plik

Koncesje i zezwolenia

Jakimi zasadami winna się kierować administracja publiczna?

Data: 12-08-2009 r.

Zasady ogólne postępowania administracyjnego legislacyjnie wyodrębniono w pracach nad
projektem k.p.a. i znalazły się one już w tekście pierwotnym kodeksu wraz z przepisami o zakresie
jego mocy obowiązującej, a przy nowelizacji w 1980 r. zamieszczono je w osobnym rozdziale (art.
6-16). Chodzi tutaj z reguły o przepisy wyjęte niejako przed nawias, czyli wspólne dla całości

postępowania administracyjnego

. Co istotne, zasady ogólne postępowania administracyjnego,

są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organu
administracji wiążące na równi z innymi przepisami procedury.

Jakie są naczelne zasady postępowania administracyjnego?

W postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy administracji publicznej na
podstawie przepisów k.p.a., Ordynacji podatkowej, czy też przepisów o

postępowaniu

egzekucyjnym

w administracji obowiązują zasady wywodzone z przepisów Konstytucji RP oraz z

ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych
wolności. Istnieje zatem pewna hierarchia zasad, którym jest podporządkowana regulacja prawna
postępowania administracyjnego i cała działalność organów

administracji publicznej

Z art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wywodzi się
następujące prawa jednostki, które muszą być respektowane w postępowaniu przed organami
administracji publicznej

prawo do procesu przed organem administracyjnym. a następnie sporu w procesie przed sądem;

prawo do załatwienia sprawy w szybkim terminie (rozsądnym);

prawo do uzyskania szybkiej i wyczerpującej informacji prawnej;

prawo do realnych możliwości obrony swoich praw i interesów;

czynnego udziału w postępowaniu samodzielnie lub przez

pełnomocnika

Do zasad o charakterze naczelnym, wywodzonych z przepisów Konstytucji należą zaś:

zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2), traktowana jako źródło dwóch kolejnych zasad;

zasada prawa do procesu, w którym jednostka może bronić swojego interesu prawnego w toku
prawnie uregulowanej procedury; prawo do sprawiedliwego, jawnego i szybkiego procesu zostało
wyznaczone w art. 45 ust. 1 Konstytucji i odnosi się do postępowania przed organami
administracyjnymi oraz do

sądu administracyjnego

;

zasada prawa do sądu zapewniającego niezależną i niezawisłą kontrolę działania i przypadków

bezczyn-ności

administracji publicznej; zasada ta nie dopuszcza zamykania drogi sądowej

dochodzenia naruszeń praw i wolności jednostek;

zasada praworządności, stanowi o jednolitości podstaw prawnych działania całej administracji
publicznej oraz o ustaleniu rozumienia pojęcia prawa i jego źródeł; Art. 7 Konstytucji RP stanowiący o
działaniu ?na podstawie i w granicach prawa" odnosi się też do organów administracji publicznej, które
w stosunkach zewnętrznych, czyli z podmiotami niezależnymi od nich z racji odrębności struktury,
zadań i funkcji, muszą mieć dla swoich działań podstawę w przepisach prawa powszechnie
obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji; akty normatywne o charakterze wewnętrznym nie
mogą być podstawą do wydawania

decyzji

kierowanych do osób fizycznych, osób prawnych i innych

niezależnych od administracji podmiotów (art. 93 ust. l i 2 Konstytucji).

zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), odnosząca się do zakresu i granic stosowania
prawa oraz służąca ograniczeniu do niezbędnych granic uciążliwości ingerencji administracyjnej w
sferę praw jednostki;

zasada równości wobec prawa (art. 32 ust. l Konstytucji) nakłada obowiązek jednakowego
traktowania wszyst-kich podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji, bez tworzenia
nieuzasad-nionych przywilejów czy ich dyskryminacji;

prawo do ochrony dóbr osobistych (art. 51), które musi być przestrzegane w działaniu administracji;

prawo wnoszenia petycji, skarg i wnios-ków do organów władzy publicznej (art. 63);

zasada dwuinstancyjności postępo-wania administracyjnego (art. 78), wywodzona z prawa
zaskarżenia decyzji wyda-nych w I instancji.

