Debudżetyzaja

• Działanie ” którego efektem będzie pozbawienie mechanizmu funkcjonowania zadań publicznych cech istotnych dla mechanizmów charakteryzujących gospodarkę budżetową”[1]

• publiczne fundusze celowe

• agencje władz publicznych

• fundacje

[1] J. Stankiweicz; Geneza i ewolucja instytucji budżetu. Problem debudżetyzacji, w; Finanse publiczne i prawo finansowe pod red. C. Kosikowskiego i E Ruśkowskiego, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2003, s. 303

Przyczyny debudżetyzacji

• „chęć wyrwania spod władzy budżetowej parlamentu przez władzę wykonawczą określonych dochodów i wydatków publicznych i umieszczenia ich poza budżetem” ( J.S. s. 34)

• „ucieczka przed rygoryzmem charakterystycznym dla gospodarki budżetowej” (J.S s.35)

• „konieczność usamodzielnienia określonych podmiotów publicznych i stworzenia im możliwości funkcjonowania na wolnym rynku oraz pobudzania ich do większej efektywności w działaniu” (J.S s.35)

• Chęć lepszego wykorzystania środków publicznych

• Możliwości mobilizowania środków ze źródeł niepublicznych

• Wykorzystywania środków na warunkach quasi rynkowych

• Promowanie ważnej z punktu widzenia społecznego działalności

• Psychologiczno- społeczne związane ze społeczną ofiarnością

• Uzależnienie wydatków od rozmiarów dochodów - motywacja do sprawności zarządzania środkami

• Stabilizacja w zakresie zadań i środków sprzyjająca racjonalnemu zarządzaniu środkami publicznymi

Skutki debudżetyzacji

• Zamierzone

• Niezamierzone „każde działanie racjonalne powinno być oparte na kalkulacji prawdopodobieństwa osiągnięcia skutków zamierzonych” (J.S s. 36)

skutki niezamierzone ( uboczne) powinny być skutkami ubocznymi, łatwiej je

wówczas łagodzić , zdarza się jednak, że mogą przewyższać skutki oczekiwane

Skutki negatywne

• „Parlament ( a tym samym społeczeństwa) traci część władzy politycznej nad fragmentem finansów państwa objętym debudżetyzacją” (J.S. s. 37)

• Ograniczenie realizacji zasady jawności finansów publicznych

• Ograniczenie możliwości w sprawnego i optymalnego zarządzania finansami państwa

• Możliwość pojawienia się zjawisk patologicznych

• „upolitycznienie „ finansów publicznych

Ograniczenie możliwości w sprawnego i optymalnego zarządzania finansami państwa

• „usztywnienie finansów państwa”- część środków jest z góry powiązana z określonymi wydatkami

• Rozproszenie środków sektora finansów publicznych

• Utrudniona zostaje alokacja środków pomiędzy cele, które są w danej chwili ważne

• Krępują swobodę organów budżetowych w określaniu priorytetów zadań i potrzeb w zakresie wydatków

Skutki negatywne

• zmniejszenie elastyczności w zakresie podejmowania decyzji w zakresie hierarchizacji zadań finansowanych ze środków budżetu poprzez zamrażanie środków publicznych

• Ograniczone zostają możliwości decyzyjne władz odnośnie alokacji środków publicznych

• Uprzywiliowanie zadań = brak możliwości wykorzystania środków na inne cele

brak jawności finansów publicznych

• zniekształcenie obrazu alokacji środków publicznych

• brak przejrzystości

• Umożliwienie ukrywania deficytu budżetowego

• poprzez transfery dochodów - pojawia się zjawisko pozornych oszczędności

• zaciemnienie obrazu gospodarki budżetowej

Skutki negatywne

• Zmniejszona kontrola parlamentarna - wyłączenie zadań i środków poza sferę budżetową stanowi ograniczenie politycznej roli parlamentu, jako kontrolera działań rządu

• Możliwość marnotrawienia środków publicznych - deficyt budżetowy i nadwyżki na rachunkach funduszy, agencji

