W jaki sposób funkcjonuje Unia?

Unia Europejska jest czymś więcej niż tylko konfederacją krajów, nie jest to jednak federalne państwo. Unia jest w rzeczywistości czymś całkowicie nowym i historycznie wyjątkowym. Jej system polityczny podlegał ciągłemu rozwojowi przez ostatnich 50 lat, a u jej podstaw leży seria traktatów - od traktatów podpisanych w Paryżu i Rzymie w latach pięćdziesiątych do traktatów z Maastricht, z Amsterdamu i z Nicei, podpisanych w latach dziewięćdziesiątych XX wieku.

Zgodnie z tymi traktatami, Państwa Członkowskie Unii Europejskiej delegują część swojej suwerenności na rzecz wspólnych instytucji, które reprezentują nie tylko ich poszczególne narodowe interesy, ale również interes wspólnotowy.

Traktaty stanowią tzw. “prawo pierwotne”. Na ich podstawie stworzono dużą liczbę aktów “prawa wtórnego”, które mają bezpośredni wpływ na życie codzienne obywateli Unii Europejskiej. Prawo wtórne składa się przede wszystkim z rozporządzeń, dyrektyw i zaleceń.

Opisane prawodawstwo oraz, w ogólniejszej perspektywie, polityki UE są wynikiem decyzji podjętych przez trzy główne instytucje:

• Radę Unii Europejskiej (reprezentującą Państwa Członkowskie),

• Parlament Europejski (reprezentujący obywateli) oraz

• Komisję Europejską (politycznie niezależny organ, który dba o wspólne interesy Unii)

Ten „trójkąt instytucjonalny” może funkcjonować tylko wtedy, gdy wszystkie trzy instytucje ściśle ze sobą współpracują i ufają sobie nawzajem. „W celu wykonania swych zadań oraz na warunkach przewidzianych w niniejszym Traktacie, Parlament Europejski wspólnie z Radą i Komisją uchwalają rozporządzenia i dyrektywy, podejmują decyzje, wydają zalecenia i opinie”. (Artykuł 249 Traktatu z Maastricht).

Rada Unii Europejskiej

Rada Unii Europejskiej jest główną instytucją decyzyjną UE. Znana wcześniej pod nazwą „Rada Ministrów”, obecnie jest nazywana po prostu „Radą”.

Każdy kraj UE przewodniczy Radzie przez okres 6 miesięcy. W każdym zebraniu Rady uczestniczy jeden minister z każdego Państwa Członkowskiego, w zależności od tematu wpisanego w porządku obrad. Jeżeli tematem obrad ma być polityka zagraniczna, Rada zbierze ministrów spraw zagranicznych z każdego kraju. Jeżeli sprawy dotyczą rolnictwa, w Radzie uczestniczyć będą ministrowie rolnictwa. Istnieje dziewięć różnych „konfiguracji” Rady, zawierających wszystkie poszczególne polityki obejmujące zagadnienia dotyczące przemysłu, transportu, ochrony środowiska, itd. Prace Rady są natomiast planowane i koordynowane przez Radę ds. ogólnych i stosunków zewnętrznych.

Prace przygotowawcze do zebrań Rady są wykonywane przez Komitet Stałych Przedstawicieli (Coreper), składający się z ambasadorów Państw Członkowskich przy UE, wspomaganych przez urzędników z ministerstw poszczególnych krajów. Prace administracyjne Rady wykonuje Sekretariat Generalny, z siedzibą w Brukseli.

Rada dzieli władzę legislacyjną oraz odpowiedzialność za budżet z Parlamentem Europejskim. Rada zawiera również umowy międzynarodowe, które zostały wcześniej wynegocjowane przez Komisję. Zgodnie z traktatami, Rada musi podejmować decyzje jednomyślnie, zwykłą większością głosów lub tzw. „kwalifikowaną większością głosów”.

Rada musi stanowić jednomyślnie w sprawach bardzo istotnych, takich jak zmiany w traktatach, stworzenie nowej wspólnej polityki lub wyrażenie zgody na przystąpienie nowego kraju do Unii.

