Samorząd terytorialny w Niemczech

Historia samorządu terytorialnego w Niemczech:

• Początki samorządu terytorialnego w Niemczech przypadają w zależności od szczebla na XVIII wiek (powiat) i XIX wiek (gmina).

• Królewski reskrypt z 27 grudnia 1701 r. ustanowił na czele urzędujących organów wybieralnych przez mieszkańców powiatu starostę (landrata).

• Model magistracki - wprowadzony reformą ministra pruskiego barona Karola von Steina, którego dzieło - ordynacja miejska ustanowiona edyktem królewskim z 19 listopada 1808 r. wpłynęła na kształt obecnej administracji (jedynie w części państwa pruskiego i w odniesieniu do gmin miejskich).

• W pozostałej części wprowadzono samorząd francuski - oparty na ustawie z 14 grudnia 1789 r. (Westfalia, Bawaria).

• Następne lata XIX w. pełne są regulacji dot. instytucji samorządowych w Prusach. Związane to było
  ze zmianami politycznymi w Europie na skutek ustaleń Kongresu Wiedeńskiego, Wiosny Ludów.
  Nie bez znaczenia była również rywalizacja systemu magistrackiego i francuskiego i związana z nią ewolucja systemu magistrackiego. Reński model burmistrzowski - reńska ordynacja miejska z 15 maja 1856 r. (ordynacja zapoczątkowała współczesny tzw. burmistrzowski model gminy).

• Ustawy z 1872 r. i 1891 r. zrównały gminę wiejską z miejską, wprowadzając samorząd terytorialny na tereny wiejskie.

• Najbardziej burzliwy okres reform samorządu to pierwsza połowa XX w. W okresie Republiki Weimarskiej przystąpiono do restauracji samorządu, przy zapewnieniu swobód demokratycznych
  m. in. wprowadzenie wyborów pięcioprzymiotnikowych (najwcześniej w Wirtembergii w 1919 r., najpóźniej w Saksonii ordynacja z 1923 r.).

• Konstytucja Weimarska z 11 sierpnia 1919 r. gwarantowała prawo, a zarazem obowiązek do tworzenie samorządu terytorialnego w granicach prawa (art. 127).

• Bawarska ordynacja gminna z 17 października 1927 r. wraz z ordynacją wirtemberską z 19 marca 1930 r. zapoczątkowała model organizacji gminy z wyraźną dominacją organów wybieralnych w wyborach powszechnych - tzw. Ratsverfassung. Model ten funkcjonuje do dzisiaj w południowych krajach RFN.

• 1933 r.- 1945 r. okres władzy hitlerowskiej.

• W hitlerowskich Niemczech stworzona została pruska ustawa ustrojowa gmin z 15 grudnia 1933 r. oraz niemiecka ordynacja gminna z 30 stycznia 1935 r. (wspólna dla całego obszaru państwa). Powyższe ustawy zastąpiły demokratyczny system wyłaniania członków organów gminy (w szczególności burmistrza) systemem uzgodnień czy wręcz mianowania przez NSDAP.

MAPKA

• W związku z kapitulacją w maju 1945 r. terytorium Niemiec znalazło się pod okupacją: brytyjską, amerykańską, francuską i sowiecką.

• Wpływ tych państw odegrał zasadniczą rolę w odradzanie się i tworzeniu samorządu terytorialnego nowego typu.

STREFA BRYTYJSKA

• Pierwsze działania reformatorskie i prace nad koncepcją odrodzenia demokracji i decentralizacji na szczeblu lokalnym, co zaowocowało tzw. dyrektywą wrześniową do wojskowych władz okupacyjnych. Dyrektywa ta objęła Płn. Nadrenię - Westfalię oraz Dolną Saksonię, Szlezwik - Holsztyn.

• W jej konsekwencji 1 kwietnia wydano rozporządzenie nr 21 wprowadzające na tym obszarze model angielski, do dziś obowiązujący w pierwszych dwóch z trzech wymienionych landach, ponieważ Szlezwik - Holsztyn z czasem powrócił do modelu magistrackiego.

STREFA USA

• Obejmowała Bawarię, Badenię - Wirtembergię oraz Hesję. Działania restauracyjne były zróżnicowane
  i przebiegały stopniowo.

• W Bawarii od 1945 r. do 1952 r. obowiązywały przepisy tymczasowe, ponieważ wtedy zakończono proces reformy samorządowej.

• W Badenii - Wirtembergii i Hesji obowiązywała ustawa z 1935 r., którą adaptowano do nowych warunków.

• Tworzenie administracji samorządowej nowego typu w Hesji zakończyło się w 1952 r., natomiast
  w Badenii - Wirtembergii w 1955 r. Oba landy powróciły do tzw. Ratsverfassung wzmocnionego amerykańskimi wzorcami samorządowymi (wybór burmistrza przez ogół mieszkańców), podczas gdy Hesja przywróciła ustrój magistracki.

STREFA FRANCUSKA

• Najdłużej proces restauracyjny przebiegał w tej strefie. Dopiero 27 września 1948 r. wydano rozporządzenie nr 60 wprowadzające samorząd terytorialny zarówno gminy, jak i powiatu.
  

SAARA

• Ustrój dla Saary został ostatecznie ustalony po jej przyłączeniu do RFN w wyniku referendum
  z 23 października 1955 r. Przyjęto tam model reński (francuski).

STREFA SOWIECKA

• W strefie tej z oczywistych powodów wprowadzono typowy dla wszystkich krajów socjalistycznych ustrój rad.

• 14 września 1946 r. wydano „demokratyczną” ordynację gminną dla sowieckiej strefy okupacyjnej.

• W latach 1952 - 1958 przeprowadzono reformę organów państwa oraz utworzono jednolite organy rad terenowych na każdym szczeblu podziału terytorialnego.

