Ogólne zasady i pojęcia określające administrację publiczną

Zgodnie z tzw. definicją quasi-negatywną, prawem administracyjnym określana jest ta działalność państwa, która nie jest ani sądownictwem ani ustawodawstwem. Powyższa definicja nie podaje jednakże, w jaki sposób oddzielić od siebie kompetencje sądownicze, administracyjne i ustawodawcze. Termin "administracja" pochodzi z łaciny od słowa "administrale": "ministrale" oznacza usługiwanie, służenie natomiast przedrostek "ad" podkreśla ciągłość wykonywanej czynności. Tym samym administracja znaczy stałe, ciągłe usługiwanie.

Obowiązujące prawo administracyjne stanowi zbiór praw i obowiązków, które winny być przestrzegane zarówno organy administracji publicznej jak i przez obywateli. Oprócz przepisów obowiązujących na całym terenie państwa polskiego, ustawodawca wyposażył pewne organy administracyjne do wydawania aktów prawnych obejmujących swym zasięgiem jedynie wydzielone terytorium Polski. Tym samym, na podstawie ustawy o organizacji rządowej administracji ogólnej wojewoda został wyposażony w możliwość wydawania rozporządzeń porządkowych, natomiast ustawa kompetencyjna nadała mu prawo wydawania uchwał oraz aktów wewnętrznych dotyczących funkcjonowania urzędu. Wojewoda określa także statut Urzędu Wojewódzkiego.

Poprzez termin "statut" należy rozumieć unormowanie prawne określające zasady działania

i funkcjonowania danego organu a także w jasny sposób określające wewnętrzny podział kompetencji. Administrację publiczną charakteryzuje fakt, iż statut, przygotowany przez organ podrzędny musi być zatwierdzony przez organ nadzorujący. W regulacjach, statutach i innych aktach zawarte są normy administracyjne o charakterze organizacyjnym, które określają przedmiot działania danego organu, jego zasady działania oraz wskazują czy dany organ ma zdolność prawną tzn. czy może on działać czynnie i biernie jako podmiot prawa. Termin normy organizacyjne oznacza przede wszystkim te normy, które określają czy dany organ posiada zdolność podejmowania działań administracji publicznej oraz regulują kwestie, kto ma uprawnienia do podejmowania działań w imieniu organów skutkujących mocą prawną na zewnątrz i wewnątrz. Natomiast uogólniając pojęcie norm administracyjnych, należy do nich zaliczyć te przepisy, które regulują zakres kompetencji, działań, oraz obowiązków organów administracyjnych. Ich elastyczność zapewnia możliwość ich zastosowania w zależności od stanu faktycznego, jak i wymagań społecznych.

W teorii prawa administracyjnego można spotkać się z terminem organu jednoosobowego. Do jego głównych cech należy szybkość podejmowania decyzji. Podejmowanie decyzji przez organ jednoosobowy zawsze wiąże się z możliwością podjęcia błędnej decyzji; brak kolegialności pozwala na szybkie wskazanie osoby odpowiedzialnej za błąd. Organ kolegialny oznacza natomiast, iż w skład organu wydającego wchodzić będzie co najmniej trzech członków. W odróżnieniu od decyzji wydanych przez jedna osobę, decyzje wydane przez organ kolegialny są bardziej wyważone, trudniej jednakże ustalić osobę odpowiedzialną oraz znacznie wydłuża się czas podjęcia decyzji (organem kolegialnym będzie np. kolegium doradcze działające przy wojewodzie w skład którego wchodzą: wicewojewodowie, komendant wojewódzki policji, dyrektor generalny urzędu wojewódzkiego, komendant wojewódzki straży pożarnej oraz inne osoby) Natomiast "organem opiniodawczym" nazywane są te organy, które wydają opinie bądź z własnej inicjatywy bądź na wniosek osoby zainteresowanej. Zauważyć należy, że nie wszystkie wydane opinie mają moc powszechnie wiążącą.

Jedną z głównych zasad w prawie administracyjnym jest zasada hierarchicznej zależności. Na przestrzeni wieków to monarcha panujący podejmował decyzje dotyczące sposobu sprawowania władzy oraz monarsze podlegała administracja w terenie. Władza ta była scentralizowana w rękach monarchy. Taki model sprawowania władzy był już znany w starożytnym Babilonie i Egipcie.

Aktualnie władza w administracji państwowej jest zdecentralizowana; przedstawicielem rządu w województwach jest wojewoda, który sprawuje nadzór nad jednostkami samorządu terytorialnego. Oznacza to, iż do jego kompetencji należy uchylanie niezgodnych z prawem uchwał rady gminy, rady powiatu oraz uchwały samorządu wojewódzkiego. W określonych prawem sytuacjach może on wnioskować do Prezesa Rady Ministrów o ustalenia komisarza rządowego.

