Planowanie jako jedno z działań administracji publicznej.

1. Pojęcie planowania.

Pojęcie planowania (programowania), koordynacji, współdziałania czy kontroli są związane z zagadnieniami sprawnego działania. Pojęcia te traktuje się jako nieodłączny problem kierownictwa i administrowania, zaś H.Fayol uważał je za elementy administrowania.

Planowanie odgrywa szczególną rolę w administracji. Jest koniecznym elementem racjonalnego działania. Prognozowanie pozwala przewidzieć określone skutki w przyszłości. Dzieli się na doświadczenie zawodowe i intuicję. Przy planowaniu istotna jest rola współdziałania polityków (wybór celów) i specjalistów (środki realizacji). Współczesna administracja dąży do kształtowania stosunków społecznych i przeobrażeń w zamierzonym z góry celu. Współcześnie państwo i jego administracja wkraczają w dziedziny zaspokajania podstawowych potrzeb społecznych - to cel planowania.

Plan jest pierwszą fazą działania administracji, po wykonaniu i kontroli. Plany to pojęcie centralne, szczególna postać decyzji. Należy rozróżnić dwa pojęcia plan i planowanie.

PLANOWANIE - jest procesem decyzyjnym

PLAN - jest efektem procesu, to akt kompleksowy, jest instrumentem integracji decyzji indywidualnych

2. Plan jako konstrukcja prawna -istotny instrument prawny sterowania w adm. publiczej.

- odmienny od innych norm sposób wyrażania postanowień (określenie celów i środków realizacji)

- wzajemne powiązanie postanowień planowych (w obrębie poszczególnych planów lub wzajemne powiązanie różnych planów)

- powiązanie z jednej strony postanowień planów z normami generalnymi (źródłami prawa) oraz z drugiej z aktami indywidualnymi

- sposób wiązania adresatów z postanowieniami planów oraz możliwość rozszczepienia adresata od wykonawcy planu

3. Rodzaje planów:

Wyróżniamy dwa rodzaje planowania:

- Planowanie w sferze zew.- gdy dotyczyć ma jednostki (obywatela), powinno być przewidziane ustawą

- Planowanie w sferze wew.- wystarczy ogólna norma kompetencyjna

• Z punktu widzenia ich zakresu rzeczowego:

(określają rzeczowy zasięg planów i zakres potrzeby planowania w adm).

- plan zagospodarowania przestrzennego

- plany finansowe

- gospodarcze

- programy ochrony środowiska

- inwestycyjne

- kadrowe

Przykłady planowania:

- ustawa przewiduje, że minister właściwy do spraw zdrowia po zasięgnięciu opinii organów samorządów zawodów medycznych, w drodze rozporządzenia, ustala plan rozmieszczenia szpitali publicznych

- prawo ochrony środowiska przewiduje sporządzenie przez zarządy województwa, powiatu i wójtów gminy programów ochrony środowiska, realizując cele polityki ekologicznej państwa

- art.12 ustawy z 18.4.2002r. o stanie klęski żywiołowej przewiduje: programy reagowania w czasie stanu klęski żywiołowej i plany reagowania kryzysowego

- akty prawa ustrojowego

- ustawa o samorządzie gminnym z 18.3.1990: rada gminy uchwala budżet, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz programy działania

- ustawa o samorządzie województwa 5.6.1998: sejmik województwa uchwala budżet, plan zagospodarowania przestrzennego, strategię rozwoju, wieloletnie programy wojewódzkie.

• Podejście systemowe:

1. planowanie wewnętrzne:

obejmuje planowanie zasobów:

a) planowanie kadr, kształcenie kadry, pracy organu, posiedzeń organów kolegialnych

b) planowanie finansowe n.p: przygotowanie budżetu

obejmuje planowanie zasobów informacyjnych:

a) określenie zestawu informacji dostępne decydentowi (dwa rodzaje decydentów: materialny - posiadający wiedzę, informacje; formalny - dokonuje wyboru określonego projektu)

b) zaplanowanie nowych informacji

c) pozyskanie źródeł uzyskania inf.

