Michał Kupc gr. 1.

Równowaga budżetu jednostek samorządu terytorialnego i dług lokalny.

Temat mojej pracy brzmi: równowaga budżetu jednostek samorządu terytorialnego i dług lokalny. Jedną z podstawowych zasad budżetowych jest zasada równowagi budżetowej. Osiągana jest ona wówczas, gdy strumień dochodów budżetowych (D) jest równy strumieniowi wydatków budżetowych (W). Stan równowagi idealnej jest czymś wyjątkowym, dlatego też równowaga budżetowa nie występuje prawie nigdy.

Proces równoważenia budżetu samorządowego przebiega inaczej na etapie sporządzania, a inaczej na etapie wykonywania. Z inną sytuacja mamy do czynienia, gdy na koniec roku budżetowego występuje stan równowagi (planowany lub nieplanowany).

Na etapie planowania budżetu samorządowego pojawia się problem zrównoważenia budżetu wynikający z założenia, że źródłem pokrycia wydatków budżetowych nie mogą być dochody własne budżetów samorządowych. Staje się to podstawową przesłanką do zastosowania instrumentów pionowej i poziomej redystrybucji środków mających zrównoważyć dochody i wydatki na etapie planowania budżetu JST Zaliczamy do ni9ch udziały w podatkach oraz dotacje celowe i dotacje wyrównawcze.

Natomiast na etapie wykonywania budżetu JST występuje duża liczna liczba instrumentów służących kształtowaniu równowagi budżetowej. Kształtowanie tej równowagi zależy od m.in. techniki realizacji wydatków i dochodów budżetowych. Do instrumentów, które są do tego używane zaliczmy: rezerwy budżetowe, dokonywanie redukcji wydatków, (cięć) budżetowych, pozyskiwanie dodatkowych źródeł zasilania zwrotnego (pożyczki, kredyty bankowe) jak i zasilania bezzwrotnego (zwiększenie ciężarów podatkowych, samoopodatkowanie mieszkańców, zabieganie o ponadplanowe dotacje z budżetu wyższego szczebla itp.).

Nadwyżki budżetowe organów samorządowych pojawiać się mogą w wyniku niewykonania zadań budżetowych, pozyskania dodatkowych wpływów budżetowych, oszczędności w wydatkach budżetowych przy pełnym wykonaniu zadań, oszczędności budżetowych przy niepełnym wykonaniu zadań. Nadwyżka budżetowa może być postrzegana jako przejaw gospodarności władz samorządowych lub też obciążenia społeczności lokalnej nadmiernymi w stosunku do potrzeb ciężarami fiskalnymi.

Deficyt budżetowy w przeciwieństwie do nadwyżki jest spowodowany przez nieterminowe regulowanie zobowiązań wobec samorządu przez podatników płacących podatek lokalny, nieterminowe przekazywanie przez organy wyższego szczebla dotacji i subwencji, podejmowanie przez samorządy działalności inwestycyjnej, na która brak jest w budżecie środków, przekazywanie samorządom, przez jednostki wyższego szczebla, zadań bez przekazywania stosownych środków na ich realizację.

Na saldo budżetowe można również spojrzeć z punktu widzenia wykonywanego w danym kraju systemu budżetowego. Wyróżnia się system kasowy oraz system memoriałowy wykonywania budżetu.

System kasowy polega na tym, iż rachunki budżetowe zamyka się z końcem każdego roku budżetowego. Wszelkie dochody i wydatki, które zostały poniesione Natomiast w systemie memoriałowym w budżecie prezentowane są nie tylko te dochody i przychody, wydatki i rozchody, które zostały realnie osiągnięte lub poniesione, ale te, które odnoszą się do danego roku budżetowego i powinny być poniesione.

Ustalenie źródeł pokrycia deficytu budżetowego JST następuje poprzez zastosowanie takich instrumentów jak: pożyczki, kredyty bankowe, nadwyżki budżetowe z lat ubiegłych, oraz wpływy z papierów wartościowych.

Środkami służącymi zachowaniu równowagi pomiędzy dochodami i wydatkami budżetu są instrumenty pionowej i poziomej redystrybucji. Do instrumentów pionowej redystrybucji zaliczamy dotacje (celowe i wyrównawcze) oraz udziały.