Poza tym Parlament Europejski 6 wrześ-nia 2001 r. uchwalił Europejski Kodeks Dobrej
Administracji, który wprowadza wiele ogólnych zasad obowiązujących urzędników. Część z nich
nawiązuje do zasad państwa prawa, , równości wobec prawa, proporcjonalności, obiektywizmu, a
część dotyczy poprawności czynności proceduralnych, co ma szczególne znaczenie w państwach
niemających skodyfikowanego ustawowo postępowania administracyjnego.

Jakie są zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego?

Różni autorzy podają inną liczbę ogólnych zasad postępowania administracyjnego ogólnego,
różnie je przy tym klasyfikując. Poniżej przedstawiamy poszczególne zasady ogólne ustanowione w
przepi-sach k.p.a.

Zasada legalizmu (praworządności)

Art. 6 K.p.a. stanowi, iż ?organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów
prawa?. Art. 7 wskazuje zaś m.in., że ?w toku postępowania organy administracji publicznej
stoją na straży praworządności (?)?

Przepis art. 6 musi być rozumiany w zgodności z przepisami konstytucyjnymi. Działanie na
podstawie prawa oznacza obowiązek stosowania w sprawach indywidualnych przepisów
prawa materialnego oraz przepisów po-stępowania, prawidłowego ustalania obowiązującego
stanu prawnego spraw, po-prawnej wykładni przepisów przy rozstrzyganiu o obowiązkach
lub uprawnieniach.

Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek dbania o to, by wyłącznie legalnymi
środkami dochodzić do wyjaśnienia sprawy, z zachowaniem przewidzia-nych prawem
procesowych uprawnień i obowiązków wszystkich uczestników postępowania. W
trudniejszych przypadkach organ administrujący może na pod-stawie art. 183 § 2 k.p.a. zwrócić się
do prokuratora o jego udział w postępowaniu w celu zapewnienia pełnego wykonania tego
obowiązku. Przepisy postępowania zawierają wiele postanowień służących zapobieganiu
przypadkom naruszenia prawa (np. wyłączenie pracownika lub biegłego) oraz usuwaniu skutków
niezgod-ności z prawem, zaistniałych w toku postępowania lub tkwiących w aktach załatwiających
sprawy administracyjne (np. wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji czy
postanowienia). Naruszenie omawianej zasady zabezpieczone jest sankcją w postaci nieważności
decyzji, gdyż należy stwierdzić nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym
naruszeniem prawa (art. 156 § 1).

W razie sprzeczności, jaka zachodzi nierzadko w procesie stosowania prawa pomiędzy zasadą
celowości a zasadą praworządności, rozstrzygnięcie tej sprzeczności może być tylko jedno: nie
wolno wykonać zadania kosztem naruszenia prawa, należy wówczas szukać drogi wykonania go w
inny sposób.

Zasada prawdy obiektywnej

Art. 7 stanowi także, iż ?W toku postępowania organy administracji publicznej (?)
podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia
stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (?).

Zasada prawdy obiektywnej jest wspólna wszystkim procedurom. Oznacza ona odcięcie się od
poglądu o dopuszczalności orzekania na podstawie prawdy formalnej (sądowej), uzyskanej
reglamentowanymi co do ich mocy środkami dowodowymi. Zasada ta kształtuje czynności
postępowania, zakres środków dowodowych i okreś-la obowiązki dowodowe związanych z
wyjaśnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wpływa ona na zakres stosowania w
postępowaniu administracyjnym przepisów opartych na założeniu oficjalności (tj. określających

obo-wiązki procesowe organu) oraz dyspozycyjności (czyli możliwości rozporządzania
uprawnieniami dowodowymi przez strony), z wyraźnym akcentem na oficjalność i z ograniczeniem
dyspozycyj-ności.

