Zasada subsydiarności a samorządność terytorialna w Unii Europejskiej
WPROWADZENIE
Zasada subsydiarności (pomocniczości) jest ideą filozoficzną i polityczną, która, jak podkreśla Millon-Delsol (1995), próbuje odpowiedzieć na pytanie: "po co obywatelom władza polityczna", "jakim celom powinna służyć", "jaką rolę ma odgrywać" i "jak pogodzić wolność jednostki z koniecznością władzy politycznej". Zawiera w sobie pewną filozofię polityczną odnoszącą się do roli jednostki, jej potrzeb i możliwości w społeczeństwie obywatelskim, a także do tworzenia ładu politycznego i społecznej organizacji w demokratycznym państwie. Samo pojęcie subsydiarności wywodzi się od łacińskiego słowa subsydium czyli pomoc, wsparcie i odnosi się do roli władzy politycznej. Władza polityczna jest wyłaniana po to, aby pomagać członkom społeczeństwa w realizacji ich własnych celów, ma więc charakter wtórny, pomocniczy wobec jednostek i grup społecznych. Rodowód subsydiarności wywodzi się z filozofii starożytności, średniowiecza, z dorobku liberalizmu Locke'a, a także ze społecznej nauki Kościoła katolickiego. Jej współczesny kształt został nadany w XIX i XX wieku przez encykliki papieskie Rerum Novarum z 1891r. i Quadragesimo Anno z 1931 r., przez myśl społeczną ordo-liberalizmu niemieckiego ze szkoły fryburskiej, a także przez doświadczenia niemieckiego i szwajcarskiego federalizmu. Popularność tej idei wyraźnie wzrosła po drugiej wojnie światowej w wyniku integracji europejskiej w ramach Rady Europy i Wspólnoty Europejskiej. Pojawił się problem określenia relacji między jednostką a społeczeństwem oraz między społeczeństwem a władzą we wspólnocie paneuropejskiej, w której funkcjonują różne szczeble władzy, od lokalnego, poprzez narodowy aż do szczebla ponadnarodowego. Integracja europejska stworzyła dwojakie podejście do subsydiarności, "odnosząc ją do przepływu władzy z góry na dół i odwrotnie, z dołu do góry" (Klebes 1996, s.67). Przepływ władzy z góry do dołu znalazł odbicie w procesach decentralizacji władzy na szczeble niższe, regionalne i lokalne, natomiast delegowanie uprawnień do góry stało się głównym problemem tworzenia federacji w ramach Unii Europejskiej. Zasada subsydiarności znalazła zastosowanie zarówno w pracach Rady Europy (wcześniej), jak też w normach Wspólnoty Europejskiej (później), występuje tu zjawisko komplementarności, wynikające z tego, że członkostwo w Radzie Europy jest niepisanym warunkiem uzyskania członkostwa w Unii Europejskiej, a konwencje Rady, zwłaszcza Europejska Konwencja Praw Człowieka, obowiązują wszystkie kraje członkowskie Unii.
Zasada subsydiarności stała się we wszystkich państwach europejskich istotną wykładnią filozoficzną i polityczną tworzenia i rozwoju samorządności terytorialnej, co można wiązać z faktem, iż samorządność odzwierciedla podstawowe relacje społeczne w społeczeństwie obywatelskim, a więc relacje między jednostką a społeczeństwem, między obywatelem a władzą i między władzą niższego szczebla a władzą centralną. Z tego względu jest traktowana jako podstawa krajowych i międzynarodowych rozwiązań w zakresie samorządności; również propozycja reformy samorządowej przedstawiona przez polski rząd w bieżącym roku odwołuje się do idei subsydiarności.
Celem niniejszego referatu jest przedstawienie relacji między subsydiarnością a samorządnością w Unii Europejskiej. Część pierwsza jest poświęcona analizie podstaw zasady subsydiarności w prawie europejskim, natomiast w części drugiej prezentowane są te sfery funkcjonowania Unii, które są istotne dla rozwoju samorządu terytorialnego i współpracy regionalnej.