Dotacje celowe przyznawane są na określony cel, którym jest finansowanie konkretnych zadań bieżących (np. dopłaty do leków) lub inwestycyjnych (np. budowa szpitali). Organ, który udziela dotacji decyduje o jej przeznaczeniu. Podlegają one zwrotowi wówczas, gdy nie zostało wykonane zadanie, na które była przyznane dotacja.

Dotacje wyrównawcze, równoważące lub subwencje przydzielane są w celu zrównoważenia budżetów samorządowych. Nie podlegają one zwrotowi nawet w przypadku, gdy budżet zamyka się nadwyżką. Zadaniem ich jest sfinansowanie ogółu wydatków budżetowych. Decyzja, co do kierunku rozdysponowania dotacji wyrównawczej należy do organów samorządowych.

Zarówno dotacje celowe jak i wyrównawcze są przyznawane według kryterium uznaniowego, mniej lub bardziej obiektywnego oraz mieszanego. Kryterium uznaniowe polega na określeniu wielkości przyznawania dotacji w oparciu o rozeznanie w zakresie potrzeb organów samorządowych. System ten jest jednak wyrazem preferencji organów centralnych. Wielkość przyznawanych dotacji zależy przede wszystkim od doboru metod planowania, kontroli oraz sprawozdawczości.

Kryterium zobiektywizowane używa się do określenia różnorodnych wielkości fizycznych, wartościowo-pieniężnych, wskaźników systematycznych itp. Zapotrzebowanie może być ustalane na podstawie liczby ludności, liczby urządzeń socjalnych, komunalnych na danym terenie, ilości dróg na 100ha powierzchni.

Jednostki samorządu terytorialnego mogą być przyznawane udziały w dochodach budżetu państwa, lecz również budżetu państwa może korzystać z wyznaczonych udziałów w dochodach jednostki samorządowej. Udziały, czyli procentowa część dochodów przejmują zazwyczaj formę partycypacji w dochodach z określonego tytułu podatkowego, np. podatku dochodowego. W przeciwieństwie do dotacji mogą one pobudzać aktywność organów samorządowych.

Pozioma redystrybucja środków, podobnie jak redystrybucja pionowa, dokonywana jest w ramach instytucji sektora publicznego. Polega ona na wprowadzeniu obligatoryjnych lub niekiedy fakultatywnych wpłat organów samorządowych na rzecz: budżetu państwa, funduszu publicznego (zdecentralizowanego lub scentralizowanego), budżetu innych organów samorządowych.

W sytuacji, gdy wpłaty dokonywane są na rzecz budżetu państwa, środki te rozdziela się między inne niż dokonujące wpłat jednostki samorządu za pomocą instrumentów redystrybucji pionowej (dotacje, subwencje). W przypadku poziomej redystrybucji stosuje się takie instrumenty jak zwrotne i wzajemne zasilanie JST.

Inna formą systemu poziomej redystrybucji środków jest wzajemne zadłużenie się organów samorządowych. Podstawową zaleta tego rozwiązania jest: pełna realizacja idei samorządności w praktyce, stworzenie pożyczkodawcom możliwości dodatkowego zasilania w postaci odsetek od udzielonych pożyczek, niwelowanie dysproporcji w zakresie rozwoju ekonomicznego poszczególnych jednostek terytorialnego podziału kraju, stworzenie możliwości dodatkowego dopływu środków dla tych jednostek, które znajdują się w szczególnie trudnej sytuacji finansowej.

System zasilania finansowego poszczególnych szczebli JST oparty jest na gromadzeniu i redystrybucji środków publicznych w ramach budżetów: państwa, regionów, powiatów, gmin. Oprócz tego występować może również redystrybucja poza budżetem, poprzez tworzenie funduszy wyrównawczych, pomagających słabszym finansowo samorządom terytorialnym. Fundusze te mogą funkcjonować na szczeblu centralnym, aby wyrównywać dysproporcje rozwojowe poszczególnych regionów na szczeblu regionów, aby wspomagać powiaty i gminy w ramach regionów, a nawet na poziomie wydatków, aby realizować cele polityki ponadlokalnej.

