dr Andrzej NOWAK
INSTYTUCJE PRAWA USTROJOWEGO ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
Istotnym fragmentem prawa administracyjnego jest PRAWO USTROJOWE, które:
stanowi podstawy prawne organizacji i funkcjonowania administracji,
reguluje strukturę aparatu administracyjnego, określając m.in. jednostki
organizacyjne wykonujące zadania administracji, ich kompetencje, zasady budowy i funkcjonowania oraz wzajemne więzi, a także problemy kadrowe i kontroli.
USTRÓJ ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ - GŁÓWNE MODELE USTROJOWE:
> wykładnia prawa administracyjnego w sensie ogólnym USTRÓJ ADMINISTRACJI określa jako całokształt zasad organizacji i funkcjonowania administracji publicznej,
w bliższym sensie USTRÓJ ADMINISTRACJI pojmowany może być jako oparty na prawie system organizacyjny (struktura organizacyjna), w ramach którego wykonywana jest administracja publiczna,
oraz jako mechanizm działania całej struktury, w tym i poszczególnych ogniw, obejmujący więzi funkcjonalne pomiędzy tymi ogniwami i reguły oraz tryb postępowania, mający na celu zapewnienie płynności funkcjonowania całego systemu i konkretnych jego fragmentów.
Administracja może być budowana według różnych założeń modelowych. Zasadniczo wyróżniamy dwa podstawowe modele organizacji i funkcjonowania administracji publicznej:
CENTRALISTYCZNY,
ZDECENTRALIZOWANY (decentralistyczny).
UKŁAD CENTRALISTYCZNY polega na takim zorganizowaniu w określonej sferze właściwości systemu organów administracji, że podejmowanie decyzji należy wyłącznie do organów wyższych.
Organ wyższy ma zawsze prawo ingerencji w działalność organu niższego, chociaż nie zawsze z niej korzysta.
Centralizacja nierozerwalnie wiąże się z HIERARCHICZNYM PODPORZĄDKOWANIEM, które oznacza pełne podporządkowanie jednostek organizacyjnych niższych szczebli jednostkom wyższym i to w układzie pionowym.
Hierarchiczne podporządkowanie przejawia się w podwójnej zależności: SŁUŻBOWEJ l OSOBOWEJ:
ZALEŻNOŚĆ SŁUŻBOWA oznacza, że nie ma prawnego ograniczenia sfery wydawania poleceń służbowych organom niższym,
ZALEŻNOŚĆ OSOBOWA zaś oznacza, że organ wyższy ma prawo obsadzania stanowisk w organach niższych szczebli, dokonywania awansów, zwolnień, nagradzania, pociągania do odpowiedzialności i wymierzania kar.
MODEL DECENTRALISTYCZNY - to taki układ, w którym organy niższe nie są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia. Jest to taki system organizacyjny, w którym podmioty administrujące mają prawnie zagwarantowaną samodzielność.
Mówiąc o decentralizacji wspomnieć trzeba o AUTONOMII, którą należy odróżnić od decentralizacji.
Autonomia polega na przyznaniu organom zarządzającym częścią terytorium państwa kompetencji do STANOWIENIA PRZEPISÓW RANGI USTAWOWEJ w szerokim zakresie spraw.
AUTONOMIA JEST SAMODZIELNOŚCIĄ W STANOWIENIU PRAWA, NATOMIAST DECENTRALIZACJA OZNACZA SAMODZIELNOŚĆ, ALE W WYKONYWANIU PRAWA PRZEZ PODMIOTY ADMINISTRUJĄCE
Wykonywanie administracji publicznej jest udziałem wielu różnych jednostek organizacyjnych, o różnym statusie prawnym i zróżnicowanym charakterze organizacyjnym, jak i niejednolitych funkcjach.