ZASADA SUBSYDIARNOŚCI W PRAWIE EUROPEJSKIM
Formalny zapis dotyczący zasady subsydiarności pojawił się w Unii relatywnie późno, bo dopiero w nowelizacji prawa pierwotnego dokonanej przez Traktat o Unii Europejskiej (Traktat z Maastricht z 1992 r. oraz podlegający jeszcze procedurze ratyfikacyjnej Traktat z Amsterdamu z 1997 r.). Dwa zapisy mają w tym względzie znaczenie szczególne:
Artykuł A Traktatu o Unii, który dotyczy roli jednostki/obywatela, i który stwierdza, "niniejszy traktat wyznacza nowy etap w procesie tworzenia ściślejszego związku między narodami Europy, w którym decyzje są podejmowane (w sposób możliwie najbardziej otwarty - poprawka z Amsterdamu) na szczeblu jak najbliższym obywatelowi";
Artykuł 3B Traktatu o Wspólnocie Europejskiej, który postanawia, że w zakresie, który nie podlega wyłącznej kompetencji Wspólnoty, Wspólnota podejmuje działania, zgodnie z zasadą subsydiarności, tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą być skutecznie zrealizowane w odpowiedni sposób przez państwa członkowskie, natomiast z uwagi na skalę lub skutki tych działań, mogą być lepiej zrealizowane przez Wspólnotę. Żadne działanie Wspólnoty nie wykracza poza to, co jest konieczne do zrealizowania celów określonych w niniejszym traktacie"
W celu realizacji zasady subsydiarności na podstawie przepisów traktatowych wypracowane zostały przez władze Unii szczegółowe kryteria i procedury jej stosowania. Szczególne znaczenie w tym względzie miały wnioski Rady Europejskiej z Birmingham z 16 października 1992, wytyczne przyjęte na posiedzeniu Rady Europejskiej w Edynburgu w grudniu 1992, porozumienie zawarte 25 października 1993 między trzema instytucjami wspólnotowymi: Parlamentem, Radą UE i Komisją oraz Protokół w sprawie stosowania zasady subsydiarności i proporcjonalności dołączony do Traktatu z Amsterdamu.
Formalne zapisy na temat subsydiarności nie oznaczają, iż była ona nieobecna w funkcjonowaniu Wspólnoty we wcześniejszych okresach. Sama konstrukcja prawa europejskiego, sposób podejmowania decyzji oraz pragmatyzm w podejściu do wielu spraw wskazują, iż filozofia subsydiarności nie była obca społeczeństwom i władzom Wspólnoty w całym powojennym procesie integracyjnym. Nadanie tej zasadzie rangi normy europejskiej otworzyło jednak nowy etap budowy struktur politycznych i społecznych, w którym wspomagająca rola instancji wyższych zyskała szczególny wymiar. Miało to także istotne znaczenie dla nowego spojrzenia na problem samorządności terytorialnej i roli regionów w funkcjonowaniu Unii Europejskiej i jej krajów członkowskich.
Idea subsydiarności w Unii Europejskiej ma swoje korzenie w dziedzictwie filozoficznym i politycznym kultury europejskiej, a także we wcześniejszym dorobku Rady Europy.
Z tradycji filozoficzno-politycznej, posiadającej ponad systemowe zastosowanie wywodzi się kilka zasad leżących u podstaw organizacji społecznej w krajach Unii i w całej Wspólnocie.
Zasada pierwsza wiąże się ze specyfiką społeczeństwa obywatelskiego, które nie tylko gwarantuje wolność jednostki, lecz również zakłada aktywność obywateli w interesie ogółu. Oznacza to konieczność zabezpieczenia praw obywatelskich, w tym prawa do stowarzyszenia się z innymi, tworzenia grup społecznych i działania na rzecz dobrobytu wspólnego. Społeczeństwo obywatelskie oznacza, że poza dobrem indywidualnym istnieje dobro wspólne, poza jednostką istnieją grupy społeczne, a poza działaniem prywatnym - działanie wspólne oparte na solidarności. Aktywność obywateli ma więc różne wymiary, indywidualny, społeczny, polityczny i przejawia się nie tylko w podejmowaniu decyzji w swoich osobistych i rodzinnych sprawach, lecz również w uczestnictwie w sprawowaniu władzy w ramach grupy społecznej lub politycznej. W wymiarze europejskim oznacza to że, obok dobra indywidualnego, i różnie ujmowanego dobra narodowego, istnieje też dobro wspólnotowe i wspólne wartości, na rzecz których społeczeństwa europejskie solidarnie działają. Oznacza także, iż władza powinna znajdować się "bliżej obywatela", tak by mógł on korzystać z prawa do aktywności. Jak podkreśla raport Rady Europy z 1994 r. subsydiarność wymaga, aby zarządzanie sprawami publicznymi zbliżyło się maksymalnie do obywatela, i żeby odstępstwo od tej zasady miało miejsce jedynie w przypadkach bezwzględnie koniecznych i uzasadnionych. Postulat przybliżania władzy do obywatela oraz podejmowania wspólnych działań na rzecz dobra zbiorowości znalazł szczególny wymiar w idei i praktyce samorządności terytorialnej.