• 17 stycznia 1957 r. nastąpiła ostateczna kodyfikacja nowego „prawa komunalnego” w ustawie
  o lokalnych organach władzy państwowej, a później w ustawie o lokalnym przedstawicielstwie ludowym i jego organach w NRD z 12 lipca 1973 r.

• Parlament NRD 17 maja 1990 r. uchwalił ustawę o samorządzie terytorialnym w gminach i powiatach NRD, która miała charakter ustawy konstytucyjnej i zachowywała czteroszczeblową strukturę państwa wschodnioniemieckiego. Ustawa w § 1 ust. 2 definiowała gminę jako wspólnotę mieszkańców stanowiącą samorządną korporację terytorialną z wyłączną sferą kompetencyjną.

• Gminę cechowała autonomia, gdyż miała ona prawo do stanowienia statutów lokalnych w zakresie zadań zleconych na wyraźne upoważnienie ustawowe, jak również statutu głównego zawierającego obligatoryjne i fakultatywne przepisy wewnątrzorganizacyjne oraz statutu budżetowego.

• Umowa zjednoczeniowa z 1 sierpnia 1990 r., zgodnie z którą powstało 5 nowych krajów związkowych, które zostały zjednoczone z RFN, którym dano prawo dostosowania ustroju samorządu terytorialnego do ich potrzeb przez parlamenty tych krajów.

• W następnych latach nowe kraje związkowe uchwaliły swoje konstytucje i ustawodawstwa komunalne.

• Ostateczne zjednoczenie nastąpiło 3 października 1990 r. i powstało 5 nowych krajów związkowych: Branderburgia, Meklemburgia - Pomorze Przednie, Saksonia, Saksonia Anhaldzka i Turyngia, natomiast wschodni Berlin został włączony do miasta - kraju Berlina.
  

KONSTYTUCJA RFN z 23 maja 1949 r.

• Miała ona decydujący wpływ na kształtowanie się ustroju samorządu terytorialnego w późniejszym okresie na terenie całej RFN.

• Rola samorządu w państwie wynika przede wszystkim z jego demokratycznego i socjalnego charakteru (art. 20 ust. 1).

• Artykuł 28

• (1) Porządek konstytucyjny w krajach musi odpowiadać zasadom republikańskiego, demokratycznego
  i socjalnego państwa prawnego w rozumieniu niniejszej Ustawy Zasadniczej. W wyborach w powiatach i gminach także osoby, które posiadają przynależność państwową państwa członkowskiego Wspólnoty Europejskiej, są stosownie do prawa Wspólnoty Europejskiej uprawnione do głosowania i mogą być wybierane. W krajach, powiatach i gminach naród musi posiadać przedstawicielstwo, które pochodzi
  z powszechnych, bezpośrednich, wolnych, równych i tajnych wyborów. W gminach rolę organu wybieralnego może spełniać zgromadzenie gminne.

• (2) Gminom musi być zagwarantowane prawo do regulowania na własną odpowiedzialność wszystkich spraw miejscowej społeczności w ramach zakreślonych przez ustawy. Również związki gminne mają prawo do samorządu w ramach ich ustawowego zakresu zadań stosownie do postanowień ustaw.

• (3) Federacja gwarantuje zgodność porządku konstytucyjnego krajów z ramami zasadniczymi
  i postanowieniami ustępu 1 i 2.

POZYCJA USTROJOWA GMINY

Ustrój państwa:

• Przedstawiony rys historyczny ukazuje znamienną cechę procesu rozwoju samorządu w Niemczech. Chodzi o zjawisko kumulacji, ścierania się wpływów rodzimych tradycji samorządności wspólnot terytorialnych i wzorców państw sąsiednich np. Francji i dalszych (Wielka Brytania i USA).

• Zróżnicowanie ustroju (spowodowane podziałem na strefy okupacyjne) jest stałą cecha państwa niemieckiego w przeszłości jak i współcześnie. Bowiem jest to państwo federacyjne o daleko posuniętej autonomii poszczególnych krajów związkowych (landów) wchodzących w skład państwa jako związków.

• Liczba krajów związkowych ulegała zmianom. Przed zjednoczeniem RFN i NRD wynosiła
  8 krajów i 3 miasta-kraje (Brema, Hamburg, Berlin).Obecnie jest 16 krajów związkowych.

MAPA

• Podział kompetencji między władze federalne a władze krajowe został uregulowany w Konstytucji RFN. Jest on oparty na dwóch podstawowych założeniach:

1) konieczności podporządkowania się władz krajowych ustaleniom szczebla federalnego w sprawach dla niego zastrzeżonych, przy jednoczesnym zapewnieniu krajom (landom) wpływu na ich ostateczny kształt
(poprzez udział w Bundesracie),

2) prawie do swobodnego kształtowania spraw krajowych, w tym właśnie ustroju samorządowego ( w zakresie przyznanych im kompetencji przy zachowaniu zgodności z Konstytucją RFN oraz innymi przepisami ogólnozwiązkowymi).

• Zróżnicowanie sposobu organizacji samorządu terytorialnego dotyczy nie tylko różnic pomiędzy poszczególnymi krajami, ale także struktur wewnętrznych. Są to nie tylko różnice wynikające
  z wielkości i miejskiego lub wiejskiego charakteru gminy, a w przypadku większych aglomeracji przynależność do lub wyłączność z powiatu, ale także różnice pomiędzy poszczególnymi częściami tego samego kraju, np. w Szlezwiku - Holsztynie w miastach stosowany jest model magistracki
  a w gminach model reński.

• Struktura organizacyjna administracji publicznej w państwie federacyjnym (Niemcy) jest bardziej złożona, niż w państwie unitarnym (Polska).