Organ administracji publicznej ma wiele, wykonywanych z urzędu, obo-wiązków służących
wyjaśnieniu sprawy, a strony są uprawnione do podejmowania takich czynności, lecz nie mają
obowiązku dostarczania dowodów - ciężar dowodu co do istotnych okoliczności sprawy w
zasadzie spoczywa na organie prowadzącym postępowanie; wyjątki muszą mieć podstawę
ustawową. To organ wyznacza więc zakres postępowania dowodowego, ocenia legalność
dowodów, przeprowadza dowody z urzędu, poucza strony o ich uprawnieniach w toku
postępowania dowodowego. Przepisy postępowania nie stanowią o żadnych ograniczeniach
dowodowych poza jednym, wynikającym z zasady praworządnoś-ci - sprzeczności dowodu z
prawem, nie przyznają żadnemu z dowodów wyjątkowej mocy prawnej ani nie wyłączają
możliwości przeprowadzania dowodów przeciwnych. Prawda obiektywna, do której wykrycia
zmierza się w postępowaniu, ma służyć prawidłowemu załatwieniu sprawy, a zatem musi odnosić
się do wszystkich faktów i okoliczności o znaczeniu prawnym i nie może prowadzić do wnikania ani
w te kwestie, które nie są związane z samą sprawą, ani też w sfery chronionych dóbr osobistych
jednostki.

Zasada uwzględniania w postępowaniu i załatwianiu spraw interesu społecznego i
słusznego interesu jednostki

Art. 7 K.p.a. wskazuje również, iż ?W toku postępowania organy administracji (?) podejmują
wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,
mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli?.

Przepis ten statuuje dwie klauzule generalne wprowadzające jako wartości, które muszą być
uwzględniane w procesie stosowania prawa (wymagające zawsze od organu oceny i porównania):

interes społeczny,

słuszny interes obywatela.

Nie chodzi tu o proste wyważenie racji dwóch interesów, ale raczej o porównywanie z wartościami
ogólnymi (społecznymi, publicznymi) poja-wiającymi się w sprawie w wyniku oszacowania
"słuszności" (trafności. sensowno-ści) żądań wyrażających interes jednostki. Nie ma przy tym
miejsca na z góry ustaloną nadrzędność jednego z wymienionych w przepisie interesów, ale
konieczne jest wyważenie w każdej sprawie oddzielnie dominacji jednego z nich przy rozstrzyganiu
sprawy. Ta zasada ogólna k.p.a. wiąże się z konstytucyjną zasadą proporcjonalności.

Porównania tego dokonuje się dla załatwienia sprawy administracyjnej, a więc będzie się ono
odnosiło do interesu prawnego, bo o takim interesie stron (art. 28) rozstrzyga się decyzją

administracyjną w postępowaniu regulowanym przepisami k.p.a. Załatwienie sprawy nie oznacza
tylko samego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty decyzją. bo wiem wszystkie czynności po-
stępowania służą ustaleniu okoliczności faktycznych i prawnych pozwalających na prawidłowe
porównanie wartości przypisanych interesowi społecznemu ze słusz-nością interesu
jednostkowego. Gdy w postępowaniu bierze udział wiele stron, konieczne jest oszacowanie
słuszności każdego interesu z osobna i porów-nanie ich ze sobą, nie tylko wtedy, gdy są to interesy
ze sobą sprzeczne w całości lub w części, ale również wtedy, gdy są ze sobą zbieżne.

Art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia po-stępowania, ale także
wskazówką interpretacyjną prawa material-nego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organ do
?załatwienia sprawy? zgodnie z tą zasadą. Szczególną rolę przepis art. 7 (nakazujący organowi
porównanie wartości właściwych w danej sprawie interesowi społecznemu ze słusznością interesu
jednostkowego) odgrywa w wykładni tych przepisów prawnych, które stanowiły o rozstrzyganiu
sprawy na zasadzie uznania administ-racyjnego. Przepis ten zmienia treść uznania, które musi być
wykorzystane w celu zaspokojenia interesu jednostki, gdy nie koliduje to z wartościami interesu
społecznego. Uznanie administracyjne polega na możliwości wyboru przez organ różnych
konsekwencji prawnych przy danym stanie faktycznym. Uznanie administracyjne nie polega zatem
na swobodzie organu administracji co do ustalania stanu faktycznego. Przeciwnie, organ
administracji korzystający z uznania administracyjnego jest obowiązany szczegółowo zbadać stan
faktyczny i utrwalić w aktach wyniki postępowania dowodowego. Obowiązki organu w tym zakresie
są nawet większe niż przy wydawaniu decyzji związanych. Decyzja wydana w warunkach
uznania administracyjnego nie może być decyzją dowolną, ale musi wynikać z
wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy
oraz w należyty sposób wyważać interes społeczny i słuszny interes obywateli Przy
załatwieniu sprawy na zasadzie uznania administracyjnego należy zaspokoić interes
jednostki, gdy nie pozostaje to w wyraźnej kolizji z wymaganiami interesu publicznego.

Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa

Art. 8. K.p.a. stanowi na początku, iż ?Organy administracji publicznej obowiązane są
prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać
zaufanie obywateli do organów Państwa (?)?.

Zasada ta odnosi się do podejmowania przewidzianych prawem czynności postępowania, jak też
do ich treści oraz do stosowania prawa materialnego, a także do stosunku pracownika
administracji do stron i uczest-ników postępowania w toku prowadzenia tych czynności, czyli do
wymogów ?kultury administrowania?. Ww. przepis zakłada zaufanie obywatela do organów
państwowych. a od działania organów administracji publicznej wymaga się jego wzmacniania.
Organ administracji publicznej winien zatem dbać o zachowanie w toku czynności
po-stępowania zasady równości w traktowaniu wszystkich uczestników postępowania,
poprawnie oceniać słuszność interesów jednostkowych, wątpliwości procesowe
rozstrzygać na korzyść uczestników wstępowania, zachowywać w tym samym stanic
prawnym i faktycznym stałość rozstrzygnięć w toku instancji administracyjnych, a zmian w

stanie prawnym nie wykorzystywać do zaskakiwania niespodziewanymi czynnościami
procesowymi lub rozstrzygnięciami sprawy. Ze sposobu prowadzenia oraz załatwienia spraw
przez administrację różne środowiska wysnuwają bowiem ogólniejsze wnioski o władzy i jej
działalności.

Zasada ta ma istotne treści normatywne, zaś nie-zgodne z tą zasadą przypadki działań organów
administracji publicznej bywały podstawą uchylenia zaskarżonych aktów administracyjnych (np.
decyzji).

Zasada wpływu wychowawczego na obywateli

Ponadto wedle art. 8 K.p.a. ?
Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w
taki sposób, aby pogłębiać (?) świadomość i kulturę prawną obywateli?.

Jest to zasada ogólna związana z kulturą administrowania. Ma ona służyć kształtowaniu w
społeczeństwie pozytywnych postaw wobec obowiązującego prawa.

Skuteczność tej zasady pozostaje w związku z zasadą informacji dla stron i uczestników
postępowania, z zasadą przekonywania, jak też z zasadą ugodowego załatwiania spraw spornych.
Wynika to z cech postępowania administracyjnego, które dotyczy spraw indywidualnych.
rozpatrywanych z reguły z zachowaniem jawności jego czynności jedynie dla stron. Stąd wpływ
wychowawczy postępowania przed organami administracyjnymi widoczny jest przede
wszystkim w kręgu osób uczestniczących w tym postępowaniu. Poza tym realizację tej zasady
stanowią przepisy statuujące jasne i zrozumiałe dla obywateli reguły działania administracji
publicznej.

Zasada informowania stron

Jak stanowi art. 9 K.p.a., ?Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i
wyczerpującego informowania stron o okolicznościach
faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich
praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania
administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne
osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z
powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek
?.

Organ powinien więc m.in. wyjaśniać uczestnikom postępowania administracyjnego sens i cel
stosowanych przepisów. Zasada ta nakłada na organ administracji publicznej udzielania (i to z
urzędu):

informacji faktycznej (tzn. informacji o okolicznościach faktycznych istotnych dla sprawy) i prawnej
(tj. informacji o obowiązującym prawie - o przepisach prawa dotyczących postępowania, jak i o
przepisach prawa materialnego, na podstawie którego nastąpi załatwienie sprawy administracyjnej)
stronom; Realizacja tego obowiązku polega między innymi na powinności organu administracji
poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie
sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie
o treści żądanej przez stronę; Obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak
najszerszy sposób, a jego naruszenie należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia
decyzji;

niezbędnej informacji prawnej innym uczestnikom postępowania; organ administracji musi
zatem poinformować (przestrzec) strony czy innych uczestników o negatywnych skutkach
podejmowanych przez nich czynności oraz o skutkach bierności w określonych sytuacjach
procesowych, a także o tym, jaka powinna być prawidłowa forma i treść czynności procesowej.

Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu

Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., ?Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić
stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed
wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do
zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań?.

Ten artykuł oraz wiele realizujących go przepisów szczegółowych k.p.a. zapewniają stronie prawo
do kształtowania wespół z organem przebiegu postępowania i jego wyniku - decyzji
administracyjnej. Organ administracji publicznej ma zatem obowiązek zapewnienia stronie
możliwości udziału we wszystkich czynnościach na każdym etapie postępowania. Strona zaś
ma uprawnienie, z którego może co do zasady korzystać według swojej woli. Strona ma wybór
środków obrony swoich interesów i może być obecna przy czynnościach postępowania i brać
aktywny w nich udział ze zgłaszaniem inicjatyw procesowych, albo też może zdać się wyłącznie na
działanie organu i jego inicjatywę. W każdym przypadku to organ ma obowiązek pełnego
wyjaśnienia sprawy w całości i zawiadamiania strony (stron) o wszystkich czynnościach, w których
może ona brać udział albo w których musi wziąć udział dla ich ważności i skuteczności procesowej.
Granice dostępu strony do czynności postępowania, gromadzonych materiałów i dokumentów
wyznaczają przepisy regulujące ochronę informacji niejawnych.

Strony od wszczęcia postępowania mają prawo do czynnego udziału w sprawie we
wszystkich czynnościach związanych z jej wyjaśnieniem, a przed wydaniem decyzji muszą
mieć zapewnioną możliwość zapoznania się w wyznaczonym przez organ terminie z całym
materiałem zebranym w aktach sprawy, z dowodami i z żądaniami zgłoszonymi przez strony
oraz wypowiedzenia się co do kompletno-ści i poprawności ustaleń stanu faktycznego i
prawnego sprawy. Pozbawienie stron prawa wglądu w cały materiał sprawy jest dopuszczone w
art. 10 § 2 tylko w przypadku pilności sprawy i to w okolicznościach nadzwyczajnych, gdy zwłoka w
załatwieniu sprawy stwarza zagrożenie dla dóbr szczególnie chronionych (życie i zdrowie ludzkie,

niepowetowana szkoda materialna), co w aktach sprawy jest utrwalane adnotacją (art. 10 § 3).

Naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, gdy bez własnej winy nie mogły w nim
brać udziału, stanowi szczególnie ciężką wadę procesową, która jest podstawą wznowienia
postępowania administracyjnego (art. 145 § l pkt 4).

Zasada przekonywania

Art. 11 K.p.a. stanowi, iż: ?Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom
zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy,
aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania
przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu?.

Zasada przekonywania obliguje organy administracji publicznej do wyjaśniania stronom
zasadności przesłanek, którymi kierują się przy wyjaśnianiu sprawy, aby w ten sposób w
miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania
środków przymusu. Wyraża ona prymat przekonywania nad przymusem, obowiązuje w toku
całego postępowania administracyjnego, nawet wówczas, gdy ustawa nie wymaga formalnego
uzasadniania oznaczonych poczynań. Zasada przekonywania nakłada na organy szczególne
obowiązki przy sporządzaniu prawnego i faktycznego uzasadnienia decyzji. Zakres omawianej
zasady nie powinien być ograniczany wyłącznie do decyzji nakładających na strony obowiązki
podlegające przymusowemu wykonaniu na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o
postępowaniu egzekucyjnym w administracji, lecz również do wszelkich decyzji dla stron
negatywnych (odmawiających przyznania uprawnień lub przyznających je w mniejszym stopniu niż
żądała tego strona).

Zasada szybkości i prostoty postępowania

Wedle art. 12 § 1 K.p.a. ?Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie
wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami
prowadzącymi do jej załatwienia?. § 2 zaś stanowi, że ?Sprawy, które nie wymagają zbierania
dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie?.