Zasada wspomagania a nie zastępowania działań członków społeczeństwa na podstawie kryterium autonomii, niewystarczalności i efektywności. Zasada ta ma szczególne znaczenie dla regulowania relacji między jednostkami i grupami społecznymi a różnymi organami władzy, a także dla definicji podziału zadań między różne szczeble zarządzania. Autonomia oznacza, że jednostki oraz dobrowolnie tworzone grupy społeczne podejmują działania z własnej inicjatywy, kierując się poczuciem wolności osobistej i solidarności społecznej. W rezultacie żadna władza publiczna nie może tej autonomii niszczyć, jej zadaniem powinno być wspieranie działań oddolnych, pobudzanie aktywności obywatelskiej oraz wspomaganie inicjatyw w tych sferach, gdzie ciała niższe nie mogą sobie same poradzić. Jak pisze Millon-Delsol (1995 s.72) państwo powinno się ograniczyć do wspierania inicjatyw obywatelskich, tam gdzie one rozwijają się skutecznie. Wspomagająca funkcja władzy publicznej dotyczy jej wszystkich szczebli, od władzy lokalnej - gminnej poczynając na władzy ponadnarodowej kończąc. Pomocniczość znajduje uzasadnienie w tzw. niewystarczalności sił i środków jednostek i ciał niższych do realizacji niektórych zadań niezbędnych dla zabezpieczenia dobra wspólnego. W tej sytuacji pojawia się obowiązek ingerencji władz publicznych oraz możliwość przekazania kompetencji instancji wyższej wykazującej zdolność do realizacji danego zadania. Niewystarczalność czy niezdolność tworzy podstawę polityczną do przypisywania pewnych kompetencji określonym organom władzy. W ramach federacji jest to podział kompetencji między obszarami regionalnymi takimi jak kraje związkowe, stany czy kantony a władzą federalną, w ramach państwa unitarnego - podział zadań między władzami samorządu terytorialnego a władzą centralną, w ramach Unii Europejskiej z kolei - określenie zakresu podlegającego wyłącznej kompetencji Wspólnoty. Wyłączne kompetencje mogą być określone konstytucyjnie lub na podstawie przepisów niższego rzędu, a każda ich zmiana wiąże się z procesem legislacyjnym. Subsydiarność wymaga, aby ustawodawca przypisując określone uprawnienia, brał pod uwagę zasadę autonomii i wspomagania, a więc by właściwie określił zadania różnych władz. Poza zakresem wyłącznych kompetencji istnieje jednak ogromna sfera zadań, które teoretycznie mogą być realizowane na różnych szczeblach władzy. W tej sferze problem wyboru odpowiedniego poziomu władzy jest szczególnie istotny i wymaga każdorazowej oceny skali i kosztów przedsięwzięcia, a także efektywności działań podejmowanych przez różne szczeble decyzyjne. Zasada subsydiarności generalnie zakłada, że działania powinny być realizowane tam, gdzie gwarantuje to większą skuteczność i efektywność, czyli ciała wyższe wkraczają tylko wtedy, gdy władze niższego rzędu nie są w stanie skutecznie i efektywnie działań wykonać. Szeroko rozumiana efektywność jest więc podstawową wskazówką odnośnie do podziału zadań, a sam pluralizm organów uczestniczących w podejmowaniu decyzji jest warunkiem przestrzegania subsydiarności.
Zasada dynamiki przy podziale zadań w formie przypisanych czy dzielonych kompetencji. Oznacza ona konieczność okresowego nowelizowania przyznanych uprawnień z punktu widzenia niewystarczalności i zdolności do zabezpieczenia dobra wspólnego, a także potrzebę stałej dyskusji na temat podziału zadań i form interwencji odpowiadających zmieniającej się sytuacji (Scott, Peterson, Millar 1994). Dynamiczne podejście do subsydiarności wynika z tego, że zmieniają się warunki "niewystarczalności" różnych osób i grup społecznych, a więc zmienia się popyt na ingerencję władz publicznych. Należy to wiązać z samą dynamiką społeczeństwa obywatelskiego, która w warunkach demokracji wywołuje wzrost aktywności obywatelskiej połączony z żądaniami ograniczenia roli państwa i decentralizacji struktur publicznych. Zasada dyskusji wyklucza możliwość tworzenia ścisłych katalogów spraw podlegających interwencjom różnych szczebli władzy poza zakresem wyłącznych kompetencji. Podstawową wykładnią musi być zasada efektywności i skuteczności, a instrumentem kontrolnym - nadzór sądowy.
