych celów i usamodzielnienia osoby/rodziny, w 170

przypadkach cele kontraktu zostały osiągnięte, ale osoba/rodzina w dalszym ciągu objęta jest pomocą MOPS,

czego przyczyną była wielość problemów, które musiały być rozwiązywane w określonej kolejności; Jak podaje

się w Sprawozdaniu – widoczny proces usamodzielnienia był zauważalny u 66 % klientów (podopiecznych)

pomocy społecznej, w tym u 7% nastąpiła wyraźna, pozytywna zmiana, u 37 % - wyraźna zmiana, a u 22% -

średnia zmiana; Sprawozdanie…, op.cit., s. 18.

Ustawa o pomocy społecznej przewiduje także możliwość aktywizacji zawodowej bezrobot-
nych korzystających ze świadczeń pomocy społecznej w drodze udzielenia tzw.

świadczeń

na ekonomiczne usamodzielnienie.
Nie jest to wprawdzie forma pomocy skierowana wyłącznie do osób mających szczególne
trudności na otwartym rynku pracy, ale także te osoby mogą z niej skorzystać (np. kobiety
niepodejmujące zatrudnienia po urodzeniu dziecka).
Zgodnie z art. 43 ustawy o pomocy społecznej osobie albo rodzinie gmina może przyznać
pomoc w formie pieniężnej lub rzeczowej, w celu ekonomicznego usamodzielnienia, chyba
że osoba lub rodzina otrzymała już pomoc na ten cel z innego źródła

199

albo osoba (lub

rodzina) uchylała się od podjęcia odpowiedniej pracy w rozumieniu przepisów o promocji
zatrudnienia albo od poddania się przeszkoleniu zawodowemu.
Świadczenie w formie rzeczowej w celu ekonomicznego usamodzielnienia, udzielane jest
w postaci udostępnienia na podstawie cywilno-prawnej umowy użyczenia maszyn i narzę-
dzi pracy stwarzających możliwość zorganizowania własnego warsztatu pracy oraz urzą-
dzeń ułatwiających pracę niepełnosprawnym.
Natomiast świadczenie w formie pieniężnej może być przyznane jako jednorazowy zasiłek
celowy bądź jako nieoprocentowana pożyczka, przy czym w przypadku pożyczki, warunki
jej udzielenia i spłaty oraz jej zabezpieczenie określa się w umowie zawieranej z gminą.
Ustawa zezwala jednocześnie na umorzenie pożyczki w całości lub w części, jeżeli przyczyni
się to do szybszego osiągnięcia celów pomocy społecznej.
Jednakże samorządy gminne nie wykorzystują tej formy aktywizacji zawodowej osób bez-
robotnych, i chyba trafnie ze względu na dużo wcześniejsze doświadczenia w tym zakresie.
Taka forma aktywizacji osób bezrobotnych korzystających ze wsparcia instytucji pomocy
społecznej, wprowadzona po raz pierwszy ustawą o pomocy społecznej z roku 1990 nie
sprawdziła się w praktyce, ponieważ środki finansowe przyznane osobom chcącym skorzy-
stać z tej formy pomocy w przeważającej części zostały zmarnotrawione.

Instytucjonalne formy pomocy osobom wymagającym wsparcia na rynku pracy
W oparciu obowiązujące przepisy, działania podejmowane przez jednostki samorządu te-
rytorialnego mogą przyjmować formy spółdzielni socjalnych, centrów integracji społecznej,
klubów integracji społecznej bądź zatrudnienia wspieranego.
Lokalna polityka samorządów w zakresie rozwiązywania problemów bezrobocia może być
realizowana także przy wykorzystaniu innych instrumentów, choćby w drodze świadczeń
na ekonomiczne usamodzielnienie, które – jakkolwiek niewykorzystywane prawidłowo jako
źródło finansowania rozpoczęcia działalności gospodarczej - mogą być przeznaczone do
udziału w instytucjonalnych formach aktywizacji, np. jako środki przeznaczone na wkład do
spółdzielni socjalnej.

199

Innym źródłem może być Fundusz Pracy albo PFRON.

Celem funkcjonowania poszczególnych form zatrudnienia socjalnego jest reintegracja za-
wodowa i społeczna, m.in. poprzez kształcenie umiejętności pozwalających na pełnienie
ról społecznych i osiąganie pozycji społecznych, nabywanie umiejętności zawodowych
oraz przyuczenie do zawodu, przekwalifikowanie lub podwyższanie kwalifikacji zawodo-
wych, naukę planowania życia i zaspokajania potrzeb własnym staraniem, zwłaszcza przez
osiągniecie własnych dochodów przez zatrudnienie lub działalność gospodarczą, a także
uczenie umiejętności racjonalnego gospodarowania posiadanymi środkami pieniężnymi.

200

W zakresie aktywizacji zawodowej szczególną role odgrywają zwłaszcza kluby integracji
społecznej, jako podmioty organizujące lub ułatwiające zatrudnienie w formie prac społecz-
nie użytecznych czy robót publicznych, nie licząc działań mających na celu pomocy w znale-
zieniu pracy, przygotowania do znalezienia pracy czy pomocy w organizacji i funkcjonowa-
niu grup samopomocowych w zakresie zatrudnienia, spraw mieszkaniowych i socjalnych.
Jakkolwiek jednostki samorządu terytorialnego mogą być założycielami spółdzielni socjal-
nych, o których mówi ustawa o spółdzielniach socjalnych, to samorządy gminy w szerszym
zakresie wykorzystują możliwość tworzenia centrów i klubów integracji społecznej oraz akty-
wizację poprzez organizowanie bądź pomoc w zatrudnianiu w ramach prac społecznie uży-
tecznych.Wszystkie te formy aktywizacji zawodowej służą przysposobieniu do zatrudnienia
i ułatwianiu osobom mającym trudności na otwartym rynku pracy znalezienia zatrudnienia.
Przedmiotem działalności spółdzielni socjalnej jest prowadzenie wspólnego przedsię-
biorstwa, natomiast celem: społeczna reintegracja jej członków, przez co należy rozumieć
„działania mające na celu odbudowanie i podtrzymanie umiejętności uczestniczenia w ży-
ciu społeczności lokalnej i podtrzymania ról społecznych w miejscu pracy, zamieszkania
lub pobytu” oraz reintegracja zawodowa tych osób, co oznacza „działanie mające na celu
odbudowanie i podtrzymanie zdolności do samodzielnego świadczenia pracy na rynku pra-
cy”, pod warunkiem, że działania te nie są wykonywane w ramach prowadzonej przez spół-
dzielnię socjalną działalności gospodarczej.
Natomiast kluby integracji społecznej mają na celu przeciwdziałaniu zjawisku wykluczenia
społecznego, m.in. poprzez minimalizowanie skutków długotrwałego bezrobocia, prowa-
dzenie poradnictwa zawodowo-pedagogicznego, kształtowanie umiejętności w zakresie
kompetencji społecznych, kształtowanie postaw samodzielności w poszukiwaniu zatrud-
nienia, czy rozpoznawanie możliwości zatrudnienia na lokalnym rynku pracy. Takie ujęcie
celów i zakresu działania klubów integracji społecznej w znacznej zbliżone jest do pracy
socjalnej prowadzonej przez instytucje pomocy społecznej i być może z tego względu ta
forma aktywizacji zawodowej jest częściej wykorzystywana w działalności jednostek orga-
nizacyjnych pomocy społecznej, niż pozostałe formy.
Ośrodki pomocy podejmują także działania zmierzające do odzyskania przez klientów po-
mocy społecznej zdolności funkcjonowania na rynku pracy poprzez zatrudnienie na szcze-
gólnych warunkach. Taka formą aktywizacji są prace społecznie użyteczne, organizowane
przez gminę.

200 Cele reintegracji zawodowej i społecznej wymienione w art. 3 ust.1 ustawy o zatrudnieniu socjalnym.

Prace społecznie użyteczne to prace wykonywane przez osoby bezrobotne bez prawa do
zasiłku, korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej. Prace organizowane przez gminę
z reguły wykonywane są w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, organizacjach
lub instytucjach statutowo zajmujących się pomocą charytatywną lub na rzecz społeczno-
ści lokalnej. W praktyce miejscami organizowania prac społecznie użytecznych są często
placówki oświatowo-wychowawcze, opiekuńczo - wychowawcze, domy pomocy społecznej
bądź same jednostki organizacyjne pomocy społecznej.

VIII. Lokalna polityka w zakresie edukacji dzieci i młodzieży

Polityka państwa w zakresie edukacji jest jednym z fundamentów nowoczesnego państwa.
Edukacja pozwala bowiem odgrywa ogromna role w procesie wyrównywania szans dzieci,
młodzieży a także dorosłych, natomiast jej brak – przyczyniać się do pogłębiania nierów-
ności i utrwalania niekorzystnych podziałów w społeczeństwa, a także stanowić barierę
w możliwości uzyskania zatrudnienia.
Znaczenie kształcenia i wykształcenia jednostek, a także obowiązki państwa w tym zakre-
sie podkreślone zostały konstytucyjnym prawem każdego do nauki, (a także obowiązkiem
nauki do 18 roku życia), zawartym w art. 70 Konstytucji. W celu powszechnej realizacji tego
prawa Konstytucja utrzymuje zasadę bezpłatności nauki w szkołach publicznych oraz obo-
wiązek władz publicznych zapewnienia powszechnego i równego dostępu do wykształce-
nia, co nie wyklucza prawa rodziców do wolności wyboru dla swoich dzieci szkół innych niż
publiczne.
Deklaracje te powtarza i potwierdza preambuła do ustawy o systemie oświaty

201

, stwierdza-

jąc, iż „szkoła winna zapewnić każdemu uczniowi warunki niezbędne do jego rozwoju, przy-
gotować go do wypełniania obowiązków rodzinnych i obywatelskich w oparciu o zasady
solidarności, demokracji, tolerancji, sprawiedliwości i wolności”, a w art. 1 podkreślając, iż „
System oświaty zapewnia w szczególności /.../ realizacje prawa każdego obywatela Rzeczy-
pospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki,
odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju”.

W ramach decentralizacji zadań państwa, zadania w zakresie organizowania i zarządzania,
a także utrzymywania placówek oświatowych przekazane zostały do samorządu terytorial-
nego szczebla wojewódzkiego, powiatowego i gminnego, co oznacza, że jednostki samo-
rządu terytorialnego są odpowiedzialne za sprawy edukacji na terenie swojego działania
w ramach prowadzonej przez siebie polityki lokalnej.

1. Zadania w zakresie organizowania i zarządzania oraz utrzymywania placówek oświa-

towych określone zostały w ustawie o systemie oświaty stanowiącej podstawowy akt
prawny regulujący organizację i zasady funkcjonowania placówek oświatowych.

