SAMORZĄD TERYTORIALNY W NIEMCZECH
Struktura państwa niemieckiego składa się z czterech szczebli: federacji, krajów federalnych (13 landów + 3 miasta kraje: Hamburg, Brema i Berlin), powiatów i miast wyłączonych z powiatów, gminy (i miasta). Jednostki te tworzą przestrzenny schemat administracji; są zorganizowane jako korporacje terytorialne, posiadają osobowość prawną i mają bezpośrednio wybieralne organy.
Istotną cechą dotyczącą ustroju gmin w Niemczech jest wielkość i różnorodność źródeł prawa ustrojowego. Regulacja prawna ustroju gmin odbywa się zwykle w ten sposób, że konstytucja krajowa ogólnie reguluje problematykę samorządu terytorialnego, a następnie wydawane są ustawy o ustroju gmin i ustroju powiatu. Z pewnymi drobnymi wyjątkami, polegającymi na powoływaniu związków terytorialnych na szczeblach ponadpowiatowych ("związków okręgowych"), można przyjąć, iż dominuje dwustopniowa struktura samorządu terytorialnego, składająca się z gminy i powiatu.
GMINA:
jest najmniejszą jednostką podziału administracyjnego i terytorialnego w Niemczech.
jest również podstawową społeczną i polityczną organizacją ludności zamieszkującej jej terytorium.
zasadą konstytucyjna jest zasada przedstawicielskiej formy władzy: obligatoryjny wybór przez społeczność lokalną swojego przedstawicielstwa;
niemieckie gminy cieszą się osobowością prawną: publicznoprawna i cywilnoprawną;
na rzecz gmin została ustalone domniemanie właściwości w sprawach o znaczeniu lokalnym;
niemieckie gminy cieszą się szeroką autonomią:
Autonomią terytorialną i administracyjną: odnoszącą się do sprawowania władzy na określonym terenie;
Autonomią organizacyjną: dotyczącą swobody stanowienia o wewnętrznej organizacji gminy;
Autonomią w zakresie stosunków pracy z pracownikami samorządowymi;
Autonomia finansową;
Autonomią w dziedzinie planowania przestrzennego i rozwoju gospodarczego.
niemieckie gminy posiadają także prawo do stanowienia przepisów prawa wewnętrznego (statuty, podatki, budżety).
ZADANIA GMIN
ZADANIA WŁASNE: |
|
DOBROWOLNE |
OBOWIĄZKOWE |
Domy dziecka Domy starców Szpitale Kąpieliska, tereny sportowe i rekreacyjne Biblioteki |
Opieka społeczna Opieka nad młodzieżą Szkolnictwo podstawowe Drogi Zaopatrzenie w wodę Ścieki Ochrona ppoż. Cmentarze |
ZADANIA POWIERZONE PRZEZ PAŃSTWO |
|
sprawy meldunkowe wydawanie paszportów nadzór nad sprawami opieki zdrowotnej nadzór budowlany inspekcja przemysłowa wyrównywanie szkód wojennych rejestracja aktów stanu cywilnego |
|
Zadania własne podlegają tylko nadzorowi legalności. Zadania powierzone przez państwo podlegają nadzorowi pod względem legalności, fachowości i celowości.
ORGANY STANOWIĄCE
Organem uchwałodawczym powoływanym w każdej gminie jest rada (rada, zgromadzenie radnych, przedstawicielstwo, zgromadzenie deputowanych miejskich).
Rady są wybierane w wyborach powszechnych, pięcioprzymiotnikowych. Prawo wyborcze przysługuje obywatelom gminnych (3 - 6 miesięcy stałego zamieszkania).
Różne są systemy wyborcze:
Czysty system proporcjonalny (głosowanie na listy partyjne);
System kumulowany (wyborca ma tyle głosów ilu jest wybieranych radnych i maksymalnie trzy może skumulować na jednego);
Panaszerowany (daje wyborcy możliwość przyznawania głosów kandydatów z różnych list wyborca sam układa własną listę kandydatów);
System mieszany (proporcjonano - większościowy; personalno - proporcjonalny);
Przy wyborach proporcjonalnych został zachowany 5% próg wyborczy.
Liczebność rad jest zróżnicowana dla poszczególnych landów i jest uzależniona od liczby mieszkańców zamieszkujących obszar danej gminy. Najmniej radnych wybiera się 5 radnych (do 300 mieszkańców) najwięcej 105 radnych (pow. 1 mln mieszkańców). Wyjątkiem jest Szlezwik - Holsztyn, gdzie wybiera się tylko 6 radnych przy liczbie mieszkańców przekraczającej 20 tys. mieszkańców.
Kadencja rad jest zróżnicowana w poszczególnych landach: najczęściej trwa od 4 do 5 lat (wyjątkiem jest Bawaria, gdzie kadencja trwa 6 lat, przy czym co 3 lata wymieniana jest ½ składu).
Kompetencje rad są zróżnicowane w zależności od landu najczęściej pozycja rady jest określona wg zasady ogólnego domniemania tych kompetencji, które pozostają po wydzieleniu kompetencji własnych organów wykonawczych, niekiedy też komisji, a w skrajnym wypadku nawet jednostek subgminnych.