Zasada proporcjonalności jest uzupełnieniem zasady efektywności i zakłada, że żadne działanie publiczne nie może wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu. Proporcjonalność dotyczy zarówno skali działań, jak też zastosowanych środków. Intensywność interwencji i sposoby jej przeprowadzenia nie mogą być dysproporcjonalne do oczekiwań, gdyż tylko wtedy zastaje zachowana filozofia pomocniczości. Zasada ta powinna być przestrzegana zarówno w przypadku przypisanych kompetencji, jak też w zakresie działań wspólnych dla różnych szczebli władzy. Wymóg proporcjonalności jest szczególnie mocno akcentowany w wytycznych Wspólnoty, gdzie podkreśla się konieczność pozostawienia władzom narodowym dużego marginesu swobody i wyboru przy podejmowaniu działań na podstawie inicjatyw wspólnotowych. Nawet w dziedzinach objętych wyłącznymi kompetencjami Wspólnoty pierwszeństwo daje się narzędziom pobudzającym i wspierającym, a nie środkom przymusu; podobnie preferuje się dyrektywy a nie rozporządzenia (Millo-Delsol 1995 oraz Protocol...1997)).
Dla ukształtowania się norm Wspólnoty Europejskiej w zakresie subsydiarności kluczowe znaczenie miał także dorobek Rady Europy w dziedzinie praw człowieka, demokracji, kultury oraz samorządności terytorialnej.
Podpisana w 1950 r. Europejska Konwencja Praw Człowieka, którą ratyfikowały wszystkie kraje członkowskie Unii utorowała drogę do wspólnotowej idei "bliżej obywatela", a także do zapisów Artykułu F TUE (z poprawkami z Amsterdamu) określających wspólne fundamentalne wartości demokracji, wolności, praworządności i poszanowania tożsamości narodowej, tworzące jądro tożsamości europejskiej.
Podobną rolę odegrała przedłożona przez Komitet Ministrów Rady Europy w dniu 15 października 1985 r. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, która włączyła do prawa międzynarodowego ideę autonomii lokalnej i stała się istotną wskazówką dla Unii przy formułowaniu i realizacji subsydiarności na skalę wspólnotową. Zadziałał tutaj mechanizm komplementarności, a praktyka Unii dowiodła, że samorządność terytorialna i współpraca transgraniczna samorządów i władz terytorialnych znalazła istotne miejsce w jej funkcjonowaniu.
SUBSYDIARNOŚĆ A SAMORZĄDNOŚĆ TERYTORIALNA W UNII EUROPEJSKIEJ
Pięć problemów, które zdominowały europejskie podejście do subsydiarności ma istotne znaczenie dla rozwoju nowoczesnej idei samorządności terytorialnej:
rola i prawa jednostki;
identyfikacja dobra wspólnego,
określenie zadań władzy różnego szczebla, w tym władz samorządowych;
decentralizacja uprawnień;
bezpośrednie włączenie władz niższego szczebla do procesu decyzyjnego na poziomie wspólnotowym
Rola i prawa jednostki
Unia Europejska podkreśla szczególną rolę jednostki/obywatela w kontekście integracji europejskiej, co znajduje odbicie w:
zapisach o przestrzeganiu praw człowieka i podstawowych wolności na podstawie Europejskiej Konwencji z 1950 r., jako nie tylko fundamentalnej wartości lecz również jako warunku przystąpienia do Unii, zgodnie z artykułem O Traktatu o Unii Europejskiej (wersja z Amsterdamu).
zaleceniach, aby decyzje były podejmowane jak najbliżej obywatela (Artykuł A)
postanowieniach o wprowadzeniu obywatelstwa Unii jako instrumentu silniejszej ochrony praw i interesów narodów europejskich, zgodnie z Artykułem B TUE i Artykułem 8 TWE.
