Uniwersytet Śląski
Wydział Prawa i Administracji
Przestępstwa przeciwko obrotowi gospodarczemu w świetle regulacji
Unii Europejskiej
Paweł Kochanek
Nr albumu 263471
Niestacjonarne studia
Administracyjne II stopnia
Katowice 2011 rok
Legislacja Unii Europejskiej w walce z przestępczością gospodarczą.
W ramach Unii Europejskiej wielokrotnie podejmowano działania legislacyjne mające zapobiegać przestępstwom gospodarczym. Najwcześniejszym przykładem takiej legislacji może być art. 280 Traktatu o Wspólnocie Europejskiej (dalej TWE) w brzmieniu z dnia 24 grudnia 2002 roku, który stanowi: „Wspólnota i Państwa Członkowskie podejmują walkę
z oszustwami i wszelkimi innymi działaniami godzącymi w interesy finansowe Wspólnoty
za pomocą środków podejmowanych zgodnie z niniejszym artykułem, które mają skutek odstraszający i zapewniają skuteczną ochronę w Państwach Członkowskich. Państwa Członkowskie podejmują takie same działania do walki z oszustwami godzącymi w interesy finansowe Wspólnoty, jakie stosują do walki z oszustwami godzącymi w ich własne interesy finansowe”. Z regulacji tej nie wynika wprost, że zwalczanie oszustw (nadużyć finansowych)
ma się odbywać za pomocą prawa karnego. Jednak z natury samego problemu można domniemywać, że właściwe są trzy modele postępowania - cywilny, administracyjny i karny. Warto przy tym zaznaczyć, że ustęp drugi wyraźnie nakłada na państwa członkowskie obowiązek przeciwdziałania zachowaniom szkodzącym interesom finansowym Wspólnoty
w sposób zbieżny z regulacjami stosowanymi do ochrony własnych interesów finansowych. Oczywiście, generalnie w każdym państwie europejskim zachowania godzące w interesy gospodarcze państwa są uznawane za przestępstwa, co przesądza o stosowaniu przez państwa członkowskie przepisów karnych. Powyższy przepis TWE stanowił jednak jedynie ramy
dla obecnych i przyszłych regulacji, które w sposób kompleksowy obejmą tematykę zapobiegania nadużyciom finansowym przeciwko Wspólnotom.
Kolejnym aktem prawnym dotyczącym zagadnienia prawa karnego gospodarczego jest Konwencja o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich z 25 lipca 1995 roku,
w której już w preambule znajduje się odniesienie do prawa karnego wyrażone następującymi słowami: „Państwa Członkowskie Unii Europejskiej, pragnąc, aby ich systemy prawa karnego zapewniały w sposób skuteczny ochronę interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Celem, który przyświecał twórcom Konwencji była poprawa efektywności w zwalczaniu oszustw popełnianych w wymiarze ponadnarodowym, na szkodę interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Z tego punktu widzenia niezmiernie istotna jest zamieszczona w Konwencji definicja oszustwa naruszającego interesy Wspólnot Europejskich. Została ona przedstawiona
w dwóch aspektach. Z jednej strony - jako oszustwo w kwestii wydatków, z drugiej natomiast - jako oszustwo w kwestii przychodów. Do oszustwa w kwestii wydatków zaliczono każde świadome działanie lub zaniechanie odnoszące się do:
wykorzystania lub przedłożenia fałszywych, niekompletnych lub nieścisłych oświadczeń lub dokumentów, w wyniku czego zostały przekazane i zatrzymane nienależne fundusze pochodzące z ogólnych budżetów Wspólnot Europejskich;
nie udostępnienia informacji, stanowiącego pogwałcenie określonego zobowiązania, powodującego taki sam skutek;
sprzeniewierzenia środków na inne cele aniżeli te, na które zostały one przyznane.
