A N d R Z E j AfNITOSZEWSki
RyszARd HERbu
systemy
polityczne wsj)płczesnego
świata
ARCHE
CdAŃsk 2001

KOREKTA
Aleksandra Rynduch
PROJEKT OKŁADKI
Dorota Sokotowska
UKŁAD TYPOGRAFICZNY I SKŁAD
Bold s c, Gdańsk, tel [phone]
DRUK
Wojskowa Drukarnia w Gdym, ul Św Piotra 12 tel [phone] fax [phone]
WYDAWCA ^
Arche, Gdańsk 2001 ��
tel [phone], fax [phone]
ISBN 83-88445-31-6
|. ,46
Biblioteka WDiNP UW
1098035532

Spis treści
o Od autorów...................................................................................................................................
Rozdział I. Demokracja i autorytaryzm we współczesnym świecie............................................11
1. W poszukiwaniu typologii systemów politycznych......................................................................11
2. Demokracje skonsolidowane......................................................................................................23
3. Demokracje nieskonsolidowane.................................................................................................29
4. Pomiędzy demokracją i autorytaryzmem: "szara strefa" polityczna.............................................34
5. Autorytaryzm nieskonsolidowany..............................................................................................39
6. Autorytaryzm skonsolidowany...................................................................................................43
7. Demokracja i autorytaryzm - płaszczyzny analizy.......................................................................45
Rozdział II. Pojęcie i funkcje partii politycznych..........................................................................50
1. Kategoria partii politycznej.........................................................................................................50
2. Funkcje partii politycznych..........................................................................................................59
Rozdział III. Typy partii politycznych..........................................................................................87
1. Partie prosystemowe a partie antysystemowe.............................................................................87
2. Poziom instytucjonalizacji jako kryterium klasyfikacji partii politycznych.......................................93
3. Od partii kadrowej do partii wyborczej........................................................................................95
4. Antypartyjne sentymenty - antypartia.....................................................................................108
Rozdział IV. System partyjny - problemy teoretyczne...............................................................115
1. Pojęcie systemu partyjnego......................................................................................................115
2. System partyjny jako wyznacznik statusu oraz relewancji partii politycznych............................121
3. Relewancja partii politycznej....................................................................................................122
4. Partie duże oraz partie małe.....................................................................................................123
5. Partie inicjujące oraz dopełniające............................................................................................129
6. Partie ulokowane w centrum systemu partyjnego....................................................................130
Rozdział V. Systemy partyjne współczesnego świata................................................................133
1. Systemy partyjne Afryki...........................................................................................................133
2. Systemy partyjne Ameryki........................................................................................................149
3. Systemy partyjne Australii i Oceanii..........................................................................................165
4. Systemy partyjne Azji...............................................................................................................166
5. Systemy partyjne Europy..........................................................................................................182
Rozdział VI. Systemy wyborcze.................................................................................................207
1. Wybory jako zjawisko polityczne..............................................................................................207
2. Uniwersalne zasady systemu wyborczego................................................................................213
3. Pozostałe elementy demokratycznych systemów wyborczych...................................................220
4. Polityczne konsekwencje systemów wyborczych......................................................................229
Rozdział VII. Władza ustawodawcza.........................................................................................237
1. Funkcje parlamentu we współczesnym państwie.....................................................................237
2. Struktura współczesnych parlamentów....................................................................................249
3. Parlament wobec władzy wykonawczej...................................................................................258
Rozdział VIII. Władza wykonawcza...........................................................................................268
1. Gtowa państwa........................................................................................................................268
2. Rząd jako instytucja władzy wykonawczej................................................................................283
3. Formowanie koalicji gabinetowych..........................................................................................290
Rozdział IX. Stosunki między legislatywą a egzekutywą..........................................................307
1. Pojęcie reżimu politycznego.....................................................................................................307
2. Parlamentaryzm w demokracjach skonsolidowanych...............................................................312
3. Prezydencjalizm i semiprezydencjalizm.....................................................................................320
4. System rządów zgromadzenia..................................................................................................330
5. Legislatywa i egzekutywa w demokracjach nieskonsolidowanych............................................333
6. Legislatywa i egzekutywa w krajach autorytarnych..................................................................339
7. Relacja między legislatywą a egzekutywą jako problem konstytucyjny i polityczny...................343
Bibliografia................................................................................................................................347
Spis tabel
TABELA 1. Lista państw uznanych w 1998 r. przez Freedom House
za gwarantujące wolność (liberalne demokracje)................................................................49
TABELA 2. Rozmiar deformacji spowodowanej przez system większości
bezwzględnej (na przykładzie wyborów we Francji w 1993 r.).........................................232
TABELA 3. Rozmiar deformacji spowodowany przez system większości
względnej (na przykładzie wyborów w Wielkiej Brytanii w 1992 r.).................................233
TABELA 4. Rozmiar deformacji spowodowany przez umiarkowany system
proporcjonalny (na przykładzie wyborów w Hiszpanii w 2000 r.)......................................233
TABELA 5. Rozmiar deformacji spowodowany przez system radykalnie
proporcjonalny (na przykładzie wyborów w Danii w 1998 r.)...........................................234
TABELA 6. Systemy wyborcze stosowane w wybranych demokracjach
liberalnych.......................................................................................................................236
TABELA 7. Cechy strukturalne wybranych parlamentów....................................................................266
TABELA 8. Wybrane cechy obieralnych głów państwa......................................................................306

Od autorów
Wykładając od lat problematykę systemów politycznych na studiach politologicz-nych, coraz silniej odczuwaliśmy brak podręcznika ukazującego różnorodność rozwiązań instytucjonalnych i praktyki politycznej we współczesnym świecie, obejmującym nie tylko rozwinięte demokracje, ale również kraje wkraczające na tę drogę z mniejszymi lub większymi sukcesami oraz -jakże jeszcze liczne, a niekiedy i okrutne - przypadki dyktatur. Znajomość współczesnych ustrojów ogranicza się najczęściej do wiedzy o krajach przodujących w rozwoju politycznym - głównie o Stanach Zjednoczonych i państwach Europy Zachodniej. To swoiste ameryko- i europocentrycz-ne podejście zdaje się dominować w polskim piśmiennictwie. W opracowaniach po-litologicznych pomija się natomiast instytucje i doświadczenia polityczne takich krajów, jak Japonia, Izrael, Australia, Nowa Zelandia, byłe kolonie brytyjskie w Oceanii, republiki basenu Morza Karaibskiego czy ustabilizowane demokracje afrykańskie. Z wyjątkiem państw Grupy Wyszehradzkiej, Rosji czy Ukrainy, niewiele pisze się też o przypadkach, które w niniejszej pracy nazywamy nieskonsolidowanymi demokracjami, a do których należą - prócz postkomunistycznej Europy - również kraje Ameryki Łacińskiej, RPA, Turcja, Indie czy też "azjatyckie tygrysy" (Tajwan, Korea Południowa, Singapur). Niewiele informacji uzyskać może też badacz niedemokratycznych ustrojów politycznych; o ile faszyzm i komunizm doczekały się licznych -także politologicznych - opracowań, o tyle współczesne dyktatury rzadko, przynajmniej w polskiej literaturze, stają się przedmiotem naukowej analizy.
Zamysł omówienia w jednej książce zróżnicowanej panoramy ustrojów politycznych może wydawać się ryzykowny. Instytucje polityczne, nawet jeśli wykazują podobieństwa, działają w różnorodnych kontekstach społecznych i kulturowych i są wynikiem odmiennie przebiegających w różnych częściach globu procesów politycznych. Naświetlenie owych kontekstów już samo w sobie wydaje się zadaniem wartym osobnej rozprawy. W niniejszym opracowaniu podejmujemy wstępną próbę charakterystyki konfliktów społecznych, wpływających między innymi na swoistości systemów partyjnych i na strukturę oraz mechanizm rywalizacji politycznej. Inną yarstwę pracy stanowi analiza instytucji władzy ustawodawczej i wykonawczej.
Systemy polityczne współczesnego świata
Tu ponownie pojawia się trudność porównania instytucji politycznych krajów tak ustrojowo od siebie odległych, jak choćby Szwajcaria i Turkmenistan. Tym niemniej przybliżenie Czytelnikowi - choćby w najbardziej ogólnym zarysie - wszystkich kategorii systemów partyjnych i reżimów politycznych uznaliśmy za cel godny wysiłku, co nie znaczy rzecz jasna, że w pełni zadawalająco zrealizowany.
W niniejszym opracowaniu zastosowaliśmy podejście porównawcze, wyodrębniając pięć kategorii systemów politycznych rozciągających się w przestrzeni wyznaczonej biegunami demokracji i autorytaryzmu. Pozwoliło to na przyjęcie w miarę ujednoliconego schematu analizy na podstawie wyróżnionych przez nas kryteriów granicznych (zob. rozdział I). Jedynym wyjątkiem jest problematyka systemów partyjnych (rozdział V), które omawiamy w oparciu o kryterium geograficzne (regionalne), nie występujące w innych częściach pracy.
Mamy nadzieję, że książka ta zainteresuje tych wszystkich, którzy chcieliby poznać swoistość i zróżnicowanie mechanizmów władzy we współczesnym świecie, oraz zainspiruje dalsze badania nad porównawczym ujęciem systemów politycznych. Chcielibyśmy również, by stała się ona pomocna we wzbogaceniu oferty dydaktycznej studiów politologicznych, choć nie jest klasycznym podręcznikiem akademickim. Gdyby tak się stało, byłby to dla nas powód do satysfakcji.
10
Rozdział I
Demokracja i autorytaryzm we współczesnym świecie
1. W poszukiwaniu typologii systemów politycznych
Badacz systemów politycznych, który ogranicza swe zainteresowania do współczesności, nie staje wcale przed łatwiejszym zadaniem niż ich historyk. Mnogość i zróżnicowanie form, w jakich sprawowana jest władza polityczna, to cecha uderzająca również u progu XXI stulecia. Choć proces, który Samuel Huntington określił mianem "trzeciej fali demokratyzacji", jest dla niektórych autorów -jak np. dla Fran-cisa Fukuyamy w jego Końcu historii - podstawą wniosku o postępującym wzajemnym upodabnianiu się, na wzór zachodnioeuropejski czy północnoamerykański, wszystkich ustrojów politycznych, to jednak wiele przemawia za tym, że jest to ocena i przedwczesna, i nadmiernie optymistyczna. To prawda, że w ramach "trzeciej fali" upadły najbardziej opresywne reżimy polityczne II połowy XX wieku - jednopartyjne dyktatury komunistyczne, południowoamerykańskie junty wojskowe, rasistowskie rządy w Republice Południowej Afryki czy też dyktatury jednostek w Azji Południowo-Wschodniej i w Afryce. Stało się tak na skutek bądź przewrotu (np. "rewolucji goździków" w Portugalii, społecznej rewolty w Rumunii, "aksamitnej rewolucji" w Czechosłowacji), bądź trzeźwej samooceny rządzących elit (jak w Hiszpanii czy na Węgrzech), bądź łącznych wysiłków opozycji antyreżimowej i przedstawicieli władz (Polska), bądź wreszcie w wyniku nieprzewidzianych skutków liberalizacji zainicjowanej przez autorytarny reżim (działania M. Gorbaczowa w ZSRR, A. Pinocheta w Chile, F. Marcosa na Filipinach). Jednakże w ostatnim roku XX stulecia, obok coraz liczniejszej grupy państw demokratycznych lub demokratyzujących się, nadal funta jonują "klasyczne" reżimy komunistyczne (Chińska Republika Ludowa, Kuba, Korea Północna), arabskie "sułtanaty" dynastyczne (Arabia Saudyjska, Jordania, Oman, Zjednoczone Emiraty Arabskie), dyktatury zrodzone przewrotem politycznym (Irak, Libia), państwa wyznaniowe (Iran), populistyczne reżimy z pogranicza autorytaryzmu (Uganda, Wenezuela, Peru) czy też dyktatury postkomuni-
11
Systemy polityczne współczesnego świata
styczne (Białoruś, Turkmenistan, Kirgistan, Uzbekistan, Kazachstan). Co więcej, nic nie wskazuje na ich rychły i zmasowany upadek, a tym bardziej na przeobrażenie się w demokracje. W wielu innych krajach elementy demokratyzmu - jak np. rywaliza-cyjne wybory - koegzystują z praktycznie nieograniczoną władzą wykonawczą (Rosja, Ukraina), z przypadkami łamania praw człowieka (Serbia, Albania, Turcja) lub z dyskryminacją mniejszości (Słowacja, Bułgaria, Łotwa wiatach 90.). Last but not kast, ruiny Sarajeva, Priśtiny czy Groźnego przypominają, że rozpad dawnych dyktatur nie zapobiega masowym zbrodniom, a ludobójstwo - o czym przekonują nas także tragedie Somalii, Sudanu czy Rwandy - nie jest wyłącznie reliktem przeszłości. Wszystko to powoduje, że panorama systemów politycznych, które rejestrujemy na przełomie wieków, nie przedstawia tak uproszczonego obrazu, jakiego spodziewać można by się było po obwieszczeniu "końca historii". W każdym razie nic nie uprawnia do optymistycznego stwierdzenia, że świat staje się zbiorowością demokratycznych państw.
Jeśli prawdą jest to, że przez długi jeszcze czas będziemy mieli do czynienia z mnogością i zróżnicowaniem form politycznych, to aktualność swą zachowa także inny kłopot: wielość i niejednoznaczność kategorii, za pomocą których politycy i teoretycy opisują systemy polityczne. Należą do nich i te, które są w powszechnym użyciu, jak demokracja, autorytaryzm czy totalitaryzm. Oczywiście, potrafimy z grubsza określić, co jest demokracją, a co nią nie jest. Nawet jednak jeśli w miarę precyzyjnie oznaczymy to, co tworzy linię demarkacyjną między demokracją a nie-demokra-cją, a nie jest to wcale zabieg bezproblemowy, wątpliwości nie znikną. Czy ustroje Polski, Litwy, Słowacji bądź Rumunii winny być zakwalifikowane do tej samej grupy, co Stany Zjednoczone, Wielka Brytania lub Francja? Czy Portugalia, której demokra-tyzm jest stosunkowo świeżej daty, może być porównywana ze Szwajcarią? Z drugiej strony, czy Kambodżę Czerwonych Khmerów wolno zestawić z reżimem A. Pi-nocheta w Chile lub A. Łukaszenki na Białorusi, nie gwałcąc przy tym rygoryzmu metodologicznego? Jak traktować przypadki graniczne, tj. takie, w których demokracja jest w jakiś sposób "zanieczyszczona" (Rosja, Ukraina, Turcja, Wenezuela, Peru)? Czy Iran ze swoimi instytucjami ochrony islamu jako normatywnej podstawy życia społecznego jest tylko dyktaturą wyznaniową, czy z uwagi na fakt odbywania rywalizacyjnych wyborów może być traktowany jako kraj na pograniczu demokracji? Jak zakwalifikować reżimy polityczne tych państw Afryki Północnej, które (jak np. Tunezja) dopuszczają - choć w nader ograniczonym stopniu - udział opozycji w wyborach parlamentarnych? To niektóre tylko z pytań, na jakie trzeba znaleźć odpowiedź, chcąc w sposób w miarę kompetentny i kompletny, a nade wszystko usystematyzowany, przedstawić mozaikę współczesnych systemów politycznych.
12
Demokracja i autorytaryzm we współczesnym świecie
Jedną z dróg wiodących do uporządkowania wiedzy w tym zakresie jest posłużenie się kryterium geograficznym. Europa Zachodnia, Ameryka Północna i Australia to bez wątpienia obszary ustabilizowanych demokracji (choć te ostatnie odnajdujemy także na innych kontynentach, by wspomnieć Japonię czy Izrael). Wspólne cechy charakteryzują rozwój polityczny Ameryki Łacińskiej. Należą do nich stosunkowo wczesne, bo sięgające niekiedy XIX wieku (Urugwaj, Chile, Brazylia) eksperymenty demokratyczne, tradycja republikańska, prezydencjalizm, silna pozycja polityczna armii, nade wszystko zaś powtarzający się schemat przemienności rządów demokratycznych i dyktatur wojskowych lub cywilnych (juntas). Nieco bardziej zróżnicowany obraz ustrojowy prezentują państwa Europy Środkowo-Wschodniej, borykające się równocześnie z transformacją gospodarczą i polityczną. Za zbliżony do standardów zachodnioeuropejskich można uznać np. rozwój polityczny Polski, Węgier, Czech, Słowenii; odbiega od nich natomiast praktyka polityczna Słowacji, Bułgarii, Rumunii, Serbii, Chorwacji, Ukrainy czy Rosji, w których - przynajmniej w pewnych okresach - pojawia się pierwiastek władzy autorytarnej. Całkowitym zaprzeczeniem demokracji jest z kolei reżim A. Łukaszenki na Białorusi.
Jeszcze inaczej przedstawia się rzeczywistość ustrojowa państw afrykańskich, z których większość powstała po II wojnie światowej jako efekt rozpadu kolonialnego. Wśród afrykańskich reżimów politycznych znajdujemy zarówno krwawe dyktatury dożywotnich prezydentów (generalissimusa Idi Amina w Ugandzie wiatach 1971 -1979, marszałka, a od 1976 r. cesarza J. B. Bokassy w Republice Środkowoafrykańskiej wiatach 1966-1979), jak i dyktatury rasistowskie (Rodezja Południowa pod rządami I. Smitha, RPA do 1989 r.), autokracje wojskowe (pułkownik Mobutu w Zairze, generałowie Y. Gowon, I. Babangida i S. Abacha w Nigerii, pułkownik Kadafi w Libii) czy nawet komunizujące reżimy jednopartyjne (Ghana w latach 1960-1966, Angola i Mozambik wiatach 1975-1990, Algieria wiatach 1964-1989). Z drugiej strony w Afryce funkcjonują systemy polityczne oparte na pozorowanej rywalizacji politycznej, tolerujące ograniczoną wielopartyjność oraz umożliwiające opozycji limitowany dostęp do parlamentu (Tunezja, Egipt). Odnotować należy wreszcie próby wejścia na drogę demokracji takich krajów, jak Republika Południowej Afryki czy Botswana.
- Znaczne zróżnicowanie ustrojowe charakteryzuje też kontynent azjatycki. Japonia i Izrael należą do grupy ustabilizowanych demokracji. Klasyczne mechanizmy demokratyczne - wielopartyjność, podział władz, prawa i wolności obywatelskie -odnajdujemy w Indiach. Do krajów wkraczających na drogę demokracji zalicza się Filipiny, Koreę Południową, Tajwan czy Singapur. To, co odróżnia te reżimy od
13
Systemy polityczne współczesnego świata
rozwiniętych demokracji z innych kontynentów, to niski poziom alternacji władzy wynikający z utrwalenia się systemu partii dominującej (w Japonii rządząca od 1955 r. Partia Liberalno-Demokratyczna oddała władzę dopiero w 1993 r.). Z drugiej strony w Azji odnajdujemy zarówno jednopartyjne dyktatury komunistyczne (Chiny, Korea Północna, Wietnam), jak i reżimy teokratyczne (Iran), dyktatury autokratyczne (Irak, Indonezja do 1998 r.) czy "sułtanizm" postkomunistyczny, w którym koncentracji władzy w rękach jednostki towarzyszą takie zjawiska, jak patronaż, nepotyzm i korupcja, objawiające się na szeroką skalę (Uzbekistan, Kazachstan, Turkmenistan). Ta rozmaitość form ustrojowych sprawia, że wykorzystanie podejścia "regionalnego" nie w każdym przypadku przynosi satysfakcjonujące rezultaty poznawcze. W niniejszej pracy wykorzystujemy je tylko w odniesieniu do problematyki systemów partyjnych, w których rozwoju czynnik geograficzny zdaje się odgrywać istotną rolę.
Biorąc powyższe pod uwagę, bardziej interesujące wydaje się podejście oparte na wyodrębnieniu ustrojowych "typów idealnych", które grupowałyby wszystkie funkcjonujące współcześnie reżimy polityczne w kilka wyraziście oddzielonych od siebie kategorii analitycznych. Tak nakreślonego zadania nie ułatwia na pewno zasygnalizowana wyżej wielość pojęć używanych do opisu współczesnych ustrojów politycznych. Warto nadto zwrócić uwagę na okoliczność, że odmiennymi kategoriami posługuje się prawoznawstwo - jeszcze do niedawna dzierżące monopol w zakresie analizy ustrojów politycznych - innymi zaś politologia. Sposób użycia terminów prawnych może zresztą niekiedy wprowadzać w błąd. Tak np. w Suplemencie do Nowej Encyklopedii powszechnej PWN, wydanym w 1999 r., do określenia ustrojów stosowane są cztery główne pojęcia: republika, republika związkowa, monarchia konstytucyjna oraz monarchia absolutna. Z dokonanych tam zestawień dowiadujemy się, że republiką jest zarówno Iran, Irak i Turkmenistan z jednej, jak i Francja, Finlandia oraz Włochy z drugiej strony. Republiki związkowe (federalne) to Niemcy i USA, ale również Pakistan bądź Nigeria. Do grona monarchii konstytucyjnych zalicza się Wielką Brytanię czy Szwecję, ale również Maroko i Jordanię. Arabia Saudyjska potraktowana została jako jedyny przykład monarchii absolutnej, choć można rzecz jasna spytać, co w istocie odróżnia ją od reżimu Jordanii. Byłoby wprawdzie przesadą twierdzić, że rozróżnienie między republiką i monarchią całkowicie straciło swój sens; bez wątpienia jednak zamazuje ono jednak rzeczywiste różnice pomiędzy ramami, w jakich funkcjonuje władza publiczna we współczesnym państwie.
Również i literatura politologiczna nie usuwa wszystkich wątpliwości. Posługując się kategorią reżimu politycznego, wyodrębnia ona reżimy demokratyczne i niedemokratyczne, zwane najczęściej autorytarnymi. Co charakterystyczne, do momentu
14
Demokracja i autorytaryzm we współczesnym świecie
rozpadu imperium komunistycznego bardziej spornym problemem było to, jak różnicować ustroje niedemokratyczne, niż to, jak odróżnić demokrację od autorytaryzmu. Podsumowując dyskusję na ten temat, włoski politolog Giovanni Sartori w pracy Teońa demokracji poddał analizie cały szereg bliskoznacznych pojęć używanych do opisu tego, co stanowi przeciwieństwo demokracji. Należą do nich m.in. tyrania, dyktatura, absolutyzm, despotyzm, autokracja, autorytaryzm czy też totalitaryzm. Abstrahując od ich niejednoznaczności, należy dostrzegać także i to, że odnoszą się one do różnych aspektów nie-demokratyzmu, jak i to, że powstawały one w odmiennych kontekstach historycznych. Jeśli ograniczymy się do okresu po II wojnie światowej, to zasadniczym problemem staje się rozróżnienie dyktatur totalitarnych od autorytarnych, czemu szczególną uwagę poświęcił Juan Linz, nadając pojęciu autorytaryzmu nowe, znacznie węższe znaczenie. Choć kwestii tej poświęcono wiele prac, trudno uznać, by dyskusja usunęła wszystkie wątpliwości wiążące się z zastosowaniem obu tych kategorii do analizy rzeczywistości politycznej. Przeciwnie, wydaje się, że je pomnożyła.
Przez dłuższy czas mniej wątpliwości wzbudzała natomiast kwestia określenia demokracji. Za sprawą Josepha Schumpetera, autora opublikowanej w 1942 r. pracy Kapitalizm, socjalizm, demokracja, przyjęto niemal powszechnie, że linią graniczną, która oddziela ustroje demokratyczne od niedemokratycznych, jest fakt przeprowadzania cyklicznych i rywalizacyjnych wyborów. Tym samym w jednowymiarowej przestrzeni politycznej, ograniczonej biegunami demokratyzmu i autorytaryzmu, wszystkie te kraje, w których regularnie przeprowadzano wybory - czyli w których (używając słów innego klasyka teorii polityki, Seymoura Lipseta) co najmniej dwa zespoły przywódców walczą o głosy wyborców - lokowały się po stronie demokracji. Niezależnie, dodajmy, od różnic, jakie występowały między nimi na płaszczyźnie konstytucyjnej lub w praktyce politycznej, choć często były to różnice dosyć istotne. I odwrotnie, po drugiej stronie continuum umieszczano zgodnie te reżimy, w których uzyskiwanie realnej władzy politycznej dokonywało się w ramach mechanizmów pozawyborczych - drogą dziedziczenia, kooptacji, przewrotów, wojen, intryg itp. W tej grupie państw mieściły się zarówno dyktatury ideologiczne (państwa komunistyczne, libijska Ludowo Socjalistyczna Dżamahirija), teokratyczne (Iran za czasów ajatol-laha Chomeiniego), wojskowe (państwa Ameryki Łacińskiej, Grecja w latach 1967--1974), jak i pragmatyczne, odideologizowane dyktatury mniej lub bardziej charyzmatycznych przywódców (frankistowska Hiszpania, Portugalia Salazara, a współcześnie Irak Saddama Hussaina, Uganda Yomeri Moseveniego czy Wenezuela Hugo Chaveza Friaza). Ich wspólną cechą było skonstruowanie takiego mechanizmu
15
Systemy polityczne współczesnego świata
władzy, który uniemożliwiał zinstytucjonalizowaną rywalizację polityczną. Konsekwencją tego faktu było nie tylko niedopuszczenie do ukształtowania się realnej opozycji antysystemowej (a więc podważającej założenia ustrojowe), ale również zablokowanie możliwości sformułowania i realizacji alternatywnej polityki państwa. Z tego punktu widzenia wszystkie reżimy autorytarne miały bądź lewicowy, bądź prawicowy charakter.
Niekwestionowanymi walorami koncepcji J. Schumpetera są jej prostota i jednoznaczność. Autor przeciwstawia się, tak częstemu w myśleniu potocznym, absolutyzowaniu demokracji. Nie widzi w niej ani bezpośredniej władzy ludu, ani też realizacji jego woli czy "wspólnego dobra" przez jego przedstawicieli. Rezygnując z definiowania demokracji za pomocą kategorii poddających się różnym interpretacjom, wprowadza - jako jedyne - kryterium proceduralne. Fakt odbywania rywaliza-cyjnych wyborów, których efektem może - choć, podkreślmy to, wcale nie musi -być wymiana rządzących elit (alternacja władzy), wystarcza do zaliczenia danego kraju do grupy państw o ustroju demokratycznym. I odwrotnie, rezygnacja z tego mechanizmu legitymizowania władzy przesądza o wykluczeniu z rodziny demokracji. W ten sposób uzyskujemy dychotomiczny, dostosowany skądinąd do ładu politycznego okresu "zimnej wojny", podział na dwa obszary ustrojowe: świat demokracji, który bezpośrednio po II wojnie światowej tworzyły Ameryka Północna, Europa Zachodnia (z wyjątkiem Hiszpanii i Portugalii, później natomiast - jeszcze Grecji), Australia wraz z Nową Zelandią, Japonia i Izrael oraz "drugi" i "trzeci" świat autorytaryzmu, w którym uprawnienie do rządzenia nie wynika za zwycięstwa w rywali-zacyjnych wyborach. To prawda, demokracja i autorytaryzm pozostają wewnętrznie zróżnicowane. Można jednak należeć tylko do jednego z tych dwóch światów, choć droga pomiędzy nimi - i to w obu kierunkach - nie jest zamknięta i, co więcej, da się ją przemierzać wielokrotnie. Tę ostatnią ocenę potwierdza zwłaszcza powojenna praktyka polityczna Ameryki Łacińskiej. W większości państw tego obszaru doświadczenia demokratyczne przeplatane są bowiem praktyką mniej lub bardziej opresyw-nego autorytaryzmu, w czym celują zwłaszcza Argentyna (6 przewrotów wojskowych po 1930 r.), Boliwia i Peru.
"Trzecia fala" demokratyzacji, a zwłaszcza, ten jej etap, którego rozpoczęciem jest "Jesień Narodów" w Europie Środkowo-Wschodniej w 1989 r., uzmysłowiła konieczność wyjścia poza tradycyjne kategorie pojęciowe służące badaczom ustrojów politycznych okresu zimnej wojny. Mnogość form politycznych wyrosłych z rozpadu dawnych autorytaryzmów narzuca pytanie, czy nadal możliwe jest utrzymanie ścisłej demarkacji pomiędzy demokracją a autorytaryzmem, tak jak wyobrażał to sobie z górą
16
Demokracja i autorytaryzm we współczesnym świecie
pół wieku temu J. Schumpeter? Czy fakt odbywania rywalizacyjnych wyborów jest jedynym i wystarczającym kryterium, które pozwala na precyzyjne oddzielenie dwóch światów ustrojowych (z tego punktu widzenia pod koniec XX wieku Stany Zjednoczone nie różnią się niczym od Rosji). Czy nie istnieje pomiędzy nimi "szara strefa", w której umieścić należy państwa przechodzące od autorytaryzmu do demokracji (lub odwrotnie)? Czy nie należy brać pod uwagę także i tego, co dzieje się pomiędzy elekcjami? Rozstrzygnięcie tak sformułowanych dylematów może mieć istotny wpływ na konstruowanie nowych typologii i klasyfikacji współczesnych ustrojów politycznych.
Odpowiedź na pytanie o aktualność kryterium rywalizacyjnych wyborów jako głównego wyznacznika demokracji podzieliła środowisko politologiczne. Niektórzy autorzy - a należy do nich przede wszystkim wspomniany już twórca koncepcji "trzeciej fali" S. Huntington - uznają nadal jego przydatność, zwłaszcza w badaniach porównawczych. Wielu badaczy nadal podkreśla, że demokracja oznacza nic innego, jak tylko to, że pewne stanowiska, takie jak szef rządu czy deputowany do parlamentu, są przedmiotem walki między co najmniej dwiema konkurencyjnymi grupami (partiami). Dopóki parlament i premier jest wybierany, a opozycja ma szansę ubiegać się o władzę, mamy do czynienia z demokracją. Szansę ubiegania się nie są jednak tożsame z szansami uzyskania władzy. W związku z tym można postawić pytanie, czy państwo, w którym wybory odbywają się regularnie, we wskazanych konstytucyjnie terminach, ale nie przynoszą zmiany partii (koalicji) rządzącej, jest państwem demokratycznym? Zdaniem niektórych autorów, jak np. Adama Przewor-skiego, bez alternacji władzy - a więc zmiany partii bądź koalicji rządzącej - nie ma demokracji (autor definiuje ją jako "system, w którym partie przegrywają wybory"). Przyjadę tego stanowiska oznaczałoby jednak, że np. Włochy i Japonia stały się demokracją dopiero w latach dziewięćdziesiątych, co zdaje się być oceną przesadzoną. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zmiany ekip rządzących dokonują się w jednych krajach częściej, w innych zaś o wiele rzadziej.
Koncepcja J. Schumpetera budzi również inne wątpliwości. Jeśli demokracja sprowadza się wyłącznie do sposobu objęcia władzy, to poza polem analizy pozostaje to, w czyim interesie jest ona sprawowana i jakie są jej ograniczenia. Jednakże pominięcie tego, co dzieje się między wyborami (a tak właśnie czyni J. Schumpeter), jest poważnym uproszczeniem. Zważmy bowiem, że obieralne rządy mogą realizować politykę wyrażającą interes bądź szerokiej zbiorowości, bądź wąskiej mniejszości. Zwycięzca rywalizacyjnych wyborów może potraktować swój sukces jako upoważnienie do urzeczywistnienia sformułowanej przez siebie (i niekoniecznie zgodnej
BIBLIOTEKA
WWzWu Wetmikaretwa i Nauk PoRtycmy Ś
Uniwersytetu Warszawskiego
jL Nowy Swi.t 69. 00-046 Wfłii*>
ML M0-0J-U w. 295, !��
17
Systemy polityczne współczesnego świata
z wartościami demokracji) wizji politycznej, która nie podlega żadnej korekcie ani nawet krytyce z czyjejkolwiek strony. Rywalizacyjne wybory nie prowadzą, a przynajmniej nie muszą automatycznie prowadzić, ani do rządów prawa, ani do respektowania praw jednostek, ani do ograniczeń arbitralności władzy. Jak wskazuje przykład b. Jugosławii i Rosji, rywalizacyjne wybory nie zapobiegają ani wojnom domowym, ani tolerowaniu przez demokratycznie władze drastycznych naruszeń praw mniejszości, z ludobójstwem włącznie. I odwrotnie, rezygnacja z wyborów jako instytucji politycznej może zapewniać pokój społeczny, praworządność i znaczny autorytet władzy (Jordania pod rządami króla Husajna). Utożsamiając rządy prawa i ochronę praw jednostki nie z demokracją, lecz z liberalizmem, niektórzy autorzy -jak Fareed Zakaria czy Marc Plattner - wprowadzają znamienne rozróżnienie między "liberalnym autorytaryzmem" i "nieliberalną demokracją". Ich zdaniem, urzeczywistnianie w codziennym funkcjonowaniu liberalnych wartości ma większe znaczenie dla ustabilizowania i konsolidacji demokracji niż ograniczenie się do przestrzegania procedur wyborczych.
Inni badacze (np. Larry Diamond), akceptując kryterium rywalizacyjnych wyborów, dostrzegają konieczność wyróżnienia w rodzinie demokracji jej dwóch rodzajów: demokracji liberalnych (pełnych) oraz elektoralnych (formalnych). W tych ostatnich mogą wystąpić przypadki łamania praw jednostki, dyskryminacji mniejszości czy też ograniczenia zasady rządów prawa. Rozróżnieniem takim posługuje się organizacja Freedom House, badająca stopień przestrzegania praw człowieka. Zgodnie z prowadzonym przez nią od 1973 r. systematycznym przeglądem praktyki politycznej niepodległych państw, wyodrębnia się trzy grupy krajów ze względu z uwagi na poziom przestrzegania praw politycznych i swobód obywatelskich: całkowicie wolne (free states), ograniczające wolność (partly free states) i łamiące ją (not free states). To ważna, dodatkowa, choć niekoniecznie rozstrzygająca wskazówka dla badacza systemów politycznych. Wedle badań Freedom House, w końcu 1998 r. na ogólną liczbę 191 państw, 117 spełniało kryteria demokracji elektoralnych, z czego 88 klasyfikowanych było równocześnie jako całkowicie wolne i zasługujące na miano demokracji liberalnych. Powstaje pytanie, czy systemy dopuszczające ograniczoną rywalizację polityczną, ale nie respektujące idei rządów prawa albo nie zapewniające politycznej równości jednostek, mogą być w ogóle nazwane demokracjami? Z danych Freedom House wynika, że istnieje wcale niemała liczba takich przypadków (29), co bez wątpienia zwiększa trudności klasyfikacyjne.
Rację ma zatem G. Sartori, twierdząc, że nie wystarczy odpowiedzieć na pytanie, czym "jest" demokracja (do czego ograniczał się J. Schumpeter), lecz trzeba się za-
18

Demokracja i autorytaryzm we współczesnym świecie
stanowić również nad tym, "w jakim stopniu jest ona obecna w konkretnym systemie politycznym". Ustalenie cech konstytutywnych demokracji pozwala na jej odróżnienie od autorytaryzmu; określenie jej cech zmiennych pozwala na wyodrębnienie jej bardziej lub mniej zaawansowanych form (rodzajów). Wynikają one ze stopniowania poziomu demokratyzmu. Zdaniem Philippe'a Schmittera, możemy wyróżnić "ugruntowane demokracje liberalne", demokracje nieskonsolidowane oraz demokracje hybrydowe. W tych pierwszych instytucje polityczne działają sprawnie, działania polityczne są w miarę przewidywalne, a system polityczny nie napotyka poważniejszych wyzwań. Demokracje nieskonsolidowane charakteryzują się płynnością rozwiązań instytucjonalnych, personalizacją władzy, udziałem armii w życiu politycznym, znaczną zmiennością preferencji wyborczych oraz wzajemną nieufnością rywalizujących elit politycznych. Demokracje hybrydowe przybierają postać democraduras, w których rywalizacja polityczna istnieje, ale w ograniczonym wymiarze, lub dictablandas, w których brak rywalizacji politycznej rekompensowany jest pewną liberalizacją w dziedzinie praw obywatelskich. Inną wersją socjopolitycznych modeli demokracji jest typologia zaproponowana przez Michaela Burtona, Richarda Gunthera ijohna Hi-gleya w pochodzącej z 1992 r. pracy Elity a konsolidacja demokracji w Ameryce Łacińskiej i Europie Południowej. Uwzględniają oni zarówno proceduralne kryteria demokracji, jak i poziom porozumienia między elitami oraz zakres uczestnictwa politycznego. Na tej podstawie wyróżniają demokracje skonsolidowane (sprawnie funkcjonujące instytucje, porozumienie elit, szeroki zakres uczestnictwa), nieskonsolidowane (brak porozumienia elit), ograniczone (brak masowego uczestnictwa) oraz tzw. pseudode-mokracje (brak zarówno porozumienia elit, jak i masowego uczestnictwa). Jeszcze inną typologię odnajdziemy u Roberta Dahla, dla którego demokracje różnią się poziomem rywalizacji oraz partycypacji, co pozwala mu wyróżnić cztery kategorie ustrojów demokratycznych: zamknięte hegemonie (closed hegemonies), hegemonie włączające (inclusive hegemonies), rywalizacyjne oligarchie (competitive oligarchies) oraz poliarchie, które można określić jako "ugruntowane demokracje liberalne". Wszystkie te propozycje przyjmują za pewnik konieczność zróżnicowania reżimów demokratycznych w zależności od tego, co dzieje się pomiędzy elekcjami, choć opierają się na odmiennych kryteriach.
Zapewne z powodu przedstawionych tu dylematów większość badaczy współczesnych demokracji, choć nie odrzuca kryterium J. Schumpetera, to jednak w sposób istotny uzupełnia katalog instytucji i procedur, które mogą stać się wyróżnikami demokracji. Np. Robert Dahl w swej koncepcji poliarchii kładzie nacisk nie tylko na obieralność wszystkich najwyższych urzędów, ale także na alternatywność źródeł
19
Systemy polityczne współczesnego świata
informacji, wolność ekspresji politycznej i prawo zrzeszania się. Podobnie czynią Guillermo 0'Donnell i Philippe C. Schmitter, konstruując "proceduralne minimum" demokracji, do którego zaliczają: powszechne prawo wyborcze dla dorosłych, tajność głosowania, regularność elekcji, rywalizację międzypartyjną, uznanie swobody zakładania i faktyczny dostęp do stowarzyszeń oraz odpowiedzialność egzekutywy. Jeszcze inni autorzy dodają do tego katalogu stworzenie warunków nie tylko dla rywalizacji, ale i dla kooperacji partii politycznych. Większość badaczy jest zatem zgodna co do tego, że o istocie demokracji przesądzają instytucje i procedury zapewniające nie tylko cykliczne przeprowadzanie rywalizacyjnych wyborów, ale także ochronę politycznych praw obywatelskich (wolność głoszenia poglądów politycznych, swoboda światopoglądowa, równouprawnienie różnych ideologii, wolność zrzeszania się, prawo do alternatywnej informacji itp.). Powstaje jednak wątpliwość, czy mnożenie wymogów stawianych demokracjom nie doprowadzi nas do absurdalnego wniosku, że pojęcie to nie posiada swego odpowiednika w rzeczywistości (warto przypomnieć, że - według R. Dahla - USA stały się poliarchią dopiero w 1964 r.). Skądinąd można zauważyć, że z tym samym problemem borykają się badacze totalitaryzmu, traktowanego jako najpełniejsza i najbardziej zdehumanizowana postać autorytaryzmu.
Niezależnie od kontrowersji, jakie mogą powstać przy poszukiwaniu definicji demokracji czy autorytaryzmu, można przyjąć, że choć większość współczesnych systemów politycznych może być zaliczona do jednej z tych dwóch kategorii, to jednak wypada powtórzyć raz już wypowiedzianą myśl: część z nich mieści się w rozciągającej się pośrodku "szarej strefie". Konstruując typologię systemów politycznych, dostrzegamy więc potrzebę wyróżnienia trzech grup państw i określenia ich progów granicznych. Nasze propozycje można streścić w następujący sposób:
Po pierwsze, wyznaczając rywalizacyjnym wyborom funkcję jednego z granicznych progów demokracji, musimy podkreślić konieczność stworzenia prawnych i faktycznych możliwości zrzeszania się ludzi dla celów politycznych oraz udziału tych zrzeszeń w rywalizacji wyborczej, zapewniającej wszystkim jej uczestnikom równe warunki startu (o czym ]. Schumpeter nie wspomina). Tym samym wkraczamy w sferę praw politycznych jednostki. Jeśli wybory mają być rywalizacyjne, to liczba partii biorących w nich udział nie może być przez nikogo zadekretowana, a system wyborczy nie może uprzywilejowywać żadnej z nich (co naruszałoby zasadę politycznej równości jednostek). Tylko wówczas elekcje spełniają równocześnie dwie funkcje: legitymizują władzę zwycięzców oraz stanowią narzędzie egzekwowania odpowiedzialności politycznej rządzących. Tylko wówczas możemy mówić o wspólnej cesze
20
Demokracja i autorytaryzm we współczesnym świecie
wszystkich demokracji, jaką jest rywalizacyjny system partyjny, będący konsekwencją istnienia "rynku" politycznego. Tylko wówczas wreszcie możliwe jest ukształtowanie się układu konkurencji lub kooperacji między lewicą i prawicą, swoistego wyłącznie dla systemów demokratycznych. Tym, co stanowi granicę demokracji, jest nie tyle sam fakt odbywania rywalizacyjnych wyborów, ile brak szykan w stosunku do opozycji bądź krytyków ekipy rządzącej. Tam, gdzie wybory nie są w ogóle organizowane lub stanowią fasadową instytucję polityczną, a oponentów politycznych poddaje się represjom, mamy do czynienia z autorytaryzmem lub co najwyżej z "szarą strefą".
Po drugie, demokrację charakteryzuje to, że wyniki wyborów nie stanowią źródła niepokojów społecznych i są respektowane - w tym sensie, że żadna siła polityczna nie podejmuje działań mających na celu pozbawienie władzy tych, którzy okazali się zwycięzcami rywalizacji politycznej. To prawda, rozstrzygnięcie wyborcze może wywołać także i negatywne skutki, np. w postaci kryzysu politycznego (najświeższym tego przykładem jest Austria, w której sukces wyborczy partii uznanej za skrajnie prawicową spowodował w końcu 1999 r. wzrost napięć wewnętrznych i negatywną reakcję krajów Unii Europejskiej) bądź pogorszenia sytuacji ekonomicznej. Jednakże w ramach systemu określonego jako demokracja (choćby tylko elektoralna, czyli formalna) rozstrzygnięcie to jest ostateczne, do momentu odbycia - zgodnie z konstytucyjnym porządkiem - nowej elekcji. W ocenie Guillermo 0'Donnella, odbierając możliwość działania legalnie wybranemu parlamentowi, A. Fujimori zniszczył demokrację w Chile w 1992 r., podobnie jak uczynił to B. Jelcyn w 1993 r. w Rosji. Być może jest to opinia zbyt jednoznaczna, wskazuje jednak zasadnie na realne niebezpieczeństwo ewolucji sytuacji w Rosji i w Peru w kierunku autorytaryzmu. Ten ostatni bowiem - jeśli w ogóle zezwala na wybory - dopuszcza możliwość ich unieważniania, w przypadku gdyby ich rezultaty okazały się niekorzystne dla rządzących.
Po trzecie, kategoria demokracji obejmuje przypadki, które znacznie się od siebie różnią tym, co można określić jako poziom demokratyzmu. Zasadne jest przeto dokonanie jej wewnętrznego podziału na co najmniej dwie subkategorie. Aprobujemy propozycję wyodrębnienia demokracji skonsolidowanych (ustabilizowanych) oraz nieskonsolidowanych (nieustabilizowanych). Te pierwsze charakteryzują się tym, że są - można by rzec - wielowymiarowe. Obejmują nie tylko rywalizacyjne wybory, ale także i takie zjawiska, jak podział władz, brak ośrodków decyzyjnych nie poddanych kontroli wyborców (takich jak armia, policja bądź kościół), ograniczenia władzy wykonawczej, przestrzeganie praw obywatelskich, w miarę ustabilizowany, rywalizacyjny system partyjny czy istnienie społeczeństwa obywatelskiego. Co równie
21
Systemy polityczne współczesnego świata

ważne, demokracje skonsolidowane to takie, które udowodniły - w dłuższym przedziale czasowym - zdolność przetrwania (w tym umiejętność uporania się ze zjawiskami kryzysowymi). Demokracje nieustabilizowane to natomiast te, które bądź powstały niedawno, bądź mają oczywiste trudności z pokonaniem wyzwań, jakie napotkały. Podkreślmy jednak wyraźnie, że warunkiem zaliczenia do tej grupy jest fakt odbywania cyklicznych, rywalizacyjnych, wolnych i uczciwych wyborów. Przyjęcie założenia o zróżnicowaniu współczesnych demokracji oznacza natomiast konieczność poszukiwania dalszych kryteriów umożliwiających pomiar poziomu demokra-tyzmu.