2. planowanie zewnętrzne:

a)Efektami działania systemu decyzyjnego są decyzje, które wywołują zewnętrzne skutki: społeczne, gospodarcze, prawne. Planowanie zewnętrzne ma charakter zadaniowy, jego przedmiotem są sfery życia społecznego m.in.: komunikacja, opieka zdrowotna, oświata, energetyka, gospodarka wodna, np.: rozwoju środków transportu, zwalczanie chorób zakaźnych, rozwój sieci szkolnictwa, pomoc społeczna

b) przedmiotem planowania są nie tylko zadania z zakresu adm. świadczącej ale i zadania policyjne

c) zadaniem planowania jest także rozwiązywanie konfliktów (rozwiązanie sprzeczności między ograniczonymi zasobami a wygórowanymi żądaniami społeczeństwa)

d) wyróżnia się planowanie jako element diagnozy oraz czynnik czasu (wiarygodna identyfikacja potrzeb społeczeństwa oraz określanie w czasie przyszłych tendencji rozwojowych)

e) to planowanie informacji i przekazywanie informacji (decydowanie, które inf przekaże do systemu administracyjnego, a które do otoczenia) funkcje sterujące np. raporty i sprawozdania np. raport o stanie środowiska

f) to zabezpieczenie danych, które nie powinny być rozpowszechniane (np. dane osobowe - objęte ochroną prawną)

3. planowanie organizacji i procedur (systemów) - prowadzi do planowania zintegrowanego

a) Przedmiotem planowania jest również organizacja i procedury aparatu decyzyjnego.

System decyzyjny składa się z trzech następujących elementów:

- personelu,

- środków finansowych,

- innych elementów rzeczowych.

Organizacja systemu decyzyjnego powinna wprowadzać racjonalne relacje między wyżej wymienionymi elementami oraz wyznaczać proceduralne zasady rozwiązywania konfliktów pojawiających się w procesie decyzyjnym. Ponadto organizacja i procedury powinny być tak ukształtowane, aby zapewniały optymalizacje podejmowanych decyzji. W planowaniu pojawia się także mechanizm planowania kontroli, który ma na celu optymalizowanie działań administracji.

b) Planowanie powinno być zintegrowane,

- czyli łączyć planowanie wewnętrzne (środki finansowe i personel) z planowaniem zewnętrznym (cele i zadania) oraz planowanie systemu (organizacja i procedury)

- Głównym zadaniem planowania jest osiąganie celów zewnętrznych przy pomocy personelu i procedur.

- ważnym elementem jest czas

Istotą zintegrowanego planowania rozwoju jest koordynacja tych trzech elementów czyli:

-zasobów

-zadań

-organizacji

-czasu

c) planowanie przestrzenne rozwinęło się na bazie systemu planowania zintegrowanego

występuje na szczeblu:

- krajowym

- regionalnym

- miejscowym

Wyróżniamy także plany specjalistyczne: w zakresie gospodarki wodnej, dróg itd. A wszystkie wymienione plany wymagają wzajemnej koordynacji.

4. Koncepcje planowania

- Planowanie jest nierozerwalnie związane z administracją. Zawsze przedmiotem planowania były ograniczone zasoby. Właśnie budżet jest najstarszą formą planowania publicznego, także wizja ograniczenia zasobów przestrzennych w Europie spowodowała konieczność racjonalnego planowania zagospodarowania przestrzeni.

- Planowanie pojawia się w teoriach socjalistów - idea planowania gospodarczego (koncepcja odrzucona w latach 90 XX wieku)

- kiedyś planowanie było uważane za zło konieczne przed 1966 (tzn. ograniczało wolność gospodarczą, traktowane jako przymus, element wyjścia z kryzysu Joseph H.Kaise „planowanie jest córką kryzysu”), po 1966 uznawane za symbol postępu

- wzrost planowania lata 60 i 70 XX wieku (koncepcje państwa dobrobytu i państwa socjalnego, częściowe odrzucenie kanonów państwa liberalnego)

- planowanie stało się elementem przewidywania działań państwa

Wady planowania:

- planowanie ma ograniczony zasięg, nie jest uniwersalne na wszystkie niedostatki

- planowanie ogranicza wolność gospodarczą, dysponowania własnością

- odgórne plany mogą przynieść duże szkody gospodarcze

Polska:

- W Polsce dokonała się transformacja ustroju gospodarczego państwa z gospodarki centralnie sterowanej w gospodarkę rynkową: Art. 20 konstytucji RP z 1997 (filarami tej gospodarki jest własność gospodarcza, wolność prywatna i solidarność partnerów społecznych)

- Konstytucja również dopuszcza interwencję państwa w dziedzinie polityki gospodarczej, stabilizacji (w sferze fiskalnej i monetarnej), równowagi gospodarczej, ochrony porządku, bezpieczeństwa, ekologii ale wyłącznie a podstawach ustawowych.