Niemcy, Francja, Włochy i Zjednoczone Królestwo : 29

Hiszpania i Polska : 27

Niderlandy : 13

Belgia, Republika Czeska, Grecja, Węgry i Portugalia : 12

Austria i Szwecja : 10

Dania, Irlandia, Litwa, Słowacja i Finlandia : 7

Cypr, Estonia, Łotwa, Luksemburg i Słowenia : 4

Malta : 3

RAZEM: 321

Minimalna liczba głosów wymagana, aby osiągnąć kwalifikowaną większość wynosi 232 głosy (czyli 72,3%) Ponadto,

• większość Państw Członkowskich (w niektórych przypadkach dwie trzecie) musi popierać daną decyzję, oraz

• każde Państwo Członkowskie może wnioskować o potwierdzenie, że głosy za przyjęciem danej decyzji reprezentują co najmniej 62% całkowitej ludności UE.

Rada Europejska

Rada Europejska składa się z szefów państw lub rządów wszystkich krajów UE oraz z przewodniczącego Komisji Europejskiej. Przewodniczący Parlamentu Europejskiego wypowiada się przy okazji każdej Rady Europejskiej.

Rada Europejska powstała w 1974 r., kiedy polityczni liderzy UE (szefowie państw lub rządów) przyjęli zwyczaj regularnego spotykania się. Oficjalny status temu zwyczajowi nadano w ramach Jednolitego Aktu Europejskiego w 1987 r. Rada Europejska spotyka się obecnie z zasady cztery razy do roku. Przewodniczy jej prezydent lub premier kraju, który w danym półroczu sprawuje prezydencję w Radzie Unii Europejskiej.

W związku z rosnącym znaczeniem spraw UE w życiu politycznym poszczególnych krajów, istotnym jest, aby szefowie państw lub rządów posiadali możliwość regularnego spotykania się i przedyskutowania zagadnień związanych z UE. Traktat z Maastricht nadał Radzie Europejskiej oficjalną rolę inicjatora głównych polityk Unii i upoważnił ją do rozstrzygania w sprawach, w których ministrowie (spotykający się w ramach Rady Unii Europejskiej) nie mogą dojść do porozumienia.

Rada Europejska szybko zdobyła rangę ważnego wydarzenia medialnego ze względu na popularność jej członków i z powodu podejmowanych niejednokrotnie bardzo kontrowersyjnych tematów. Rada zajmuje się również aktualnymi problemami wagi światowej. Jej celem jest wypracowanie wspólnego stanowiska w sprawach międzynarodowych, w ramach rozwijanej Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa.

Rada Europejska jest więc najwyższym organem politycznym UE. Niektóre Państwa Członkowskie chciałyby, aby stała się prawdziwym rządem Europy i uważają, że jeden z jej członków powinien reprezentować Unię na arenie międzynarodowej. Czy ta osoba miałaby być wybierana przez Radę Europejską czy też tę rolę pełniłby automatycznie Przewodniczący Komisji Europejskiej? Nie ma zgodności w tej kwestii.

Tymczasem rolę “Pana Europy” pełni wysoki przedstawiciel ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (stanowisko stworzone przez Traktat z Amsterdamu), który jest również Sekretarzem Generalnym Rady. Javier Solana został wyznaczony na to stanowisko w 1999 r.

Parlament Europejski

Parlament Europejski jest organem demokratycznym reprezentującym obywateli UE, który uczestniczy w procesie legislacyjnym. Od 1979 r. członkowie Parlamentu Europejskiego są wybierani co 5 lat w powszechnych wyborach bezpośrednich.