• Inaczej niż w Polsce, gdzie istnienie trójstopniowy podział kraju, będzie się przedstawiać pozycja ustrojowa gminy niemieckiej, gdzie kraje dzielą się na regencje i tu kończy się jednolita administracja rządowa, dalej na powiaty o dwoistym - rządowo-samorządowym charakterze i wyłącznie samorządowe gminy. Przy tym podział ten nie kończy się na gminach, gdyż na ich obszarze funkcjonują organizmy zbliżone do polskich sołectw czy osiedli oraz w miastach - krajach funkcjonują w miejsce gmin dzielnice odmiennej strukturze wewnętrznej niż typowe gminy.

CHARAKTER GMINY I JEJ WIELKOŚĆ

W Niemczech gminy różnicujemy przez ich wielkość (liczba mieszkańców) i wiejski lub miejski charakter, wyraźnie rozróżnia się gminę w rozumieniu obszaru nie zurbanizowanego i miasto. Również kategoria miasta nie jest jednolita. Obok miast-krajów (Berlin, Bonn, Hamburg) występują duże miasta wyłączone z powiatów oraz duże miasta powiatowe, a także miasta włączone do powiatów.(co widać na schemacie ) Rejencja (okręg administracyjny) -jednostka administracyjna w kilku krajach związkowych Niemiec, podległa rządowi

krajowemu. Na czele rejencji stoi prezydent rejencji .

W Niemczech nieustannie dąży się do likwidacji małych obszarowo, a także słabo zaludnionych gmin. W latach 1968 - 1978 liczba gmin spadła z 24 282 do 8512, aczkolwiek proces ten nie przebiegał we wszystkich krajach jednakowo. Największa redukcja nastąpiła w Płn. Nadrenii-Westfalii, Hesji oraz Sarza i sięgała około 4/5 poprzedniego stanu, podczas gdy w Nadrenii-Palatynacie i Szlezwiku-Holsztynie tylko 1/5 początkowej liczby. Podobnie postąpiono w przypadku powiatów ziemskich, z których ponad połowa liczyła mniej niż
100 tys. Mieszkańców. Przykładowo w Brandenburgii reforma z 1992 roku zredukowała liczbę powiatów z 38 do 14, a małe gminy zorganizowano w 160 urzędów.

ORGANIZACYJNE FORMY WSPÓŁPRACY MIĘDZY GMINAMI

Małe gminy z konieczności decydują się na różnego rodzaju działania wspólne. Są to formy dobrowolne lub wprost nakazane prawem. Należy jednak odróżnić odmienne formy stowarzyszeń gmin oraz komunalne związki celowe zbliżone charakterem do znanych ustawodawstwu i praktyce polskiej.

Związki celowe są powszechne dla całego terytorium kraju i nie prowadzi to do poważniejszego zmiany ustroju gminy, poza uwolnieniem sfery zadań przejętych przez związek oraz konieczność delegowania przedstawicieli gminy do ciał zarządzających sprawami związku. Natomiast udział w specjalnych w formach współpracy w różnym stopniu wpływa na ich zadania oraz ustrój wewnętrzny.

W każdym z landów stosowane są różne formy współpracy.

1. W Badenii - Wirtembergii stosowane są dwie formy : wspólnoty administracyjne i związki gmin sąsiedzkich. Różnice między obiema formami Sao tyle istotne, że w przypadku wspólnot jedna gmina wykonuje zadania przekazane jej przez pozostałe należące do wspólnoty i w jej siedzibie działają wyłonione przez gminy wspólne organy stanowiące oraz wykonawcze. Natomiast w przypadku związku min sąsiedzkich utworzenie organów związku nie wpływa na funkcjonowanie organów gmin należących do związku.

2. W Bawarii występuje jedna forma współpracy - wspólnoty administracyjne. Tworzą je gminy sąsiedzkie należące do powiatu w celu wzmocnienia siły wykonawczej.

3. W Hesji jest kilka form współpracy, z których jedna ma charakter szczególny, regulowany ustawą. Jest to związek okolic Frankfurtu (Umlandverband Frankfurt), który utworzono dla wspierania i ochrony rozwoju jego obszaru. Skupia on 43 gminy położone
w 6 powiatach wokół miasta Frankfurt, wobec których wykonuje zadania głównie ze sfery planowania regionalnego. Związek ten jest terytorialną korporacją publiczno-prawną. Oprócz związku ustawa o komunalnej współpracy wprowadza wspólnoty pracy, związki celowe, publicznoprawne porozumienia, związki administracyjne gmin i wspólnoty administracyjne.

4. W Dolnej Saksonii wprowadzono gminy zespolone, należą do nich gminy liczące nie więcej niż 400 mieszkańców z jednego powiatu. Mogą się tez przyłączać gminy liczniejsze Gmina zespolona może jednak składać się tylko z 7000 mieszkańców i nie więcej niż
10 członków. Organami gminy zespolonej są: rada, wydział i dyrektor gminy zespolonej.

5. W Północnej Nadrenii-Westfalii stosowane są:

- wspólnoty pracy,

- związki celowe,

- publicznoprawne porozumienia. Wprowadza je ustawa o komunalnej współpracy z 1979 roku.

6. W Nadrenii-Palatynacie utworzone zostały: związki gmin (lub inaczej mówiąc gminy powiązane, co należy odróżnić od typowego związku komunalnego. Przynależność do związku powoduje, że gmina schodzi na szczebel odpowiadający mniej więcej sołectwu o ograniczonej strukturze wewnętrznej. Zadania administracji sprawuje wobec gmin członkowskich związek, toteż funkcje burmistrzów sprawowane są niezawodowo w odróżnieniu od zawodowych burmistrzów związku. Ponadto wyróżnić tu możemy porozumienia celowe, komunalne wspólnoty pracy oraz wprowadzoną przez przepisy o planowaniu przestrzennym instytucje obszaru sąsiedzkiego, który tworzony jest przez gminy sąsiadujące ze sobą, jeśli jest to konieczne z punktu widzenia ważnych planistycznych przedsięwzięć. Gminy wyłaniają wtedy wspólne komisje o zadaniach administracyjnych.