Zgodnie z ustawą oświatową system oświaty obejmuje

przedszkola (w tym z oddziałami

integracyjnymi, przedszkola specjalne oraz inne formy wychowania przedszkolnego),

szko-

ły podstawowe (w tym specjalne, integracyjne, z oddziałami integracyjnymi i sportowymi,
sportowe i mistrzostwa sportowego),

gimnazja (w tym specjalne, integracyjne, dwujęzyczne,

z oddziałami integracyjnymi, dwujęzycznymi, sportowymi i przysposabiającymi do pracy,
sportowe i mistrzostwa sportowego), szkoły

ponadgimnazjalne (w tym specjalne, integra-

201 Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, T.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., zwana dalej

„ustawą oświatową”.

cyjne, dwujęzyczne, z oddziałami integracyjnymi, dwujęzycznymi i sportowymi, sportowe,
mistrzostwa sportowego, rolnicze i leśne) oraz

szkoły artystyczne

202

Ustawa podzieliła obowiązki w zakresie zakładania i prowadzenia placówek edukacyjnych,
wskazując przedszkola (w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkola specjalne oraz inne
formy wychowania przedszkolnego), szkoły podstawowe oraz gimnazja (w tym z oddziała-
mi integracyjnymi) z wyjątkiem szkól podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych,
szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroni-
skach dla nieletnich jako należące do

zadań własnych gminy. Z kolei zakładanie i prowa-

dzenie publicznych szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół
ponadgimnazjalnych, w tym z oddziałami integracyjnymi, szkół sportowych i mistrzostwa
sportowego oraz placówek oświatowo -wychowawczych, w tym schronisk młodzieżowych,
umożliwiających rozwijanie zainteresowań i uzdolnień oraz korzystanie z różnych form wy-
poczynku i organizacji czasu wolnego, placówek kształcenia ustawicznego, placówek kształ-
cenia praktycznego oraz ośrodków dokształcania i doskonalenia zawodowego, umożliwia-
jących uzyskanie i uzupełnienie wiedzy, umiejętności i kwalifikacji zawodowych, placówek
artystycznych, poradni psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradni specjalistycznych
udzielających dzieciom i młodzieży, rodzicom i nauczycielom pomocy psychologiczno-
pedagogicznej, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, ośrodków socjoterapii, spe-
cjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych oraz specjalnych ośrodków wychowawczych
dla dzieci i młodzieży, wreszcie placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom
w okresie pobierania nauki poza miejscem zamieszkania, z wyjątkiem szkół i placówek
o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym należy do

zadań własnych powiatu.

Ustawa określa także zadania własne

samorządu województwa w zakresie edukacji, za-

liczając do nich zakładanie i prowadzenie publicznych zakładów kształcenia i placówek
doskonalenia nauczycieli, bibliotek pedagogicznych oraz szkół i placówek edukacyjnych
o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym (np. szkół sportowych, mistrzostwa sporto-
wego, placówek oświatowo - wychowawczych, placówek kształcenia ustawicznego, kształ-
cenia praktycznego, ośrodków dokształcania i doskonalenia zawodowego) a także zakłada-
nie publicznych kolegiów pracowników służb społecznych.

202 Jako wchodzące do systemu oświaty ustawa wymienia także:

placówki oświatowo – wychowawcze (w tym

szkolne schroniska młodzieżowe umożliwiające rozwijanie zainteresowań i uzdolnień oraz korzystanie z róż-

nych form wypoczynku i organizacji czasu wolnego),

placówki kształcenia ustawicznego (placówki kształcenia

praktycznego oraz ośrodki dokształcania i doskonalenia zawodowego, umożliwiające uzyskanie i uzupełnienie

wiedzy, umiejętności i kwalifikacji zawodowych),

placówki artystyczne – ogniska artystyczne umożliwiające

rozwijanie zainteresowań i uzdolnień artystycznych,

poradnie psychologiczno-pedagogiczne, w tym poradnie

specjalistyczne udzielające dzieciom, młodzieży, rodzicom i nauczycielom pomocy psychologiczno- pedago-

gicznej, a także pomocy uczniom w wyborze kierunku kształcenia zawodowego,

młodzieżowe ośrodki wycho-

wawcze, młodzieżowe ośrodki socjoterapii, specjalne ośrodki szkolno – wychowawcze oraz specjalne ośrodki

wychowawcze dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wy-

chowania, a także ośrodki umożliwiające dzieciom i młodzieży upośledzonym umysłowo w stopniu głębokim,

a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację

obowiązku szkolnego i obowiązku nauki,

placówki zapewniające opiekę i wychowanie uczniom w okresie po-

bierania nauki poza miejscem zamieszkania, zakłady kształcenia i placówki doskonalenia nauczycieli, biblio-

teki pedagogiczne, kolegia pracowników służb społecznych (art. 1).

Zakładanie i prowadzenie innych placówek, niż wymienione jako zaliczane do zadań wła-
snych powiatu i gminy, należy do innych podmiotów, także organów szczebla centralnego,
enumeratywnie wyliczonych w przepisach ustawy oświatowej.
Jednostki samorządu terytorialnego mogą jednak zakładać i prowadzić także szkoły i pla-
cówki edukacyjne, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych, bądź to po za-
warciu porozumienia z jednostką samorządu, dla której prowadzenie danego typu szkół jest
zadaniem własnym bądź – w odniesieniu do szkół artystycznych – po zawarciu porozumie-
nia z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Analogicz-
na procedura obowiązuje w przypadku zamiaru prowadzenia przez jednostkę samorządu
terytorialnego szkół rolniczych i szkół leśnych, przy czym właściwa stroną porozumienia
z jednostką samorządową będzie właściwy minister.
Z drugiej strony – jednostka samorządu terytorialnego będąca organem prowadzącym szko-
łę publiczną licząca nie więcej niż 70 uczniów, może – na podstawie uchwały organu sta-
nowiącego samorządu – przekazać prowadzenie szkoły w drodze umowy osobie prawnej
niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, pod warunkami okre-
ślonymi w umowie przekazania oraz w przepisach ustawy oświatowej.
Jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić jedynie szkoły publiczne.

2. Do zadań organu prowadzącego placówkę oświatową należą w szczególności: zapew-

nienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych
warunków nauki, wychowania i opieki, wykonywanie remontów obiektów szkolnych
oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie, zapewnienie obsługi administracyjnej, fi-
nansowej i organizacyjnej placówki, wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dy-
daktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów
wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania
innych zadań statutowych.

Organ prowadzący szkołę lub placówkę oświatowa sprawuje nadzór nad jej działalnością
w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, a w szczególności w zakresie prawidło-
wości dysponowania środkami budżetowymi przyznanymi szkole lub placówce oświatowej,
przestrzegania obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pra-
cowników i uczniów oraz przestrzegania przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły
i placówki.
Natomiast nadzór nad merytoryczną działalnością placówek oświatowych pełnią organy ad-
ministracji rządowej (minister właściwy dla placówki edukacyjnej odpowiedniego rodzaju
oraz kurator oświaty i wychowania wykonujący zadania i kompetencje w zakresie oświaty
określone w ustawie i przepisach odrębnych)
Przedszkola, szkoły i placówki publiczne zakładane i prowadzone przez jednostki samorzą-
du terytorialnego są jednostkami budżetowymi, co oznacza, że koszty utrzymania placówek
oświatowych muszą być uwzględnione w budżecie jednostki samorządu terytorialnego pro-
wadzącego dane placówki, ponieważ jednostki samorządu terytorialnego, w których gestii

znajduje się organizacja i prowadzenie podmiotów edukacyjnych finansują funkcjonowa-
nie tych jednostek, korzystając jedynie z dofinansowania z budżetu państwa na zasadach
przewidzianych w przepisach odrębnych, z przeznaczeniem na prowadzenie placówek wy-
chowania przedszkolnego i placówek edukacyjnych. Dofinansowanie z budżetu państwa
przyjmuje postać „części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorial-
nego” i jest dzielone na zasadach określanych przez Ministra Edukacji Narodowej w rozpo-
rządzeniu

203

Gmina natomiast otrzymuje dofinansowanie zadań w zakresie wychowania przedszkolne-
go, w postaci dotacji celowej z budżetu państwa, która może być wykorzystana wyłącznie
na dofinansowanie wydatków bieżących związanych z realizacją tych zadań. Roczna kwota
dotacji określona jest przepisami ustawy edukacyjnej i podlega corocznej waloryzacji pro-
gnozowanym średniorocznym wskaźnikiem cen towarów i usług
Oprócz tego rada gminy określa czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w pu-
blicznych przedszkolach i gminnych placówkach wychowania przedszkolnego, a także wy-
sokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w prowadzonych przez gminę
przedszkolach oraz innych publicznych formach wychowania przedszkolnego, w czasie
przekraczającym wymiar czasu bezpłatnego nauczania, opieki i wychowania

204

. Samorząd

gminy może także określić warunki zwolnienia częściowego lub całkowitego z opłat za ko-
rzystanie z przedszkola w czasie przekraczającym wymiar zajęć.
Szczególne obowiązki spoczywają na gminie, na której nie tylko ciążą obowiązki związane
z organizowaniem i utrzymywaniem placówek oświatowych, ale do zapewniania warunków
do spełniania obowiązku przedszkolnego

205

. W tym zakresie rada gminy ustala sieć pro-

wadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach
podstawowych z uwzględnieniem zasady, ze droga pięcioletniego dziecka z domu do naj-
bliższego publicznego przedszkola, bądź oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej
lub do innej publicznej placówki oświatowej nie powinna przekraczać 3 kilometrów. Jeśli na-
tomiast odległość do przedszkola przekracza wskazany w przepisie dystans 3 kilometrów –
obowiązkiem gminy jest zapewnić bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu dziecka
lub zagwarantować zwrot przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej,
jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Obowiązek gminy – zapewnienia bezpłatnego trans-

203 Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu podziału czę-

ści oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2013, Dz.U. z 2012 r., poz.

1541.

204 Ustawodawca ograniczył swobodę kształtowania wysokości opłat zakazując – w art. 14 ust.52 ustawy oświa-

towej – wyznaczanie opłaty wyższej, niż 1 zł za godzinę zajęć.

205 W drodze nowelizacji ustawy edukacyjnej, przeprowadzonej w roku 2013, od 1 września 2016 dziecko

w wieku 5 lat roku będzie zobowiązane do odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego lub w innej formie

wychowania przedszkolnego, dzieci w wieku 3 i 4 lata będą miały prawo do korzystania z wychowania przed-

szkolnego w przedszkolu bądź innej formie wychowania przedszkolnego, a w przypadku przekroczenia liczby

miejsc w przedszkolu przez liczbę dzieci zgłoszonych podczas rekrutacji – wójt (burmistrz, prezydent miasta)

będzie zobowiązany wskazać inne publiczne przedszkole bądź publiczną inną placówkę wychowania przed-

szkolnego, która mogłaby przyjąć dziecko (art. 14 ust.4b ustawy oświatowej, wchodzący w życie 1 stycznia

2014 r.).

portu bądź zwrotu kosztów - dotyczy także dzieci niepełnosprawnych wymagających kształ-
cenia specjalnego bez względu na dystans do przedszkola lub innej publicznej placówki.
Gmina może organizować bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do przedszkola
bądź placówki wychowania przedszkolnego w innej formie także w przypadkach, gdy nie
ma takiego obowiązku.
Rada gminy – w drodze uchwały powołującej taka placówkę - może uzupełnić także sieć
publicznych przedszkoli o publiczne formy wychowania przedszkolnego, zwłaszcza wobec
powinności zapewnienia wszystkim dzieciom pięcioletnim zamieszkałym na obszarze gmi-
ny możliwości spełnienia obowiązku odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego
Rada gminy zobowiązana jest ustalać plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimna-
zjów. Zorganizowanie sieci szkół publicznych powinno następować w sposób umożliwiają-
cy wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem zasady iż droga
dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać 3 kilometrów w przypadku uczniów klas I-IV
i 4 kilometrów – w przypadku uczniów klas VI-VI szkół podstawowych. Natomiast, jeśli dro-
ga dziecka przekracza te odległości, gmina jest zobowiązana zapewnić bezpłatny transport
i opiekę w czasie przewozu albo zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej.
Natomiast w przypadku uczniów niepełnosprawnych obowiązkiem gminy jest zapewnienie
uczniom niepełnosprawnym bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do szko-
ły podstawowej i gimnazjum, a także do najbliższej szkoły ponadgimnazjalnej, nawet do
ukończenia 21 roku życia, a młodzieży uczęszczającej do ośrodka umożliwiającego tym
dzieciom i młodzieży realizację obowiązku szkolnego nawet do ukończenia 25 roku życia.
W ramach wykonywania obowiązków związanych z organizowaniem edukacji, gmina jest
uprawniona do kontrolowania spełniania obowiązku nauki przez młodzież zamieszkałą na
terenie gminy, prowadzenia ewidencji spełniania obowiązku szkolnego oraz przekazywania
dyrektorom publicznych szkół podstawowych i gimnazjów informacji o aktualnym stanie
i zmianach w ewidencji dzieci i młodzieży w wieku 3-18 lat.
Analogiczne uprawnienia i obowiązki spoczywają na samorządzie powiatowym.
Ustawa edukacyjna nakazuje radzie powiatu ustalenie sieci publicznych szkół ponadgim-
nazjalnych oraz szkół specjalnych (z uwzględnieniem szkól ponadgimnazjalnych i specjal-
nych mających siedzibę na obszarze powiatu prowadzonych przez inne organy prowadzące)
w sposób umożliwiający dzieciom i młodzieży zamieszkującym na obszarze powiatu reali-
zację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki.