Korzyści - zwiększenie stabilizacji finansowej jednostek nią objętych

• Jednostki te nie muszą co roku zgłaszać popytu na pieniądz

• Środki ich nie wygasają z końcem roku

• Stworzone zostają przesłanki do racjonalnego wykorzystania środków

Korzyści - uelastycznienie gospodarki finansowej

• Uzależnienie wydatków od dochodów stymuluje do

- Stosowania zasad rachunku ekonomicznego

- Racjonalizacji wydatków

Korzyści - wspomaganie mechanizmu konkurencji

• Wyodrębnione z budżetu jednostki mogą skutecznie konkurować z podmiotami prywatnymi

• Wpływa to mobilizująco na podwyższenie standardów działania jednostek funkcjonujących w sektorze publicznym

Skutki pozytywne

• Lepsze wykorzystanie środków publicznych

• Możliwości mobilizowania środków ze źródeł niepublicznych

• Wykorzystywanie środków na warunkach quasi rynkowych

• Promowania ważnej z punktu widzenia społecznego działalności

Granice debudżetyzacji

Nie ma możliwości ustalenia takich granic

• Większość zadań finansów publicznych nie może być przekazana w gestię funduszy, agencji i fundacji gdyż grozi to brakiem

- Koordynacji

- Dublowaniem się roli tych instytucji

Fundusze celowe
agencje władz publicznych

Zasady działania

• Motywem ich działania nie jest zysk

• Nie prowadzą jednak działalności charytatywnej

Fundusze celowe
w Polsce (ustawa z roku 2005)

• Art. 29
  „Funduszem celowym jest fundusz powołany ustawowo, którego przychody pochodzą ze środków publicznych, a wydatki przeznaczone są na realizację wyodrębnionych zadań”
  Wyjątek
  Ustawa budżetowa może określać inne niż ustawa tworząca fundusz przeznaczenie środków funduszu celowego, o ile nie otrzymuje on dotacji z budżetu„

Fundusz celowy

może działać jako osoba prawna lub stanowić wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje organ wskazany w ustawie tworzącej fundusz

Nie zalicza się do funduszy celowych
Ustawowo tworzonych rachunków bankowych, których ustawa tworząca fundusz nie określiła jako fundusz celowy
Funduszy , których jedynym źródłem przychodów z wyłączeniem rachunku bankowego i darowizn, jest dotacja budżetu

Zgodnie z ustawą o finansach publicznych z roku 2005 - fundusz celowy

• Jest powoływany w drodze ustawy

• Osiąga przychody ze środków publicznych

• Dokonuje wydatków w ramach posiadanych środków

• Ustawa budżetowa może jednak określić inne przeznaczenie środków

• Może zaciągać kredyty i pożyczki

• Prowadzi swą działalność w oparciu o plan finansowy

• Jest osobą prawną lub stanowi wyodrębniony rachunek bankowy

• Jego dysponent wskazany jest w ustawie tworzącej fundusz

Problemy z interpretacją

Przepisy ustawy nie pozwalają na jednoznaczną klasyfikację funduszy skutki

• Niektóre fundusze stanowią załącznik do ustawy, inne nie

• Niektóre mają status publicznych funduszy celowych , inne nie

ZGODNIE Z Art. 29.
(ustawy 2009)
Państwowy fundusz celowy

• jest tworzony na podstawie odrębnej ustawy.

• jego pochodzą ze środków publicznych, a koszty są ponoszone na realizację wyodrębnionych zadań państwowych.

• nie posiada osobowości prawnej.

• stanowi wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje minister wskazany w ustawie tworzącej fundusz albo inny organ wskazany w tej ustawie

ZGODNIE Z Art. 29.
(ustawy 2009)

Do państwowych funduszy celowych nie zalicza się funduszy, których jedynym źródłem przychodów, z wyłączeniem odsetek od rachunku bankowego i darowizn

jest dotacja z budżetu państwa

ZGODNIE Z Art. 29.
(ustawy 2009)

• Ze środków państwowego funduszu celowego mogą być udzielane pożyczki jednostkom

• samorządu terytorialnego, jeżeli ustawa tworząca fundusz tak stanowi.

• Koszty państwowego funduszu celowego mogą być pokrywane tylko w ramach posiadanych

• środków finansowych obejmujących bieżące przychody, w tym dotacje z

• budżetu państwa i pozostałości środków z okresów poprzednich.

ZGODNIE Z Art. 29.
(ustawy 2009)

• 6. Podstawą gospodarki finansowej państwowego funduszu celowego jest roczny plan

• finansowy.

