Debudżetyzaja

• działanie

• ” którego efektem będzie pozbawienie mechanizmu

funkcjonowania zadań publicznych cech istotnych dla

mechanizmów charakteryzujących gospodarkę

budżetową”

[1]

• publiczne fundusze celowe

• agencje władz publicznych

• fundacje

•

[1]

J. Stankiweicz; Geneza i ewolucja instytucji budżetu. Problem debudżetyzacji, w; Finanse

publiczne i prawo finansowe pod red. C. Kosikowskiego i E Ruśkowskiego, Dom Wydawniczy

ABC, Warszawa 2003, s. 303

Przyczyny

debudżetyzacji

• „chęć wyrwania spod władzy budżetowej

parlamentu przez władzę wykonawczą

określonych dochodów i wydatków publicznych i

umieszczenia ich poza budżetem” ( J.S. s. 34)

• „ucieczka przed rygoryzmem

charakterystycznym dla gospodarki budżetowej”

(J.S s.35)

• „konieczność usamodzielnienia określonych

podmiotów publicznych i stworzenia im

możliwości funkcjonowania na wolnym rynku

oraz pobudzania ich do większej efektywności w

działaniu” (J.S s.35)

Przyczyny

debudżetyzacji

• Chęć lepszego wykorzystania środków

publicznych

• Możliwości mobilizowania środków ze

źródeł niepublicznych

• Wykorzystywania środków na

warunkach quasi rynkowych

• Promowanie ważnej z punktu widzenia

społecznego działalności

Przyczyny

debudżetyzacji

• Psychologiczno- społeczne związane ze

społeczną ofiarnością

• Uzależnienie wydatków od rozmiarów

dochodów – motywacja do sprawności

zarządzania środkami

• Stabilizacja w zakresie zadań i środków

sprzyjająca racjonalnemu zarządzaniu

środkami publicznymi

Skutki debudżetyzacji

• Zamierzone
• Niezamierzone

„każde działanie racjonalne powinno być oparte na
kalkulacji prawdopodobieństwa osiągnięcia skutków
zamierzonych”

(J.S s. 36)

skutki niezamierzone ( uboczne) powinny być skutkami
ubocznymi, łatwiej je wówczas łagodzić
zdarza się jednak, że mogą przewyższać skutki
oczekiwane

Skutki negatywne

• „Parlament ( a tym samym społeczeństwa) traci część

władzy politycznej nad fragmentem finansów państwa
objętym debudżetyzacją” (J.S. s. 37)

• Ograniczenie realizacji zasady jawności finansów

publicznych

• Ograniczenie możliwości w sprawnego i optymalnego

zarządzania finansami państwa

• Możliwość pojawienia się zjawisk patologicznych
• „upolitycznienie „ finansów publicznych

Ograniczenie możliwości w sprawnego i

optymalnego zarządzania finansami

państwa

• „usztywnienie finansów państwa”- część

środków jest z góry powiązana z określonymi

wydatkami

• Rozproszenie środków sektora finansów

publicznych

• Utrudniona zostaje alokacja środków pomiędzy

cele, które są w danej chwili ważne

• Krępują swobodę organów budżetowych w

określaniu priorytetów zadań i potrzeb w

zakresie wydatków

Skutki negatywne

• zmniejszenie elastyczności w zakresie

podejmowania decyzji w zakresie

hierarchizacji zadań finansowanych ze

środków budżetu poprzez zamrażanie środków

publicznych

• Ograniczone zostają możliwości decyzyjne

władz odnośnie alokacji środków publicznych

• Uprzywiliowanie zadań = brak możliwości

wykorzystania środków na inne cele

brak jawności finansów

publicznych

• zniekształcenie obrazu alokacji środków

publicznych

• brak przejrzystości

• Umożliwienie ukrywania deficytu

budżetowego

• poprzez transfery dochodów – pojawia

się zjawisko pozornych oszczędności

• zaciemnienie obrazu gospodarki

budżetowej

Skutki negatywne

• Zmniejszona kontrola parlamentarna –

wyłączenie zadań i środków poza sferę

budżetową stanowi ograniczenie

politycznej roli parlamentu, jako

kontrolera działań rządu

• Możliwość marnotrawienia środków

publicznych – deficyt budżetowy i

nadwyżki na rachunkach funduszy,

agencji

Korzyści - zwiększenie stabilizacji finansowej

jednostek nią objętych

o Jednostki te nie muszą co roku

zgłaszać popytu na pieniądz

o Środki ich nie wygasają z końcem

roku

o Stworzone zostają przesłanki do

racjonalnego wykorzystania
środków

Korzyści – uelastycznienie

gospodarki finansowej

• Uzależnienie wydatków od

dochodów

stymuluje do

• Stosowania zasad rachunku

ekonomicznego

• Racjonalizacji wydatków

Korzyści –

wspomaganie

mechanizmu

konkurencji

• Wyodrębnione z budżetu jednostki

mogą skutecznie konkurować z
podmiotami prywatnymi

• Wpływa to mobilizująco na

podwyższenie standardów działania
jednostek funkcjonujących w
sektorze publicznym