3. Ustawa oświatowa w sposób szczegółowy określa zadania i obowiązki jednostek

samorządu terytorialnego. W sprawach określonych ustawą, tj. zasad tworzenia
i prowadzenia placówek oświatowych, swoboda jednostek samorządu terytorialnego
w tworzeniu własnej lokalnej polityki edukacyjnej jest znacznie ograniczona. Polityka
w zakresie edukacji może jednak dotyczyć innych kwestii, mieszczących się w sferze
edukacji.

Polityka w zakresie edukacji dzieci i młodzieży stanowi element przygotowywanych przez
jednostki samorządu terytorialnego strategii rozwiązywania problemów społecznych.
Podstawą do sformułowania celów strategicznych i szczegółowych jest ocena dotychczas
prowadzonej polityki edukacyjnej, w szczególności w kontekście poziomu wykształcenia
mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego ilości i rodzaju prowadzonych
placówek edukacyjnych i poziomu udzielanych usług edukacyjnych, dostępu do edukacji,
także w kontekście wsparcia dzieci i młodzieży pochodzących ze środowisk ubogich oraz
wyposażenia, zwłaszcza wyposażenia w infrastrukturę informatyczną. Na podstawie doko-
nanych ocen, formułowane są wnioski stanowiące wskazówki do działań, które powinny
być podjęte w przyszłości, skorelowane z zadaniami spoczywającymi na jednostkach samo-
rządu poszczególnych szczebli.
Oceny dokonane przez jednostki samorządu gminnego dają podstawę do formułowania
projektów i propozycji dotyczących zmian w organizacji placówek oświatowych, a także – co
zdarza się zwłaszcza w małych gminach - do postulowania likwidacji placówek oświato-
wych, jako generujących zbyt duże koszty, wykraczające poza możliwości finansowe gmi-
ny.
Jednakże wnioski z analizy dokonanej na szczeblu wojewódzkim, wskazujące np. na: -
spadek liczby oddziałów przedszkolnych funkcjonujących przy szkołach podstawowych, -
nieadekwatność liczby miejsc w palcówkach przedszkolnych w stosunku do liczby dzieci
wymagających objęcia wychowaniem przedszkolnym, - zdecydowanie wyższy udział dzieci
w edukacji przedszkolnej w miastach niż w gminach wiejskich, - dysproporcje w zakresie
wyposażenia bazy dydaktycznej, kwalifikacji i umiejętności kadry pedagogicznej pomiędzy
szkołami w większych i mniejszych miejscowościach dają podstawę do przyjmowania zało-
żeń do projektowanych działań, obejmujących: wsparcie gmin i organizacji pozarządowych
w pozyskiwaniu środków finansowych na modernizację i doposażenie bazy dydaktycz-
nej szkół z obszarów wiejskich, podnoszenie kwalifikacji przez personel szkół wiejskich,
zaangażowanie i wspieranie lokalnych podmiotów w organizację edukacji przedszkolnej,
rozwijanie form wsparcia i kształcenia uczniów szkół wiejskich czy ułatwienie dostępu do
informatyki.
We wprowadzeniu decentralizacji zarządzania placówkami oświatowymi znaleźć można za-
lety, w postaci dostosowania systemu placówek do oświatowych do potrzeb edukacyjnych
występujących na terenie działania jednostki samorządu, z drugiej jednak strony decentra-
lizacja posiada wady polegające na pozostawianiu decyzji o tworzeniu i likwidacji placó-
wek oświatowych w gestii samorządu, co może prowadzić do zamykania placówek bądź ich
przekształcania w placówki niepubliczne w przypadku braku środków finansowych, zwłasz-
cza w gminach biedniejszych. Dotacje celowe i subwencje z budżetu państwa są niewystar-
czające do prowadzenia małych placówek oświatowych.

IX. Polityka lokalna samorządu terytorialnego w zakresie ochrony zdrowia

Prawo do ochrony zdrowia podniesione zostało w Konstytucji RP do rangi prawa przysłu-
gującego każdemu, zatem nie tylko obywatelom, jak miało to miejsce w Konstytucji z 1952
r

206

. Art. 68 Konstytucji RP nie tylko kreuje prawo każdego do ochrony zdrowia, ale podkreśla

obowiązek władz publicznych do zapewnienia obywatelom – niezależnie od ich sytuacji
materialnej – równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środ-
ków publicznych, oraz do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, kobietom
ciężarnym, osobom niepełnosprawnym oraz osobom w podeszłym wieku
Wykonanie konstytucyjnych obowiązków przez władze publiczne wymaga włączenia róż-
nych podmiotów publicznych, działających na różnych szczeblach podziału terytorialnego
państwa. Wymaga także podjęcia działań organizacyjnych i przygotowania podstaw praw-
nych tych działań, nie tylko w formie aktów prawnych ale dokumentów kształtujących poli-
tykę zdrowotną w skali krajowej i lokalnej.
Znacząca role w tym zakresie odgrywa samorząd terytorialny i prowadzona przez niego po-
lityka zdrowotna.
Politykę zdrowotną definiuje się jako działalność, która ma na celu poprawę stanu zdrowia,
zaspokajanie potrzeb zdrowotnych albo udzielanie świadczeń zdrowotnych

207

. Cele takie

wskazywane też były w polityce społecznej państwa socjalistycznego, kiedy główny cię-
żar odpowiedzialności za kształtowanie i wykonywanie zadań w zakresie ochrony zdrowia
spoczywał na państwie i jego organach, choć wtedy już wskazywano także na działalność
zapobiegawczą, jako konieczny aspekt polityki państwa oraz na uwzględnienie w polityce
państwa zagrożeń, w tym zagrożeń cywilizacyjnych w projektowaniu przyszłych działań
w zakresie ochrony zdrowia

208

. Obecnie cele takie stawiane są także samorządowi teryto-

rialnemu, dla którego ochrona zdrowia mieszkańców stanowi jedno z priorytetowych zadań.
W praktyce jest to problem złożony a polityka ochrony zdrowia zależna od wielu czynników
i różnie ujmowana zarówno od strony teoretycznej, jak i w praktyce.
Zadania samorządu terytorialnego w zakresie ochrony zdrowia i polityki zdrowotnej obej-
mują kilka kwestii: jest to prowadzenie działań dotyczących dostępności do usług medycz-
nych, na którą składają się i sprawy dotyczące organizacji placówek służby zdrowia i udzie-
lania świadczeń zdrowotnych, w tym grupom społeczeństwa wymagającym szczególnej
opieki medycznej (np. nad matką i dzieckiem, osobami w podeszłym wieku czy osobami
niepełnosprawnymi), ale także kształtowania lokalnej polityki społecznej i realizacja zadań
w zakresie zwalczania chorób społecznych, jak alkoholizm i narkomania.

206 Art. 70 Konstytucji z 1952 r. głosił, iż „Obywatele polskiej Rzeczypospolitej Ludowej maja prawo do ochrony

zdrowia”.

207 C. Włodarczyk: Polityka zdrowotna w społeczeństwie demokratycznym, Łódź - Kraków-Warszawa 1996, s. 27.

208 L. Frąckiewicz: Ochrona zdrowia (w:) A. Rajkiewicz (red.) Polityka społeczna, Warszawa 1979, s. 470 i n.

Działania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie organizacji służby zdrowia
i udzielania świadczeń

Zadania samorządu terytorialnego w zakresie tworzenia infrastruktury umożliwiającej do-
stęp do placówek służby zdrowia i usług medycznych uszczegółowione zostały w ustawach
o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych209 oraz w usta-
wie o zakładach opieki zdrowotnej210. W świetle obowiązujących przepisów, do zadań
władz publicznych należy: tworzenie funkcjonowania systemu ochrony zdrowia, analiza
i ocena potrzeb zdrowotnych oraz czynników powodujących ich zmiany, promocja zdrowia
i profilaktyka mająca na celu tworzenie warunków sprzyjających zdrowiu, finansowanie
w trybie i na zasadach określonych ustawą, świadczeń zdrowotnych, wreszcie: tworzenie -
na szczeblu centralnym bądź przez samorząd terenowy - programów zdrowotnych (w szcze-
gólności dotyczących ważnych zjawisk epidemiologicznych, istotnych problemów zdrowot-
nych dotyczących całej lub określonej grupy świadczeniobiorców przy możliwościach ich
eliminowania bądź ograniczania, wdrażanie nowych procedur medycznych i przedsięwzięć
profilaktycznych).
Najszerszy zakres obowiązków w zakresie prowadzenia polityki zdrowotnej spoczywa na
gminnych jednostkach samorządowych. Ustawodawca przyjął, że samorząd gminny będzie
w stanie najlepiej rozeznać potrzeby społeczeństwa w zakresie ochrony zdrowia i zorganizo-
wać podstawową opiekę medyczna w sposób spełniający warunek dostępności usług

211

Zapewnienie równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej należy do zadań własnych
gminy. Gmina zobowiązana jest zapewnić równy dostęp do usług świadczeń opieki zdrowot-
nej, a w szczególności zobowiązana jest do opracowywania i realizacji oraz oceny efektów
programów zdrowotnych wynikających z rozeznanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia
mieszkańców gminy, a także do przekazywania powiatowi informacji o realizowanych pro-
gramach zdrowotnych, inicjowania i udziału w wytyczaniu kierunków przedsięwzięć lokal-
nych zmierzających do zaznajamiania mieszkańców z czynnikami szkodliwymi dla zdrowia
oraz ich skutkami, a także do podejmowania innych działań wynikających z rozeznanych
potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców, w szczególności prowadzenie lokalnej
polityki w zakresie zwalczania uzależnień, czy lokalnej polityki zdrowotnej na rzecz dzieci.
Gmina wykonuje także zadania zlecone, finansowane w całości z budżetu państwa, do któ-
rych należy m.in. wydawanie decyzji w sprawach świadczeniobiorców nieubezpieczonych
w ubezpieczeniu zdrowotnym.

209 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. (T.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz.1027 ze zm.).

210 Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Tj. Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.).

211 W literaturze wskazuje się, że dostępność polega na dostosowaniu: - wielkości i struktury zasobów do wiel-

kości oraz struktury potrzeb populacji, sposobu organizacji procesu udostępniania usług medycznych do moż-

liwości korzystania pacjentów z tych usług, kosztów usług medycznych do zdolności wnoszenia opłat przez

pacjentów, rozmieszczenia przestrzennego do skali oraz struktury potrzeb oraz oczekiwań pacjentów wobec

podmiotów świadczących usługi i stopnia spełnienia tych oczekiwań. Por. G. Magnuszewska-Otulak: Ochro-

na zdrowia w polityce społecznej (w:) G. Firlit-Fesnak, M. Szylko-Skoczny (red.): Polityka społeczna, Warszawa

2009, s. 206.