• 7. Ze środków państwowego funduszu celowego mogą być udzielane pożyczki jednostkom

• samorządu terytorialnego, jeżeli ustawa tworząca fundusz tak stanowi.

• 8. Koszty państwowego funduszu celowego mogą być pokrywane tylko w ramach posiadanych

• środków finansowych obejmujących bieżące przychody, w tym dotacje z

• budżetu państwa i pozostałości środków z okresów poprzednich.

ZGODNIE Z Art. 29.
(ustawy 2009)
zmiany w planie finansowym funduszu

• mogą być dokonywane

• mogą polegać na zwiększeniu prognozowanych przychodów i odpowiednio kosztów

• nie mogą powodować zwiększenia dotacji z budżetu państwa.

• dokonywane są odpowiednio przez ministra lub organ dysponujący tym funduszem po uzyskaniu zgody Ministra Finansów i opinii sejmowej komisji do spraw budżetu

Jeżeli państwowy fundusz celowy posiada zobowiązania wymagalne, w tym kredyty i pożyczki, zwiększenie przychodów w pierwszej kolejności przeznacza się na ich spłatę

Publiczne fundusze celowe

1. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych

2. Fundusz Emerytalno - Rentowy KRUS

3. Fundusz Prewencji i Rehabilitacji KRUS

4. Fundusz Pracy

5. Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PEFRON)

6. Państwowy Fundusz Kombatantów

7. Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych

8. Fundusz Promocji Twórczości

9. Fundusz Prywatyzacji

10. Fundusz Restrukturyzacji i Oddłużania Rolnictwa (FR i OR)

11. Fundusz Alimentacyjny

12. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej ( NFOŚ i GW)

13. Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych (FOGR)

14. Centralny Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym

15.Fundusz Zajęć Sportowo - Rekreacyjnych Uczniów

16. Fundusz Rozwoju Kultury Fizycznej

17. Fundusz Promocji Kultury

18. Fundusz Wsparcia Policji

19. Fundusz Modernizacji Bezpieczeństwa Publicznego

20.Fundusz Modernizacji Sił Zbrojnych

21. Fundusz Reprywatyzacji

22. Fundusz Restrukturyzacji Przedsiębiorców

23. Fundusz Skarbu Państwa

24.Fundusz Nauki i Technologii Polskiej

25.Fundusz Pomocy Postpenitencjarnej

26. Fundusz - Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców

27. Fundusz Rozwoju Przywięziennych Zakładów Pracy

Likwidacja środków specjalnych - decyzja polityczna?

Oceniana jest na ogół krytycznie

w ich miejsce powołano publiczne fundusze celowe ( 13)

skutki

• Znaczący wzrost liczby funduszy celowych

• Budżet utracił dochody z tytułu wpłat pochodzących ze środków specjalnych

• Niektóre fundusze pozyskują dochody nie związane z kierunkami ich wydatków

Państwowe fundusz utworzone w Banku Gospodarstwa Krajowego

• Wszystkie dotyczą działalności związanej z zadaniami publicznymi

• Korzystają z dotacji budżetowych

• Wszystkie są wyodrębnionym rachunkiem bankowym

Państwowe fundusz utworzone w Banku Gospodarstwa Krajowego

1. Krajowy Fundusz Drogowy (KFD)

2. Fundusz Dopłat (FD)

3. Krajowy Fundusz Poręczeń Kredytowych ( KFPK)

4. Fundusz Pożyczek i Kredytów Studenckich (FP i KS)

5. Krajowy Fundusz Mieszkaniowy (KFM)

6. Fundusz Termomodernizacji (FT)

7. Fundusz Rozwoju Inwestycji Komunalnych (FRIK)

8. Krajowy Fundusz Kapitałowy (KFK)

9. Fundusz Kredytu Technologicznego (FKT)

10. Fundusz im. Komisji Edukacji Narodowej (FKEN)

11. Fundusz Rekompensacyjny (FRek)

12. Fundusz Kolejowy (FK)

Fundusze nie objęte ustawą o finansach publicznych

• Fundusz Kościelny

• Bankowy Fundusz Gwarancyjny

• Fundusz Rozwoju Pracowniczych ogródków Działkowych

• Fundusze emerytalne

• Narodowe fundusze inwestycyjne i powiernicze

• Fundusz Promocji Mleczarstwa

• Fundusz Własności Pracowniczej PKP

• Fundusz Żeglugi Śródlądowej i Fundusz Rezerwowy

• Składkowy fundusz Gwarancyjny

• Fundusz likwidacji zakładu górniczego

Państwowy Fundusz Kombatantów

Zadania

• pomoc pieniężna dla kombatantów i osób uprawnionych znajdujących się w trudnych warunkach materialnych