Skutki pozytywne

• Lepsze wykorzystanie środków

publicznych

• Możliwości mobilizowania środków ze

źródeł niepublicznych

• Wykorzystywanie środków na

warunkach quasi rynkowych

• Promowania ważnej z punktu widzenia

społecznego działalności

Granice debudżetyzacji

Nie ma możliwości ustalenia takich granic
• Większość zadań finansów publicznych

nie może być przekazana w gestię
funduszy, agencji i fundacji gdyż grozi to
brakiem

• Koordynacji
• Dublowaniem się roli tych instytucji

Fundusze celowe

Fundusze celowe

agencje władz

agencje władz

publicznych

publicznych

Fundusze celowe

Fundusze celowe

agencje władz

agencje władz

publicznych

publicznych

Zasady działania

Zasady działania

Zasady działania

• Motywem ich działania nie jest

zysk

• Nie prowadzą jednak działalności

charytatywnej

Fundusze celowe

w Polsce (ustawa z roku

2005)

• Art. 29

„Funduszem celowym jest fundusz powołany

ustawowo, którego przychody pochodzą ze

środków publicznych, a wydatki przeznaczone

są na realizację wyodrębnionych zadań”

Wyjątek

Ustawa budżetowa może określać inne niż

ustawa tworząca fundusz przeznaczenie

środków funduszu celowego, o ile nie

otrzymuje on dotacji z budżetu„

Fundusz celowy

może działać jako osoba prawna lub stanowić
wyodrębniony rachunek bankowy, którym
dysponuje organ wskazany w ustawie tworzącej
fundusz

Nie zalicza się do funduszy celowych

Ustawowo tworzonych rachunków bankowych,
których ustawa tworząca fundusz nie określiła
jako fundusz celowy
Funduszy , których jedynym źródłem
przychodów z wyłączeniem rachunku bankowego
i darowizn, jest dotacja budżetu

Zgodnie z ustawą o finansach publicznych

z roku 2005 – fundusz celowy

• Jest powoływany w drodze ustawy

• Osiąga przychody ze środków publicznych

• Dokonuje wydatków w ramach posiadanych środków

• Ustawa budżetowa może jednak określić inne

przeznaczenie środków

• Może zaciągać kredyty i pożyczki

• Prowadzi swą działalność w oparciu o plan finansowy

• Jest osobą prawną lub stanowi wyodrębniony rachunek

bankowy

• Jego dysponent wskazany jest w ustawie tworzącej

fundusz

Problemy z

interpretacją

Przepisy ustawy nie pozwalają na

jednoznaczną klasyfikację funduszy
skutki

• Niektóre fundusze stanowią

załącznik do ustawy, inne nie

• Niektóre mają status publicznych

funduszy celowych , inne nie

ZGODNIE Z Art. 29.

(ustawy 2009)

Państwowy fundusz celowy

• jest tworzony na podstawie odrębnej ustawy.
• jego pochodzą ze środków publicznych, a

koszty są ponoszone na realizację

wyodrębnionych zadań państwowych.

• nie posiada osobowości prawnej.
• stanowi wyodrębniony rachunek bankowy,

którym dysponuje minister wskazany w

ustawie tworzącej fundusz albo inny organ

wskazany w tej ustawie

ZGODNIE Z Art. 29.

(ustawy 2009)

Do państwowych funduszy

celowych nie zalicza się funduszy,
których jedynym źródłem
przychodów, z wyłączeniem
odsetek od rachunku bankowego i
darowizn

jest dotacja z budżetu państwa

ZGODNIE Z Art. 29.

(ustawy 2009)

• Ze środków państwowego funduszu celowego

mogą być udzielane pożyczki jednostkom

• samorządu terytorialnego, jeżeli ustawa

tworząca fundusz tak stanowi.

• Koszty państwowego funduszu celowego mogą

być pokrywane tylko w ramach posiadanych

• środków finansowych obejmujących bieżące

przychody, w tym dotacje z

• budżetu państwa i pozostałości środków z

okresów poprzednich.