Odrębne uprawnienia przysługują tzw. gminom „uzdrowiskowym”

212

Z kolei samorząd powiatowy, który także odpowiedzialny jest – w ramach zadań własnych
– za zapewnienie równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej, wykonuje te zadania
opracowując i realizując oraz oceniając efekty programów zdrowotnych wynikających z roze-
znanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców powiatu (po konsultacji z wła-
ściwymi terytorialnie gminami), inicjując, wspomagając i monitorując działania lokalnej
wspólnoty samorządowej w zakresie promocji zdrowia i edukacji zdrowotnej prowadzonych
na terenie powiatu, pobudzając działania na rzecz indywidualnej i zbiorowej odpowiedzial-
ności za zdrowie i na rzecz ochrony zdrowia oraz podejmując inne działania, wynikające
z rozpoznanych potrzeb zdrowotnych.
Podobnie kształtują się zadania samorządu terytorialnego szczebla wojewódzkiego, choć
– zgodnie z przepisami wszystkie działania, a zwłaszcza opracowywanie i realizacja pro-
gramów zdrowotnych musi odbywać się po konsultacji z właściwymi terytorialnie gminami
i powiatami..
Zadania samorządu wojewódzkiego w zakresie ochrony zdrowia, a zwłaszcza w zakresie za-
pewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej wskazane w ustawie o świad-
czeniach opieki zdrowotnej, realizowane jako zadania własne samorządu województw,
obejmują m.in. opracowywanie i realizacje oraz ocenę efektów programów zdrowotnych
wynikających z rozeznanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców wojewódz-
twa
Jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje prawo tworzenia i prowadzenia zakła-
dów opieki zdrowotnej, w formach i na zasadach przewidzianych w art. 8 ustawy o zakła-
dach opieki zdrowotnej, przy czym tworzenie zakładów opieki zdrowotnej i ich likwidacja
bądź przekształcenia organizacyjne (powoływanie zakładów, przekształcenia, nadawanie
statutu, określanie statusu zakładu opieki zdrowotnej jako podmiotu gospodarki finanso-
wej) odbywa się w drodze uchwały organów stanowiących gminy, które także podejmują
uchwały dotyczące polityki zdrowotnej w gminie i programów zdrowotnych (rocznych i wie-
loletnich) w zakresie profilaktyki i leczenia.
W podobnej formie – uchwały rady powiatu - podejmowane są rozstrzygnięcia dotyczące
lokalnych programów oraz powoływanie jednostek organizacyjnych służących realizacji lo-
kalnych programów (poradni, punktów informacyjnych) na szczeblu powiatu.
Samorząd województwa podejmuje natomiast uchwały w zakresie programów zdrowot-
nych o zasięgu wojewódzkim, a także uchwał dotyczących powołania, przekształcenia bądź
likwidacji placówek lecznictwa ogólnego bądź specjalistycznego zasięgu wojewódzkim.

212 Por. ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowi-

skowej oraz gminach uzdrowiskowych, (T.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 651 ze zm).

100

Finansowanie zadań z zakresu ochrony zdrowia

Zadania własne jednostek samorządu terytorialnego z zakresu ochrony zdrowia finansowa-
ne są z własnych środków jednostki, przy czym zadania te, a zwłaszcza tworzenie infrastruk-
tury ochrony zdrowia mogą być dofinansowane ze środków UE

213

Zadania zlecone z zakresu ochrony zdrowia finansowane są z budżetu państwa.

Lokalne programy w zakresie ochrony zdrowia i profilaktyki zdrowotnej

Przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicz-
nych dają jednostkom samorządu terytorialnego szeroki zakres swobody w tworzeniu lo-
kalnej polityki w zakresie ochrony zdrowia, wynikającej z rozeznanych potrzeb zdrowotnych
mieszkańców na danym terenie. Wynika to z przyjęcia trafnego założenia, że obok ogólne-
go, scentralizowanego modelu ochrony zdrowia, opartego na obowiązkowym, powszech-
nym ubezpieczeniu zdrowotnym w ramach którego udzielane są świadczenia zdrowotne
na zasadach i w zakresie wskazanym ustawą, jednostki samorządu terytorialnego powinny
posiadać uprawnienia do podejmowania działań odpowiadających potrzebom społeczno-
ści na rzecz której działają.
Uprawnienia do tworzenia lokalnej polityki w formie lokalnych programów zdrowotnych po-
siadają jednostki samorządu terytorialnego wszystkich szczebli.
Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej szczególny nacisk kładzie na uprawnienia sa-
morządu gminnego.
Samorząd gminny może tworzyć lokalne programy w zakresie ochrony zdrowia, uwzględ-
niając lokalne potrzeby społeczeństwa w tym zakresie. Ustawa o świadczeniach opieki
zdrowotnej wskazała gminy, jako podmioty właściwe, do opracowywania i realizacji oraz
oceny efektów programów zdrowotnych wynikających z rozpoznanych potrzeb zdrowotnych
i stanu zdrowia mieszkańców, inicjowania i udziału w wytyczaniu kierunków przedsięwzięć
lokalnych zmierzających do zaznajamiania mieszkańców z czynnikami szkodliwymi dla
zdrowia oraz ich skutkami oraz podejmowania innych działań wynikających z rozeznanych
potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców

214

. O realizowanych programach zdro-

wotnych gmina winna przekazywać informację samorządowi szczebla powiatowego.
Tworzenie lokalnych programów obejmujących działania w zakresie profilaktyki i leczenie
poszczególnych chorób stanowi element polityki zdrowia przygotowywanej na dany rok
bądź przyjmowanej jako program wieloletni, będącej częścią gminnej (miejskiej) strategii
polityki społecznej.
Punktem wyjścia do tworzenia takich programów jest ocena sytuacji zdrowotnej, a zwłasz-
cza ocena przyczyn zachorowań i zgonów na danym terenie a także ocena dostępności do

213 W ramach Regionalnych Programów Operacyjnych, zgodnie z wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego

zawartymi w Procedurze przygotowania programów Operacyjnych na lata 2007-2013, z przeznaczeniem na

działania związane z infrastrukturą społeczną i ochrona zdrowia, na ochronę zdrowia przeznaczonych zostało

7% całkowitej alokacji Regionalnego programu Operacyjnego (w tym na ochronę zdrowia i opiekę nad dziec-

kiem – 3%), łącznie 613 843 850 EUR, www.zdrowie.gov.pl.

214 Art. 7 ust.1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej..., op.cit.

101

opieki zdrowotnej, zwłaszcza dostępności leczenia chorób, występujących ze szczególną
intensywnością na danym terenie.
Odnosząc wskazania ustawy o świadczeniach zdrowotnych... należy stwierdzić, iż progra-
my przygotowywane w ramach lokalnych programów w zakresie ochrony zdrowia dotyczą
przede wszystkim profilaktyki w wybranych sferach, jako najskuteczniejszego instrumentu
zapobiegania chorobom

215

. Mogą także kłaść nacisk na promocję zdrowia poprzez promo-

wanie zdrowego stylu życia, „ jako procesu umożliwiającego jednostkom i grupom spo-
łecznym zwiększanie kontroli nad uwarunkowaniami zdrowia w celu jego poprawy” oraz
sprzyjającemu rozwijaniu zdrowego stylu życia i kształtowaniu innych społecznych, środo-
wiskowych i osobniczych czynników prowadzących do zdrowia

216

Z uwagi na występujące zagrożenia zachorowaniami na określone choroby, występujące
ze szczególnym natężeniem na terenie całego kraju, programy gminne (miejskie) dotyczą
zazwyczaj profilaktyki chorób układu krążenia, profilaktyki onkologicznej, zwalczanie nało-
gu palenia tytoniu czy profilaktyki i wczesnego wykrywania chorób płuc

217

. Mogą obejmo-

wać także działania w ramach programów „Zdrowy układ kostno-stawowy”, „Zdrowe oczy”,
„Zdrowa jama ustna”

218

Programy mogą zatem dotyczyć np. profilaktyki chorób układu krążenia i obejmować bada-
nia profilaktyczne, edukację – zarówno pacjentów miejskich ZOZ, jak i ogółu mieszkańców
poprzez spotkania i materiały edukacyjne. Mogą obejmować także programy psycho-edu-
kacyjne dla dorosłych (np. w zakresie radzenia sobie ze stresem, zwalczania otyłości i edu-
kacji w zakresie prawidłowego odżywiania, leczenia uzależnienia od nikotyny, zwiększenia
aktywności fizycznej jako ważnych czynników wpływających na podatność na zachorowa-
nie na choroby układu krążenia), warsztaty i prelekcje z zakresu profilaktyki uzależnień
(w tym uzależnienia od nikotyny dla dzieci i młodzieży), a także zajęcia aktywności fizycznej
dla osób wyłonionych w ramach badań profilaktycznych.
W realizację programów opartych na promowaniu zdrowego trybu życia jednostki samo-
rządu terytorialnego włączają szeroki zakres podmiotów, zarówno związanych z wykony-
waniem zadań w ramach opieki zdrowotnej (szpitale, inne placówki opieki zdrowotnej,)
jak i niezwiązanych ze służbą zdrowia (zakłady pracy, szkoły i szkoły wyższe, organizacje
pozarządowe i związki wyznaniowe, policja, inne – poza wydziałami zdrowia - jednostki or-
ganizacyjne jednostki samorządowej, jednostki organizacyjne samorządu wojewódzkiego,
media)

219

Do podejmowania działań z zakresu promocji i profilaktyki zdrowia, wymagających facho-
wej wiedzy medycznej, z reguły wyznaczane są placówki opieki medycznej, z możliwością

215 Por. Polityka zdrowia dla Miasta Łodzi 2020+, www.uml.lodz.pl.

216 Por. Założenia Planu Zdrowotnego Miasta Poznania na lata 2010-2014 (jako dokumentu strategicznego

w planowaniu długookresowej polityki zdrowotnej dla mieszkańców Poznania, www.poznan.pl/mim/ezdrowie.

217 Por. Polityka zdrowia dla Miasta Łodzi 2020+ www.uml.lodz.pl.

218 . Założenia Planu Zdrowotnego Miasta Poznania na lata 2010-2014, op. cit.

219 Założenia Planu Zdrowotnego Miasta Poznania na lata 2010-201, op. cit., s. 63.

102

powierzenia niektórych zadań organizacjom społecznym

220

. Natomiast jako partnerzy

w działaniach wskazywane są placówki oświatowe i jednostki organizacyjne samorządu
zajmujące się oświatą (kuratoria), uczelnie, organizacje pozarządowe, służby porządkowe
(policja, straż miejska) czy środki masowego przekazu

221

. W programach, jako współpracu-

jący partnerzy, wskazywane są także inne miasta, współuczestniczące w Stowarzyszeniu
Zdrowych Miast Polskich, Światowa organizacja Zdrowia czy miasta należące do Europej-
skiej Sieci Zdrowych Miast Światowej Organizacji Zdrowia

222

Finansowanie lokalnych programów z zakresu profilaktyki i promocji zdrowia następuje za-
zwyczaj z dwóch źródeł: w zakresie profilaktyki obejmującej badania i świadczenia zdro-
wotne, środki finansowe pochodzą z Narodowego Funduszu Zdrowia, w części obejmującej
edukacje i promocję badań – z budżetu samorządu terytorialnego.
Prawo tworzenia i realizacji oraz oceny efektów programów zdrowotnych wynikających z ro-
zeznanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców powiatu przysługuje także
jednostkom samorządu terytorialnego szczebla powiatowego. Programy zdrowotne, w tym
przypadku, powinny być tworzone po konsultacji z właściwymi terytorialnie gminami.
Powiaty zostały ponadto upoważnione do inicjowania, wspomagania i monitorowania dzia-
łań lokalnej wspólnoty samorządowej w zakresie promocji zdrowia i edukacji zdrowotnej
prowadzonych na terenie powiatu, a także do pobudzania działań na rzecz indywidualnej
i zbiorowej odpowiedzialności za zdrowie i na rzecz zdrowia, ja też do podejmowania innych
działań wynikających z rozeznanych potrzeb zdrowotnych.
W praktyce samorządy szczebla powiatowego w różnym zakresie wykonują wskazane zada-
nia; w części samorządów powiatowych działalność samorządu w tym zakresie jest ograni-
czona i sprowadza się do realizacji regionalnych programów zdrowotnych przygotowanych
przez samorząd województwa

223

Jak wynika z interesującej analizy dotyczącej realizacji profilaktyki i promocji zdrowia w po-
wiatach

224

dokonanej w oparciu o badania ankietowe przeprowadzone w roku 2012, tylko

w 74 % powiatów cele związane z profilaktyką i promocją zdrowia ujęte zostały w Strategii
Rozwoju Powiatu, a w 66% powiatów (w latach 2009-2011) programy zdrowotne organi-
zowane były w ramach działań z zakresu profilaktyki i promocji zdrowia (w 34 % powiatów
takie działania nie były podejmowane). Przyczyną braku zainteresowania przygotowaniem

220 Przykładem może być wskazanie Polskiego Stowarzyszenia Diabetyków jako podmiotu uprawnionego do

prowadzenia profilaktyki cukrzycy w celu wczesnego wykrywania cukrzycy oraz zapobiegania jej powikłaniom

(Por. Działania na rzecz mieszkańców Szczecina w 2011 r. z zakresu promocji i profilaktyki zdrowia – progra-

my zdrowotne na rzecz mieszkańców przez zakłady opieki zdrowotnej oraz organizacje pozarządowe, www.

um.szczecin.pl.