Zasada szybkości i prostoty postępowania nie może oczywiście oznaczać dążenia do
jakiegokolwiek fałszywego upraszczania postępowania ze szkodą dla istoty sprawy. Organ
administracji powinien zatem zmierzać do załatwienia sprawy korzystając z takich
możliwości i sposobów postępowania, które pozwalają na jak najszybsze załatwienie
sprawy, jednak nie wiążą się z uszczerbkiem dla trafności i celowości rozstrzygnięcia.
Realizacji tej zasady służy w szczególności instytucja rozprawy administracyjnej (art. 89 i nast.
K.p.a.) oraz

ugody administracyjnej

(art. 114 i nast.).

Zbyt powolne załatwianie spraw należało do głównych bolączek naszego postępowania. W 1980 r.

podjęto dlatego próbę przyspieszenia tempa załatwiania spraw. Ustalono więc przede wszystkim
obowiązek załatwiania spraw ?bez zbędnej zwłoki? oraz określono, które sprawy powinny być
załatwione niezwłocznie, jakie zaś nie później niż w ciągu miesiąca lub dwóch miesięcy (art. 35).
Nakaz niezwłocznego załatwienia sprawy ma to znaczenie, że sprawa ma zostać załatwiona tak
szybko, jak to jest możliwe, nie oznacza to konieczności załatwienia jej ?od ręki?. Warto przy tym
zaznaczyć, iż terminy załatwiania spraw, określone w art. 35 oraz w przepisach ustaw
szczególnych, są terminami maksymalnymi.

Kodeks postępowania administracyjnego przyznaje stronie prawo do wniesienia zażalenia na
niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37). W pewnych przypadkach dopuszczalna jest także, z
mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi, skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organów administracji w
sprawach.

Zasada ugodowego załatwiania spraw

Zgodnie z art. 13 § 1 Kodeksu, ?Sprawy, w których uczestniczą strony o spornych
interesach, mogą być załatwiane w drodze ugody
sporządzonej przed organem administracji publicznej (ugoda administracyjna)?. Wedle zaś §
2 ?Organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w sprawie,
powinien w tych przypadkach podejmować czynności skłaniające strony do zawarcia
ugody?.

Instytucja ugody administracyjnej została unormowana w rozdziale 8 działu II k.p.a.
Ugoda administracyjna
polega na tym, że strony postępowania prowadzonego przez organ administracji zawierają
porozumienie co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy, które to porozumienie jest następnie
zatwierdzane przez organ prowadzący postępowanie. Nie jest więc możliwe zawarcie ugody
między stroną a organem. Organ może odmówić zatwierdzenia ugody w razie stwierdzenia, że
ugoda narusza prawo, nie uwzględnia stanowiska organu wymaganego do wydania rozstrzygnięcia
w sprawie albo narusza interes społeczny bądź słuszny interes stron. Zatwierdzona ugoda wywiera
takie same skutki, jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego.

Omawiana zasada wymaga nakłaniania przez organ do ugody stron, które mają sporne
interesy w sprawie. Chodzi głównie o motywy pojednawcze; zawarcie ugody może okazać się
bowiem niekiedy bardziej celowe, niż jednostronne rozstrzygnięcie organu, tj. wydanie decyzji
administracyjnej.

Zasada pisemności

Art. 14 § 1 K.p.a. stanowi, że ?Sprawy należy załatwiać w formie pisemnej?. W Orzeczenia
[5]według zaś § 2 wskazane są wyjątki od tej zasady, a mianowicie: ?Sprawy mogą być
załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na
przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w

formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji?.

Wszelkie czynności procesowe powinny być dokonywane w formie pisemnej lub ich
przebieg powinien być utrwalony na piśmie w przypadku dokonania ich ustnie. Również
decyzje administracyjne powinny być wydawane na piśmie. Są dwa sposoby utrwalania na piśmie
czynności procesowych:

podstawową formą dokumentowania czynności procesowych jest protokół,

a pomocniczą ? adnotacja.

Pisemność obowiązująca w postępowaniu administracyjnym jest jednym z warunków realizacji
zasady formalizmu i wiąże się z inkwizycyjnością tego postępowania.

Zasada dwuinstancyjności postępowania

Art. 15 stanowi, iż ?Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne?.