Składki a także wpłaty części nadwyżek bogatszych JST wydaja się być najlepsza formą gromadzenia dochodów przez fundusz. Wpłaty nadwyżek powinny być uzależnione od potencjału podatkowego danego samorządu terytorialnego, w odniesieniu do potencjału podatkowego na danym terenie. Odsetki od lokat na rachunkach bankowych oraz prowizje i odsetki od udzielonych samorządom pożyczek mogą być dodatkowym źródłem dochodów. Fundusze wyrównawcze mogą być również zasilane dotacjami z budżetu państwa lub z budżetów tych szczebli samorządowych, na poziomie, których zostały zorganizowane.

JST mogą zgłaszać popyt na pieniądze dwojakiego rodzaju: pieniądz transakcyjny, który służyć ma zapewnieniu bieżącej płynności budżetu oraz kapitały pieniężne przeznaczone na finansowanie zadań inwestycyjnych.

Popyt na pieniądz transakcyjny jest wynikiem pojawienia się odchyleń od stanu równowagi bieżącej budżetu. Budżet zarówno państwa, samorządu jak i funduszu publicznego tworzą strumienie dochodów i wydatków. Dochody można podzielić na te, które maja charakter jednorodny (dochody ze sprzedaży majątku, dochody z podatku od darowizn) oraz te o charakterze regularnym np., dochody z podatku od nieruchomości. W związku z tym występują niezgodności w czasie między terminem ponoszenia wydatków budżetowych z terminem, w jakim napływają dochody budżetowe.

Istnieje wiele sposób przywracania bieżącej równowagi budżetowej, lecz zastosowanie któregoś z instrumentów wywołuje określone skutki.

W trakcie roku budżetowego organy samorządowe mogą podjąć działania polegające na zwiększeniu dochodów budżetowych lub zmniejszeniu wydatków budżetowych m.in. poprzez cięcia budżetowe lub zamrażanie środków. Decyzje o redukcji wydatków mogą podejmować organy władzy oraz organy administracji. Oszczędności budżetowe wynikające z dokonywania cięć budżetowych powodują niewykonanie określonych zadań.

W grupie wydatków występują wydatki sztywne, które powstają na mocy innych niż ustawa budżetowa przepisów prawa. W szczególności zaś na podstawie ustaw, rozporządzeń, postanowień sądowych, umów z osobami fizycznymi lub prawnymi. Oprócz tego występują wydatki mające ogromne znaczenie dla prowadzonej przez państwo polityki społecznej, gospodarczej itp.

Nie zawsze jest możliwe zwiększenie dochodów budżetowych w trakcie rok budżetowego. Organy samorządowe nie mogą ich zwiększać dowolnie. Nakładanie nowych podatków leży w gestii państwa, a nie samorządu. Jeżeli organy JST maja jakiekolwiek uprawnienia władztwa podatkowego, to i pozyskiwanie dochodu z tego tytułu musi być poprzedzone pracami organizacyjnymi (np. referendum) lub legislacyjnymi.

W przypadku, gdy organy JST muszą podjąć działanie o skutku natychmiastowym, to decydują się np. na kredyty bankowe lub pożyczki, wystawianie weksli antycypujących dochody budżetowe. Za pomocą tych instrumentów zaspokojony zostaje popyt na pieniądz transakcyjny lub samorządu.

Popyt na pieniądz transakcyjny może być zaspokojony przez samorządu za pomocą różnorodnych krótkoterminowych instrumentów finansowych. Zaliczamy do nich: pożyczki, papiery wartościowe, kredyty bankowe. Potencjalnymi pożyczkodawcami samorządu mogą być nie tylko banki, lecz również parabankowe instytucje pośrednictwa finansowego i instytucje sektora publicznego (innej jednostki samorządowe, fundusze publiczne itp.). Organy samorządowe mogą pozyskiwać środki ma pokrycie wydatków emitujących papiery wartościowe.

Obok długoterminowych pożyczek oraz kredytów bankowych samorządy mogą odgrywać długoterminowe papiery wartościowe, w szczególności obligacje. Obligacje komunalne to umowy finansowe zawierane między władzami samorządowymi a pożyczkodawcami-inwestorem. Pożyczkodawca kupuje obligacje od władz samorządowych, zasilając je tym samym w fundusze.