Podsumowując dotychczasowe rozważania, za demokratyczne uznamy te systemy polityczne, które spełniają następujące cechy:
1) wybory pełnią równocześnie funkcję mechanizmu umożliwiającego dostęp do władzy oraz egzekwowanie politycznej odpowiedzialności rządzących,
2) są one rywalizacyjne, cykliczne oraz zapewniają równe traktowanie wszystkich ich uczestników przez władze państwowe,
3) nie są podejmowane przez rządzących żadne działania, które bezpośrednio ograniczałyby możliwość alternacji władzy,
4) swoboda zrzeszania się dla celów politycznych oraz wolność głoszenia poglądów politycznych i krytykowania rządu jest prawnie i faktycznie zagwarantowana (polityczni oponenci rządu nie podlegają represjom),
5) każdy dorosły obywatel ma możność ubiegania się o mandat deputowanego, a jedynym odstępstwem od tej zasady jest zakaz wynikający z ustawy i opartego na niej orzeczenia sądowego.
Przeciwieństwem tak rozumianej demokracji jest autorytaryzm. Również i ta forma polityczna podlega stopniowaniu poprzez wyróżnienie autorytaryzmu skonsolidowanego (pełnego) i nieskonsolidowanego (ułomnego). Autorytaryzm skonsolidowany to ustrój skutecznie, przez dłuższy czas przeciwdziałający presjom demokratyzacyjnym i nie dopuszczający ani do rozszerzania zakresu swobód politycznych, ani do legalizacji opozycji, ani do instytucjonalizacji rywalizacji politycznej. Autorytaryzm nieskonsolidowany (ułomny) zezwala natomiast - formalnie bądź faktycznie - na ograniczoną kontestację istniejącego reżimu. Może ona polegać na liberalizacji cenzury, tolerowaniu wybranych organizacji opozycyjnych lub nawet na dopuszczeniu opozycji do limitowanego udziału w wyborach parlamentarnych. Do cech wspólnych obu postaci autorytaryzmu zaliczymy to, że:
1) wybory nie są niezbędną dla systemu instytucją polityczną tam, gdzie są organizowane, nie stanowią mechanizmu uzyskiwania władzy ani też egzekwowa-
22
Demokracja i autorytaryzm we współczesnym świecie
nia odpowiedzialności politycznej rządzących, a jedynie instrument formalnego legitymizowania rządzących; możliwość uzyskania mandatu jest zawsze limitowana przez władze państwowe; opozycja nie jest traktowana przez władze państwowe jako ich równoprawny uczestnik, a siła rządząca - jeśli decyduje się na organizowanie wyborów - korzysta z różnego rodzaju przywilejów;
2) władza wykonawcza nie podlega ograniczeniom ani kontroli ze stronny innych instytucji politycznych (parlamentu, partii politycznych, sądów politycznych
itp.);
3) nie istnieje swoboda zrzeszania się dla celów politycznych; działalność partii politycznych może być zakazana bądź - w najlepszym wypadku - limitowana przez państwo;
4) nie istnieje swoboda głoszenia poglądów politycznych ani możliwość krytyki rządu, która traktowana jest jako nielegalna i pociąga za sobą represje polityczne; istotnym instrumentem sprawowania władzy jest cenzura prewencyjna, zapewniająca kontrolę nad procesem komunikowania politycznego;
5) wśród instytucji politycznych istotną rolę odgrywa rozbudowany i dążący do autonomizacji aparat represji, za pomocą którego dokonuje się kontrola, inwigilacja i ewentualnie eliminacja środowisk opozycyjnych.
Pomiędzy nieskonsolidowaną demokracją i ułomnym autorytaryzmem rozciąga się natomiast "szara strefa" ustrojowa, w której umieścić należy reżimy polityczne "przemieszczające się" w jedną lub drugą stronę i stanowiące swoiste połączenie rywalizacyjnych wyborów z antydemokratycznymi czy wręcz autorytarnymi praktykami sprawowania władzy. Charakteryzuje tę formę polityczną niespójność i przej-ściowość: efektem ewolucji politycznej staje się dołączenie - w dłuższym lub krótszym przedziale czasowym - do grona państw demokratycznych albo autorytarnych. Omawiając współczesne ustroje polityczne, nie sposób pominąć "szarej strefy", tym bardziej że mieszczą się w niej państwa znaczące (jak np. Rosja czy Ukraina). Poniżej prezentujemy główne cechy wyróżnionych przez nas pięciu kategorii: demokracji skonsolidowanej, nieskonsolidowanej, "szarej strefy", autorytaryzmu ułomnego oraz autorytaryzmu pełnego, zastrzegając równocześnie, że zaszeregowanie konkretnych państw do jednej z tych grup może ulegać zmianom w stosunkowo krótkim czasie.
2. Demokracje skonsolidowane
Choć pojęcie demokracji skonsolidowanej budzi liczne kontrowersje wśród uczonych, to jednak istnieje zgoda co do tego, jakie kraje reprezentują tę kategorię ustrojową.
23
Systemy polityczne współczesnego świata
Na przełomie lat 80. i 90. XX stulecia do grona demokracji skonsolidowanych (zaawansowanych) zaliczano wszystkie państwa Europy Zachodniej, Stany Zjednoczone, Kanadę, Australię, Nową Zelandię, Japonię i Izrael. To, co je łączy, to fakt, że nieskrępowana rywalizacja polityczna nie doprowadziła - co najmniej od ćwierćwiecza - do groźby narodzin lub powrotu autorytaryzmu. Ich rozwiązania instytucjo-nalno-proceduralne i praktyka polityczna stały się przedmiotem licznych badań porównawczych, służących wypracowaniu nowych teorii demokracji, czego przykładem są opublikowane w 1984 r. i 1999 r. monografie Arenda Lijpharta o konsensualnych i większościowych wzorcach władzy. Uogólnienie doświadczeń krajów uznanych za skonsolidowane demokracje stało się też punktem wyjścia dla stworzenia wzorca ustrojowego, do którego mogłyby dążyć państwa politycznie zapóźnione.
Wspólne cechy demokracji skonsolidowanych nie oznaczają braku różnic, często zresztą głębokich, tak w sferze instytucjonalnej, jak i w praktyce politycznej. Będą one bardziej szczegółowo omawiane na dalszych stronach tej pracy. W tym miejscu podkreślmy tylko, że w gronie demokracji skonsolidowanych odnajdujemy królestwa (Wielka Brytania, Holandia, Belgia, kraje skandynawskie prócz Finlandii, Hiszpania), księstwa (Liechtenstein, Luksemburg), cesarstwo Qaponię) oraz republiki (USA, RFN, Francja, Włochy, Austria, Portugalia, Grecja, Irlandia, Islandia, Izrael). Mają one postać federacji (USA, Kanada, Australia, RFN, Austria, Belgia) lub państw unitarnych (Wielka Brytania, Francja, Izrael, Japonia). Forma rządów przybiera postać parlamentaryzmu (Wielka Brytania, Holandia, Japonia, Izrael), prezydencjali-zmu (USA) bądź semiprezydencjalizmu (Francja). Wybory do parlamentu (który może być jednoizbowy lub dwuizbowy) odbywają się na podstawie większościowych (USA, Wielka Brytania, Francja, Australia), proporcjonalnych (kraje skandynawskie, Irlandia, Hiszpania, Portugalia, Grecja) lub mieszanych (Niemcy, Nowa Zelandia) systemów wyborczych. W skonsolidowanych demokracjach funkcjonują systemy dwupartyjne (USA, Wielka Brytania, Australia, Malta) bądź wielopartyjne. W praktyce politycznej da się wyodrębnić model demokracji konsensualnej, oparty na współdziałaniu głównych partii politycznych (Szwajcaria, Belgia, Holandia, Austria), oraz model większościowy (zwany także westminsterskim), sprowadzający się do ich bezwzględnej rywalizacji o czasowy prymat (Wielka Brytania, Włochy, Niemcy). Władza bywa oddawana w ręce jednej siły politycznej na dłuższy czas (Japonia, Szwecja, Włochy, Austria) bądź zmienia się często (Irlandia, Wenezuela w latach 1958-1994). Polityka jest mniej (Austria, kraje skandynawskie) lub bardziej (Wielka Brytania, Hiszpania, Grecja, Francja) alternatywna, co znaczy, że różnice programowe między partiami rządzącymi a opozycją są mniej lub bardziej wyrazi-
Systemy polityczne współczesnego świata
Na przełomie lat 80. i 90. XX stulecia do grona demokracji skonsolidowanych (zaawansowanych) zaliczano wszystkie państwa Europy Zachodniej, Stany Zjednoczone, Kanadę, Australię, Nową Zelandię, Japonię i Izrael. To, co je łączy, to fakt, że nieskrępowana rywalizacja polityczna nie doprowadziła - co najmniej od ćwierćwiecza - do groźby narodzin lub powrotu autorytaryzmu. Ich rozwiązania instytucjo-nalno-proceduralne i praktyka polityczna stały się przedmiotem licznych badań porównawczych, służących wypracowaniu nowych teorii demokracji, czego przykładem są opublikowane w 1984 r. i 1999 r. monografie Arenda Lijpharta o konsensualnych i większościowych wzorcach władzy. Uogólnienie doświadczeń krajów uznanych za skonsolidowane demokracje stało się też punktem wyjścia dla stworzenia wzorca ustrojowego, do którego mogłyby dążyć państwa politycznie zapóźnione.
Wspólne cechy demokracji skonsolidowanych nie oznaczają braku różnic, często zresztą głębokich, tak w sferze instytucjonalnej, jak i w praktyce politycznej. Będą one bardziej szczegółowo omawiane na dalszych stronach tej pracy. W tym miejscu podkreślmy tylko, że w gronie demokracji skonsolidowanych odnajdujemy królestwa (Wielka Brytania, Holandia, Belgia, kraje skandynawskie prócz Finlandii, Hiszpania), księstwa (Liechtenstein, Luksemburg), cesarstwo (Japonię) oraz republiki (USA, RFN, Francja, Włochy, Austria, Portugalia, Grecja, Irlandia, Islandia, Izrael). Mają one postać federacji (USA, Kanada, Australia, RFN, Austria, Belgia) lub państw unitarnych (Wielka Brytania, Francja, Izrael, Japonia). Forma rządów przybiera postać parlamentaryzmu (Wielka Brytania, Holandia, Japonia, Izrael), prezydencjali-zmu (USA) bądź semiprezydencjalizmu (Francja). Wybory do parlamentu (który może być jednoizbowy lub dwuizbowy) odbywają się na podstawie większościowych (USA, Wielka Brytania, Francja, Australia), proporcjonalnych (kraje skandynawskie, Irlandia, Hiszpania, Portugalia, Grecja) lub mieszanych (Niemcy, Nowa Zelandia) systemów wyborczych. W skonsolidowanych demokracjach funkcjonują systemy dwupartyjne (USA, Wielka Brytania, Australia, Malta) bądź wielopartyjne. W praktyce politycznej da się wyodrębnić model demokracji konsensualnej, oparty na współdziałaniu głównych partii politycznych (Szwajcaria, Belgia, Holandia, Austria), oraz model większościowy (zwany także westminsterskim), sprowadzający się do ich bezwzględnej rywalizacji o czasowy prymat (Wielka Brytania, Włochy, Niemcy). Władza bywa oddawana w ręce jednej siły politycznej na dłuższy czas (Japonia, Szwecja, Włochy, Austria) bądź zmienia się często (Irlandia, Wenezuela w latach 1958-1994). Polityka jest mniej (Austria, kraje skandynawskie) lub bardziej (Wielka Brytania, Hiszpania, Grecja, Francja) alternatywna, co znaczy, że różnice programowe między partiami rządzącymi a opozycją są mniej lub bardziej wyrazi-
24
Demokracja i autorytaryzm we współczesnym świecie
ste. Partie rządzą samodzielnie (Wielka Brytania, USA, Hiszpania, Grecja, Kanada, Kostaryka, Japonia) bądź tworzą koalicje (Szwajcaria, Belgia, Holandia, Austria, Niemcy, Wiochy).
Skonsolidowane demokracje funkcjonują w dosyć podobnym otoczeniu ekonomicznym, społecznym i kulturowym. Przede wszystkim osiągany w ich ramach wysoki poziom rozwoju ekonomicznego jest efektem sprawnie działającej gospodarki rynkowej. Chociaż w niektórych krajach - jak np. w Skandynawii do lat 90. - pojawia się silnie zaznaczony element interwencjonizmu, to jednak wolny rynek jest podstawą funkcjonowania gospodarki. Gospodarkę państw określanych jako skonsolidowane demokracje cechuje nadto wysoki poziom konkurencyjności na rynku międzynarodowym. Wzrostowi ekonomicznemu towarzyszą daleko idące przekształcenia struktury społecznej, w której tradycyjny konflikt klasowy traci na znaczeniu. Zmiany społeczne, będące głównie wynikiem spadku liczby zatrudnionych w tradycyjnych sektorach gospodarczych - przemyśle i rolnictwie - oraz wzrostu poziomu wykształcenia, oznaczają powstanie społeczeństwa postindustrialnego, jak określił je Daniel Bell, czy - używając słów R. Dahla - nowoczesnego, dynamicznego społeczeństwa pluralistycznego. Cechą jego rozwoju jest też zmiana potrzeb i postaw politycznych, którą Ronald Inglehart nazwał "milczącą rewolucją". Nie bez znaczenia jest wreszcie fakt, że skonsolidowane demokracje reprezentują (z wyjątkiem Japonii) ten sam obszar cywilizacyjny i religijny. Wszystkie te czynniki stanowią fundament konsolidowania się demokratycznych praktyk, które - w przeciwieństwie do innych form politycznych - nie okazały się tamą dla rozwoju materialnego i kulturowego.
Demokracje skonsolidowane można charakteryzować w rozmaity sposób. Bez wątpienia są one dojrzałymi systemami politycznymi w tym sensie, że mechanizmy demokratyczne pojawiły się w nich stosunkowo dawno i wytrzymały próbę czasu. Idzie tu przede wszystkim o instytucje zapewniające funkcjonowanie demokracji przedstawicielskiej. W pierwszej kolejności wymienić należy upowszechnienie prawa wyborczego, które otworzyło drogę do faktycznej partycypacji politycznej. W krajach Europy Zachodniej mężczyźni uzyskali je do 1919 r. (najwcześniej, bo jeszcze w XIX w., w Szwajcarii, Niemczech i Norwegii; najpóźniej w Belgii, Wielkiej Brytanii, Irlandii i Holandii). Z opóźnieniem rozciągnięto je natomiast na kobiety (najwcześniej, bo w 1893 r., uczyniono to w Nowej Zelandii). Jeszcze po II wojnie światowej nie miały one praw wyborczych we Francji i Włoszech (do 1946 r.), Grecji (do 1952 r.), Szwajcarii (do 1971 r.) i Portugalii (do 1974 r.). Pomijając te dwa ostatnie
25
Systemy polityczne współczesnego świata
przypadki, można powiedzieć, że cechą demokracji skonsolidowanych jest równe i powszechne prawo do udziału w rywalizacyjnych wyborach, stosowane od bez mała pięćdziesięciu lat.
Równie ważna jest trwałość i skuteczność oddziaływania innych zasad demokracji, takich jak wyłączność ustawodawcza parlamentu (pod względem prawnym, ale już nie w praktyce, wyjątek stanowi V Republika Francuska), ograniczenia władzy wykonawczej, niezawisłość sądownictwa, kontrola konstytucyjności ustaw czy - rozpowszechniona po II wojnie światowej - praktyka powoływania rzeczników praw obywatelskich. Długotrwałą tradycją cieszy się samorządność lokalna. Do utrwalonych standardów życia politycznego należy też niezależność środków masowego przekazu od ośrodków decyzyjnych, stwarzająca możność ustanowienia dodatkowych form społecznej kontroli nad poczynaniami rządzących.
Dojrzałość skonsolidowanych demokracji oznacza też to, że sprawdziły się one w dłuższym przedziale czasowym. Z wyjątkiem Hiszpanii, Portugalii i Grecji, w żadnym z wymienionych krajów od II wojny światowej nie nastąpiło załamanie demokracji. W tym sensie skonsolidowane demokracje można określić również jako systemy ustabilizowane, mimo zakłóceń, które pojawiły się w ich otoczeniu. Przed II wojną światową szereg państw europejskich nie wytrzymało ciśnienia kryzysu gospodarczego. W innych demokracja upadła na skutek podboju przez nazistowskie Niemcy. Po 1945 r. krajom Europy Środkowo-Wschodniej narzucony został stanowiący antytezę demokracji reżim komunistyczny. Problemy gospodarcze i społeczne stały się źródłem niestabilności politycznej w Ameryce Łacińskiej. Natomiast większość państw, które połączył w 1949 r. Pakt Północnoatlantycki, oraz demokracji pozaeuropejskich (USA, Kanada, Australia, Nowa Zelandia, Japonia i Izrael) okazała się zdolna do stawienia czoła wyzwaniom ekonomicznym i politycznym, a funkcjonujące w nich instytucje polityczne (parlamenty, rządy, sądownictwo, partie polityczne) potwierdziły swą skuteczność. Jedyną reakcją na kryzysy ekonomiczne (jak np. pierwszy szok naftowy) i zwiększone napięcia polityczne (jak np. próba puczu w Hiszpanii w 1981 r., pat parlamentarny w Grecji na przełomie lat 80. i 90., kryzys systemu partyjnego we Włoszech czy zjednoczenie Niemiec) była wyłącznie alterna-cja władzy, a nie zmiana demokratycznych regu\ gry. Trwałość norm politycznych oraz powtarzalność opartych na nich zachowań jest równocześnie wyrazem wysokiego poziomu instytucjonalizacji skonsolidowanych demokracji, co oznacza, że ich efektywność nie zależy wyłącznie od intencji, dobrej woli czy talentów rządzących; działalność polityczna jest wykonywana w ramach powszechnie akceptowanych standardów.
26
Demokracja i autorytaryzm we współczesnym świecie
Demokracje skonsolidowane są też systemami zintegrowanymi w tym sensie, że zapewniają niezbędny poziom spójności pomiędzy wartościami, strukturami i zachowaniami politycznymi. Juan Linz i Alfred Stepan podkreślają, że proces konsolidacji dokonuje się równocześnie na trzech płaszczyznach: konstytucyjnej, intelektualnej i behawioralnej. O konsolidacji demokracji możemy mówić wówczas, gdy normy konstytucyjne, odzwierciedlające takie wartości, jak wolność, równość, pluralizm i tolerancja czy uszanowanie przez partie przegrywające werdyktu wyborczego, znajdują odzwierciedlenie w postawach i zachowaniach zarówno elit, jak i mas. Przejawem konsolidacji demokracji jest też manifestowanie sprzeciwu wobec postaw oraz zachowań odbiegających od tych norm. Tak np. w powojennej Europie ukształtowała się niepisana norma wykluczania od udziału w rządach ugrupowań radykalnych, niezależnie od uzyskiwanego przez nie poparcia wyborczego. Początkowo odnosiła się ona do komunistów włoskich, później została przeniesiona na ugrupowania prawicowe (Front Narodowy we Francji, partie progresywne w Skandynawii, neofaszyści we Włoszech). Negatywna początkowo reakcja Unii Europejskiej na utworzenie przez austriackich chadeków koalicji z uznaną za skrajnie prawicową Partią Wolnościow-ców J. Haidera, może posłużyć za charakterystyczny przykład tego, jakie mogą być konsekwencje łamania utrwalonych standardów działania politycznego, choć - rzecz jasna - żadne standardy polityczne nie są wieczne. Z drugiej jednak strony trudno byłoby orzec, że włączenie Partii Wolnościowców do rządu stało się czynnikiem destabilizującym i tym samym dekonsolidującym demokrację austriacką.
Istotną cechą skonsolidowanej demokracji jest też jej elastyczność. Demokrację skonsolidowaną można określić jako system zdolny do tego, co można by nazwać "demokratyczną reprodukcją", tj. do przezwyciężania sytuacji kryzysowych nie tylko na gruncie demokratycznych reguł gry, ale w sposób zwiększający zaufanie do nich (przykładem może być rozwiązywanie problemu mniejszości rasowych, religijnych i etnicznych w takich krajach, jak USA, Kanada, Izrael, Belgia, Holandia czy Niemcy). Tak rozumiana konsolidacja demokracji umożliwia radykalne nawet przeobrażenia w ramach demokratycznego porządku. Są one uwarunkowane zmianami ekonomicznymi, przekształceniami struktury społecznej czy niewydolnością niektórych instytucji politycznych. Idzie tu o zdolność do transformacji reżimu politycznego (np. z parlamentarnego na prezydencki lub odwrotnie), systemu wyborczego lub systemu partyj lego. Przykładem takiej zmiany potwierdzającej konsolidację demokracji jest powstanie V Republiki we Francji, czy też przeobrażenia, jakim podlegają w latach 90. systemy polityczne Włoch i RFN. Przypadki te dowodzą tego, że nawet głębokie kryzysy społeczne lub polityczne nie muszą destabilizować ładu demokratycznego.
27

Systemy polityczne współczesnego świata
Najistotniejszą cechą demokracji skonsolidowanych jest to, że są one demokracjami liberalnymi. Najogólniej mówiąc, oznacza to, że żadnej grupie społecznej nie odmawia się możliwości ekspresji jej interesów politycznych, prawa do zorganizowania się dla politycznych celów, uczestnictwa w wyborach, prawa do reprezentacji parlamentarnej oraz do walki w obronie jej interesów. Z drugiej strony ochronie podlega zarówno wolność, jak i polityczna równość jednostek. Zdaniem L. Diamon-da, demokracje liberalne cechuje to, że władza należy do wybieralnych i odpowiedzialnych wyłącznie przed elektoratem funkcjonariuszy publicznych, władza wykonawcza podlega ograniczeniom, mniejszości etniczne, kulturowe, religijne itp. mają prawo do zachowania odrębności, ochrony tożsamości oraz do reprezentacji politycznej, brak jest barier dla rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, istnieje system alternatywnej informacji, zaś rządy prawa, na straży których stoją niezawisłe sądy, chronią jednostkę przed nadużyciami władzy. Jest to rozwinięcie wcześniejszej koncepcji poliarchii R. Dahla, dla którego liberalna demokracja wyraża się w czterech wymiarach: rywalizacji, partycypacji, wolności i pluralizmie. Jak już wspomniano, organizacja Freedom House zalicza do grona liberalnych demokracji 88 państw, w których odbywane są cykliczne, rywalizacyjne wybory oraz równocześnie gwarantowane są wolności polityczne. Jednakże do grona demokracji skonsolidowanych mogą być zaliczone tylko te, w których owe cechy utrwaliły się w stopniu pozwalającym na stwierdzenie ich instytucjonalizacji.
Wszystkie opisane wyżej właściwości stanowią próg dzielący demokracje skonsolidowane od tych, którym cechy tej należałoby odmówić. W literaturze podkreśla się, że najistotniejsze znaczenie mają takie kwestie, jak brak wewnętrznych konfliktów militarnych (wojen domowych, zamachów stanu itp.), ochrona praw obywatelskich (brak dyskryminacji politycznej), przestrzeganie prawa opartego na demokratycznych standardach oraz poszanowanie praw mniejszości, izolacja skrajnych, antydemokratycznych partii politycznych, niekonfrontacyjne relacje pomiędzy centralnymi organami władzy państwowej i brak obszarów życia publicznego pozostających pod kontrolą instytucji nie pochodzących z wyboru, takich jak armia czy kościół (G. 0'Donnell, L. Diamond, J. Wiatr). Nie oznacza to jednak, że demokracje skonsolidowane wolne są od zagrożeń. Przeciwnie, rutynizacja i rytualizacja zachowań politycznych, rozbudowa biurokracji, rozprzestrzenienie się patologii politycznych, takich jak klientelizm czy korupcja - mogą stać się źródłem niepokojów społecznych i destabilizacji demokracji także w tych krajach, którym dotąd udało się tego niebezpieczeństwa uniknąć.
28
Demokracja i autorytaryzm we współczesnym świecie
3. Demokracje nieskonsolidowane
Oprócz krajów wymienionych powyżej w punkcie 2, do grona demokracji zalicza się także i te państwa, w których przyjęcie reguły rywalizacyjnych wyborów dokonało się stosunkowo niedawno, a wartości liberalizmu nie zdołały jeszcze przeniknąć całkowicie praktyki politycznej, a tym bardziej się w niej utrwalić. R. Dahl nazywa je demokracjami "nowszymi" lub "niedojrzałymi", P. Schmitter - "neodemokracjami", L. Diamond - "demokracjami wyborczymi". Jak się podkreśla, mogą one osiągnąć stadium konsolidacji, ale nie jest to przesądzone. Odbywanie rywalizacyjnych wyborów oraz proklamowanie takich zasad ustrojowych, jak podział władz, rządy prawa oraz ochrona praw obywatelskich, nakazują zaliczenie tych krajów do grupy demokracji - mimo mniej lub bardziej oczywistych ułomności praktyki politycznej. Również i one są zróżnicowane, choć - jak się wydaje - w mniejszym stopniu niż demokracje skonsolidowane. Większość krajów należących do tej grupy przyjmuje prezydencką formę rządów, lecz są i wyjątki. Nie ma wśród nich monarchii. Rywalizacja polityczna toczy się w ramach nieustabilizowanych systemów wielopartyjnych. Wśród instytucji publicznych, które uczestniczą w życiu politycznym, odnajdujemy także i takie, które nie pochodzą z wyboru, jak np. wojsko, związki zawodowe czy kościoły, co zdaniem niektórych autorów uniemożliwia określenie owych systemów politycznych jako demokracji skonsolidowanych. Dokonując syntezy poglądów L. Dia-monda, G. O'Donnella, J. Linza i P. Schmittera, powiemy, że demokracje nieskonsolidowane to takie, w których standardy właściwe liberalnej demokracji nie uzyskały jeszcze monopolu wśród norm regulujących życie publiczne 0- Linz i A. Przeworski stwierdzają, że nie są one jeszcze "the only gamę in town"), a wzorce rywalizacji politycznej zmieniają się dosyć radykalnie z elekcji na elekcję.
W ramach omawianej kategorii należy wyróżnić dwie grupy państw. Pierwszą z nich stanowią te, które wykazują zdecydowaną większość cech demokracji skonsolidowanych, a jedynym powodem, dla którego nie są do nich zaliczone, jest zbyt krótki okres demokratycznego eksperymentu. Przykładem mogą być przodujące neodemo-kracje Europy Środkowo-Wschodniej: Polska, Czechy, Węgry i Słowenia, oraz - w nieco mniejszym stopniu (z uwagi na ograniczenia praw mniejszości etnicznych) - Litwa, Estonia i Łotwa, a na kontynencie afrykańskim - Republika Południowej Afryki. W krajach tych z powodzeniem uruchomiono instytucje demokracji przedstawicielskiej, wprowadzono w życie zasadę podziału władz, poddano cywilnej kontroli armię oraz zapewniono ochronę praw obywatelskich. Przyjęto parlamentarną, a nie prezydencką formę rządów oraz proporcjonalne prawo wyborcze. W regularnie
29
Systemy polityczne współczesnego świata
odbywających się wyborach zwyciężają partie umiarkowane, a ugrupowania ekstremalne są marginalizowane. Nie wywołała napięć społecznych alternacja władzy (a pamiętać trzeba, że na Węgrzech i w Polsce na pewien czas rządy objęły partie postkomunistyczne), która jednak nie dokonała się ani w Czechach (pomimo przegranych w 1996 r. wyborów Obywatelska Partia Demokratyczna V. Klausa zawarła nieformalną koalicję ze zwycięskimi socjalistami M. Zemana), ani w Słowenii. Jedynym poważniejszym problemem politycznym w tej grupie państw jest nierozwiązanie kwestii stosunku do przeszłości, co owocuje uchwalaniem ustaw ograniczających zasadę równości dostępu do stanowisk publicznych (ustawa o dekomunizacji w Czechach, ustawy lustracyjne w Polsce i na Węgrzech). Z uwagi na zdolność do alterna-cji władzy i możność ekspresji interesów mniejszości, węgierski politolog Attila Agh zalicza. Polskę, Czechy, Węgry i Słowenię do grona demokracji liberalnych, co oznacza, że ich przeobrażenie się w demokracje skonsolidowane jest w zasadzie tylko kwestią czasu (warto dodać, że w myśl ostatniego przeglądu Freedom House wszystkie wymienione kraje zaliczone są do grupy państw w pełni przestrzegających prawa człowieka, czyli spełniających kryteria demokracji liberalnych).
Poziom zaawansowania demokratycznych przemian w pozostałych europejskich państwach postkomunistycznych jest natomiast generalnie niższy. Charakteryzują je nierozwiązane konflikty etniczne i wzrost znaczenia ruchów nacjonalistycznych (Słowacja, Bułgaria, Rumunia, Bośnia i Hercegowina), używanie siły w rozstrzyganiu konfliktów wewnętrznych (Serbia, Rosja), utrzymujący się przez dłuższy czas immobilizm polityczny, a więc niezdolność do alternacji władzy (Rumunia do 1996 r., Chorwacja do 1999 r., Rosja, Serbia), otwarty konflikt w łonie elit rządzących (Słowacja). Z wyjątkiem Bułgarii i Słowacji, w krajach tych funkcjonuje system prezydencki, wzmacniający faktyczną pozycję polityczną przywódców mających zapędy dyktatorskie (zwłaszcza S. Milośević w Serbii, F. Tudjman w Chorwacji czy S. Berisha w Albanii). Wspomniany już A. Agh wyróżnił w 1997 r. w tej grupie państw dwie subkategorie: semidemokracje - w których alternacja władzy była poważnie utrudniona, ale, co zresztą potwierdziły późniejsze wydarzenia, możliwa (Słowacja, Chorwacja, Macedonia, Rumunia i Bułgaria), oraz pseudodemokracje - w których, mimo istnienia legalnej opozycji, nie ma ona możliwości przejęcia rządów inaczej niż drogą przewrotu (Serbia, Albania). Warto zwrócić przy okazji uwagę, że do tak scharakteryzowanych semidemokracji zaliczyć możemy również państwa, które nie doświadczyły komunizmu (Korea Południowa, R\ipiny, Tajwan). Naszym zdaniem, u progu XXI wieku nie wszystkie europejskie państwa postkomunistyczne mogą być zaliczone do grupy nieskonsolidowanych demokracji. Rosja i Ukraina mieszczą się raczej
30
Demokracja i autorytaryzm we współczesnym świecie
w "szarej strefie", choć ewolucja w kierunku demokracji w żadnym z tych krajów nie jest wykluczona. Natomiast Serbia czy Białoruś stanowią przykłady autorytaryzmu.
Do grupy drugiej zaliczymy te państwa, które posiadają ugruntowane tradycje demokratycznych rządów oraz w pełni ukształtowane rywalizacyjne systemy wielo-partyjne, ale w których kontrolę nad życiem politycznym - przynajmniej w pewnych okresach - sprawują siły nie pochodzące z wyborów. Powoduje to, że demokracja, nawet jeśli funkcjonuje sprawnie, jest potencjalnie zagrożona. To przede wszystkim Turcja (choć armię uznaje się tam za strażnika demokracji właśnie!) oraz większość państw Ameryki Łacińskiej, doświadczonych licznymi przewrotami wojskowymi, stanowiącymi na ogół reakcję na pogarszającą się sytuację ekonomiczną (najświeższym, bo dokonanym na początku 2000 r. przykładem jest groteskowy zamach stanu w Ekwadorze, w wyniku którego armia odebrała władzę prezydentowi J. Mahuadowi po to, by po kilku godzinach przekazać ją w ręce wiceprezydenta G. Noboa). To także -choć z nieco innych względów - Indie, borykające się z separatystycznymi dążeniami Sikhów i reagujące zawieszaniem swobód politycznych (1975-1977), demokratycznych procedur przekazywania władzy (1983 r.) czy użyciem brutalnej przemocy wobec separatystów (zajęcie i zniszczenie świątyni w Amritsarze w 1984 r.). Wszystkie te państwa mają za sobą dłuższe (Indie, Turcja, Chile, Kostaryka, Urugwaj) lub krótsze (Argentyna, Peru, Kolumbia) doświadczenia z wielopartyjną rywalizacją; we wszystkich jednak doszło w którymś momencie do jej zawieszenia, połączonego niekiedy ze zmasowanymi i okrutnymi represjami (Paragwaj w latach dyktatury A. Stro-essnera, Chile po 1973 r., Argentyna wiatach 1976-1982). Przywrócenie demokracji - podobnie jak w przypadku państw postkomunistycznych - wyłania kwestię odpowiedzialności za zbrodnie dyktatury (Argentyna, Chile), co może stać się źródłem dodatkowych napięć. Jednakże, mimo licznych przeszkód, w ostatnim dziesięcioleciu demokracja umocniła się w takich krajach, jak Chile, Argentyna, Urugwaj czy Brazylia. Pojawiły się jednak objawy demokratycznego regresu. Dostrzec można je między innymi w Turcji (dążenia fundamentalistów islamskich i delegalizacja partii Refah), w Wenezueli (populizm H. Chaveza), w Peru (autorytarne zapędy A. Fuji-mori, dążącego za wszelką cenę do trzeciej reelekcji, zakwestionowanie uczciwości wyborów i ucieczka prezydenta) oraz na Filipinach (wymuszona dymisja legalnie wybranego prezydenta Raula "Erapa" Estrady w styczniu 2001 r.). Warto podkreślić tę niestabilność, bowiem zaliczając państwa Ameryki Południowej i Środkowej i Azji do grupy demokracji nieskonsolidowanych, mamy na myśli ich powojenne doświadczenie traktowane jako całość; w poszczególnych momentach historii wykazywały
31
Systemy polityczne współczesnego świata
one cechy bądź demokracji liberalnych, bądź skonsolidowanych autorytaryzmów (jak np. Chile przed i po 1973 r. czy Turcja w okresie powojennym).
Wspólną cechą demokracji nieskonsolidowanych jest to, że funkcjonują one w niesprzyjającym otoczeniu ekonomicznym, społecznym i kulturowym. Europa Środko-wo-Wschodnia boryka się z problemami wychodzenia z gospodarki centralnie sterowanej, co pociąga za sobą bolesne zjawiska społeczne, takie jak pogorszenie stopy życiowej czy wzrost bezrobocia. Nawet w krajach należących do ścisłej czołówki reformatorskiej (Czechy, Węgry) wystąpiły w połowie lat 90. objawy załamania gospodarczego. Poza kontrolą funkcjonuje w tych państwach "szara strefa" ekonomiczna, wydatnie uszczuplająca dochody Skarbu Państwa. Poważne problemy ekonomiczne występują również w RPA oraz w wielu państwach Ameryki Łacińskiej - m.in. w Chile, Boliwii, Brazylii (załamanie finansowe w 1998 r.), Ekwadorze, Peru i Wenezueli. Niektóre państwa tego regionu są nadto uwikłane w konflikty wewnętrzne ("masakra bożonarodzeniowa" w Boliwii w 1996 r.), przeradzające się niekiedy w przedłużającą się wojnę domową (Kolumbia, Nikaragua, Salwador, Gwatemala). Problem przeludnienia rzutuje na sytuację wewnętrzną w Indiach. Wszystko to sprawia, że demokratyczne reguły gry ustępują niekiedy przed żądaniami ekonomicznymi lub potrzebą zaprowadzenia ładu społecznego.
Istotnym problemem, przed którym stoją demokracje nieskonsolidowane, jest także mnogość i intensywność wewnętrznych konfliktów politycznych. Zagrażają one nie tylko ładowi demokratycznemu, ale i szeroko rozumianej stabilności politycznej. Ze szczególnym nasileniem konflikty takie wybuchają w Ameryce Południowej. To działalność guerrilli z jednej strony, ale także aktywność zwalczających się nawzajem i walczących z rządem gangów narkotykowych (Sendero Luminese i Tupać Atnaru w Peru). Konsolidacji demokracji nie sprzyja również obecność podziałów na tle etnicznym bądź religijnym. Kwestia ta obecna jest w Turcji (problem kurdyjski), w Indiach (Si-khowie), w RPA (biała mniejszość). Na rozwoju demokracji południowoafrykańskiej ciążą antagonizmy zrodzone polityką apartheidu. Zaszłości historyczne mają swój wpływ na stosunki narodowościowe w niektórych krajach postkomunistycznych (mniejszość rosyjska w republikach nadbałtyckich, węgierska w Rumunii i Słowacji, turecka w Bułgarii). Konflikty etniczne, na które nałożyły się podziały wyznaniowe, zaowocowały krwawymi i niezwykle okrutnymi wojnami w b. Jugosławii. Warto zwrócić przy okazji uwagę na fakt, że żadne z komunistycznych państw federalnych (ZSRR, Czechosłowacja, Jugosławia) nie przetrwało testu demokracji, która umożliwiła ich rozpad, co świadczy o tym, że mechanizm demokracji konsensualnej (uzgodnienio-wej), zaproponowany dla państw wielonarodościowych przez A. Lijpharta, nie oka-
32
Demokracja i autorytaryzm we współczesnym świecie
zał się receptą uniwersalną. Mówiąc o konfliktach wewnętrznych, nie sposób pominąć także antagonizmów pomiędzy konstytucyjnymi organami władzy, co cechuje także kraje uznane za przodujące w procesie demokratyzacji (spory między rządem i prezydentem w Polsce i w Czechach), oraz działalności partii antysystemowych (zdelegalizowana w 1998 r. fundamentalnie islamska partia Refah w Turcji).
Należy wreszcie podkreślić, że demokracje nieskonsolidowane nie są w pełni demokracjami liberalnymi w takim znaczeniu, o jakim była już mowa. Choć konstytucje omawianych krajów proklamują zasady podziału władz i rządów prawa oraz często zawierają liczne gwarancje praw i swobód obywatelskich, to nie zawsze standardy te znajdują swój wyraz w praktyce politycznej. Przede wszystkim występują w niej tendencje do koncentracji władzy w rękach jednostki - najczęściej prezydenta, jak dzieje się to w Ameryce Łacińskiej czy w Chorwacji do 1999 r., czasem także premiera (V. Me-riar na Słowacji, I. Gandhi w Indiach). Siły rządzące - jak w Polsce, Czechach i na Węgrzech - dążą niekiedy do kontroli nad działalnością środków masowego przekazu, zwłaszcza telewizji (najbardziej spektakularnym przejawem walki o media jest konflikt wokół obsady stanowiska szefa czeskiej telewizji publicznej, który osiągnął swe apogeum na przełomie lat 2000 i 2001). Mnożą się zjawiska korupcji politycznej (choć, bądźmy szczerzy, problem ten dotyka także demokracji skonsolidowanych, takich jak Włochy, Belgia, Niemcy czy Izrael - by wspomnieć tylko przykłady najnowsze). W postkomunistycznej Europie stanowiska publiczne są bez umiaru zawłaszczane przez zwycięskie partie. Dążenie do sanacji moralnej życia publicznego, cechujące głównie partie wywodzące się z antykomunistycznej opozycji, owocuje uchwalaniem ustaw, które ograniczają prawo do obrony (ustawa lustracyjna w Polsce). Wiele partii odwołuje się do idei nacjonalistycznych, uzyskując znaczące poparcie (V. Me\riar na Słowacji, F. Tudjman w Chorwacji). "Naród" jest znacznie ważniejszy od "społeczeństwa obywatelskiego", któremu skądinąd V. Perez--Diaz przypisał decydującą rolę w odbudowie demokracji w Hiszpanii. Liczne są przykłady ksenofobii (głośna sprawa budowy muru oddzielającego ulicę zamieszkaną przez Romów w czeskim mieście Usti nad Łabą jesienią 1999 r.). W działaniach politycznych bardziej preferowane jest bezwarunkowe zwycięstwo wizji popieranej przez większość niż wypracowanie decyzji uwzględniającej także interesy mniejszości. Partie polityczne - jak zauważa George Schópflin - reprezentują przede wszystkim sakrali-zowany i zjednoczony Naród, a nie zróżnicowane, pluralistyczne społeczeństwo, bagatelizując takie kwestie, jak kompromis, przetargi, wzajemność czy konieczność samoograniczenia. Stwarza to, jego zdaniem, "lukę między demokratyczną formą a realną materią" postkomunistycznej polityki. Cecha ta zdaje się występować także i w innych
33
Systemy polityczne współczesnego świata
krajach zaliczanych do grupy nieskonsolidowanych demokracji. Jednakże to, czego im brakuje, to nie tylko obecność wartości liberalnych w życiu publicznym, ale przede wszystkim czas na ich przyswojenie.
4. Pomiędzy demokracją i autorytaryzmem: "szara strefa" polityczna
Podstawą wyróżnienia "szarej strefy" jest istnienie państw, które mniej lub bardziej mozolnie pokonują drogę od autorytaryzmu ku demokracji bądź odwrotnie, zachowując - przynajmniej przez pewien czas - elementy jednego i drugiego. W obszarze tym mieszczą się państwa, o których możemy powiedzieć, że eksperyment polityczny związany z jakościową zmianą systemową przedłuża się lub trwa zbyt krótko. Do najistotniejszych przyczyn tego stanu rzeczy należy trudna sytuacja ekonomiczna oraz stan kultury politycznej. Nakładają się na to zapóźnienia w rozwoju politycznym: brak uwzględniającego faktyczne podziały społeczne systemu partyjnego oraz nieistnienie społeczeństwa obywatelskiego. Do krajów "szarej strefy" -przy uwzględnieniu istotnych różnic, które je dzielą - zaliczymy przede wszystkim Meksyk do 1997 r., Ugandę, Wenezuelę, Peru, Ukrainę, Chorwację, Albanię, Rosję, Indonezję i - choć ten przykład może budzić największe wątpliwości - Nigerię do 1999 r. Do najistotniejszych cech charakteryzujących państwa "szarej strefy" należy zaliczyć koncentrację władzy w rękach prezydenta pochodzącego z rywalizacyjnych wyborów, wyborczą dominację "partii władzy" (tj. bezideowego ugrupowania popierającego głowę państwa), pozbawienie wyborów do parlamentu realnego znaczenia politycznego, zablokowanie możliwości ukształtowania się opozycji oraz uchybienia w przestrzeganiu praw człowieka.
Spośród krajów zaliczonych przez nas do "szarej strefy" na uwagę zasługuje zwłaszcza Meksyk, już choćby z uwagi na to, że przebywa w niej tak długo. Historia tego kraju od momentu obalenia dyktatury Porfirio Diaza w 1911 r. nie zna rządów w pełni autorytarnych - nie zna jednak również rywalizacyjnej demokracji, w której szansę obozu rządzącego i opozycji byłyby, choćby teoretycznie, równe. Utworzona w 1929 r. Partia Narodowo-Rewolucyjna (nosząca od 1946 r. nazwę Partii Rewolucyjno-Insty-tucjonalnej), mimo że dopuściła do działania "koncesjonowaną opozycję", którą stała się uformowana w 1936 r. Partia Akcji Narodowej, rządziła samodzielnie do 1997 r., kontrolując zarówno stanowisko prezydenta, jak i większość miejsc w parlamencie. To właśnie doświadczenia polityczne Meksyku stały się źródłem koncepcji systemu partii dominującej, polegającego na stworzeniu opozycji możliwości działania,
34
Demokracja i autorytaryzm we współczesnym świecie
przy równoczesnym wykluczeniu możliwości przejęcia przez nią władzy. Rok 1997 przyniósł jednak wyłom w tej praktyce, który zdaje się zapowiadać zdecydowaną ewolucję Meksyku w kierunku demokracji, potwierdzoną wynikami wyborów parlamentarnych w 2000 r.: najsilniejszą okazała się proreformatorska Allianza por Cambio (Sojusz na Rzecz Zmiany), która pokonała PRL
Uganda po 1986 r. (pod rządami Y. Museveniego), Peru po 1992 r., kiedy to przewrotu (autogolpe) dokonał A. Fujimori, i Wenezuela po 1998 r. (po wyborze na stanowisko prezydenta H. Chaveza-Friaza) stanowią przykłady systemów politycznych, które - nawiązując do koncepcji G. 0'Donnella - można nazwać "demokracjami de-legatywnymi", stanowiącymi zaprzeczenie demokracji przedstawicielskiej. Opierają się one na założeniu, że "ktokolwiek wygrywa wybory prezydenckie, maprawo rządzić w sposób, który uzna za właściwy", opierając się na ruchu, "który ma przezwyciężyć frakcyjność i konflikty, łączone zwykle z partiami politycznymi". Prezydent "demokracji delegatyw-nej" nie prowadzi rokowań z partiami politycznymi, starając się umniejszyć ich znaczenie poprzez bezpośrednie odwołanie do narodu bądź do szerokiego ruchu społecznego, będącego jego emanacją. Taką rolę spełnia Ruch Oporu Narodowego (MRN) w Ugandzie oraz Movimento Republica (MVR) w Wenezueli. Rezultatem takich posunięć jest erozja systemu partyjnego, degradacja parlamentu oraz koncentracja władzy w rękach prezydenta. Towarzyszą temu często próby zmiany konstytucji, mające na celu przedłużenie czasu trwania prezydentury lub zwiększenie liczby kadencji. W grudniu 1999 r. Wenezuelczycy zaaprobowali w referendum zniesienie zakazu reelekcji prezydenta, co daje H. Chavezowi możność rządzenia do 2012 r. W 1996 r. parlament peruwiański, zdominowany przez zwolenników A. Fujimori skupionych w Alianza Cambio'90 Nueva Mayoria, uchwalił ustawę umożliwiającą mu ubieganie się o urząd prezydenta po raz trzeci, co zostało zaaprobowane przez Centralną Komisję Wyborczą na początku 2000 r. Pomimo protestów opozycja polityczna wydawała się zbyt słaba, by mogła marzyć o wysunięciu kandydata mającego choćby cień szansy na zwycięstwo. Jednakże sukces jej przedstawiciela Alejandro Toledo w I turze wyborów prezydenckich, który uniemożliwił zwycięstwo urzędującego prezydenta, dowiódł tego, że rywalizacja polityczna nie została - jak mogło się wydawać - całkowicie unicestwiona. Choć A. Fujimori ostatecznie objął władzę (w wyniku wyborów powszechnie uznanych za sfałszowane), opozycja nie zrezygnowała z walki o obalenie jego rządów. Po licznych demonstracjach stanowiących wyraz solidarności z A. Toledo, A. Fujimori zdecydował się we wrześniu 2000 r. na ogłoszenie decyzji o rozpisaniu przedterminowych wyborów, zapowiadając równocześnie rezygnację z kandydowania. Inaczej przedstawia się natomiast sytuacja w Wenezueli, w której,
35
Systemy polityczne współczesnego świata
z zachowaniem demokratycznych procedur, konkurenci H. Chaveza zostali faktycznie wyeliminowani, a system od 1999 r. wyraźnie skłania się ku autoryzmowi. Wiąże się z tym - widoczny szczególnie w Ugandzie i Peru - spadek znaczenia partii jako podmiotów polityki oraz uwiąd systemu partyjnego (w stosunku do wymienionych krajów używa się takich określeń, jak polityka "postpartyjna" lub wręcz "niepartyjna").