Wszystkie te podmioty, które w oparciu o prawo zaangażowane są w realizację zadań i kompetencji ze sfery administracji publicznej określamy ogólnym mianem PODMIOTÓW ADMINISTRUJĄCYCH. Do tej kategorii zaliczamy:
Organy administracji publicznej,
Urzędy administracyjne,
Zakłady administracyjne
Inne jednostki organizacyjne, np. agencje rządowe
Podmioty wykonujące funkcje zlecone administracji
ORGANY ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
Podstawową grupę podmiotów administrujących stanowią organy administracji publicznej. Są one bowiem podmiotami (jednostkami) specjalnie powołanymi do wykonywania administracji publicznej.
ORGAN ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ można określić jako wyodrębnioną w całym aparacie państwowym jednostkę organizacyjną:
> posiadającą własne, prawem określone kompetencje,
> działającą na rachunek państwa lub innego związku publiczno-prawnego i z tego tytułu mającą możliwość korzystania ze środków władczych (możliwość użycia przymusu państwowego),
> wykonującą funkcje administracji publicznej i działającą w swoistych formach
prawnych.
NA POJĘCIE ORGANU ADMINISTRACJI SKŁADAJA SIĘ NASTĘPUJĄCE ELEMENTY KONSTRUKCYJNE
A. WODREBNIENIE ORGANIZACYJNE - organem jest określona jednostka organizacyjna, tzn. organ posiada określoną przez prawo formę strukturalną, która czyni z niego pewną jedność organizacyjną,
B. WŁASNE KOMPETENCJE - prawem wyodrębnione kompetencje, przypisane danej jednostce organizacyjnej czynią z niej organ administracyjny. Bez „własnych" kompetencji jednostka nie jest organem, lecz co najwyżej aparatem pracy organu. Kompetencje oznaczają zespół uprawnień dotyczących określonego zespołu spraw, w zakresie których organ ma prawo oraz obowiązek działania,
C. DZIAŁANIE W IMIENIU I NA RACHUNEK PAŃSTWA LUB INNEGO ZWIĄZKU PUBLICZNO-RRAWNEGO (NP. GMINY - działalność organu prowadzona jest w imieniu własnym, ale zarachowywana jest na rzecz państwa lub innego związku publiczno-prawnego, (chodzi o to, że organ jest „czyimś" organem, np. państwa, gminy lub innego związku publiczno-prawnego). Z tego tytułu organ może korzystać z przymusu państwowego czego wyrazem jest możność stosowania władczych form i środków działania,
D. WYKONYWANIE FUNKCJI ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ - celem ustanowienia rganu i jedyną treścią jego zadań i kompetencji jest wykonywanie funkcji administracji publicznej,
E. SWOISTE FORMY PRAWNE DZIAŁANIA - organ administracji publicznej korzysta w realizacji przypisanych mu zadań i kompetencji z różnych form i środków. Tworzą one prawne formy działania, ponieważ są one determinowane prawem.
PRAWNA FORMA DZIAŁANIA oznacza prawem określony konkretny typ czynności, którym może posługiwać się organ administracji publicznej w trakcie wykonywania swych funkcji. Najbardziej charakterystyczną formą działania organu administracyjnego jest akt administracyjny.
ORGANY ADMINISTRACJI MOGĄ BYĆ W RÓŻNY SPOSÓB KLASYFIKOWANE. DO NAJCZĘŚCIEJ SPOTYKANYCH KLASYFIKACJI NALEŻY PODZIAŁ NA ORGANY:
centralne (oraz naczelne) i terenowe
kolegialne i jednoosobowe
o właściwości ogólnej i właściwości specjalnej
decydujące i pomocnicze (doradcze, opiniodawcze)
społeczne i zawodowe
URZĄD ADMINISTRACYJNY
KATEGORIA URZĘDU ŚCISŁE WIĄŻE SIĘ Z KATEGORIĄ ORGANU ADMINISTRACYJNEGO NA TRWAŁE TOWARZYSZY ORGANOWI:
w znaczeniu potocznym urząd oznacza każdą jednostkę wykonująca funkcje publiczne i zarządzającą (np. urząd wojewódzki, urząd pocztowy, urząd jako oznaczenie organu itd.),
„urząd” może leż wystąpić jako synonim organu, zwłaszcza jednoosobowego. Np. w tym znaczeniu słowo urząd używane było w tytułach ustaw tworzących naczelne organy administracji w postaci ministrów (ustawa o utworzeniu urzędu ministra ...),
słowo urząd może również być używane jako składnik nazwy organów
administracyjnych, np. Urząd Antymonopolowy, Główny Urząd Statystyczny, itp. Fakt, że wiele organów centralnych nosi nazwy zawierające termin „urząd" prowadzi do wyodrębnienia się zbiorczej nazwy „urzędy centralne" administracji państwowej, służącej dla określenia całej licznej grupy organów centralnych,
termin urząd ma swój ścisły, prawno-techniczny sens. Mianowicie „urząd administracyjny" w znaczeniu ścisłym oznacza zorganizowany zespół osób i środków materialnych przydanych organowi do pomocy w wykonywaniu jego zadań i kompetencji,
urząd administracyjny jest aparatem pracy organu administracyjnego nie posiadającym własnych kompetencji, lecz działającym w zakresie zadań i kompetencji organu, któremu jest podporządkowany.