ZGODNIE Z Art. 29.

(ustawy 2009)

• 6. Podstawą gospodarki finansowej państwowego

funduszu celowego jest roczny plan

• finansowy.

• 7. Ze środków państwowego funduszu celowego mogą

być udzielane pożyczki jednostkom

• samorządu terytorialnego, jeżeli ustawa tworząca

fundusz tak stanowi.

• 8. Koszty państwowego funduszu celowego mogą być

pokrywane tylko w ramach posiadanych

• środków finansowych obejmujących bieżące przychody,

w tym dotacje z

• budżetu państwa i pozostałości środków z okresów

poprzednich.

ZGODNIE Z Art. 29.

(ustawy 2009)

zmiany w planie finansowym

funduszu

• mogą być dokonywane
• mogą polegać na zwiększeniu

prognozowanych przychodów i odpowiednio

kosztów

• nie mogą powodować zwiększenia dotacji z

budżetu państwa.

• dokonywane są odpowiednio przez ministra

lub organ dysponujący tym funduszem po

uzyskaniu zgody Ministra Finansów i opinii

sejmowej komisji do spraw budżetu

• Jeżeli państwowy fundusz celowy

posiada zobowiązania wymagalne,
w tym kredyty i pożyczki,
zwiększenie przychodów w
pierwszej kolejności przeznacza się
na ich spłatę

Publiczne fundusze

celowe

1.

Fundusz Ubezpieczeń Społecznych

2.

Fundusz Emerytalno – Rentowy KRUS

3.

Fundusz Prewencji i Rehabilitacji KRUS

4.

Fundusz Pracy

5.

Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PEFRON)

6.

Państwowy Fundusz Kombatantów

7.

Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych

8.

Fundusz Promocji Twórczości

9.

Fundusz Prywatyzacji

10.

Fundusz Restrukturyzacji i Oddłużania Rolnictwa (FR i OR)

11.

Fundusz Alimentacyjny

12.

Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej ( NFOŚ i

GW)

13.

Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych (FOGR)

14.

Centralny Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i

Kartograficznym

Likwidacja środków specjalnych

– decyzja polityczna?

Oceniana jest na ogół krytycznie

w ich miejsce powołano publiczne fundusze

celowe ( 13)
skutki

• Znaczący wzrost liczby funduszy celowych

• Budżet utracił dochody z tytułu wpłat

pochodzących ze środków specjalnych

• Niektóre fundusze pozyskują dochody nie

związane z kierunkami ich wydatków

Publiczne fundusze celowe

15.Fundusz Zajęć Sportowo – Rekreacyjnych Uczniów
16. Fundusz Rozwoju Kultury Fizycznej
17. Fundusz Promocji Kultury
18. Fundusz Wsparcia Policji
19. Fundusz Modernizacji Bezpieczeństwa Publicznego
20.Fundusz Modernizacji Sił Zbrojnych
21. Fundusz Reprywatyzacji
22. Fundusz Restrukturyzacji Przedsiębiorców
23. Fundusz Skarbu Państwa
24.Fundusz Nauki i Technologii Polskiej
25.Fundusz Pomocy Postpenitencjarnej
26. Fundusz – Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców
27. Fundusz Rozwoju Przywięziennych Zakładów Pracy

Państwowe fundusz utworzone w

Banku Gospodarstwa Krajowego

• Wszystkie dotyczą działalności

związanej z zadaniami publicznymi

• Korzystają z dotacji budżetowych
• Wszystkie są wyodrębnionym

rachunkiem bankowym

Państwowe fundusz utworzone

w Banku Gospodarstwa

Krajowego

1.

Krajowy Fundusz Drogowy (KFD)

2.

Fundusz Dopłat (FD)

3.

Krajowy Fundusz Poręczeń Kredytowych ( KFPK)

4.

Fundusz Pożyczek i Kredytów Studenckich (FP i KS)

5.

Krajowy Fundusz Mieszkaniowy (KFM)

6.

Fundusz Termomodernizacji (FT)

7.

Fundusz Rozwoju Inwestycji Komunalnych (FRIK)

8.

Krajowy Fundusz Kapitałowy (KFK)

9.