Do oszustwa w kwestii przychodów zaliczono natomiast:
każde świadomie podjęte działanie lub zaniechanie przejawiające się w wykorzystaniu lub przedłożeniu fałszywych, niekompletnych lub nieścisłych oświadczeń lub dokumentów, w wyniku czego zostały bezprawnie pomniejszone zasoby chociażby jednego z budżetów Wspólnot Europejskich;
nie udostępnianie informacji, stanowiące pogwałcenie określonego zobowiązania lub sprzeniewierzenie legalnie uzyskanej korzyści, powodujące taki sam skutek.
Na sygnatariuszy Konwencji nałożono obowiązek penalizacji wskazanych wyżej zachowań w prawie wewnętrznym. Co ciekawe, w Konwencji wyraźnie zaznaczono, że zachowania polegające na przygotowaniu do popełnienia wyliczonych powyżej przestępstw również powinny zostać uznane za karalne. Inne postanowienia Konwencji dotyczą między innymi odpowiedzialności karnej osób zarządzających przedsiębiorstwami, jurysdykcji, ekstradycji
i ścigania oraz rozstrzygania sporów między państwami w przedmiocie w niej normowanym,
jak również stosowania reguły ne bis in idem (zasada prawna, która oznacza, że prawo
nie pozwala aby wszczynano proces po raz drugi przeciw temu samemu oskarżonemu w tej samej sprawie).
Do powyższej Konwencji dołączono kilka protokołów, które ze względu na zawarte w nich postanowienia wymagają omówienia. Pierwszy, sporządzony w Dublinie 27 września 1996 roku, obejmuje między innymi kwestię ujednolicenia pojęć „funkcjonariusz”, „funkcjonariusz wspólnotowy” i „funkcjonariusz krajowy”, definicji pojęcia „korupcja czynna i bierna”,
a co najważniejsze zobowiązuje państwa członkowskie do zanalizowania zachowań korupcyjnych popełnionych przez członków Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego, Trybunału Sprawiedliwości oraz Trybunału Obrachunkowego. Kolejny protokół, sporządzony
w Brukseli 29 listopada 1996 roku, dotyczy kompetencji Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich do interpretacji, w trybie orzeczenia wstępnego, omawianej Konwencji i Protokołu dodatkowego. Ratyfikowanie tego protokołu przez poszczególne państwa dało ich sądom samodzielną podstawę do tego, aby zwracać się do Trybunału o wydanie orzeczenia wstępnego, co w zamyśle ma zapewniać jednolitość wykładni przepisów Konwencji. Ostatni z protokołów sporządzono w Brukseli 19 czerwca 1997 roku28, a jego głównym zadaniem jest poprawa skuteczności w zwalczaniu przestępstw gospodarczych godzących w interesy Unii Europejskiej. W tym też celu nałożono na państwa członkowskie obowiązek uznania prania pieniędzy
za przestępstwo, ustanowienia odpowiedzialności osób prawnych oraz określono obowiązek konfiskaty przedmiotów w przypadku wybranych typów przestępstw. W Protokole znalazły się również postanowienia dotyczące współpracy międzynarodowej w zakresie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Konwencja wraz z protokołami została więc stworzona przede wszystkim po to, aby ujednolicić działania państw członkowskich w zakresie walki
z przestępczością zwróconą przeciwko interesom Wspólnoty. Konieczność taka była podyktowana z jednej strony różnicami pomiędzy kształtem ustawodawstw państw członkowskich w zakresie prawa karnego gospodarczego, z drugiej natomiast niską wykrywalnością tych przestępstw oraz brakiem skuteczności w działalności wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy ponad dziesięciu lat od jej uchwalenia z całą pewnością można stwierdzić, że jest to akt prawny o największym znaczeniu dla ochrony interesów finansowych Wspólnot, mający zarazem największy wpływ na kształt prawodawstwa karno gospodarczego państw członkowskich.