• refundacja ulg i zwolnień w opłatach telefonicznych i radiowych

• budowa domów pomocy społecznej i zakładów leczniczych

• koszty utrzymania ośrodków wczasowo- rehabilitacyjnych dla kombatantów

• Działalność popularyzatorska, dokumentacyjna i wydawnicza dotycząca historii Odrodzenia Polski oraz represji wojennych i okresu powojennego

Dysponent kierownik Urzędu ds. kombatantów i osób represjonowanych

Fundusz Promocji Twórczości (utworzony w 1994 roku)

Zadania

• stypendia i pomoc socjalna dla twórców

• koszty wydań dzieł o szczególnym znaczeniu dla kultury i nauki

• wydanie dzieł dla niewidomych

Przychody

• wpłaty od producentów i wydawców utworów oraz opracowań , którym wygasła ochrona autorskich praw majątkowych

• Wpływy z tytułu naruszenia autorskich praw majątkowych twórców

• Dobrowolne wpłaty, zapisy, darowizny

Problemy

• - ustawodawca nie określił jak należy rozumieć ( oceniać) szczególne znaczenie utworu

• problem pozyskiwania dochodów

Problemy

• wg. W. Misiąga „....obciążenia na rzecz NFOŚ i GW są w znacznej części opłatami a nie karami, to wniosek stąd jest prosty - system ochrony środowiska w Polsce finansowany jest częściowo z opłat za legalne niszczenie środowiska”

• dotyczące kontroli rozdysponowania środków - informacje o działalności NFOŚ i GW przedstawiane są Radzie Ministrów - w ustawie brak sformułowań dotyczących zatwierdzania tych dokumentów

Publiczne fundusze celowe objęte ustawą o finansach publicznych
Finansowanie świadczeń społecznych

• Fundusz Ubezpieczeń Społecznych

• Fundusz Alimentacyjny (2004)

• Fundusz Emerytalno- Rentowy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego ( KRUS)

• Fundusz Prewencji i Rehabilitacji

• Fundusz Administracyjny KRUS

Fundusze BGK

1. Krajowy Fundusz Drogowy (KFD)

2. Fundusz Dopłat (FD)

3. Krajowy Fundusz Poręczeń Kredytowych ( KFPK)

4. Fundusz Pożyczek i Kredytów Studenckich (FP i KS)

5. Krajowy Fundusz Mieszkaniowy (KFM)

6. Fundusz Termomodernizacji (FT)

7. Fundusz Rozwoju Inwestycji Komunalnych (FRIK)

8. Krajowy Fundusz Kapitałowy (KFK)

9. Fundusz Kredytu Technologicznego (FKT)

10. Fundusz im. Komisji Edukacji Narodowej (FKEN)

11. Fundusz Rekompensacyjny (FRek)

12. Fundusz Kolejowy (FK)

Agencje cechy

• istotna rola w alokowaniu środków publicznych jak również łączeniu środków publicznych ze środkami prywatnymi, a także środkami pochodzącymi z pomocy zagranicznej[1]

• państwowe osoby prawne

• tworzone na podstawie odrębnych ustaw

• zróżnicowany kształt organizacyjny, posiadają własne organy zarządzające i nadzorujące

• zróżnicowane cele działania, generalnie wspomaganie preferowanych przez państwo dziedzin ( zarządzanie mieniem Skarbu Państwa, wykonywanie zadań w imieniu Skarbu Państwa, wspieranie wybranych rodzajów działalności gospodarczej)

• [1] S. Owsiak, Finanse publiczne, Teoria i Praktyka, PWN, 2000, s. 385

• gromadzą środki publiczne, środki pochodzące z pomocy zagranicznej i innych źródeł w tym np. kredytów