Fundusz Kredytu Technologicznego (FKT)

10. Fundusz im. Komisji Edukacji Narodowej (FKEN)
11. Fundusz Rekompensacyjny (FRek)
12. Fundusz Kolejowy (FK)

Fundusze nie objęte ustawą o finansach

publicznych

– Fundusz Kościelny

– Bankowy Fundusz Gwarancyjny

– Fundusz Rozwoju Pracowniczych ogródków

Działkowych

– Fundusze emerytalne

– Narodowe fundusze inwestycyjne i powiernicze

– Fundusz Promocji Mleczarstwa

– Fundusz Własności Pracowniczej PKP

– Fundusz Żeglugi Śródlądowej i Fundusz

Rezerwowy

– Składkowy fundusz Gwarancyjny

– Fundusz likwidacji zakładu górniczego

Państwowy Fundusz Kombatantów

Zadania

• pomoc pieniężna dla kombatantów i osób uprawnionych

znajdujących się w trudnych warunkach materialnych

• refundacja ulg i zwolnień w opłatach telefonicznych i

radiowych

• budowa domów pomocy społecznej i zakładów leczniczych

• koszty utrzymania ośrodków wczasowo- rehabilitacyjnych dla

kombatantów

• Działalność popularyzatorska, dokumentacyjna i wydawnicza

dotycząca historii Odrodzenia Polski oraz represji wojennych i

okresu powojennego

Dysponent
kierownik Urzędu ds. kombatantów i osób represjonowanych

Fundusz Promocji

Twórczości

(utworzony w 1994 roku)

Zadania

• stypendia i pomoc socjalna dla twórców

• koszty wydań dzieł o szczególnym znaczeniu dla kultury i nauki

• wydanie dzieł dla niewidomych
Przychody

• wpłaty od producentów i wydawców utworów oraz opracowań ,

którym wygasła ochrona autorskich praw majątkowych

• Wpływy z tytułu naruszenia autorskich praw majątkowych

twórców

• Dobrowolne wpłaty, zapisy, darowizny
Problemy

• - ustawodawca nie określił jak należy rozumieć ( oceniać)

szczególne znaczenie utworu

• problem pozyskiwania dochodów

Problemy

• wg. W. Misiąga „....obciążenia na rzecz NFOŚ i

GW są w znacznej części opłatami a nie karami,

to wniosek stąd jest prosty - system ochrony

środowiska w Polsce finansowany jest częściowo

z opłat za legalne niszczenie środowiska”

• dotyczące kontroli rozdysponowania środków –

informacje o działalności NFOŚ i GW

przedstawiane są Radzie Ministrów – w ustawie

brak sformułowań dotyczących zatwierdzania

tych dokumentów

Publiczne fundusze celowe objęte ustawą o

finansach publicznych

Finansowanie świadczeń społecznych

• Fundusz Ubezpieczeń Społecznych

• Fundusz Alimentacyjny (2004)

• Fundusz Emerytalno- Rentowy Kasy

Rolniczego Ubezpieczenia

Społecznego ( KRUS)

• Fundusz Prewencji i Rehabilitacji

• Fundusz Administracyjny KRUS

Fundusze BGK

1.

Krajowy Fundusz Drogowy (KFD)

2.

Fundusz Dopłat (FD)

3.

Krajowy Fundusz Poręczeń Kredytowych ( KFPK)

4.

Fundusz Pożyczek i Kredytów Studenckich (FP i KS)

5.

Krajowy Fundusz Mieszkaniowy (KFM)

6.

Fundusz Termomodernizacji (FT)

7.

Fundusz Rozwoju Inwestycji Komunalnych (FRIK)

8.

Krajowy Fundusz Kapitałowy (KFK)

9.

Fundusz Kredytu Technologicznego (FKT)

10. Fundusz im. Komisji Edukacji Narodowej (FKEN)
11. Fundusz Rekompensacyjny (FRek)
12. Fundusz Kolejowy (FK)

Agencje cechy

• istotna rola w alokowaniu środków publicznych jak również

łączeniu środków publicznych ze środkami prywatnymi, a także

środkami pochodzącymi z pomocy zagranicznej

[1]

• państwowe osoby prawne

• tworzone na podstawie odrębnych ustaw

• zróżnicowany kształt organizacyjny, posiadają własne organy

zarządzające i nadzorujące

• zróżnicowane cele działania, generalnie wspomaganie

preferowanych przez państwo dziedzin ( zarządzanie mieniem

Skarbu Państwa, wykonywanie zadań w imieniu Skarbu Państwa,

wspieranie wybranych rodzajów działalności gospodarczej)

•

[1]