Analizując historię rozwoju administracji można zauważyć stosowanie także następnych dwóch zasad : zasady zespolenia i zasady resortowości. Zasada zespolenia polega na połączeniu w jednym pionie organizacyjnym agend kilku ministrów. Takie rozwiązanie według zwolenników tej zasady pozwala uniknąć ujemnych następstw zasady resortowości, czyli powielania czynności w kilku ministerstwach. W Polsce zasada zespolenia ma odzwierciedlenie np. w przypadku komendanta powiatowej straży pożarnej, który powoływany jest przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji za zgodą wojewody i wchodzi w zespół kierowników zespolonych straży wojewódzkich. Zasada resortowości (czyli zasada w oparciu o którą powoływano niezależne od siebie piony) była stosowana już w starożytnych Chinach 2000 lat p. n. e.. Głową państwa był cesarz, któremu podlegało sześciu ministrów. Ministrowie zarządzali kolejnymi resortami:

- resortem nieba - do kompetencji, którego wchodziły sprawy z zakresu spraw zagranicznych,

- resortem ziemi- zajmujący się między innymi gospodarką i podatkami,

- resortem wiosny - który zajmował się obrzędami, rytuałami i ceremoniami,

- resortem lata - któremu podlegały sprawy wojskowe,

- resortem jesieni - zajmujący się wymiarem sprawiedliwości,

- resortem zimy - który zajmował się robotami publicznymi.

W oparciu o te zasadę rządził także Ludwik III - monarcha Francji. Podział jego administracji stanowił wzór dla administracji rosyjskiej i niemieckiej.

Wyodrębnienie prawa administracyjnego wiązało się z potrzebą dodatkowych uregulowań dotyczących stosunków pomiędzy państwem a jednostką, a które nie były i nie mogły być ze względu na swój charakter regulowane ani prawem karnym ani cywilnym. Pierwszymi państwami, które wprowadziły sądownictwo administracyjne były Francja i Niemcy, natomiast ważne znaczenia dla rozwoju prawa administracyjnego miało wydanie w 1895 roku podręcznika prawa administracyjnego autorstwa Mayera. Wyróżnikiem prawa administracyjnego można jest także kryterium interesu publicznego, tzn. kryterium jest spełnienie tych zadań, które mają na celu zaspokojenie potrzeb społeczeństwa, czyli działanie w interesie publicznym.

W administracji publicznej spotyka się także pojęcie "koncentracji", poprzez które rozumiemy taki sposób rządzenia, gdy na szczeblach wyższych władzy zgromadzona jest większość kompetencji.

Dodatkowo, w historii administracji zauważyć można stosowanie zasady prowincjonalności, czyli takiego sprawowania władzy, gdy w danej jednostce terytorialnej państwa cała władza skupiona jest w jednym organie administracyjnym. Zasada prowincjonalności stosowana była w okresie cesarstwa rzymskiego oraz w państwie Karola Wielkiego.

Historia administracji wskazuje także działania oparte o zasadę hierarchicznej zależności. Po raz pierwszy była ona zastosowana w Babilonie. Oznaczało to uzależnienie decyzji i działań od rozstrzygnięć lub poleceń wydanych przez organy wyższego szczebla. W oparciu o tę zasadę oparta była także władza w Egipcie. Jej graficznym odzwierciedleniem jest piramida, na szczycie której stał faraon. Niżej, z uwagi na podział Egiptu na dolny i górny stali wezyrowie, którym podlegał aparat urzędniczy, stojący najniżej w hierarchii władzy. Urzędnicy stojący wyżej w piramidzie władzy reprezentowali wolę i opinie faraona i w związku z tym posiadali oni nieograniczoną władzę nad urzędnikami niższego stopnia.

W Polsce występują trzy grupy administracji rządowej w województwie:

I. administracja zespolona,

II. organy administracji niezespolonej,

III. administracja rządowa na szczeblu powiatu oraz kierownicy powiatowych służb, inspekcji i pracy.

Na terytorium Polski w skład wojewódzkiej administracji zespolonej wchodzi wojewoda, dwóch wicewojewodów a także kierownicy zespolonych inspekcji i straży wojewódzkich oraz dyrektorzy poszczególnych urzędów. Nad wojewodą nadzór sprawuje premier. Jest to nadzór w zakresie celowości, gospodarności, legalności oraz rzetelności. W administracji zespolonej stosowana jest zasada specjalizacji, która oznacza oddanie w jej ręce funkcji koordynacyjnych w administracji publicznej. Przed 1939 rokiem do zakresu działania wojewody w stosunku do samorządów wchodziły sprawy związane z przemysłem, handlem, pomocą społeczną, kulturą, sztuką oraz sprawy wewnętrzne. Ponadto był on koordynatorem ds. organów administracji specjalnej, zatwierdzał stanowiska służbowe w administracji samorządowej, zatwierdzał regulacje dotyczące wynagrodzenia, diety i koszty podróży a także sprawował kontrolę nad prowadzonymi sprawami własnościowymi. Aktualnie do zadań wojewody, jako przedstawiciela rządu w terenie należy:

- kontrola wykonywania zadań wynikających z aktów prawnych,

- kontrola działania organów samorządowych,

- zapewnienie współdziałania różnych służb w województwie,

- reprezentacja Rady Ministrów,

- wykonywania i koordynacja zadań w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa,

- realizacja zadań wynikających z aktów pranych bądź postanowień Rady Ministrów.