Zasada ta została wynika też z art. 78 Konstytucji. Służy ona zapewnieniu stronom prawa do
dwukrotnego rozpatrzenia i .rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zgodnie z tą zasadą, s
trony mają prawo złożenia odwołania od każdej nieostatecznej decyzji administracyjnej do
organu administracyjnego wyższego stopnia, zaś wyjątki mogą być ustanowione tylko w
ustawie. Organ odwoławczy nie będzie przy tym kontrolował wyłącznie czynności postępowania i
rozstrzygnięcia sprawy w I instancji, ale ma obowiązek ponownego wyjaśnienia sprawy na
podstawie już zebranego materiału faktycznego i prawnego, ewentual-nego uzupełnienia jego
braków i usunięcia w nim uchybień oraz załatwienia. sprawy co do jej istoty. Organ odwoławczy nie
może jednak w wyjaśnieniu sprawy, jej okoliczności faktycznych i prawnych zastąpić w całości
organu I instancji.

Zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnej

Wedle art. 16 § 1 K.p.a. ?Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku
instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji,
stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może
nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych?.

Zasada ta dotyczy tylko ostatecznych decyzji administracyjnych, czyli decyzji, od których nie
służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Decyzje ostateczne zatem to decyzje wydane w
I instancji i niezaskarżone

odwołaniem

w terminie albo z uchybieniem ter-minowi, albo też wydane

w postępowaniu z mocy ustawy jednoinstancyjnym oraz decyzje organu odwoławczego
załatwiające sprawę co do istoty.

Takim decyzjom służy cecha trwałości, a jej skutkiem jest domniemanie legalności i mocy

obowią-zującej oraz dopuszczalność zmiany lub uchylenia wyłącznie w ustawowo okreś-lonym
trybie i przez właściwy do tego organ administracji publicznej. Zasada trwałości decyzji nie jest
jednak bezwzględna, co by wykluczało zmianę lub obalenie takiej decyzji; nie oznacza też jej
niezmienialności i nieograniczonego w czasie obowiązywania. Nie może być przeszkód w obale-niu
decyzji niezgodnej z prawem ani też w dostosowaniu załatwienia sprawy administracyjnej do
zmiany warunków społecznych lub gospodarczych. Musi natomiast być to dokonane przez
właściwy organ w uregulowanym ustawowo trybie postępowania (np. decyzje dotknięte ciężkimi
wadami dającymi podstawę do wznowienia postępowania czy do stwierdzenia nieważ-ności).

Zasada ogó1na trwałości dotyczy decyzji administracyjnych, a również ? odpowiednio - niektórych
postanowień.

Zasada sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych

Art. 16 § 2 Kodeksu stanowi, że ?Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z
powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie
określonych w odrębnych ustawach?.

Zasada ta jest wywodzona z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i z art.
184 Konstytucji stanowiącego o sprawo-waniu przez sądownictwo administracyjne kontroli
działalności administracji pub-licznej.

Sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej
pod względem zgodności z prawem
i w takim zakresie służy skarga na ostateczne decyzje administracyjne. Kontrola zgodności z
prawem dotyczy właś-ciwości organu administracyjnego w sprawie, jego kompetencji do
załatwiania spraw decyzjami administracyjnymi, poprawnego zastosowania przepisów
po-stępowania administracyjnego oraz załatwienia sprawy na podstawie prawidłowo stosowanych,
pod względem zakresu obowiązywania i treści, przepisów prawa materialnego. Zaznaczyć trzeba,
że sąd administracyjny nie jest związany za-rzutami skargi ani ich sformułowaniem oraz żądaniami.
Kontrolę może sprawować w granicach całej sprawy, w kt6rej wydano akt. Wiąże go jednak zakaz
zmiany na gorszą sytuacji skar-żącego.

Skarga do sądu administracyjnego

wszczyna spór co do zgodności z prawem decyzji

administracyjnej, którego stronami o równorzędnej pozycji procesowej są skarżący oraz organ,
który wydał ostateczną decyzję. Spór, prowadzony w po-stępowaniu sądowoadministracyjnym
zgodnie z zasadą kontradyktoryjności i rów-ności stron procesowych, toczy się przed niezależnym i
niezawisłym sądem, mającym kompetencję do obalenia niezgodnej z prawem decyzji
admini-stracyjnej i sformułowania oceny prawnej wiążącej organ przy ponownym rozpat-rywaniu tej
samej sprawy.

Przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna w rozumieniu materialnym, czyli indywidualny akt