Wszystkie europejskie przepisy służą wzmacnianiu aktywności obywatelskiej, a więc zdolności jednostki do "wzbogacania swojej egzystencji poprzez własne działanie" (Millon-Delsol 1996) i do poszerzania sfery własnej autonomii i udziału w życiu zbiorowości. Aktywność obywatelska gwarantuje więc nie tylko większą wolność osobistą, ale także dostęp do procesu decyzyjnego i zarządzania grupami społecznymi. Szczególne znaczenie ma w tym względzie wprowadzenie odrębnego obywatelstwa Unii jako uzupełnienia obywatelstwa krajowego. Obywatelstwo europejskie poszerza prawa obywateli państw członkowskich o nowe sfery aktywności politycznej i społecznej, takie jak prawo do swobodnego przemieszczania się, czynne i bierne prawo wyborcze w wyborach samorządowych i do Parlamentu Europejskiego, prawo składania petycji do Parlamentu Europejskiego i zwracania się do Ombudsmana europejskiego (Popławska 1997, s.29). Również zasada "bliżej obywatela" służy wzmacnianiu aktywności obywatelskiej i stanowi potwierdzenie zapisów, jakie znalazły się w preambule do Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego w brzmieniu następującym: prawo obywateli do uczestniczenia w zarządzaniu sprawami publicznymi wchodzi w zakres demokratycznych zasad, wspólnych dla wszystkich państw członkowskich Rady Europy oraz że to właśnie na szczeblu lokalnym prawo to może być realizowane w sposób najbardziej bezpośredni.
Dobro europejskie
Dobro europejskie jako dobro pewnej wspólnoty może być definiowane na różne sposoby, a więc jako tożsamość europejska, jako fundamentalne wartości i zasady wspólnoty europejskiej, jako poczucie solidarności w ramach pewnej wspólnoty psychologicznej w sensie komunikacyjnym Deutscha (Konopacki 1998), lub też jako podstawowe cele i zadania integracji oraz wspólnotowy porządek prawny acquis communautaire. Akceptacja wspólnego dobra, poczucie wspólnoty interesów i wartości oraz gotowość działania na rzecz tego dobra jest istotnym elementem subsydiarności na poziomie europejskim. Dobro europejskie staje się nowym interesem ogólnym, "zakrojonym na skalę wielu narodów", za którym "stoi pewność co do tożsamości kulturalnej, silniejszej niż rozbieżności wywołujące konflikty" (Millon-Delsol 1995, s.91). Samorządność terytorialna pojawia się jako element dobra europejskiego przede wszystkim w kontekście rozwoju regionalnego i spójności społeczno-ekonomicznej. Już Traktat Rzymski wśród podstawowych celów integracji europejskiej wymieniał dążenie do zapewnienia harmonijnego rozwoju gospodarek europejskich poprzez zmniejszanie różnic między poszczególnymi regionami i ograniczanie zacofania regionów słabiej rozwiniętych. Harmonijny i zrównoważony wzrost gospodarczy całej Wspólnoty był więc od początku integracji traktowany jako element wspólnego dobra, wartość, dla realizacji której Wspólnota podejmowała konkretne działania. Cel ten uległ wzmocnieniu po przyjęciu w 1986 r. Jednolitego Aktu Europejskiego, w którym zostało zdefiniowane pojęcie spójności społeczno-ekonomicznej w nowym tytule V dodanym do TWE. Artykuł 130 A tego tytułu stwierdza, że Wspólnota powinna rozwijać i realizować działania prowadzące do wzmocnienia jej spójności, a przede wszystkim powinna dążyć do redukcji różnic między regionami i zmniejszania zacofania regionów mniej uprzywilejowanych. Szczególną rolę w realizacji tego celu JAE przypisał funduszom strukturalnym, uruchamianym w ramach szeroko zakrojonej polityki strukturalnej. Zapisy JAE znalazły się także w jednolitym tekście Traktatu z Maastricht w formie Artykułów 130a-e. Włączenie problematyki regionalnej do podstawowych zadań i norm integracyjnych miało duże znaczenie dla wzmacniania autonomii lokalnej i decentralizacji władz w krajach członkowskich Unii. Zaowocowało również nowym podejściem do roli polityki regionalnej, a także władz regionalnych i lokalnych w funkcjonowaniu integracji europejskiej.