Chorwacja do 1999 r. i Ukraina stanowią również przykłady demokracji delega-tywnych, a więc krajów przemieszczających się od demokracji ku autorytaryzmowi pod wodzą przywódców realizujących historyczną misję ukształtowania silnego państwa narodowego. Znajdujemy tu empiryczną egzemplifikację teoretycznych rozważań G. 0'Donnella, który do głównych - prócz już wspomnianych - cech demokracji delegatywnej zalicza to, że "prezydent traktowany jest jako ucieleśnienie narodu i główny strażnik jego interesów - a także jako ten, kto te interesy ucieleśnia", występując w roli przywódcy politycznego pozostającego ponad podziałami partyjnymi. Tym, co łączy Chorwację i Ukrainę, jest niski poziom rywalizacyjności systemu partyjnego, który sprawia, że prezydentom stosunkowo łatwo zapewnić sobie poparcie większości, zwłaszcza przy użyciu argumentów nacjonalistycznych. O ile jednak w Chorwacji Franjo Tudj-man praktycznie nie dzielił się władzą z nikim i nie miał konkurenta, o tyle na Ukrainie dokonała się klasyczna ałternacja władzy na podstawie demokratycznych reguł gry. W 1991 r. wybory wygrał L. Krawczuk, wywodzący się z komunistycznego establishmentu, natomiast w 1994 r. stanowisko to objął L. Kuczma, związany z orientacją centroprawicową. W ciągu pięciu lat podporządkował sobie rząd, stając się jego faktycznym szefem. W 1999 r., po wyborach prezydenckich, które przyniosły L. Kucz-mie ponowny sukces (pokonał w nich kandydata najsilniejszej partii parlamentarnej, którą od 1998 r. byli neokomuniści), podjął on próbę stworzenia proprezydenc-kiej większości w Radzie Najwyższej. Zakończyło się to faktycznym rozbiciem parlamentu, który w początkach 2000 r. obradował przez trzy tygodnie w dwóch oddzielnych frakcjach, oraz zapowiedzią referendum prowadzącego do przedterminowych wyborów i ograniczenia uprawnień Rady Najwyższej. Nie da się jednak zaprzeczyć, że L. Kuczma dysponuje udzieloną przez wyborców "delegacją" do kierowania polityką wewnętrzną i zagraniczną. Podobnie ocenić można prezydenturę F. Tudjmana w Chorwacji, choć wyniki osiągnięte przez jego partię (HDZ) w wyborach parlamentarnych z grudnia 1999 r. i rozstrzygnięcie rywalizacji o stanowisko prezydenta (w których kandydat HDZ nie przeszedł do II tury) świadczą o chęci radykalnej zmiany tej polityki, która była realizowana w latach 90. i która utrudniła Chorwacji drogę do militarnej i gospodarczej integracji z Europą.
36
Demokracja i autorytaryzm we współczesnym świecie
Rosja stanowi przypadek innego rodzaju, z tego względu, że znajduje się ona -przynajmniej po 1993 r. - na drodze od autorytaryzmu ku demokracji (co odróżnia ją od państw omawianych powyżej, w których kierunek ewolucji politycznej jest raczej odwrotny). Przytoczyliśmy wyżej ocenę, że dokonując czołgowego ataku na siedzibę parlamentu, B. Jelcyn zniszczył demokrację rosyjską. Nie będzie jednak dalekie od prawdy stwierdzenie, że później ją ratował. Konstytucja, którą uchwalono w 1993 r., dała prezydentowi Rosji znaczne uprawnienia, tak w stosunku do Dumy (rosyjskiego parlamentu), jak i do rządu, który de facto jest gabinetem prezydenckim, zaś stosunki między władzą ustawodawczą i wykonawczą zyskały w literaturze miano "superprezydencjalizmu" (Michael McFaul). Pozwoliło to B. Jelcynowi powoływać i odwoływać premierów wedle własnego uznania. Konstytucja, uznana przez publicystów za "narzędzie polityczne o wielkiej sile rażenia", nie posłużyła jednak za instrument w walce z regułami demokratycznej gry. Przede wszystkim nie została zablokowana rywalizacja polityczna. Od 1993 r. w Rosji elekcje parlamentarne i prezydenckie były przeprowadzane w konstytucyjnych terminach. Inna rzecz, że ich wpływ na ewolucję sytuacji politycznej był niewielki. Wybory parlamentarne z 1999 r. nie przyniosły żadnego decydującego rozstrzygnięcia, choć sukces tzw. "partii władzy" Miedwied' (skupionej wokół premiera Władimira Putina) ułatwił Jelcynowi rozegranie kwestii sukcesji. W przedostatni dzień 1999 r. spektakularnie zrezygnował on ze stanowiska głowy państwa, desygnując na swojego następcę właśnie W. Putina -ostatniego powołanego przez siebie premiera. Posunięcie to w decydującym stopniu ograniczyło poziom rywalizacyjności elekcji prezydenckiej w marcu 2000 r., zakończonej zwycięstwem W. Putina już w I turze. Przy tej okazji ponownie ujawniło się to, co wydaje się w Rosji najistotniejsze: brak ustabilizowanego systemu partyjnego, który mógłby stanowić ramy rywalizacji politycznej, oraz szczególna pozycja gubernatorów, traktujących niekiedy terytoria poddane ich władzy jako swoiste lenna. Patologie związane ze sposobem sprawowania władzy przez gubernatorów mogą wzmagać pokusę sięgnięcia po środki nadzwyczajne. Przedłużanie się tej sytuacji może z kolei oznaczać zwolnienie i tak niezbyt szybkiego tempa marszu ku demokracji - mimo jednoznacznych deklaracji wykluczających powrót do systemu autorytarnego, złożonych przez W. Putina w momencie objęcia obowiązków prezydenta Rosji. Na ocenę tę nakłada się także dramat Czeczenii, który ujawnia całkowitą niezdolność rozwiązania tego konfliktu przez Kreml drogą pokojową.
Niewiele można natomiast powiedzieć o Nigerii, którą Paul Lewis określa jako "kraj permanentnej tranzycji". Od momentu uzyskania niepodległości, tj. od 1960 r., pozostawała ona głównie pod rządami wojskowych (wyjątek to lata 1979-1983).
37
Systemy polityczne współczesnego świata
Poczynając od 1985 r., kiedy to władzę w wyniku przewrotu przejął generał I. Baban-gida, zainicjowano działania mające na celu ustanowienie demokracji. Przeprowadzone w 1992 r. wybory prezydenckie zostały unieważnione, a kolejny przewrót wyniósł do władzy następnego generała, S. Abachę. Jak się wydaje, śmierć dyktatora w 1998 r. otwiera drogę ku kolejnym próbom demokratyzacji (w 1999 r. przeprowadzone zostały rywalizacyjne wybory prezydenckie i parlamentarne oraz uchwalono nową konstytucję). Jednakże z oceną politycznej ewolucji Nigerii trzeba się jeszcze wstrzymać. Podobnie można się wypowiedzieć na temat sytuacji politycznej w Indonezji po ustąpieniu generała Suharto, sprawującego dyktatorską władzę od 1965 do 1998 r. Wydarzenia we Wschodnim Timorze oraz ustępliwość cywilnych władz przed armią zdają się świadczyć o możliwości powrotu autorytaryzmu. Z drugiej strony podkreśla się, że wybory parlamentarne z 1999 r. oraz dokonana pięć miesięcy później elekcja prezydencka były w pełni wolne i uczciwe. Czas pokaże, czy Indonezja stanie się trzecią co do liczby ludności demokracją świata, czy - stosując to samo kryterium - powróci do roli drugiej dyktatury, czy wreszcie utrzyma się przez dłuższy czas w "szarej strefie", już choćby z uwagi na konflikty etniczne i niezdolność ich przezwyciężenia.
Pobyt w "szarej strefie", choć może się przedłużać, jest wszakże przejściowy. Efektem ewolucji politycznej może być dołączenie do grona państw demokratycznych lub autorytarnych. Czynnikiem przesądzającym kierunek rozwoju politycznego jest nie napotykająca na poważniejsze ograniczenia wola jednostki lub wąskiej grupy albo nieprzewidywalne wydarzenia (nie ulega wątpliwości, że śmierć F. Tudjmana w grudniu 1999 r. zniosła istotną barierę na drodze demokratyzacji Chorwacji). Najczęściej jest to ewolucja w kierunku autorytaryzmu. Ułatwia ją nie tylko konstytucyjna dominacja jednoosobowej władzy wykonawczej, ale przede wszystkim brak porozumienia elit co do wartości demokratycznych reguł gry; przewyższa ją często wartość samej władzy. Nacjonalizm i populizm, do których odwołują się przywódcy polityczni w krajach "szarej strefy", zapewniają poparcie, nierzadko wyrażane w manifestacyjny sposób. Nie sprzyja to rywalizacji programów politycznych, odwołujących się do interesów poszczególnych grup społecznych. Daje natomiast możliwość ukonstytuowania się - na bazie rywalizacyjnych wyborów - tego, co A. Agh nazwał "tyrańską większością", narzucającą swą wolę zarówno opozycji, jak i wszystkim mniejszościom, i odmawiającą pójścia na kompromis w sprawach o doniosłym znaczeniu politycznym. Opóźnia to bez wątpienia proces demokratyzacji, a zwłaszcza rozwój prodemokratycznej kultury politycznej. Dopóki jednak zasada wyłaniania władzy poprzez wolne i uczciwe wybory nie zostaje całkowicie odłożona do lamusa,
38
Demokracja i autorytaryzm we współczesnym świecie
dopóty nadzieja na ukształtowanie i okrzepnięcie demokratycznych rządów nie jest całkiem bezpodstawna.
5. Autorytaryzm nieskonsolidowany
Brak rywalizacyjnych wyborów, oznaczający pozbawienie obywateli wpływu na to, kto sprawuje władzę, oraz zapewnienie dostępu do stanowisk publicznych tylko osobom cieszącym się zaufaniem przywódcy politycznego lub grupy rządzącej - to klasyczne właściwości autorytaryzmu: systemu politycznego opartego na braku odpowiedzialności politycznej władzy przed obywatelami i na blokowaniu przed dłuższy czas możliwości ukształtowania się politycznej konkurencji. Skuteczność działań w tym zakresie może stanowić kryterium podziału autorytaryzmu na jego odmianę ułomną i skonsolidowaną. W obu formach wystąpią jednak charakterystyczne cechy wspólne, o których była już mowa: wysoki poziom koncentracji władzy (najczęściej, choć nie tylko, w rękach jednostki), brak rywalizacyjnego systemu partyjnego oznaczający dominację jednej partii (ruchu politycznego), skanalizowanie aktywności politycznej obywateli w ramach partii dominującej, autonomia aparatu represji (zwłaszcza tajnej policji, tropiącej rzeczywistych bądź wyimaginowanych wrogów ustroju) oraz nagminne i nierzadko drastyczne praktyki łamania praw człowieka. Charakterystycznym i dobrze widocznym na zewnątrz przejawem autorytaryzmu jest pozbawienie politycznego znaczenia instytucji parlamentu, który staje się ciałem legitymizującym decyzje podjęte poza nim (w języku angielskim przyjęła się nazwa rubber-stamp parliaments). Dla niektórych autorów jest to zresztą czynnik przesądzający o autorytarnym kształcie rządów. Za F. Ryszką możemy przytoczyć charakterystyczną definicję E. Noltego z 1962 r., utożsamiającą autorytaryzm z każdą formą ustrojową, "w której przyznaje się wyższą pozycje innemu składnikowi władzy naczelnej niż parlament". Choć polski politolog pogląd ten zakwestionował, to jednak sam wskazał na liczne przykłady, które taką definicję uzasadniają. Dodajmy w tym miejscu również, że w pewnej grupie współczesnych państw możemy zetknąć się z długotrwałą lub czasową rezygnacją w ogóle z instytucji wyborów powszechnych, niezależnie od tego, czy mają one rywalizacyjny, czy pozorny charakter. W 2000 r. zarejestrowano 24 takie kraje, a wśród nich m.in.: Afganistan, Angolę, Białoruś, Birmę, oba państwa kongijskie, Libię, Pakistan, Rwandę oraz absolutne monarchie bliskowschodnie.
Autorytaryzm, który nazywamy w niniejszej pracy nieskonsolidowanym lub ułomnym, to taki, w którym - na skutek zaplanowanej "nieszczelności" systemu, nieza-
39
Systemy polityczne współczesnego świata
mierzonych efektów działań ekipy rządzącej lub jej nieudolności - pojawia się, choćby ograniczona, możliwość ekspresji niezadowolenia społecznego i postawienia żądania zmiany reguł politycznej gry. Innymi słowy, autorytaryzm nieskonsolidowany dopuszcza istnienie ograniczonej opozycji, choć rozwiązania instytucjonalne stoją na straży tego, by nie doszła ona do władzy. Klasycznymi przykładami będą tu i fran-kistowska Hiszpania od połowy lat 60., i Portugalia z okresu "wiosny politycznej", tj. po nominacji M. Caetano na stanowisko szefa rządu, i Polska w latach 1980-1981 oraz po 1986 r., i ZSRR od momentu objęcia funkcji sekretarza generalnego KPZR przez M. Gorbaczowa, i Węgry pod koniec lat 80. We wszystkich tych krajach proces demokratyzacji został w końcu uruchomiony, ale przykładem autorytaryzmu ułomnego jest również Algieria, w której efektu tego nie udało się dotychczas osiągnąć.
Teoretycy analizujący proces przejścia Hiszpanii od autorytaryzmu do demokracji, podkreślają fakt, że istotnym ułatwieniem pokojowej ewolucji politycznej był charakter reżimu frankistowskiego w ostatniej fazie jego istnienia. Juan Linz akcentuje zwłaszcza rolę ograniczonego pluralizmu (istnienie i rozwój społeczeństwa obywatelskiego), niejednolitość ideologiczną ruchu politycznego stanowiącego społeczne zaplecze dyktatora oraz zjawisko tzw. semiopozycji, którą stanowią grupy polityków krytycznych wobec reżimu, ale nie podważających jego podstaw i nie kwestionujących jego legitymizacji. Zdaniem J. Linza, semiopozycja przypomina nieco "opozycję w koalicji rządzącej", występującą w krajach demokratycznych, różniąc się jednak od tej ostatniej tym, że nie ponosi odpowiedzialności przed obywatelami. Jak wskazuje przykład Hiszpanii - a także, przy zachowaniu wszystkich proporcji, ZSRR, Polski i Węgier - działalność semiopozycji może stworzyć sprzyjające warunki do uruchomienia procesu demokratyzacji bez uciekania się do krwawego bądź bezkrwawego przewrotu politycznego. Z drugiej strony liberalizacja nie zawsze prowadzi bezpośrednio do upadku autorytaryzmu, czego dowodzi przykład Polski. Po bezprecedensowym wmontowaniu w system polityczny w 1980 r. niezależnych od komunistycznej partii związków zawodowych nastąpiła reakcja władz w postaci wprowadzenia stanu wojennego, oznaczającego nie tylko zmasowaną represję wobec opozycji, ale także pozbawienie wpływu politycznego tych zwolenników liberalizacji, którzy tworzyli polską "semiopozycję". Ponowna liberalizacja reżimu nastąpi dopiero kilka lat później, a jej umowny próg wyznaczy decyzja o zwolnieniu więźniów politycznych, podjęta jesienią 1986 r.
Liberalizacja autorytaryzmu, polegająca na rozszerzeniu zakresu swobód obywatelskich (w tym zwłaszcza swobody wypowiedzi) oraz na stworzeniu limitowanych możliwości organizowania się dla celów politycznych, nie jest równoznaczna z roz-
40
Demokracja i autorytaryzm we współczesnym świecie
poczęciem procesu demokratyzacji. Autorytaryzm - choćby podlegający liberalizacji - nie stwarza warunków dla autentycznej rywalizacji politycznej, wyznaczając wyborom rolę wyłącznie aprobującą: zarówno w stosunku do istniejącego porządku politycznego, jak i do dzierżycieli władzy. Ograniczenie cenzury oraz dopuszczenie opozycji do parlamentu stanowią jednakże wyłomy w autorytarnej logice i mogą doprowadzić do erozji systemu. Oznacza to jego dekonsolidację w tym sensie, że pogłębia lukę pomiędzy wartościami uzasadniającymi jego istnienie (wizją nowego ładu społecznego) a normami i zachowaniami kształtującymi praktykę polityczną.
Autorytaryzm ułomny - jeśli oprzeć się na wymienionych wyżej przykładach -może stworzyć warunki dla zorganizowania się sił prodemokratycznych i przejęcia przez nie władzy, celem ustanowienia i konsolidacji nowych reguł gry politycznej. Zupełnie odmiennym przykładem ułomnego autorytaryzmu jest Algieria - kraj, w którym próba przejścia do demokracji poprzez zorganizowanie rywalizacyjnych wyborów zakończyła się użyciem przemocy wobec zwycięskiej antydemokratycznej opozycji. Przypomnijmy, że rządzący Algierią od momentu uzyskania niepodległości Front Wyzwolenia Narodowego (realizujący koncepcję tzw. socjalizmu algierskiego) zdecydował się na stopniową liberalizację polityczną w latach 80., doprowadzając do rywalizacyjnych wyborów, najpierw do władz lokalnych (1990 r.), później - do parlamentu (1991 r.). W wyborach lokalnych zwyciężył fundamentalny islamski Front Ocalenia Narodowego (FIS), zdobywając ponad połowę głosów. Taki sam wynik przyniosła pierwsza tura wyborów parlamentarnych przeprowadzona w grudniu 1991 r. Podstawą programu politycznego FIS była likwidacja "burżuazyjnej" demokracji i stworzenie islamskiego państwa wyznaniowego na wzór Iranu. Przy aprobacie państw zachodnich wyniki wyborów zostały unieważnione, FIS - zdelegalizowany, zaś władzę przejęła armia. Doszło do krwawej i przedłużającej się wojny domowej. Próby normalizacji politycznej, obejmujące również rokowania z przedstawicielami ugrupowań muzułmańskich, nie powiodły się. Po przyjęciu w 1996 r. w drodze referendum nowej konstytucji wzmocnieniu uległa pozycja prezydenta, nie doszło natomiast do uzgodnienia zasad międzypartyjnej rywalizacji politycznej. W wyborach parlamentarnych z 1997 r. zwyciężyło proprezydenckie Zgromadzenie Narodowe na Rzecz Demokracji (RND). Po zbojkotowanych przez partie islamskie wyborach prezydenckich z 1999 r., w wyniku których stanowisko głowy państwa objął Abdelaziz Bouteflika (74% poparcia), ukształtowała się trójpartyjna koalicja skupiona wokół RND i stanowiąca polityczne zaplecze prezydenta, który nadal stoi przed dylematem, czy prowadzić rokowania z ugrupowaniami fundamentalistycznymi (nie kryjącymi zamiaru odejścia od demokratycznej rywalizacji), czy też kontynuować ograniczoną rywalizację, wykluczającą partie cieszące się znacznym poparciem.
41
Systemy polityczne współczesnego świata
Autorytaryzm ułomny występuje także w tych państwach, w których istnieją pozory rywalizacyjnych wyborów. Najbardziej charakterystycznym współczesnym przykładem jest Iran, będący dyktaturą wyznaniową. Konstytucja z 1979 r. formułuje zasadę, że system rządów Iranu opiera się na wierze w jedynego Boga, w boskie pochodzenie praw i w sąd ostateczny, a wszystkie normy prawne stanowione przez państwo winny być zgodne z normami Koranu. Znajduje to wyraz w swoistej strukturze władzy państwowej, którą tworzą republikańskie organy wybieralne (prezydent i parlament) oraz organy specyficznie islamskie: Rahbar (sprawujący władzę w imieniu zaginionego XII imama - Mahdiego) oraz Rada Strażników (Shura e nigah-bar), kontrolująca zgodność ustawodawstwa z Koranem i aprobująca kandydatów na deputowanych do parlamentu, w którym zdecydowaną większość mają ortodoksyjni lub umiarkowani islamiści. Jednakże wybory parlamentarne z marca 2000 r. wskazują na możliwość przejęcia władzy przez zwolenników reform, choć nie przesądzają ich powodzenia.
Jeszcze inną odmianę autorytaryzmu ułomnego odnajdziemy w praktyce politycznej Serbii i Białorusi. Konstytucje obu tych krajów gwarantują zarówno swobodę zakładania partii politycznych, jak i przeprowadzanie cyklicznych, rywalizacyjnych wyborów. W ich wyniku do władzy doszli S. Milośević w Serbii oraz A. Łukaszenka na Białorusi. Choć zasada wyłaniania władz w drodze wyborów nie została przez nich uchylona, to praktyka polityczna potwierdziła w pełni autorytarne zapędy obu prezydentów. Zarówno w Serbii, jak i na Białorusi parlament został pozbawiony realnej władzy, a prawa opozycji uległy znacznemu ograniczeniu. Osiągnięto to likwidując niezależność środków masowego przekazu oraz odsuwając od stanowisk publicznych ludzi, którzy okazali się, zdaniem prezydentów, nielojalni. Jeśli idzie o przestrzeganie praw politycznych i swobód obywatelskich, w ostatnim przeglądzie Free-dom House oba kraje zostały zakwalifikowane jako łamiące prawa człowieka. Przeciw uznaniu ich za przykład skonsolidowanego autorytaryzmu przemawia jednak fakt utrzymania zasady rywalizacyjnych wyborów oraz limitowana, ale nie zakazana całkowicie, aktywność opozycji politycznej. Warto jednak podkreślić, że mimo niekorzystnych warunków dla opozycji, jesienią 2000 r. dokonało się to, co jeszcze nieco wcześniej wydawało się całkowicie nierealne, a mianowicie usunięcie S. Milośevica w wyniku przegranych przez niego wyborów prezydenckich. Nieustabilizowany system partyjny Serbii oraz utworzenie niespójnej politycznie koalicji, skupionej wokół osoby nowego prezydenta Vojislava Kosztunicy, mogą jednak okazać się poważną barierą na drodze ukształtowania i okrzepnięcia demokratycznych standardów życia politycznego.
42
Demokracja i autorytaryzm we współczesnym świecie
6. Autorytaryzm skonsolidowany
W przeciwieństwie do autorytaryzmu ułomnego, autorytaryzm skonsolidowany oznacza wzajemne dostosowanie wszystkich elementów reżimu politycznego: wartości i norm odnoszących się do uzyskiwania i sprawowania władzy z rozwiązaniami instytucjonalno-proceduralnymi i zachowaniami politycznymi. Aksjologiczną podstawą autorytaryzmu jest negacja wartości oraz instytucji demokracji liberalnej: konieczności przestrzegania praw politycznych i wolności obywatelskich, podziału władzy oraz ograniczenia jej arbitralności, rządów prawa, uznania autonomicznej wobec państwa (lecz nie prywatnej) sfery społeczeństwa obywatelskiego, pluralizmu kulturowego i politycznego oraz nieskrępowanej, zinstytucjonalizowanej rywalizacji politycznej. W ich miejsce autorytaryzm proponuje przyporządkowanie jednostek szerszym grupom społecznym, do których przynależą (klasie, wspólnocie wyznaniowej, narodowi, rasie), konieczność stworzenia i utrzymania ładu społecznego - także za pomocą represji wobec wszystkich, którzy go naruszają, w tym zwłaszcza tych, którzy ustawiają się w opozycji wobec systemu lub rządzących - koncentrację władzy oraz, co wydaje się najistotniejsze, bezalternatywność polityczną (zmiana polityki może być jedynie wyrazem woli ośrodka przywódczego, który - nie ponosząc odpowiedzialności przed kimkolwiek, "prócz Boga i historii" - samodzielnie decyduje o celach i środkach politycznych). Zanegowanie wartości i instytucji demokracji liberalnej, w tym zwłaszcza instytucji przedstawicielstwa, umożliwia realizację zadań szczególnych (zdobycia "przestrzeni życiowej", zbudowania społeczeństwa bez-klasowego, stworzenia "prawdziwej władzy ludu", nadania normom religijnych statusu norm prawnych, podziału na obywateli "pierwszej" i "drugiej" kategorii itd.).
Przykłady autorytaryzmu skonsolidowanego to - w perspektywie historycznej -przede wszystkim ideologicznie zorientowane dyktatury określane jako totalitarne: nazizm i komunizm. O ile jednak totalitaryzm hitlerowski przetrwał tylko do 1945 r.,
0 tyle widmo komunizmu krążyło po Europie (choć tylko Srodkowo-Wschodniej
1 Wschodniej) do przełomu lat 80. i 90. Odrzucający wartości, zasady i procedury demokracji liberalnej komunizm przechodził różne stadia rozwojowe, przez cały czas jednak zachowując główne pryncypia ustrojowe: jednolitość władzy państwowej, kierowniczą rolę partii oraz zakaz działania opozycji. Najbardziej wynaturzone cechy komunistycznej dyktatury ujawniły się ZSRR (Archipelag "Gułag", polityczna rola tajnej policji, zanik praworządności, kult jednostki), w Chinach w trakcie "rewolucji kulturalnej" oraz w Kambodży podczas ludobójczych rządów Czerwonych Khmerów wiatach 1975-1978. Ten typ systemu politycznego reprezentują nieliczne już
43
Systemy polityczne współczesnego świata
dzisiaj kraje: Chiny (co prawda zamieszkane przez 1/5 ludności świata), Wietnam, Demokratyczna Ludowa Republika Korei i Kuba. Podobny mechanizm władzy odnajdziemy w Libii, stanowiącej wedle Zielonej książki autorstwa Muammara al-Kad-dafiego przykład kraju podążającego drogą wskazaną przez "Trzecią Teorię Światową", będącą negacją tak kapitalizmu, jak i euroazjatyckiego komunizmu. Ideologia wyłożona w Zielonej książce sprowadza się do negacji takich zasad, jak podział władz czy reprezentacja, oraz takich instytucji politycznych, jak parlament, referendum czy partie polityczne, i do postulatu zastąpienia ich systemem kongresów ludowych -jedynym rozwiązaniem zapewniającym faktyczną władzę ludu oraz zwiastującym "prawdziwą wolnos'ć mas ludowych i szczęśliwe zrzucenie kajdan nałożonych im przez podmioty władzy".
Klasyczny autorytaryzm skonsolidowany charakteryzował większość krajów Ameryki Łacińskiej w okresach, gdy w wyniku zamachu stanu władzę zawłaszczały junty wojskowe. Po II wojnie światowej to oczywiście rządy A. Stroessnera w Paragwaju (1954-1989), A. Pinocheta w Chile (1973-1988, choć zakończone niespodziewanym referendum, w wyniku którego dyktator - zachowując poprzez armię kontrolę nad systemem politycznym - przekazał władzę politykom cywilnym, otwierając drogę ku wielopartyjnej rywalizacji), dyktatura H. Banzera w Boliwii (1971-1978) czy rządy wojskowych w Argentynie (1976-1982), Brazylii (1964-1974), Peru (1948--1956 i 1965-1975), Wenezueli (1948-1958) i Urugwaju (1972-1980). To wreszcie despotyczne dyktatury w Ameryce Środkowej (reżimy R. Trujillo w Dominikanie wiatach 1930-1960, F. Duvaliera w Haiti wiatach 1958-1971 r. oraz rządy rodziny Somozów w Nikaragui wiatach 1937-1979, zastąpione zresztą komunizującą dyktaturą sandinistów, trwającą do 1989 r.), okupione krwią tysięcy ofiar rządowych represji. Podobny model systemu politycznego odnajdziemy w Indonezji, zwłaszcza w czasie rządów generała Suharto (1966-1998), i na Filipinach (dyktatura R Marco-sa, 1972-1986).
Jak podkreśla Adrian Karatnycky, komentator badań przeprowadzonych przez Fre-edom House w 1998 r., najmniej otwarty na procesy demokratyzacyjne jest świat islamski. Żaden z krajów reprezentujących ten krąg kulturowy nie jest liberalną, skonsolidowaną demokracją; nieliczne (Turcja, Mali) mogą być zaliczone do grona demokracji nieskonsolidowanych. W większości krajów islamskich (zwłaszcza na Bliskim Wschodzie) funkcjonują reżimy określane za Maxem Weberem jako "suł-tańskie". Opierają się one na wymuszonym posłuszeństwie poddanych, gwarantowanym na ogół obecnością armii, niezależnie od tego, czy mamy do czynienia z republiką (Irak, Jemen, Liban, Syria), czy z monarchią (Arabia Saudyjska, Bahrajn,
44
Demokracja i autorytaryzm we współczesnym świecie
Jordania, Katar, Kuwejt, Zjednoczone Emiraty Arabskie). Ten model systemu politycznego odnajdziemy również w postradzieckich islamskich republikach azjatyckich (Uzbekistan, Tadżykistan, Turkmenistan), których prezydenci (z reguły byli sekretarze partii komunistycznej) sprawują absolutną władzę, zapewniając sobie jej doży-wotność, nadając sobie wymyślne tytuły oraz odnajdując szczególnych przodków (władca Turkmenistanu Saparmurad Nijazow nosi tytuł Turkmenbaszy - Głowy Wszystkich Turkmenów, zaś powołana przezeń komisja historyków ustaliła, że jest on w prostej linii potomkiem Aleksandra Macedońskiego). W państwach islamskich nie istnieje opozycja - w niektórych z nich działalność partii politycznych jest zakazana (Arabia Saudyjska, Bahrajn, Katar, Kuwejt, Oman, ZRA), w innych działają jako jedyna siła polityczna islamskie fronty narodowe (Irak, Jemen, Syria), w jeszcze innych stanowisko deputowanych obejmują bezpartyjni (Jordania), w większości z nich parlament ma wyłącznie kompetencje doradcze. Efektem stosowanej na Bliskim Wschodzie praktyki politycznej jest wykluczenie opozycji z życia politycznego, nawet jeśli, jak w Tunezji, gwarantuje się jej określony (niewielki) procent miejsc w parlamencie (w 182-osobowym Majlisie 34 miejsca przypadają ugrupowaniom opozycyjnym).
"Trzecia fala" demokratyzacji doprowadziła do upadku wielu skonsolidowanych reżimów autorytarnych. Liczba państw, które są choćby tylko ułomnymi, nieliberal-nymi demokracjami, stale wzrasta (w roku 1987 było ich według Freedom House 69, od 1995 r. liczba demokracji elektoralnych wynosi 117). Wzrasta też liczba ludzi żyjących w krajach, w których przestrzegane są podstawowe wolności człowieka, w których może on decydować o tym, komu powierzyć władzę, i w których może za pomocą kartki wyborczej wystawić rządzącym rachunek. I choć autorytaryzm nie powiedział zapewne ostatniego słowa, nie wydaje się on być u progu XXI wieku typem ustroju politycznego, do którego należy przyszłość.
7. Demokracja i autorytaryzm - płaszczyzny analizy
Na koniec niniejszych rozważań sformułujemy podstawowe założenia metodologiczne naszego studium. Podejmując zadanie analizy znacznej liczby systemów politycznych różniących się pod tak licznymi względami, niezbędne jest wypracowanie schematu analizy, który pozwoli na znalezienie klucza umożliwiającego ich wielowymiarową komparatystykę. Warto przy tym zwrócić uwagę na fakt, że badania porównawcze odnoszą się na ogół do przypadków empirycznych mieszczących się
45
Systemy polityczne współczesnego świata
w ramach tej samej kategorii teoretycznej. Stosunkowo wiele miejsca poświęcono na przykład komparatystyce współczesnych skonsolidowanych demokracji lub ich elementów składowych, takich jak reżim polityczny, prawo wyborcze czy systemy partyjne. Chętnie porównuje się systemy demokratyzujące się, wskazując na różnice pomiędzy procesem demokratyzacji w Europie Południowej, Ameryce Łacińskiej czy Europie Środkowo-Wschodniej. Brak jest natomiast dojrzałych koncepcji metodologicznych, które miałyby uniwersalne zastosowanie i dały się zaaplikować do badań porównawczych nad wszystkimi systemami politycznymi, niezależnie od tego, czy mają one demokratyczny, czy autorytarny charakter.
Opracowanie nasze nie jest próbą wypracowania takiej koncepcji, a jedynie jej wstępną propozycją. Jako punkt wyjścia dla bardziej szczegółowych analiz przyjęliśmy założenie trójwarstwowej struktury obiektu badań, który stanowi dowolny system polityczny. Pierwszą z tych warstw jest podłoże społeczno-kulturowe, charakteryzowane przede wszystkim przez pryzmat struktury dominujących konfliktów i podziałów politycznych (tj. rozstrzyganych przy użyciu instrumentów władzy państwowej). Analiza podłoża społeczno-kulturowego obejmuje ustalenie tego, czy mamy do czynienia ze społeczeństwem jednolitym (homogenicznym), czy też sfragmenta-ryzowanym - na bazie takich czynników, jak narodowość, język czy też religia. Innym elementem podłoża społeczno-kulturowego jest tradycja rozwiązywania konfliktów, wspierana przez dominujący typ kultury politycznej oraz aspiracji i lojalności politycznych. Jeszcze innym - istnienie (bądź nieistnienie) społeczeństwa obywatelskiego. Analiza tej warstwy systemu politycznego jest domeną zainteresowania głównie socjologii i historii.
Warstwę drugą stanowi układ instytucjonalny, obejmujący ramy organizacyjne zachowań politycznych. Tworzy je całokształt norm wyznaczających strukturę i działanie instytucji funkcjonujących w obszarze władzy publicznej. Do norm tych zaliczamy zasady ustrojowe (jak np. podział lub jedność władzy) oraz większość norm konstytucyjnych regulujących sposób powoływania organów państwowych i relacje pomiędzy poszczególnymi ośrodkami władzy (np. pomiędzy legislatywą i egzekutywą). Układ instytucjonalny tworzą też normy charakteryzujące polityczną pozycję jednostek (prawa i wolności obywatelskie). Jest on przedmiotem szczególnego zainteresowania nauk prawnych. Pomiędzy układem instytucjonalnym a podłożem spo-łeczno-kulturowym każdego systemu politycznego zachodzi sprzężenie zwrotne: typ konfliktów i podziałów społecznych determinuje kształt instytucji politycznych, których działanie może owe konflikty i podziały zaostrzać bądź uśmierzać. Co wymaga szczególnego podkreślenia, układ instytucjonalny jest czynnikiem poddającym się
46
Demokracja i autorytaryzm we współczesnym świecie
zaplanowanej aktywności człowieka, stanowiąc przedmiot inżynierii politycznej. Zmiany instytucjonalne są stosunkowo łatwe do wprowadzenia - pod warunkiem osiągnięcia porozumienia przez znaczących aktorów politycznych. Inna rzecz, że bardzo często jest ono trudne do osiągnięcia.
Tym, w czym wyraża się istota systemu politycznego, jest struktura rywalizacji politycznej - przejawiająca się w zachowaniach podejmowanych przez jego uczestników. Element ten stanowi trzon każdego systemu politycznego i - w przeciwieństwie do dwóch poprzednich, którymi interesują się inne dyscypliny naukowe, takie jak socjologia, historia czy prawo - pozostaje w centrum uwagi politologii. Struktura rywalizacji politycznej jest determinowana z jednej strony charakterem podłoża społeczno-kulturowego, z drugiej natomiast - kształtem układu instytucjonalnego, który, jak była już o tym mowa, stanowi jej organizacyjne ramy. Nie jest to jednak oddziaływanie jednostronne; kształt i charakter rywalizacji (jawna, ukryta, konsen-sualna, agresywna itp.) wpływają na postawy polityczne ludzi oraz na rozwiązania instytucjonalne. Analizując strukturę rywalizacji politycznej, kierujemy swą uwagę przede wszystkim na partie polityczne i ich strategie, determinujące charakterystykę systemu partyjnego, na działalność grup nacisku oraz na przejawy partycypacji politycznej obywateli.
Wyodrębnienie powyższych płaszczyzn analizy może ułatwić odpowiedź na pytanie o perspektywy demokracji - jedno z kluczowych zagadnień, przed którymi staje politologia u progu XXI wieku. Formułujemy hipotezę, że najmniejsze szansę rozwoju mają systemy nieskonsolidowane - tj. te, które charakteryzują się niskim poziomem spójnoici podłoża społeczno-kulturowego, układu instytucjonalnego oraz struktury rywalizacji politycznej. Niedopasowanie do siebie trzech "warstw" systemu politycznego stanowi poważną siłę destrukcyjną, powodującą zmiany oczekiwań, a w rezultacie norm lub zachowań politycznych. Dlatego właśnie to, co określiliśmy wyżej jako demokracje nieskonsolidowane, "szarą strefę" oraz ułomny autorytaryzm, traktujemy jako przejściowe formy polityczne. Nie rozstrzyga to podstawowego dylematu: czy przyszłość należy do skonsolidowanych demokracji, czy do skonsolidowanego autorytaryzmu? Czy bariery kulturowe (podłoże społeczno--kulturowe) umożliwiają "eksport" demokracji liberalnej do krajów spoza kręgu cywilizacji zachodniej? Czy rozwiązania autorytarne mogłyby zostać zaakceptowane w społeczeństwach żyjących w skonsolidowanych demokracjach? Czy wreszcie przepaść między universum demokracji i autorytaryzmu pogłębi się, stanowiąc swoisty przejaw wojny między - jak ujął to Beniamin Barber - Dżihadem a MacŚwiatem?
47

Systemy polityczne współczesnego świata
W ostatnim roku XX wieku trudno o jednoznaczną odpowiedź. Zbyt wiele bowiem można przytoczyć faktów, które przemawiają za całkowicie przeciwstawnymi hipotezami. Upadek komunizmu, niemal globalne odrzucenie autorytaryzmu w Ameryce Południowej, próby recepcji demokratycznych wzorców w niektórych państwach Azji i Afryki zdają się być poważnym argumentem na rzecz obwieszczenia ostatecznego zwycięstwa liberalnej demokracji - jak uczynił to Francis Fukuyama. Z drugiej strony nie można pominąć faktu, że świat islamski liczący ponad 900 min wyznawców pozostaje nadal oporny wobec rozprzestrzeniania się wolności politycznych i osobistych w ich liberalnym rozumieniu (według Freedom House, w 1998 r. spośród 43 krajów charakteryzujących się muzułmańską większością tylko jeden - Mali - można było uznać za respektujący wolności obywatelskie; pozostałe bądź je ograniczały, bądź łamały). Choć, jak podkreśla Samuel Huntington, doktryna islamu nie jest całkowitym zaprzeczeniem demokracji (tak w sensie aksjologicznym, jak i proceduralnym), to muzułmański fundamentalizm zdaje się być - przynajmniej w momencie, w którym piszemy te słowa - barierą dla wprowadzenia rządów opartych na konkurencji politycznej oraz porozumieniu. Świadczą o tym wydarzenia w Algierii czy w Nigerii, w których to krajach próbom demokratyzacji towarzyszy eskalacja konfliktu wewnętrznego na tle prób wprowadzania siłą modelu państwa wyznaniowego. Niezbyt zachęcające są także dotychczasowe doświadczenia Rosji i niektórych byłych republik radzieckich. Symptomy "zmęczenia materiału" dostrzegamy także w skonsolidowanych demokracjach, w których do głosu dochodzą siły przeciwne liberalnemu pojmowaniu wolności (austriackie wybory z 1999 r. i tryumf partii J. Haidera, wzrost notowań nacjonalistycznej Duńskiej Partii Ludowej, którą kieruje Pia Kjąrs-gaard). Mając na uwadze te fakty, trudno dziwią się sceptycyzmowi, który wyrażają coraz częstsze polemiki ze stanowiskiem F. Fukuyamy. Nie sposób jednak zaprze-czyą, że spośród rozlicznych alternatyw dla liberalnej demokracji żadna nie okazała się dostatecznie atrakcyjna poza kręgiem kulturowym, w którym została sformułowana. Demokracja liberalna, jako jedyna forma polityczna, dowiodła swej efektywności w różnych warunkach społeczno-kulturowych. I być może jest to główny powód, by cenić ją wyżej niż wszystko to, co proponują jej krytycy.
48
Demokracja i autorytaryzm we współczesnym świecie
Tabela 1. Lista państw uznanych w 1998 r. przez Freedom House za gwarantujące wolność (liberalne demokracje)
REGION KRAJ
AFRYKA Benin, Botswana, Malawi, Mali, Mauritius, Namibia, Republika Zielonego Przylądka, Sao Tomś i Prfncipe, Republika Południowej Afryki
AMERYKA PÓŁNOCNA Kanada, Stany Zjednoczone Ameryki Płn.
AMERYKA ŚRODKOWA Bahamy, Barbados, Belize, Dominika, Dominikana, Grenada, Honduras, Jamajka, Kostaryka, Nikaragua, Panama, Saint Christopher i Nevis, Saint Lucia, Saint Vincent i Grenadyny, Salwador, Trynidad i Tobago
AMERYKA POŁUDNIOWA Argentyna, Boliwia, Chile, Ekwador, Gujana, Urugwaj, Wenezuela
AUSTRALIA 1 OCEANIA Australia, Kiribati, Mikronezja, Nauru, Nowa Zelandia, Palau, Papua-Nowa Gwinea, Samoa, Wyspy Marshalla, Wyspy Salomona
AZJA Filipiny, Indie, Izrael, Japonia, Korea Południowa, Mongolia, Tajlandia, Tajwan
EUROPA ZACHODNIA Andora, Austria, Belgia, Cypr, Dania, Finlandia, Francja, Grecja, Hiszpania, Holandia, Irlandia, Islandia, Liechtenstein, Luksemburg, Malta, Monako, Niemcy, Norwegia, Portugalia, San Marino, Szwajcaria, Szwecja, Wielka Brytania, Wiochy
EUROPA ŚRODKOWOWSCHODNIA Bułgaria, Czechy, Estonia, Litwa, Łotwa, Polska, Rumunia, Słowacja, Słowenia, Węgry
Źródło: Journal ofDemocracy 1999, vol. 10, nr 1, ss. 124-125.
49
Rozdział II
Pojęcie i funkcje partii politycznych
1. Kategoria partii politycznej
Istnieje szereg definicji partii politycznej. Propozycje zgłaszane przez poszczególnych autorów niejednokrotnie różnią się między sobą, choć w zdecydowanej większości przypadków wynika to z obranej przez nich perspektywy postrzegania partii politycznej. Partia polityczna jako instytucja aktywna w sferze działań politycznych na pewno winna być analizowana w sposób wielopłaszczyznowy, co oznacza, iż zróżnicowanie funkcji przez nią wypełnianych, i to w układzie powiązań społecznych, publicznych czy nawet organizacyjnych, pozwala na traktowanie jej zarówno w kontekście otoczenia, w którym działa, jak i pewnych właściwości typowych dla niej samej jako szczególnego typu organizacji politycznej. Wielu autorów akcentuje jednak w swoich definicjach jeden lub kilka aspektów funkcjonowania partii, przypisując im wyjątkowe znaczenie dla określenia jej istoty.
Na pewno najbardziej rozpowszechnione są tzw. definicje wyborcze partii politycznej, a to chociażby z tego względu, że najsilniej kojarzone są z demokratycznym otoczeniem, w ramach którego przyszło im spełniać określone funkcje. Partia traktowana jest jako dobrowolna organizacja polityczna, której zasadniczym celem jest zdobycie lub utrzymanie władzy państwowej. Skoro w demokracjach jedynym instrumentem służącym osiągnięciu tego celu są wybory, to w definicji tego typu pojawiają się np. stwierdzenia, iż partie wysuwają swoich kandydatów w wyborach powszechnych lub uczestniczą w procesie wyborczym, czyli bezpośrednio w selekcji kandydatów zasiadających w ciałach legislacyjnych, a pośrednio również kandydatów zajmujących stanowiska w ciałach wykonawczych (egzekutywnych). W tego typu definicjach zostaje zaakcentowane z jednej strony szczególne znacznie aktywności wyborczej partii politycznej (środek służący osiągnięciu celu), a z drugiej - fakt, że o specyfice partii jako organizacji politycznej decyduje jej udział w przetargach władczych na poziomie struktury państwa (zasadniczy cel).