5. Planowanie a polityka

W działalności planistycznej administracji wdrożone są elementy polityczne.

Wyróżniamy:

1. współdziałanie polityków i administracji w sferze planowania

2. udział w procesie planowania czynnika politycznego uzyskującego wpływ na decyzje administracyjne (indywidualne):

- merytoryczny udział w procesie planowania (polityk uzyskał kwalifikacje fachowe

- bądź urzędnicy dostają się do parlamentu i tam wykorzystują wiedze nabyta w trakcie pracy w adm.

6. Uczestnictwo społeczeństwa w planowaniu

To między innymi organizacje społeczne (związki zawodowe, stowarzyszenia), które spełniają funkcje doradcze w państwie planującym. To one przestawiają swoje wnioski, opinie w kwestii położenia grup społecznych. Sprzeciw tych organizacji może doprowadzić do nie wprowadzenia planu, administracja musi liczyć się także z ich zadaniem.

7. Władza ustawodawcza a planowanie.

Wzrost znaczenia planowania w kierowaniu państwem może osłabiać rolę parlamentu. Jednakże władza ustawodawcza ma pewien wpływ na procesy planowania w państwie tzn.

- parlament często uchwala ustawy, które określają cele(zadania) administracji, a także wysokość środków

- a także parlament uchwala budżet, który jest podstawowym planem finansowym państwa

8. Władza wykonawcza a planowanie.

Koordynowanie jest niezbędne we wszystkich fazach planowania czyli w:

1. ustalania celów

2. formułowania i dokonywania wyboru alternatyw

3. określania niezbędnych środków

4. faza wykonania planu

5. faza kontroli

- To planowanie charakteryzuje kompleksowość, która przełamuje bariery resortowe. Planowanie to także proces wzajemnej wymiany informacji, współpracy, dokonywania istotnych uzgodnień. Zaś funkcja koordynacyjna istotna w planowaniu, pojawia się w procedurze planistycznej i strukturze organizacyjnej aparatu planistycznego. Najważniejszym organem koordynacyjnym na szczeblu centralnym jest Prezes Rady Ministrów i podporządkowany mu aparat pomocniczy kancelaria PRM.

- Planowanie i koordynacja zwiększają przepływ informacji między poszczególnymi jednostkami aparat administracyjnego. Działania te poszerzają wiedzę i władze administracji.

- Funkcje koordynacyjne planów użyteczne sa przy planowaniu finansowym i przestrzennym.

9. Procedura planistyczna

a) Procedura planistyczna

Planowanie to proces decyzyjny na który składa się wiele faz. Jest również procesem interaktywnym, gdzie poszczególne procesy wzajemnie na siebie oddziaływają. Dochodzi wtedy do „zasady sprzężenia zwrotnego”, w którym skutki z etapu późniejszego mają wpływ (modyfikują) efekty uzyskane na wcześniejszym etapie. Plany powinny być elastyczne, czyli gotowe na ewentualne zwiany(korekty). Wszelkie trudności jakie pojawią się przy realizacji planu, powinny być wcześniej uwzględnione i zidentyfikowane w procesie planowania. W planowaniu najważniejsze jest uwzględnienie środków i zespołu ludzi, bo bez nich nie będzie realizacji zaplanowanych działań. Aby planowanie było kompletne, należy określić logiczną kolejność poszczególnych faz procesu planistycznego zaliczamy do niego:

- planowanie planowania

- planowanie właściwe

- planowanie właściwe

2. Procedura opracowania planu

I ETAP : ustalania celów w tym

1. Wybór problemów i wyznaczenie pola kierowania (określane przez społeczeństwo, polityków, administrację - są to problemy nieustruktualizowane, które później przyporządkuje się polom planistycznym)

2. Określenie problemów planistycznych, które wymagają rozwiązania i uporządkowanie ich wedle hierarchiczności

3. System celów

4. Horyzont czasowy planowania

Wyróżnia się następujące rodzaje planów:

- krótkookresowe (ma w zasadzie charakter wykonawczy, a więc obejmuje planowanie środków)

- średniookresowe (co najmniej okres pięcioletni)

- długookresowe (wszystkie plany wykraczające poza okres dziesięcioletni)

Ważnym zadaniem administracji jest promowanie planowania w dłuższej perspektywie czasowej