Podział władz i decentralizacja
Problem podziału zadań między różne szczeble władzy pojawia się przede wszystkim w europejskiej polityce regionalnej i niektórych ściśle z nią związanych elementach polityki strukturalnej. Początki polityki regionalnej Wspólnoty przypadają na połowę lat 70., przy czym momentem przełomowym było powstanie w 1975 r. Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, który był głównym instrumentem rozdziału środków wspólnotowych dla regionów słabiej rozwiniętych. Od tego momentu nastąpił bardzo szybki rozwój działań Wspólnoty w tym zakresie, przyjęte zostały nowe akty prawne i wypracowane ogólne zasady polityki regionalnej. Polityka regionalna została oparta na zasadzie subsydiarności, która znalazła wyraz w zasadzie partnerstwa i zasadzie komplementarności (Toczyski, Zaucha 1997). Partnerstwo oznacza, że działania organów Wspólnoty powinny jedynie uzupełniać działania podejmowane "w terenie", a programy strukturalne powinny być nie tylko opracowywane, ale i administrowane przez władze regionalne lub krajowe. Decentralizacja daje szansę na większe dostosowanie interwencji do sytuacji, której dana interwencja dotyczy (Radwan-Roehrenschef 1996). Problem partnerstwa został zdefiniowany w rozporządzeniu Rady nr 2052/88, gdzie w preambule stwierdza się, że:
"Działania Wspólnoty powinny być ustalane w ścisłym porozumieniu pomiędzy Komisją, danym państwem członkowskim oraz właściwymi władzami i ciałami - włączając w to, w granicach krajowych reguł i bieżącej praktyki danego państwa członkowskiego, partnerów gospodarczych i społecznych, wyznaczonych przez państwo członkowskie na szczeblu krajowym, regionalnym, lokalnym lub innym, przy założeniu, że wszystkie strony działać będą na rzecz osiągnięcia wspólnego celu" (cyt. za Radwan.. 1996, s.218).
Natomiast w artykule 4 tego rozporządzenia potwierdza się obowiązek konsultacji i współpracy między ciałami wszystkich szczebli na wszystkich etapach działania strukturalnego: przygotowania, finansowania, nadzoru i oceny.
Uzupełnieniem zasady partnerstwa jest zasada komplementarności, która zakłada, że działania Wspólnoty powinny jedynie uzupełniać, ubogacać i wspierać działania prowadzone na szczeblu krajowym i regionalnym, nie powinny natomiast ich zastępować. Tak jak zasada partnerstwa kładzie nacisk na decentralizację, czyli dotyczy głównie przekazywania uprawnień z góry w dół, tak z kolei zasada komplementarności wiąże się z regułami przekazywania uprawnień z dołu do góry (do organów Wspólnoty) na podstawie kryterium niewystarczalności i efektywności. Zgodnie z tą zasadą Wspólnota podejmuje działania tylko wtedy i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzone cele mogą być skuteczniej zrealizowane na szczeblu wspólnotowym niż na szczeblu krajowym czy lokalnym. Tak jak we wszystkich działaniach tego typu obowiązuje poszanowanie autonomii ciał niższych oraz proporcjonalność odnośnie do skali i środków interwencji, znajdująca wyraz m. in.w określaniu pułapów udziału finansowego Wspólnoty. Komplementarność oznacza, że ciała niższe muszą posiadać zdolność do współudziału programowego i finansowego w realizacji programów regionalnych, zdolność finansowa ma tu kluczowe znaczenie, zwłaszcza jeśli chodzi o władze regionalne i lokalne. Z tego względu niezbędne jest przestrzeganie zasad artykułu 9 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego dotyczących zasobów finansowych społeczności lokalnych. Artykuł ten stwierdza, że "społeczności lokalne mają prawo, w ramach narodowej polityki gospodarczej, do posiadania własnych zasobów finansowych, niezbędnych do wykonywania uprawnień, i decydują samodzielnie o przeznaczeniu tych zasobów".
Problem partnerstwa i komplementarności pojawia się także w innych politykach Wspólnoty poza programami regionalnymi i strukturalnymi. Przykład stanowi tu polityka kulturalna i oświatowa, gdzie stosowana jest w pełni zasada subsydiarności oparta na założeniu, że to obywatele poprzez swoją aktywność zwłaszcza na szczeblu samorządowym, wpływają na kształt edukacji i kultury, natomiast rola władz ponadnarodowych ogranicza się do opracowywania kierunków działań sprzyjających rozkwitowi kultur państw członkowskich i zachowaniu dziedzictwa kulturowego o znaczeniu europejskim (Sokolewicz 1996). Subsydiarność występuje także w polityce przemysłowej, polityce konkurencyjności przemysłowej oraz wspieraniu przedsiębiorczości na szczeblu Wspólnoty. We wszystkich tych politykach podkreśla się partnerstwo między Wspólnotą a państwami członkowskimi w sferze programów i finansowania, a także rolę inicjatywy lokalnej w tworzeniu klimatu sprzyjającego funkcjonowaniu firm, zwłaszcza małych i średnich.