Jako przykład braku konsekwencji w działaniu Wspólnot można podać rozporządzenie Rady o ochronie interesów finansowych Wspólnoty z 18 grudnia 1995 roku, gdzie przewidziano kary administracyjne za działania mieszczące się w definicji oszustwa zawartej w omawianej Konwencji (w rozporządzeniu nazywanego „nadużyciem”). Co ciekawe, zgodnie z preambułą rozporządzenia: „Środki i kary [...] służą własnym celom, które nie mają wpływu na to,
jak kompetentne władze Państw Członkowskich oceniają postępowanie podmiotów gospodarczych z punktu widzenia prawa karnego; jeżeli wprowadzanie środków prewencyjnych nie zapewniło ich skuteczności, cel ten należy osiągnąć poprzez nadanie bezpośredniej mocy prawnej przepisom Wspólnotowym i pełne zastosowanie środków Wspólnotowych jako całość”. W akcie tym widać dążenie Wspólnoty do tego, aby za wszelką cenę przeciwdziałać zachowaniom godzącym w jej interesy finansowe. Jednakże taka regulacja stworzyła paradoksalną sytuację, ponieważ ultima ratio zaczęły stanowić przepisy o charakterze administracyjnym, które powinny być stosowane, kiedy regulacje karne z różnych przyczyn zawiodły. Takie unormowanie (choć z celowościowego punktu widzenia słuszne) nie może zostać uznane za prawidłowe. Powszechnie i bezdyskusyjnie przyjmuje się bowiem, że regulacje prawno karne stanowią ostateczność, a stosowanie ich powinno mieć miejsce, gdy inne środki reakcji nie skutkują. Należy jednak zauważyć czasową zbieżność pomiędzy uchwaleniem Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich a wydaniem omawianego Rozporządzenia. Co oczywiste, zapisy Konwencji nie mogły jeszcze zacząć funkcjonować. Można więc przypuszczać, że ratio legis rozporządzenia było zabezpieczenie interesów finansowych Wspólnot do czasu ratyfikowania Konwencji przez odpowiednią liczbę państw. Aktem prawnym o dużym znaczeniu dla omawianego zagadnienia jest także decyzja ramowa Rady z 28 maja 2001 roku o zwalczaniu nadużyć finansowych i fałszowaniu bezgotówkowych środków płatniczych. Jako jeden z jej celów wskazano: „[...]aby fałszowanie i oszustwa dotyczące wszelkich form bezgotówkowych środków płatniczych były uznane za przestępstwa karne”. Zwrócono również uwagę, że jest konieczne, aby znamiona typów przestępstw fałszowania i oszustwa, związane z bezgotówkowymi środkami płatniczymi, objęły taki sam zakres zachowań we wszystkich państwach członkowskich oraz żeby ustanowiono skuteczne, proporcjonalne i zniechęcające sankcje. Jak wcześniej wspomniano, zagrożenia wypływające
z przestępczości gospodarczej stanowiły jedno z zagadnień podejmowanych na spotkaniach Rady Europejskiej w Wiedniu oraz w Tampere, na których stwierdzono, że „[...] wysiłki dotyczące uzgodnienia wspólnych definicji, zakresu kryminalizacji oraz sankcji powinny,
w pierwszym rzędzie, dotyczyć ograniczonej liczby dziedzin o szczególnym znaczeniu, takich jak przestępczość finansowa”. Rozwinięciem tych problemów stała się decyzja ramowa Rady
z 26 czerwca 2001 roku w sprawie prania brudnych pieniędzy oraz identyfikacji, wykrywania, zamrożenia, zajęcia i konfiskaty narzędzi oraz zysków pochodzących z przestępstwa. Po raz kolejny w akcie prawnym o randze europejskiej znalazło się zalecenie zbliżenia prawa karnego materialnego i proceduralnego „w sprawach prania brudnych pieniędzy (w szczególności konfiskaty aktywów)”. Co więcej, Rada Unii Europejskiej wyraźnie wskazała, że znamiona tego typu przestępstw powinny być „jednolite” oraz że zakres normowania powinien być „dostatecznie szeroki we wszystkich Krajach Członkowskich”. Sama zaś decyzja odwołuje
się do Konwencji Rady Europy z 1990 roku w sprawie prania brudnych pieniędzy, wykrywania, zajmowania i konfiskaty zysków pochodzących z przestępstwa, nieznacznie tylko
ją modyfikując.