221 Por. Polityka zdrowia dla Miasta Łodzi 2020+, op. cit. s. 59 i n.

222 Polityka zdrowia dla Miasta Łodzi 2020+, op. cit, s. 61 i n.

223 Jak wynika z informacji dotyczącej powiatu piotrkowskiego (woj. łódzkie), tamtejszy samorząd powiatowy

wykonuje programy zdrowotne i akcje zdrowotne przygotowane i finansowane przez samorząd wojewódzki,

np.,. Program zapobiegania próchnicy, dla dzieci w wieku szkolnym, Program zapobiegania rozwojowi niedo-

widzenia (wczesne wykrywanie wad wzroku i zeza u dzieci), czy Program zapobiegania i wczesnego wykrycia

cukrzycy; www.powiat-piotrkowski.pl.

224 J. Demidowicz, A. Leśniewska, J. Skowron, M. Pawlak - Rybczyńska: Realizacja profilaktyki i promocji zdrowia

w powiatach (Wyniki badania ankietowego), www.gis.gov.pl.

103

programów i realizacją zadań z zakresu profilaktyki i promocji zdrowia nie mógł być brak
wystarczających środków finansowych, choć aż w 74% powiatów na tę sferę działania prze-
znaczane był środki własne, ponieważ na ochronę zdrowia w większości badanych jedno-
stek (60% jednostek) przeznaczano jedynie 1% budżetu a tylko w 8% - powyżej 5% budżetu
powiatu. Na ocenę, że zadania w zakresie ochrony zdrowia (realizacje profilaktyki i promo-
cji zdrowia) nie stanowiły priorytetów w działalności powiatów może wpływać fakt, iż tylko
w 9% powiatów (w latach 2009-2011) starano się uzyskać, i uzyskano środki unijne, a wśród
wszystkich badanych jednostek jedynie 23% wykorzystywało jeszcze środki w innych źró-
deł, niż środki własne i unijne.
Nikłe zainteresowanie problemami profilaktyki i promocji zdrowia znajdowało także po-
twierdzenie w braku specjalistów w tej dziedzinie zatrudnianych przez powiaty (79 % po-
wiatów nie zatrudnia specjalistów zdrowia publicznego)
Nieco inaczej powiaty realizują zadania wynikające z konkretnych ustaw, np. z ustawy
o ochronie zdrowia psychicznego

225

Wyraźne wskazanie w ustawie powinności prowadzenia działań określonych w Narodowym
Programie Ochrony Zdrowia Psychicznego, obejmujących promowanie zdrowia psychicz-
nego i zapobieganie zaburzeniom psychicznym oraz zapewnienie osobom z zaburzeniami
psychicznymi wielostronnej, zintegrowanej i dostępnej opieki zdrowotnej oraz innych form
pomocy niezbędnej do życia w środowisku społecznym, rodzinnym i zawodowych skutku-
je tworzeniem programów ochrony zdrowia, często - trafnie - łączących promocję zdrowia
psychicznego i program zapobiegania zaburzeniom psychicznym, z bardzo konkretnymi
rozwiązaniami w zakresie aktywizacji zawodowej osób z zaburzeniami psychicznymi, jako
instrumentu zarówno aktywizacji zawodowej, jak aktywizacji społecznej osób z zaburzenia-
mi

226

Programy takie finansowane są przy wykorzystaniu nie tylko własnych środków powiatów,
ale dotacji z budżetu państwa, środków z PFRON, jak też np. przy wykorzystaniu środków
własnych organizacji społecznych współuczestniczących w realizacji programów.
Samorząd województwa tworzy programy skierowane na promocję zdrowia a także prowa-
dzi działania promocyjne poprzez budowanie prozdrowotnej polityki społecznej, tworzenie
środowisk sprzyjających zdrowiu, wzmacnianie działań zbiorowych, rozwijanie umiejętno-
ści indywidualnych oraz reorientację służby zdrowia. Działania samorządu wojewódzkiego,
w części stanowią element realizacji strategii i programów przygotowanych w ramach doku-
mentów programowych regionu („Strategii Rozwoju Województwa...”), ramowego projektu
Narodowego Programu Zdrowia na lata 2006- 2015 na szczeblu centralnym (przez Mini-
stra Zdrowia), czego przykładem jest „Strategia Rozwoju Ochrony Zdrowia w Polsce na lata
2007-2913) będąca dokumentem towarzyszącym realizacji Narodowego Planu Rozwoju na
lata 2007-2013.

225 Ustawa z dnia 19 sierpnia 1994 r., T.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1375, ze zm.

226 Przykładem może być „Powiatowy program Ochrony Zdrowia Psychicznego na lata 2011-2015” przygotowany

i uchwalony przez Radę Powiatu w Tomaszowie Mazowieckim, www.powiat-tomaszowski.pl.

104

Program wojewódzki - strategia rozwoju województwa określa priorytetowe cele i zadania
we wskazanym okresie czasu

227

, które mogą być zidentyfikowane jako: zrestrukturyzowa-

nie podstawowej i specjalistycznej ambulatoryjnej opieki zdrowotnej, zrestrukturyzowanie
bazy lecznictwa stacjonarnego wraz z tworzeniem szpitali (zakładów) opieki długotermino-
wej, utworzenie systemu ratownictwa medycznego, zapewnienie równomiernego dostępu
do świadczeń zdrowotnych dla ogółu ludności czy inicjowanie, organizowanie i wspieranie
programów zwiększających poziom zdrowotności mieszkańców województwa. Cele szcze-
gółowe mogą obejmować: poprawę jakości usług medycznych, poprawę bezpieczeństwa
zdrowotnego, promocje zdrowia i zapobieganie chorobom czy poprawę funkcjonowania
systemu informacji i wiedzy w ochronie zdrowia poprawę dostępu do usług medycznych
i wskazywać drogi realizacji tych celów (np. stosowanie nowych technologii poprzez wypo-
sażenie zakładów opieki zdrowotnej w nowe aparaty i urządzenia medyczne wskazywać
katalog oddziałów podstawowych, które powinny znajdować się w szpitalach o charakterze
lokalnym, zawierać wykaz dziedzin, w zakresie których szpitale o charakterze podregional-
nym – oprócz świadczeń podstawowych- powinny zapewniać dostęp do opieki i diagnosty-
ki).
W obecnie tworzonych programach wojewódzkich – strategiach polityki zdrowotnej, duży
nacisk kładziony jest na rozwój infrastruktury informatycznej. Przykładem w tym zakresie
może być projekt budowy Regionalnego Systemu Informacji Medycznej (RSIM), będącego
rozbudowanym systemem informatycznym stanowiącym platformę do wymiany danych
elektronicznych, którego celem jest usprawnienie i doskonalenie obiegu danych z placó-
wek ochrony zdrowia, co niewątpliwie przyczyni się do ułatwienia i zwiększenia dostępności
usług medycznych

228

Do sformułowania celów służy dokonana wstępna analiza posiadanych zasobów tech-
nicznych i kadrowych, ocena sytuacji finansowej zakładów opieki zdrowotnej oraz ocena
potrzeb oraz szacowane koszty zmian (inwestycji infrastrukturalnych i organizacyjnych, czy
restrukturyzacji zatrudnienia).
Realizacja Programu finansowany jest z wykorzystaniem środków pochodzących z różnych
źródeł: organów założycielskich zakładów opieki zdrowotnej, środków jednostek samorzą-
du terytorialnego, własnych środków zakładów opieki zdrowotnej, płatników świadczeń,
stacji sanitarno-epidemiologicznych, państwowych funduszów celowych i funduszów znaj-
dujących się w dyspozycji Ministra Zdrowia a także programów unijnych i innych programów
pomocowych i środków własnych województwa, przy wykorzystaniu dofinansowania po-
chodzącego ze środków UE.
Szczególnego znaczenia nabierają programy wojewódzkie (regionalne) opracowywane
w oparciu o zidentyfikowane potrzeby zdrowotne mieszkańców. Daje to możliwość two-
rzenia programów autentycznie odpowiadających potrzebom mieszkańców, zwłaszcza

227 Por. Program Wojewódzki – Strategia Polityki Zdrowotnej Województwa Łódzkiego na lata 2006-2013, www.

lodzkie.pl.

228 Por. Program Wojewódzki – Strategia Polityki Zdrowotnej Województwa Łódzkiego na lata 2006-2013, op.cit.

105

w sytuacji, gdy analiza stanu zdrowia, zachorowalności na określone schorzenia czy przy-
czyny zgonów w danym regionie wskazuje na konieczność skoncentrowania się na wy-
branych problemach. Przykładem może być Wojewódzki Program Gruźlicy Płuc i Chorób
Nowotworowych Układu Oddechowego realizowany w Województwie Łódzkim w związku
z stwierdzonym niepokojącym wzrostem zachorowań na gruźlicę i chorób nowotworowych
układu oddechowego

229

Polityka samorządu terytorialnego w wybranych sferach ochrony zdrowia
Jednym z podstawowych zadań samorządu terytorialnego jest podejmowanie działań w za-
kresie walki z patologiami społecznymi, w tym przeciwdziałanie alkoholizmowi i narkoma-
nii. Zadania spoczywające na samorządzie terytorialnym w tym zakresie podzielone zostały
pomiędzy samorząd wojewódzki i gminy.
Samorząd terytorialny podejmuje także działania na rzecz promocji zdrowia i profilaktyki
w oparciu o przygotowane lokalne programy w ramach ochrony zdrowia.

Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Instrumenty przeciwdziałania alkoholizmowi określone zostały w ustawie z dnia 26 paź-
dziernika 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (T.j. Dz.U.
z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.). Ustawa już w przepisach ogólnych nakłada na jednostki
samorządu terytorialnego obowiązek podejmowania działań zmierzających do ograniczania
spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspie-
rania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania
tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu
i usuwaniu następstw nadużywania alkoholu, a także wpierania działalności w tym zakresie
organizacji społecznych i zakładów pracy.
Zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi określone zostały jako tworzenie wa-
runków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie
się od spożywania alkoholu, działalność wychowawczą i informacyjna, ustalanie odpowied-
niego poziomu i właściwej struktury produkcji napojów alkoholowych przeznaczanych do
spożycia w kraju, ograniczanie dostępności alkoholu, leczenie, rehabilitację i reintegracje
osób uzależnionych od alkoholu, zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania
alkoholu i ich usuwanie, przeciwdziałanie przemocy w rodzinie oraz wspieranie zatrudnia-
nia socjalnego poprzez finansowanie centrów integracji społecznej. Zadania te mają być
wykonywane poprzez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, zarówno poprzez
działanie organów administracji centralnej, jak i terenowej.
Na szczeblu centralnym, działania prowadzone są przez wyspecjalizowany organ Pań-
stwową Agencje Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (art. 3). Ponadto poszczególni
ministrowie zobowiązani są do podejmowania działań na rzecz rozwiązywania problemów

229 Zob. www.lodzkie.pl.

106

alkoholowych w zależności od ich kompetencji. I tak minister d/s zdrowia i minister d/s
szkolnictwa wyższego, a także minister d/s oświaty i wychowania zapewniają kształcenie
niezbędnej liczby specjalistów z zakresu działalności profilaktycznej i leczniczej oraz podej-
mowania badań nad alkoholem i związanymi z nim problemami (art. 6). Z kolei minister d/s
kultury i dziedzictwa narodowego, minister d/s szkolnictwa wyższego, jednostki publicznej
radiofonii i telewizji oraz inne właściwe organy i instytucje podejmują działania w zakresie
rozwijania i popierania różnorodnych form działalności informacyjnej, kulturalnej i nauko-
wej, mającej na celu uświadamianie o szkodliwości nadużywania alkoholu dla jednostki
oraz życia rodzinnego i społecznego, krzewienia trzeźwości i abstynencji oraz wykorzenia-
nia szkodliwych zwyczajów i sposobów picia alkoholu (art. 7).
Działania w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych projektowane
są w Narodowym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.
Wydatki na realizację Narodowego Programu Profilaktyki, a w szczególności na różne formy
pomocy dla osób uzależnionych od alkoholu i członków ich rodzin, działalność informacyjną
i wychowawczą, kształcenie specjalistów i prowadzenie badań naukowych nad problema-
mi alkoholowymi, finansowane są ze środków pochodzących dochodów budżetu państwa
w wysokości 1% podatku akcyzowego od wyrobów alkoholowych (art. 11 ustawy o wycho-
waniu w trzeźwości). Wydatki na działania zmierzające do upowszechniania kultury fizycz-
nej wśród dzieci i młodzieży jako sposobu spędzania czasu wolnego pokrywane są z od-
rębnego Funduszu Zajęć Sportowych tworzonego z opłat pobieranych za usługę będącą re-
klamą napojów alkoholowych.