Pojęcie i junkcje partii politycznych
Silnie zaakcentowany element wyborczy znajdujemy w tzw. definicjach prawnych partii politycznej, zamieszczonych w ustawach o partiach politycznych lub (i) w konstytucjach. W ten sposób następuje proces prawnej instytucjonalizacji partii politycznej, zjawisko szczególnie widoczne po II wojnie światowej. Z reguły w definicjach tych partia postrzegana jest jako organizacja biorąca udział w życiu publicznym kraju, której zasadniczymi funkcjami - obok funkcji wyborczej (wysuwanie i popieranie kandydatów) - są funkcja rządzenia (sprawowanie władzy publicznej) oraz funkcja artykulacji interesów i potrzeb obywateli (wyrażanie woli politycznej narodu). W definicjach prawnych partii politycznej pojawia się z reguły silniej lub słabiej zaakcentowany element negatywny - które organizacje polityczne z racji celów, do osiągnięcia których dążą, czy też metod, które stosują lub zamierzają stosować, nie mogą zostać uznane za partie polityczne (odmowa rejestracji lub groźba delegalizacji). Np. w portugalskiej ustawie o partiach politycznych znajduje się stwierdzenie, iż partie polityczne muszą w sposób demokratyczny uczestniczyć w życiu publicznym kraju, stosując się do konstytucyjnych praw i zasad. Z kolei polska ustawa o partiach mówi o stosowaniu demokratycznych metod w procesie wpływania na kształtowanie polityki państwa lub sprawowania władzy publicznej. Art. 13 tej ustawy zawiera dość szczegółowy katalog cech, których ujawnienie się w aktywności partii politycznej może stać się podstawą do jej delegalizacji (np. odwoływanie się do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, szerzenie nienawiści rasowej i narodowościowej). Art. 21 niemieckiej ustawy zasadniczej stanowi, iż porządek wewnętrzny partii musi odpowiadać zasadom demokratycznym (ust. 1), a partie, które swymi celami lub zachowaniem się ich zwolenników zmierzają do naruszenia lub obalenia wolnościowego demokratycznego porządku ustrojowego lub zagrożenia trwałości Republiki, są sprzeczne z konstytucją (ust. 2). Podobny w charakterze zapis znajdujemy np. w konstytucji Włoch. Konstytucja Korei Południowej z 1987 r. w art. 8 ust. 1 gwarantuje funkcjonowanie pluralistycznego systemu partyjnego, opartego na wolności w tworzeniu partii politycznych. Muszą one jednak być demokratyczne, jeżeli chodzi o formułowane cele, strukturę organizacyjną oraz formy aktywności (ust. 2). Podobnie stanowi art. 69 konstytucji Turcji z 1982 r.
Partie polityczne znajdujemy jednak nie tylko w państwach demokratycznych, ale również w reżimach autorytarnych, totalitarnych czy też takich, które dopiero są w trakcie procesu demokratyzacji i istnieją uzasadnione obawy, czy przeprowadzone w nich wybory można określić jako wolne i w pełni rywalizacyjne. Uwzględniając w definicji partii politycznej i takie sytuacje, należałoby przyjąć, iż jest to organizacja
51

Systemy polityczne współczesnego świata
polityczna, która dąży do zdobycia władzy publicznej lub stara się ją utrzymać nie tylko metodami demokratycznymi (mechanizm wyborczy), aJe również przy wykorzystaniu całkiem odmiennych instrumentów i metod, takich jak np. rewolucyjny przewrót, ideologiczna racjonalizacja legitymacji, stosowanie przemocy i terroru, plebiscytarny lub symboliczny charakter elekcji. W ten sposób oczywiste staje się, że tym, co łączy partie polityczne w reżimach demokratycznych i niedemokratycznych (quasi-demokratycznych), jest dążenie do zdobycia władzy ewentualnie jej utrzymania, środki zaś temu służące mogą być różnorodne i "jakościowo" odmienne z racji uznawanych w określonym układzie wartości i sposobów legitymowania władzy. W pewnych sytuacjach, określmy je mianem rewolucyjnych (np. tworzenie nowego ustroju politycznego, przewrót polityczny, zamach "pałacowy"), pojawiają się dość często organizacje, których liderzy świadomie unikają nazwania ich mianem partii politycznej, a w ich nazwie pojawiają takie określenia, jak np. "ruch", "kongres", "porozumienie", "konwencja". Powód tego wydaje się dość prosty. Chodzi nie tyle o akcentowanie tego, co dzieli różnorodne grupy społeczne, ale raczej tego, co łączy. Z reguły tożsamość takiej organizacji budowana jest na podstawie kryterium negatywnego, a więc np. stwierdzenia, że różnorodne grupy społeczne łączy niechęć do istniejącego reżimu politycznego i jest to cel zasadniczy, który wymaga od uczestników odsunięcia na plan dalszy interesów sekcjonalnych, jeżeli oczywiście istnieją. Przykładem mogą być organizacje polityczne, które kierowały procesem wyzwalania się krajów afrykańskich spod zależności kolonialnej (lata 60.), a po uzyskaniu niepodległości przekształciły się w ugrupowania dysponujące monopolem w zakresie sprawowania władzy (np. w Ghanie w latach 1960-1966, Malawi, Tanzanii czy Gwinei). Taka "monoorganizacja" winna zostać uznana za partię polityczną, ale z natury rzeczy różni się, i to dość znacznie, od konwencjonalnego sposobu definiowania tego typu organizacji w ramach procedur demokratycznych. W niektórych krajach Europy Wschodniej i Centralnej dominująlcą rolę w procesie przejmowania władzy z rąk komunistów odegrały tzw. organizacje typu "forum" (np. Forum Obywatelskie w Czechach, "Solidarność" w Polsce czy "Sajudis" na Litwie), koalicje różnorodnych sił politycznych, których zasadniczym celem stało się obalenie istniejących reżimów. W obu przypadkach ugrupowania te wypełniały na pewno funkcje typowe dla partii politycznych (przejmowanie władzy), ale ze względu na charakter i rozmiar przeobrażeń, którymi kierowały, musiały posługiwać się niejednokrotnie metodami daleko odbiegającymi od klasycznej alternacji władzy znanej w demokracjach. Wypełniały one określone zadania o charakterze programowym i to stanowiło zasadniczy element tożsamości tych grup. Fakt zdobycia czy przejęcia władzy stanowił prostą kon-
52
Pojęcie i funkcje partii politycznych
sekwencję przyjętych założeń programowo-ideologicznych. Ugrupowania te spełniały funkcję, o której bardzo często wspominali klasycy liberalizmu, podnosząc ją do rangi zasadniczej cechy partii politycznej - podejmowały działania służące interesowi narodowemu. W miarę jednak rozwoju tej instytucji w dwudziestowiecznych demokracjach, ta jednorodność programowa (celów i żądań o wymiarze narodowym) jako podstawa definiowania partii politycznej została zastąpiona inną cechą: jej grupową orientacją, ściśle związaną z realizacją interesów sekcjonalnych. Mamy w tym wypadku do czynienia ze swoistym europocentryzmem w definiowaniu partii politycznej.
Unikanie przez niektóre ugrupowania polityczne w swej nazwie słowa "partia" to problem szerszej natury, charakterystyczny zarówno dla państw demokratycznych, jak i niedemokratycznych. Różne są również motywy skłaniające elity polityczne do dokonania takiego zabiegu. W państwach o ustabilizowanych wzorcach rywalizacji demokratycznej z reguły chodzi o tzw. partie małe i nowe, które pojawiają się na obrzeżach systemu partyjnego i starają się zaadaptować strategie "antypartyjne" jako sposób zwrócenia uwagi części społeczeństwa (zob. na temat antypartyjności w dalszej części pracy). Jest to więc działanie celowe i intencjonalne, oparte na założeniu, iż przynajmniej część społeczeństwa jest znudzona partyjną logiką rywalizacji, która wcale nie oferuje elektoratowi jasnych alternatyw politycznych. Unikając w nazwie słowa "partia", założyciele takich ugrupowań pragną zaakcentować, iż oto reprezentują interesy "zwykłego" obywatela, masowego wyborcy, nie kierując się jakimikol-wiek sekcjonalnymi uprzedzeniami czy koniunkturalnymi racjami. Z reguły za tego typu populistycznymi strategiami kryje się proste przesłanie polityczne. Oto lider i twórca partii oferuje swoją osobę jako wartość polityczną, przyrzekając bezpośredni - bez "pośredników" partyjnych - kontakt ze społeczeństwem. Tego typu tendencje można zauważyć chociażby wśród ugrupowań politycznych zaliczanych do kategorii populistycznej prawicy (np. włoska Forza Italia). Podobne zjawisko obserwujemy w ugrupowaniach politycznych określanych mianem "personalistycznych", których zasadniczym argumentem w rywalizacji wyborczej staje się osoba lidera (np. partie tego typu w Peru czy w Wenezueli). Warto zwrócić uwagę, iż w systemach niedemokratycznych albo charakteryzujących się erozją procedur demokratycznych unikanie w nazwie ugrupowania słowa "partia" jest również zabiegiem intencjonalnym, zwłaszcza wówczas, gdy dotychczasowy styl rywalizacji partyjnej został negatywnie oceniony przez masowego wyborcę i uznany powszechnie za nieefektywny.
Można spotkać również definicje akcentujące inne właściwości czy też cechy partii politycznej niż te, o których już wspomnieliśmy (np. tożsamość programowa czy
53
Systemy polityczne współczesnego świata
ideologiczna). Takie jednowymiarowe definicje mogą stać się niejednokrotnie źródłem nieporozumień. Dla niektórych autorów partia polityczna to przede wszystkim organizacja, której zasadniczym celem staje się promowanie określonych interesów grupowych. Należy jednak pamiętać, iż jest to również cecha innego typu organizacji, aktywnych zwłaszcza w ramach struktury społeczeństwa obywatelskiego. Chodzi nam w tym przypadku o grupy interesu czy nawet ruchy polityczne. Można oczywiście wskazać na różnice występujące między partią polityczną a tymi grupami.
Po pierwsze, partie polityczne dążą do zdobycia władzy, czego nie można powiedzieć na ogół o grupach interesu. Choć jak wspomniano wcześniej, ruchy polityczne w pewnych ekstremalnych przypadkach również wyznaczają sobie takie cele. Co jednak zrobić z małymi partiami politycznymi, zgłaszającymi kandydatów w wyborach, których jednak celem wcale nie jest zdobycie władzy, a jedynie przetestowanie nowych kwestii problemowych i zaistnienie w świadomości przynajmniej części elektoratu? Określane są one mianem partii "promujących" lub też partii protestu. Bez wątpienia wypełniają one określoną rolę w ramach systemu partyjnego, np. łatwiej niż partie ustabilizowane wychwytują zmianę nastrojów elektoratu, służąc jako "system wczesnego ostrzegania" dla tych pierwszych. Jednak bez wątpienia ich celem nie jest zdobycie władzy.
Po drugie, wspomina się, iż cechą partii jest instytucjonalizacja zasady członkostwa (jej sformalizowanie). Kategoria taka występuje jednak w grupach interesu, a w bardziej ograniczonym zakresie - nawet w ruchach politycznych. Występują jednak partie polityczne o spersonalizowanym charakterze, powoływane tylko i wyłącznie jako narzędzie wyborcze, mające zapewnić kandydatowi sukces polityczny. Niejednokrotnie są one tworzone tuż przed wyborami, a formalizacja zasady członkostwa nie jest ani możliwa, ani nawet przewidywana. Nie członek się liczy, ale wyborca. Generalnie, we współczesnych partiach zasada członkostwa schodzi na plan dalszy (zob. na ten temat dalej).
Po trzecie, niektórzy badacze akcentują fakt, iż partie polityczne oferują bardzo szeroką platformę polityczna, określając swe stanowisko wobec wszystkich istotnych kwestii problemowych kojarzonych z polityką publiczną państwa. Grupy interesu natomiast prezentują określone "wąskie" postulaty, gotowe do natychmiastowego przeniesienia w sferę polityki. Istnieją jednak partie polityczne tzw. jednej kwestii (single-issue parties), które bardzo przypominają grupy interesu. Taki charakter, przynajmniej w początkowej fazie ewolucji, miały niektóre partie ekologiczne, a także np. obie Partie Postępu (w Danii i Norwegii). Do grupy tej można zaliczyć, aczkolwiek z pewnymi zastrzeżeniami, partie ultraprawicowe nowego typu, oferujące przede wszystkim image ugrupowania antyimigranckiego.
54
Pojęcie i funkcje partii politycznych
Jak wynika z dotychczasowych rozważań, partia polityczna to organizacja aktywna w ramach określonej przestrzeni politycznej, która może przybierać charakter:
1) rywalizacyjnego rynku politycznego, w ramach którego następuje konfrontacja i negocjowanie różnorodnych interesów politycznych, mających zapewnione przynajmniej potencjalne dojście do sfery przetargów toczących się wokół polityki publicznej państwa;
2) układu nierywalizacyjnego, w ramach którego - z przyczyn ideologicznych czy pragmatycznych nie występują formy zachowań pluralistycznych, a jedyna funkcjonująca partia polityczna - monopartyjność może być gwarantowana przez prawo (de iure) lub stać się efektem wystąpienia określonych faktów dokonanych (de facto) - lub partia hegemoniczna (gdy występują inne ugrupowania), dysponują monopolem w zakresie artykulacji interesów społecznych przy wykluczeniu form alternacji władzy.
Różnice wynikające z charakteru środowiska, w którym funkcjonuje partia polityczna, mają więc wpływ na jej sposób organizacji, treść programu oferowanego odbiorcom, sposób powiązań ze społeczeństwem, aspiracje oraz sposób rywalizacji o władzę. Można mówić, biorąc pod uwagę wspomniane zmienne, o partiach demokratycznych oraz partiach niedemokratycznych (np. autorytarnych, totalitarnych, "so/r authoritarians" - jak np. w przypadku Zjednoczonej Narodowej Organizacji Malaj-skiej - UMNO czy Partii Akcji Ludowej - PAP w Singapurze).
Miejsce, które zajmuje partia w przestrzeni politycznej, determinuje sposób formułowania przez nią określonej konfiguracji celów politycznych, które mogą być definiowane zarówno w kategorii interesu grupowego (np. partie zwane klasowymi), jak i interesu indywidualnego (np. tzw. personalist parties, ugrupowania mające zapewnić sukces w wyborach konkretnego kandydata, takie jak np. Ruch V Republiki i Convergencia National w Wenezueli, Proyecto National w Nikaragui, Alianza Cam-bio'90 Nueva Mayoria w Peru czy Narodowa Patriotyczna Partia w Liberii). W zasadzie partie dążą do osiągnięcia trzech zasadniczych celów, choć sposób ich realizacji przez poszczególne ugrupowania może być odmienny. Chodzi o:
1) zdobycie poparcia wyborczego, co w praktyce oznacza dążenie do maksymalizacji zdobyczy wyborczych, gdyż w systemach demokratycznych stanowi to warunek wstępny i konieczny do włączenia się w przetargi władcze. W systemach niedemokratycznych wybory, jeżeli są w ogóle przewidywane, nabierają charakteru symbolicznego i plebiscytarnego, co oznacza, iż partia polityczna traktuje je jako sposób potwierdzenia swojej dominującej pozycji i stąd potrzebuje masowej aprobaty;
Systemy polityczne współczesnego świata
2) przechwycenie stanowisk publicznych. W systemach demokratycznych prostą konsekwencją dysponowania przez partię określonym poziomem poparcia wyborczego staje się oczekiwanie otrzymania pewnej puli stanowisk publicznych. Mogą one zostać wykorzystane jako środek do realizacji innego ważnego (czasem ważniejszego) celu, jakim jest wpływanie na treść polityki państwa, ale również można je potraktować jako cel sam w sobie, sposób zakorzenienia partii w aparacie państwa jako alternatywna czy wspierająca metoda zakorzeniania się jej w społeczeństwie. W systemach niedemokratycznych chodzi nie tyle
0 przechwycenie stanowisk publicznych, bo partia dysponuje tu całkowitym monopolem, co raczej o stworzenie systemowego modelu organizacji aparatu państwa, w ramach którego proces rekrutacji i selekcji opiera się na kluczu partyjnym. Partie komunistyczne w reżimach totalitarnych dysponowały (lub dysponują) pełną kontrolą nad aparatem państwa, ale np. w afrykańskich systemach monopartyjnych zdarzało się, iż partia traciła centralną pozycję w państwie, i to z reguły na rzecz kształtującej się biurokracji (np. w Kenii, Zambii, Mali czy Tanzanii organizacje partyjne ulegały swoistej atrofii, co było efektem przeniesienia ich pierwotnych uprawnień na struktury biurokratyczne; dotyczy to zwłaszcza tego pierwszego kraju). Badacze zaczęli określać te państwa mianem "państw administracyjnych" (administrative states), dając w ten sposób do zrozumienia, iż zasadniczym "agentem" rozwoju tych krajów nie były już partie, ale stopniowo wchłaniające je biurokracje;
3) realizację określonej koncepcji programowej. Zarówno partie demokratyczne, jak i niedemokratyczne oferują określoną tożsamość programową, choć mogą się różnić np. spójnością oferty i stylem jej strukturyzacji (np. ofertą ideologiczną lub pragmatyczną). Zasadnicza jednak różnica dotyczy sposobu usytuowania programu w ramach przestrzeni politycznej. W systemach demokratycznych mamy do czynienia z odrębnym rynkiem ofert programowych, które jednak mieszczą się w tzw. programowej przestrzeni, stanowiącej element konsensu między paniami politycznymi. Rywalizacja ofert programowych staje się w konsekwencji jednym z zasadniczych sposobów icszta/towania rynku wyborczego
1 zdobywania przez partie głosów wyborczych. W dalszej perspektywie może stać się bardzo ważnym wyznacznikiem sposobu zachowania partii politycznej w przetargach gabinetowych. W systemach niedemokratycznych przestrzeń programowa zostaje wyznaczona z reguiy przez jedną partię polityczną, a jeżeli nawet jest ich więcej, to i tak warunkiem ich istnienia pozostaje akceptacja oferty prezentowanej przez ugrupowanie hegemoniczne. W partiach totalitar-
56
Pojęcie i funkcje partii politycznych
nych oferta programowa przybiera formę sztywnej ideologii, opartej na przyjętych a priori założeniach i wartościach (np. Partia Pracy Korei). W reżimach autorytarnych partie polityczne prezentują pragmatyczną ofertę programową, a jej celem staje się raczej demobilizacja i depolityzacja społeczeństwa, np. poprzez stworzenie korporacyjnego stylu kierowania państwem (kontrola życia społecznego oraz aktywności gospodarczej przez państwo drogą wykorzystania różnorodnych stowarzyszeń, np. zawodowych, związkowych, a nawet politycznych) i stworzenie paternalistycznej wizji państwa, opiekującego się każdym obywatelem, gwarantującego relatywną równość ekonomiczną (np. strategie stosowane przez Kuo-min Tang na Tajwanie do początków lat 90. czy przez partie konserwatywne w Korei Południowej). Z takim pragmatycznym "uciskiem" korporacyjnego typu mieliśmy do czynienia w Meksyku do końca lat 90., gdy status partii rządzącej miała Partia Instytucjonalno-Rewolucyjna (PRI). Do początków lat 70. pragmatyzm programowy dominował raczej w partiach afrykańskich, które odeszły od idei pluralizmu na rzecz stworzenia układu mono-partyjnego. Niektóre z tych partii określały się mianem socjalistycznych, ale był to socjalizm pragmatyczny, "afrykański" i reformistyczny, a nie rewolucyjny. Tak było np. w przypadku Tanzańskiej Afrykańskiej Unii Narodowej (TANU) czy Kenijskiej Afrykańskiej Unii Narodowej (KANU). Socjalizm lat 60. miał orientację narodową, a partie propagujące go miały jeden cel: zbudowanie nowego społeczeństwa. Silna ideologiczna orientacja programowa ujawnia się w partiach afrykańskich dopiero w połowie lat 70. (afromarksizm), a przykładami mogą być Ludowy Ruch Wyzwolenia Angolii (MPLA) czy Afrykańska Partia Niepodległości Gwinei i Zielonego Przylądka (PAIGC) w Gwinei Bissau. Sposób realizacji przez partie polityczne przedstawionych powyżej celów może -jak już wspomnieliśmy - przybierać różne formy, co wiąże się z oferowaniem przez nie bardzo zróżnicowanych strategii politycznych. Treść tych strategii może świadczyć z kolei o zróżnicowanym poziomie aspiracji partii politycznych. W reżimach demokratycznych o poziomie aspiracji partii politycznej decyduje szereg czynników, w tym m.in. jej siła wyborcza i parlamentarna (np. partia duża z reguły dysponuje wyższym poziomem relewancji politycznej niż partia mała), charakter systemu partyjnego (np. system, w którym istnieją dwie duże partie lub bloki partii, z których żaden nie kontroluje absolutnej większości w parlamencie, wpłynie na wzrost poziomu aspiracji partii "trzecich"), charakter reżimu politycznego (np. reżimy prezydenckie wpływają zazwyczaj na ograniczenie aspiracji partii politycznych, z wyjątkiem może tzw. partii prezydenckiej), istnienie bądź też brak sponsora zewnętrznego
57
Systemy polityczne współczesnego świata
czy też sposób osadzenia partii w strukturze społeczeństwa i państwa (np. poparcie udzielone przez silną funkcjonalną grupę interesu). Partie polityczne na miarę aktualnych aspiracji formułują określone strategie polityczne. Partie duże chętniej niż partie małe będą sięgać po strategie maksymalistyczne. Ugrupowania, które dysponują znacznymi zasobami (np. organizacyjnymi, ludzkimi czy finansowymi), będą preferować strategie ofensywne, dążąc do powiększenia swego stanu posiadania w parlamencie, co oznacza, że decydują się jednocześnie na stosowanie strategii konfrontacyjnych. Z kolei partie dysponujące silnym mandatem wyborczym mogą zdecydować się nawet na przyjęcie strategii zmierzających do przekształcenia istniejącej struktury społeczeństwa (również katalogu wartości), by w ten sposób wykreować jeszcze bardziej sprzyjające im otoczenie społeczne (np. zmiana struktury zatrudnienia czy zmiana stosunków własnościowych). Natomiast partie w reżimach niedemokratycznych czy też systemach poszukujących nowej tożsamości politycznej mają tendencję do posługiwania się instrumentami politycznymi (z siłą przymusu włącznie) jako sposobem gwarantowania realizacji swych aspiracji, niejednokrotnie racjonalizowanych w postaci haseł ideologicznych lub w formie przesłania i posłannictwa społecznego. Ich aspiracje nie są kształtowane i weryfikowane w ramach rywalizacyjnego układu oddziaływań politycznych, ale raczej narzucane jednostronnie poprzez podejmowanie konkretnych decyzji politycznych. W wielu nowo powstałych państwach partie polityczne, które kierowały procesem wyzwalania spod zależności kolonialnej, ujawniają silną skłonność do petryfikowania układu mono-partyjnego, nawet w formie zapisu ustawowego czy konstytucyjnego. Np. rządząca w Bangladeszu Liga Awami (Ludowa) w 1973 r. wprowadziła system prezydencki, oparty na rządach jednej partii, oraz zakaz funkcjonowania wszystkich partii z wyjątkiem jej samej. W podobny sposób postępowały partie w Afryce. Np. w Kenii, poczynając od 1969 r., mieliśmy do czynienia z systemem de facto jednopartyjnym po likwidacji ostatniej partii opozycyjnej - Kenijskiej Unii Ludowej (KPU), a w 1982 r. monopol KANU został ostatecznie zalegalizowany. W Malawi od 1966 r. jedyną legalną partią była Partia Kongresu Malawi (MCP), zaś w Zambii od 1973 r. partia prezydenta Kennetha Kaundy - Zjednoczona Narodowa Partia Niepodległości (UNIP). Jeżeli w wypadku dwóch pierwszych krajów afrykańskich oraz Bangladeszu partie polityczne w latach 90. plasują swe aspiracje polityczne w ramach rywalizacyjnego rynku politycznego, to w Zambii nowa partia, Ruch na rzecz Wielopartyjnej Demokracji (MMD) prezydenta Frederika Chiluba, stara się kontynuować strategie ograniczania wobec pozostałych ugrupowań, stosowane wcześniej przez UNIP.
58
Pojęcie i funkcje partii politycznych
Podsumowując dotychczasowe rozważania, można przyjąć, iż partia polityczna to organizacja, która dąży do zdobycia lub utrzymania władzy państwowej, a przynajmniej podjęte przez nią działania dają racjonalną podstawę do sformułowania takiego przypuszczenia, wykorzystując w tym celu określone metody i środki dostępne lub kreowane w ramach przestrzeni politycznej, w której działa, prezentując zróżnicowany poziom aspiracji politycznych, których wyrazem stają się stosowane przez nią strategie polityczne, służące realizacji określonej konfiguracji celów.
2. Funkcje partii politycznych
Jak już wspomnieliśmy, partie polityczne są aktywne w ramach zinstytucjonalizowanej przestrzeni społecznej oraz politycznej i właśnie w tym kontekście należy analizować zagadnienie funkcji, jakie mają do wypełnienia. Nie oznacza to, że autorzy uznają zasadę determinizmu społecznego (strukturalnego) i sugerują, iż podstawową funkcją partii politycznej jest jedynie dostosowanie się do środowiska. Partie polityczne z racji chociażby osiągniętego poziomu instytucjonalizacji (np. formalizacji zasad i reguł gry wewnątrzpartyjnej czy sposobów odtwarzania i pomnażania zasobów politycznych), co wydaje się być funkcją m.in. wieku ich samych czy też reżimu politycznego, doświadczenia wyborczego lub politycznego, są w stanie do pewnego stopnia kreować swoje otoczenie, łagodząc negatywne dla nich impulsy, a wykorzystując potencjalne zasoby. Niektórzy autorzy sugerują, iż istotą partii politycznej (w rozumieniu funkcjonalnym) jest zmiana. To ona ma zagwarantować partii politycznej sprawniejsze i efektywniejsze wypełnianie przez nią określonych funkcji. Jawi się więc zmiana jako supergwarancja trwałości partii politycznych, jako swoista superfunkcja pozwalająca na wypełnianie przez nią określonych funkcji systemowych. Jeżeli zjawisko permanentnej zmiany partii politycznej dotyczy raczej sfery jej powiązań z dalszym lub bliższym otoczeniem, to struktura organizacyjna partii charakteryzuje się raczej znacznie słabszą dynamiką zmian, a wielu autorów sugeruje, iż okazuje się ona bardzo konserwatywna i ostrożna.
Charakter funkcji wypełnianych przez partie polityczne wydaje się być pochodną usytuowania icl gdzieś na przecięciu się dwóch systemów: społecznego oraz politycznego. W naturalny więc sposób w swej działalności partia próbuje łączyć pierwiastek "społeczny", jako określony sposób legitymowania roli, którą pragnie odegrać (np. prezentacja interesów klasowych, ideologicznie motywowany kreator i reprezentant interesu społecznego), z pierwiastkiem "politycznym", czyli zaanga-
59
Systemy polityczne współczesnego świata
żowaniem się jej w proces wybiórczej polityzacji kwestii społecznych (problemowych), poprzez kontrolę procesu decyzyjnego przebiegającego w strukturze władzy państwowej. Pośredniczy więc partia polityczna w szeroko rozumianym procesie komunikowania się elit politycznych z masowym odbiorcą. Dotyczy to nie tylko partii w reżimach demokratycznych, ale również w niedemokratycznych. Oczywiście, w tym drugim przypadku sposób odgrywania roli ogniwa pośredniczącego (ogniwa łączącego) przybiera drastycznie odmienne formy niż w reżimach demokratycznych. Bez wątpienia jednak każdy system polityczny musi stworzyć określony układ powiązań strukturalnych i funkcjonalnych, konfigurację m.in. podmiotów formalnych i nieformalnych, mechanizmów i procedur, działań i zachowań, form kontroli i nadzoru, wartości i norm, w ramach którego z reguły partie polityczne mają do wypełnienia szczególną rolę. Z reguły, gdyż pojawiają się niekiedy odmienne koncepcje, kwestionujące uniwersalną przydatność partii politycznej jako ogniwa łączącego, które możemy określić zbiorczym mianem antypartyzmu (zob. na ten temat w dalszej części opracowania).
W reżimach demokratycznych partie polityczne starają się wypełniać dwie zasadnicze i komplementarne role. Z jednej strony siły społeczno-mobilizacyjnej, aktywnej w ramach struktury społeczeństwa, co z reguły gwarantuje im określony poziom społecznego "zakorzenienia", tak istotnego w rozgrywce wyborczej, zaś z drugiej -rolę aktora polityczno-instytucjonalnego, który zostaje zaangażowany w proces kształtowania polityki państwa i decyduje, współdecyduje lub tylko ma wpływ na kierunek jej ewolucji. Odgrywanie pierwszej roli związane jest z otrzymaniem przez partię polityczną legitymacji społecznej, a tak naprawdę - legitymacji wyborczej, zezwalającej na chwilowe przejęcie odpowiedzialności za politykę państwa. Weryfikacja tej legitymacji z reguły następuje w trakcie odgrywania przez partię drugiej roli - aktora polityczno-instytucjonalnego. Przedstawiony schemat wydaje się dominować w ustabilizowanych demokracjach, w których polityka opiera się na tzw. kwestiach problemowych (issues), a głosowanie na partie zaczyna nabierać cech instrumentalnego decydowania. Głos oddany zostaje na tę partię, która oferuje wyborcy postulaty programowe mu bliskie, z którymi się identyfikuje, i co więcej, będąc u władzy, okazała się być sprawnie i racjonalnie działającą organizacją ("pragmatyczny" wymiar legitymacji). W niektórych jednak krajach, zwłaszcza tworzących dopiero porządek demokratyczny, w polityce dominuje tzw. schemat tożsamości (identity). Jest to widoczne w państwach o zróżnicowanej strukturze społecznej, w których podziały askryptywne (np. rasa, etniczność czy nawet religia) odgrywają dużą rolę w polityce partyjnej. Wówczas legitymacja społeczna partii do rządzenia nie zostaje
60
Pojęcie i funkcje partii politycznych
zweryfikowana poprzez ocenę jej efektywności działania (np. jeżeli chodzi o dostarczenie dóbr materialnych), ale przyjmuje formę trwałej lojalności partyjnej. Wyborca nie kalkuluje, jak oddać swój głos. On z góry wie, iż z racji zajmowania określonego miejsca w strukturze społecznej musi podjąć jednoznaczną decyzję polityczną. Rola wypełniana przez partię zostaje zdeterminowana przez "parametry" strukturalne społeczeństwa. Tego typu schemat tożsamości ujawnił się w wielu krajach afrykańskich i azjatyckich, co skłania niektórych badaczy do sugerowania, że proces ten osłabia i tak wątłe mechanizmy pluralizmu politycznego. Klasycznym dziś przykładem może być Republika Południowej Afryki. Oto Afrykański Kongres Narodowy (ANC), w istocie ruch społeczny stosujący strategie charakterystyczne dla partii politycznej, artykułuje aspiracje czarnej ludności, i to w takim rozmiarze, iż można mówić prawie o wyłączności. "Czarna" opozycja pozostaje słaba i ograniczona tylko do kilku regionów kraju, a wiadomo, że tylko partia, która przyciągnie poparcie czarnej ludności, zdobędzie większość absolutną w parlamencie. W efekcie alternacja władzy praktycznie nie wchodzi w rachubę, gdyż innego typu konflikty mają całkowicie marginalne znaczenie. Właśnie w tym kontekście pojawia się często stwierdzenie, iż dominacja rasowego schematu głosowania czyni politykę tego kraju "re-racialized" (ponownie rasową).
W systemach demokratycznych wypełnianie przez partię polityczną roli ogniwa pośredniczącego między państwem a społeczeństwem może przybierać formę ogniwa partycypacyjnego, wyborczego lub klientelistycznego. Z reguły scenariusz przygotowany przez partię, a oferowany w celu maksymalizacji poparcia społecznego, uwzględnia strategie mieszane, a więc oparte na procedurach charakterystycznych dla każdego z trzech wspomnianych sposobów strukturyzowania aktywności elektoratu. Należy jednak zaznaczyć, że w demokracjach ustabilizowanych partie występują przede wszystkim w roli ogniwa wyborczego, co często skłania badaczy do określania współczesnych demokracji mianem wyborczych. Zasadniczą konsekwencją tego faktu pozostaje zjawisko elityzacji współczesnej polityki partyjnej. Realizacja funkcji wyborczej przez partie oznacza przecież, iż centralna rolę w tym procesie zajmują elity partyjne, które uzyskują wpływ na proces selekcji kandydatów na stanowiska publiczne, kontrolują ich zachowanie, włącznie z możliwością zdecydowania o ich odwołaniu. Proces "elektoralizacji" współczesnych demokracji, po okresie dominacji w polityce schematów "tożsamościowych" (zob. wcześniej na ten temat), przynajmniej w Europie Zachodniej, a również np. w Australii czy Nowej Zelandii, wydaje się być zjawiskiem intencjonalnym, a przynajmniej akceptowanym przez elektorat. Współczesne partie polityczne straciły raczej monopol w zakresie
61
Systemy polityczne współczesnego świata
aktywizacji politycznej elektoratu, a on sam poszukuje odmiennych niż partyjne form i kanałów zaspakajania potrzeby partycypacji w życiu politycznym. Mnoży się liczba różnorodnych organizacji interesu, obywatelskich struktur aktywizmu politycznego, co oznacza, iż partia może pozwolić sobie na luksus ograniczenia w zasadzie swojej aktywności do sfery działań wyborczych (elektoralnych). W tym zakresie zachowuje ona z reguły pozycję monopolisty (może wyjątkiem są Stany Zjednoczone).
Niektóre jednak kategorie partii politycznych, np. partie zielonych czy tzw. partie lewicowo-libertariarne, próbują powrócić do korzeni, a więc starają się zapewnić swoim członkom i sympatykom udział w wewnątrzpartyjnym procesie decyzyjnym. Polityka w tych partiach ma być tworzona inaczej niż w tradycyjnych, a zasada demokracji wewnątrzpartyjnej oparta na inicjatywie oddolnej ma dominować. Z jednej więc strony chodzi o stworzenie struktury organizacyjnej sprzyjającej partycypacji obywatelskiej (np. decentralizacja procesu podejmowania decyzji, federacyjna struktura partii), a z drugiej o ograniczenie roli liderów politycznych, gdyż proces instytucjonalizacji elit partyjnych traktowany jest jako zasadniczy krok w kierunku "elek-toralizacji" funkcji partii (np. kolektywne podejście do przywództwa, zakaz ponownego ubiegania się o stanowiska kierownicze, zakaz łączenia stanowiska w partii z mandatem w parlamencie). Tego typu partie miały więc - przynajmniej w założeniach ich twórców - występować przede wszystkim w roli ogniwa partycypacyjne-go, a aktywność wyborcza była jakby wymuszona przez współczesną logikę rozwoju demokracji, która zresztą winna zostać zmieniona. Organizacje tego typu znalazły się jednak w pułapce, gdyż okazało się, iż preferowany model partii-ruchu (wywodzą się one z tzw. Nowych Ruchów Społecznych -New SocialMovements) stoi w sprzeczności z procesem "parlamentaryzacji" polityki partii, będącym prostą konsekwencją poddania się proceduralnym regułom gry wyborczej. Wejście w układy przetargów parlamentarnych, a niekiedy i gabinetowych (np. w Niemczech, Finlandii czy Francji), zrodziło dylemat. Występowanie w nowej roli wymaga zmiany np. charakteru struktury organizacyjnej w kierunku przyjęcia bardziej scentralizowanych form, ale to godzi w ideały deklarowane przez Nową Politykę. Dylemat ten wydaje się wynikać z dość prostej zasady, która dyktuje również rozstrzygnięcie - jeżeli partia chce funkcjonować w sferze władzy publicznej, to musi wyglądać, zachowywać się i myśleć tak, jak pozostałe. Stąd właśnie ten konflikt pomiędzy stosowaniem strategii "społecznych", akcentujących tożsamość partii jako ogniwa partycypacyjnego, a strategii parlamentarno-politycznych, mieszczących się w schemacie działań "elektoralnych" (partia przede wszystkim jako ogniwo wyborcze).
Występowanie partii w roli ogniwa klientelistycznego we współczesnych demokracjach uległo daJeko idącym ograniczeniom. Chodzi w tym przypadku o tzw. wy-
Systemy polityczne współczesnego świata
aktywizacji politycznej elektoratu, a on sam poszukuje odmiennych niż partyjne form i kanałów zaspakajania potrzeby partycypacji w życiu politycznym. Mnoży się liczba różnorodnych organizacji interesu, obywatelskich struktur aktywizmu politycznego, co oznacza, iż partia może pozwolić sobie na luksus ograniczenia w zasadzie swojej aktywności do sfery działań wyborczych (elektoralnych). W tym zakresie zachowuje ona z reguły pozycję monopolisty (może wyjątkiem są Stany Zjednoczone).
Niektóre jednak kategorie partii politycznych, np. partie zielonych czy tzw. partie lewicowo-libertariarne, próbują powrócić do korzeni, a więc starają się zapewnić swoim członkom i sympatykom udział w wewnątrzpartyjnym procesie decyzyjnym. Polityka w tych partiach ma być tworzona inaczej niż w tradycyjnych, a zasada demokracji wewnątrzpartyjnej oparta na inicjatywie oddolnej ma dominować. Z jednej więc strony chodzi o stworzenie struktury organizacyjnej sprzyjającej partycypacji obywatelskiej (np. decentralizacja procesu podejmowania decyzji, federacyjna struktura partii), a z drugiej o ograniczenie roli liderów politycznych, gdyż proces instytucjonalizacji elit partyjnych traktowany jest jako zasadniczy krok w kierunku "elek-toralizacji" funkcji partii (np. kolektywne podejście do przywództwa, zakaz ponownego ubiegania się o stanowiska kierownicze, zakaz łączenia stanowiska w partii z mandatem w parlamencie). Tego typu partie miały więc - przynajmniej w założeniach ich twórców - występować przede wszystkim w roli ogniwa partycypacyjne-go, a aktywność wyborcza była jakby wymuszona przez współczesną logikę rozwoju demokracji, która zresztą winna zostać zmieniona. Organizacje tego typu znalazły się jednak w pułapce, gdyż okazało się, iż preferowany model partii-ruchu (wywodzą się one z tzw. Nowych Ruchów Społecznych -New SocialMovements) stoi w sprzeczności z procesem "parlamentaryzacji" polityki partii, będącym prostą konsekwencją poddania się proceduralnym regułom gry wyborczej. Wejście w układy przetargów parlamentarnych, a niekiedy i gabinetowych (np. w Niemczech, Finlandii czy Francji), zrodziło dylemat. Występowanie w nowej roli wymaga zmiany np. charakteru struktury organizacyjnej w kierunku przyjęcia bardziej scentralizowanych form, ale to godzi w ideały deklarowane przez Nową Politykę. Dylemat ten wydaje się wynikać z dość prostej zasady, która dyktuje również rozstrzygnięcie - jeżeli partia chce funkcjonować w sferze władzy publicznej, to musi wyglądać, zachowywać się i myśleć tak, jak pozostałe. Stąd właśnie ten konflikt pomiędzy stosowaniem strategii "społecznych", akcentujących tożsamość partii jako ogniwa partycypacyjnego, a strategii parlamentarno-politycznych, mieszczących się w schemacie działań "elektoralnych" (partia przede wszystkim jako ogniwo wyborcze).
Występowanie partii w roli ogniwa klientelistycznego we współczesnych demokracjach uległo daleko idącym ograniczeniom. Chodzi w tym przypadku o tzw. wy-
62
Pojęcie i funkcje partii politycznych
miar masowy klientelizmu. W istocie rzeczy polega on na silnym ujawnieniu się w polityce państwa interesów lokalnych i regionalnych, przenoszonych na ten poziom przez partie polityczne. W ich strategiach winien więc dominować pierwiastek "lokalizmu", co współcześnie stanowi raczej dość rzadką metodę kształtowania tożsamości ustabilizowanych partii politycznych (można go spotkać np. w Irlandii czy Islandii, choć nie w czystej formie, a również w działalności m.in. tzw. partii komu-nitarnych - np. włoskiej Ligi Północy-Federalne Włochy, Kanadyjskiej Partii Reform czy katalońskiego ugrupowania Zbieżność i Związek). Mamy tu do czynienia z nie zawsze uchwytną wymianą głosów wyborczych za określone dobra czy przywileje, realizowane przez lokalnie "związanego" polityka. Ujawnienie się silnych tendencji klientelistycznych zazwyczaj towarzyszy określonym zjawiskom ocenianym jako negatywne w sferze polityki narodowej, takim jak np. słabość instytucji państwowych w wypełnianiu określonych funkcji wobec obywateli, "oddalenie" lokalnych problemów od zainteresowania centrum, nieefektywność centralnej biurokracji, niewłaściwe funkcjonowanie mechanizmów rynkowych. Wówczas partie uzyskują szczególnie silny motyw do kształtowania wymiany o charakterze klientelistycznym, co z jednej strony można traktować jako uzupełnienie luki w procesie dystrybucji określonych dóbr politycznych, a z drugiej jako naturalny sposób wykorzystania istniejącego otoczenia do kształtowania społecznie umotywowanych (lokalnie) strategii politycznych. Wydaje się jednak, iż strategie klientelistyczne partii politycznych w demokracjach należy wiązać przede wszystkim z innym aspektem funkcjonowania państwa, a mianowicie z dążeniem do wywierania wpływu na administrację państwową. Zjawisko to określane jest niekiedy mianem klientelizmu biurokratycznego. Oto partie polityczne, przejmując odpowiedzialność za kierowanie państwem, włączają w ten proces określoną konstelację interesów sektoralnych, jako np. formę wywiązania się z wcześniejszych przyrzeczeń wyborczych. W ten sposób partie polityczne przyczyniają się do "filtrowania" interesów grupowych, które ujawniają się w ramach agendy programowej rządu czy samej administracji publicznej. Pół biedy, jeżeli interesy te są reprezentatywne dla określonej dużej grupy społecznej. Problem zaczyna się jednak, gdy tak nie jest. Partie polityczne, blokując dopływ określonych informacji do procesu decyzyjnego, występują w roli kreatora jednych grup interesu kosztem innych, jednak nie zawsze jest to oparte na obiektywnej ocenie ich eksperckiego czy profesjonalnego przygotowania.
W państwach niedemokratycznych partie próbują, jak już wspomnieliśmy, stworzyć również układ ogniw łączących, jednak zdecydowanie na plan pierwszy wysuwa się ich rola jako ogniwa nakazowo-kierowniczego. Zresztą charakter reżimu ma tu
63
Systemy polityczne wspótczesnego świata
dość istotne znaczenie dla wykorzystania poszczególnych form powiązań ze społeczeństwem. Partie w reżimach totalitarnych dążą przede wszystkim do objęcia kontrolą wszelkich form aktywności społeczeństwa i dlatego stopniowo zacierają naturalne, wydawać by się mogło, różnice między sferą publiczną a prywatną. Partia przejmuje kontrolę nad państwem, które staje się w jej rękach efektywnym mechanizmem manipulowania społeczeństwem. Oddziaływania typu nakazowo-kierowni-czego mają stworzyć wrażenie, że społeczeństwo w istocie legitymuje poczynania partii w imię oferowanego przez nią "dekalogu" prawd i wartości o wymiarze ponadczasowym. Szereg instytucji czy procedur przypominających z nazwy te funkcjonujące w systemach demokratycznych w istocie rzeczy ma charakter fasadowy. Dotyczy to również wyborów. Partie starają się stworzyć wrażenie, iż oto kreują układ powiązań ze społeczeństwem oparty na okresowej weryfikacji elit państwowych, jednak w wyborach zostaje zaakcentowana ich rola plebiscytarna bez możliwości naruszenia władzy partii. Odgrywa więc partia rolę swoistego ogniwa wyborczego, ale chodzi raczej o wytworzenie "nawyku" wyborczego i podkreślenie ceremonialnego charakteru wyborów, skoro i tak alternacja władzy nie może nastąpić. Partie w reżimach totalitarnych mogą wzmocnić formę działań nakazowo-kierownicznych instrumentami strategii klientelistycznej, choć na pewno przede wszystkim w wersji "biurokratycznej" (zob. na ten temat powyżej). Partia uzyskuje wyłączność w zakresie obsadzania bardziej eksponowanych stanowisk w administracji państwowej, kierując się w zasadzie tylko i wyłącznie kryterium lojalności w procesie selekcji. W ten sposób okazuje się być dysponentem określonych dóbr politycznych i przywilejów, a wszelkie możliwe do zaakceptowania przez reżim interesy "zewnętrzne" mogą zostać przeniesione w sferę władzy państwowej jedynie poprzez strukturę partii-mo-nopolisty.