Z prawem karnym są ściśle związane akty prawne Unii Europejskiej dotyczące zwalczania korupcji w sektorze prywatnym. Najważniejsze z nich to Wspólne Działanie z 22 grudnia 1998 roku, przyjęte przez Radę na podstawie art. K.3 Traktatu o Unii Europejskiej, dotyczące korupcji w sektorze prywatnym oraz decyzja ramowa Rady z 22 lipca 2003 roku w sprawie zwalczania korupcji w sektorze prywatnym. Wspólne Działanie stanowiło „pierwszy krok na poziomie Unii Europejskiej” w kierunku zwalczania korupcji w sektorze prywatnym i sprowadzało
się do ogólnego określenia środków, które miały temu służyć. Bardziej szczegółowe zapisy znalazły się w decyzji ramowej. Jak stwierdzono w jej preambule: „[...] korupcja tak w sektorze publicznym, jak i prywatnym [...] stanowi zagrożenie dla praworządnego społeczeństwa, a także zakłóca konkurencję w odniesieniu do kupna towarów lub usług oraz hamuje rozwój gospodarczy”. Aby walczyć z tym zjawiskiem, ustalono, że państwa członkowskie podejmą środki niezbędne do zapewnienia, że zachowania polegające m.in. na „...obiecywaniu, oferowaniu lub przekazywaniu [...] osobie sprawującej jakąkolwiek funkcję kierowniczą
w sektorze prywatnym [...] nienależnej korzyści jakiegokolwiek rodzaju [...] w celu,
aby ta podjęła działania lub powstrzymała się od podjęcia działań, z naruszeniem obowiązków tej osoby”, jak również na „żądaniu lub otrzymywaniu” takiej korzyści przez takie osoby „w celu podjęcia działań lub powstrzymaniu się od działań”, uznane zostaną za przestępstwa zagrożone karą, której górna granica wynosi co najmniej od jednego do trzech lat pozbawienia wolności.
Instytucje zwalczające przestępczość gospodarczą w Unii Europejskiej
Rada Europejska na posiedzeniu w dniach 4-5 listopada 2004 r. zobowiązała Radę oraz Komisję, zgodnie z Programem Haskim, do opracowania strategicznej koncepcji dotyczącej zwalczania przestępczości zorganizowanej na poziomie UE przez organy Unii takie jak Europol, Eurojust, CEPOL oraz Zespół Zadaniowy Szefów Policji.
Europol - Europejski Urząd Policji, to europejska agencja policyjna z siedzibą
w Hadze. Europol rozpoczął pracę 1 lipca 1999 r. Ustanowienie Europolu zostało przewidziane w Traktacie z Maastricht. Agencja rozpoczęła ograniczone działania 3 stycznia 1994 r.
W 1998 r. została ratyfikowana konwencja Europolu, wchodząc w życie w październiku tego samego roku. Europol zatrudnia 590 osób i 90 oficerów łącznikowych. Wielkość agencji wynika z faktu, że jest w stałym kontakcie z setkami organizacji zajmujących się egzekwowaniem prawa, z których każda ma swoją komórkę wspierającą działania Europolu. Obecnie agencja współpracuje ze wszystkimi 27 państwami członkowskimi.
Funkcje:
Celem Europolu jest poprawienie efektywności działania i współpracy między kompetentnymi władzami krajów członkowskich w zakresie zapobiegania i zwalczania zorganizowanej przestępczości o międzynarodowym charakterze. Misją agencji jest wniesienie wkładu w sferze egzekwowania prawa w Unii Europejskiej odnośnie tej formy przestępczości. Europol nie dysponuje żadnymi siłami wykonawczymi. Jest to jedynie służba wspomagająca odpowiednie agendy w państwach członkowskich UE.
Władze: Dyrektor Europolu jest wyznaczany jednogłośnie decyzją Rady Unii Europejskiej.