Włączanie władz lokalnych do procesu decyzyjnego Wspólnoty - Europa regionów
Specyficznym aspektem zasady subsydiarności w Unii Europejskiej jest bezpośredni wpływ władz lokalnych różnego szczebla na wspólnotowy proces podejmowania decyzji z pominięciem szczebla krajowego. Chodzi tu o kształtowanie się relacji między władzami ponadnarodowymi (Komisją, Radą) a władzami reprezentującymi społeczności lokalne krajów członkowskich, relacji, które w literaturze są często określane jako Europa regionów czy też kooperatywny regionalizm. Jak podkreślają Weidenfeld i Wessels (1995 s.76) "określenie Europa regionów odzwierciedla koncepcję porządkującą i ideę przewodnią wysiłków, które w obliczu centralizacji funkcji na szczeblu Wspólnoty zmierzają do podkreślenia regionalnej samodzielności, a ujmując rzecz konkretnie - do uczestnictwa regionów w procesach decyzyjnych Wspólnoty oraz do ochrony ich praw".
Dwie formy kształtowania tych relacji mają w Unii decydujące znaczenie, pierwsza odnosi się do tworzenia specyficznych instytucji posiadających uprawnienia do uczestniczenia w procesie decyzyjnym Wspólnoty, druga do kreowania sieci współpracy między regionami i społecznościami lokalnymi innego typu w kontekście współpracy paneuropejskiej.
Tendencje decentralizacyjne w Europie zaowocowały już w latach 50. inicjatywami Rady Europy na rzecz tworzenia formalnych struktur skupiających przedstawicieli władz regionalnych i lokalnych. Szczególne znaczenie miało powołanie do życia w 1961 r. pod auspicjami Rady Europy- Konferencji Władz Lokalnych i Regionalnych (zwanej od 1975 r. Stałą Konferencją), a także powstanie w 1987 r. z inicjatywy oddolnej Zgromadzenia Regionów Europy reprezentującego ponad 170 regionów z całej Europy. Nacisk społeczeństw lokalnych na włączanie problemów regionalnych do integracji paneuropejskiej doprowadził również do zmian instytucjonalnych we Wspólnocie Europejskiej, dokonanych w Traktacie z Maastricht w postanowieniach artykułu 198 TWE o powołaniu Komitetu Regionów. Komitet Regionów jest ciałem doradczym i konsultacyjnym, które może wyrażać opinię z własnej inicjatywy oraz musi być obowiązkowo konsultowane w sprawach kultury, nauczania, zdrowia, sieci transeuropejskich i współpracy społeczno-ekonomicznej. Obowiązek konsultacji spoczywa na radzie UE, Komisji oraz od Traktatu z Amsterdamu także na Parlamencie Europejskim. W chwili obecnej Komitet Regionów liczy 222 członków, a jego pozycja jest podobna do pozycji Komitetu Ekonomicznego i Społecznego, co oznacza jednak relatywnie ograniczone kompetencje (Parzymies 1994).
Zdecydowanie bardziej dynamiczną formą budowania Europy regionów stają się oddolne inicjatywy zdecentralizowanej współpracy między regionami związane z tworzeniem sieci i mechanizmów lobbingu. Sieci samorządowe mogą przybierać różne postaci, od formalnych organizacji takich jak Rada Europejskich Regionów i Miast, Związek Miast Bałtyckich, Euroregiony po różne mniej sformalizowane struktury, jak utworzone w 1984 r. Stowarzyszenie Tradycyjnych Regionów Przemysłowych Europy (RETI), czy też powstające ad hoc grupy interesu, łączące regiony zainteresowane współpracą ze względu na specyficzne programy strukturalne Wspólnoty. Do tych ostatnich można zaliczyć sieci regionalne o charakterze przestrzennym, sektorowym czy też związane z określoną formą polityki Unii. Przykład sieci przestrzennych stanowią porozumienia o współpracy zawierane przez różne regiony graniczne ze względu na program INTERREG, z kolei sieci sektorowe są tworzone przez regiony charakteryzujące się podobnymi problemami w zakresie restrukturyzacji upadających sektorów i szukające pomocy finansowej Unii w ramach takich programów jak RENAVAL dla przemysłu stoczniowego, RECHAR dla górnictwa czy RESIDER dla przemysłu stalowego. Sieci związane z określoną formą polityki Unii to przykładowo porozumienia stymulowane programem Ouverture - regionalnej współpracy z Europą Wschodnią. Tworzenie sieci europejskich ma bardzo różnorodne przyczyny, od chęci wzmocnienia lokalnej samorządności i uzyskania większej niezależności od krajowej