Do wyborów w 2004 roku, Parlament składa się z 626 deputowanych. Rozszerzenie spowoduje zwiększenie tej liczby. Liczba deputowanych z każdego kraju wynosi (w porządku alfabetycznym według nazwy kraju w jego własnym języku):

Belgia 24

Republika Czeska 24

Dania 14

Niemcy 99

Estonia 6

Grecja 24

Hiszpania 54

Francja 78

Irlandia 13

Włochy 78

Cypr 6

Łotwa 9

Litwa 13

Luksemburg 6

Węgry 24

Malta 5

Niderlandy 27

Austria 18

Polska 54

Portugalia 24

Słowenia 7

Słowacja 14

Finlandia 14

Szwecja 19

Zjednoczone Królestwo 78

(MAX) RAZEM 732

Plenarne sesje Parlamentu odbywają się zasadniczo w Strasburgu, a w czasie pozostałych sesji Parlament spotyka się w Brukseli. Składa się on z 17 komisji, które wykonują prace przygotowawcze do sesji plenarnych i z pewnej liczby grup politycznych, które spotykają się zazwyczaj w Brukseli. Sekretariat Generalny ma swoją siedzibę w Luksemburgu.

Parlament i Rada dzielą władzę legislacyjną, w ramach trzech różnych procedur (nie licząc zwykłej konsultacji).

W ramach procedury zwanej „procedurą współpracy”, wprowadzonej przez Jednolity Akt Europejski w 1986 r., Parlament wydaje opinię na temat projektów dyrektyw i rozporządzeń proponowanych przez Komisję Europejską, która następnie może zmienić swoją propozycję, aby uwzględnić opinię Parlamentu.

• W ramach „procedury zgody”, również wprowadzonej w 1986 r., Parlament musi wyrazić zgodę na międzynarodowe umowy wynegocjowane przez Komisję, na każde rozszerzenie Unii Europejskiej oraz w pewnej liczbie innych zagadnień zawierających między innymi zmiany w przepisach dotyczących wyborów.

• Wreszcie, „procedura współdecydowania” (lub „procedura kodecyzji”), wprowadzona Traktatem z Maastricht w 1992 r., stawia Parlament na równej stopie z Radą w procesie legislacyjnym w zakresie wielu istotnych spraw, jak swobodny przepływ pracowników, rynek wewnętrzny, edukacja, badania naukowe, ochrona środowiska, Sieci Transeuropejskie, zdrowie, kultura i ochrona konsumenta. Parlament może odrzucić proponowany akt prawny dotyczący wymienionych obszarów, jeżeli większość absolutna deputowanych zagłosuje przeciw „wspólnemu stanowisku” Rady. Sprawa może jednak wcześniej zostać poddana tzw. komitetowi pojednawczemu.

Traktat z Amsterdamu dodał dodatkowe 23 obszary, w których stosuje się procedurę współdecydowania, a Traktat z Nicei kolejne 7.

Parlament i Rada dzielą również równą odpowiedzialność w zakresie przyjęcia budżetu UE. Komisja Europejska proponuje projekt budżetu, nad którym następnie debatuje się w Parlamencie i Radzie. Parlament może odrzucić proponowany budżet i niejednokrotnie już tego dokonał. W takim przypadku, cała procedura budżetowa musi zostać rozpoczęta od nowa. Parlament w pełni wykorzystał swoją władzę budżetową, aby wpływać na rozmaite polityki wspólnotowe. Większość wydatków UE na rolnictwo pozostaje jednak poza kontrolą Parlamentu.

Parlament jest jedną z sił napędowych polityk europejskich. Będąc podstawowym forum dla debat w UE, Parlament jest również miejscem, gdzie polityczne i narodowe stanowiska wszystkich Państw Członkowskich mogą się spotkać i połączyć w jedną całość. Z tego powodu Parlament jest naturalnym źródłem dużej liczby inicjatyw politycznych.

Debaty parlamentarne są zdominowane przez grupy polityczne. Najważniejszymi z nich są:

• Europejska Partia Ludowa (Chrześcijańscy Demokraci) i Europejscy Demokraci - grupa PPE-DE;

• Partia Europejskich Socjaldemokratów - PSE

Parlament odgrywał kluczową rolę w tworzeniu Karty Praw Podstawowych UE (proklamowanej w grudniu 2000 r.) i w ustanawianiu Konwentu Europejskiego po szczycie Rady Europejskiej w Laeken w grudniu 2001 r.