Urzędem administracyjnym jest urząd wojewódzki, urząd gminy, a także jednostki organizacyjne występujące pod innymi nazwami, np. biuro, kancelaria. Urzędami będą więc np. Kancelaria Sejmu, Kancelaria Prezydenta, ministerstwo, biuro pełnomocnika Rządu itp.
OD ORGANU ADMINISTRACYJNEGO URZĄD ODRÓŻNIA SIĘ TYM, ZE NIE POSIADA WŁASNYCH KOMPETENCJI, LECZ WYKONUJE KOMPETENCJE „CUDZE" (NALEŻĄCE DO ORGANU ADMINISTRACYJNEGO)
ZAKŁAD ADMINISTRACYJNY
PODOBNIE JAK URZĄD, POJĘCIE ZAKŁADU JEST POJĘCIEM WIELOZNACZNYM. W sferze prawa pracy mówimy o zakładzie pracy, w prawie finansowym mamy do czynienia z zakładem budżetowym, a w zakresie organizacji jednostek gospodarczych często pojawia się zakład jako część składowa przedsiębiorstwa. W praktyce mianem zakładu określane są często jednostki o różnym charakterze prawnym (często przedsiębiorstwo określane jest poprzez nazwę zakład).
ZAKŁAD ADMINISTRACYJNY jest swoistym podmiotem, zaangażowanym w realizację funkcji administracji publicznej. Zakład administracyjny stanowi formę organizacyjną związaną z realizacją zadań ze sfery administracji świadczącej. Tam gdzie chodzi o wykonywanie zadań administracji reglamentacyjnej formą dogodniejszą, o pierwszoplanowym znaczeniu jest organ administracyjny.
ZAKŁAD ADMINISTRACYJNY można określić jako względnie samodzielną jednostkę organizacyjną obejmującą trwale wyodrębniony zespół środków rzeczowych i osobowych (tworzących jedność techniczno-organizacyjną), powołaną w celu ciągłego, bezpośredniego świadczenia usług o szczególnym znaczeniu społecznym i upoważnioną w trakcie realizowania zadań do nawiązywania stosunków administracyjno-prawnych (szkoła, uniwersytet, szpital, teatr, zakład karny itd.).
CECHY KONSTRUKCYJNE ZAKŁADU ADMINISTRACYJNEGO TO:
a) trwałe wyodrębnienie (w jedną całość techniczną) zespołu środków rzeczowych i osobowych),
b) cel - realizacja zadań publicznych w postaci ciągłego, bezpośredniego świadczenia usług o charakterze niematerialnym o szczególnym znaczeniu społecznym (zaspokajanie potrzeb tzw. wyższego rzędu, jak np. w dziedzinie kultury, ochrony zdrowia, oświaty itp.),
c) prawo nawiązywania w zakresie podstawowej działalności zakładu stosunków administracyjno-prawnych między zakładem a jego użytkownikiem.