W reżimach autorytarnych, zwłaszcza azjatyckich opartych na tradycji konfucjani-zmu (np. Tajwan czy Korea Południowa), partia dominująca starała się kształtować powiązania ze społeczeństwem przede wszystkim przez wykorzystanie formy oddziaływań klientelistycznych występujących w postaci układu paternalistycznego. Państwo kontrolowane przez partię ma troszczyć się o swoich obywateli, a władca (prezydent czy lider partii) kreuje się na ojca narodu, przestrzegającego tradycyjnych norm obyczajowych. W istocie rzeczy jednak w tym postkonfucjańskim środowisku kulturowym partia odgrywa jedynie symboliczną rolę, wokół niej politycy są w stanie skupić swoich zwolenników. Liderom potrzebny jest "symbol" partii jako skuteczny instrument prezentowania deklaracji politycznych ex cathedra i dlatego oferują one bardzo niejasne programy i płynne platformy. Układ paternalistyczny opie-
64
Pojęcie i funkcje partii politycznych
ra się m.in. na akcentowaniu supremacji grupy (zespołu) nad jednostką, dyscypliny nad zasadą wolności, obowiązku nad prawem, osobistej mądrości nad prawem stanowionym. Zarówno na Tajwanie, jak i w Korei Południowej obserwujemy procesy demokratyzacji systemu politycznego, co wyraża się m.in. w osłabieniu roli tradycyjnych partii o autorytarnej tożsamości, jednak procesowi tworzenia ograniczonej proceduralnej demokracji nie towarzyszy na masową skalę zjawisko zastępowania tradycyjnych postaw kulturowych obywateli przez demokratyczne. Stawia to nowe, prodemokratyczne partie w dość trudnej sytuacji, gdyż muszą one w swoich programach wyborczych uwzględnić fakt istnienia w świadomości przynajmniej części elektoratu tradycyjnych schematów postrzegania roli państwa w życiu społeczeństwa. Jest to szczególnie trudne, zważywszy, że są to organizacje mało spójne, raczej zorientowane na promowanie określonego kandydata przy wykorzystaniu dość płynnych programowo platform wyborczych (np. Narodowy Kongres na rzecz Nowej Polityki w Korei czy Demokratyczna Partia Postępu na Tajwanie).
Z kolei w młodych demokracjach afrykańskich charakterystyczny rys polityki partyjnej stanowi nie tyle programowa różnica między partiami, co raczej proces dystrybucji patronażu, czy szerzej - układy klientelistyczne oparte na powiązaniu partii z konkretną grupą etniczną lub nawet jej częścią, zwaną "klanem". Partie traktują więc jako zasadniczy instrument w rywalizacji wyborczej formułowanie tożsamości etnicznych, a z kolei reprezentanci poszczególnych grup etnicznych preferują swoją partię, jako gwarancję obecności ich interesów na poziomie centralnym w trakcie dystrybucji bardzo szczupłych zasobów politycznych. Można odnieść wrażenie, iż przywrócenie modelu rywalizacji wielopartyjnej dało dodatkowy impuls do oferowania przez partie polityczne strategii patronażu czy kształtowania form klienteli-stycznych relacji z elektoratem. Polityczny patronaż w tym regionie opiera się na wykorzystaniu szeregu odmiennych mechanizmów. Po pierwsze, decydenci wykreowani przez partie w ramach centrum politycznego mogą dążyć do stworzenia silnych powiązań z poszczególnymi lokalnymi wspólnotami poprzez bezpośrednie powiązanie z ich liderami. Układ taki pojawił się już w fazie walki z kolonializmem, ale ma tendencję do stabilizowania się, zwłaszcza w krajach, w których odbywały się regularnie elekcje i przetrwały partie polityczne (np. Tanzania, Botswana czy Senegal), a nawet tych, w których kolejne rządy wojskowe i cywilne zdecydowały się na jego wykorzystanie (np. Nigeria). Liderzy wspólnot lokalnych są zjednywani np. przyrzeczeniem otrzymania określonych stanowisk publicznych, osobistych przywilejów czy świadczeń na rzecz wspólnoty. Występują oni w roli mediatora, tzn. reprezentują wspólnotę lokalną na poziomie centralnym, a jednocześnie - interesy
65
Systemy polityczne współczesnego świata
centrum wobec wspólnoty. Kształtuje się więc w efekcie patronaż oparty na schemacie: centrum - wspólnota lokalna, o czym wspominają autorzy książki Politics and Society in Contemporary Africa, opublikowanej w 1999 r. Partie opozycyjne mogą podjąć próby osłabienia tego związku, np. poprzez kreowanie nowego "opiekuna" wspólnoty lokalnej. Ten rodzaj patronażu może opierać się na związkach typu wyborczego i raczej nabiera charakteru partnerskiego.
Po drugie, wymiana typu klientelistycznego może przybrać charakter administracyjny (biurokratyczny), zwłaszcza w tych krajach, w których funkcjonuje wyjątkowo słaby system partyjny, a partie polityczne tradycyjnie utraciły pozycję "agenta" zmiany politycznej na rzecz struktur biurokratycznych. Przykładami mogą być Kenia, Malawi, Gabon czy Uganda. Z reguły ten typ klientelizmu politycznego opiera się na zależnościach hierarchicznych, a centrum dąży do kontrolowania poszczególnych poziomów organizacyjnych administracji poprzez wykorzystanie mechanizmów zależności służbowej. Relacje między patronem a klientem przybierają charakter układu wertykalnego, a ten pierwszy z reguły reprezentuje interesy wyżej usytuowanych mocodawców, np. w zakresie rekrutacji i selekcji pracowników.
Po trzecie, organizacja ogniwa klientelistycznego przez partie polityczne może zostać oparta, jak już wspomnieliśmy, na tzw. bazie solidarności grupowej (etnicznej, religijnej czy rasowej). W oczywisty sposób strategia ta ujawnia się w społeczeństwach sfragmentaryzowanych, gdzie istnieją różnorodne tożsamości kulturowe ewentualnie istnieje jedna, dominująca. Tak jest np. w RPA, Sudanie czy Rwandzie.
Po czwarte, powiązania klientelistyczne mogą zostać ukształtowane podczas kreowania przez liderów, często charyzmatycznych, populistycznego typu polityki. Stare układy typu klientelistycznego zostają zastąpione przez nowe, w których centralną rolę zaczyna odgrywać przywiązanie do konkretnego lidera politycznego i oferowanej przez niego polityki. Przykładem może być polityka prowadzona przez prezydenta Jerry Rawlingsa w Ghanie czy Daniela arap Moi w Kenii. Obaj wykorzystują spersonalizowane organizacje typu partyjnego - odpowiednio Narodowy Demokratyczny Kongres (NDC) oraz Kenijską Afrykańską Unię Narodową (KANU) -jako ciała pośredniczące w procesie dystrybucji dóbr politycznych. Dodatkowo, w obu przypadkach bardzo ważną rolę w procesie kreowania układu klientelistycznego odgrywają tożsamości etniczne, o czym może świadczyć np. fakt, iż w wyborach w latach 90. została silnie zaznaczona rola cenzusu etnicznego jako motywu podjęcia decyzji wyborczej.
Po p/ąte, w niektórych krajach związki o charakterze klientelistycznym mogą wynikać z faktu prawie że całkowitego upadku instytucji państwa (np. w Liberii czy Czadzie). Wówczas obywatele czy nawet całe grupy społeczne szukają
Pojęcie i funkcje partii politycznych
bie "silnego człowieka" (lidera politycznego czy dowódcy wojskowego), który potrafi zapewnić im przynajmniej minimum bezpieczeństwa. Charles Taylor, prezydent Liberii od 1997 r. i lider Narodowo-Patriotycznej Partii (NPP), stosuje strategie przetrwania, tworząc nieformalny rynek wymiany dóbr politycznych jako formę sponsorowania wiernej mu klienteli. Państwa tego typu określane są niekiedy mianem sha-dow state (cień państwa).
Strategie klientelistyczne, zwłaszcza w formie patronażu administracyjnego, stosują również partie w byłych krajach postkomunistycznych Europy Wschodniej i Centralnej. Jest to konsekwencja specyfiki samego procesu demokratyzacji w tym regionie. Proces biurokratyzacji państwa nastąpił w okresie funkcjonowania rządów komunistycznych. Młode demokracje szybko zdecydowały się na wymianę starej kadry, postrzeganej jako dysfunkcjonalna w nowych warunkach społecznych. Proces przeobrażeń strukturalnych w tym zakresie oznaczał ponowną rebiurokratyzację państwa, oczywiście kontrolowaną przez nowe partie polityczne. Demontaż starej struktury oznaczał więc, iż strategie patronażu administracyjnego stały się dość istotnym dla partii mechanizmem kreowania nowej klienteli politycznej. Zdecydowało o tym szereg przyczyn.
Po pierwsze, patronaż biurokratyczny okazał się być alternatywną wobec strategii zakorzeniania w społeczeństwie formą tworzenia względnie stabilnych form lojalności partyjnej.
Po drugie, stosowanie tego typu strategii wynika z olbrzymiego rozmiaru potencjalnych łupów, jakie partia polityczna może zawłaszczyć. Strukturyzacja polityki, a zwłaszcza reguł gry politycznej, następuje na nowo, co oznacza, że nieobecni nie mają głosu, a więc mogą znaleźć się w środowisku politycznym, na kształt którego nie mieli wpływu. Przechwycenie kontroli nad przebiegiem tej fazy kreowania nowych zasad gry politycznej, a przynajmniej wpływanie na nią, pozwala partii na usytuowanie się w ramach nowej konfiguracji przetargów, co automatycznie gwarantuje dopływ określonych zasobów politycznych (np. stanowisk, środków finansowych, "szantażu" programowego, regulacji prawnych).
Po trzecie, usytuowanie się partii w roli dysponenta określonych zasobów i dóbr daje jej szansę na stworzenie względnie stabilnych formacji politycznych, opartych na współpracy z grupami interesu. Jest to o tyle istotne, iż z reguły partie polityczne nie są w stanie przechwycić kontroli nad konkretnymi grupami społecznymi i stworzyć stabilnej formy lojalności wyborczej, a sojusze z grupami interesu pozwalają na uzyskanie, przynajmniej w sposób pośredni, wpływu na określone segmenty elektoratu.
67
Systemy polityczne współczesnego świata
Można sformułować hipotezę, iż możliwość stosowania przez partie polityczne strategii patronażu "biurokratycznego" wynika przede wszystkim "dostępności" struktur administracyjnych. W młodych demokracjach czy też ogólniej, w nowo powstających systemach politycznych, konieczność stworzenia funkcjonalnej administracji publicznej albo przeobrażenia już istniejących struktur traktowana jest jako jeden z warunków sukcesu zmiany politycznej. Z reguły etapem wstępnym tego procesu jest wymiana urzędników i zastąpienie ich personelem lojalnym wobec politycznego dysponenta odpowiedzialnego za zmiany polityczne. Jeżeli więc przeobrażenia polityczne silnie zostają powiązane z transformacją układów biurokratycznych czy też z tworzeniem nowych struktur, to dynamika tego procesu sprzyja stosowaniu strategii klientelistycznych. Tam natomiast, gdzie istnieje silna biurokracja, stanowiąca zasadniczy impuls dla zmiany politycznej i będąca jakby jej dysponentem i kreatorem, strategie tego rodzaju mogą być stosowane przez partie polityczne tylko w ograniczonym zakresie. Uwikłanie się partii politycznych w tworzenie struktur powiązań klientelistycznych, zwłaszcza na poziomie biurokratycznym, nie zawsze wychodzi im na zdrowie. Jak już sygnalizowaliśmy, w latach 60. w wielu krajach afrykańskich (dotyczy to również sytuacji w niektórych krajach azjatyckich tuż po uzyskaniu niepodległości) ukształtowało się tzw. administracyjne państwo, co niejednokrotnie oznaczało, iż struktury administracyjne stały się zasadniczym czynnikiem przemian politycznych kosztem samych partii politycznych (np. w Kenii, Tanzanii czy Zambii). W ten sposób pierwotna strategia partii stała się niejednokrotnie źródłem jej słabości, a nawet przyczyną eliminacji z procesu przemian społecznych (przykładem może być Zjednoczona Narodowa Partia Niepodległości - UNIP w Zambii).
Postaramy się teraz przedstawić niektóre z funkcji wypełnianych przez partie polityczne, choć należy z całym naciskiem zaznaczyć, że ujawnienie się ich w działalności poszczególnych ugrupowań politycznych należy traktować jako fenomen sytuacyjny. W zależności od układu społeczno-politycznego, w jakim partii przyszło działać, może ona akcentować znaczenie jednych funkcji kosztem innych i stosownie do tego promować określoną konfigurację strategii politycznych. Chodzi nam przede wszystkim o funkcje:
a) artykulacji i agregacji interesów społecznych,
b) rekrutowania i formowania elity politycznej,
c) rządzenia i formułowania celów polityki państwa,
d) organizacyjnego przetrwania.
68
Pojęcie i funkcje partii politycznych
Artykulacja i agregacja interesów społecznych.
Z reguły partie polityczne, podobnie jak inne organizacje, wchodząc do świata polityki, prezentują określone wartości, preferencje czy oczekiwania, w kontekście których zostają sformułowane pewne kolektywne cele polityczne. Oznacza to, że mogą one w tym względzie zastosować przynajmniej jedną z czterech strategii politycznych.
Po pierwsze, mogą zdecydować się na ukształtowanie wyraźnej tożsamości grupowej, co oznacza, iż stają się reprezentantem konkretnej grupy społecznej w sferze przetargów politycznych (np. klasy, grupy etnicznej, religijnej czy rasowej). Powstały w ten sposób sojusz z jednej strony gwarantuje partii politycznej stabilną klientelę polityczną, co odgrywa dużą rolę w rywalizacji wyborczej, ale z drugiej strony osłabia jej adaptacyjne właściwości, skoro nastawia się ona na "dysponowanie" określonym segmentem elektoratu bez podejmowania działań w kierunku penetrowania pozostałej części rynku wyborczego. Jeżeli strategie grupowe dominują w ramach tego rynku, to następuje stabilizacja lojalności politycznych i w efekcie jego zamknięcie. To zamknięcie rynku może nastąpić w warunkach dominacji jednej grupy społecznej, co kreuje układ o wyraźnej asymetrii siły politycznej. Alternatywna jest sytuacja, gdy rozmiar grup społecznych jest zbliżony i w konsekwencji siła polityczna reprezentujących je partii - podobna. Symetria siły politycznej wywołuje m.in. efekt w postaci częstej alternacji władzy czy tworzenia powiązań koalicyjnych. Działania partii zmierzające do kontrolowania określonej grupy społecznej, czyli artykułowania i zaspakajania jej interesów na poziomie przetargów politycznych, mogą charakteryzować się różnym poziomem penetracji, co znajduje wyraz w stosowanych w tym celu środkach. Przykładowo partie komunistyczne dążyły do zamknięcia lojalnej im części elektoratu robotniczego poprzez oferowanie spójnej tożsamości indywidualnego wyborcy, opartej na cechach politycznych, kulturowych, stylu życia czy mental-nościowych. W istocie rzeczy chodziło o zerwanie powiązań "komunikacyjnych" członków tego segmentu z otoczeniem, postrzeganym jako wrogie. Podobne strategie stosowały początkowo partie socjaldemokratyczne, jednak odejście od strategii antysystemowych pozwoliło im na stosowanie "łagodniejszych" form kontroli lojalnego im elektoratu. Znalazło to wyraz w procesie deideologizacji apelu politycznego. Strategie tego typu określane są mianem masowych, podobnie zresztą jak i partie polityczne je stosujące (zob. na ten temat w dalszej części rozdziału).
Po drugie, partie polityczne mogą podjąć działania zmierzające do penetrowania więcej niż jednej grupy społecznej i w efekcie łączenia ich interesów w postaci spójnego programu politycznego. Następuje w tym przypadku agregacja różnorodnych
69
Systemy polityczne współczesnego świata
interesów partykularnych, które muszą podlegać ciągłemu procesowi przetargów i negocjacji, co oznacza, że mamy do czynienia ze zmienną "geometrią" priorytetów i siły politycznego wpływu. Klasycznym przykładem mogą być obie wielkie partie w Stanach Zjednoczonych (Demokraci i Republikanie), które można określić mianem struktur "skonfederowanych" interesów grupowych o celach wyborczych. Partie tego typu stosują tzw. strategie inkluzywne, znane również jako strategie typu catch-all. Proces artykulacji i agregacji interesów grupowych zostaje w tym przypadku podporządkowany jednemu zasadniczemu celowi, choć jego charakter może być różny w przypadku poszczególnych rodzajów czy też grup partii politycznych. Wspomniane wcześniej partie amerykańskie czy partie wyborcze Europy Zachodniej zdecydowały się na stosowanie tego typu strategii ze względów wyborczych, choć istotną rolę odegrał w obu wypadkach kontekst "regionalny". W Stanach Zjednoczonych nie ukształtował się, tak jak w Europie Zachodniej, strukturalny model zachowań wyborczych, gdzie przynależność wyborcy do określonej grupy społecznej ma wpływ na sposób jego zachowania w sferze polityki. Fakt ten wiąże się również z tym, iż symboliczny (ideologiczny) typ apelu wyborczego nie odgrywał w partiach amerykańskich dużej roli. Związek wyborcy z partią przybrał formę tzw. identyfikacji psychologicznej (proces przejmowania przez kolejne generacje wyborców "rodzinnych" czy też "sąsiedzkich" tradycji politycznych - proces socjalizacji wyborcy), co oznacza m.in., że mamy do czynienia z indywidualną predyspozycją wyborcy pozwalającą mu identyfikować się z partią, choć sposób głosowania może niejednokrotnie odbiegać od domniemanego schematu lojalności. W efekcie partie polityczne starają się apelować do różnych grup społecznych, licząc na przechwycenie części głosów wyborczych. Ujawnia się w przypadku partii amerykańskich pewna "genetyczna" właściwość, a mianowicie to one kształtowały swoją klientelę wyborczą, wpływając na proces strukturyzacji zachowań amorficznego początkowo elektoratu. Natomiast w Europie Zachodniej proces przeobrażeń struktury społeczeństw (tzw. zmiany typu post-industrialnego) wymusił na partiach odejście od stosowania wąskiego grupowego apelu wyborczego na rzecz oferowania haseł o wymiarze ponadgrupowym.
Partie w "państwach Trzeciego Świata", które uzyskały niepodległość po okresie zależności kolonialnej, stosowały również strategie inkluzywne, przede wszystkim w celu stworzenia spójnej tożsamości narodowej. Widoczne to było zwłaszcza w Afryce w latach 60. i znalazło swój wyraz m.in. w procesie centralizacji władzy w rękach jednej partii politycznej. Liderzy tych partii, często dysponujący charyzmatycznymi przymiotami, piastując po uzyskaniu niepodległości urząd prezydenta (np. Julius Nyerere w Tanzanii czy Kwame Nkrumah w Ghanie), stawiali sobie z reguły jeden
70
Pojęcie i funkcje partii politycznych
cel - przezwyciężenie różnic etnicznych, a rzadziej religijnych, i w oparciu o proces międzyetnicznej kooperacji zbudowanie od podstaw spójnej tożsamości narodowej. Proces artykulacji i agregacji interesów miał w istocie doprowadzić do likwidacji wszelkich form tożsamości sekcjonalnych, a pierwszym krokiem w tym kierunku była z reguła likwidacja partii reprezentujących subnarodowe interesy. Dominujące partie polityczne miały więc przede wszystkim pełnić funkcję integracyjną poprzez artykułowanie interesów ogólnonarodowych.
Po trzecie, partie polityczne mogą podjąć działania w kierunku zaoferowania elektoratowi nowych kwestii programowych i w ten sposób szukają szansy wejścia na rynek wyborczy. One nie tyle reprezentują już istniejące grupy społeczne, co raczej dążą do stworzenia własnej. Dzieje się tak z reguły w przypadku partii nowych, które mają poważne kłopoty z wejściem w ramy zamkniętego rynku wyborczego. Oferowanie określonych wartości czy też propozycja dokonania zasadniczych zmian w dotychczasowym układzie agendy programowej państwa mają na celu resegmentacje dotychczasowego elektoratu, choć z reguły dysponują one przynajmniej ogólnym wyobrażeniem, kto może być potencjalnym odbiorcą ich haseł politycznych. Partie te nie tyle więc artykułują i agregują już istniejące interesy (przynajmniej w fazie "genetycznej"), co raczej próbują dokonać polityzacji pewnych kwestii czy sentymentów społecznych. Liderzy tych partii mają jednak nadzieję, iż będzie następowała stopniowo krystalizacja nowego segmentu elektoratu, nad którym ich ugrupowanie przejmie kontrolę. Tego typu strategie są widoczne w działaniach tzw. partii Nowej Lewicy (m.in. partii zielonych) oraz partii ultraprawicowych nowego typu.
Po czwarte, partie polityczne mogą stosować strategie artykulacyjne i agregacyj-ne, czyniąc punktem ich odniesienia osobę konkretnego polityka, założyciela czy sponsora ugrupowania. Politycy ci wykorzystują sprzyjającą sytuację, np. kryzys polityczny czy zjawisko erozji dotychczasowych form lojalności wyborczej, jako sposób promowania nowej organizacji, a w istocie - własnej osoby. Bardzo często mamy tu do czynienia z wykorzystaniem strategii populistycznych jako sposobu artykulacji i agregacji interesów społecznych. Przykładem mogą być działania prezydenta Peru Alberto Fujimori i strategie przyjęte przez jego partię Alianza Cambio'90 Nueva Ma-yoria (C'90). Zresztą w Ameryce Południowej ujawniła się silna tendencja do wchodzenia tzw. klas niższych w układy wertykalnych, klientelistycznych powiązań z różnego typu "populistycznymi" osobowościami. Wydaje się to być konsekwencją braku lub słabnięcia autonomicznych, horyzontalnych form kolektywnego działania. Polityczne lojalności wyborców nie podlegają strukturyzacji przez partie polityczne czy organizacje społeczne (np. związki zawodowe), czego efektem może być słabnięcie
71
Systemy polityczne współczesnego świata

lub zanik form klasowej identyfikacji. Np. w Peru czy Wenezueli tradycyjny wzorzec klasowego głosowania klas niższych uległ erozji i w konsekwencji kolektywne działania zostały zastąpione bezpośrednim apelem lidera do masy zindywidualizowanych wyborców. Populistyczni liderzy wykorzystują więc fakt dekompozycji społecznych i politycznych instytucji, w tym również partii politycznych, które wcześniej "pośredniczyły" w tworzeniu lojalności klas niższych dla opcji lewicowej. Pojawia się zamiast "kolektywnego" bardzo zindywidualizowany wyborca, który poszukuje męża opatrznościowego. Dotychczasowe partyjne formy lojalności elektoratu zostają zastąpione przez bezpośrednie relacje z populistycznym liderem. Zjawisku temu sprzyja dominacja w Ameryce Południowej modelu reżimu prezydenckiego, który przejawia tendencję do kreowania silnych powiązań typu personalistycznego w sferze władzy politycznej.
Z wypełnianiem funkcji artykulacji i integracji interesów społecznych przez partie polityczne łączy się szereg innych działań, co skłania wielu badaczy do prezentowania poszerzonego katalogu funkcji "artykulacyjnych" i akcentowania znaczenia niektórych z nich. Często zwracają oni uwagę na funkcję reprezentacji, czyli na zdolność partii politycznych do prezentowania poglądów, opinii i wartości swoich członków, jak i elektoratu. Możliwość wypełniania tej funkcji przez partie polityczne pojawia się w warunkach istnienia środowiska rywalizacyjnego, a więc wówczas, gdy mamy do czynienia z "otwartym" systemem politycznych, i w efekcie zostają one zmuszone do prezentowania społecznych preferencji elektoratu. Funkcja reprezentacji jest więc wypełniana poprzez artykułowanie społecznych opinii. W efekcie partie polityczne przenoszą te opinie na poziom parlamentarno-rządowy, kształtując agendę programową państwa (treść polityki państwa). Funkcja reprezentacji w demokratycznych układach stanowi więc istotę zjawiska występowania partii politycznych w roli ogniwa pośredniczącego. Sposób jej wypełniania przez partie polityczne skłania jednak do sformułowania pewnych sugestii, co pozostaje zresztą w związku z niektórymi wcześniej prezentowanymi ustaleniami. Partie nie tylko odzwierciedlają opinie elektoratu, przenosząc je na poziom przetargów władczych, ale bardzo często je kształtują. Stosują więc w tym przypadku strategie "aktywne" i stają się one istotnym elementem procesu kreowania sprzyjającego im środowiska politycznego. To zjawisko stosowania "aktywnej reprezentacji" jako rodzaj strategii politycznej należy powiązać z pewnymi faktami wywołującymi konsekwencje w sferze polityki. Trudno przypuszczać, by elektorat in corpore stanowił przykład grupy dysponującej pełną informacją o polityce. Nie podważa tej tezy nawet zjawisko wzrostu poziomu edukacji wśród obywateli, choć w tym przypadku potencjalne możliwości racjonalizacji wy-
72
Pojęcie i funkcje partii politycznych
boru politycznego znacznie wzrastają. Pozostaje jednak pytanie, czy lepiej wyeduko-wany elektorat automatycznie będzie starał się przenieść swój potencjał intelektualny na poziom rozstrzygnięć politycznych. Przecież zauważamy w ustabilizowanych demokracjach silnie zaznaczoną tendencję do depolityzacji społeczeństwa i zanik "klasycznych" form mobilizacji, np. poprzez partie polityczne. Nie oznacza to jednak, iż nie jest ono aktywne politycznie, ale w inny sposób (np. obywatelskie formy aktywizmu, grupy lokalne czy regionalne, aktywność "ukierunkowana"). Na poziomie wyborczym, gdzie wciąż dominują partie polityczne (zob. wcześniej prezentowane uwagi na ten temat), elektorat oczekuje określonych propozycji z ich strony (np. oferty programowej, racjonalizacji czy postracjonalizacji określonych działań, sposobu wyjaśnienia i interpretacji pewnych wydarzeń czy zjawisk, personalizacji polityki) i na tym polega potencjalna możliwość odwołania się do strategii aktywi-zacyjnych i kreacyjnych, a nie tylko reaktywnych. Trudno więc zakładać z góry, że elektorat w ustabilizowanych demokracjach jest w pełni poinformowany, racjonalny w swych działaniach i decyzjach oraz dysponuje wyraźną orientacją programową. Jeżeli nawet widoczny jest proces zmierzający w tym kierunku, to i tak partie polityczne dysponują znacznymi możliwościami w zakresie "stylizowania" postaw i opinii elektoratu. W tym właśnie kontekście formułowana jest kolejna funkcja "artykulacyjna" partii politycznych - kształtowania opinii społecznej.
Możliwość wypełniania przez partie tej funkcji uzależniona jest od pojawienia się wielu czynników o dość zróżnicowanym charakterze. W ustabilizowanych demokracjach partie w coraz mniejszym stopniu skłaniają się do realizacji tej funkcji. Wynika to przede wszystkim z faktu, że wśród elektoratu słabną formy identyfikacji grupowej z partiami. Utraciły one praktycznie zdolność do strukturyzowania zachowań i opinii wielkich grup społecznych, zwłaszcza w kontekście radykalnej zmiany w strukturze zatrudnienia współczesnych społeczeństw postindustrialnych i pojawienia się zmiennej w swych afiliacjach politycznych nowej klasy średniej. W efekcie zmieniły się oczekiwania znacznej części elektoratu wobec partii politycznych. Dla przeciętnego wyborcy np. w Europie Zachodniej liczy się obecnie nie tyle zdolność partii politycznej do kreowania tożsamości ideologicznej (grupowej), co raczej umiejętność efektywnego kierowania polityka publiczną państwa. Oczekiwania elektoratu są więc bardzo konkretne i mogą dotyczyć np. sprawnego zarządzania przez partię polityczną gospodarką państwa. Relacje między partią polityczną a potencjalnym elektoratem przybierają bardziej "techniczny" i racjonalny charakter, a schematy tożsamościowe w procesie wzajemnego komunikowania schodzą zdecydowanie na plan dalszy. Zjawisko to należy łączyć m.in. z dokonującą się "rewolucją" komunikacyjną,
73
Systemy polityczne współczesnego świata
której efektem stała się utrata przez partie polityczne monopolu informacyjnego. Patrząc z kolei na charakter ofert wyborczych partii politycznych, zauważamy coraz mniejszy wpływ tradycyjnych ideologii (np. socjaldemokratycznej czy konserwatywnej) na ich treść i w konsekwencji sposób stylizacji. Programy głównych partii politycznych stają się bardzo podobne, zwłaszcza jeżeli chodzi o sferę zarządzania ekonomią. Takie zjawiska, jak globalizacja gospodarcza i finansowa czy powstanie globalnego systemu komunikacyjnego, mają bez wątpienia wpływ na proces zacierania różnic ideologicznych między partiami politycznymi. Jednym z efektów tego procesu staje się z kolei osłabienie zdolności partii politycznych do kształtowania opinii społecznej poprzez wykorzystanie argumentów ideologicznych czy schematów tożsamościowych (grupowych). Partiom chodzi przede wszystkim o zaistnienie w świadomości wyborcy w danym miejscu i czasie, np. przez prowadzone kampanie polityczne z wykorzystaniem niezależnych mediów.
W państwach, w których formy identyfikacji strukturalnej (grupowej) wciąż odgrywają dużą rolę w polityce i są zasadniczym motywem podjęcia decyzji wyborczej, partie mogą konsekwentnie stosować strategie polityczne nastawione na "zamykanie" grup społecznych (np. etnicznych czy religijnych w niektórych państwach afrykańskich i azjatyckich). Wówczas to funkcja kształtowania opinii społecznej odgrywa bardzo istotną rolę w procesie rywalizacji partii o władzę i wpływy polityczne. Charakter środowiska, w którym przyszło działać partiom politycznym, podsuwa im gotowe schematy rozstrzygnięć strategicznych, z których one oczywiście korzystają. Co więcej, skoro ten rodzaj strategii politycznej (wyborczej) okazuje się skuteczny, to partie dążą do stabilizacji tych schematów identyfikacji, a więc traktują realizację funkcji wpływania na opinię społeczną jako jedną z zasadniczych metod gwarantujących kontrolę nad polityką.
Rekrutowanie i formowanie elity politycznej.
Zarówno w państwach demokratycznych, jak i niedemokratycznych, oczywiście w których partie polityczne są dopuszczane w sferę przetargów władczych (wyjątkiem są np. Oman, Kuwejt, Zjednoczone Emiraty Arabskie, a praktycznie też Bru-nei), są one odpowiedzialne za "dostarczanie" liderów politycznych. Bardzo często stają się one jedynym źródłem rekrutacji elit politycznych, a politycy zdobywają urzędy i stanowiska państwowe z racji pełnienia chociażby określonych funkcji w strukturze organizacyjnej partii czy też zdobycia zaufania jej władz. W reżimach prezydenckich szansę na zdobycie stanowiska głowy państwa mają praktycznie osoby popierane przez partie polityczne lub ich liderzy. W reżimach parlamentarnych stanowiska
74
Pojęcie i funkcje partii politycznych
w rządzie, w tym również stanowisko premiera, obsadzane są według klucza partyjnego i z reguły piastują je wyżsi funkcjonariusze partii politycznych, tworzących lub współtworzących gabinet. Partie uzyskały więc praktycznie status monopolisty w procesie rekrutowania i formowania elit politycznych, odpowiedzialnych na kształtowanie polityki państwa.
W ustabilizowanych demokracjach partie z reguły kreują więc krąg osób z relatywnie długą karierą w strukturach wewnątrzpartyjnych, spośród których zostają wyselekcjonowani kandydaci na stanowiska w aparacie państwa, a zwłaszcza na stanowiska ministerialne bądź równorzędne. Krąg tych osób kontroluje również proces selekcji kandydatów, mając również wpływ na ich odwołanie ze stanowisk publicznych. Występują oczywiście w tym zakresie wyjątki, a do nich można zaliczyć Stany Zjednoczone czy niektóre reżimy prezydenckie Ameryki Południowej (np. Brazylię). Silny prezydencjalizm, federalizm, prawybory jako sposób selekcji kandydatów czy niski poziom dyscypliny partyjnej albo lojalności - to czynniki, które powodują, iż partie zostają pozbawione silnego centrum decyzyjnego i w efekcie partie lokalne czy regionalne dysponują znacznym zakresem autonomii. Proces selekcji kandydatów opiera się więc na konfrontacji opinii i stanowisk poszczególnych organizacji lokalnych (regionalnych) lub też koterii kontrolujących ich funkcjonowanie. Nie tyle więc partia jako organizacja decyduje o selekcji kandydatów, co raczej konfiguracja interesów ujawnionych w danym momencie. W przypadku obu wielkich partii amerykańskich mówi się o zjawisku "implozji" partii, a więc pełnej decentralizacji procesu decyzyjnego i autonomii interesów sekcjonalnych oraz lokalnych.
Z procesem selekcji elit politycznych wiąże się problem kontroli politycznej. Wydaje się oczywiste, że skoro partia desygnowała swoich kandydatów na stanowiska publiczne, to musi dysponować również możliwością ich odwołania. Założenie to jest zgodne z modelem tzw. rządów partii, ale w praktyce politycznej ujawnia się szereg zjawisk skłaniających przynajmniej w pewnych przypadkach do sformułowania "nieco" odmiennego poglądu. W wypadku partii dysponującej silną strukturą organizacyjną i oferującej jednoznaczną tożsamość programową (ideologiczną) możemy mieć do czynienia ze zjawiskiem podporządkowania rządu ("słaby" gabinet). Wynikać to może np. z faktu, iż taka organizacja dba o zachowanie spójnego oblicza programowego, przede wszystkim na potrzeby elektoratu, i nie chce ryzykować osłabienie swej pozycji z racji chociażby działań rządu, który musi zawierać kompromisy. Jednak taki model partii w demokracjach ustabilizowanych to raczej przeszłość, nawet w przypadku silnych ideologicznie partii lewicy. W wielu krajach Europy Zachodniej i nie tylko w nich zauważono pewne prawidłowości, na które wskazują
75
Systemy polityczne współczesnego świata
m.in. J. Blondel i M. Cotta w pracy Party and Government z 1996 r. Otóż w reżimach, w których istnieje schemat tworzenia gabinetów jednopartyjnych, ujawnia się dość silna tendencja w kierunku fuzji elity partyjnej i rządowej, a w konsekwencji do kontrolowania przez rząd działań partii. Przykładem może być Wielka Brytania, ale również kraje pozaeuropejskie - Botswana, Ghana i Kenia czy małe demokracje Ameryki Środkowej, takie jak np. Antigua i Barbuda, Barbados oraz Jamajka. Podobna sytuacja wystąpi, gdy pojawi się gabinet koalicyjny, ale o znacznej spójności programowej - np. Australia w przypadku koalicji Liberalnej Partii Australii (LPA) z Narodową Partią Australii (NPA). Z kolei w państwach, w których budowane są bardzo niespójne koalicje gabinetowe i rodzą się dość uzasadnione obawy co do ich trwałości, liderzy partyjni wolą nie wchodzić w ich skład i kontrolują "swoich" ministrów z zewnątrz.
W reżimach niedemokratycznych, w których mamy do czynienia z pragmatycznie lub ideologicznie legitymowaną jednopartyjnością, konkretna partia polityczna wypełnia rolę gate-keepera w procesie o rekrutacji i selekcji polityków na stanowiska publiczne. Monopolistą nie staje się partia jako kategoria instytucji politycznej, jak to ma z reguły miejsce w przypadku reżimów demokratycznych, ale konkretna organizacja. Wcale nie musi to oznaczać, iż proces selekcji kandydatów następuje spośród członków i aktywistów partii. Partia zachowuje w oczywisty sposób prawo do "zawłaszczenia" stanowisk, których kontrola w sposób bezpośredni wiąże się z gwarantowaniem ciągłości władzy. W sytuacji obsadzania pozostałych stanowisk występuje ona jako podmiot "filtrujący", którego decyzja przyzwalająca oznacza możliwość wejścia w sferę władzy polityków niepartyjnych, ale lojalnych.
Rządzenie i formułowanie celów polityki państwa.
W tzw. definicjach politologicznych partii politycznej zostaje z reguły zaakcentowany właśnie ten aspekt działalności partii politycznej - partie dążą do zdobycia i utrzymania władzy państwowej. Proces ich przechodzenia ze sfery aktywności społecznej w ramy układów państwowo-publicznych traktowany jest jako "nobilitacja" organizacji, ale również dodatkowe wyzwanie, któremu sprostanie musi wiązać się z daleko idącymi zmianami w niej samej (np. zmianami w strukturze organizacyjnej, odmiennym modelem przywództwa). Wejście partii politycznej do parlamentu otwiera przed nią możliwość wzięcia udziału w państwowym procesie decyzyjnym, choć rzeczywista rola, jaką będzie w stanie odegrać, jest determinowana przez szereg czynników, które nie zawsze jest w stanie kontrolować. Przekroczenie progu reprezentacji, czyli wejście do parlamentu na pewno oznacza dla elity partyjnej ko-
76
Pojęcie i funkcje partii politycznych
nieczność wypracowania określonej strategii programowej, której odbiorcami staną się pozostałe partie polityczne. Hasła wyborcze nie wystarczą już jako sposób komunikowania się na forum parlamentu, chociażby z racji odmiennej natury ich adresatów. W apelu wyborczym partie w sposób zamierzony posługują się instrumentem polaryzacji nastrojów i opinii elektoratu, gdyż w ten sposób pragnął podkreślić swoją odrębność. To z kolei może ułatwić wyborcy podjęcie ostatecznej decyzji. W trakcie kampanii wyborczej partie próbują dystansować się wzajemnie, poszukując bezpiecznej przestrzeni, w której mogłyby osadzić swą ofertę programową. Na forum parlamentu stosowanie takich strategii polaryzacyjnych może grozić izolacją partii politycznej. W reżimach demokratycznych nie jest to celem zdecydowanej większości partii politycznych. Muszą one poddać swą ofertę programową pewnej stylizacji i przeróbce, co niejednokrotnie określane jest mianem parlamentaryzacji strategii politycznej. Należy raczej akcentować to, co łączy ze sobą partie polityczne, i jednocześnie przekonać o gotowości do negocjowania punktów spornych. Oczywiście zabiegi te mają jeden cel: udowodnienie przydatności partii jako ewentualnego partnera w rozmowach koalicyjnych. Strategia programowa nie musi być skierowana do wszystkich partii obecnych na arenie parlamentarnej, co zresztą w przypadku wielu systemów politycznych byłoby zabiegiem bardzo trudnym. Z reguły jej adresatem stają się ugrupowania położone w bliższym lub dalszym sąsiedztwie partii politycznej, które tworzą określoną opcję polityczną (np. lewicową lub centrolewicową). Udowodnienie przez partię swojej przydatności w ramach tej opcji może otworzyć jej drogę do udziału w koalicji gabinetowej. Z reguły strategie programowe stanowią coś w rodzaju warunku wstępnego "otwarcia" dla ewentualnych rozmów koalicyjnych.
Oczywiście sposób formułowania strategii programowych i koalicyjnych jest determinowany poziomem aspiracji konkretnej partii politycznej. Silne parlamentarnie partie polityczne mogą zdecydować się na stosowanie strategii maksymalistycz-nych. Ich celem jest stworzenie czysto jednopartyjnego rządu, a więc decydują się na aplikację strategii polaryzacyjnych. Jeżeli jednak ich siła nie pozwala na stworzenie takiego gabinetu, to muszą liczyć się koniecznością "miarkowania" swojej oferty programowej w zależności od obranego kierunku (np. bardziej na lewo lub na prawo) poszukiwania ewentualnych koalicjantów. Partie małe z kolei, po prezentacji z reguły ukierunkowanej strategii programowej, oczekują zaproszenia do rozmów, które i tak może nie nadejść. Partie duże i ustabilizowane, oferując określone strategie programowe czy koalicyjne, mogą zmierzać w ten sposób do zmiany reguł gry politycznej, zaś małe muszą wykorzystać już istniejące reguły.
77
Systemy polityczne współczesnego świata
Wypełnianie przez partie polityczne funkcji rządzenia w reżimach demokratycznych można rozpatrywać na kilku płaszczyznach: tworzenia rządu, zapewnienia mu spójności i stabilności (trwałości), stworzenia układu powiązań kooperacyjnych między legislatywą i egzekutywą.
Po pierwsze, partie polityczne są odpowiedzialne za sformowanie rządu. W reżimach parlamentarnych są praktycznie jedynymi podmiotami, które uczestniczą w tym procesie. Fakt dysponowania monopolem w tym zakresie znalazł wyraz w posługiwaniu się kategorią "rządów partii" (party government) jako modelem podejmowania decyzji w ramach gabinetu. Oznacza to, że a) wszystkie decyzje polityczne są podejmowane przez "partyjnych" polityków względnie decydentów przed nimi odpowiedzialnych, b) kierunek polityki państwa zostaje określony przez partię lub partie rządzące oraz c) partie decydują o obsadzie wszystkich najważniejszych stanowisk w administracji publicznej. Model "rządów partii" może zostać poddany pewnym ograniczeniom w reżimach semiprezydenckich, zwłaszcza w przypadku dysponowania przez partię prezydencką większością absolutną w parlamencie. Silny prezydent, stojący na czele partii prezydenckiej, staje się istotnym czynnikiem w przetargach politycznych, w tym również w procesie organizacji egzekutywy politycznej. Poziom "partyjnej" stylizacji rządów uzależniony zostaje jednak od sposobu postrzegania swej roli przez prezydenta. Może on występować przede wszystkim w roli lidera partii politycznej i reprezentanta jej interesów na poziomie przetargów politycznych i wówczas ujawnia się zjawisko "rządów partii prezydenckiej", a proces podejmowania decyzji zaczyna przypominać premierowski czy kanclerski model rządów. Prezydent może się jednak zdecydować na prowadzenie niezależnej od partii prezydenckiej polityki, a więc będzie dążył do efektywnego wykorzystania konstytucyjnych kompetencji, traktując partię jako osobisty instrument w dostarczaniu pewnych potrzebnych mu zasobów. Prezydencjalizacja reżimu mieszanego staje się wówczas faktem. Przyjęcie przez prezydenta jednej z tych dwóch strategii uzależnione jest jednak od charakteru partii prezydenckiej. Jeżeli stoi on na czele spójnego organizacyjnie ugrupowania, o znacznym poziomie instytucjonalizacji zachowań politycznych, dysponującego wyraźną tożsamością programową, to strategia prowadzenia "rządów partii" może wziąć górę, chociażby ze względu na to, że proces socjalizacji politycznej osoby prezydenta postępował w ramach "milieu partyjnego". Może się jednak zdarzyć, że partia prezydencka to w istocie ugrupowanie o luźnych formach organizacyjnych, powoływane lub przywracane do życia jako instrument mający zapewnić kandydatowi sukces wyborczy. W takim przypadku działania partii politycznej zostają podporządkowane prezydentowi. Z pojawieniem się bardzo podobnego scenariusza możemy mieć do czynienia w reżimach prezydenckich.
78
Pojęcie i funkcje partii politycznych
Po drugie, partie polityczne i obecność ich reprezentantów w składzie rządu nadaje mu znaczny poziom spójności i trwałości. Oczywiście poziom ten jest znacznie wyższy w przypadku tworzenia czysto jednopartyjnych gabinetów, których członkowie zostają powiązani układem zależności organizacyjnych, funkcjonalnych czy programowych. Pewne komplikacje mogą pojawić się w przypadku koordynowania działań gabinetów koalicyjnych, jednak i w tym przypadku istnieje pewna płaszczyzna zgody czy porozumienia, która sprzyja zachowaniu spójności wewnątrzkoalicyjnej i w efekcie trwałości gabinetu. Proces tworzenia gabinetów koalicyjnych w ustabilizowanych demokracjach z reguły opiera się na porozumieniu partii politycznych, które znają się dość dobrze i niejednokrotnie już kooperowały ze sobą. Mamy więc do czynienia z instytucjonalizacją zachowań politycznych aktorów uczestniczących w przetargach koalicyjnych, co dodatkowo sprzyja spójności i trwałości gabinetów.
Po trzecie, partie polityczne umożliwiają stworzenie układu kooperacyjno-rywali-zacyjnych powiązań między legislatywą a egzekutywą. W reżimach parlamentarnych istnienie takiego układu wynika z zasadniczej ich cechy, a mianowicie z tego, iż gabinety są tworzone przez partię lub partie, które dysponują wygodną większością w parlamencie (niekoniecznie większością absolutną), co pozwala na kontrolowanie jego działania. Problem nieco odmiennie wygląda w krajach, w których ugruntowała się zasada konsensualnych przetargów i negocjacji (przynajmniej na poziomie elit politycznych), oraz w krajach, gdzie dominuje układ powiązań konfrontacyjnych. W tym pierwszym przypadku mogą pojawiać się gabinety mniejszościowe, które, choć nie dysponują absolutną większością w parlamencie, to jednak mają jego przyzwolenie na prowadzenie polityki państwa. Właśnie dlatego użyliśmy zwrotu "dysponują wygodną większością w parlamencie", co może niejednokrotnie oznaczać, że partie tworzące gabinet działają na rzecz stworzenia wspierającej koalicji parlamentarnej. W tym przypadku ujawnia się ze szczególną mocą konieczność utrzymania przez partie delikatnego układu równowagi między parlamentem a rządem. Z kolei w krajach, w których utrwaliła się wyraźna dychotomia między konfiguracją rządową a opozycyjną, partia lub partie tworzące tę pierwszą muszą kontrolować absolutną większość mandatów w parlamencie. Fakt ten jest praktycznie jedyną gwarancją utrzymania asymetrycznego układu równowagi między parlamentem a rządem, działającego w istocie na rzecz wzmocnienia tego drugiego.