władzy centralnej, przez motyw zdobycia informacji i doświadczenia w zakresie możliwej najlepszej praktyki od innych partnerów europejskich, aż po zamiar dotarcia do środków finansowych Wspólnoty w ramach wspólnotowych programów strukturalnych i regionalnych. Sieci różnego rodzaju stają się ważnym partnerem instytucji wspólnotowych w procesie podejmowania decyzji, przy czym istotnym instrumentem partnerstwa jest system lobbingu, wymiany informacji, spotkań, konsultacji przy opracowywaniu wspólnotowych programów i działań. Proces lobbingu ujęty w formy strukturalne jest korzystny nie tylko dla samych regionów, lecz również dla organów Wspólnoty, które szukają consensusu w wielu sprawach dotyczących społeczności lokalnych przed podjęciem decyzji prawnych. Jedną z form szeroko wykorzystywanych przez Komisję stanowi publikacja zielonych ksiąg, których zadaniem jest konsultowanie z zainteresowanymi środowiskami specyficznych działań inicjowanych na szczeblu wspólnotowym. Jak podkreślają Ward i Williams (1997) urzędnicy Komisji cenią sobie wysoko współpracę ze zorganizowanymi sieciami, gdyż mają w ten sposób łatwy dostęp do paneuropejskiej opinii i ekspertyzy, i unikają nadmiernego (dzikiego), nieskoordynowanego lobbingu ze strony dużej liczby "wolnych strzelców". Komisja traktuje również transnarodowy lobbing i współpracę jako formę promocji europejskiej tożsamości i solidarności. Rozwijająca się oddolna współpraca regionalna oznacza, że jak podkreśla Parzymies (1994 s.27) "trudno będzie budować dalej zjednoczoną Europę bez uwzględniania stanowiska regionów".
Im silniejsza zdecentralizowana oddolna współpraca regionów w ramach politycznej organizacji państw członkowskich i w ramach struktury instytucjonalnej Wspólnoty, tym większe perspektywy na włączenie idei Europy regionów do procesu integracji europejskiej i tym silniejsza motywacja do upowszechniania zasady subsydiarności na skalę krajową i wspólnotową, paneuropejską.
LITERATURA
Czapliński W. (1998) Podstawy prawa europejskiego, w: Polska - Unia Europejska. Problemy prawne i ekonomiczne, red. K. Gawlikowska-Hueckel, Gdańsk
Klebes H. (1996) Subsydiarność w pracach Rady Europy i jej relacjach z Unią Europejską, w: Subsydiarność, Monografie i studia, Centrum Europejskie Uniwersytetu Warszawskiego, red. D.Milczarek, Warszawa
Konopacki S. (1998) Komunikacyjna teoria integracji politycznej Karla Deutscha, "Studia Europejskie", Centrum Europejskie Uniwersytetu Warszawskiego, nr 1(5)
Millon-Delsol Ch. (1995) Zasada pomocniczości, Wydawnictwo Znak, Kraków
Millon-Delsol Ch. (1996) Zasada subsydiarności - założenia, geneza oraz problemy współczesne, w: Subsydiarność, Monografie i studia, Centrum Europejskie Uniwersytetu Warszawskiego, red. D.Milczarek, Warszawa
Popławska E. (1997) Instytucja Ombudsmana europejskiego, "Studia Europejskie", Centrum Europejskie Uniwersytetu Warszawskiego, nr 4
Parzymies S. (1994) Europa regionów, "Sprawy Międzynarodowe", nr 3
Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality annexed to the Treaty establishing the European Community (1997), European Union, Treaty of Amsterdam, Luxembourg
Radwan-Roehrenschef M. (1996) Zasada subsydiarności w polityce regionalnej Wspólnoty Europejskiej, w: Subsydiarność, Monografie i studia, Centrum Europejskie Uniwersytetu Warszawskiego, red. D.Milczarek, Warszawa
Scott A., J.Peterson, D.Millar (1994) Subsidiarity: A "Europe of the Regions" v. The British Constitution?, "Journal of Common Market Studies", No. 1
Sokolewicz Z. (1996) Polityka kulturalna Wspólnoty Europejskiej i Rady Europy a zasada subsydiarności, w: Subsydiarność, Monografie i studia, Centrum Europejskie Uniwersytetu Warszawskiego, red. D.Milczarek, Warszawa
Toczyski W., J.Zaucha (1997) Polityka regionalna Unii Europejskiej i Polski z uwzględnieniem problemów Polski Północnej, Koszalin
Ward S., R.Williams (1997) From Hierarchy to Networks? Sub-central Government and EU Urban Environment Policy, "Journal of Common Market Studies", No.3
Weidenfeld W., W.Wessels (1995) Europa od A do Z. Podręcznik integracji europejskiej, Gliwice