(przykład: politycy nie chcą odpowiadać za podjęte decyzje przez ich poprzedników)

II ETAP formułowania i dokonywania wyboru alternatyw

5. stosowanie zasad indukcji np. „burzy mózgów” lub innych metod heurystycznych; dedukcji

6. przyjęcie różnych środków tzw. alternatywne określenie środków

7. stosowanie elektronicznej techniki przetwarzania danych (przy podejmowaniu decyzji planistycznych potrzeba więcej informacji)

8. planowanie gromadzenia informacji (statystyk), właśnie gromadzenie informacji jest „przedpolem” planowania właściwego, pozwala to racjonalnie przeprowadzić proces planowania

9. Istotna jest również zasada prognozowania w planowaniu. Jest istotna zarówno w podejmowaniu jednostkowych decyzji przez administrację jak i w podejmowaniu rozstrzygnięć planistycznych

Metody Prognozowania:

- metoda intuicyjna

- metoda eksploatacji terenów rozwojowych

- metoda stymulacji przyszłych stanów

ETAP V: kontrola

Kontrola powinna występować zarówno na etapie przygotowania planu, jak i jego wykonania. Należy w szczególności kontrolować, czy założone cele są realne do osiągnięcia, czy zostały osiągnięte oraz jaki jest stopień ich realizacji. Plan powinien być tak zbudowany, jak gdyby z natury rzeczy należało go korygować.

10. Aparat planistyczny podział:

1) Szef władzy publicznej: sporządza plany, które sterują działalnością podległego mu urzędu

W administracji publicznej organy kierujące wykonują f. planistyczne: Prezes RM, ministrowie (kancelaria PRM, ministerstwa - aparat pomocniczy)

2) udział społeczeństwa (funkcje planistyczne realizowane w układach terytorialnych m.in. miejscowe planowanie przestrzenne, np. poprzez instytucje referendum mieszkańcy mogą wpływać na planowanie przestrzenne

*przykład: „zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy”

Planowanie występuje na każdym szczeblu struktury, stąd ma charakter stopniowy. Plan ogólny dzielony jest na plany pośrednie, te na szczegółowe. Racjonalne planowanie wymaga przepływu informacji zarówno z góry na dół, ale także z dołu do góry - pozwala to na eliminowanie powstających trudności przy wykonywaniu planu. Zaś działający przy planie personel powinien być fachowym zespołem, zdolnym do współpracy i analizowania informacji.

• szczebel centralny

Prezes Rady Ministrów:

- w zakresie planowania ma funkcje koordynacyjne

- ma uprawnienia do określania kierunków działania rządu

- zapewnia wykonywanie polityki Rady Ministrów i określa sposoby jej wykonania (udziela ministrom polecenia i wytyczne) Relacja: Rada Ministrów wyznacza cele Prezes RM określa środki

Ministrowie resortowi:

- wykonują zadania planistyczne, które są koordynowane przez kancelarię Prezesa RM

Ministerstwo :

- nadzór i kierownictwo wobec podległych struktur

- wyznaczają departamenty do spraw planowania

• szczebel terytorialny

Referat(wydział):

planowanie personalne, finansowe (budżetowe), gospodarki przestrzennej

Wewnętrzne jednostki organizacyjne:

- urzędów gminy, starostwa, urzędu marszałkowskiego

- W samorządzie terytorialnym pojawiają się elementy zawodowe (urzędnicy) i niezawodowy (społeczny)

- partycypacja: pojawienie się jednostek fachowych w procesie planowania i inicjatyw (wniosków) obywatelskich

11. Szczególne organizacyjne formy planowania

- Wyróżniamy specjalne zespoły zadaniowe, które zostają włączone w hierarchię aparatu administracyjnego.

- Sztaby planistyczne (małe zintegrowane ze strukturami kierowania, wielkie posiadające własne organy kierownicze np. Rządowe Centrum Studiów Strategicznych

Wady sztabów: żądają prawa do informacji od wszystkich struktur, same opracowują alternatywne projekty, gdzie wybory dokonuje decydent planistyczny. Dochodzi do autonomii sztabów i zatracenia odpowiedzialności za podejmowane decyzje.

- struktury macierzowe w planowaniu są wykorzystywane w planowaniu dużych przedsięwzięć

- stosowanie podmiotów prywatnych (specjalistyczne biura zajmujące się np. w gminie plan zagospodarowania przestrzennego wykonują na zasadach komercyjnych)

4

---