Wreszcie, Parlament jest organem sprawującym demokratyczną kontrolę nad Unią. Jest upoważniony do odwołania Komisji poprzez przyjęcie wniosku o wotum nieufności. (To wymaga większości dwóch trzecich głosów). Sprawdza, czy polityki UE są właściwie zarządzane i wdrażane - dokonując analizy otrzymywanych od Trybunału Obrachunkowego sprawozdań i poprzez zadawanie Komisji i Radzie pytań w formie ustnej lub pisemnej. Urzędujący Przewodniczący Rady Europejskiej przedkłada również Parlamentowi sprawozdania z decyzji podejmowanych przez szefów państw lub rządów.

Pat Cox został wybrany Przewodniczącym Parlamentu Europejskiego w 2002 r.

Komisja Europejska

Komisja jest jedną z kluczowych instytucji UE. Do 1 maja 2004 r. Komisja składa się z 20 członków (po dwóch z Francji, Niemiec, Włoch, Hiszpanii i Zjednoczonego Królestwa, po jednym z pozostałych krajów), wyznaczonych na pięcioletni okres w wyniku porozumienia między Państwami Członkowskimi, po zatwierdzeniu przez Parlament.

Od 1 maja 2004 r., po przystąpieniu nowych Państw Członkowskich do UE, w Komisji będzie po jednym komisarzu z każdego kraju.

Komisja działa zachowując swoją niezależność polityczną. Reprezentuje interesy całej UE, w związku z tym nie może przyjmować instrukcji od rządów poszczególnych Państw Członkowskich. Jako “strażnik traktatów" Komisja musi zapewnić wprowadzenie w życie rozporządzeń i dyrektyw przyjętych przez Radę i Parlament. Jeżeli te akty prawne nie są wdrażane, Komisja może odwołać się do Trybunału Sprawiedliwości, aby zapewnić stosowanie prawa UE.

Komisja jest również jedyną instytucją, która jest uprawniona do proponowania nowego prawodawstwa UE i może podejmować działania na dowolnym etapie, aby ułatwić osiągnięcie porozumienia wewnątrz Rady lub między Radą a Parlamentem.

Jako unijny organ wykonawczy, Komisja wykonuje decyzje podejmowane przez Radę - w odniesieniu na przykład do Wspólnej Polityki Rolnej. Komisja jest w dużym stopniu odpowiedzialna za realizację wspólnych polityk europejskich, takich jak badania naukowe, pomoc na rzecz rozwoju, polityka regionalna, itd. Zarządza również budżetem związanym z tymi politykami.

Komisja odpowiada przed Parlamentem i podaje się do dymisji w całości, jeżeli Parlament uchwali wotum nieufności w stosunku do niej. To właśnie w obliczu zagrożenia wotum nieufności Przewodniczący Jacques Santer podał Komisję do zbiorowej dymisji 16 marca 1999 r. Romano Prodi stał się wówczas Przewodniczącym Komisji na okres 1999-2004.

Prace Komisji wspomaga służba cywilna złożona z 36 Dyrekcji Generalnych (DG) i służb, których siedziby mieszczą się głównie w Brukseli i Luksemburgu. W odróżnieniu od sekretariatów w tradycyjnych organizacjach międzynarodowych, Komisja ma swoje własne zasoby finansowe i może w związku z tym działać stosunkowo niezależnie.

Trybunał Sprawiedliwości

Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, z siedzibą w Luksemburgu, składa się z jednego sędziego z każdego Państwa Członkowskiego oraz ośmiu rzeczników generalnych. Są oni wyznaczeni za wspólnym porozumieniem rządów Państw Członkowskich, na okres sześciu lat, po którym mogą zostać wyznaczeni na jeszcze jeden lub dwa okresy trzyletnie. Członkowie Trybunału Sprawiedliwości zachowują całkowitą bezstronność.

Zadaniem Trybunału jest dbać o to, by prawo UE było przestrzegane, a traktaty były właściwie interpretowane i stosowane.

W tym celu, Trybunał może uznać, że dane Państwo Członkowskie nie wypełnia swoich obowiązków wynikających z traktatów, może również sprawdzić czy przepisy prawa UE zostały prawidłowo przyjęte oraz może uznać, że Parlament Europejski, Rada lub Komisja są winne zaniechania wymaganego działania.