S. Owsiak, Finanse publiczne, Teoria i Praktyka, PWN, 2000,

s. 385

Agencje - cechy

• gromadzą środki publiczne, środki pochodzące z pomocy

zagranicznej i innych źródeł w tym np. kredytów

• środki rozdysponowywane w formie; dotacji, pożyczek

preferencyjnych

• podlegają naczelnym organom administracji rządowej

• zobowiązane są do przedkładania Ministrowi Finansów

materiałów informacyjnych niezbędnych przy

projektowaniu budżetu

• nie podlegają kontroli parlamentarnej

• podlegają przepisom o rachunkowości

Zalety

• ograniczenie rygorów budżetowych; większa elastyczność finansowania

zadań

• „ W założeniu kierowanie środków publicznych na rzecz gospodarki w

drodze tworzenia agencji rządowych, których działalność została oparta

na mechanizmie rynkowym powinno sprzyjać bardziej

racjonalnemu wykorzystaniu tych środków

[1]

”

• możliwość pozyskiwanie dodatkowych źródeł zasilania

• „Nieprawidłowości, które wystąpiły w funkcjonowaniu niektórych

agencji w Polsce nie mogą być w żadnej mierze podstawa do

odrzucenia tej instytucji publicznej, gdyż jest ona jedna z bardziej

interesujących instytucji publicznych przy pomocy której państwo może

skutecznie realizować preferowane cele gospodarcze i społeczne”.

[2]

•

[1]

K. Sawicka, Agencje rządowe i fundacje prawa publicznego,w pracy

zbiorowej Finanse publiczne i prawo finansowe, pod reg C.

Kosikowskiego i E. Ruśkowskiego, Dom Wydawniczy ABC, 2003, s.448

• [2] S. Owsiak, jak wyżej s.386

Wady agencji

• Wady

• .„ W praktyce można zaobserwować zjawisko polegające na

przeradzaniu się agencji rządowych w zwyrodniałe struktury

biurokratyczne kierujące się własnym interesem, całkowicie oderwane

od grup, którym mają służyć i praktycznie nie podlegające kontroli

społecznej. Decyzje ciał przedstawicielskich podejmowane są często

pod presja potężnych grup nacisku i nie odzwierciedlają należycie

potrzeb społecznych”

[1]

• gospodarka ich nie podlega kontroli parlamentarnej;

• brak kontroli parlamentarnej , brak dostatecznego nadzoru ze strony

organów centralnych powoduje potencjalną możliwość korupcji i

nadużyć

•

[1]

W. Kamiński, Współczesna teoria dobrobytu, PWE, 1980, s. 234

• [2] B. Malinowska, W. Misiąg, Finanse publiczne w Polsce, Przewodnik,

2002, oddk, Gdański, 2002, s.234

Wady agencji

• „Teoretycznie część agencji powołano do realizacji konkretnych

zadań (...), po wykonaniu których miały zakończyć swoja

działalność. Praktyka wykazała jednak, że forma agencji jest tak

wygodna dla osób związanych z ich działalnością ( czemu sprzyja

system kontrolny, jak i sprawozdawczy agencji) iż agencje

otrzymują coraz to nowe zadania. Powołując kolejne agencje nie

zważ się zbytnio na fakt, że ich działalność charakteryzuje często

niska efektywność, a zadania powielają zadania innych podmiotów

( jak np. w przypadku Agencji Techniki i Technologii i Komitetu

Badań Naukowych). Nie bardzo też wiadomo po co tworzy się

agencje, których zadania mogłyby wykonywać inne instytucje np.

banki. Nie da się ukryć, że zlecanie zadań wyspecjalizowanym

podmiotom komercyjnym ( wybranym w drodze przetargu)

odbywałoby się z pewnością efektywniej, a już na pewno (poprzez

eliminacje kosztów utrzymania agencji) – taniej.”

[2]

Agencje rządowe

–

Agencja Rynku Rolnego ( 1990 r)

–

Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( 1992 r)

–

Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa ( 1994 r)

–

Agencja Mienia Wojskowego ( 1997 r)

–

Wojskowa Agencja Mieszkaniowa ( 1995 r)

–

Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (2001 r)

–

Agencja Rezerw Materiałowych ( 1997 r)

–

Agencja Budowy i Eksploatacji Autostrad ( 1995 r)

–

Agencja Techniki i Technologii ( 1996 r)

–

Agencja Prywatyzacji ( 1997 r)

–

Agencja Rezerw Materiałowych ( 1997 r)

–

Agencja Rezerw Artykułów Sanitarnych ( 1997 r)

–

Polska Organizacja Turystyczna ( 2000 r)

–

Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości ( 2001)