Prawo administracyjne uznaje, iż z elementem konstrukcji zakładu wiąże się bardzo charakterystyczna cecha zakładu - WŁADZTWO ZAKŁADOWE
WŁADZTWO ZAKŁADOWE jest to ogół uprawnień administracyjnych przysługujących organom zakładu wobec użytkowników (po stronie których powstaje stosunek zależności zakładowej), a niekiedy także względem osób trzecich.
ISTOTĘ WŁADZTWA ZAKŁADOWEGO stanowi zakres upoważnień dla zakładu (jego organów) do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikiem zakładu, jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze (np. odwiedzający w szpitalu).
Przez przyjęcie do zakładu użytkownik wchodzi w stosunek prawny, polegający na poddaniu się temu władztwu. Władztwo to przejawia się w dwóch głównych płaszczyznach:
> kształtowania reguł ogólnych dotyczących korzystania z zakładu (np. regulamin),
> indywidualnej obejmującej wydawanie poleceń skierowanych do użytkowników zakładu (np. dyrektor szkoły poleca uczniowi stawić się w kancelarii).
Władztwo jest niezbędne do realizacji celów zakładu, służy ono zapewnieniu kierownictwa wobec korzystających z usług. Samo władztwo, jego zasięg oraz środki wyznaczają przepisy ustawowe dotyczące określonych rodzajów zakładów. Szczegółową zaś treść określają statuty i regulaminy zakładów.
ZASIĘG WŁADZTWA MOŻE BYĆ WIĘC RÓŻNY, W ZALEŻNOŚCI OD RODZAJU ZAKŁADU, INNY W PRZYPADKU ZAKŁADU KARNEGO, INNY W ODNIESIENIU DO BIBLIOTEKI CZY MUZEUM.
FUNDACJE I FUNDUSZE SPECJALNE
DO REALIZACJI ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ MOŻE BYĆ ZAANGAŻOWANA INSTYTUCJA POD NAZWĄ FUNDACJA.
FUNDACJE I ZAKŁADY tworzą wspólny typ podmiotu administrującego, którego istotą jest WYODRĘBNIENIE OSÓB l ŚRODKÓW RZECZOWYCH (majątkowych) w jedną całość organizacyjno-techniczną.
Ten typ odróżnia się od organu, którego treścią jest wyodrębnienie praw oraz od podmiotów
typu korporacyjnego (samorząd, organizacja społeczna itd.), których istota polega na tym, iż stanowią one zrzeszenia osób.
Fundacja z kolei różni się od zakładu tym, że cel jest ustalony na trwałe w akcie fundacyjnym przez fundatora oraz tym, że fundacja obejmować może majątek w postaci środków finansowych (kapitału) i do tego się ograniczać, natomiast zakład musi obejmować majątek rzeczowy (urządzenia materialne i techniczne), który stanowi podstawę wykonywania jego zadań.
Fundację można określić jako wyodrębniony (określony) zespół majątkowy ustanowiony przez osoby fizyczne lub prawne dla realizacji celów społecznie użytecznych (np. ochrona zdrowia, opieka i pomoc społeczna itp.), który to majątek zarządzany jest przez powołane do tego organy.
Cele fundacji i tryb ich ustanawiania wynikają generalnie z unormowań prawnych odnoszących się do fundacji jako określonej kategorii instytucji. Obecnie fundacje działają w oparciu o ustawę z 6 kwietnia 1984 r, o fundacjach (tekst jedn. Dz.u. Nr 46 z 1991 r. z późn. zm.).
OBOWIĄZUJĄCE PRZEPISY NIE PRZEWIDUJĄ TEŻ FUNDACJI PRAWA PUBLICZNEGO, czyli fundacji utworzonych przez państwo w drodze ustawy lub aktu wykonawczego do ustawy.
Tego rodzaju fundacja polega na tym, że uzyskuje ona od państwa kapitał oraz inne środki
majątkowe w celu wykonywania zadań publicznych i jest WYPOSAŻONA WE WŁADZTWO PAŃSTWOWE.
FUNKCJE ZBLIŻONE DO FUNKCJI FUNDANCJI PRAWA PUBLICZNEGO pełnią w obecnym systemie prawnym tzw. FUNDUSZE SPECJALNE.