Rady pracują w trybie sesyjnym. Większa część uprawnień rady realizowana jest przez komisje:
komisje mają najczęściej charakter doradczy, mogą mieć także charakter rozstrzygający (kiedy komisje mają prawo decydowania, stają się samodzielnymi zazwyczaj przekazuje się im określone zadania tylko w większych gminach).
niektóre ustawy krajowe przewidują komisje obligatoryjne k. administracyjne, k. główna (prezydium), k. finansowa, k. rewizyjna
zwyczajowo w skład komisji włączane są osoby spoza rady (fachowcy i eksperci)
ORGAN WYKONAWCZY
Odgrywa podstawową rolę w działaniu praktycznym gminy zazwyczaj w gminach niemieckich mamy do czynienia z organem jednoosobowym (BURMISTRZ w gminach małych i wiejskich; NADBURMISTRZ w gminach większych, miastach i miastach wyłączonych z powiatów). wyjątkiem jest model magistracki, w większości krajów poza burmistrzem powoływani są także burmistrze dodatkowi (zastępcy burmistrza jedynie w Bawarii i Badenii - Wirtembergii burmistrz pełni swój urząd jednoosobowo).
na pozycję burmistrza wpływa fakt, że sprawuje on jednocześnie funkcję kierującego administracją gminy oraz przewodniczenie radzie gminy (wyj. model dyrektorski).
różny sposób wyboru: bezpośredni wybór przez mieszkańców lub wybór pośredni (przez radę)
możliwość odwołania: od całkowitej niedopuszczalności (Dolna Saksonia, Płn. Nadrenia - Westfalia), tylko przez organy nadzoru (Badenia - Wirtembergia, Bawaria), do całkowitej dopuszczalności.
kompetencje organu wykonawczego są zróżnicowane:
Uczestniczenie w pracach rady z prawem głosu;
Przygotowuje treść postanowień rady i komisji i je realizuje;
Prowadzi sprawy bieżące i zadania zlecone;
Czasem ma prawo veta wobec postanowień rady i zawieszania ich wykonania
Reprezentacja gminy na zewnątrz.
MODELE ORGANIZACJI GMIN
Model magistracki
Inaczej zwany też pruskim. Najstarszy model organizacyjny gmin niemieckich. Jego rodowód sięga XIX wieku 19.11.1808 roku na terenie miast w Prusach wprowadzono model organizacji gmin na podstawie postanowień REFORMY KAROLA von STEINA.
Oryginalnie był to model z przewagą organu kolegialnego MAGISTRATU (składającego się z wybieranych przez wyłanianą w drodze wyborów powszechnych radę BURMISTRZA i RAJCÓW). Pierwotnie magistrat był pod względem kompetencji równoważny radzie obecnie nastąpił podział kompetencji pomiędzy radę i magistrat:
RADA posiada kompetencje uchwałodawcze i kontrolne względem magistratu
MAGISTRAT posiada zaś uprawnienia decyzyjne i administracyjne
Z tego względu model ten bywa także określany mianem nieprawdziwego ustroju magistrackiego.
wg tego modelu zorganizowane są gminy w: Hesji, Szlezwiku - Holsztynie, Meklemburgii, części Turyngii oraz Saksonii Anhalt.
Model burmistrzowski
Drugi pod względem czasu wprowadzenia. Jego rodowód sięga 15.05.1856 r., kiedy została przyjęta REŃSKA ORDYNACJA MIEJSKA.
Czasem zwany jest również modelem francuskim, ponieważ wprowadzono go w oparciu o rozwiązania francuskie.
Jest to model, w którym występuje wyłaniania w wyborach powszechnych RADA, która wybiera spośród swego grona BURMISTRZA oraz tzw. Burmistrzów dodatkowych.
Jest to model z dominacją organu monokratycznego (burmistrza) w modelu tym burmistrz kieruje zarówno praca rady (jest jej przewodniczącym, organizuje jej prace, a także posiada prawo głosu), jak i jest szefem administracji gminnej.
Obecnie model ten jest stosowany w: Nadrenii i Saarze, a także w niektórych gminach Turyngii.
Model południowo niemiecki z dominacją rady
Początek temu modelowi dały dwie ordynacje miejskie: uchwalona 17.10.1927 r. ORDYNACJA BAWARSKA oraz uchwalona 19.03.1930 r. ORDYNACJA WIRTEMBERSKA.
Wbrew nazwie, kluczową pozycję w gminie zajmuje BURMISTRZ (pełni swój urząd jednoosobowo nie powołuje się burmistrzów dodatkowych). Dodatkowo pozycję burmistrza wzmacnia fakt, iż pochodzi on z wyborów pośrednich. Może tez zostać odwołany z pełnionej funkcji przed końcem kadencji tylko przez uprawnione organy nadzoru. Rada natomiast posiada kompetencje kontrolne względem pracowników administracji gminnej.