Lokalna polityka w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych
Już w założeniu ustawy o wychowaniu w trzeźwości trafnie przyjęto, że zadania w zakresie
rozwiązywania problemów alkoholowych powinny być wykonywane poprzez kształtowanie
odpowiedniej polityki społecznej w tym zakresie. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości... wy-
mienia jako instrumenty takiej polityki m.in. tworzenie warunków sprzyjających realizacji
potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu,
działalność wychowawczą i informacyjną, ograniczanie dostępności alkoholu, leczenie,
rehabilitację i reintegrację osób uzależnionych od alkoholu, zapobieganie negatywnym na-
stępstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie, przeciwdziałanie przemocy w rodzinie czy
wspieranie zatrudnienia socjalnego poprzez finansowanie centrów integracji społecznej

Zadania w zakresie tworzenia koncepcji działania oraz realizacji zadań podzielone zostały
pomiędzy samorząd terytorialny szczebla wojewódzkiego i gminnego.

Programowanie działalności w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych
Podstawą wykonywania zadań przez samorząd województwa jest wojewódzki program
profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, stanowiący cześć strategii woje-
wódzkiej w zakresie polityki społecznej.

107

Istotnym elementem programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych jest
zlokalizowanie i uszeregowanie „słabych stron” „zagrożeń” związanych z występowaniem
problemów alkoholowych, ponieważ stanowi to podstawę do sformułowania celów i wybo-
ru płaszczyzn działania. Cenne są zwłaszcza analizy dotyczące skuteczności wykorzystywa-
nych narzędzi

230

, bowiem pozwalają na zwrócenie szczególnej uwagi podmiotów odpowie-

dzialnych za tę sferę działalności na stosowanie także innych posiadanych instrumentów
i sposobów działania, bądź szersze wykorzystywanie dotychczasowych instrumentów dzia-
łania.
Efektem dokonanych analiz jest np. projektowanie doskonalenia zawodowego kadr z ob-
szaru profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, wsparcie rozwoju lokalnej
infrastruktury świetlic oraz klubów dla dzieci i młodzieży, jako realizujących określone pro-
gramy profilaktyczne czy socjoterapeutyczne, współpraca z samorządami gminnymi i po-
wiatowymi w zakresie dostosowania do potrzeb społecznych lokalnych programów profi-
laktyki i rozwiązywania problemów społecznych czy też położenie nacisku na umożliwienie
osobom, które zakończyły terapię odwykową uczestniczenia w zajęciach wspomagających
proces odbudowywania utraconych więzi, zwłaszcza rodzinnych, społecznych czy umożli-
wiających aktywizację zawodową.
Wojewódzki program ma charakter ogólny. Określa cele strategiczne w zakresie profilaktyki
i rozwiązywania problemów alkoholowych, którym jest najczęściej wspieranie samorządów
gminny w realizacji i ewaluacji programów profilaktyki, poprzez organizację konferencji in-
formacyjno-szkoleniowych, ponieważ kluczowym ogniwem polityki rozwiązywania proble-
mów alkoholowych jest samorząd gminny, dysponujący narzędziami prawnymi i finanso-
wymi dającymi możliwość realnego oddziaływania na życie określonej społeczności, choć
– z drugiej strony – zwłaszcza gminy wiejskie dysponują niewystarczającymi funduszami
potrzebnymi do samodzielnego rozwiązywania tych problemów

231

Gminny (miejski) program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych formu-
łuje zadania dla organów zobowiązanych do realizowania programu, oraz wskazania dla
wszystkich podmiotów działających – choćby pośrednio w tym zakresie - na terenie da-
nej jednostki organizacyjnej. Jako podstawowe zadanie gminnego (miejskiego) programu
wskazywane jest zwiększanie dostępności i skuteczności profesjonalnej terapii uzależnień
i innych świadczeń zdrowotnych dla osób z problemem alkoholowym, prowadzenie terapii
członków rodzin osób z problemem alkoholowym, jak też prowadzenie działań wspierają-
cych zarówno osób z problemem alkoholowym, jak i ich rodzin. Programy wskazują także na
konieczność działań resocjalizacyjno-opiekuńczych, działań wczesnej interwencji, a także –

230 Np. w Programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych w województwie śląskim na lata 2011-

2015, (www.rops.katowice.pl) dokonana została niezwykle interesująca analiza skuteczności kierowania przez

sądy na leczenie odwykowe. Szacuje się, że tylko ok. 50% uzależnionych spośród skierowanych postanowie-

niami sądu na leczenie, podejmuje leczenie, a spośród tej grupy tylko około 50% kończy leczenie.

231 Jak szacuje się w województwie śląskim, około 40% samorządów gminnych w województwie śląskim dyspo-

nuje wpływami z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu nie większymi niż 150 tyś zł, a aż 1/5 mniejszymi

niż 70 tyś zł. Por. Program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych w województwie śląskim na

lata 2011-2015, op. cit.

108

co jest niezwykle ważne – prowadzenie poradnictwa prawno - socjalno - terapeutycznego dla
osób z problemem alkoholowym i ich rodzin oraz doświadczających przemocy w rodzinie

232

Ważną płaszczyzną działania samorządów gminnych, mocno akcentowaną w dokumen-
tach dotyczących gminnych programów przeciwdziałania alkoholizmowi jest kształtowa-
nie właściwych postaw społecznych wobec problemów alkoholowych, zwłaszcza wśród
młodzieży. Z tego względu tworzone są odrębne programy edukacyjne, w ramach edukacji
publicznej na temat działania alkoholu na organizm i ryzyka szkód wynikających z różnych
wzorów spożywania napojów alkoholowych, programy edukacyjne i informacyjne promu-
jące trzeźwość, programy edukacyjne służące zwiększaniu kompetencji wychowawczych
rodziców w zakresie profilaktyki zachowań ryzykownych dzieci i promujących wychowanie
dzieci bez przemocy czy programów upowszechniających wiedzę na temat skutków spoży-
wania alkoholu przez kobiety w ciąży.
Znaczącym elementem gminnej polityki w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi jest po-
moc samorządu gminnego w tworzeniu i działaniu grup wsparcia (w tym grup samopomo-
cowych) oraz organizowanie i prowadzenie centrów integracji społecznej i klubów integracji
społecznej, jako miejsca reintegracji społecznej i zawodowej osób mających problemy alko-
holowe. W gestii gminy leży także udzielanie wsparcia finansowego osobom uzależnionym
od alkoholu oraz ich rodzinom w ramach świadczeń z pomocy społecznej.
Wreszcie elementem gminnej polityki w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi jest wpływ
gminy na dostępność alkoholu. Rada gminy jest uprawniona przepisami ustawy o przeciw-
działaniu alkoholizmowi do podejmowania uchwał w zakresie ustalania liczby punktów
sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), a także zasad
usytuowania na terenie gminny miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Wykonywanie zadań określonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i programach profi-
laktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych

Samorząd województwa zobowiązany został m.in. podejmowanie działań zmierzających
do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania,
działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałanie powstawaniu i usuwanie
następstw nadużywania alkoholu, w tym do organizowania na terenie województwa pod-
miotów leczniczych wykonujących działalność leczniczą świadczących stacjonarnie i cało-
dobowo świadczenia zdrowotne w zakresie leczenia odwykowego. Samorząd województwa
jest także podmiotem powołującym wojewódzki ośrodek terapii uzależnienia i współuza-
leżnienia.
Natomiast instrumentem, który może być wykorzystany do ograniczania dostępności alko-
holu jest m.in. wydawanie zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej
na obrocie napojami alkoholowymi.

232 Por. Polityka zdrowia dla Miasta Łodzi 2020+, s. 51 i n. www.`uml.lodz.pl.

109

Zadania wykonywane przez samorząd wojewódzki finansowane są m.in. z dochodów za
wydawanie zezwoleń oraz ze środków własnych samorządu wojewódzkiego. Środki finan-
sowe na prowadzenie działań w zakresie wykonania wojewódzkiego programu ujmuje się
w budżecie województwa.
Główny ciężar zadań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych
oraz z zakresu integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań wła-
snych gminy.
Gminny Program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych realizowany jest
ośrodek pomocy społecznej lub inną jednostkę wskazaną w Programie. Organ wykonawczy
gminy może także powołać pełnomocnika d/s rozwiązywania problemów alkoholowych.
Zadania te obejmują w szczególności: zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej
i rehabilitacji dla osób uzależnionych od alkoholu, udzielanie rodzinom, w których występu-
ją problemy alkoholowe, pomocy psychospołecznej i prawnej, a w szczególności ochrony
przed przemocą w rodzinie, oraz wpływanie na dostępność napojów alkoholowych.
Zadania samorządu gminnego w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych finan-
sowane są ze środków pochodzących z dochodów za opłaty za zezwolenia na sprzedaż
napojów alkoholowych
Powiaty nie posiadają ustawowych kompetencji i zadań do wykonywania w zakresie zwal-
czania alkoholizmu, jednakże samorząd wojewódzki może zlecać – w drodze porozumień
– jednostkom samorządu powiatowego, zadania z zakresu profilaktyki i rozwiązywania
problemów alkoholowych oraz przekazywać środki na ich realizację. Jedynie w niektórych
przepisach ustawy o wychowaniu w trzeźwości... (np. w art. 22 ust.2) nałożony został na
starostę obowiązek organizowania na obszarze powiatu podmiotów leczniczych udzielają-
cych świadczenia lecznicze inne, niż świadczenia udzielane przez podmioty organizowane
przez samorząd wojewódzki

Lokalna polityka w zakresie zwalczania narkomanii

Podstawą prawną, nakładająca na jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego zadania
z zakresu zwalczania narkomanii jest ustawa z 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii

233

Powoływana ustawa nakładając w zakresie przeciwdziałania narkomanii obowiązki na or-
gany administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty włą-
czone w działania skierowane na przeciwdziałanie narkomanii

234

, wskazuje jednocześnie

233 Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (T.j. Dz.U. z 2012, Poz. 124).

234 Zdania w zakresie przeciwdziałania narkomanii, zgodnie z art. 5 ust.2 ustawy mają być realizowane przez:

przedszkola, szkoły i inne jednostki organizacyjne wymienione w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie

oświaty, szkoły wyższe, zakłady opieki zdrowotnej i inne podmioty działające w ochronie zdrowia, jednostki

Wojska Polskiego, policji i Straży Granicznej, organy celne, jednostki organizacyjne Służby Więziennej oraz za-

kłady poprawcze i schroniska dla nieletnich, ośrodki pomocy społecznej, powiatowe centra pomocy rodzinie i

regionalne ośrodki polityki społecznej oraz środki masowego przekazu. W realizacji zadań określonych ustawą

mogą uczestniczyć organizacje pozarządowe i inne podmioty o podobnym charakterze działania, samorządy

zawodów medycznych, rodziny uzależnionych oraz grupy samopomocy osób uzależnionych i ich rodzin (art. 5

ust.3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii).