7.W Saarze występują następujące formy:

- związki celowe,

- publicznoprawne porozumienia,

- komunalne wspólnoty pracy,

- związek miejski Saarbrücken - utworzony w 1974 roku z gmin sąsiadujących znajdujących się w wielkiej aglomeracji Saarbrucken. Charakter tego związku jest trudny do określenia , na ogół przyjmuje się, że jest on zbliżony do powiatu ze względu na to, że przejmuje kompetencję powiatu. Gminy w tej sytuacji przybierają funkcję dzielnic miasta związkowego.

8. W Szlezwiku-Holsztynie wprowadzono ustawę z 11 listopada 1977 tzw. ordynacji urzędów, dzięki czemu gminy na obszarze kraju dzieli się na należące i nie należące do urzędu. Z mocy prawa do urzędu przynależą gminy z liczbą mieszkańców do 4000 mieszkańców, pozostałe mogą przystąpić dobrowolnie. Uczestnictwo w urzędzie pociąga za sobą znaczną redukcję organów gmin, a funkcje członkowskie w jej organach oparte są jedynie na pracy niezawodowej. Gminy przenoszą na urząd te zadnia, które wymagają stałej o zawodowej kadry administracyjnej. W landzie tym wyróżniamy też komisje sąsiedzkie, które może tworzyć co najmniej 5 gmin na ogół skupionych wokół miasta o istotnym znaczeniu dla regionu. Celem komisji jest wspieranie, doradzanie gminom w wykonywaniu zadań.

9. W Meklemburgii i Brandenburgii zastosowano tzw. ustrój urzędów.

10. W Saksonii-Anhalcie, Turyngii i Saksonii występują wspólnoty administracyjne.

Oprócz wymienionych form współpracy lokalnej należy wskazać także formy o regionalnym a nawet ogólnokrajowym zasięgu działania. Na szczeblu ogólnopaństwowym występują związki o charakterze stowarzyszeń tzw. Spitzenverbände. Są to: Związek Niemieckich Gmin i Miast, Związek Miast Niemieckich (miasta wyłączone z powiatów łącznie z miastami-krajami oraz część miast należących do powiatów) oraz Związek Niemieckich Powiatów. Ich zadania przedstawiają się na trzech płaszczyznach:

- stanowienie lobby wobec parlamentu, rządu i innych związków, dlatego traktowane są jako związki interesów

- wymiana doświadczeń między członkami, w szczególności poprzez tworzenie komunalnej komisji, seminariów, publikacji

- fachowe doradztwo poszczególnych gmin w ich problemach na podstawie materiałów z różnych gmin

Można podkreślić ogromne znaczenie polityczne tych związków, przewodniczenie związkom często łączy się z dominacją danej partii w RFN.

Główną rolę wśród związków krajowych odgrywa Deutsche Städtetag. Początki współczesnego związku przypadają na 1905 rok, Kidy w Berlinie doszło do połączenia istniejących już od lat 40 XIX wieku związków prowincjonalnych. Związek złożony jest z członków pośrednich, bezpośrednich i nadzwyczajnych(są to wyższe związki komunalne, związki regionalne oraz specjalistyczne). Jego organami są walne zgromadzenie 400 delegatów wybieranych na 2 lata przez bezpośrednich członków- miasta oraz związki krajowe dla członków-miast pośrednich, które wybierają tzw. wydział główny. Wydział główny wybiera członków prezydium, spośród których wlane zgromadzenie wybiera prezydenta. Bieżącymi sprawami zarządza naczelny dyrektor, którego wybiera wśród członków prezydium wydział główny. Praca związku realizowana jest za pomocą głównych biur wykonawczych oraz wyspecjalizowanych wydziałów. Poprzez związek jego członkowie są uczestnikami ponad 3000 porozumień partnerskich z miastami w 52 krajach świata.

USTRÓJ GMIN

Gmina jest najmniejszą jednostką podziału terytorialnego i administracyjnego RFN, jest też podstawową społeczną i polityczną organizacją ludności zamieszkującą jej terytorium. Konstytucje i ordynacje wyborcze przyznają gminom osobowość publicznoprawną i cywilnoprawną. Gmina opiera swą autonomie na wielu czynnikach:

- autonomii terytorialnej i administracyjnej, która przejawia się w możliwości sprawowania władzy na danym obszarze,

- władztwie organizacyjnym

- prawie stanowienia prawa miejscowego, w szczególności statutów gminnych, budżetów, podatków lokalnych,

- swobody w zakresie stosunków pracy z pracownikami samorządowymi przy zachowaniu prawa krajowego,

- autonomii finansowej,

- autonomii w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego

ORGANY STANOWIĄCE GMINY

Głównym organem stanowiącym jest rada gminy (art. 28 Konstytucji RFN). Rada jest reprezentacją ogółu mieszkańców. Członkowie rady wybierani są w wyborach pięcioprzymiotnikowych. Prawo wyborcze czynne i bierne przysługuje obywatelom gminy, a nie tylko jej mieszkańcom, co oznacza n ogół nie krótszy niż 3-6 miesięcy okres stałego zamieszkania na terenie gminy. Kadencja w większości krajów wynosi 4 lata. Inaczej jest w Badenii-Wirtembergii, Nadrenii-Palatynacie, i Płn. Nadrenii-Westfalii, Saksonii i Saksonii Anhaldzkiej gdzie trwa 5 lat. W Bawarii 6 lat przy czym stosowany jest tzw. rollierendes System polegający na tym, iż co pół roku kadencji (3 lata) zmień się połowa składu osobowego organu.