W zasadzie partie polityczne mogą i muszą niejednokrotnie spełniać podobną rolę w reżimach prezydenckich. W reżimach tego typu, a zwłaszcza w Ameryce Południowej, dość często pojawia się sytuacja, iż partia prezydencka nie dysponuje większością w legislatywie. Oznacza to, że prezydent może mieć poważne kłopoty z przefor-
79
Systemy polityczne współczesnego świata
sowaniem swoich decyzji w parlamencie. Konsekwencją tego może być impas polityczny w stosunkach legislatywa - egzekutywa. W takiej sytuacji prezydent zostaje zmuszony do tworzenia gabinetów koalicyjnych, zapraszając do nich reprezentantów partii politycznych, które kontrolują znaczny odsetek mandatów w parlamencie. Należy jednak pamiętać, iż te prezydenckie koalicje rządowe znacznie się różnią od koalicji w reżimach parlamentarnych. Choć uczestniczą w nich członkowie różnych partii politycznych (np. w Brazylii czy Boliwii), to jednak one jako instytucje nie odpowiadają za funkcjonowanie rządu. Taka odpowiedzialność spoczywa jedynie na prezydencie. Przedstawiciele tych partii mogą opuścić koalicję rządową, co i tak nie spowoduje jej upadku. Obecność w rządzie reprezentantów innych partii niż prezydencka wcale nie gwarantuje, że deputowani z tych ugrupowań poprą inicjatywy prezydenta na forum parlamentu. Jest to uzależnione m.in. od poziomu dyscypliny wewnątrz partii parlamentarnej, co z kolei jest konsekwencją spójności wewnątrzor-ganizacyjnej w partii jako całości. Np. partie brazylijskie czy kolumbijskie raczej nie należą do ugrupowań o zdyscyplinowanym charakterze i dlatego deputowani bardzo często zachowują się w sposób trudny do przewidzenia, a w efekcie parlamentarne poparcie dla prezydenta, nawet przez partie reprezentowane w rządzie, jest niestabilne.
Na koniec rozważań o funkcji rządzenia partii politycznej należy wskazać na inny jej aspekt, a mianowicie na fakt, iż strukturalnym i funkcjonalnym elementem tego procesu pozostaje instytucja opozycji, którą stanowią również partie (lub partia), gotowe do wzięcia udziału w alternacji władzy. Występowania opozycji w reżimach demokratycznych nie należy rozpatrywać jedynie w kategoriach instrumentu umożliwiającego kontrolę polityczną poczynań ekipy rządzącej. Jest to oczywiście bardzo ważny element strategii opozycji, która chętnie upublicznia debaty parlamentarne, prezentując przy okazji własne stanowisko w istotnych kwestiach problemowych. W demokracjach większościowych ukształtował się model "bezsilnej", acz lojalnej opozycji, która, mając nikłe możliwości wpływania na decyzje rządzącej partii politycznej, występuje w roli reprezentanta niezadowolonej części elektoratu i cierpliwie czeka na swoją szansę. Jednak w demokracjach o nastawieniu konsensualnym, gdzie istnieje tradycja negocjowania kwestii problemowych w ramach szerokich koalicji politycznych, opozycja staje się niejednokrotnie strukturalnym elementem procesu podejmowania decyzji państwowych. Może o tym świadczyć chociażby schemat tworzenia tzw. gabinetów mniejszościowych. W tego typu strategii politycznej zostaje przyjęte jako pewnik, iż partie opozycyjne stanowią aktywny element struktury przetargów władczych, gdyż bez ich zgody gabinet mniejszościowy nie mógłby
80
Pojęcie i funkcje partii politycznych
funkcjonować. Strategie mniejszościowe stanowią więc przykład mechanizmu politycznego, który pozwala na włączenie partii opozycyjnych w proces podejmowania decyzji.
Organizacyjne przetrwanie.
Oczywiste jest stwierdzenie, iż zasadniczym celem partii politycznej jako organizacji jest przetrwanie w środowisku politycznym. Chodzi rzecz jasna o przetrwanie organizacyjne. Nie chcemy sugerować czytelnikowi, iż jest to zasadnicza raison d'etre partii politycznej. Sposób wewnętrznej organizacji partii politycznej i wynikający z tego np. układ powiązań z otoczeniem mogą mieć wpływ na wypełnianie przez nią pozostałych funkcji. Należy pamiętać, że partia reprezentuje raczej typ organizacji o rynkowym charakterze, co oznacza, iż pojawia się w ramach rywalizacyjnego środowiska i musi sama wywalczyć sobie określoną pozycję na miarę aspiracji politycznych. Między partią i jej bezpośrednim otoczeniem (np. elektoratem) następuje wymiana dóbr i zasobów. Oferuje ona określone dobra kolektywne lub indywidualne, a w zamian oczekuje wymiernych korzyści, np. w postaci poparcia wyborczego. Ten rynkowy charakter partii politycznej nakazuje zwrócić szczególną uwagę na znaczenie organizacji jako czynnika pośredniczącego w procesie wymiany i niejednokrotnie decydującego o jej efektywności albo użyteczności dla osiągnięcia przez konkretne ugrupowanie zakładanych celów. Potencjał organizacyjny staje się wyjątkowym rodzajem zasobu w układzie rywalizacyjnych i otwartych powiązań, które przecież charakteryzują demokratyczny styl przetargów politycznych.
Można sformułować szereg hipotez dotyczących zasad organizacji partii politycznej, które pozwolą jej w sposób efektywny uczestniczyć w rywalizacji politycznej.
Po pierwsze, jej organizacja powinna dość wiernie odzwierciedlać strukturę potencjalnego elektoratu, a więc klienteli, którą partia próbuje przyciągnąć, oferując określone strategie wyborcze czy problemowe. Kwestia ta wydaje się dość prosta, gdy partyjna oferta jest skierowana do konkretnej grupy społecznej, a więc partia posługuje się w kontaktach z elektoratem schematem "tożsamości" (np. etnicznej, klasowej czy wyznaniowej). Ugrupowania np. etniczne, farmerskie (chłopskie) czy klasowe są w stanie stworzyć spójną strukturę organizacyjną nastawioną na penetrację tych właśnie środowisk, co może znaleźć odbicie m.in. w "przestrzennym" sposobie organizacji, charakterze wewnątrzpartyjnego procesu decyzyjnego czy źródłach finansowania. Inaczej wygląda ten problem w sytuacji, gdy partia penetruje różne grupy społeczne albo stawia sobie ambitny cel - sformułowanie apelu ogólnonarodowego. Charakter strategii wyborczej powinien znaleźć odbicie w strukturze
81
Systemy polityczne współczesnego świata
organizacyjnej partii politycznej, np. w postaci pojawienia się odrębnych komórek reprezentujących poszczególne grupy społeczne czy też segmenty elektoratu. Mogą pojawić się ogniwa organizacyjne skupiające np. farmerów, kręgi biznesu, robotników bądź kobiety. Ten zabieg "segmentalizacji" struktury organizacyjnej może służyć jedynie celowi zorganizowania członków i aktywistów, a niekiedy i sympatyków, choć znacznie częściej prowadzi on do zjawiska frakcjonalizacji partii, a poszczególne ogniwa uzyskują status jednostek autonomicznych, uczestniczących w procesie podejmowania decyzji wewnątrzpartyjnych. Chodzi więc o zapewnienie im zinstytucjonalizowanego wpływu na jego przebieg i włączenia ich liderów w ramy tzw. dominującej koalicji (wąskiego kierownictwa partii). Partie posługujące się schematem "tożsamości" mogą więc preferować mniej lub bardziej scentralizowany model organizacyjny partii (np. partie klasowe czy etniczne), w którym jednak musi zostać silnie zaznaczony element odpowiedzialności politycznej elity partyjnej oraz pierwiastek legitymizacyjny. W przypadku struktury sfrakcjonalizowanej model organizacyjny partii podlega różnemu poziomowi decentralizacji, a charakter dominującej koalicji zdeterminowany zostaje przede wszystkim wymogiem reprezentatywności interesów wewnątrzpartyjnych. Odpowiedzialność polityczna (wyborcza) elity partyjnej ulega pewnemu rozproszeniu, a to chociażby z racji charakteru oferowanego programu, który staje się bardziej ogólny i oparty raczej na uniwersalnych hasłach i deklaracjach.
Po drugie, organizacja musi zapewnić partii podejmowanie decyzji, i to w dość rozsądnym przedziale czasowym. Skoro partia jest przykładem organizacji rynkowej (zob. wyżej na ten temat), musi dysponować zasobami strukturalnymi pozwalającymi jej na szybkie podjęcie decyzji albo natychmiastową reakcję na zmiany zachodzące w środowisku politycznym (np. na rynku wyborczym). Racjonalna decyzja to również i taka, która zostaje podjęta we właściwym momencie, co gwarantuje partii spodziewane korzyści w wymianie dóbr z otoczeniem. Zjawisko optymalizacji strategii politycznych jest w dużym stopniu uzależnione od organizacyjnych możliwości reagowania partii na przesunięcia w ramach np. rynku wyborczego czy też nawet rynku przetargów koalicyjnych. Gra jest warta zachodu, zwłaszcza w reżimach demokratycznych czy demokratyzujących się, gdyż na poziomie indywidualnych zachowań wyborczych obserwujemy silną tendencję do podejmowania przez wyborców decyzji w ostatniej fazie kampanii wyborczej (wyborcy niezdecydowani). Znacznie wzrasta również odsetek tzw. floating voters, a więc wyborców zmieniających dość często lojalność partyjną. Ta ostatnia kategoria może stać się szczególnym obiektem zainteresowania partii politycznych wówczas, gdy rywalizacja wyborcza charaktery-
82
Pojęcie i funkcje partii politycznych
żuje się znaczną intensywnością, a różnice w zdobyczach wyborczych głównych partii politycznych są minimalne. Przejęcie kontroli nad tą kategorią zmiennych wyborców może stanowić więc klucz do ostatecznego sukcesu. Konieczność szybkiego reagowania na tego typu "rynkowe" zmiany pozwala liderom partyjnym docenić użyteczność zasobów organizacyjnych pozostających w ich dyspozycji. Wcale jednak nie musi to oznaczać, że partia powinna stworzyć rozbudowaną i scentralizowaną strukturę organizacyjną. Istnieją alternatywne sposoby optymalizacji decyzji politycznych. Partie polityczne mogą stworzyć wąski sztab profesjonalnie przygotowanych ekspertów, których jedynym zadaniem jest zapewnienie im silnej pozycji rynkowej. Chodzi nie tylko o tworzenie wyborczego image partii w trakcie kampanii wyborczej, ale również, a może przede wszystkim, o kreowanie jej profesjonalnego statusu na co dzień, co wydaje się skuteczniejszą reklamą partii, zwłaszcza w demokracjach ustabilizowanych. Sztab profesjonalistów i ekspertów może stanowić element struktury organizacyjnej partii, co sugeruje tworzenie "permanentnej" tożsamości. Partie mogą jednak zlecać określone usługi w tym zakresie wyspecjalizowanym organizacjom, co dotyczy zwłaszcza działań marketingowych i public relations w trakcie kampanii wyborczej.
Po trzecie, wewnątrzpartyjny proces decyzyjny musi umożliwić podjęcie jednobrzmiących decyzji, które stanowić będą wyraz i potwierdzenie istniejącego w partii konsensusu co do zasadniczych kwestii problemowych. Struktura organizacyjna partii powinna więc z jednej strony gwarantować ujawnianie się różnorodnych opinii i przekonań, ale z drugiej - służyć jako sposób ograniczania i "kanalizowania" nadmiernego poziomu polaryzacji opinii i stanowisk, które w przeciwnym razie mogą stać się źródłem destrukcji. Zasady demokracji wewnątrzpartyjnej winny być gwarantowane, włączając w to często niepisane prawo członków partii do secesji, ale musi ona wystąpić na arenie przetargów politycznych (rynkowych) jako spójny -choć o kilku "twarzach" - podmiot (zob. na ten temat w dalszych rozważaniach), zmuszony niejednokrotnie do ukrywania przed oczami opinii publicznej rzeczywistych układów i konfiguracji decyzyjnych. Należy w tym momencie zaznaczyć, iż współczesne partie, jak przystało na organizacje rynkowe, oferują dobra i korzyści o kolektywnym charakterze, których odbiorcą jest cały elektorat. Oferują one kandydatów na stanowiska publiczne czy programy, które stają się z czasem wyznacznikiem polityki państwa, a więc dobra, z których korzysta każdy, i to bez względu na to, jak głosował w wyborach. Jak podkreśla Joseph Schlesinger w artykule zamieszczonym w Journal of Politics z 1984 r., zjawisko to w sposób zasadniczy różni rynek polityczny od ekonomicznego, gdyż w przypadku tego ostatniego strony biorące udział
83
Systemy polityczne współczesnego świata
w transakcji otrzymują "jedynie" dobra prywatne (indywidualne) i selektywne. Jednak na partię można spojrzeć również w inny sposób. Oto istnieje kategoria indywidualnych dóbr i korzyści, które otrzymuje jedynie partia i jej kandydaci. Chodzi przede wszystkim o tzw. officeseekers, a więc o osoby, dla których partia staje się zasadniczym instrumentem umożliwiającym uzyskanie stanowisk publicznych. Nie jest w tym momencie ważne, czy zdobycie stanowiska to cel sam w sobie, czy raczej środek do realizacji określonego programu. Kategoria tych osób stanowi bez wątpienia najbardziej aktywny element w partii politycznej i to one potrzebują struktury organizacyjnej jako sposobu kreowania i rozwijania wcześniej wspomnianych dóbr i korzyści kolektywnych. Fakt istnienia organizacji należy więc rozpatrywać w kontekście "kojarzenia" kolektywnych oraz indywidualnych (prywatnych) dóbr i korzyści, a z czasem może się zdarzyć, że partia polityczna jako organizacja stanie się dobrem kolektywnym. Partia jako organizacja musi więc przynajmniej na zewnątrz stwarzać wrażenie monolitu, gdyż tylko w ten sposób jest ona w stanie efektywnie łączyć proces kreowania dóbr obu wspomnianych rodzajów. W tym kontekście wydaje się jednak uzasadniona hipoteza, że organizacja jest potrzebna przede wszystkim elitom partyjnym. Dotyczy to zwłaszcza modelu partii końca XX wieku, który ukształtował się w ustabilizowanych demokracjach (zob. na ten temat w dalszej części rozdziału).
Po czwarte, w partii jako organizacji należy wyodrębnić trzy subsystemy, które, wypełniając określone funkcje, wchodzą ze sobą w określone relacje, z reguły o stabilnym charakterze. Chodzi - zgodnie z sugestią R. Katza i R Maira zawartą w artykule Ewolucja organizacji partii w Europie: trzy twarze organizacji partii (The Evolution of Party Organization in Europę: The Three Faces of Party Organization) - o partię jako organizację sprawującą urząd publiczny (party in public office), partię jako organizację grupującą członków, aktywistów i sympatyków, aktywną wśród elektoratu (party on the ground), oraz partię jako urząd centralny (party in central office).
W przypadku partii sprawującej urząd publiczny chodzi o formy organizacyjne obejmujące aktywność jej reprezentantów, zasiadających w parlamencie lub (i) w rządzie. Chodzi np. o parlamentarne partie zwane często frakcjami parlamentarnymi, które skupiają deputowanych zasiadających w legislatywie. Należy do tego subsys-temu zaliczyć również reprezentantów partii piastujących różne stanowiska publiczne, w tym również rządowe. W niektórych partiach występuje zjawisko oddzielenia poszczególnych form organizacji partyjnych reprezentantów zasiadających w organach państwa. Np. w Stanach Zjednoczonych obie duże partie polityczne dysponują odrębnymi i autonomicznymi organizacjami w Izbie Reprezentantów i Senacie; w dodatku prezydent posiada własną strukturę organizacyjną. Podobnie jest w wielu par-
84
Pojęcie i funkcje partii politycznych
tiach w Ameryce Łacińskiej, czego przejawem może być zjawisko "wewnątrzpartyjnej opozycji" między partią prezydencką a partią w Kongresie (np. w Brazylii, Ekwadorze czy Peru). Z kolei w partiach europejskich może wystąpić zjawisko oddzielenia organizacyjnego partii w poszczególnych izbach parlamentu, jednak przy zachowaniu przez partię parlamentarną znacznych uprawnień w zakresie koordynowania działań politycznych (np. w Partii Konserwatywnej w Wielkiej Brytanii czy w partiach włoskich). Obecność przedstawicieli partii w konstytucyjnych organach państwa daje jej możliwość dysponowania określonymi zasobami, które mogą zostać wykorzystane w prowadzeniu polityki wewnątrzpartyjnej. Chodzi przede wszystkim o fakt, że uczestniczą oni w procesie podejmowania decyzji państwowych, a więc mają wpływ na ich treść. Partia kontrolująca stanowiska publiczne może posługiwać się ponadto strategiami patronażu, o czym pisaliśmy wcześniej. Nie bez znaczenia jest również fakt, że urzędnicy partyjni obecni w strukturach biurokratycznych państwa mają dostęp do informacji oraz ekspertyz.
Partia jako organizacja grupująca aktywistów, członków i lojalnych wyborców opiera się przede wszystkim na zasadzie dobrowolności, a więc przynależność do niej jest efektem prywatnej decyzji osoby zainteresowanej. Z reguły w jej ramach szczególną rolę spełnia narodowy kongres czy komitet oraz szereg podobnych organizacji usytuowanych na niższych poziomach. Mają one określoną kadencję, w ich skład wchodzą pewne kategorie urzędników, dysponujących zróżnicowanymi i wyraźnie zdefiniowanymi kompetencjami. Zasadniczym motywem przynależności do party on the ground wydają się być racje solidarystyczne i korzyści kolektywne (zob. na ten temat uwagi powyżej), co niejednokrotnie powoduje, że członkowie tego subsystemu organizacyjnego pozostają szczególnie niechętni zmianom i modyfikacjom tożsamości programowej (ideologicznej) w imię np. wyborczych czy koalicyjnych racji. Na tym tle dochodzi zresztą często do konfliktów, zwłaszcza z organizacją skupiającą reprezentantów partii w instytucjach państwa. Ten subsystem może odgrywać szczególną rolę w partiach odwołujących się na arenie wyborczej do apelu opartego na schemacie tożsamości. Ważne wówczas staje się legitymizacyjne powiązanie między partią a jej klientelą, ale również zasada masowego członkostwa. Strategie na poziomie przetargów parlamentarno-gabinetowych charakteryzuje raczej mała elastyczność, gdyż zasadniczym celem partii o wyraźnie grupowej tożsamości staje się wypełnianie raczej funkcji reprezentacyjnych niż integracyjnych. Siła party on the ground, traktowana jako zasób istotny z punktu widzenia celów partii politycznej, opiera się przede wszystkim na tym, iż dostarcza ona głosy wyborcze oraz jest źródłem jej finansowania. Ten pierwszy czynnik jest zawsze ważny dla partii, choć charakter
85

Systemy polityczne współczesnego świata
stosowanych przez nią strategii penetrowania elektoratu może spowodować osłabienie relewantności tego sybsystemu. Konieczność zerwania z wyborczym modelem lojalności grupowej oznacza przecież rozmycie tożsamości programowej (ideologicznej), co powoduje jakby automatycznie m.in. przekazanie pozostałym subsystemom, zwłaszcza party in public office, znacznej autonomii w zakresie stylizowania treści manifestu wyborczego czy zawieranych układów koalicyjnych. Z kolei obserwowany w demokracjach ścisły związek partii politycznej ze strukturami państwa powoduje m.in. szerszy zakres jej finansowania z budżetu państwa. Jednocześnie tracą na znaczeniu inny źródła finansowania partii, w tym również wpływy ze składek członkowskich. Efektem tego typu zmian staje się osłabienie partii jako sub-systemu skupiającego członków i aktywistów (party on the ground), choć nie jest uzasadniona w tym kontekście teza o słabnięciu partii jako takiej, gdyż tworzą ją również pozostałe dwa subsystemy.
Party in central office to w zasadzie subsystem, którego centralnym ogniwem jest kwatera główna partii, usytuowana z reguły w stolicy kraju. W jej skład wchodzą urzędnicy partyjni tworzący np. komitet wykonawczy partii, na którego czele stoi przewodniczący lub sekretarz generalny oraz tzw. pracownicy biurowi. Ta pierwsza kategoria pracowników może być powoływana w różny sposób. Mogą być oni wybierani np. przez kongres partii, co oznacza, że reprezentują partię jako organizację członkowską, jak również przez partię parlamentarną. W skład centralnej biurokracji partyjnej mogą wchodzić także reprezentanci różnych organizacji, np. afiliowanych przy partii politycznej. Można chyba przyjąć, że wyjątkową rolę ten subsystem partii miał do odegrania (lub wciąż ma) w partiach masowych, posługujących się np. schematem tożsamości jako podstawowym motywem wyboru politycznego (zob. na ten temat w dalszej części pracy). Centralna struktura biurokratyczna partii odgrywała w nich bowiem rolę ogniwa pośredniczącego między pozostałymi subsystema-mi, ale o specyficznym charakterze - miała gwarantować w zasadzie dominację partii członkowskiej nad partią parlamentarną. Jedną z jej zasadniczych funkcji była m.in. realizacja odpowiedzialności tej ostatniej przed masowym członkiem. Ewolucja modelu partii politycznej spowodowała jednak znaczne ograniczenie możliwości takiego typu oddziaływania na pozostałe subsystemy. Specyficzny charakter przybierają relacje między subsystemem biurokratycznym partii a subsystemem parla-mentarno-rządowym. Oto szereg partii, i to zarówno liberalnych, socjaldemokratycznych, jak i konserwatywnych, upowszechnia zasadę, że członkami centralnych organów partii stają się przede wszystkim reprezentanci partii parlamentarnej; można jednak spotkać wiele wyjątków, jak np. w belgijskich partiach socjalistycznych czy partiach holenderskich.
86
Rozdział
Typy partii politycznych
Można wskazać na szereg typologii i klasyfikacji partii politycznych, proponowanych przez różnych autorów. W zależności od przyjętego kryterium klasyfikacji zostają wyróżnione poszczególne kategorie partii politycznych. Dobór kryterium w znacznym stopniu uzależniony jest od zainteresowań badawczych autora i może opierać się na uwzględnieniu konkretnego aspektu, charakteryzującego np. formy aktywność partii politycznej, sposób jej powiązania z otoczeniem społecznym czy też charakter struktury organizacyjnej.
Niektórzy autorzy stosują "proste" kryteria klasyfikacyjne, biorąc za punkt wyjścia jedną zmienną. Przykładowo M. Duverger w pracy Political Parties: Their Organiza-tion and Activity in the Modern State (1965 r.) bierze pod uwagę charakter członkostwa w partiach politycznych i na tej podstawie wyróżnia: partie "bezpośrednie" oraz partie "pośrednie". Te pierwsze charakteryzują się tym, że ich członkami są indywidualni obywatele, którzy wypełniają deklarację przystąpienia i uczestniczą w spotkaniach lokalnych organizacji. Natomiast partia "pośrednia" to organizacja, w której występuje zasada zbiorowego (grupowego) członkostwa. Członkami partii stają się np. stowarzyszenia czy organizacje (związki zawodowe, stowarzyszenia farmerów, izby handlowe, organizacje spółdzielcze itp.), co oznacza, że indywidualny obywatel aktywny w ich ramach zostaje związany z partią poprzez udział w tzw. ciałach pośredniczących. Z kolei S. Neumann w artykule pt. Towards a Comparative Study of Political Parties opublikowanym w 1956 r. uwzględnia kryterium funkcji, jakie pełnią partie w systemie politycznym. Na tej podstawie wyróżnia partie reprezentacji oraz partie integracji. Te pierwsze starają się raczej reprezentować interesy poszczególnych segmentów elektoratu, starając się je wkomponować w ramy oferty programowej. Partie stosują więc przede wszystkim strategie o charakterze reaktywnym, reagując na zmiany w środowisku wyborczym. Czynią tak dlatego, że ich zasadniczym celem jest maksymalizacja zysków wyborczych, a one same stają się doskonałym przykładem organizacji, dla której władza jest celem samym w sobie. Partie integracji dążą przede wszystkim do mobilizacji z reguły określonej kategorii elektoratu,
87
Systemy polityczne współczesnego świata
podejmując m.in. przedsięwzięcia o charakterze edukacyjnym czy socjalizacyjnym. Dominują wśród nich strategie aktywne, nastawione na kreowanie sprzyjającego środowiska wyborczego, przy wykorzystaniu niejednokrotnie typu apelu ideologiczno--programowego. Partia reprezentacji bardzo przypomina kategorię ugrupowania określanego mianem pragmatycznego czy wyborczego (catch-all), zaś partia integracji charakteryzuje się cechami typowymi dla ugrupowania masowego, dążącego do stworzenia strukturalnych form identyfikacji wyborczej, m.in. przy pomocy apelu ideologicznego.
1. Partie prosystemowe a partie antysystemowe
Pojawia się wiele klasyfikacji partii politycznych opartych na ocenie ich funkcjonalności (czy też jej braku) wobec np. ustroju politycznego (reżimu) lub demokracji jako takiej. Mamy więc do czynienia z partiami prosystemowymi, które akceptują konstytucyjne i polityczne zasady gry politycznej, oraz z partiami antysystemowy-mi, które podejmują różnorodne działania nastawione na podważenie lub osłabienie legitymacji systemu demokratycznego. Niektórzy autorzy tę pierwszą kategorię ugrupowań nazywają konstytucyjnymi, zaś drugą - rewolucyjnymi. Mamy tu do czynienia z systemowym podejściem do klasyfikacji partii politycznych z charakterystyczną dla niego próbą dokonania oceny ich funkcjonalności wobec poszczególnych kategorii systemów, w których są aktywne. Kilka słów wyjaśnienia wymaga kategoria partii antysystemowej. Jest to bez wątpienia fenomen sytuacyjny, który należy rozpatrywać w kontekście konkretnego układu społeczno-politycznego. W reżimach demokratycznych będą to ugrupowania, które prezentują postulaty programowo-ideologiczne mające stanowić - w przekonaniu ich twórców - antytezę dla demokratycznego procesu ewolucji systemu politycznego. Jak już wspomnieliśmy, partia an-tysystemowa jest dysfunkcjonalna wobec demokratycznych układów politycznych, kwestionując m.in. ich legitymację społeczną, zasady gry politycznej czy nawet zdolność do zaspokojenia enigmatycznie rozumianych oczekiwań społecznych. Jednak wśród piszących zarysowały się dwa sposoby ujmowania w tym kontekście antysys-temowości. Jedni traktują kwalifikator "antysystemowa" (partia) w sposób mocny i sugerują, iż takiego charakteru nabiera ugrupowanie, którego postulaty i zachowania wyraźnie mają delegitymizującą właściwość wobec demokratycznego ustroju politycznego (systemu politycznego). Taka partia podważa legitymację społeczną demokracji jako takiej. Do takiego wniosku możemy dojść po dokonaniu m.in. oceny
88
Typy partii politycznych
celów stawianych sobie przez partię, zachowań jej liderów, członków i sympatyków oraz stosowanych strategii politycznych. Partie komunistyczne lub lewackie, zwłaszcza do momentu rozpadu światowego systemu komunistycznego, należy zakwalifikować do tej kategorii. Jednak rodzą się uzasadnione wątpliwości co do trafności takiego zabiegu w stosunku do przynajmniej niektórych partii tzw. dalekiej lewicy w ustabilizowanych demokracjach, zwłaszcza poczynając od lat 70. (np. Włoskiej Partii Komunistycznej, Komunistycznej Partii Grecji). Tak postrzegana antysystemowość jest również właściwością partii politycznych usytuowanych po przeciwnej stronie układu lewica - prawica, a odwołujących się w sposób mniej lub bardziej otwarty do ideologii faszystowskiej. Ujawnia się jednak dość często dodatkowe kryterium kwalifikacji konkretnego ugrupowania jako antysystemowego, oparte na czynniku subiektywnym. Chodzi o stosunek do niego pozostałych partii politycznych, które tworzą tzw. opcję prosystemową. Zastosowana przez te partie strategia wykluczenia czy izolacji nie musi wcale znajdować uzasadnienia w racjach obiektywnych (np. w treści programu czy proponowanych celach), pozostając np. odpryskiem historycznych zaszłości czy uprzedzeń. Z takim zjawiskiem mieliśmy do czynienia zarówno w demokracjach ustabilizowanych (np. strategia wykluczenia wobec Włoskiej Partii Komunistycznej), jak i przechodzących fazę transformacji demokratycznej (np. stosunek wobec tzw. partii postkomunistycznych).
To subiektywne kryterium antysystemowości w istocie rzeczy budowane jest na podstawie sposobu funkcjonowania systemu partyjnego, a partie go tworzące postrzegają konkretne ugrupowanie, kierując się zresztą różnymi motywami, jako dysfunkcjonalne. Pojawia się więc słabsze rozumienie antysystemowości określonej kategorii partii politycznych, której punktem odniesienia jest nie tyle kwestionowanie liberalnego (demokratycznego) porządku społecznego jako takiego, co raczej pewnych zasad gry politycznej, związanych przede wszystkim z funkcjonowaniem systemu partyjnego (zob. na ten temat w kolejnym rozdziale). Partie zaliczane do tej kategorii określane są m.in. mianem partii protestu, partii antykonsensualnych czy partii-promotora, a łączy je fakt, że są to z zasady ugrupowania relatywnie młode, nieduże i szukające swego miejsca w toczących się przetargach politycznych. Niejednokrotnie oferują one hasła o populistycznym charakterze, chcąc w ten sposób przeniknąć do głównego nurtu toczącej się dyskusji społecznej, mówiąc potencjalnym odbiorcom to, co chcą usłyszeć. Dotyczy to przede wszystkim partii dalekiej prawicy, określanych często mianem partii ultraprawicowych nowego typu (nowy prawicowy populizm).
89
Systemy polityczne współczesnego świata
Kategoria partii protestu jest dość pojemna i należy ją traktować przede wszystkim jako antytezę partii ustabilizowanych, tworzących funkcjonalny kartel ugrupowań prosystemowych. Stawiają one sobie za cel rewizję polityki państwa w wybranym obszarze jego aktywności, oferując niejednokrotnie postulaty idące dość daleko. Nie kwestionują one założeń demokratycznego systemu politycznego, wykorzystując jego instytucje i procedury do ujawnienia własnego stanowiska i realizacji własnych celów politycznych. Do kategorii partii protestu można zaliczyć dość szeroki wachlarz ugrupowań, biorąc pod uwagę chociażby charakter i treść postulatów przez nie wysuwanych. Należy jednak pamiętać, iż w ramach każdego systemu politycznego istnieje tzw. "szara strefa akceptacji", w której znajdują się partie polityczne nieakceptowane, z różnych zresztą względów, przez ugrupowania prosystemowe. Przynależność do tej strefy może okazać się jednak fenomenem przejściowym i partie początkowo tam sytuowane z czasem zostają zaakceptowane i wchłonięte w ramy przetargów politycznych. Partie protestu rozpoczynają swoją historię organizacyjnej ewolucji właśnie w tej szarej strefie akceptacji, niektóre z nich tam pozostają, a inne ją opuszczają. Partie zielonych z reguły zaczynały jako ugrupowania protestu, postulując niejednokrotnie dość radykalną zmianę polityki państwa w zakresie ochrony i kształtowania środowiska naturalnego człowieka. Podnoszone przez nie postulaty i oferowane wartości godziły jednak w konsens programowy partii ustabilizowanych, oparty przede wszystkim na tzw. wartościach materialnych (ekonomicznych). Kolejną grupą partii protestu są tzw. partie dalekiej prawicy nowego typu, które domagają się m.in. rewizji polityki państwa wobec cudzoziemców oraz zaostrzenia prawa azylowego (np. Front Narodowy we Francji czy Republikanie w Niemczech). Niektóre z nich, zwłaszcza ugrupowania skandynawskie, opowiadają się za likwidacją modelu państwa dobrobytu i wprowadzeniem nowej polityki podatkowej (np. Partie Postępu w Danii czy Norwegii). Do kategorii partii protestu można również zaliczyć ugrupowania kwestionujące proces integracji europejskiej i domagające się rewizji dotychczasowej "proeuropejskiej" polityki (np. ugrupowania centrowe w państwach skandynawskich).
Przedstawione przykłady partii protestu wskazują jednoznacznie, iż zasadniczym motywem ich działania w ramach rywalizacyjnego rynku politycznego pozostaje żądanie zmiany dotychczasowego konsensu programowego (katalogu kwestii problemowych), stanowiącego podstawę działania systemu partyjnego. Przesłanka ta nakazuje więc zaliczyć przynajmniej niektóre z nich do kategorii partii-promotora. R. Harmel i J. Robertson w opracowaniu pt. Formation and Success of the New Parties. A Cross-National Analysis z 1985 r. jako jedni z pierwszych zaproponowali wprowa-
90
Typy partii politycznych
dzenie klasyfikacji partii politycznych opartej na wyodrębnieniu dwóch kategorii: partii-promotora (promoter party) oraz partii-rywala (contender party). Liderzy tych pierwszych uznają za mało prawdopodobne zdobycie większej liczby głosów i mandatów parlamentarnych, a więc z góry wykluczają możliwość wejścia w sferę przetargów władczych, a nawet dostania się do parlamentu. Zasadniczym ich celem staje się wykorzystanie partii politycznej jako sposobu zwrócenia uwagi opinii publicznej na konkretne kwestie i problemy społeczne. Dążą one do rozpoczęcia procesu polityzacji określonych kwestii społecznych przy założeniu, że inne partie polityczne, ustabilizowane i parlamentarne, przejmą "odpowiedzialność" za ich dalsze promowanie. Noszą one, jak już wspomnieliśmy, wiele cech typowych dla grup interesu. Znaczny odsetek partii promujących znika dość szybko z areny konfrontacji wyborczej lub funkcjonuje na jej obrzeżach, choć niektóre z nich po osiągnięciu znaczącego potencjału mobilizacyjnego włączają się w proces rywalizacji na arenie parlamen-tarno-gabinetowej. Wówczas często określane są mianem partii protestu i nabierają cech partii-rywala, a więc ugrupowania, którego liderzy sukces wyborczy traktują jako zasadniczą rację jego dalszego istnienia.
Za specyficzny typ partii promującej należy uznać tzw. partie jednego przedsięwzięcia, oferującą jedną kwestię problemową (enterpreneuriał issue parties). Są to organizacje, które nie wyłoniły się z ruchów (jak np. partie zielonych czy szerzej partie lewicowo-libertariarne) lub grup społecznych, ale zostały stworzone przez osobę niejednokrotnie niezwiązaną z polityką, a przynajmniej na tyle przedsiębiorczą, że udaje się jej przyciągnąć zwolenników. Osoba ta odgrywa dużą rolę w procesie instytucjonalizacji partii, przynajmniej w początkowej jej fazie, stając się jej kreatorem, nosicielem informacji dla zwolenników oraz charyzmatycznym przywódcą. Przykładem partii tego typu mogą być ugrupowania ultraprawicowe nowego typu, w których zasadniczą wartością apelu staje się osoba lidera. Są to w istocie organizacje "przywództwa", o bardzo ograniczonym zakresie wewnętrznego zróżnicowania organizacyjnego. Przykładem mogą być dwie partie włoskie: Liga Północy oraz Forza Italia. Warto jednak nadmienić, iż podobny fenomen występuje na innych kontynentach, choć przybiera trochę odmienne formy.
W krajach Ameryki Południowej, może z wyjątkiem Chile i Urugwaju, występują partie polityczn s, o których już mieliśmy okazję pisać, zwane personalist parties. Nie muszą to być ugrupowania populistyczne, choć niektóre z nich noszą taką cechę (np. Partia Sprawiedliwości w Argentynie, Partia Narodowej Odbudowy - PRN w Brazylii czy Alianza Cambio'90 Nueva Mayoria - C'90 w Peru). Łączy je jedna cecha: w mniejszym lub większym stopniu stają się instrumentem w rękach polityka, niejedno-
91
Systemy polityczne współczesnego świata
krotnie prezydenta, mającym zapewnić mu sukces wyborczy. Z reguły program oferowany przez te ugrupowania ma znaczenie marginalne, gdyż ma on jedynie podkreślać i tak spersonalizowany charakter apelu wyborczego. W przypadku C'90 w Peru i Ruchu na rzecz V Republiki (MVR) w Wenezueli oferta programowa ma duże znaczenie, a to z tej racji, że obie te partie oferują wyborcy koncepcje programowe swych liderów, nastawione nie tylko na radykalne przeobrażenie stosunków społecznych, ale również wyrażające determinację likwidacji dotychczasowych reguł gry politycznej. W zasadzie jednak partie tego typu promują przede wszystkim osobę polityka i niekiedy jego wizję rozstrzygania konkretnych kwestii problemowych. W konsekwencji stają się swoistymi machinami wyborczymi, poszukującymi dla swych liderów miejsca w przetargach politycznych. Za przykłady mogą posłużyć: boliwijska Unia Solidarności Obywatelskiej (UCS), utworzona w 1988 r. jako machina wyborcza Fernandeza Rojasa w walce o urząd prezydenta, brazylijska PRN wspierająca prezydenckie ambicje Fernando Collor de Mello czy peruwiańska Unia na rzecz Peru (UPP), powołana do życia w 1994 r. przez byłego Sekretarza Generalnego ONZ Ja-vier Perez de Cuellar, rywalizującego w wyborach w 1995 r. o urząd prezydenta.
Kategoria personalist parties występuje również na kontynencie afrykańskim, ale mają one bardzo specyficzny charakter, wynikający ze struktury przetargów władczych. Są one z reguły określane mianem partii autorytarnych i jako takie swoje istnienie i rozwój zawdzięczają konkretnemu politykowi, piastującemu urząd prezydenta. Nie tyle są to więc machiny wyborcze, choć liderowi potrzebne są i w tym celu, co raczej machiny władzy, pozwalające na penetrowanie struktur społecznych i instytucji państwa. Są to partie władzy, ale o bardzo spersonalizowanym charakterze apelu politycznego, służące m.in. kolonizacji aparatu państwa oraz kontroli nad systemem zarządzania gospodarką. Przykładem tego typu partii są m.in.: Narodowy Kongres Demokratyczny (NDC) w Ghanie, narzędzie w ręku prezydenta Jerry Raw-lingsa, byłego oficera stojącego w latach 1981-1992 na czele quasi-militarnego rządu, a od 1992 r. kierującego rządem cywilnym, wyłanianym w drodze wyborów (1992 i 1996 r.); Związek Konstytucyjny i Demokratyczny (RCD) w Tunezji, pozostający pod całkowitą kontrolą prezydenta Zayn al-Abidin Ben Ali, generała, który dokonał zamachu pałacowego w 1987 r.; Kameruński Ruch Ludowo-Demokratyczny (CPCM), pozostający pod kontrolą Paula Biya, prezydenta tej republiki od 1982 r., czy wreszcie Demokratyczna Partia Gabonu (PDG), wierna wobec Omara Bongo, prezydenta od 1967 r. We wszystkich tych krajach mamy do czynienia z patriarchalnym stylem przywództwa opartym na wykorzystaniu instrumentów patronażu (zob. na ten temat uwagi zawarte powyżej). Ujawnia się silna tendencja do kreowania osobistych
92
Typy partii politycznych
rządów (personal rule), a więc układu władzy zdominowanego przez lidera, kontrolującego najwyższe stanowiska w państwie oraz wykorzystującego dla własnych celów system powiązań klientelistycznych. W konsekwencji partia polityczna staje się jednym z instrumentów (obok np. układów biurokratycznych) gwarantujących liderowi (prezydentowi) dysponowanie monopolem w zakresie podejmowania decyzji.
2. Poziom instytucjonalizacji jako kryterium klasyfikacji partii politycznych
W literaturze poświęconej partiom politycznym znajdujemy dość często rozważania poświęcone procesowi ich instytucjonalizacji. Dla wielu autorów jednym z zasadniczych kryteriów klasyfikacji partii politycznych okazuje się być poziom ich instytucjonalizacji. Mamy tu do czynienia z kontinuum przypadków, gdzie na jednym biegunie znajdują się partie o bardzo wysokim poziomie instytucjonalizacji, a na przeciwnym - o bardzo niskim. Nie jest więc to klasyfikacja dychotomiczna, oparta na występowaniu poszczególnych jasno zdefiniowanych kategorii organizacji (modeli), ale układ dynamiczny, którego istotą jest proces zmiany, a elementem koncep-tualizującym te zmiany jest katalog czynników sprzyjających bądź utrudniających proces instytucjonalizacji. Kluczem do zrozumienia zjawiska instytucjonalizacji i jej wpływu na charakter partii politycznych, a niejednokrotnie i systemu partyjnego, jest sposób interpretowania tej kategorii. Przykładowo partie w ustabilizowanych demokracjach, a zwłaszcza socjaldemokratyczne, chadeckie czy nawet konserwatywne, zalicza się do kategorii organizacji zinstytucjonalizowanych, zaś np. partie afrykańskie czy niektóre azjatyckie (np. w Korei Południowej, na Tajwanie czy w Bangla-deszu) umieszcza się na przeciwnym biegunie kontinuum. Wskazuje się jednak, że wśród partii europejskich występują rodziny ugrupowań o relatywnie niskim poziomie instytucjonalizacji, jak np. partie liberalne czy ultraprawicowe nowego typu. Z kolei wielu autorów sugeruje, iż partie lewicowe z reguły charakteryzują się znacznie wyższym poziomem instytucjonalizacji niż prawicowe. Ocena poziomu instytucjonalizacji partii politycznej staje się jedną ze zmiennych pozwalających na wyodrębnienie ugrupowań ustrukturyzowanych oraz ugrupowań będących narzędziem w ręku konkretnego polityka, promujących jego wizję programową lub osobiste interesy (personalist parties lub (i) partie populistyczne).
W przypadku demokracji ustabilizowanych proces instytucjonalizacji partii politycznej kojarzony jest zazwyczaj z pojawieniem się stabilnych wzorców wewnątrz-
93
Systemy polityczne współczesnego świata
partyjnych zachowań, swoistych organizacyjnych i politycznych reguł gry. Instytucjonalizacja oznacza więc stabilizację i rutynizację zachowań. Zostają ukształtowane zasady, procedury, wyznaczone role oraz różnorodne wzorce zachowań, co powoduje stabilizację działań wewnątrzpartyjnych, wywołującą z jednej strony ograniczenie i ujęcie w określone ramy organizacyjne aktywności podmiotów "wewnętrznych", a z drugiej wzmacniają oczekiwania podmiotów "zewnętrznych" co do przewidywal-ności działań tych pierwszych. W efekcie powstaje trwała struktura wewnątrzorga-nizacyjna, która pełni rolę nie tylko regulatora, ale również staje się punktem odniesienia dla działań innych aktorów politycznych, wzmacniając stabilność wzajemnych relacji. Można postawić hipotezę, że powstanie i efektywne funkcjonowanie systemu partyjnego w dużym stopniu jest determinowane właśnie istnieniem zrutynizo-wanych układów zachowań wewnątrzpartyjnych w ramach podmiotów go tworzących. Partie o dużym poziomie instytucjonalizacji istnieją z reguły, jak już wspomnieliśmy, w demokracjach ustabilizowanych, ponieważ na proces ten mają duży wpływ m.in. wiek partii i wiek samej demokracji, wyborcza i parlamentarna stabilność partii politycznych. Za determinantę intensywności poziomu instytucjonalizacji partii politycznej można więc uznać stopień zaawansowania w danym systemie politycznym rozwoju rynkowych reguł gry politycznej (np. strukturyzacji rynku wyborczego czy przetargów koalicyjnych). Należy zaznaczyć, że proces instytucjonalizacji rozpatrujemy jako zjawisko związane tylko i wyłącznie z istnieniem rywalizacyjnego układu przetargów politycznych ewentualnie z jego kształtowaniem się.
Jeżeli poziom instytucjonalizacji partii politycznej oceniać będziemy przez pryzmat jej organizacyjnego rozwoju, to rzeczywiście gros ugrupowań w krajach demokratyzujących się względnie w reżimach so/t-autorytarnych trzeba zaliczyć do kategorii charakteryzującej się bardzo niskim jej poziomem lub wręcz brakiem. Jednak są autorzy, np. A. Panebianco (1988), sugerujący, że instytucjonalizacja jest procesem, poprzez który organizacja inkorporuje wartości i cele jej założycieli. W tym m.in. kontekście sugerują oni, że instytucjonalizacja to "value infusion" ("napływ wartości"). Oznacza to, że mamy z nią do czynienia wówczas, gdy - jak pisze P Selznick w książce pt. Leadership in Administration: A Sociological Interpretation z 1957 r. - organizacja zostaje wyposażona w wartości daleko wykraczające poza czysto techniczne instrumenty, stosowane dla osiągnięcia konkretnego, bieżącego celu. Może się okazać, iż organizacja staje się wartością samą dla siebie i rozpoczyna jakby samodzielne życie, niezależne od funkcji, które ma do wypełnienia w danym momencie. Jej członkowie i sympatycy mogą z czasem zapomnieć o pierwotnych celach partii, wy-
94
Typy partii politycznych
suwając na plan pierwszy jej organizacyjne przetrwanie. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w latach 50. i 60. w wielu krajach afrykańskich i azjatyckich, gdy partie musiały przystosować się do nowych postkolonialnych warunków, co niejednokrotnie wiązało się ze zmianą programowych i ideologicznych celów. Sytuacja powtórzyła się zwłaszcza w krajach afrykańskich, gdy w latach 90. proces demokratyzacji znów wymusił na partiach - w imię organizacyjnego przetrwania - reorientację zasadniczych celów, w tym oblicza programowego i stylu działania. Okazało się, że niski poziom instytucjonalizacji tych partii politycznych, rozumianej jako rutynizacja zachowań wewnątrzpartyjnych, uczynił je bardziej elastycznymi w reagowaniu na zmieniającą się sytuację otoczenia społecznego. Partie bardzo często przetrwały fazę rewolucyjnych przeobrażeń, gdyż jej członkowie, aktywiści i sympatycy postrzegali je jako wartość samą w sobie, która pozwala na osiąganie coraz to nowych celów i wypełnianie zmieniających się funkcji.