Są to instytucje tworzone najczęściej w drodze ustawy obejmujące określone środki finansowe pochodzące ze wskazanych źródeł (dochody funduszy), którymi to środkami zarządzają ustanowione w tym celu organy funduszy. Fundusze wyposażone są w osobowość prawną, a ich cele i zadania wyznaczone są przez przepisy prawne. Przykładem może być Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Państwowy Fundusz Ziemi itp.
AGENCJE RZĄDOWE
W szerokim kręgu podmiotów występujących w sferze administracji publicznej znajdują się jednostki określane nazwą „agencje", jak np. Państwowa Agencja Atomistyki, Agencja Rynku Rolnego, Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa itd.
Pojęcie agencji nie jest jednoznaczne, dlatego też pod nazwą agencji mogą kryć się różne podmioty.
l tak np. możemy mieć do czynienia z agencją bankową, agencją handlową oznaczającą przedsiębiorstwo działające w dziedzinie handlu czy spółkę funkcjonującą w tym obszarze, agencją konsularną, bliższą już agendzie administracyjnej itd.
Z PUNKTU WIDZENIA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO ZNACZENIE POSIADAJĄ TE AGENCJE, KTÓRE WYSTĘPUJĄ JAKO PODMIOTY WYKONYWANIA ADMINISTRACJI - ALE l WŚRÓD TYCH JEDNOSTEK NIE MA JEDNOLITEGO TYPU:
agencje posiadające status prawny centralnych organów administracji
(np. Państwowa Agencja Atomistyki),
jednostki określone jako państwowe osoby prawne (np. Agencja Budowy
i Eksploatacji Autostrad, Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, Agencja Rynku Rolnego),
> agencje o charakterze spółek akcyjnych (np. Agencja Rozwoju Przemysłu czy Państwowa Agencja Inwestycji Zagranicznych),
AGENCJA JEST JEDNOSTKĄ MOGĄCĄ POSIADAĆ RÓŻNY CHARAKTER I STATUS PRAWNY, KTÓRA ZOSTAŁA UTWORZONA DO WYKONYWANIA WYDZIELONYCH ZADAŃ ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ, CZĘSTO O GOSPODARCZEJ I FINANSOWEJ NATURZE ORAZ USYTUOWANA W STRUKTURZE APARATU CENTRALNEGO ADMINISTRACJI POPRZEZ PODPORZĄDKOWANIE NADZOROWI ORGANU NACZELNEGO
Innymi słowy, o agencjach można mówić w znaczeniu agend rządowych, które zaangażowane są do wykonywania funkcji i zadań leżących w obszarze zainteresowania rządu i organizacyjnie powiązanie z rządem poprzez podporządkowanie nadzorowi organów naczelnych.
FUNKCJE ZLECONE ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
Z ZAGADNIENIEM PODMIOTÓW ADMINISTRUJĄCYCH WIĄŻE SIĘ INSTYTUCJA FUNKCJI ZLECONYCH ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.
Poprzez tę instytucję następuje rozszerzenie kategorii podmiotów administrujących poprzez włączanie w realizację zadań i kompetencji administracji jednostek organizacyjnych spoza aparatu państwowego.
FUNKCJE ZLECONE - to instytucja polegająca na tym, że podmiot nie będący częścią aparatu administracji publicznej otrzymuje w drodze ustawy lub aktu wydanego na podstawie ustawy kompetencje do podejmowania działań ze sfery administracji obejmujących wydawanie rozstrzygnięć w formach takich jak jest to właściwe organom administracji.
ISTOTNYM ELEMENTEM FUNKCJI ZLECONYCH JEST TO ŻE ADRESAT OTRZYMUJE TE FUNKCJE NA STAŁE, tj. DO ODWOŁANIA W TEJ SAMEJ DRODZE W JAKIEJ JE OTRZYMAŁ. FUNKCJE TE WYKONUJE ON WE WŁASNYM IMIENIU l W SPOSÓB WŁAŚCIWY ORGANOM ADMINISTRACYJNYM, TJ. Z MOŻLIWOŚCIĄ STOSOWANIA PRZYMUSU PAŃSTWOWEGO.