W zależności od landu różny jest system wyboru radnych. Występuje:

- czysty system proporcjonalny (jest szczególną wersją jest tzw. BLOCKWAHLSYSTEM, czyli głosowanie na listy partyjne, a nie kandydatów)

- system kumulowany (każdy z wyborców ma tyle głosów, ilu wybieranych jest radnych i może maksymalnie do 3 głosów „skumulować na jednym z nich)

- system panaszerowany (polega na możności przyznawania głosów kandydatom z różnych list, zatem przeciwnie do systemu blokowego, w konsekwencji każdy wyborca układa własna listę kandydatów)

- system mieszany większościowo - proporcjonalny (50% pochodzi z proporcjonalnych a 50% z większościowych wyborów)

- system personalno - proporcjonalny (większościowy dla pojedynczych kandydatów, proporcjonalnych dla partii).

Liczebność składów osobowych rad gmin jest różna w poszczególnych krajach i zależy od liczebności mieszkańców. Gradacja stanowiąca podstawę obliczania liczby radnych w landach jest zróżnicowana. Różnice te wynikają głównie z reformy terytorialnej z lat 1968-1978.

Praca rad gmin przebiega sesyjnie, więc dużą część jej uprawnień w praktyce realizuje się poprzez komisje, które mają zarówno charakter doradczy jak i rozstrzygający. Niektóre ordynacje przewidują komisje obowiązkowe w innych powoływanie komisji ma charakter fakultatywny. W Szlezwiku-Holsztynie w gminach włączonych do urzędów, komisja urzędu zastępuje radę, działając pod przewodnictwem naczelnika urzędu, podobnie w Brandenburgii, podczas gdy w Meklemburgii na czele urzędu stoi zawodowy dyrektor, a oprócz tego honorowy naczelnik urzędu.

Ustawa z 17 maja 1990 r. dla byłej NRD wyposażała nowo tworzone wspólnoty samorządowe w prawa obywatelskie:

- wniosek obywatelski, który może złożyć nie mniej niż 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców w sprawach należących do właściwości gminu. Zobowiązuje to radę gminy do wprowadzenia jego tematyki do porządku obrad sesji,

- referendum rozstrzygające, któremu rada gminy w jednogłośnym głosowaniu może powierzyć ważne sprawy gminy, wyłączając tym samym właściwość rady gminy. Rozstrzygnięcie zapada wówczas w głosowaniu tajnym zwykłą większością głosów przy frekwencji nie mniejszej niż 25% uprawnionych do głosowania,

- żądanie obywatelskie o realizację jakiegoś przedsięwzięcia, które ,musi być sfinansowane przez gminę, złożone przez gminę, złożone przez co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy, co obliguje radę gminy do zarządzenia referendum rozstrzygającego.

Organ wykonawczy jest zazwyczaj jednoosobowy - BURMISTRZ.
W kilku krajach występuje odpowiednik polskiego zarządu, czyli organ kolegialny, jednak bardziej o charakterze doradczym. Podkreślić jednak trzeba , że poza Bawarią i Badenią-Wintenbergą, gdzie rzeczywiście w małych gminach pozycja burmistrza jest dość silna przez przyznanie mu szerokich kompetencji , w pozostałych krajach , gdzie nie występują organy kolegialne, spotykane są w strukturze różnie określane stanowiska dodatkowych burmistrzów, zwanych zwykle beigeordnete. Zatem rzadko burmistrz rzeczywiście sprawuje funkcje administracyjne jednoosobowo.

Pozycja burmistrza uzależniona jest od kategorii gminy. Stąd wyraźnie podkreślane w ustawodawstwie i w praktyce rozróżnienie na:

- burmistrzów (Biirgermeister) dla gmin mniejszych, a zwłaszcza wiejskich

- nadburmistrzów (Oberbiirgenneister) dla gmin liczniejszych, zwłaszcza miejskich, a szczególnie miast wyłączonych z powiatów.

W Dolnej Saksonii, Płn. Nadrenii-Westfalii i Brandenburgii występują na czele administracji gminnej Dyrektorzy Gmin (Gemeindedirektor), odpowiednio Dyrektorzy Miast (Stadłdirektor), a w miastach wyłączonych z powiatów — Oberstadtdirektor. Funkcje te mają zawodowy, honorowy lub społeczny charakter.

Na. Pozycję burmistrza wpływ ma sprawowanie przez niego jednocześnie funkcji kierującego administracją gminy raz w większości krajów przewodniczenie radzie gminnej. Jedynie w dolnej Saksoni i Płn. Nadrenii-Westfalii następuje rozdział tych funkcji według tej zasady, iż burmistrz przewodniczy radzie, administracją zaś kieruje wspomniany już dyrektor gminy/miasta. W krajach o ustroju magistrackim burmistrz przewodniczy także organom kolegialnym - magistratom. W związku z różnymi funkcjami spełnianych przez burmistrza różnie układają się jego kompetencje.

W Badenii-Wirtembergii, Saksonii i Saksonii-Anhalcie burmistrz kieruje administracją i przewodniczy radzie, a także wszystkim komisją stanowiącym, w radzie uczestniczy z prawem głosowania ale bez głosu rozstrzygającego (przy równej liczbie głosów
za i przeciw).Prowadzi tzw. sprawy bieżące oraz związane z zadaniami zleconymi w gminie Realizuje wcześniej przygotowane postanowienia rady i komisji. Decyzje podejmuje jedynie w sprawach ustawowo lub statutowo mu przypisanych.

W Bawarii tzw. pierwszy burmistrz (Erster Biirgermeister) przewodni radzie z prawem głosu (ale także bez głosu rozstrzygającego), ma jednak prawo sprzeciwu wobec postanowień rady oraz zawieszania ich wykonania. Wyłącznie do swojej kompetencji ma zastrzeżone tzw. sprawy bieżące (laufende Verwaltung, Angelegenheiten), ustawowo zlecone zadania gminie i wyodrębnione postanowienia rady.

W Nadrenii-Palatynacie burmistrz kieruje administracją gminną i reprezentuje gminę na zewnątrz. Przewodniczy radzie z prawem głosu, podobnie jak komisją. Oprócz spraw bieżących, zajmuje się zadaniami zleconymi.