Współcześnie występuje głównie w landach południowych: Bawarii, Saksonii, Wirtembergii oraz w niektórych gminach Turyngii.
Model północnoniemiecki o dominującej pozycji rady
Najpóźniej wprowadzony model organizacyjny gmin. Jego korzenie sięgają okresu bezpośrednio po zakończeniu II wojny światowej i okupacji Niemiec. Został wprowadzony na terenie brytyjskiej strefy okupacyjnej mocą rozporządzenia nr 21 władz okupacyjnych z dnia 1.04.1946 r. stąd też często bywa określany mianem angielskiego.
W modelu tym, obok pochodzącej z wyborów powszechnej, politycznej reprezentacji mieszkańców gminy (rady) występują również BURMISTRZ (wyłaniany przez radę spośród własnego grona, w tym modelu burmistrz jest nieusuwalny ze stanowiska przed końcem kadencji) oraz DYREKTOR GMINY (również wybierany przez radę). w modelu tym nastąpiło rozdzielenie funkcji burmistrza, kierującego radą gminy i reprezentującego gminę na zewnątrz i dyrektora gminy, którego funkcje sprowadzają się do kierowania administracją gminną model z tego powodu bywa czasem określany dyrektorskim.
Model ten głównie występuje w: Dolnej Saksonii, Północnej Nadrenii - Westfalii oraz Brandemburgii.
INSTYTUCJE DEMOKRACJI BEZPOŚREDNIEJ
Wniosek obywatelski - z wnioskiem obywatelskim może wystąpić 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy. Przedmiotem wniosku mogą być wszystkie sprawy należące do właściwości gminy. Złożenie wniosku powoduje, iż rada jest zobowiązana do wprowadzenia jego tematyki pod obrady rady na najbliższej sesji.
Żądanie obywatelskie - wymogi formalne s.a. identyczne jak w przypadku wniosku obywatelskiego. Żądanie może dotyczyć kwestii planowanego przedsięwzięcia, inwestycji, które miałoby być sfinansowane ze środków własnych gminy. Złożenie żądania obliguje radę do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum rozstrzygającego, w kwestii będącej przedmiotem żądania.
Referendum rozstrzygające - wynik referendum jest wiążący, jeśli weźmie w nim udział co najmniej 25% uprawnionych do głosowania obywateli gminy. Rozstrzygnięcie zapada zwykła większością.
POWIAT
Najważniejszym organem powiatu jest we wszystkich landach rada powiatowa. Stanowi ona polityczne przedstawicielstwo powiatu i jego mieszkańców, jest ona wybierana w wyborach bezpośrednich. Rada nie jest parlamentem w sensie konstytucyjnym. Radni nie posiadają immunitetu, lecz jedynie korzystają z ochrony prawnokarnej swoich wypowiedzi publicznych, z wyjątkiem zniewag. Dotyczy ich również zasada wolnego mandatu, to znaczy, iż nie są oni związani ani wytycznymi swojej partii politycznej, ani też rady gminnej, w której mieszkają. W praktyce występuje jednak zasada dyscypliny frakcyjnej. Kadencja rady powiatowej w większości landów wynosi pięć lat. Przewodniczącym rady jest w południowych i południowo - zachodnich landach starosta, w landach północnych i zachodnich rady wybierają przewodniczącego z grona radnych.
Rada powiatowa jest organem stanowiącym we wszystkich istotnych sprawach powiatu. Do wyłącznej właściwości rady należą przed wszystkim: uchwalanie budżetu, obsada stanowisk, stanowienie prawa miejscowego, decydowanie o tworzeniu, przekształceniach i likwidacji przedsiębiorstw komunalnych, udzielanie pożyczek i poręczeń.
Typowym dla prawie wszystkich krajów związkowych drugim organem jest komisja powiatowa. Posiada ona w poszczególnych krajach różne funkcje. Można wyodrębnić trzy podstawowe grupy funkcji:
jako mniejszego od rady organu kolegialnego, gremium uchwałodawczego,
jako komisja główna rady powiatu, której zadaniem jest przygotowanie uchwał rady oraz koordynacja pracy komisji fachowych,
jako kolegialnego organu administracyjnego powiatu, składającego się z członków zawodowych i pozaetatowych (honorowych)
Szefem administracji powiatowej jest starosta, a tylko w Nordhein - Westfalen i Niedersachsen - dyrektor powiatu. Starosta odpowiada za działalność administracji powiatowej. Przygotowuje i wykonuje uchwały organów kolegialnych. Ponadto wykonuje zadania zlecone z zakresu administracji rządowej.
Miasta liczące ponad 100 000 mieszkańców są z mocy prawa wyłączone z powiatów i stanowią samodzielny powiat. Jedynie w Bawarii i częściowo w Rheinland - Pfala (na ziemiach należących dawniej do Bawarii) na mocy zwyczaju, liczne mniejsze miasta, często liczące mniej niż 50 000 mieszkańców, są wyłączone z powiatów. Z drugiej zaś strony istnieją również, głównie w północnych i południowo - zachodnich krajach związkowych, miasta włączone do powiatów a liczące ponad 100 000 mieszkańców.