Otrzymując funkcje zlecone administracji i realizując je określony podmiot nie zatraca swojego podstawowego charakteru, np. organizacji społecznej i nie staje się organem administracji. W zakresie jednak tych funkcji ma on prawo zachowywać się tak jak organ i podejmować rozstrzygnięcia charakterystyczne dla organu np. akty administracyjne.
OD FUNKCJI ZLECONYCH ODRÓŻNIA SIĘ ZADANIA ZLECONE, którą to kategorią obejmowane jest przekazywanie wykonania działań ze sfery administracji publicznej, ale nie posiadających charakteru władczych rozstrzygnięć administracyjnych.
SAMORZĄD
W UJĘCIU PRAWNYM SAMORZĄD STANOWI TYP DECENTRALIZACJI l SPECYFICZNĄ FORMĘ ADMINISTRACJI OPARTĄ NA ZASADZIE NIEZALEŻNOŚCI HIERARCHICZNEJ. ŹRÓDŁEM SAMORZĄDU JEST PRAWO POZYTYWNE.
SAMORZĄD TERYTORIALNY stanowi przymusowy, wynikający z ustawy związek osób typu korporacyjnego, powołany do realizacji zadań i funkcji administracyjnych na zasadzie pewnej (wynikającej z prawa) niezależności od państwa.
CECHY SAMORZĄDU:
> przedmiotowo administracja samorządowa i rządowa nie różnią się,
> przeciwstawienie administracji rządowej i samorządowej ma charakter podmiotowy.
Podmiotem administracji samorządowej nie jest państwo, lecz odrębne podmioty, osoby prawne. Jednostki samorządowe jako osoby prawne wyróżniają się tym, że mają obowiązki i prawa (publiczne) zapewniające im stanowisko równorzędne z władzami administracji rządowej, tj. władztwo administracyjne.
> osobowość prawna jednostek samorządowych indywidualizuje je i wyodrębnia spośród administracji. Gmina, powiat, województwo mają kompleks praw i obowiązków we własnym imieniu (jako własne prawa i obowiązki), a nie w charakterze organu innej osoby prawnej,
korporacyjność - wiąże się z autonomią organizacyjną i samodzielnością zarządu (możliwość powoływania swoich organów).
ORGANIZACJA SAMORZĄDU
Ponieważ samorząd terytorialny stanowi wspólnotę osób zamieszkujących daną jednostkę terytorialną, niezbędne jest ustanowienie organów, za pomocą których wspólnota ta będzie wykonywać swoje funkcje i zadania.
Stąd też każda jednostka samorządowa wyposażona zostaje przez prawo w stosowne organy którymi w świetle przyjętych (i tradycyjnych) rozwiązań są:
> organy uchwałodawcze.
> organy wykonawcze samorządu (tj. gminy, powiatu, województwa).
ORGANY UCHWAŁODAWCZE pochodzą z wyborów dokonywanych
odpowiedniej ordynacji wyborczej - przez mieszkańców, natomiast ORGANY WYKONAWCZE kreowane są przez organy uchwałodawcze.
OPRÓCZ SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO (zwanego także niekiedy powszechnym) funkcjonować mogą również inne rodzaje samorządu określanego często mianem SAMORZĄDU SPECJALNEGO. W ramach samorządu specjalnego wyróżnić można takie rodzaje samorządu, jak:
> zawodowy,
> narodowościowy,
> wyznaniowy i inne.
SAMORZĄDY SPECJALNE SĄ TO KORPORACJE PUBLICZNE, ORGANIZACJE, do których przynależność jest z mocy prawa i które nie podlegają działaniu prawa o stowarzyszeniach.
PODOBNIE JAK W PRZYPADKU SAMORZADU TERYTORIALNEGO, SAMORZĄD SPECJALNY DZIAŁA POPRZEZ SWOJE ORGANY. W SFERZE ORGANIZACJI SAMORZADU SPECJALNEGO MOŻNA ODNOTOWAĆ JEDNAK WIELKOŚĆ I RÓŻNORODNOŚĆ ROZWIĄZAŃ.