• środki rozdysponowywane w formie; dotacji, pożyczek preferencyjnych

• podlegają naczelnym organom administracji rządowej

• zobowiązane są do przedkładania Ministrowi Finansów materiałów informacyjnych niezbędnych przy projektowaniu budżetu

• nie podlegają kontroli parlamentarnej

• podlegają przepisom o rachunkowości

Zalety

• ograniczenie rygorów budżetowych; większa elastyczność finansowania zadań

• „ W założeniu kierowanie środków publicznych na rzecz gospodarki w drodze tworzenia agencji rządowych, których działalność została oparta na mechanizmie rynkowym powinno sprzyjać bardziej racjonalnemu wykorzystaniu tych środków[1]”

• możliwość pozyskiwanie dodatkowych źródeł zasilania

• „Nieprawidłowości, które wystąpiły w funkcjonowaniu niektórych agencji w Polsce nie mogą być w żadnej mierze podstawa do odrzucenia tej instytucji publicznej, gdyż jest ona jedna z bardziej interesujących instytucji publicznych przy pomocy której państwo może skutecznie realizować preferowane cele gospodarcze i społeczne”.[2]

• [1] K. Sawicka, Agencje rządowe i fundacje prawa publicznego,w pracy zbiorowej Finanse publiczne i prawo finansowe, pod reg C. Kosikowskiego i E. Ruśkowskiego, Dom Wydawniczy ABC, 2003, s.448

• [2] S. Owsiak, jak wyżej s.386

Wady agencji

• Wady

• .„ W praktyce można zaobserwować zjawisko polegające na przeradzaniu się agencji rządowych w zwyrodniałe struktury biurokratyczne kierujące się własnym interesem, całkowicie oderwane od grup, którym mają służyć i praktycznie nie podlegające kontroli społecznej. Decyzje ciał przedstawicielskich podejmowane są często pod presja potężnych grup nacisku i nie odzwierciedlają należycie potrzeb społecznych”[1]

• gospodarka ich nie podlega kontroli parlamentarnej;

• brak kontroli parlamentarnej , brak dostatecznego nadzoru ze strony organów centralnych powoduje potencjalną możliwość korupcji i nadużyć

• [1] W. Kamiński, Współczesna teoria dobrobytu, PWE, 1980, s. 234

• [2] B. Malinowska, W. Misiąg, Finanse publiczne w Polsce, Przewodnik, 2002, oddk, Gdański, 2002, s.234

• „Teoretycznie część agencji powołano do realizacji konkretnych zadań (...), po wykonaniu których miały zakończyć swoja działalność. Praktyka wykazała jednak, że forma agencji jest tak wygodna dla osób związanych z ich działalnością ( czemu sprzyja system kontrolny, jak i sprawozdawczy agencji) iż agencje otrzymują coraz to nowe zadania. Powołując kolejne agencje nie zważ się zbytnio na fakt, że ich działalność charakteryzuje często niska efektywność, a zadania powielają zadania innych podmiotów ( jak np. w przypadku Agencji Techniki i Technologii i Komitetu Badań Naukowych). Nie bardzo też wiadomo po co tworzy się agencje, których zadania mogłyby wykonywać inne instytucje np. banki. Nie da się ukryć, że zlecanie zadań wyspecjalizowanym podmiotom komercyjnym ( wybranym w drodze przetargu) odbywałoby się z pewnością efektywniej, a już na pewno (poprzez eliminacje kosztów utrzymania agencji) - taniej.”[2]

Agencje rządowe

• Agencja Rynku Rolnego ( 1990 r)

• Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( 1992 r)

• Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa ( 1994 r)

• Agencja Mienia Wojskowego ( 1997 r)

• Wojskowa Agencja Mieszkaniowa ( 1995 r)

• Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (2001 r)

• Agencja Rezerw Materiałowych ( 1997 r)

• Agencja Budowy i Eksploatacji Autostrad ( 1995 r)

• Agencja Techniki i Technologii ( 1996 r)

• Agencja Prywatyzacji ( 1997 r)

• Agencja Rezerw Materiałowych ( 1997 r)

• Agencja Rezerw Artykułów Sanitarnych ( 1997 r)

• Polska Organizacja Turystyczna ( 2000 r)

• Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości ( 2001)

---