W ustabilizowanych demokracjach proces instytucjonalizacji można na ogół rozpatrywać jako zjawisko dwuaspektowe. Oznacza to, że procesowi rutynizacji zachowań wewnątrzpartyjnych towarzyszy zjawisko infuzji wartości, czyli docenienia partii jako wartości samej w sobie. Wywołuje to jednak określone konsekwencje. Oto instytucjonalizacja "organizacyjna" partii drastycznie ogranicza swobodę działania wewnętrznych podmiotów, co powoduje, że takie ugrupowanie podlega tylko bardzo ograniczonym i ewolucyjnym zmianom struktury organizacyjnej. Natomiast partie w krajach Trzeciego Świata, które kontrolują proces demokratycznej transformacji, przechodzą instytucjonalizację traktowaną jako infuzję wartości, a raczej bardzo rzadko jako rutynizację i stabilizację wewnątrzpartyjnych zachowań. Partia reprezentuje określoną wartość dla jej członków i dlatego pragną oni jej organizacyjnego przetrwania.
3. Od partii kadrowej do partii wyborczej
W opracowaniach poświęconych partiom politycznym dość powszechnie akceptowana jest klasyfikacja oparta na wyróżnieniu trzech podstawowych typów ugrupowań: kadrowych, masowych oraz wyborczych. Klasyfikacja ta opiera się na uwzględnieniu szeregu czynników, zarówno zewnętrznych (bliższego i dalszego otoczenia), jak i wewnętrznych (np. charakteru struktury organizacyjnej, roli przywództwa), które w efekcie prowadzą do procesu zmiany partii politycznej. W tej klasyfikacji szczególnie istotne wydaje się założenie, że ukształtowanie się określonego typu partii
95
Systemy polityczne współczesnego świata
jest w dużym stopniu warunkowane pojawieniem się odmiennych koncepcji demokracji. Pojawienie się np. modelu partii masowej to nie tylko proces przystosowania się organizacji politycznych do nowych warunków społeczno-politycznych, ale również próba zweryfikowania dotychczas akceptowanego mechanizmu funkcjonowania systemu demokratycznego. Ulegają modyfikacji i zmianie zarówno aksjologiczne, jak i organizacyjne parametry demokracji jako określonego układu sprawowania władzy.
Zanim przejdziemy do scharakteryzowania tych trzech podstawowych typów partii politycznych, warto wskazać na pewne założenia, które stanowią istotę interesującego nas schematu klasyfikacyjnego.
Po pierwsze, partie polityczne, jak już wcześniej wspomnieliśmy, muszą adaptować się do środowiska i proces ten przybiera z reguły formę zmian stopniowych. Środowisko to tworzy z jednej strony pewien układ zachęt, szans i możliwości, które partia będzie starała się wykorzystać w celu optymalizacji własnego systemowego położenia, a z drugiej - konstytuuje ograniczenia, które również muszą być brane pod uwagę. Tak więc społeczno-polityczne i instytucjonalne właściwości środowiska wyznaczają partii strukturę potencjalnych możliwości i ograniczeń. Partia, która nie potrafi czy też nie chce uznać tych realiów, staje się nieefektywna. Wyodrębnienie tych trzech typów partii, a precyzyjniej mówiąc - faz w ich rozwoju, opiera się właśnie na uwzględnieniu zmian zachodzących w otoczeniu i potencjalnych zdolności poszczególnych ugrupowań do adaptowania się do zmieniających warunków oraz stylu, w jakim to następuje.
Po drugie, nie można poddawać się całkowicie tej deterministycznej wizji, gdyż należy pamiętać, że fakty społeczne jako takie nie mogą automatycznie wywołać zmiany w partii politycznej. Tak więc, by zmiana w otoczeniu miała wpływ na zmianę partii, musi zostać odebrana przez elity partyjne, których zadaniem jest ocena prawdopodobieństwa jej oddziaływania na sytuację partii. Ten odbiór zmiany społecznej przez elity partyjne należy traktować jako zmienną pośrednią, ulokowaną między obiektywnymi faktami a reakcją partii na te fakty. Przekonanie to opiera się na idei racjonalnego wyboru. Zmiana czy też ewolucja partii politycznej pozostaje do pewnego stopnia efektem świadomej decyzji, racjonalnego wyboru, a jej źródła tkwią niejednokrotnie w samej partii jako organizacji, wynikają z wewnętrznej dystrybucji władzy.
Po trzecie, klasyfikacja opiera się na założeniu, że partii nie można traktować jako unitarnego aktora, ponieważ występują w jej ramach, o czym wcześniej pisaliśmy, trzy odrębne poziomy (subsystemy): party on the ground, party in public office oraz party in central office. Właśnie charakter powiązań między nimi staje się jedną z zasadniczych zmiennych wyznaczających właściwość każdego z typów partii.
96
Typy partii politycznych
Po czwarte, typy partii kadrowej, masowej oraz wyborczej to pewne konstrukcje modelowe, uwzględniające pewne tendencje zauważone w sposobie reagowania poszczególnych partii politycznych na dynamikę zmiany otoczenia społecznego czy też w stylu kreowania sprzyjającego im otoczenia. Nie oznacza to jednak, że poziom zaawansowania w stosowaniu np. strategii masowych czy wyborczych musi być taki sam lub podobny we wszystkich partiach. Przykładowo w niektórych krajach Europy Zachodniej proces erozji strukturalnych form lojalności partyjnej (np. w Norwegii czy Szwecji) postępował znacznie wolniej niż w innych, a więc partie tam funkcjonujące mogły i wciąż mogą posługiwać się strategiami masowymi jako uzupełniającą formą planowania oferty wyborczej. Oznacza to, że partie z reguły kumulują swoje doświadczenia, niejednokrotnie łącząc różne rodzaje działań strategicznych (kierując się np. czynnikami koniunkturalnymi czy warunkami "narodowymi"), jeżeli oczywiście uznają ten zabieg za efektywny w danym miejscu, czasie i warunkach.
Po piąte, wspomnieliśmy, że te trzy typy partii politycznych mogą być traktowane jako fazy w rozwoju organizacyjnym poszczególnych organizacji. Dotyczy to zwłaszcza demokracji ustabilizowanych, i to w dodatku tych, w których mieliśmy do czynienia z podobnym schematem ewolucji stosunków społeczno-politycznych i ekonomicznych. Partie rządzące czy współrządzące przechodziły podobny cykl przemian, co potwierdzało tezę o "konformistycznym" modelu zmiany. Konkretna partia, jeżeli chciała znaleźć się i pozostać w kręgu władzy, musiała wyglądać, zachowywać się i myśleć tak, jak pozostałe. Musiało to mieć wpływ na charakter strategii politycznych. Rolę swoistego gwaranta w tym zakresie spełniał system partyjny, a deklarowana przez niektóre ugrupowania "inność" stawała się źródłem ich izolacji. Jednak należy pamiętać, że przyjęcie np. strategii masowych czy wyborczych w dużym stopniu jest determinowane warunkami, w jakich partia się znajduje. Może się więc okazać, jak to ma przykładowo miejsce w krajach Europy Wschodniej i Centralnej, że nieracjonalne byłoby stosowanie strategii masowych, gdyż nie występują w nich stabilne wzorce lojalności wyborczej. W wielu krajach afrykańskich model partii masowej z tych samych powodów nie może być adaptowany, chyba że występują w nich wzorce tożsamości grupowej (np. etnicznej). Generalnie w krajach przechodzących fazę transformacji demokratycznej istnieją raczej warunki dla stworzenia modelu partii wyborczej poszukującej dopiero swojej klienteli.
Po szóste, z dotychczasowych rozważań płynie dość oczywista nauka. Otóż partia funkcjonuje w określonym środowisku, które dostarcza jej zasobów (np. ekonomicznych, kulturowych, finansowych, ludzkich, technologicznych), stanowiących zarów-
97
Systemy polityczne współczesnego świata
no źródła potencjalnych szans, jak i ograniczeń. Każda partia w miarę swoich możliwości, a te determinowane są m.in. sposobem zachowania elity partyjnej i dokonywanymi przez nią wyborami, próbuje wykorzystać zasoby. Jedne czynią to lepiej, inne gorzej. Formułowane strategie na miarę aspiracji masowych czy wyborczych winny więc być rozpatrywane przez pryzmat czynników ograniczających oraz stymulujących, charakterystycznych dla danego miejsca i czasu.
Typ partii kadrowej.
Partie kadrowe z reguły pojawiają się wówczas, gdy mamy do czynienia z ograniczonym modelem demokracji albo występuje wyraźna tendencja do marginalizacji politycznej określonej kategorii obywateli. W Europie Zachodniej pierwsze partie konserwatywne i liberalne ograniczały swoją aktywność do płaszczyzny parlamentarnej, gdyż na przełomie wieków XIX i XX miało miejsce zjawisko ograniczenia powszechności prawa wyborczego. Można właściwie postawić tezę, iż wczesna faza rozwoju nowoczesnych partii politycznych winna być kojarzona z typem partii elity-stycznej. Istniejące przed II wojną światową partie afrykańskie charakteryzowały się bardzo luźną strukturą organizacyjną i były to stowarzyszenia w zasadzie aktywne w środowisku miejskim. Dominowali w nich reprezentanci klasy średniej. Przykładowo Nigeryjska Narodowo-Demokratyczna Partia (NNDP) stworzona w 1923 r. apelowała przede wszystkim do miejskiej i wykształconej części populacji i do niej właśnie zaadresowany był program bardzo ograniczonych reform.
W zasadzie partie kadrowe są organizacjami lokalnymi czyli swoistą konfederacją lokalnych grup notabli, tworzących układ nieformalnych i interpersonalnych powiązań. Lokalny polityk dysponował klientelą wspierającą, prowadząc kampanię wyborczą o ograniczonym (terytorialnie) zasięgu. Niezbędne środki finansowe również były organizowane lokalnie. Oznacza to, że źródłem zasobów pozostających w dyspozycji osoby starającej się o stanowisko publiczne były osobiste kontakty kandydata z lokalnymi elitami. W efekcie partia kadrowa nie dysponuje centralną organizacją. Kandydaci, a po wyborze członkowie partii sprawującej urząd publiczny (party in public office), to z reguły liderzy lokalni bądź ich reprezentanci. Następuje więc połączenie dwóch subsystemów partii: partii członkowskiej (on the ground) oraz partii sprawującej urząd publiczny (in public office). Można właściwie postawić tezę, iż partia członkowska składa się w zasadzie z liderów (notabli), tworzących sieć powiązań lokalnych. Jedynym ogniwem organizacyjnym na poziomie centralnym pozostaje partia parlamentarna, która koordynuje działalność deputowanych i ewentualnie ministrów, gdy jest organizacją kontrolującą gabinet. Partia traktowana jako urząd centralny
98
Typy partii politycznych
właściwie nie istnieje, może z wyjątkiem pewnych nieformalnych struktur, tworzonych przez lokalnych liderów i opartych na dobrowolnej ich kooperacji. Kampania wyborcza jest organizowana lokalnie i jakakolwiek próba wpływania na jej przebieg przez centrum zostanie potraktowana jako mieszanie się w cudze sprawy.
Jak już wspomnieliśmy, partie kadrowe pojawiły się w XIX wieku w Europie i Ameryce Południowej. Należy więc fakt ich powstania łączyć z istnieniem struktur pro-todemokratycznych, ale liberalnych - w sytuacji obowiązywania określonych cenzusów politycznych. Model partii kadrowej zachował się w wielu organizacjach, zwłaszcza o orientacji prawicowej.
Typ partii masowej.
Partie masowe pojawiły się jako organizacje "zewnętrzne", stosując kategorie M. Duvergera, co oznacza, iż stały się przede wszystkim formą organizacji wielkich grup społecznych poza układem formalnych przetargów parlamentarno-gabineto-wych. Początkowo partie masowe dążyły do realizacji całkowicie odmiennych celów niż ugrupowania ustabilizowane. Wcale nie chodziło o zdobycze wyborcze.
W przypadku partii masowych tworzonych w Europie chodziło przede wszystkim o zorganizowanie tej części populacji, która została wykluczona z procesu partycypacji politycznej w ramach systemu politycznego. Naturalnym więc oparciem dla nowo tworzonych partii stała się klasa robotnicza. Cel ten mógł zostać osiągnięty tylko poprzez zastosowanie strategii "antysystemowej", czyli zakwestionowanie zasad istniejącego porządku liberalnego. Jedynym skutecznym instrumentem w tej sytuacji, który organizacje te mogły zastosować, okazała się strategia masowej integracji. Stawką w tej grze było nie tyle zastąpienie jednego porządku instytucjonalnego innym, co stworzenie nowego typu demokracji - demokracji masowej. Partia masowa okazała się więc być nie tylko strategią organizacyjną, ale również wyrazicielem odmiennej niż dotychczas obowiązująca koncepcji demokracji i miejsca w jej ramach partii politycznej jako funkcjonalnej instytucji. Partia masowa silnie akcentowała fakt reprezentowania określonej grupy społecznej i w tym kontekście szczególną rolę wyznaczano demokratycznej strukturze organizacyjnej, która miała stanowić uzasadnienie tego faktu (wrócimy do tego problemu w dalszej części rozważań). Tego typu wyzwaniom mogła sprostać tylko potężna i sprawna organizacyjnie partia typu masowego, której działania były legitymowane reprezentowaniem olbrzymiej liczby członków i sympatyków.
W krajach afrykańskich oraz niektórych azjatyckich po II wojnie światowej powstały organizacje typu "kongresowego", które formułowały wyraźne strategie
99
Systemy polityczne współczesnego świata
masowe. Deklarowały one, że reprezentują "wszystkich obywateli". W krajach afrykańskich miały one z reguły federacyjną strukturę, która obejmowała szereg afiliowanych stowarzyszeń. Początkowo cele organizacji typu "kongresowego" były dość zróżnicowane, choć zdecydowana większość nie prezentowała hasła pełnej niepodległości. W koloniach brytyjskich partie ograniczały się z reguły do żądania wprowadzenia mniej lub bardziej rozwiniętych form rządów autonomicznych, zaś w koloniach francuskich - forsowały hasła dotyczące równości praw politycznych i społecznych. Przykładami organizacji typu "kongresowego" były Narodowa Rada Nigerii i Kamerunu (NCNC), stworzona w 1944 r., Związek na rzecz Demokratycznej Afryki (RDA), partia stworzona w 1946 r. i funkcjonująca na terenach Francuskiej Afryki, Zjednoczona Konwencja Złotego Wybrzeża (United Gold Coast Convention - UGCC), zawiązana w 1947 r., oraz Północnorodezyjski Kongres Afrykański (NRAC), który powstał w 1948 r. Można te partie określić mianem - co wydaje się bliższe tradycji europejskiej - frontów narodowych. Sekretarz generalny RDA Gabriel d'Arboussier stwierdził, iż jest to "szeroka organizacja polityczna, w ramach której istnieją różnego rodzaju ideologie; otwarta dla różnorodnych grup narodowych, ludzi o różnym statusie społecznym, mieszkańców różnych Terytoriów, którym przyświeca jeden ostateczny cel". Wypowiedź tego polityka prezentuje W. Tardoff w swej książce pt. Government and Politics in Africa z 1997 r. Wiele spośród organizacji typu "kongresowego" dość szybko przestało istnieć, a z niektórych wyłoniły się partie polityczne o cechach typowych dla organizacji typu masowego. Np. w 1949 r. z UGCC wyłoniła się organizacja o dość radykalnym obliczu, na czele której stanął Kwame Nkrumah. W ten sposób powstała partia masowa o wyraźnie nacjonalistycznym i antykolonialnym obliczu: Partia Konwencji Ludowej (Convention People's Party - CPP), która zwyciężyła w pierwszych po uzyskaniu niepodległości wyborach w 1957 r. Z kolei proces erozji i decentralizacji struktury RDA spowodował pojawienie się szeregu odrębnych, "terytorialnych" partii o masowym charakterze, w tym m.in. Demokratycznej Partii Wybrzeża Kości Słoniowej (Parti Democratique de Cote d'Ivoire - PDCI). Partia ta stała się jednym z głównych narzędzi w ręku Houphouet Boigny, który stworzył przy jej pomocy reżim autorytarny (1960-1993). Partia przeżyła swego założyciela ipiastuna, kontynuując po 1993 r. tradycję rządów autorytarnych, przy zachowaniu pozorów demokratyczności. W krajach azjatyckich również powstało szereg partii o charakterze masowym, które kierowały procesem uzyskania niepodległości, a potem niejednokrotnie przejmowały na długie lata odpowiedzialność za sprawowanie rządów. W Indiach do 1989 r. status partii predominującej miał Indyjski Kongres Narodowy (Indian National Con-gress), w Bangladeszu jako pierwsza model partii masowej przyjęła Liga Ludowa (Awa-
100
Typy partii politycznych
mi League), organizacja powstała w 1949 r., zaś w Pakistanie - Pakistańska Liga Muzułmańska (Pakistan Muslim League - PML). Na Cejlonie (obecnie Sri Lanka) na przełomie lat 40. i 50. XX wieku powstały dwie organizacje typu masowego, a mianowicie Partia Wolności Sri Lanki (Sri Lanka Freedom Party - SLFP) oraz Zjednoczona Partia Narodowa (United National Party - UNP), które rządziły krajem same lub stały na czele koalicji przez cały okres po uzyskaniu niepodległości. W Malezji w 1946 r. została stworzona organizacja o masowym charakterze, Zjednoczona Narodowa Organizacja Malajów (United Malays National Organization - UMNO), która negocjowała warunki uzyskania niepodległości, a potem stała się organizacją o predominującym statusie.
Proces "umasowienia" polityki jako racja bytu partii oznaczał konieczność stworzenia rozbudowanej organizacji. Z reguły inicjatywa tworzenia partii masowej spoczywała w rękach subsystemu, który określiliśmy mianem party in central office. Pozostałe dwa subsystemy były tworzone przez tę organizację pozaparlamentarną. Bazą partii stają się członkowie, który zostają zorganizowani w formie lokalnych jednostek, tworzonych z reguły na określonych poziomach administracyjnego podziału kraju. Niekiedy obok tych jednostek lokalnych mogą być tworzone organizacje zakładowe (np. w partiach komunistycznych) lub organizacje o militarnym czy paramilitarnym charakterze (np. w partiach faszystowskich). Jednostki te wyłaniają swoich reprezentantów i delegatów, którzy wchodzą w skład wyższych poziomów organizacyjnych partii. Na szczycie tej piramidy znajduje się, jak już wspomnieliśmy wcześniej, narodowy kongres, który przynajmniej formalnie skupia w swoim ręku władzę najwyższą w partii. Z reguły jednak faktyczna siła decydowania w partii jako organizacji in central office należy do narodowych organów wykonawczych, wyłanianych przez kongres. Partia jako organizacja centralna stanowi więc dominujący sybsystem w organizacji, mimo formalnego deklarowania, że pozostaje tylko wykonawcą decyzji party on the ground. W istocie rzeczy ta pierwsza kontroluje tę drugą, co w efekcie tworzy tzw. kaskadowy model organizacyjny (decyzje "spływają" z poziomów wyższych na niższe). Partia parlamentarna wydaje się być najsłabszym spośród tych trzech sub-systemów, chociażby dlatego, że to te dwa pozostałe kontrolują proces pozyskiwania zasobów finansowych, niezbędnych np. do prowadzenia kampanii wyborczej czy utrzymania organizacji car\amer\tame\.
Można wskazać na kilka podstawowych cech modelu partii masowej, które w szczególny sposób wpływają na charakter stosowanych strategii.
Po pierwsze, dążą one przede wszystkim do politycznego zorganizowania dużych grup społecznych. W krajach Europy Zachodniej, niektórych krajach Ameryki Łaciń-
101
Systemy polityczne współczesnego świata
skiej (np. Chile, Kolumbii i może Brazylii) czy w Australii partie masowe przybrały charakter organizacji mających wyraźną tożsamość grupową, kontrolując segmenty elektoratu, do których przynależność determinowana jest miejscem wyborcy w so-cjoekonomicznej strukturze społeczeństwa. Dotyczy to przede wszystkim partii lewicowych i do pewnego stopnia wyznaniowych, które starały się stworzyć tzw. "wspólnoty solidarystyczne". Procesy dekolonizacji w Azji oraz Afryce (lata 50. oraz 60.) stworzyły odmienny rodzaj partii masowej - organizacji, która starała posługiwać się tzw. apelem ogólnonarodowym, skierowanym do całego społeczeństwa. W krajach afrykańskich pierwsze partie masowe budowały swój apel polityczny na ideach nacjonalizmu. Ich liderom chodziło o stworzenie wyraźnej tożsamości narodowej w niepodległych państwach, które z reguły były tworami sztucznymi powołanymi do życia przez mocarstwa kolonialne. Te ostatnie, wyznaczając granice obszarów będących pod ich zarządem, z reguły nie kierowały się żadnymi przesłankami o charakterze historycznym ani nie uwzględniały tradycyjnych układów etniczno-plemien-nych. W efekcie w latach 60. na kontynencie afrykańskim pojawiły się niepodległe państwa o bardzo heterogenicznej strukturze etnicznej i właśnie dlatego zasadniczym elementem apelu partii masowych było hasło tworzenia "na nowo" państw narodowych. Liderzy tych partii idee nacjonalizmu uczynili zasadniczym motywem działania, gdyż zdawali sobie sprawę, że były one w sposób naturalny związane z an-tykolonializmem. Te "unifikacyjne" zapędy doprowadziły jednak bardzo szybko do centralizacji władzy w rękach jednej partii politycznej i likwidacji szczątkowych elementów układów pluralistycznych (zob. na ten temat w rozdziale V). Nastąpiło to np. w Kenii, Ghanie, Malawi czy Tanzanii. W krajach afrykańskich i azjatyckich partie masowe w fazie mobilizacji posługiwały się przede wszystkim retoryką narodową, rzadko wykorzystując konflikty o charakterze socjoekonomicznym (klasowym).
Po drugie, partie masowe wypełniały przede wszystkim funkcję mobilizacyjną, posługując się z reguły instrumentem kolektywnej tożsamości jako sposobem kształtowania polityki. Pojawiał się więc np. apel klasowy, etniczny, religijny czy ogólnonarodowy ("historyczny").
Po trzecie, partie masowe opierały się na formule masowego członkostwa zwłaszcza tam, gdzie argument "ilościowy" był jedynym rodzajem strategii, umożliwiającej zmianę dotychczasowych reguł gry politycznej. Tak było np. w krajach Europy Zachodniej. Masowe członkostwo stało się jednocześnie zasadniczym źródłem finansowania partii politycznej, które początkowo z zasady były pozbawione możliwości korzystania z zasobów państwa. W państwach Trzeciego Świata partie masowe mobilizowały społeczeństwo (naród) do stworzenia niepodległego państwa.
102
Typy partii politycznych
W momencie osiągnięcia tego celu to one dysponowały aparatem państwa i strukturą biurokratyczną, co zapewniało im dysponowanie ogromnymi zasobami. Zwolennicy i sympatycy byli tym partiom bardziej potrzebni niż członkowie. Niekiedy partie masowe zachowywały w nowych warunkach pozycję zasadniczego decydenta politycznego i głównego animatora rozwoju kraju, ale dość często zdarzało się, że były całkowicie marginalizowane i spełniały jedynie symboliczna rolę (np. w Gwinei czy Ghanie w latach 60.). W tym ostatnim przypadku struktura organizacyjna partii była w zaniku i bardzo często funkcje mobilizacyjne oraz promowanie rozwoju społecznego przejmowała "młoda" narodowa biurokracja.
Typ partii wyborczej (catch-all).
Partie wyborcze niejednokrotnie wyglądają i zachowują się jak partie masowe, choć pojawia się szereg nowych cech, które zmieniają stopniowo ich nastawienie wobec stylu prowadzenia rywalizacji politycznej. Wprowadzenie modelu partii wyborczej bardzo często traktowane jest w literaturze połitołogicznej jako wynik wymuszonej adaptacji, dostosowania się partii masowych do zmieniającego się środowiska politycznego, na zmianę którego te ostatnie miały niejednokrotnie spory wpływ. Weźmy przykładowo model państwa dobrobytu (państwa socjalnego), preferowany w Europie Zachodniej zarówno przez partie socjaldemokratyczne, jak i chadeckie. Zdobywając władzę, a zdarzało się to po 1945 r. dość często, partie te wprowadzały w życie programy, których celem była poprawa warunków życia (bezpieczeństwa ekonomicznego) reprezentowanych przez nie grup społecznych. Czyniąc tak, partie masowe wpływały na zmianę struktury społeczeństw, a więc jakby niszczyły układ, który gwarantował im stosowanie bez ograniczeń strategii masowych i strategii "zamykania" grup społecznych. Wzrost np. poziomu edukacji, otwarcie szybkiego procesu awansu społecznego, profesjonalizacja polityki, to tylko niektóre z czynników prowadzących do erozji dotychczasowej bazy społecznej partii masowych.
W dodatku proces budowy państwa dobrobytu ujawnił jeszcze jedną prawidłowość. Oto okazało się, że polityka publiczna państwa jest prowadzona w interesie wszystkich, a przynajmniej zdecydowanej większości, a różnice partyjne czy grupowe z upływem czasu zaczęły odgrywać coraz mniejszą rolę. Siła partii masowej tkwiła w jej zdolności do przekonania elektoratu, że kolektywne formy działania to jedyny skuteczny sposób wymuszania określonych zmian i reform. Proces stabilizacji modelu państwa dobrobytu w Europie Zachodniej doprowadził do zakwestionowania skuteczności takich form aktywności.
103
Systemy polityczne współczesnego świata
Generalnie, stosowanie strategii masowych okazuje się użyteczne wówczas, gdy chodzi o przeprowadzenie określonych reform politycznych i społecznych w warunkach wymuszających zmianę czy modyfikację reguł gry politycznej. Oznacza to, że niejednokrotnie rzecznikiem tych zmian staje się podmiot spoza "oficjalnego" układu władzy politycznej. Walka o te reformy konsoliduje partię i grupę, a ta pierwsza ma możliwość posługiwania się argumentami typu ideologicznego lub też schematem apelu "tożsamościowego" (np. etnicznego, religijnego). Problem komplikuje się jednak, gdy te reformy zostają wprowadzone w życie. Członkowie grupy przestają już być tak podatni na apel partii i zaczyna wśród nich kształtować się bardziej zindywidualizowany stosunek zarówno do niej samej, jak i zgłaszanych propozycji programowych. Osłabienie kolektywnych form identyfikacji wśród elektoratu może być również konsekwencją niepowodzenia partii masowej w realizacji określonych grupowych interesów. Następuje wówczas indywidualizacja zachowań wyborczych jako efekt utraty zaufania, co w niektórych sytuacjach stwarza szansę dla np. apelu typu populistycznego.
Przedstawimy teraz niektóre z cech typowych dla modelu partii wyborczej.
Po pierwsze, partie te kierują z reguły apel polityczny (wyborczy) do szerszego kręgu społeczeństwa niż ugrupowania masowe. Nie chodzi już tylko o konkretną grupę społeczną, ale bardzo często o "elektorat narodowy". Jak podkreślał twórca modelu partii wyborczej O. Kirchheimer w opracowaniu zatytułowanym The Trans-formation ofthe Western European Party Systems z 1966 r., zamieniają one styl penetrowania "w głąb" określonej grupy społecznej na penetrowanie szerszej publiczności dla osiągnięcia natychmiastowego sukcesu wyborczego. Oznaczało to odrzucenie bądź złagodzenie apelu typu ideologicznego i oparcie procesu poszukiwania potencjalnego elektoratu na kryterium programowej bliskości. Apel polityczny, zwłaszcza w miarę doskonalenia strategii wyborczych, podlega indywidualizacji i staje się zdecydowanie bardziej ofensywny i konfrontacyjny.
Po drugie, partie wyborcze z reguły są w znacznie mniejszym stopniu niż masowe zainteresowane realizacją funkcji ekspresywnej. Wynika to z jednej strony z "naturalnej" konieczności wynikającej m.in. ze zjawiska kurczenia się tradycyjnych grup społecznych (np. klasy robotniczej w Europie), a z drugiej - z przyjęcia odmiennej niż w dobie dominacji strategii masowej koncepcji partyjnej demokracji. Ta ostatnia kwestia wymaga kilku słów wyjaśnienia. Mianowicie partie zaczynają występować coraz częściej w roli pośrednika (broker) między poszczególnymi interesami oraz między interesami a państwem. Przestają walczyć o realizację konkretnych interesów. Nie są jedynie reprezentantem i rzecznikiem określonych zewnętrznych intere-
104
Typy partii politycznych
sów, ale stają się samodzielnym podmiotem polityki. W demokracjach ustabilizowanych przedmiotem konfliktu przestają być cele, do których się dąży, czy też ideologie, które oferują konkretne cele, a stają się nim środki, które mają zapewnić efektywne osiągnięcie "uniwersalnych" i uzgodnionych celów. Partie zaczynają postrzegać swoją rolę jako podmiotu odpowiedzialnego przed całym narodem (elektoratem), a nie jako rzecznika poszczególnych sekcjonalnych interesów. Pozostawia to im znaczny zakres autonomii wobec otoczenia zewnętrznego, ale i wymagania elektoratu rosną. Występowanie w roli niezależnego pośrednika, swoistej quasi-publicznej instytucji oznacza, iż partie polityczne typu wyborczego (jeden z włoskich politologów określa je mianem partii wyborczo-profesjonalnych) "zbliżają się" do państwa i jego struktury organizacyjnej, zaś stopniowo powiększa się dystans dzielący je od społeczeństwa obywatelskiego. Procesy te przebiegają jednocześnie, a ściślejsze powiązanie partii z aparatem państwa daje jej niejednokrotnie zasoby polityczne, których przestało z różnych względów dostarczać społeczeństwo.
Po trzecie, w konsekwencji wcześniej scharakteryzowanych zjawisk następuje dość radykalna zmiana w relacjach pomiędzy "organizacyjnymi" subsystemami partii politycznej. Skoro partia utraciła zdolność do strukturyzowania elektoratu, to w jej relacjach z nim zaczyna dominować schemat identyfikacji programowej. W efekcie w modelu partii wyborczej jako aktywnego podmiotu na arenie wyborczej zaczyna ujawniać się coraz mocniej tzw. orientacja "konsumencka" (consumer-logk). Zadaniem partii staje się dostarczenie określonego produktu, czy to w postaci kwestii programowej, czy też osoby polityka, który będzie odpowiadał coraz bardziej zindywidualizowanym i koniunkturalnym oczekiwaniom "konsumentów" (wyborców). W konsekwencji argumentem przemawiającym do wyborcy, że należy oddać swój głos na konkretną partię, staje się zindywidualizowana ocena efektywności jej działań jako organizacji rządzącej lub współrządzącej, ewentualnie uzasadnione przekonanie, iż spełni ona tego typu oczekiwania, gdy przejmie odpowiedzialność za kierowanie państwem. Przywiązanie do partii staje się więc funkcją realnych bądź potencjalnych jej zdolności do zarządzania sprawami państwa. W takiej sytuacji szczególną rolę w strukturze organizacyjnej partii zaczyna odgrywać party in public office. Przedstawiciele partii wchodzący w skład instytucji państwa odpowiadają za prowadzoną politykę nie tyle przed partią "członkowską" (party on the ground) czy organami wewnątrzpartyjnymi (party in central office), co raczej bezpośrednio przez elektoratem. W partiach masowych, jak wcześniej pisaliśmy, ukształtował się określony model wzajemnych relacji między subsystemami: partia jako wewnątrzorganizacyjna struktura (central office) występowała jako reprezentant interesów partii "członkowskiej" (on the
105
Systemy polityczne współczesnego świata
ground), nadzorując w imieniu tej drugiej działania partii sprawującej funkcję rządzenia (m public office). W modelu partii wyborczej "triada" powiązań przybrała odmienny charakter. Aparat partyjny występuje w roli przedstawiciela subsystemu sprawującego funkcję rządzenia, kierując i racjonalizując działania partii "członkowskiej". Ten ostatni subsystem jest potrzebny partii wyborczej jako forma legitymizowania działań i potwierdzenia faktu istnienia odpowiedzialności wewnątrzorganizacyjnej, ale lepiej, by jedynie istniał, nie dysponując realnymi uprawnieniami. Konsekwencją przesunięcia w modelu partii wyborczej "punktu ciężkości" w kierunku party in public office wydaje się być m.in. osłabienie roli członkostwa, zarówno w sferze finansowania partii, jak i udziału w kampanii wyborczej.
Do szczególnego rodzaju partii wyborczej należy zaliczyć typ ugrupowania, określony przez R. Katza i E Maira w ich publikacji z 1995 r. pt. Changing Models of Party Organization and Party Democracy: The Emergence of the Cartel Party mianem partii-karte-lu. Sama nazwa wydaje się być myląca, gdyż kartel to układ, system z reguły zamknięty, w skład którego wchodzą określone podmioty (mogą być to również partie), dążące przede wszystkim do zmonopolizowania konkretnej sfery aktywności, m.in. poprzez ograniczenie, a niekiedy i wykluczenie możliwości dojścia podmiotów z zewnątrz. Mamy więc w tym przypadku do czynienia z kartelem partii politycznych, czyli systemem partii ustabilizowanych o bardzo kooperacyjnym nastawieniu, które zdominowały proces rządzenia. Partie, które znalazły się w tym układzie, zachowują się jak ugrupowania kartelu.
Model partii-kartelu to fenomen sytuacyjny, którego pojawienie jest determinowane przez zasady gry politycznej określające funkcjonowanie systemu partyjnego, a punktem odniesienia pozostaje państwo (aparat państwa). Partie zaczynają się zachowywać jak "członkowie" kartelu wówczas, gdy w ramach systemu partyjnego ujawnia się mechanizm gwarantujący, że żadne z ugrupowań nie staje się ostatecznym zwycięzcą i jednocześnie żadna z partii nie czuje się przegranym. Zasoby polityczne rozdzielane poprzez instytucje państwa trafiają do wszystkich "członków" kartelu, a więc dominuje zjawisko ograniczonej inkluzji politycznej. Jednym z efektów takiego zjawiska może być zacieranie różnic między rządzącymi a opozycją, jako konsekwencja zawarcia systemowego kompromisu i udziału partii w strukturze patronażu.
Model partii-kartelu niesie ze sobą określoną koncepcję demokracji partyjnej, zresztą bardzo podobną do tej prezentowanej przez partie wyborcze. Akcent zostaje jednak położony na profesjonalizację działań partii politycznych, w tym również poprzez wykorzystanie nowych technologii w procesie komunikowania się z elektoratem. Rywalizacja nie dotyczy ideologii czy nawet konkretnych kwestii problemowych. Jej
106
Typy partii politycznych
przedmiotem i punktem odniesienia dla oceny wyborcy stają się, wspomniane już wcześniej, umiejętności menedżerskie partii politycznej (jej liderów czy zatrudnionych przez nią ekspertów). Proces profesjonalizacji polityki ("zarządu" instytucjami państwa) upodabnia partie polityczne do agencji państwa. Decydującym krokiem w tym kierunku stało się wprowadzenie w wielu krajach systemu publicznych subsydiów i dotacji. Partie w ten sposób przestały być zależne od wewnętrznych źródeł finansowania, z reguły niewystarczających na pokrycie kosztów np. kampanii wyborczej. Ponieważ subwencje państwowe z reguły trafiają w pierwszym rzędzie do party in public office, zjawisko to wpłynęło na usamodzielnienie się tego subsystemu wobec dwóch pozostałych, zwłaszcza partii "członkowskiej".
W wielu krajach wprowadzono zasadę wypłacania z budżetu państwa tzw. bezpośrednich subwencji. Jeżeli chodzi o podmiot formalnie uprawniony do ich otrzymania, zastosowano w tym względzie kilka alternatywnych rozwiązań. W niektórych państwach otrzymują je bezpośrednio tylko partie polityczne (np. w Finlandii, Meksyku, Hiszpanii, Turcji czy Wenezueli), w innych - partie oraz kandydaci (np. w Australii), a w jeszcze innych - partie oraz parlamentarne grupy (np. w Austrii, Włoszech, Szwecji). W Danii i Wielkiej Brytanii formalnym odbiorcą subwencji pozostają tylko parlamentarne grupy, zaś na Tajwanie i w Japonii - jedynie zgłaszani kandydaci. Podstawą do określenia rozmiaru bezpośrednich subwencji są: liczba zdobytych głosów (np. w Australii, Meksyku, Hiszpanii czy na Tajwanie), liczba zdobytych mandatów (np. w Danii, Finlandii, Izraelu, Norwegii) lub "łącznie" liczba zdobytych głosów i mandatów (np. w Szwecji). W niektórych krajach zostały wprowadzone dodatkowe wymogi, które musi spełnić podmiot, aby otrzymać subwencję. Np. w Australii partia musi zdobyć przynajmniej 4% głosów wyborczych, w Polsce podstawą do otrzymania tzw. dotacji celowej jest uzyskanie co najmniej 3% głosów wyborczych w skali kraju, zaś w Meksyku - 1,5% głosów. Niekiedy pojawia się kilka warunków, które muszą zostać spełnione, by podmiot uzyskał prawo do otrzymania subwencji budżetowej. Np. we Włoszech partia musi zgłosić listy kandydatów w więcej niż 2/3 okręgów wyborczych i uzyskać nie mniej niż 300 tys. głosów lub 2% głosów w skali kraju. W niektórych państwach subwencje wypłacane są tylko po wyborach (np. w Kanadzie, Japonii czy Wenezueli), co roku (np. w Danii, Finlandii, Szwecji, Turcji), ewentualnie zarówno po wyborach, jak i w formie corocznych wypłat (np. w Izraelu, Meksyku czy w Hiszpanii).
Obok formy bezpośrednich subwencji z budżetu, w wielu krajach partie polityczne lub kandydaci otrzymują dotacje finansowe na pokrycie określonych wydatków bądź pewnego rodzaju świadczenia (usługi). Najpowszechniejszą formą tych pierwszych
107
Systemy polityczne współczesnego świata
jest zwrot kosztów związanych z prowadzeniem kampanii wyborczej. Chodzi m.in. o wydatki na reklamę partii w mass mediach. W niektórych krajach ustawy przewidują dotacje celowe dla partii politycznych z zastrzeżeniem, że otrzymają je organizacje kobiet albo młodzieżowe (np. w Danii, Holandii czy Włoszech). Wśród świadczenia różnorodnych usług najczęściej chodzi o zapewnienie publicznego transportu (np. w Japonii czy Australii).
4. Antypartyjne sentymenty - antypartia
Istnieje we współczesnym świecie wiele krajów, które expressis verbis odrzucają instytucję partii politycznej jako dopuszczalną formę organizacji życia politycznego. Z reguły chodzi o systemy niedemokratyczne, w których elita rządząca oferuje nie-rywalizacyjny styl kierowania polityką, z reguły oparty na mechanizmie personaliza-cji władzy przy wykorzystaniu np. tradycyjnego układu patron - klient. W krajach tych nie są brane pod uwagę alternatywne wobec partii formy "pośredniczenia" między rządzącym a rządzonymi, po prostu dlatego, że ci ostatni są pozbawieni praw politycznych albo ich katalog jest bardzo okrojony. Państwa, które wykluczają partię jako kategorię instytucji politycznej, występują w tzw. "państwach Trzeciego Świata", i to tylko w pewnych regionach, zwłaszcza kontynentu azjatyckiego oraz sporadycznie - afrykańskiego. Są to państwa małe, jeżeli chodzi o ich obszar oraz ludność. W zdecydowanej większości obowiązuje tam monarchistyczna forma państwa, a funkcję głowy państwa piastuje dożywotni i zazwyczaj dziedziczny monarcha (np. król, emir, szejk, sułtan). Na tle procesu demokratyzacji, która zwłaszcza od połowy lat 80. stała się dominującym zjawiskiem w procesie kształtowania współczesnego oblicza "państw Trzeciego Świata", kraje odrzucające rywalizacyjną formę "organizacji" polityki, czego wyrazem jest m.in. zakaz działania wszelkich partii politycznych, można potraktować jako rodzaj "skamieniałości".
Największą regionalną grupę państw, w których istnieje zakaz tworzenia i działalności partii politycznych, stanowią kraje południowo-zachodniej Azji, usytuowane na Półwyspie Arabskim. Chodzi o 6 krajów, a mianowicie: Arabię Saudyjską, Bahrajn, Katar, Kuwejt, Oman oraz Zjednoczone Emiraty Arabskie. W przypadku Bahrajnu, Kuwejtu i Omanu mamy do czynienia z tzw. monarchiami konstytucyjnymi, co oznacza jedynie zadeklarowanie zasady, iż król panuje z woli ludu, przy jednoczesnym wykluczeniu uznania jakichkolwiek form ograniczenia za pomocą prawa jego uprawnień. Konstytucje istniejące w tych krajach należy zaliczyć do kategorii oktro-
108
Typy partii politycznych
jowanych, a więc nadawanych przez władcę. Ostatni taki przypadek miał miejsce w Omanie, gdy Jego Wysokość Sułtan Qaboos bin Said nadał ludowi konstytucję Królewskim Dekretem z 6 listopada 1996 r. Jej art. 33 deklaruje zasadę wolności tworzenia stowarzyszeń przy założeniu, że "zakazane jest tworzenie stowarzyszeń, których aktywność jest sprzeczna z porządkiem społecznym, przyjmuje formy sekretnych działań względnie ma naturę działalności militarnej". Podobny zapis znajdujemy w konstytucji Bahrajnu z 1972 r. (art. 27). Mimo dość pokrętnej i wcale nie jednoznacznej treści obu artykułów, w obu krajach obowiązuje zakaz działalności partii politycznych. Np. w Kuwejcie przeprowadzane są wybory powszechne do jednoizbowego Zgromadzenia Narodowego, jednak partie polityczne są wykluczone z udziału w nich (obowiązuje generalnie zakaz ich tworzenia), a kandydaci zostają zgrupowani zgodnie z ich afiliacją ideologiczną. W wyborach w 1999 r. liberałowie zdobyli 14 miejsc w parlamencie, tzw. prorządowi kandydaci - 12, islamiści - 20, zaś niezależni - 4.
Arabia Saudyjska i szejkanat Katar to monarchie absolutne, w których władcy, dysponując państwem, nie postrzegają w zasadzie swej władzy jako funkcji publicznej. W tych dwóch krajach również obowiązuje de facto zakaz tworzenia partii politycznych, a głowa państwa skupia w swych rękach najwyższą władzę wykonawczą, sądowniczą oraz prawodawczą.
W Azji istnieją jeszcze przynajmniej 3 kraje, w których obowiązuje zakaz tworzenia i działalności partii politycznych. Bhutan i Brunei to monarchie (w tym drugim sułtanat) konstytucyjne, usytuowane odpowiednio w południowej oraz południo-wo-wschodniej części kontynentu. W Bhutanie zostało utworzone w 1953 r. Zgromadzenie Narodowe, ciało o legislacyjnych uprawnieniach, w którym część deputowanych wybieranych jest w wyborach powszechnych na trzyletnią kadencję (obowiązuje zasada powszechności prawa wyborczego). Jednak podobnie jak w Kuwejcie, partie polityczne zostały wykluczone z procesu rywalizacji wyborczej. W Bhutanie nie ma legalnie działających partii politycznych, a grupy dysydentów tworzą tego typu ugrupowania na terenie Nepalu i Indii. Z kolei w Brunei, zgodnie z konstytucją z 1959 r., władza najwyższa spoczywa w rękach sułtana. Do 1988 r. w państwie tym istniały partie polityczne, nawet opozycyjne. Po uzyskaniu niepodległości w 1984 r. dwie partie polityczne uzyskały status legalnie działających ugrupowań: prorządowa Zjednoczona Partia Narodowa Brunei (BNUP) oraz umiarkowanie islamska, opozycyjna Narodowo Demokratyczna Partia Brunei (BNDP). Jednak ta pierwsza uległa atrofii politycznej i zaprzestała działalności, zaś druga została właśnie w 1988 r. przez władze rozwiązana. Wiatach 90. reżim jeszcze bardziej zaostrzył politykę wobec wszelkiego rodzaju organizacji społecznych, a jedną z ofiar stało się
109
Systemy polityczne współczesnego świata
wielkie ugrupowanie islamskie o charakterze kulturalno-edukacyjnym, "Stowarzyszenie Przyjaciół", które oskarżono o głoszenie nauk sprzecznych z islamem. Trzecim krajem azjatyckim, w którym zakazana została działalność partii politycznych, jest wyspiarska republika prezydencka Malediwy, stanowiąca - podobnie jak Brunei, Bhutan czy monarchie południowo-zachodniej Azji - przykład autorytarnego reżimu. Do grupy azjatyckich państw o antypartyjnym nastawieniu należy chyba zaliczyć również Liban, choć w tym wypadku pojawia się szereg wątpliwości. W tej prezydenckiej republice, położnej w południowo-zachodniej części kontynentu, istnieje szereg partii politycznych i ugrupowań o podobnym charakterze (np. islamski Amal - Nadzieja, Partia Narodowo-Liberalna - Hizb al-Ahrar al-Watani), jednak zostały one wykluczone z rywalizacji wyborczej, a ich funkcje w zakresie nominowania kandydatów do parlamentu przejęły wspólnoty religijne. W 1992 r. odbyły się w tym kraju pierwsze od 20 lat wybory oparte właśnie na zasadzie reprezentacji komunalnej. W Narodowej Karcie Pojednania znajdujemy zapis, iż miejsca w parlamencie winny zostać przyznane w równej liczbie społeczności chrześcijańskiej oraz muzułmańskiej, a w następnym etapie - proporcjonalnie każdej z sekt tworzących wspomniane wcześniej kategorie.