Eurojust (Europejski Urząd na rzecz Poszerzania Współpracy Sądowniczej) to agencja Unii Europejskiej o charakterze prokuratorskim, utworzona w wyniku porozumień zawartych
w ramach Agendy z Tampere.Zadaniem tej agencji jest koordynacja działań prokuratur krajowych państw członkowskich Unii Europejskiej w celu walki z transgraniczną przestępczością zorganizowaną na terenie UE. W zależności od państwa mogą to być prokuratorzy, sędziowie śledczy lub funkcjonariusze policji. Koordynacja ta połączona ma być
z prowadzeniem postępowań śledczych oraz załatwianiem wniosków w zakresie pomocy prawnej.
Europejskie Kolegium Policyjne (CEPOL) - jedna z agencji Unii Europejskiej
ds. współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych (czyli III filara).Decyzja o jej utworzeniu zapadła na posiedzeniu Rady Europejskiej w Tempere w dniach 15-16 października 1999 (punkt 47). Na początku CEPOL funkcjonował na mocy decyzji Rady z dnia 22 grudnia 2000, która została uchylona decyzją Rady z dnia 20 września 2005 i dziś CEPOL funkcjonuje na podstawie tej drugiej decyzji (2005/820/WSiSW).Celem CEPOL jest udzielanie pomocy
w transgranicznym szkoleniu wyższych funkcjonariuszy policji poprzez optymalizację
i umacnianie współpracy między odpowiednimi krajowymi instytucjami i organizacjami. Wspiera ono i rozwija zintegrowane europejskie podejście do transgranicznych problemów stojących przed państwami członkowskimi w walce z przestępczością, w zapobieganiu przestępczości oraz utrzymaniu prawa i porządku oraz bezpieczeństwa publicznego.
Grupa Zadaniowa Szefów Policji to gremium działające przy Radzie Unii Europejskiej od 2000 roku. Obszarem jego głównych działań jest zwalczanie przestępczości międzynarodowej, przeciwdziałanie terroryzmowi, zwalczanie poważnych form pospolitej przestępczości transgenicznej, współdziałanie w zabezpieczaniu międzynarodowych imprez sportowych, politycznych i kulturalnych. Przedstawiciele PCTF spotykają się cztery razy w roku podczas posiedzeń o charakterze strategicznym oraz operacyjnym. Jego celem jest rozwinięcie współpracy i zacieśnienie kontaktów między szefami różnych europejskich organów ścigania.
Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych), urząd utworzony przez Radę Unii Europejskiej 1 czerwca 1999 r.. Ma na celu zwalczanie korupcji, nadużyć budżetu Unii oraz przemytu papierosów i alkoholu. Urząd posiada kompetencje nadzoru podatkowego, działa zarówno wewnątrz struktur unijnych, jak i w państwach członkowskich. OLAF jest niezależny od Komisji Europejskiej oraz innych struktur unijnych, z wyjątkiem specjalnego Komitetu Kontrolnego złożonego z 5 ekspertów powoływanych na trzyletnie kadencje przez Parlament Europejski, Komisję Europejską oraz Radę Unii Europejskiej. OLAF powstał pod silną presją ze strony Parlamentu Europejskiego, na miejsce UCLAF urzędu zależnego
od Komisji Europejskiej, który nie radził sobie ze zwalczaniem korupcji wewnątrz struktur Unii.