W Saarze burmistrz kieruje administracją i reprezentuje gminę na zewnątrz, przewodniczy także radzie, jednak bez prawa głosu. Przewodniczy komisji finansowej oraz tym pozostałym, którym nie przewodniczą jego zastępcy. Zajmuje się sprawami bieżącymi i zadaniami zleconymi.

W krajach o ustroju magistrackim (Hesja oraz miasta Szlezwiku-Holsztynie) burmistrz kieruje radą oraz pracą magistratu, ale uprawnienia decyzyjne przysługują tylko magistratowi. Jego rozstrzygnięcia podlegają zatwierdzeniu przez magistrat, magistratu zaś przez rade.

W Saksonii-Anhalt rozdzielono funkcję burmistrza i przewodniczącego rady. Stoi na czele samorządowej administracji, na czele zaś rady stoi przewodniczący rady (Ratsvorsitz).

W Dolnej Saksonii oraz Płn. Nadrenii-Westfalii burmistrz kieruje pracą rady, administracją gminną zawiaduje dyrektor gminy, co polega na przygotowaniu projektów uchwał rady i komisji, a następnie na ich wykonywaniu, oraz na prowadzeniu spraw bieżących oraz spraw zleconych gminie, także tych objętych tajemnicą, związanych z bezpieczeństwem publicznym i innych nie zastrzeżonych dla rady. Dyrektorowi przysługuje sprzeciw wobec postanowień rady.

Pozycja burmistrza zależy też od sposobu jego wyboru, długości kadencji i jej sprawowania. Jedynie w kilku landach powierzenie funkcji burmistrza następuje w drodze wyborów bezpośrednich przez ogół mieszkańców gminy. W większości krajów wybierany jest jednak przez radę, jest to wzmocnienie pozycji rady.

Kadencja trwa w zależności od landu:

- 8 lat w Brandenburgii i Badenii-Wirteimbergii (przy ponownym wyborze może być wydłużona do 12 lat),

- 7 lat w Saksonii i Saksonii-Anhaldzkiej,

- 6 lat Bawarii (przy czym w przypadku sprawowania funkcji honorowo kończy się wraz z kadencją rady),

- w Hesji burmistrz wybiera jest przez radę na 6 lat, a przy ponownym wyborze kadencja wydłuża się do12 lat,

- W Dolnej Saksonii dyrektor gminy wybierany jest przez radę na 12 lat jednakże kandydat obejmujący po raz pierwszy tę funkcję ma skróconą kadencje do 6 lat,

- Rada gminy w Płn. Nadrenii-Westfalii wybiera urzędującego dyrektora gminy na 12 lat, honorowego zaś na czas swojej kadencji,

-Nadrenii- Palatynacie, gdyż zawodowego wybiera rada na 10 lat, a honorowego na czas własnej kadencji,

- W Saarze wybór ograniczony jest do kandydatów wyłącznie z grona radnych a kadencja trwa 10 lat,

- W Szlezwiku-Holsztynie wybór honorowego burmistrza na czas kadencji rady jest także ograniczony do kandydatów z grona radnych zawodowego zaś wybiera rada na okres 6-12 lat spośród nieograniczonej liczby kandydatów.

Odwoływanie burmistrza przed upływem jego kadencji jest:

- niedopuszczalna (Dolna Saksonia, Płn. Nadrenia-Westfalia),

-przewidziana jedynie dla organów nadzoru (Badenia-Wirtembergia i Bawaria),

-dopuszczalna w pełni (Hesja, Nadrenia-Palatyn Saara, Szlezwik-Holsztyn).

Zastępcy (burmistrzowie dodatkowi) odgrywają ważną rolę w wykonywaniu zadań administracji gminnej, mają za zadanie zastępowanie nieobecnego burmistrza ( także w okresach międzykadencyjnych), samodzielne sprawowanie administracji w określonych sferach, tzw. decernatach (dla procesów podejmowania decyzji w administracji komunalnj w Niemczech charakterystyczny jest właśnie system decernatowy). Pochodzą z rady, ich liczba jest na ogół określona w ustawie na nie mniej niż 1, 2 osoby, ale statut gminu może tę liczbę zwiększyć. Swą funkcję mogą sprawować honorowo lub zawodowo. Kadencja jest zbieżna z burmistrzowską.

Występują cztery modele ustroju gmin:

- magistracki,

- burmistrzowski,

- północnoniemiecki,

- południowoniemiecki.

Występuje w Hesji i miastach Szlezwiku - Holsztynu, Meklemburgii oraz części Turyngii i Saksonii Anhaldzkiej. Model ten nazywany jest też pruskim, gdyż jest najbliższy pierwotnym założeniom ustroju samorządowego v. Steina. Nazwa pochodzi od organu kolegialnego sprawującego administrację gminną magistratu, który jest wybierany przez zgromadzenie deputowanych miejskich, obradujących pod przewodnictwem naczelnika lub prezydenta. Obecnie ten model w literaturze określa się jako nieprawdziwy ustrój magistracki, co związane jest ze zmianą pozycji magistratu, który za czasów pruskich był organem równorzędnym radzie pod względem kompetencji, obecnie zaś odgrywa rolę jedynie wykonawczą. Ogół mieszkańców poprzez wybory ustanawia swoją reprezentację (radę lub zgromadzenie deputowanych), która z kolei wybiera organ administracyjny - magistrat, składający się z działających zawodowo lub honorowo członków pod przewodnictwem burmistrza. Magistrat kolegialnie kieruje pracą administracji gminnej, skupione są w nim wszystkie uprawnienia decyzyjne w tym zakresie (decernaty). Wzmocnienie współpracy organów gminy z mieszkańcami odbywa się poprzez komisje złożone. Pozycja wszystkich członków magistratu jest właściwie równa pozycji burmistrza. Kierują oni na zasadzie decernatu wydzielonymi częściami administracji gminnej, zaś burmistrz ma prawo rozstrzygania wyłącznie w przypadku równości głosów w magistracie. Model magistracki stosowany jest także w mieście kraju Bremie a dokładnie w Bremenhaven. W Bremie można mówić o odrębnym ustroju samorządowym wielkiej aglomeracji miejskiej z samorządowymi dzielnicami bez praw typowych dla gmin, parlamentem jako organem stanowiącym i senatem jako organem administrującym. Podobny ustrój posiadają dwa miasta - kraje : Berlin i Hamburg.