110

instrumenty przeciwdziałania narkomanii w postaci: działalności wychowawczej, edukacyj-
nej, informacyjnej i zapobiegawczej; leczenia, rehabilitacji i reintegracji osób uzależnionych;
ograniczania szkód zdrowotnych i społecznych; nadzoru nad substancjami, których uży-
wanie może prowadzić do narkomanii, zwalczania niedozwolonego obrotu, wytwarzania,
przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii oraz
nadzoru nad uprawami roślin zawierających substancje, których używanie może prowadzić
do narkomanii. Przy czym działania jednostek samorządu terytorialnego i innych współpra-
cujących z samorządem podmiotów, muszą mieścić się w ogólnych założeniach i celach
polityki państwa wskazanych w Krajowym Programie Przeciwdziałania Narkomanii
Założenia polityki państwa w zakresie przeciwdziałania narkomanii oraz projektowanie
i inicjowanie działań skierowanych na przeciwdziałanie narkomanii i zwalczanie jej skut-
ków przygotowywane są przez jednostkę organizacyjną podległą ministrowi właściwemu
d/s zdrowia – Krajowe Biuro do Spraw Przeciwdziałania Narkomanii. Do Biura należy m.in.
opracowanie Krajowego Programu Przeciwdziałania Narkomanii oraz koordynowanie i mo-
nitorowanie jego wykonania przy współpracy z innymi podmiotami właściwymi do podej-
mowania działań w tym zakresie. Krajowe Programy określają obszary działania w zakresie
przeciwdziałania narkomanii oraz wykonawców działań, w tym samorząd terytorialny.
Zadania w zakresie przeciwdziałania narkomanii podzielone zostały w ustawie o przeciw-
działaniu narkomanii pomiędzy jednostki samorządu terytorialnego szczebla gminnego
i wojewódzkiego.

Zadania organów samorządu terytorialnego w zakresie przeciwdziałania narkomanii

Obowiązki w zakresie przeciwdziałania narkomanii spoczywają na gminie, która prowadzi
działania w tym zakresie, jako zadania własne.
Zadania własne gminy w zakresie przeciwdziałania narkomanii obejmują: zwiększanie do-
stępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacji dla osób uzależnionych, udzielanie pomocy
rodzinom, w których występują problemy narkomanii, pomocy psychospołecznej i prawnej,
prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej, edukacyjnej oraz szkoleniowej,
w tym np. prowadzenie zajęć sportowo-rekreacyjnych czy dożywiania dzieci uczestniczą-
cych w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych,
wspomaganie działań instytucji, organizacji pozarządowych i osób fizycznych, służących
rozwiązywaniu problemów narkomanii wreszcie pomoc w formie świadczeń z pomocy spo-
łecznej na rzecz osób uzależnionych i ich rodzin, dotkniętych ubóstwem.
Organ wykonawczy gminy posiada także bardzo konkretne uprawnienia mogące mieć
wpływ na dostępność substancji odurzających; wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje
m.in. zezwolenie (a także odmawia wydania zezwolenia, bądź je cofa) na uprawę maku lub
konopi włóknistych. Organ wykonawczy gminy sprawuje także nadzór nad uprawami maku
lub konopi włóknistych.

111

Z kolei organ uchwałodawczy samorządu województwa (sejmik województwa) określa
w drodze uchwały ogólną powierzchnię przeznaczoną corocznie pod uprawy maku lub ko-
nopi włóknistych oraz rejonizację tych upraw, natomiast marszałek województwa wydaje
zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie skupu maku.

Programy lokalnej polityki społecznej w zakresie zwalczania narkomanii

Ogólne cele i zadania, uszczegółowione w dokumentach przygotowanych przez jednostki
samorządu terytorialnego szczebla wojewódzkiego i gminnego, znajdują odzwierciedlenie
w Krajowym programie.
Obecnie obowiązujący Krajowy Program Przeciwdziałania Narkomanii na lata 2011-2016

235

wskazuje w zakresie

profilaktyki - jako kierunki działań przewidziane do realizacji przez jed-

nostki samorządu terytorialnego- wspieranie rozwoju programów profilaktyki uniwersalnej
m.in. poprzez wspieranie programów profilaktycznych na wszystkich poziomach edukacji,
wspieranie programów profilaktyki narkomanii skierowanych do rodziców oraz rozwój i wspar-
cie oferty pozaszkolnych zajęć dla dzieci i młodzieży. Drugim kierunkiem działania samorzą-
du zaplanowanym w krajowym Programie ma być wpieranie rozwoju programów profilakty-
ki selektywnej i wskazującej, m.in. poprzez wspieranie działalności profilaktyczno-wycho-
wawczej świetlic socjoterapeutycznych i ognisk wychowawczych, wspieranie programów
wczesnej interwencji adresowanych do młodzieży używającej eksperymentalnie lub oka-
zjonalnie środków odurzających, wspieranie inicjatyw w zakresie pomocy psychologicznej
i prawnej rodzinom, w których występuje problem narkomanii i problem przemocy, wspiera-
nie programów obozów profilaktycznych oraz wspieranie innych programów skierowanych
do dzieci i młodzieży z grup ryzyka. Program przewiduje także, jako kierunek działania, pod-
niesienie poziomu wiedzy społeczeństwa na temat problemów związanych z używaniem
substancji psychoaktywnych i możliwości zapobiegania zjawisku (m.in. poprzez opracowa-
nie i upowszechnianie materiałów informacyjno -edukacyjnych z zakresu promocji zdrowia
i profilaktyki narkomanii, prowadzenie kampanii edukacyjnej i współpracę z mediami) oraz
podnoszenie kwalifikacji zawodowych osób zaangażowanych w działalność profilaktyczną
(m.in. poprzez wspieranie szkoleń na temat konstruowania programów profilaktyki, opar-
tych na podstawach naukowych, wspieranie szkoleń rozwijających umiejętności zawodowe
realizatorów programów profilaktycznych, wspieranie szkoleń w zakresie profilaktyki nar-
komanii, adresowanych do pracowników, w szczególności pomocy społecznej, straży miej-
skiej, policji, wspieranie superwizji osób realizujących działania profilaktyczne).
Z kolei w zakresie

leczenia, rehabilitacji, ograniczania szkód zdrowotnych i reintegracji

społecznej, dla samorządu terytorialnego wskazane zostały takie kierunki działania, jak
zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób używających
szkodliwie i uzależnionych od narkotyków (poprzez: inicjowanie nowych placówek ambu-

235 Krajowy Program wprowadzony został Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie

Krajowego Programu Przeciwdziałania narkomanii na lata 2011-2016, Dz.U. Nr 78, poz. 428.

112

latoryjnych, rozwój i modernizację bazy materialnej zakładów prowadzących leczenie i re-
habilitację, upowszechnianie informacji na temat placówek i programów dla osób uzależ-
nionych, wspieranie turnusów i obozów rehabilitacyjnych), zwiększanie dostępności pro-
gramów ograniczania szkód zdrowotnych dla osób używających szkodliwie i uzależnionych
od narkotyków (m.in. poprzez inicjowanie i wspieranie stacjonarnych i ulicznych programów
wymiany igieł i strzykawek, inicjowanie i wspieranie programów profilaktyki HIV, HBV, HCV
wśród osób uzależnionych, inicjowanie i wspieranie programów niskoprogowych typu: noc-
legownie, schroniska, punkty dziennego pobytu czy wspieranie obozów i turnusów rehabi-
litacyjnych da beneficjentów programów leczenia substytucyjnego).Działania podejmowa-
ne przez jednostki samorządu terytorialnego powinny obejmować także zapewnienie we
wszystkich województwach dostępności leczenia substytucyjnego dla co najmniej 25%
populacji osób uzależnionych od opiatów, m.in. poprzez inicjowanie nowych programów
leczenia substytucyjnego, wspieranie leczenia substytucyjnego czy wspieranie szkoleń na
temat leczenia substytucyjnego adresowanych do zakładów opieki zdrowotnej czy insty-
tucji pomocy społecznej a także zmniejszenie marginalizacji społecznej wśród osób uży-
wających narkotyków szkodliwie oraz osób uzależnionych poprzez udzielanie świadczeń
pomocy społecznej, wspieranie hosteli i mieszkań readaptacyjnych dla osób używających
narkotyków szkodliwie oraz osób uzależnionych, wspieranie szkoleń zawodowych dla
takich osób czy inicjowanie i wpieranie centrów integracji społecznej. Zadanie jednostek
samorządu terytorialnego powinno obejmować także wspieranie rozwoju zawodowego pra-
cowników zatrudnionych w placówkach prowadzących leczenie i rehabilitację osób uzależ-
nionych od narkotyków ora innych grup zawodowych mających styczność z osobami uza-
leżnionymi od narkotyków (np. policjantów, pracowników społecznych, kuratorów lekarzy,
organizacji pozarządowych).
Zarysowane kierunki profilaktyki i zadania w tym zakresie jednostek samorządu terytorial-
nego zasługują na pełną akceptację. Pewien niepokój budzą zaplanowane mierniki oceny
działań w postaci wysokości wydatków na realizację poszczególnych zadań i liczba osób
objętych programami, wśród mierników brak jest wymogu szacowania skuteczności podej-
mowanych działań. Podobne refleksje powstają przy zaplanowanych wskaźnikach monito-
ringu działań w zakresie leczenia rehabilitacji, ograniczania szkód zdrowotnych i reintegracji
społecznej, gdzie podstawą oceny jest wysokość nakładów finansowych, liczba (wspiera-
nych programów) czy liczba osób objętych programami, nie zaś skuteczność działań i pro-
gramów.
Mimo szczegółowości rozwiązań wskazanych w Programie Krajowym Przeciwdziałania Nar-
komanii, samorządy wskazane jako zobowiązane do prowadzenia działań na rzecz prze-
ciwdziałania narkomanii, posiadają dużą swobodę zarówno co do wybranych form, jak i za-
kresu działania.
Przygotowanie

Wojewódzkiego Programu Przeciwdziałania Narkomanii (Wojewódzki pro-

gram) musi uwzględniać kierunki i rodzaje działań określonych w Krajowym Programie oraz
takie zadania, jak prowadzenie działalności wychowawczej i edukacyjnej, informacyjnej