Trybunał Sprawiedliwości jest również jedyną instytucją, która może, na wniosek sądów krajowych, orzekać w zakresie interpretacji traktatów i ważności oraz interpretacji prawa UE. Jeżeli więc tego typu pytanie jest zadane przed sądem w jednym z Państw Członkowskich, ten sąd może, a czasami musi zapytać o wykładnię Trybunału Sprawiedliwości.

Taki system gwarantuje, że prawo UE będzie interpretowane i stosowane w ten sam sposób w całej Unii Europejskiej.

Traktaty upoważniają Trybunał do sprawdzenia, czy prawodawstwo UE jest zgodne z podstawowymi prawami obywateli UE i do orzekania w sprawach wolności osobistej i bezpieczeństwa.

Sąd Pierwszej Instancji, ustanowiony w 1989 r. i składający się z jednego sędziego z każdego Państwa Członkowskiego, odpowiada za orzekanie w niektórych rodzajach spraw, w szczególności w przypadku skarg wnoszonych przez przedsiębiorstwa lub osoby fizyczne przeciw instytucjom UE oraz w przypadku sporów między instytucjami a ich pracownikami.

Trybunał Obrachunkowy

Trybunał Obrachunkowy, ustanowiony w 1977 r., składa się z jednego członka z każdego Państwa Członkowskiego, wyznaczonego na okres sześciu lat w wyniku porozumienia między Państwami Członkowskimi, po konsultacji z Parlamentem Europejskim. Trybunał Obrachunkowy sprawdza czy otrzymano wszystkie wpływy i czy poczynione wydatki były legalne i prawidłowe oraz czy zarządzanie budżetem UE jest właściwe. Jest upoważniony do kontroli kont dowolnej organizacji, która korzysta z funduszy UE i, tam gdzie właściwe, może skierować sprawy do Trybunału Sprawiedliwości.

Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny

Kiedy podejmowane są decyzje w obszarach objętych traktatami o WE i Euratom, Rada i Komisja konsultują się z Europejskim Komitetem Ekonomiczno-Społecznym. Jego członkowie, wyznaczeni przez Radę na okres czterech lat, reprezentują rozmaite grupy interesu, które tworzą „zorganizowane społeczeństwo obywatelskie”.

Komitet Ekonomiczno-Społeczny jest konsultowany przed podjęciem decyzji w dużej liczbie dziedzin (sprawy zatrudnienia, Europejski Fundusz Socjalny, kształcenie zawodowe, itp.). Może również z własnej inicjatywy wypowiadać się w sprawach, które uzna za istotne.

Komitet Regionów

Komitet Regionów, ustanowiony Traktatem o Unii Europejskiej, jest złożony z przedstawicieli samorządów regionalnych i lokalnych, wyznaczonych przez Radę na wniosek Państw Członkowskich na okres czteroletni. Zgodnie z Traktatem, Rada i Komisja konsultują się z Komitetem Regionów w sprawach istotnych dla regionów. Komitet może również wydawać opinie z własnej inicjatywy.

Europejski Bank Inwestycyjny

Europejski Bank Inwestycyjny, z siedzibą w Luksemburgu, finansuje projekty wspierające mniej rozwinięte regiony UE i wspomagające małe przedsiębiorstwa w byciu konkurencyjnym.

Europejski Bank Centralny

Europejski Bank Centralny, z siedzibą we Frankfurcie, odpowiada za zarządzanie walutą euro i unijną polityką walutową. Jego zadania są opisane szczegółowo w rozdziale 7.

Konwent Europejski

Instytucje i pozostałe organy wcześniej opisane są głównymi trybami w unijnej maszynie podejmowania decyzji. Jednak system ten wymaga pewnych modyfikacji, jeżeli UE ma nadal funkcjonować skutecznie. Z tego powodu Rada Europejska zgromadzona w Laeken w grudniu 2001 r. ustanowiła Konwent Europejski. Składający się z 105 członków reprezentujących rządy Państw Członkowskich i krajów kandydujących, narodowych parlamentów, Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej, Konwent Europejski, któremu przewodniczy były prezydent Francji Valéry Giscard d'Estaing, ma za zadanie zaproponować nowy sposób działania Unii Europejskiej po jej rozszerzeniu.