Przed I wojną światową wojewoda był powoływany na wniosek Rady Ministrów przez premiera. Kandydaturę na stanowisko wojewody przedstawiał Minister Spraw Wewnętrznych. Aktualnie wojewoda także jest powoływany na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych przez Prezesa Rady Ministrów.

W ustawie z dnia 1 grudnia 1789 roku zostało po raz pierwszy użyte określenie "gmina". Oznaczało to, iż po raz pierwszy podkreślono przepisami prawa małą wspólnotę zamieszkującą określone terytorium oraz nadano jej pewne własne kompetencje do wykonywania powierzonych jej zadań. Zadania te, zgodnie z powyższa ustawą gmina powinna wykonywać samodzielnie, niezależnie od państwa. Dodatkowo, nałożono na nią obowiązek wykonywania zadań zleconych przez rządową administrację. Organy gminne także wyposażone są w kompetencje umożliwiające wydawanie przez nie aktów prawa miejscowego. Obowiązują one na terenie tylko tej gminy, na terenie której zostały wydane.

Najważniejszymi źródłami prawa administracyjnego na terytorium Polski są konstytucja i ustawy. Konstytucja jest ustawą zasadniczą, najważniejszym aktem normatywnym w państwie, który reguluje stosunki pomiędzy państwem a jednostką oraz który określa prawa i obowiązki państwa wobec obywatela także obywatela wobec państwa. Wszystkie przepisy zawarte w ustawach lub w aktach normatywnych niższego rzędu musza być zgodne z zapisami zawartymi w treści konstytucji. Zarówno przepisy konstytucji jak i ustaw obowiązują n terytorium całej Polski.

Główna ustawą regulującą działania organów administracji jest Kodeks postępowania administracyjnego, który określa zasady, na podstawie których działają organy administracji publicznej oraz wylicza, które z urzędów zaliczamy do organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 5 § 2 Kodeksu są to naczelne i centralne organy administracji państwowej, terenowe organy administracji rządowej, oraz organy samorządu terytorialnego, natomiast poprzez "centralne organy administracji" rozumiemy takie organy, które zasięgiem działania obejmują teren całego państwa (np. Prezes Rady Ministrów). Jednocześnie wyróżnić można dwa rodzaje rozumienia terminu "organ administracji". Nauka administracji poprzez organ administracji rozumie kierownika lub dyrektora danego urzędu, natomiast urzędem jest zespół podległych mu urzędników. W myśl prawa administracyjnego organem administracyjnym jest organ prowadzący postępowania administracyjne.

Kodeks postępowania administracyjnego reguluje także sposób wszczęcia działalności przez organy administracyjnej i określa jego formę dwojako: albo na wniosek osoby zainteresowanej albo z urzędu.

Wszystkie organy muszą działać na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że odpowiednia ustawa nadaje mu upoważnieni do działania. Zazwyczaj wewnętrzna organizację i sposób działania organu regulowany jest regulaminem wewnętrznym. Decyzje administracyjne muszą być natomiast wydawane nie tylko zgodnie z przepisami prawa, ale także powinny być oparto zasadę prawdy obiektywnej, czyli wydanie rozstrzygnięcia musi być poprzedzone ustaleniem prawidłowego stanu faktycznego. Oznacza to, iż organy administracyjne związane są zasadą praworządności, czyli każde działanie organu związane jest przepisami prawnymi przy jednoczesnej samodzielności i niezależności organu. Dzięki tej niezależności, decyzji administracyjnych nie można uchylić w trybie nadzwyczajnym, za wyjątkiem tych, które zostały wydane niezgodnie.

Słowniczek:

1. delegacja ustawowa - następuje poprzez przeniesienie części kompetencji jednego organu władzy państwowej na inny organ

2. dekoncentracja władzy - podział kompetencji i zadań pomiędzy organy władzy niższego szczebla,

3. decentralizacja - oznacza brak zależności służbowej i osobowej - ich miejsce zajmują zasady samodzielności i niezależności

4. nauka administracji - nauka norm i przepisów,

5. zależność osobowa - oznacza przyjęcie pracownika do firmy oraz dysponowanie nim w zakresie powierzonych mu obowiązków oraz działań wykonywanych przez dany organ,

6. zależność służbowa- oznacza wyposażenie danej osoby w kompetencje do wydawania poleceń służbowych i instrukcji,

7. stosunek administracyjno-prawny - stosunek zachodzący pomiędzy sferą publiczną a sferą prywatną

4

---