Model też zwany reńskim lub francuskim. Obejmuje Nadrenię-Palatynat i Saarę.

Jego filozofia opiera się na założeniu,że władza gminna winna spoczywać w silnych rękach, stąd wzorowanie się na francuskim maire z XIX wieku. Mieszkańcy gminy wybierają radę, która z kolei wybiera burmistrza i burmistrzów dodatkowych. Burmistrz kieruje pracą rady, a wspólnie z decernentami administracją gminną. Jedynie w Saarze nie jest traktowany w pełni jako radny, nie przysługuje mu bowiem prawo głosu. W modelu tym nie możemy mówić o zarządzie w rozumieniu polskim (jest to typ monokratyczny) i termin ten odnoszony jest to osoby burmistrza, nie do burmistrza w połączeniu z jego pomocnikami.

Model północnoniemiecki zwany również modelem angielskim, z racji objęcia swoją strefą krajów uprzednio znajdujących się pod angielską okupacją (Dolna Saksonia,
Płn. Nadrenia-Westfalia i Brandenburgia), a także z powodu wzorowania się na angielskim local goverment.. W modelu tym dominującą pozycję posiada rada (die Norddeutsche Ratsverfassung). Cechą charakterystyczną modelu północnoniemieckiego jest rozdzielenie funkcji burmistrza kierującego radą gminy od dyrektora gminy jak kierownika administracji.

Jest to model monistyczny, ale z uwagi na rozdział funkcji, z podwójnymi organami naczelnymi gminy. Mieszkańcy gminy wybierają skład osobowy rady. Radzie gminy przewodniczy wybrany przez nią burmistrz (przewodniczy radzie i reprezentuje ją na zewnątrz). Rada ze swego grona wybiera także dyrektora gminy oraz Beigeordnete

Dyrektor gminy kieruje administracją gminną. W założeniach dyrektor gminy miał pełnić w stosunku do rady wyłącznie funkcje pomocnicze, polegające na przygotowywaniu i wykonywaniu uchwał gminy, zwane „zwykłymi sprawami z bieżącego zarządu.. Jednakże z biegiem czasu pozycja dyrektora umocniła się i obecnie stanowi siłę równoważną z radą gminy. Obecnie rada gminna powołuje burmistrza na 5 lat, a dyrektora na 8 lub 12 lat.

- Rada powołuje komisje, wybiera burmistrza, Wybiera dyrektoa gminy, wybiera urzędników
gminy.

- dyrektor gminy kieruje urzędnikami przybocznymi (adm gminna).

Model południowoniemiecki, zwany modelem bawarskim z powodu swoich początków właśnie w Bawarii. Model ten występuje w Bawarii i Badenii-Wirtembergii oraz od 1 maja 1993 r. w Saksonii, a także w niektórych gminach Turyngii. Pomimo tego iż jest to model dualistyczny to na czele administracji gminnej stoi organ monokratyczny. Dualizm polega tu na podziale obszaru decyzyjnego pomiędzy dwa organy: radę gminną i burmistrza. Rada jest organem uchwałodawczym i wykonawczym, a przewodniczy jej burmistrz.

Burmistrz wybierany jest bezpośrednio przez obywateli, co sprawia, że staje się on ich politycznym reprezentantem. Skupia on w swoich rękach wszystkie kluczowe pozycje w gminie, podobnie jak członkowie rady jest pełnoprawnym członkiem rady z prawem głosu, przewodniczy radzie, jest szefem administracji gminnej, przewodniczy także zgromadzeniom obywatelskim. W ustroju południowoniemieckim mówimy o zrównoważeniu pozycji organów: przedstawicielskiego i administracyjnego (burmistrz).

Obywatele w wyborach samorządowych wybierają skład osobowy rady oraz burmistrza. Rada ze swego grona wybiera zastępców burmistrza będących jednocześnie decernentami. Rada sprawuje także kontrolę nad administracją gminną.

Gmina wykonuje zadnia o charakterze publicznym związane z potrzebami miejscowych społeczności. Znajduje to swój wyraz w konstytucyjnej gwarancji wyłączności samorządu w tego rodzaju sprawach (art. 28 ust. 2 Konstytucji RFN). Do dziś nie są jednak wyjaśnione w doktrynie składowe pojęcia tak sformułowanego zakresu kompetencyjnego samorządu.

Zadania gmin w Niemczech można podzielić według klasyfikacji opartej na samorządowym i państwowym oraz obowiązkowym i dobrowolnym ich charakterze.

Zadania samorządowe, które gmina wykonuje samodzielnie pod nadzorem państwa dzielimy na obowiązkowe i dobrowolne.

- Obowiązkowe gmina wykonuje samodzielnie, lecz nałożone są one ustawowo. Są to m.in.: opieka socjalna, opieka nad młodzieżą, szkolnictwo podstawowe, budowa i utrzymywanie dróg, zaopatrywanie w wodę, odbiór i oczyszczanie ścieków, ochrona przeciwpożarowa, zakładanie i utrzymywanie cmentarzy.

- Dobrowolne gmina może wykonać w ramach swoich techniczno-organizacyjnych, kadrowych oraz finansowych możliwości. Są to zadania takie jak: zakładanie i utrzymywanie domow dziecka i starców, szpitali, kąpielisk, obiektów sportowych i rekreacyjnych, bibliotek oraz obiektów użyteczności publicznej.