113

i zapobiegawczej, leczenia, rehabilitacji i reintegracji osób uzależnionych oraz ogranicza-
nie szkód zdrowotnych i społecznych spowodowanych narkomanią, jednakże stanowiąc
część strategii wojewódzkiej w zakresie polityki społecznej musi uwzględniać skale i rodzaj
problemów występujących w województwie. Musi zatem stanowić część lokalnej polityki
w zakresie rozwiązywania problemów społecznych.
Programy wojewódzkie, szczegółowo określają zadania i cele operacyjne oraz instrumenty
służące realizacji tych celów, a także źródła finansowania i wielkość środków finansowych
przeznaczonych na realizacje tych celów
Zadania i cele sformułowane w programie wojewódzkim realizowane są przez podmioty
specjalnie powołane do wykonywania tych zadań, przy współudziale partnerów samorządu
województwa w realizacji programu wojewódzkiego, takich, jak organy szczebla central-
nego (np. Rada ds. Przeciwdziałania Narkomanii przy Prezesie Rady Ministrów), jednostki
samorządu terytorialnego (powiatowego i gminnego), instytucje oświatowe, zakłady opieki
zdrowotnej, instytucje pomocy społecznej, policję, wojsko, związki wyznaniowe czy organi-
zacje pozarządowe („Monar”).
Bardziej szczegółowe są dokumenty przygotowywane przez gminę w postaci gminnych
(miejskich) programów przeciwdziałania narkomanii, bowiem muszą uwzględniać konkret-
ne problemy związane z narkomanią oraz ich zakres, a także możliwości finansowe realiza-
cji założonych zadań przez jednostkę samorządu gminnego (miejskiego).
Uchwalany

gminny (miejski) program przeciwdziałania narkomanii – w świetle art. 10 ustawy

o zwalczaniu narkomanii - powinien obejmować takie zagadnienia, jak: zwiększanie dostęp-
ności pomocy terapeutycznej, udzielanie pomocy rodzinom, w których występują problemy
narkomanii pomocy psychologicznej i prawnej, prowadzenie profilaktycznej działalności in-
formacyjnej, edukacyjnej i szkoleniowej w zakresie rozwiązywania problemów narkomanii,
w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie zajęć sportowo-rekreacyjnych
dla uczniów, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych
programach opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych, wspomaganie działań in-
stytucji, organizacji pozarządowych i osób fizycznych, służących rozwiązywaniu problemów
narkomanii, pomoc społeczną osobom uzależnionym i rodzinom osób uzależnionych do-
tkniętym ubóstwem i wykluczeniem społecznym i integrowanie ze środowiskiem lokalnym
tych osób z wykorzystaniem pracy socjalnej i kontraktu socjalnego. Gminny (miejski) pro-
gram, stanowiący część gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych, winien
uwzględniać kierunki działań wynikające z krajowego Programu.
Działania planowane i podejmowane w ramach lokalnej polityki gmin w zakresie przeciw-
działania narkomanii są zróżnicowane, zarówno z uwagi na różnorodność działań podejmo-
wanych w konkretnej jednostce samorządu terytorialnego, podmioty współuczestniczące
w realizacji programu, jak i stopień świadomości osób tworzących program działania co do
zagrożeń wynikających z narkomanii.

114

I tak, w niektórych gminach, mimo zauważonych niekorzystnych zjawisk- takich jak obni-
żenie wieku inicjacji narkotykowej, istnienia miejsc szczególnej dostępności narkotyków,
szerokiego wachlarza narastających problemów związanych z narkotykami, postawy akcep-
tacji dla nielegalnych środków takich jak marihuana, haszysz czy amfetamina, naruszania
prawa i zwiększonej przestępczości młodocianych w programach tworzonych na potrzeby
gmin, stanowiących założenia lokalnej polityki w tym zakresie - ogranicza aktywność samo-
rządu do stosowania środków najprostszych, jak: prowadzenie świetlic środowiskowych,
zwiększenie dostępności pomocy terapeutycznej poprzez prowadzenie konsultacji i usług
profilaktycznych, edukację i świadczenia z pomocy społecznej dla ludzi dotkniętych ubó-
stwem, wspieranie merytoryczne organizacji pozarządowych realizujących cele statutowe
i prowadzących zajęcia sportowo–rekreacyjne czy dofinansowanie zakupu materiałów biu-
rowych na działalność profilaktyczną i edukacyjną organizacji zajmujących się problemami
narkotykowymi.
Z kolei w innych samorządach, w ramach gminnego (miejskiego) program zakładana jest
różnorodność form działania przy wykorzystaniu współpracy z podmiotami pozostającymi
poza strukturami samorządu terytorialnego organizacjami pozarządowymi. Na uwagę za-
sługują zwłaszcza działania tych gmin, które w szerokim zakresie prowadzą profilaktycz-
ną działalność informacyjną, edukacyjną oraz szkoleniową w zakresie rozwiązywania pro-
blemów narkomanii (np. prowadząc szkolenia pod hasłami: „Nasza szkoła bez dragów”,
„Jesteśmy alternatywni - narkotykom mówimy nie”, „Narkotyki? Problem, który nie musi
dotyczyć ciebie”

236

) wykorzystując nie tylko możliwość prowadzenia takiej edukacji w in-

stytucjach samorządowych (szkołach różnego typu)

237

, ale współpracując w tym zakresie

ze wszystkimi organizacjami pozarządowymi, nie tylko stowarzyszeniami zajmującymi się
pomocą osobom potrzebującym..W ramach działań edukacyjnych kolportowane mogą być
także materiały informacyjne, zarówno wydawane przez samorząd, bądź uzyskiwane z Kra-
jowego Biura.
Ważnym elementem planowanych działań jest tworzenie punktów konsultacyjno-informa-
cyjnych, prowadzonych wspólnie przez podmioty samorządowe i organizacje pozarządowe,
zajmujących się - oprócz udzielania informacji i poradnictwa - prowadzeniem warsztatów
dla rodziców i młodzieży uzależnionej czy programami profilaktycznymi dla młodzieży.

236 Interesująca jest forma i tytuły programów, np. „Nasza szkoła bez dragów”, „Jesteśmy alternatywni- narkoty-

kom mówimy nie”, ‘Narkotyki? Problem, który nie musi dotyczyć ciebie”. Por. Miejski Program Przeciwdziałania

Narkomanii na lata 2011-2013 dla Miasta Chełm, www.chelm.pl.

237 Powyższe informacje uzyskane zostały z dokumentów programowych i sprawozdań samorządów dotyczących

programów zwalczania narkomanii. Wydaje się jednak, ze do sprawdzenia wiarygodności informacji należało-

by przeprowadzić badania, weryfikujące podane informacje, ponieważ ograniczona co do treści - z natury- son-

da wśród studentów studiów stacjonarnych jednego z wydziałów Uniwersytetu Łódzkiego, przeprowadzona w

trakcie wykładu dotyczącego tej problematyki, wskazała iż ŻADEN ze studentów jako uczeń, nie uczestniczył

w tego rodzaju programie edukacyjnym, mimo, iż od lat w programach przygotowywanych przez Gminę Łódź

(por. www.bip.uml.lodz.pl. ) jak i w programach wojewódzkich (Por. Wojewódzki Program Przeciwdziałania Nar-

komanii na lata 2011-2015 (por. www.rcpslodz.pl), działania edukacyjne i poradnictwo dla młodzieży w tym

młodzieży akademickiej wymieniane są wielokrotnie.

115

Stałym elementem gminnych programów jest także planowanie pomocy społecznej oso-
bom uzależnionym i rodzinom osób uzależnionych prowadzenie programów readaptacji
społecznej i zawodowej oraz zakładanie i prowadzenie ośrodków rehabilitacyjno-adapta-
cyjnych dla osób problemowo używających substancji psychoaktywnych, po zakończonym
programie terapeutycznym, prowadzenie promocji zdrowia i edukacji w zakresie przeciw-
działania HIV/AIDS, udzielania pierwszej pomocy, zdrowego stylu życia czy zapobiegania
chorobom cywilizacyjnym

238

, a także realizacja programów reintegracji społecznej dla osób

problemowo używających substancji psychoaktywnych, po zakończonym programie tera-
peutycznym czy realizacji programów reintegracji zawodowej dla takich osób

239

238 Por. Miejski Program Przeciwdziałania Narkomanii na lata 2011-2013 dla Miasta Chełm, www.chelm.pl.

239 Miejski Program Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2011, Gmina Łódź, www.bip.uml.lodz.pl.

116

Zakończenie

Lokalna polityka społeczna winna opierać się przede wszystkim na działaniach samorządu
terytorialnego, jako podmiotów podejmujących działania na rzecz obywateli zróżnicowa-
nych i dostosowanych do lokalnych potrzeb, w oparciu o rozeznane potrzeby i preferencje
ludności. We współczesnym państwie, realizowany w Polsce model subsydiarności jest je-
dyną drogą rozstrzygania problemów społecznie ważnych.

Powstaje jednak pytanie, dlaczego, wobec działania wielu instytucji publicznych na szczeblu
centralnym a także szerokich uprawnień do rozwiązywania problemów społecznych przez
jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, problemy nie zmniejszają się, ale – w nie-
których przypadkach – narastają. Jak wynika ze statystyk, bezrobotnych ubywa w minimal-
nym zakresie a poziom bezrobocia jest ciągle wysoki, mimo łożenia znacznych środków na
różnego rodzaju formy aktywizacji zawodowej, a skrajne ubóstwo dotyka 5% rodzin

240

Niewątpliwie przyczyn upatrywać można w braku dostatecznych środków finansowych, bę-
dących w dyspozycji jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego. Wynika to z bra-
ku dochodów proporcjonalnych do nałożonych na samorządy zadań, czego nie da się wy-
równać środkami pochodzącymi z budżetów samorządów posiadających wyższe dochody,
co zresztą stanowi przedmiot sporów, a także było przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału
Konstytucyjnego. Samorządom nie pomaga także przyjęty w przepisach budżetowych me-
chanizm finansowania nie w całości z budżetu państwa zadań zleconych samorządowi.
Analiza programów i strategii, zarówno tworzonych przez jednostki samorządu terytorial-
nego, jak i przyjmowanych przez organy szczebla centralnego, wskazuje jednak także na
nieprawidłową – jak się wydaje – metodologię rozliczania wykonanych zadań. W analizo-
wanych dokumentach skrócie można ująć to jako przyjmowanie jako metodę rozliczania
wykonania zadania nie efekt w postaci uzyskania określonych rezultatów, ale jedynie ilość
wydanych środków finansowych, (ilość uczestników szkoleń, ilość odbytych szkoleń i kon-
ferencji), nie zaś ich efekt. Jedynie w niewielu dokumentach, zwłaszcza dokumentach pro-
gramowych, ocenia się skuteczność podejmowanych działań, np. skuteczność orzekania
w drodze postanowienia sądowego o obowiązku poddania się leczeniu odwykowemu
i wskazuje na działania mające ową skuteczność poprawić.
Daje to podstawę do ocen formułowanych przez środowiska naukowe na podstawie pro-
wadzonych badań, że „za dużo dajemy zasiłków, za mało pomagamy w podjęciu pracy”,
w odniesieniu do aktywizacji zawodowej „szkolenia się odbyły, pieniądze wydano, a mało
kto dostał potem pracę”

241

Ponadto nie wszystkie samorządy chcą lub potrafią wykorzystywać przyznane im uprawnie-
nia. Analiza dokumentów przygotowanych jako Strategie rozwoju przez poszczególne sa-
morządy (bez względu na szczeble podziału administracyjnego) pokazuje na brak zaanga-

240 Por. Rozmowa z prof. Tomaszem Pankiem współtwórcą „Diagnozy społecznej”, Gazeta Wyborcza z dnia 30

października 2013 r.

241 Por. Rozmowa z prof. Tomaszem Pankiem..., op.cit.

117

żowania, a nawet zrozumienia wagi spoczywających na samorządach obowiązków wobec
społeczności lokalnej.
Odrębną kwestią jest sygnalizowana w dokumentach, zwłaszcza w niektórych Strategiach
rozwiązywania problemów społecznych, niedostateczna efektywność działań organizacji
pozarządowych, wynikająca z niedostatecznego potencjału sektora pozarządowego i dys-
proporcji w infrastrukturze organizacji społecznych w porównaniu z infrastrukturą pozosta-
jącą w dyspozycji podmiotów samorządowych, przede wszystkim zaś z niskiej świadomości
obywatelskiej i małego zaangażowania mieszkańców w działania społeczne. Przyczyna bra-
ku efektywności w działaniach organizacji społecznych tkwi – być może – także w niechęci
samorządów do uznania organizacji pozarządowych za równoprawnego partnera w proce-
sie wykonywania zadań na rzecz społeczeństwa lokalnego.

Publikacja współfinansowana ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

LOKALNA POLITYKA SPOŁECZNA

00-697 Warszawa

Aleje Jerozolimskie 65/79

Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich

publikacja bezpłatna

ISBN 978-83-61638-68-1

Tel.: 22 237 00 00

Fax: 22 237 00 99

NIP: 7010066145

Regon: 140971293

e-mail: sekretariat@crzl.gov.pl

www.crzl.gov.pl

LOKALNA

POLITYKA

SPOŁECZNA

Ewa Kulesza

Warszawa 2013