Wpływ europeizacji prawa na polskie prawo karne gospodarcze
Instrumenty prawne wchodzące w skład III filaru unijnego nie mają przymiotu bezpośredniego stosowania. Oczywiste jest zatem, że większość regulacji wymaga implementacji do krajowego porządku prawnego. Tak stało się i w Polsce. Należy tu zacząć
od nowelizacji Kodeksu karnego z 13 czerwca 2003 roku, która obejmowała swym zakresem regulacje Wspólnego Działania z 22 grudnia 1998 roku i decyzji ramowej w sprawie zwalczania korupcji w sektorze prywatnym z 22 lipca 2003 roku. Nowelizacja ta wprowadziła do polskiego porządku prawnego typy przestępstw oszustwa na stanowisku kierowniczym i oszustwa przy organizacji profesjonalnych zawodów sportowych. Istotne novum w polskim porządku prawnokarnym stanowiło ratyfikowanie Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich z 26 lipca 1995 roku. Wymusiło to bowiem na ustawodawcy zmianę wielu przepisów. O ile przewidziane w Konwencji regulacje dotyczące oszustwa w zakresie wydatków zalazły odwzorowanie w już istniejących przepisach Kodeksu karnego, tj. w art. 270-273, 284, 286 i 297, o tyle regulacje dotyczące oszustwa w zakresie przychodów wymusiły głębokie zmiany Kodeksu karnego skarbowego 67, tj. art. 3, 53-56, 76, 86-88 i 92. Szczególnie znaczące są tutaj zmiany przepisów dotyczących jurysdykcji. I tak w art. 3 k.k.s. wskazano, że przepisy kodeksu stosuje się także do obywatela polskiego w razie popełnienia za granicą określonego przestępstwa skarbowego, jeśli było ono skierowane przeciwko interesom finansowym Wspólnot Europejskich, natomiast art. 5 k.k.s., że przepisy kodeksu stosuje się do osób, które, przebywając na terytorium Polski, nakłaniają do popełnienia za granicą wskazanych przestępstw skierowanych przeciwko interesom finansowym Wspólnot Europejskich lub w tym pomagają. Równie ważne są art. 54 § 1, 55 § 1, 56 § 1, 76 § 1 w zw. z art. 53 § 26a i § 30a k.k.s., w których ustanowiono normy określające odpowiedzialność z powodu: uchylania się od obowiązku podatkowego, niewłaściwego rozliczania z tytułu dotacji lub subwencji oraz narażania
na bezpodstawny zwrot podatku. Głębokie zmiany w polskim Kodeksie karnym wywołała także nowelizacja z 18 czerwca 2004 roku, która rozszerzyła treść art. 112 k.k. przez wskazanie,
że niezależnie od miejsca popełnienia czynu zabronionego, ustawę polską stosuje się zarówno
do obywatela polskiego, jak i cudzoziemca, jeżeli zostało przez niego popełnione przestępstwo,
z którego chociażby pośrednio osiągnął korzyść majątkową na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Nowelą z 18 czerwca 2004 roku zmieniono również kształt przestępstwa oszustwa kapitałowego określonego w art. 297 k.k., dostosowując go do potrzeb Konwencji w zakresie wyłudzeń dotyczących wydatków Wspólnot Europejskich.
Podsumowując, działanie Unii Europejskiej w zakresie prawa karnego gospodarczego
jak do tej pory polega na wpływaniu, za pomocą wielu środków prawnych, na kraje członkowskie, aby te dostosowywały swoje prawo do standardów ogólnoeuropejskich. Dostrzegalna jest wszakże tendencja do opracowywania własnych, wewnętrznych regulacji, które mają zabezpieczyć interesy ekonomiczne Wspólnot. Należy się więc zgodzić z twierdzeniem,
że „...cechą znamienną ewolucji współpracy państw członkowskich w tym zakresie jest stopniowe wypieranie metody międzyrządowej, opartej na procesie dyplomatycznym i umowach międzynarodowych, metodą wspólnotową z wykorzystaniem prawa stanowionego”.
W ubiegłym roku odnotowano w Polsce ponad 1,1 mln przestępstw, z czego 143 tys.
to przestępstwa gospodarcze, przestępstwa gospodarcze to około 11 proc. ogólnej liczby przestępstw. Wśród przestępstw gospodarczych, które powodują największe straty skarbu państwa, wymienił m.in. wyłudzenia podatku VAT, podatku akcyzowego, finansowe, kredytów bankowych i faktoringowe. Ostatnio pojawia się również nowa kategoria przestępstw - wyłudzenia pieniędzy z funduszy pomocowych.