Przygotowując emisje obligacji emitent powinien jasno i precyzyjnie określić: cel emisji, wielkość emisji, termin spłaty pożyczki, zasady obsługi pożyczki, formy zabezpieczenia, koszt pożyczki, sposób dokonania emisji, sposób wykupu (spłaty, amortyzacja) pożyczki, sposób zakupu obligacji, termin przedawnienia oraz zasady wypowiedzenia. Ogólnie można wyodrębnić następujące obligacje komunalne: ogólne, dochodowe oraz takie, które łączą cechy jednych i drugich. Celem emisji tych papierów jest finansowanie zadań długofalowych. Obligacje dochodowe emituje się, aby sfinansować projekty inwestycyjne lub takie przedsięwzięcia, z których dochody mogą stanowić źródło spłaty emisji.

Emisja obligacji musi być poprzedzona analiza potrzeb samorządu oraz chłonnością rynku kapitałowego. Obok celu pożyczki samorząd musi określić termin jej spłaty. Obligacje są zazwyczaj emitowane na okres wieloletni.

Wśród obligacji wyróżniamy obligacje z kuponem zerowym. Mamy z nimi do czynienia, gdy emitujący obligacje samorząd zobowiązuje się do bieżącej wypłaty odsetek (w terminach kwartałowych, półrocznych) lub też do kumulowania odsetek i wypłacania ich jednorazowo wraz ze spłatą całej sumy zaciągniętej pożyczki. W przypadku obligacji loteryjnych następuje ratalna spłata pożyczki przez losowanie.

W praktyce występuje tzw. Obligacje zmienne, a zatem obligacje, które po z góry ustalonej stopie konwersji są zamieniane na akcje spółek, które wyemitowały obligacje. Spotyka się również tzw. Obligacje z warrantami. Warrant można określić jako prawo do subskrypcji akcji danej spółki w określonym terminie i po określonej cenie.

Cel, na jaki rozpisana została pożyczka, rzutuje na metody jej rozprowadzenia, a tym samym na warunki jej obsługi. Wyodrębnić można dwie metody: administracyjną, ekonomiczną. Metoda administracyjna polega na koncesjonowanie dóbr, które mogą być nabywane przez mieszkańców wyłącznie w drodze uprzedniego nabycia obligacji komunalnych. W tym przypadku samorząd może nie wypłacać w ogóle bieżących odsetek ani też nie dokonywać spłaty pożyczki. Skumulowane odsetki łącznie z sumą, na jaka pożyczka została zaciągnięta, po upływie określonego terminu będą upoważniać posiadacza obligacji do nabyci określonych dóbr. Inne możliwości wykorzystania funduszy pochodzących z obligacji powstają wówczas, gdy samorząd stosuje metodę administracyjną, dokonuje prywatyzacji części posiadanego majątku. Uzyskane w ten sposób fundusze samorząd może przeznaczyć na sfinansowanie deficytu budżetowego, jak i na sfinansowanie zadań administracyjnych.

Metoda ekonomiczna polega natomiast na stymulowaniu popytu na obligacje komunalne przez oddziaływanie na finansowe motywy działania inwestora.

Dług publiczny JST (dług lokalny) jest sumą zobowiązań finansowych w związku z dokonywaniem wydatków publicznych przewyższających dochody, jakie mogą być przeznaczone na ich pokrycie. W płaszczyźnie ekonomicznej dług odzwierciedla niedostosowanie środków do potrzeb, co wynika zarówno z ograniczonych źródeł dochodów własnych, jak i braku możliwości obniżenia wydatków publicznych. Dług lokalny jest pojęciem szerokim, stad tez obok wydatków, jakie ponoszą JST pojawić się mogą inne zobowiązania, np. z tytułu przyjętych depozytów lub zobowiązań wobec podmiotów sektora publicznego z inny tytułów. Na istotę długu samorządowego, który jest częścią długu publicznego, składać się mogą nie tylko takie zobowiązania, które wystąpić mogą w odniesieniu do skarbu państwa, jak np. wynikające z ustawy lub orzeczeń sadu, ale również inne wynikające ze specyfiki funkcjonowania tych jednostek. Wśród zobowiązań ze wskazanych tytułów należą m.in. pobrane, ale nieodprowadzone do kas skarbu państwa lub organów samorządowych wyższego szczebla podatki, otrzymane od budżetu wyższego szczebla dotacje w kwotach wyższych niż przewidziane ustawowo.