• Przed Unią stoją dwa główne wyzwania. Po pierwsze, w czasie najbliższych dziesięciu lub dwudziestu lat liczba Państw Członkowskich w wyniku kolejnych rozszerzeń wzrośnie do 30 lub nawet 35 krajów. Czy można oczekiwać, że Rada podejmie jakąkolwiek jednomyślną decyzję, kiedy tylu ministrów będzie zasiadać wokół jednego stołu? Czy proces podejmowania decyzji w UE nie zostanie sparaliżowany? Jak będą sprawowane rządy w Unii? Kto będzie przemawiał w imieniu Europy na scenie międzynarodowej? Gdzie będą wytyczone ostateczne granice Unii Europejskiej? Rada Europy (która nie jest instytucją UE) ma wszakże już 45 członków, wraz z Rosją, Ukrainą, Turcją i krajami Kaukazu.

• Po drugie, obywatele UE chcą mieć więcej do powiedzenia w tworzeniu poszczególnych polityk UE, ale ciężko jest im zrozumieć cały skomplikowany system podejmowania decyzji w Unii i postrzegają „Brukselę” jako zbyt oddaloną od ich życia codziennego. Stąd powstała potrzeba ustanowienia Konstytucji, która jasno określi, jaki jest podział kompetencji w Unii Europejskiej. Konstytucji, która wymieni uprawnienia i obowiązki każdej z instytucji UE i określi, co powinno być pozostawione władzom na szczeblu regionalnym i lokalnym.

UE powinna stworzyć nowy rodzaj „rządów”, które będą prostsze, bardziej demokratyczne i przybliżą Europę jej obywatelom. Konwent przygotował więc projekt Konstytucji, który miał odpowiedzieć na te potrzeby, i zaprezentował go Radzie Europejskiej w czerwcu 2003 r.

Konstytucja jest niezwykle istotna dla przyszłości Unii. Była głównym tematem dyskusji w ramach konferencji międzyrządowej, która rozpoczęła się 4 października 2003 r. i będzie także podstawowym zagadnieniem debaty w czasie nadchodzących europejskich wyborów parlamentarnych w czerwcu 2004 r.

Droga do Konstytucji Europejskiej

Zgromadzona na szczycie w Salonikach 19 i 20 czerwca 2003 r., Rada Europejska przyjęła projekt traktatu konstytucyjnego przedstawiony przez Valéry'ego Giscard d'Estaing, Przewodniczącego Konwentu. Szefowie państw lub rządów określili projekt jako „dobry punkt wyjścia dla konferencji międzyrządowej” mającej się rozpocząć w październiku 2003 r.

Projekt proponuje, między innymi:

• Wybór Przewodniczącego Rady Europejskiej, kwalifikowaną większością głosów, na okres dwóch i pół roku, jego kadencja jest odnawialna jeden raz.

• Wybór Przewodniczącego Komisji przez Parlament Europejski, zwykłą większością głosów, na wniosek Rady Europejskiej, przy uwzględnieniu wyników wyborów do Parlamentu Europejskiego.

• Stworzenie stanowiska ministra ds. zagranicznych UE, będącego zarazem wiceprzewodniczącym Komisji i członkiem Rady Europejskiej.

• Włączenie do Traktatu Karty Praw Podstawowych.

• Nadanie Unii Europejskiej osobowości prawnej.

• l'extension du vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil ;

• Rozszerzenie stosowania większości kwalifikowanej w odniesieniu do głosowania w Radzie.

• Wzmocnienie władzy legislacyjnej i budżetowej Parlamentu.

• Jaśniejsze przedstawienie podziału uprawnień i odpowiedzialności Unii i jej Państw Członkowskich.

• Przekazanie uprawnień parlamentom narodowym, aby zapewnić rzeczywiste przestrzeganie zasady pomocniczości.

---