Zadania powierzone gminie przez państwo, które zasadniczo przynależne są związkowi lub krajowi, ale może je wykonywać w ich mieniu gmina. Łączy się to z poszerzeniem kontroli o dodatkowe kryterium prócz legalności także fachowości i celowości w działaniach gminy. Ponadto gmina podlega wtenczas typowym środkom oddziaływania kierowniczego, tj. instrukcjom i wytycznym.

Do zadań tych zaliczamy głównie sprawy meldunkowe, wydawanie paszportów, obronę cywilną, nadzór nad sprawami opieki zdrowotnej, nadzór budowlany, inspekcję przemysłową, wyrównanie szkód wojennych, a także rejestracje aktów stanu cywilnego.

Nie wszystkie niemieckie gminy wykonują zadania w jednakowym zakresie. Zależy to przede wszystkim od:

- wielkości oraz miejski charakter (przede wszystkim w przypadku miast wyłączonych z powiatów),

- charakteru zadań,

- uczestniczenia w formach współpracy międzygminnej. W momencie, gdy gmina nie ma warunków (czy to kadrowych czy finansowych) do wykonania jakiegoś powierzonego jej zadania, nawiązuje ona współpracę z inną gminą lub przystępuje do istniejącej już organizacyjnej formy współpracy i przenosi swoje zadania na taką instytucję samorządową ponadgminną.

Jeżeli gmina nie podejmie się wykonania jakichś zadań (w szczególności w sferze nieobowiązkowej) musi je wykonać w zastępstwie powiat.

Na Powiatach ziemskich spoczywają m.in. zadania z zakresu opieki społecznej, opieki nad młodzieżą, szpitali, szkolnictwa średniego i zawodowego.

Miasta wydzielone z powiatów wykonują natomiast zadania dwojakiego rodzaju, przynależne gminie i powiatowi.

Związki ochrony krajobrazu oraz związki powiatowe zajmują się szpitalami specjalistycznymi, uzdrowiskami, urzędami do spraw nieletnich, Głównym Urzędem Opieki nad Inwalidami, archiwami oraz muzami.

48.

Wykonywanie wszystkich zadań gminy wymaga oczywiście nakładów finansowych. Dlatego u podstaw autonomii gminy leży także autonomia finansowa. Autonomia finansowa wyraż się poprzez prawo Dos stanowienia własnego budżetu, a także poprzez prawo do stanowienia opłat na terenie gminy, w tym podatków. W działalności finansowej gminy ścierają się dwie tendencje:

- indywidualizacja działalności finansowej, również w dążeniu do jak największej swobody finansowej, oraz

- ujednolicania wyrównawczego poziomu życia we wszystkich krajach i gminach RFN. Ujednolicenie wyrównawcze (vereinheitlichender Ausgleich) odpowiada swoim charakterem

polskiemu subwencjonowaniu gmin wg klucza liczebności mieszkańców.

Pierwsza tendencja wynika z istoty autonomiczności gminy. Druga jest natomiast wyrazem wpływów centralistycznych.

Dofinansowanie działalności komunalnej odbywa się w dwóch wymiarach: wertykalnym i horyzontalnym. Wertykalny polega na podziale środków między związek, kraje i gminy, a horyzontalny na podziale środków na każdym poziomie między krajami i gminami.

Konstytucja jak i ustawy wprowadzają system wyrównawczy w celu zrównoważenia zasobności gmin. Z powodu nieproporcjonalnie wysokich dochodów na jednego mieszkania w rożnych gminach (np. w bogatej gminie jak Leverkusen i biednej gminie Bawarii czy Dolnej Saksonii), finansowanie oparte na art. 106 ust. 5 Konstytucji RFN (udział w dochodach z podatków pobieranych na ich terenie) musiało zostać usprawnione.

Dążenie do niezależności finansowej gmin jest jednak rzadko realizowaną ideą, w praktyce największe znaczenie wciąż ma subwencjonowanie i inne formy pomocy finansowej od związku i kraju. Pomoc finansowa związku wynika przede wszystkim z art. 106 ust. 8 Konstytucji (subwencja wyrównawcza) oraz art. 104 a ust. 4. (finansowanie szczególnych rodzajów inwestycji gminnych).

Wśród dochodów własnych gmin wymienia się udział w podatku dochodowym i od wynagrodzenia. Inną pozycję stanowią tzw. podatki realne, tj. podatek przemysłowy i gruntowy. Wymienić należy także lokalne podatki od konsumpcji i luksusu. Są to np. podatek od imprez rozrywkowych oraz podatek od psów i polowań.

W obliczu dywersyfikacji zadań gmin, a co za tym idzie ciągłym zwiększaniu jej wydatków, przy jednoczesnej dyskusyjnej samodzielności finansowej gmin coraz większym problemem staje się rosnące zadłużenie gmin.

Skomplikowany i nie do końca samodzielny system konstruowania budżetu rodzi możliwość wywierania wpływu na sposób wykonywania środków publicznych otrzymywanych zwłaszcza od władz wyższych (tzw. System „złotych cugli”).

Uzasadnione zatem jest oczekiwanie na przeprowadzenie reformy systemu podatków lokalnych z naciskiem na znalezienie nowych źródeł finansowania przy jednoczesnym zachowaniu, a nawet wzmocnieniu już istniejących.

1

Wyborcy

Rada gminy

Burmistrz

Magistrat:

Burmistrz

Decernenci

Administracja gminna

Wyborcy

Rada gminy

Komisje

Burmistrz

Urzędnicy

przyboczni

Administracja gminna

Wyborcy

Burmistrz

Rada gminy

Komisje

Dyrektor gminy

Urzędnicy przyboczni

Administracja ogólna

Wyborcy

Rada gminy

Burmistrz

Komisje

Administracja

gminna

---