Występują różne rodzaje długu lokalnego: dług krajowy (wewnętrzny0, dług płynny, dług długoterminowy (fundowany), dług brutto, netto, dług reproduktywny, dług martwy.

Na lokalny dług krajowy składa się zadłużenie w stosunku do wierzyciela, którzy są rezydentami, czyli podmiotami mającymi miejsce zamieszkania (osoby fizyczne) albo siedzibę (osoby prawne) w Polsce. Dług zagraniczny to zobowiązania wobec podmiotów niebędących rezydentami.

Jeżeli źródłem powstania długu są pożyczki udzielane dobrowolnie przez różne podmioty, to mamy do czynienia z długiem dobrowolnym. Jeżeli przy ich zaciąganiu wystąpił przymus wynikający ze zwierzchności władzy państwowej lub samorządowej, pojawi się pojęcie długu przymusowego.

Dług reproduktywny oraz dług martwy wiąże się z pokryciem długu. Dług reproduktywny to taki, który jest w pełni pokryty, czyli zrównoważony aktywami o równej wartości, dług martwy nie jest pokryty aktywami, a zatem nie odpowiadają mu żadne istniejące aktywa.

Pojecie długu krótkoterminowego (płynnego) oraz długo długoterminowego (skonsolidowanego, fundowanego) wiązać należy z okresem jego spłaty. Jeżeli zaciąganie i spłata długu odbywa się w ciągu roku lub kilku lat, to mamy do czynienia z długiem krótkoterminowym. Gdy okres ten wynosi kilkanaście lub kilkadziesiąt lat, dług ma charakter długoterminowy.

Niekiedy rozróżnia się także dług państwowy kapitalny lub bieżący (zapadły). Przez pojęcie długo lokalnego rozumiano zobowiązania państwa z tytułu pożyczek, niepodlegające jeszcze spłacie, natomiast do długu bieżącego zaliczano zobowiązania, których termin płatności jeszcze nie nadszedł.

Oprócz tego występuje podział długów komunalnych na administracyjne i finansowe oraz opłacalne i nieopłacalne. Podział na długi administracyjne i finansowe związany jest z wyodrębnieniem rodzaju długu, który powstaje w wyniku „zwykłej działalności samorządu” np. dokonywanie bieżących zakupów, opóźnienie w płaceniu rachunków. Z kolei długi finansowe związane są ze zgromadzenie środków na określone przedsięwzięcia w drodze odrębnego, formalnego zawarcia umowy kredytu, pożyczki, emisji obligacji. Podział długów na opłacalne, czyli rentowe i nieopłacalne (nierentowne) związany jest z kolei ze źródłami spłaty zaciągniętego długu. Jeżeli w wyniku zaciągniętego długu powstaną, np. obiekty, urządzenia, z których dochód będzie służył do spłacenia tych długów, dług zostaje uznany za rentowny. W sytuacji, gdy nie zostaną z tego tytułu wykreowane żadne dochody, dług jest nierentowny.

Ustalenie górnej granicy zadłużenia związane jest z poszukiwaniem bezpiecznego poziomu długu. Za bezpieczny uznawany jest z reguły taki poziom, który umożliwia jego terminową obsługę i refinansowanie w długim okresie. Natomiast poziom tego uzależniony jest od wielkości gospodarki kraju, dlatego powszechnie zastosowanie ma odniesienie jego bezwzględnej wielości do PKB (55%). Górna (bezpieczna granica zadłużenia zostaje przekroczona wówczas, gdy JST nie jest w stanie obsługiwać zaciągniętego długu.

Pytania:

1. Na czym polega system kasowy?

2. Na czym polega system memoriałowy?

3. Przy pomocy, jakich różnorodnych krótkoterminowych instrumentów finansowych popyt na pieniądz transakcyjny może być zaspokojony?

4. Wymień rodzaje długu lokalnego?

5. Co to jest dług krótkoterminowy?

1

---