Na kontynencie afrykańskim praktycznie jedynymi państwami, w których obowiązuje zakaz tworzenia i działalności partii politycznych, pozostają monarchia konstytucyjna Suazi (Swaziland) oraz Libia. W tym pierwszym kraju zasada ta została wprowadzona do konstytucji z 1978 r. Jednak w 1996 r. panujący tam król Mswati III, pod wpływem nacisków rządu RPA, obiecał przygotowanie nowej konstytucji oraz wprowadzenie umiarkowanych reform. Jedyną legalnie działającą w tym kraju organizacją jest Narodowy Ruch Imbokodvo (INM), ugrupowanie królewskie utworzone w 1964 r. Jest to w istocie organizacja o charakterze kulturowo-etnicznym, reprezentująca interesy grupy etnicznej stanowiącej w tym kraju zdecydowaną większość, czyli Suazi. Jest to zresztą jeden z niewielu krajów afrykańskich, obok np. Lesotho czy Somalii, w których występuje jednorodna struktura etniczna. W Libii, kraju rządzonym od 1969 r. przez Muammara Kadafiego, panie polityczne i wszelkie formy opozycji politycznej zostały wykluczone jako stojące w sprzeczności z koncepcją populistycznego socjalizmu, narzuconą przez dyktatora.
Odrębną kategorię państw bez partii politycznych stanowią małe kraje wyspiarskie, położone na Pacyfiku. Chodzi o pięć krajów, określanych niekiedy mianem "demokracji bez partii politycznych": Federację Państw Mikronezji, Kiribati, Nauru, Tu-vaJu oraz Wyspy MarshaJla. W opinii wielu autorów, m.in. fińskiego politologa Daga Ancara, interesujących się tym regionem świata, a szerzej tzw. małymi państwami
110
Typy partii politycznych
wyspiarskimi, wszystkie te kraje należy zaliczyć do kategorii demokracji. Na tzw. skali demokratyczności Hedeniusa (od 0 do 10) mieszczą się one w przedziale od 9,6 do 10, a więc - "pełnej demokratyczności". Z wyjątkiem Tuvalu, które jest monarchią konstytucyjną, pozostałe to republiki prezydenckie (np. Federacja Państw Mikronezji) albo parlamentarne (Nauru). Uzasadnienia braku w tych krajach partii politycznych należy szukać prawdopodobnie w tradycji rozwoju politycznego i kulturowego, ale fakt ten wynika również z samego rozmiaru krajów oraz ich geograficznego odseparowania. Ludność zamieszkująca poszczególne wyspy, czy nawet dystrykty w ich ramach, różni się, i to dość znacznie, np. tradycją, językiem czy innymi kulturowymi zmiennymi. W tej sytuacji stworzenie partii o ogólnonarodowym zasięgu jest praktycznie niemożliwe. Pojawiają się niekiedy efemerydy przypominające partie polityczne, ale należałoby je zaliczyć do kategorii tzw. "partii meteorów". Np. na Kiribati pojawiły się w latach 90. ugrupowania (trudno je jednak określić mianem politycznych) aktywne w procesie wyborczym. Chodzi m.in. o Mwaneaaban te Mauri Party (MMP), najsilniejsze ugrupowanie na wyspie, które zdobyło w wyborach w 1998 r. 14 mandatów. W zasadzie jednak polityka, zwłaszcza na Tuvalu, Kiribati i Nauru, jest oparta raczej na indywidualnościach oraz miejscu zamieszkania niż ideologii czy trwalszych strategiach programowych. Co więcej, w tych krajach "środka" Pacyfiku, zwłaszcza na Kiribati, gdzie zauważamy pewne inklinacje w kierunku tworzenia protopartii, istnieje silny sprzeciw w łonie jednoizbowych parlamentów wobec jakichkolwiek prób "partyjnej" ich organizacji. Wyjątkowe sfragmen-taryzowanie Mikronezji (kraj położony na ponad sześciuset wyspach) wpływa na szczególne zaakcentowanie czynnika regionalnego w polityce, znajdującego wyraz w dominacji interesów poszczególnych władców czy królów plemiennych; podobnie ma się sytuacja w republice Nauru - a więc w dwóch krajach o wyjątkowo wysokim poziomie etnicznego zróżnicowania.
Dotychczasowe rozważania w tym punkcie poświęcone zostały kwestii państwa bez partii politycznej. Istniały jednak przypadki - użycie czasu przeszłego wydaje się właściwe - gdy niechęć do partii politycznej jako instytucji, znajdująca wyraz w zakazie ich tworzenia czy działalności (niekiedy de iure, ale i de facto), ujawniała się w "państwach Trzeciego Świata" i przybierała formę tworzenia jednopartyjnego państwa. Występuje więc w takim wypadku partia polityczna o predominujących właściwościach, co może zostać odebrane przez Czytelnika jako odbieganie od tematu. Jednak w rozwoju fenomenu państwa jednej partii (czemu towarzyszyło wykluczenie rywalizacyjnych form tworzenia polityki), co charakteryzowało wiele krajów afrykańskich, pojawiały się i takie przypadki, gdy partia kierującą ruchami narodowymi
111
Systemy polityczne współczesnego świata
po uzyskaniu władzy faktycznie zanikała (wspominaliśmy już o tym w tym rozdziale). Takie zjawisko atrofii struktur organizacyjnych, wiążące się również z utratą wpływu na proces podejmowania decyzji, przydarzyło się np. Demokratycznej Partii Wybrzeża Kości Słoniowej (Parti Democratiąue de la Cdte d'Ivoire - PDCI) oraz CPP w Ghanie. Oznaczało to, że w gruncie rzeczy partie te występowały w roli symbolów, a źródłem decyzji stawał się prezydent oraz podporządkowany mu aparat biurokratyczny. O PDCI mówiono, że odgrywa rolę Izby Lordów, dając zaufanym prezydenta możliwość doczekania zasłużonej emerytury i będąc źródłem dodatkowego dla nich dochodu. Partia nie miała jednak żadnej władzy politycznej. Wybrzeże Kości Słoniowej, zwłaszcza za "panowania" prezydenta Felix Houphouet-Boigny (1960--1993), oraz Ghana w drugiej połowie lat 60., to kraje, w których nie ujawniał się styl uprawiania partyjnej polityki, a dominował model "niepartyjnego", paternali-styczno-biurokratycznego reżimu politycznego. Były to w istocie kraje bez partii politycznej, gdyż ta "jedyna" podlegała procesowi degeneracji, a działalność innych została zakazana. Schemat tego typu występował dość często w "państwach Trzeciego Świata", gdy partie polityczne stojące na czele ruchów narodowowyzwoleńczych, po uzyskaniu niepodległości i zainstalowaniu własnych instytucji publicznych zaczęły słabnąć i w efekcie niejednokrotnie zostały sprowadzone do symbolu.
Z podobnym zjawiskiem, choć już współczesnym, mamy do czynienia w Ugandzie. W kraju tym w roku 1986 władzę przejęli wojskowi, na czele których sta\ Yoweri Museveni, późniejszy prezydent (od 1986 r.) oraz twórca koncepcji "obywatelskiej demokracji" (movement democracy). Zasadniczym filarem pomysłu Museveniego było założenie, że partie polityczne nie powinny uczestniczyć zarówno w wyborach narodowych, jak i lokalnych, a system polityczny musi zostać oparty na formule masowej, partycypacyjnej demokracji. Prezydent Y. Museveni stworzył Narodowy Ruch Oporu (National Resistance Movement - NRM), którego członkami z racji "obywatelstwa" stali się wszyscy ugandyjczycy. NRM stał się jądrem movement democracy, będącej de facto kontynuacją systemu politycznego jednej partii z okresu rządów Miltona Obote (1962-1971). Partie polityczne zostały zmuszone do zawieszenia swej aktywności po wstąpieniu do Ruchu. Partie mogły zatem istnieć, ale zostały wykluczone z politycznej aktywności, stając się biernym ogniwem szerszej struktury. Administracyjna struktura Ruchu opiera się na działalności tzw. Lokalnych Komitetów (rad lokalnych), tworzonych na wszystkich poziomach administracyjnego podziału kraju, do poziomu dystryktu włącznie. W skład rad lokalnych każdego wyższego poziomu wchodzą reprezentanci wybrani przez rady niższego poziomu organizacyjnego, Mamy więc do czynienia ze strukturą przypominającą piramidę, na szczycie której lokuje
112
Typy partii politycznych
się prezydent. Model demokracji propagowany przez Y. Museveniego w istocie rzeczy nawiązuje do "starej" koncepcji systemu jednej partii politycznej, prezentowanej przez byłego prezydenta Tanzanii Juliusa Nyerere. Zgodnie z tą koncepcją, istnienie dwóch lub więcej partii politycznych w państwach afrykańskich - w których nie ma fundamentalnych podziałów socjopolitycznych, a więc społeczeństwa pozostają jednorodne (jedna wielka klasa rolników) - zachęca tylko do działań o charakterze "sek-tarialnym". Powoduje to w efekcie rozbicie jedności narodowej i sztuczną polityzację kwestii społecznych. Przynajmniej jak na razie, prezydent Museveni i jego pomysły na nowy model demokracji uzyskują szeroką akceptacje społeczeństwa, czego wyrazem są chociażby wyniki elekcji prezydenckich. Np. w ostatnich wyborach w 1996 r. prezydenta poparło ponad 74% głosujących, a niezależni obserwatorzy określili je jako demokratyczne, wolne i bez manipulacji ze strony rządzących.
W państwach demokratycznych pojawiają się również sentymenty czy opinie, które łączy negatywny stosunek do partii politycznych oraz modelu demokracji partyjnej. Jest to bez wątpienia współczesny fenomen, przynajmniej w Europie, który ujawnił się zarówno na poziomie masowego wyborcy, jak i elit politycznych. Antypartyjność, bo tak to zjawisko możemy określić, jako postawa, "filozofia" uprawiania polityki czy nawet koncepcja ideologiczna, jest fenomenem dość złożonym i przybierającym różne formy i stany natężenia. Można ją rozpatrywać w kategoriach "tylko" protestu politycznego, skierowanego przeciwko aktualnie rządzącym partiom politycznym, które uosabiają - w przekonaniu rzeczników takiej postawy - wszystkie niedoskonałości partii jako instytucji. Z reguły w takim przypadku nie następuje podważenie legitymacji demokratycznego systemu politycznego. Wydaje się jednak, że antypartyjność to coś więcej niż tylko protest polityczny, choć z reguły coś mniej niż nastawienie antysystemowe. W ten sposób może brzmieć diagnoza zjawiska antypartyj-ności, jednak trzeba zastrzec, że dotyczy ona demokracji ustabilizowanych, "skazanych" na rozwój liberalnych zasad politycznych.
Kwestionowanie efektywności partii politycznych i sposobu, w jaki wpisują się w układ powiązań między rządzącymi a rządzonymi, wynika z utraty zaufania do elit tradycyjnych, ustabilizowanych ugrupowań politycznych. Może to w określonych sytuacjach rodzić wątpliwości co do demokratyczności funkcjonowania reżimu politycznego, a pewne segmenty elektoratu stają się bardziej skłonne do formułowania twierdzeń o utracie "społecznego" zaufania do systemu politycznego i działań w nim podejmowanych. Oto w manifestach wyborczych i enuncjacjach politycznych niektórych polityków, czy nawet organizacji "nie chcących być partiami", pojawiają się argumenty, że tradycyjne partie wypaczyły idee demokracji, a ich strategie prowadzą
113
Systemy polityczne współczesnego świata
do oderwania polityki państwa od jej kontekstu społecznego. W ten sposób pojawia się w polityce mit antypartii, organizacji o wyraźnych celach politycznych, która poprzez stosowanie strategii organizacyjnych, programowych i - szerzej - społecznych, pragnie udokumentować w ten sposób dążenie do odrzucenia zasad i norm typowych dla partii politycznych (ustabilizowanych). Organizacje tego typu charakteryzują się pewnymi cechami. Po pierwsze, na plan pierwszy wysuwają "społeczny" (publiczny) aspekt swojej działalności. Deklarują, że reprezentują interesy określonej części elektoratu, które nie mogą znaleźć odbicia w oficjalnej polityce państwa. Liderzy antypartii prezentują więc swoje cele w kontekście walki o interesy niezadowolonego wyborcy. Po drugie, bardzo często antypartie unikają tworzenia formalnej struktury organizacyjnej, oferując styl podejmowania decyzji oparty na bezpośrednim udziale członków i zwolenników. Wartością samą w sobie staje się próba zachowania statusu luźnie zorganizowanego ruchu społecznego, który w sposób bezpośredni ma gwarantować przenoszenie opinii publicznej w sferę przetargów władczych. Po trzecie, antypartia z reguły podnosi kwestie problemowe, które nie mieszczą się w głównym nurcie rywalizacji ustabilizowanych partii politycznych. Z tego względu można ją określić mianem organizacji "oderwanej". Cecha ta występuje dość często w pierwszej, genetycznej fazie jej rozwoju. Konsekwencją tego staje się wykorzystanie przez antypartie specyficznego - przynajmniej w warunkach zachodnioeuropejskich - typu apelu wyborczego (politycznego). Stara się ona mobilizować obywateli w oparciu o konkretne wartości, zrywając z tradycyjnym schematem identyfikacji grupowej, opartym na artykulacji i reprezentacji materialnych interesów o charakterze sekcjonalnym. Po czwarte, antypartie często kładą nacisk w swej aktywności politycznej na formy symbolicznych działań, posługując się niekonwencjonalnym stylem uprawiania polityki. Zasadniczą płaszczyzną ich aktywności nie jest arena parlamentarno-wyborcza, ale bardzo często ulice i place miast.
Tożsamość antypartii prezentowały swego czasu partie ekologiczne (zielonych). Chodzi przede wszystkim o pierwsza fazę ich rozwoju, gdy próbowały przekonać elektorat do haseł o postmaterialnym charakterze. Charakter taki miały niektóre ugrupowania etniczne czy reprezentujące interesy regionalne (np. włoska Liga Północy--Federalne Włochy czy Kanadyjska Partia Reform). Do arsenału haseł i działań typowych dla antypartii sięgali niejednokrotnie liderzy ugrupowań ultraprawicowych i oferujących radykalne hasła programowe (np. Partie Postępu w Danii czy Norwegii).
114
Rozdziat IV
System partyjny
- problemy teoretyczne
1. Pojęcie systemu partyjnego
System partyjny należy postrzegać jako coś więcej niż tylko prostą sumę partii politycznych aktywnych w narodowej przestrzeni rywalizacji. Partie tworzą system partyjny i w ten sposób rozpoczynają proces instytucjonalizacji zasad gry politycznej. Użyliśmy w sposób świadomy liczby mnogiej, mówiąc o partiach, gdyż w ramach przestrzeni politycznej winny istnieć co najmniej dwie partie polityczne, by proces kształtowania systemu partyjnego mógł zostać zapoczątkowany. Nie sugerujemy w ten sposób, że liczba partii politycznych w systemie politycznym ma wpływ na ocenę jego demokratycznej jakość (np. im więcej partii, tym system jest bardziej demokratyczny). Chodzi jedynie o przyjęcie prostego założenia, że występowanie jednej wyjątkowo silnej partii politycznej i marginalizacja pozostałych w ramach układów wyborczych czy parlamentarnych, nawet w warunkach gwarantowania w konstytucji wielopartyjnego modelu rywalizacji politycznej, rodzi pewne wątpliwości co do rzeczywistej demokratyczności systemu politycznego jako całości. Dotyczy to zwłaszcza krajów, które dalekie są od stabilizacji demokratycznych zasad gry politycznej i podlegają dopiero procesowi demokratyzacji. Taka podejrzliwość była uzasadniona wobec np. monopartyjności (faktycznej, a nie de iure) istniejącej w Meksyku do 1997 r. i na Tajwanie do początków lat 90., czy wciąż jest uzasadniona wobec Malezji. W wielu krajach afrykańskich (np. w Ugandzie czy Botswanie) faktyczna monopartyjność, nie wynikająca z przyjętych kanonów ideologicznych czy też zapisów konstytucyjnych, stawia badacza tego regionu w dość trudnej sytuacji, gdy przychodzi do określenia natury istniejących tam systemów partyjnych. Natomiast dominacja jednej partii w systemach w pełni demokratycznych (ustabilizowanych demokracjach) nie wywołuje takich wątpliwości, gdyż po pierwsze, jest to z reguły fenomen przejściowy, a po drugie jest efektem "świadomego" zachowania elektoratu w warunkach istniejącego poszanowania, zarówno w sferze normatywnej, jak
115
System polityczne współczesnego świata
i faktycznej, pluralistycznych reguł gry politycznej (wyborcza legitymacja, i to bez względu na efekt, jest wystarczającym uzasadnieniem dla dominacji jakości demokratycznych).
Pojawia się w tym momencie problem tzw. monopartyjności. Jak już wspomnieliśmy, zjawisko to zdecydowanie nie mieści się w kategorii demokratycznych systemów partyjnych, chociażby dlatego, że towarzyszy mu wykluczenie rywalizacyjnych form tworzenia polityki bądź znaczące ich ograniczenie. Monopartyjność w krajach Trzeciego Świata, zwłaszcza w pierwszym okresie ich funkcjonowania, tuż po odzyskaniu niepodległości, prowadziła z reguły do instytucjonalizacji zasad państwa jednej partii. Następowało to poprzez wprowadzenie zapisu ustawowego (konstytucyjnego), który zakazywał tworzenia i działalności "innych" partii politycznych (monopartyjność de iure), względnie było efektem stabilizowania nieformalnych reguł gry politycznej, zazwyczaj narzucanych przez lidera "monopartii" tuż po przejęciu funkcji publicznych - najczęściej stanowiska prezydenta (monopartyjność de facto). Jesteśmy przekonani, że określenie "państwo jednej partii" znacznie lepiej charakteryzuje naturę przedstawionego w tym momencie zjawiska niż kategoria "system jednopartyjny", zresztą dość powszechnie stosowana przez autorów zajmujących się problematyką klasyfikacji systemów partyjnych. Wrócimy do tej kwestii w dalszej części rozdziału.
Partie polityczne stanowią więc kreatywny element systemu partyjnego, ale raczej o "statycznym" charakterze. Jest to element konieczny w procesie tworzenia systemu partyjnego, ale znajomość samych partii, np. ich organizacji, funkcji, które wypełniają, nie pozwala jeszcze na precyzyjne scharakteryzowanie systemu partyjnego. Wiemy, iż demokracje nie mogą nosić znamion monopartyjności, ale założenie, że występowanie wielopartyjności (też w wersji dwupartyjnego układu) stanowi o demokratycznej jakości systemu partyjnego, niewiele nam mówi o jego właściwościach i faktycznej dynamice rywalizacji politycznej. System partyjny powinien być traktowany zarówno jako "statyczna" konfiguracja partii politycznych aktywnych na narodowej arenie politycznej, jak i "dynamiczny" układ wzajemnych powiązań między nimi, którego cechy są determinowane przez schemat rywalizacji o głosy elektoratu (każda partia, przynajmniej w jakimś stopniu, dąży do maksymalizacji głosów wyborczych) oraz przez dążenie do przechwycenia odpowiedzialności za kształtowanie (lub współkształtowanie) polityki publicznej państwa.
Należy więc traktować system partyjny jako układ (konfigurację) wzajemnych powiązań między partiami politycznymi, które kształtują się stopniowo jako reakcja każdej z nich na zachowania pozostałych. W efekcie prowadzą one do ujawnienia się
116
System partyjny - problemy teoretyczne
swoistej "korporacyjnej" strategii partii en bloc, tworzących system partyjny, której celem jest instytucjonalizacja określonych schematów, reguł i wzorców prowadzenia gry politycznej jako sposobu kontrolowania i sterowania rozwojem systemu politycznego. Tradycja takiej interpretacji systemu partyjnego wywodzi się od M. Du-vergera, francuskiego politologa, dla którego jest on szczególnym rodzajem wzajemnych powiązań między określonymi cechami czy też "parametrami" konkretnej konfiguracji rywalizujących partii politycznych, takimi jak np. liczba partii, ich wielkość, wzorce tworzenia koalicji czy też geograficzna lokalizacja. Po raz pierwszy zaprezentował on taki sposób interpretacji systemu partyjnego w pracy Political Parties; Their Organization and Activity in the Modern State z 1965 r. D. Rae z kolei w swojej definicji systemu partyjnego, przedstawionej w pracy The Political Conseąuences ofElec-toral Laws z 1971 r., zwraca uwagę na fakt, iż ukształtowany schemat powiązań między partiami (istota systemu partyjnego) decyduje o nadaniu im unikalnego znaczenia. Sam autor nie do końca wyjaśnia, jak należy rozumieć unikalne znaczenie partii jako funkcji systemu partyjnego. Sądzimy jednak, że D. Rae mógł mieć na myśli np. fakt, iż szczególne znaczenie (np. wyjątkowo rola w przetargach koalicyjnych) konkretnej partii politycznej może wynikać ze znalezienia się jej w ramach określonej konfiguracji rywalizacyjnych i przestrzennych powiązań (typu systemu partyjnego), której zmiana może wywołać natychmiastowy efekt w postaci osłabienia lub wzmocnienia jej przetargowej pozycji. Dobrym przykładem może być niemiecki system partyjny i rola, jaką odgrywa w nim Partia Wolnych Demokratów (FDP). Do 1998 r. funkcjonował w tym kraju tzw. dwuipółpartyjny system, co m.in. oznaczało, że w centrum, a precyzyjniej mówiąc, pomiędzy dwoma dużymi partiami plasowała się trzecia (relatywnie mała), właśnie FDP. Skoro żadna z dużych partii z reguły nie zdobywała absolutnej większości w parlamencie, to jedyną dla nich szansą stworzenia gabinetu było zawarcie sojuszu z FDP. Mała partia okazała się więc wyjątkowo rele-wantna (znacząca), a zawdzięczała to faktowi, iż w tej konkretnej konfiguracji uzyskała status tzw. "partii trzeciej" (jedyna partia centrowa czy też środka systemu, otwarta na współpracę zarówno z socjaldemokratami, jak i chadekami). Gdy po wyborach w 1998 r. Partia Zielonych okazała się być interesującą ofertą dla socjaldemokratów, jeżeli chodzi o stworzenie gabinetu koalicyjnego (i tak też się stało), to znaczenie FDP w nowej konfiguracji rywalizacyjnych powiązań znacznie osłabło.
Włoski politolog G. Sartori zdaje się sugerować w pracy pt. Parties and Party Systems: A Framework for Analysis z 1976 r., że partia polityczna (partie) jako taka nie powinna być brana pod uwagę przy definiowaniu istoty systemu partyjnego, gdyż "[...] jest to układ wzajemnych oddziaływań będący efektem rywalizacji między partiami [...].
117
System partyjny - problemy teoretyczne
swoistej "korporacyjnej" strategii partii en bloc, tworzących system partyjny, której celem jest instytucjonalizacja określonych schematów, reguł i wzorców prowadzenia gry politycznej jako sposobu kontrolowania i sterowania rozwojem systemu politycznego. Tradycja takiej interpretacji systemu partyjnego wywodzi się od M. Du-vergera, francuskiego politologa, dla którego jest on szczególnym rodzajem wzajemnych powiązań między określonymi cechami czy też "parametrami" konkretnej konfiguracji rywalizujących partii politycznych, takimi jak np. liczba partii, ich wielkość, wzorce tworzenia koalicji czy też geograficzna lokalizacja. Po raz pierwszy zaprezentował on taki sposób interpretacji systemu partyjnego w pracy Political Parties; Their Organization and Activity in the Modern State z 1965 r. D. Rae z kolei w swojej definicji systemu partyjnego, przedstawionej w pracy The Political Conseąuences ofElec-toral Laws z 1971 r., zwraca uwagę na fakt, iż ukształtowany schemat powiązań między partiami (istota systemu partyjnego) decyduje o nadaniu im unikalnego znaczenia. Sam autor nie do końca wyjaśnia, jak należy rozumieć unikalne znaczenie partii jako funkcji systemu partyjnego. Sądzimy jednak, że D. Rae mógł mieć na myśli np. fakt, iż szczególne znaczenie (np. wyjątkowo rola w przetargach koalicyjnych) konkretnej partii politycznej może wynikać ze znalezienia się jej w ramach określonej konfiguracji rywalizacyjnych i przestrzennych powiązań (typu systemu partyjnego), której zmiana może wywołać natychmiastowy efekt w postaci osłabienia lub wzmocnienia jej przetargowej pozycji. Dobrym przykładem może być niemiecki system partyjny i rola, jaką odgrywa w nim Partia Wolnych Demokratów (FDP). Do 1998 r. funkcjonował w tym kraju tzw. dwuipółpartyjny system, co m.in. oznaczało, że w centrum, a precyzyjniej mówiąc, pomiędzy dwoma dużymi partiami plasowała się trzecia (relatywnie mała), właśnie FDP. Skoro żadna z dużych partii z reguły nie zdobywała absolutnej większości w parlamencie, to jedyną dla nich szansą stworzenia gabinetu było zawarcie sojuszu z FDP. Mała partia okazała się więc wyjątkowo rele-wantna (znacząca), a zawdzięczała to faktowi, iż w tej konkretnej konfiguracji uzyskała status tzw. "partii trzeciej" (jedyna partia centrowa czy też środka systemu, otwarta na współpracę zarówno z socjaldemokratami, jak i chadekami). Gdy po wyborach w 1998 r. Partia Zielonych okazała się być interesującą ofertą dla socjaldemokratów, jeżeli chodzi o stworzenie gabinetu koalicyjnego (i tak też się stało), to znaczenie FDP w nowej konfiguracji rywalizacyjnych powiązań znacznie osłabło.
Włoski politolog G. Sartori zdaje się sugerować w pracy pt. Parties and Party Systems: A Framework for Analysis z 1976 r., że partia polityczna (partie) jako taka nie powinna być brana pod uwagę przy definiowaniu istoty systemu partyjnego, gdyż "[...] jest to układ wzajemnych oddziaływań będący efektem rywalizacji między partiami [...].
117
Systemy polityczne współczesnego świata
Opiera się na wzajemnym uzależnieniu się partii; na tym, iż każda partia jest funkcją (w sensie matematycznym) innych partii i reaguje [...] na zachowania pozostałych partii politycznych". G. Sartori próbuje w ten sposób przekazać informację, że dla niego istotę systemu stanowią nie tyle "statyczne" elementy konfiguracji (liczba czy nawet rozmiar partii), co raczej dynamika wzajemnych powiązań między partiami, a precyzyjniej - sposób, w jaki partie się wzajemnie postrzegają, oraz treść przygotowywanych strategii będących reakcją na sam fakt ich obecności i aktywności w przestrzeni rywalizacji politycznej. Autor ten wprowadza kategorię formatu systemu partyjnego, czyli liczby relewantnych partii politycznych (zob. na temat relewantności w dalszej części rozdziału), uczestniczących w rywalizacji politycznej. Format ma więc służyć "statycznemu", a zarazem "numerycznemu" ujęciu systemu partyjnego. Można jednak odnieść wrażenie, że znacznie większą wagę w zdefiniowaniu systemu partyjnego przykłada G. Sartori do elementu dynamiki systemu partyjnego, nazywając go mechanizmem systemu partyjnego. Jest to nic innego, jak układ wzajemnych powiązań między partiami, w którym "akcja" jednej z nich wywołuje skutek w postaci "reakcji" pozostałych. Czynnikiem odpowiedzialnym za dynamikę systemu partyjnego - według włoskiego politologa - jest przede wszystkim zjawisko polaryzacji, definiowane jako dystans ideologiczny między partiami. Chodzi o wzajemne położenie partii w ramach przestrzeni rywalizacji (np. układu lewica - prawica), co pozostaje funkcją treści ofert programowych przez nie prezentowanych. Zachowania partii wobec siebie mogą charakteryzować się wówczas zastosowaniem bardziej lub mniej kooperacyjnych albo konfrontacyjnych strategii, a nawet mogą prowadzić do preferowania strategii wykluczenia (zob. na ten temat w dalszej części rozdziału).
System partyjny to z jednej strony konfiguracja partii politycznych w ramach konkretnego narodowego systemu politycznego, a z drugiej układ wzajemnych powiązań między partiami politycznymi i schematów zachowań, będący efektem międzypartyjnej rywalizacji, zdeterminowany przede wszystkim walką o głosy wyborcze oraz koniecznością poszukiwania, w przypadku wielopartyjności, ewentualnych partnerów gotowych do wzięcia udziału w procesie formowania gabinetów koalicyjnych.
Podejmując na tej podstawie próbę określenia istoty systemu partyjnego, można przyjąć pewne ustalenia.
Po pierwsze, to coś więcej niż tylko prosta suma partii politycznych obecnych na narodowej arenie rywalizacji politycznej. Obok elementu "statycznego" (formatu systemu partyjnego) występuje drugi, zwany dynamicznym (mechanizm systemu partyjnego), którego istotę stanowi układ wzajemnych powiązań między partiami politycznymi, starającymi się kooperować i rywalizować, oparając się na ustabilizowanych wzorcach zachowań.
118
System partyjny - problemy teoretyczne
Po drugie, wzorce zachowań, charakteryzujące system partyjny, mogą podlegać zróżnicowanej instytucjonalizacji. Instytucjonalizacja systemu partyjnego oznacza, że zostają stworzone i podlegają stabilizacji określone schematy zachowań partii politycznych. Partia polityczna może przewidzieć w tych warunkach, jakie działania zostaną podjęte przez pozostałe partie. Ujawniają się więc w kontaktach między nimi pewne rutynowe zachowania. Konsekwencją instytucjonalizacji systemu partyjnego staje się określenie "fundamentalnych konturów oraz zasad rywalizacji międzypartyjnej oraz zachowań", jak stwierdza S. Mainwaring w artykule Party Systems in the Third Wave z 1998 r. Jak już wspomniano, systemy partyjne mogą różnić się poziomem instytucjonalizacji, a więc stabilnością zasad i reguł gry politycznej, stosowanych przez partie. Może się zdarzyć, że system partyjny ulegnie deinstytucjonalizacji, a układ wzajemnych powiązań między partiami - zmianom jakościowym. Znacznie częściej zjawisko takie ujawnia się w systemach demokratyzujących się niż w demokracjach ustabilizowanych. W Peru i Wenezueli obserwowaliśmy w latach 90. proces deinstytucjonalizacji systemu partyjnego, którego rysem charakterystycznym stało się zastępowanie "klasycznych" partii politycznych (partii jako stabilnych struktur organizacyjnych, o wyraźnej orientacji grupowej, dysponujących określonym perspektywicznym programem) organizacjami o wyraźnie spersonalizowanym charakterze, które miały służyć konkretnym liderom jako środek do osiągnięcia sukcesu wyborczego (np. Alianza Cambio'90 Nueva Mayoria w Peru jako instrument w rękach prezydenta Alberto Fujimori czy Movimento V Republica w Wenezueli, "osobista" partia prezydenta Hugo Chaveza). Zjawisko deinstytucjonalizacji sporadycznie występuje w demokracjach ustabilizowanych (np. Włochy w pierwszej połowie lat 90. czy Kanada), jednak ukształtowanie nowego jakościowo układu powiązań między partiami następuje bardzo szybko, przy zachowaniu demokratycznych reguł gry. W dodatku może zdarzyć się i tak, że następuje faktyczna "wymiana" partii (np. pojawiają się nowe, stare zmieniają nazwy), czyli przesunięcia w formacie systemu partyjnego, ale mechanizm rywalizacji wcale nie ulega istotnym zmianom (np. system partyjny V Republiki we Francji czy nawet system partyjny Kanady). Można zaryzykować stwierdzenie, iż poziom instytucjonalizacji systemu partyjnego jest uzależniony (wprost proporcjonalnie) od takich czynników, jak np. wiek partii, ich zdolność do zakorzenienia w społeczeństwie, stabilność reguł gry politycznej na poziomie wyborczym i parlamentarnym, "wiek" demokracji.
Po trzecie, wzajemne powiązania między partiami, konstytuujące system partyjny, podlegając procesowi instytucjonalizacji, wyznaczają strukturę przestrzeni rywalizacji systemu politycznego (położenie partii wobec siebie np. w układzie lewica-
119
Systemy polityczne współczesnego świata
-prawica) oraz determinują charakter ofert programowych partii politycznych (przestrzeń programową). W konsekwencji można przyjąć, że partie, dążąc do maksymalizacji zdobyczy wyborczych, prezentują jednocześnie określone i preferowane w danej sytuacji strategie programowe i koalicyjne. Konkretna partia, znając pozycję innych partii w przestrzeni oraz treść ich manifestów wyborczych - a bardzo rzadko ustabilizowane partie dokonują nagłych i radykalnych zmian w tym zakresie - jest w stanie przesiać dość precyzyjne informacje "otoczeniu", odnośnie np. możliwych przetargów programowych i ich zakresu lub ewentualnych konfiguracji koalicyjnych. Partia polityczna, proponując tzw. nowe kwestie problemowe (np. ochrona środowiska w latach 70., problem zaostrzenia prawa azylowego we Francji czy w Niemczech, ograniczenie modelu państwa dobrobytu w Danii i Szwecji), co do których w rywalizacji politycznej brak jest konsensu wśród pozostałych, może narazić się na izolację, przynajmniej w układzie powiązań parlamentarnych, a zwłaszcza koalicyjnych. Po czwarte, rywalizacyjne powiązania między partiami należy rozpatrywać na różnych poziomach systemu politycznego, a zwłaszcza wyborczym oraz parlamentar-no-gabinetowym. Skłania to wielu autorów do odróżnienia tzw. wyborczego systemu partyjnego od parlamentarnego (czy parlamentarno-gabinetowego). Format tego pierwszego systemu jest z reguły większy od drugiego. Partie po spełnieniu pewnych, niezbyt wymagających warunków, związanych z prezentacją list wyborczych, wchodzą bez przeszkód na arenę wyborczą. Demokratyczne systemy polityczne unikają z reguły posługiwania się instytucjami, które mogłyby prowadzić do wykluczenia z rywalizacji wyborczej określonych sił politycznych i reprezentujących je partii. Wejście jednak partii do parlamentu może zostać utrudnione wskutek zastosowania restryktywnego systemu wyborczego (np. większościowego) czy też pewnych instytucji prawa wyborczego (w systemach proporcjonalnych), takich jak np. klauzula zaporowa lub mały rozmiar okręgu. W efekcie niektórym partiom, należącym do kategorii partii małych (zob. na ten temat w dalszej części rozdziału), nie udaje się sforsować bariery reprezentacji i wejść do parlamentu. Oba systemy partyjne mogą się również różnić mechanizmami. Na arenie wyborczej partie dość często próbują akcentować to, co je odróżnia od pozostałych (np. treść programów), gdyż stają się one wówczas "wyraźniejsze" jako oferenci. W dodatku chęć przyciągnięcia określonych segmentów elektoratu każe partiom poznać nastroje i opinie wyborców i przynajmniej koniunkturalnie stylizować treść manifestów wyborczych. Z kolei wejście do parlamentu oznacza niejednokrotnie dla partii akcentowanie tego, co je łączy, a przynajmniej nie różni. Oferta programowa staje się przez to bardziej "wyrafinowana", w tym sensie, że nie może blokować partii możliwości wzięcia udziału w prze-
120
System partyjny - problemy teoretyczne
targach koalicyjnych. Układ wyborczy może więc zachęcać partie do podejmowania działań polaryzacyjnych, jeżeli jest to podyktowane presją ich grup elektoratu, a układ parlamentarno-gabinetowy - do działań depolaryzacyjnych, zwłaszcza wówczas, gdy zależy im na uzyskaniu określonych "zdobyczy" (np. stanowisk ministerialnych) lub (i) włączeniu się w proces kształtowania polityki publicznej państwa.
2. System partyjny jako wyznacznik statusu oraz relewancji partii politycznych
System partyjny to konfiguracja niekiedy bardzo różniących się między sobą partii politycznych. Jedne z nich możemy określić np. mianem ugrupowań dużych, inne - małych. Niektóre pełnią w systemie wielopartyjnym rolę dyktatora, inicjując np. proces tworzenia koalicji politycznych, zaś inne muszą cierpliwie oczekiwać, aż zostaną do niego zaproszone. Poszczególne partie tworzące system partyjny różnią się więc m.in. wielkością, rolą, którą im przyszło odegrać, usytuowaniem w przestrzeni rywalizacyjnych powiązań czy treścią oferty programowej. Jedna kwestia jednak nie ulega wątpliwości - konkretny system partyjny jako układ organizacyjnych i funkcjonalnych powiązań ma wpływ na wyznaczenie statusu poszczególnych tworzących go partii politycznych. Niekiedy w tym kontekście posługujemy się kategorią relewancji partii politycznej, czyli jej doniosłością w określonym układzie rywalizacyjnych powiązań. Można właściwie zaproponować kolejny sposób klasyfikacji partii politycznych (por. na ten temat rozważania w rozdziale II), oparty na uwzględnieniu kryterium roli, jaką odgrywają w ramach konkretnego systemu partyjnego. Klasyfikacja taka w zasadzie oparta jest na zmiennych funkcjonalnych, których punktem odniesienia staje się problem relewancji partii politycznych, determinowany zasadami gry politycznej "obowiązującymi" w systemie partyjnym. Pragniemy jednak nadmienić, że pisząc o tego typu determinantach systemowych, zdajemy sobie sprawę, iż istnieje szereg innych czynników, np. o charakterze społecznym (m.in. środowisko społeczne partii politycznej) czy instytucjonalnym (m.in. charakter reżimu), które wpływają na charakter systemu partyjnego i bezpośrednio - na status partii w jego ramach. Pisaliśmy już o nich w rozdziale poświęconym partiom politycznym i do niego odsyłamy czytelnika.
W tym momencie chodzi nam o wskazanie pewnych kategorii partii politycznych, których status i pozycja "systemowa" jest pochodną roli, jaką odgrywają w ramach systemu partyjnego. Tę rolę partii politycznej możemy określić, posługując się
121
Systemy polityczne współczesnego świata
kategorią relewancji politycznej. Należy jednak pamiętać, że zjawisko różnicowania poziomu relewancji partii politycznych jest charakterystyczne dla rywalizacyjnych systemów partyjnych. W układach pozbawionych tej właściwości każdej partii politycznej (jeżeli oczywiście nie mamy do czynienia z monopartyjnością) zostaje z góry przypisana określona rola. Proces instytucjonalizacji takiej konfiguracji partii politycznych nie jest determinowany wynikami wyborów powszechnych, a może wynikać np. z założeń ideologicznych czy przyjętych rozwiązań prawnych (konstytucyjnych).
W rywalizacyjnych systemach partyjnych występuje szereg kategorii partii politycznych, biorąc na punkt wyjścia określenie ich poziomu relewancji "systemowej". Nas będą interesowały tylko te spośród nich, które w naszym przekonaniu mają szczególny wpływ na wyznaczenie mechanizmu funkcjonowania systemu partyjnego i charakter rywalizacyjnych powiązań wewnątrzsystemowych. Chodzi więc o kategorie partii: dużych i małych, inicjujących i dopełniających oraz centrowych. Zanim jednak przejdziemy do charakterystyki poszczególnych kategorii partii politycznych, kilka słów poświęcimy zjawisku relewancji politycznej i sposobowi jej konceptuali-zacji.
3. Relewancja partii politycznej
G. Sartori w cytowanej już pracy z 1976 r. zaproponował test relewancji jako sposób "liczenia" partii politycznych, który pozwala na określenie ich doniosłości w określonej konfiguracji rywalizacyjnych powiązań, zwanej systemem partyjnym. Opiera się on na uwzględnieniu potencjału koalicyjnego partii, tzn. stwierdzeniu, czy była ona kiedykolwiek brana pod uwagę jako ewentualny partner w przetargach koalicyjnych, oraz potencjału szantażu politycznego, a więc możliwości wymuszenia na pozostałych partiach przyjęcia określonej taktyki politycznej, której nie zastosowałyby w "normalnej" sytuacji. Oba testy traktuje on jako alternatywne, co oznacza, że zastosowanie pierwszego ogranicza tylko do partii prosystemowych, znajdujących się w kręgu zainteresowania w procesie konstruowania koalicji gabinetowych, zaś drugiego - tylko do partii antysystemowych, i to tylko tych, które dysponują znacznym poziomem poparcia wyborczego. W obu testach mamy do czynienia z poten-cjalnością oddziaływania, czyli w pierwszym przypadku z możliwością wejścia partii do koalicji, a nie z samym w niej udziałem, zaś w drugim - z możliwością wymuszenia określonego zachowania, a nie realnym zachowaniem tego rodzaju. Włoskiemu
122
System partyjny - problemy teoretyczne
politologowi test relewancji oparty na potencjale koalicyjnym potrzebny był w zasadzie jako sposób "liczenia" partii małych.
Nie widzimy jednak przeszkód dla łącznego zastosowania obu testów jako sposobu określenia poziomu relewancji partii politycznych. Niektóre z nich mogą stosować szantaż polityczny lub grozić jego użyciem jako metodę służącą poprawieniu własnej pozycji przetargowej w ramach systemu partyjnego. Z reguły z takimi sytuacjami mamy do czynienia, oczywiście w rywalizacyjnych systemach partyjnych, w procesie formowania koalicji gabinetowych bądź szerokich, wspierających sojuszy parlamentarnych. Jeżeli przyjmiemy, że stosowanie szantażu politycznego - jako sposobu dążenia do zmodyfikowania czy zmiany strategii politycznych innych partii politycznych - staje się instrumentem w rękach partii nie tylko antysystemowych, to często potencjał szantażu politycznego stanie się funkcją potencjału koalicyjnego ugrupowania. Potencjałem tego rodzaju mogą dysponować również partie antysys-temowe, antykonsensuałne czy protestu, jednak w tym przypadku ewentualne jego zastosowanie nie wywołuje w zasadzie skutków w sferze potencjału koalicyjnego. Co więcej, potencjał szantażu politycznego wspomnianych ostatnio ugrupowań z reguły wywołuje skutek w postaci przyjęcia przez partie ustabilizowane strategii wykluczenia jako jednej z zasad organizacyjnych systemu partyjnego (zob. np. we Włoszech do 1994 r., w Norwegii i Danii, czy nawet w Polsce w latach 1991-1993). Mamy więc w tym przypadku do czynienia raczej z efektem w postaci modyfikacji strategii en bloc partii "niechętnych" wobec ugrupowań antykonsensualnych czy postrzeganych jako takie.
4. Partie duże oraz partie małe
Obie kategorie partii politycznych można zdefiniować, posługując się zmiennymi rozmiaru poparcia wyborczego oraz stanu posiadania w parlamencie. Można nawet przyjąć, aczkolwiek w sposób arbitralny, pewną granicę, np. poziomu poparcia wyborczego, której przekroczenie pozwala zaliczyć partię do kategorii dużych (np. 15% głosów). Wydaje się jednak, iż znacznie bezpieczniej jest konceptualizować zmienną wielkości partii w kontekście konkretnego systemu, co dotyczy zwłaszcza kategorii ugrupowań maiych.
Partie duże w ramach konkretnego systemu partyjnego z reguły dysponują znacznym poziomem relewancji, co znajduje wyraz przede wszystkim w procesie formowania koalicji gabinetowych czy też szerzej - procesie tworzenia rządu. Jej poziom
123
Systemy polityczne współczesnego świata
może jednak ulegać zmianie w zależności od istniejącej konfiguracji rywalizacyjnych powiązań między partiami. Np. w systemach dwupartyjnych czy wielopartyjnych, gdzie występują dwie wyraźne opcje programowe (np. lewicowa i prawicowa), poziom relewancji partii dużych rośnie, zwłaszcza w sytuacji - co dotyczy tego drugiego przypadku - gdy stanowią one "jądro" tych opcji. Sprawa komplikuje się wówczas, gdy istnieją więcej niż dwie duże partie polityczne, a system partyjny przybiera charakter układu wielopolarnego (z szeregiem opcji programowych) o znacznej frag-mentaryzacji. W takim układzie nawet najsilniejsza wyborczo partia polityczna może nie być w stanie stworzyć gabinetu, co rzutuje na ocenę poziomu jej relewancji. Istniejący mechanizm przetargów, który ujawnił się w określonej fazie ewolucji systemu partyjnego, staje się odpowiedzialny za "miarkowanie" poziomu relewancji partii dużych. W systemach parlamentarnych istnieje bariera, której przekroczenie gwarantuje partii "pełnię" relewancji - chodzi o dysponowanie absolutną większością miejsc w parlamencie. W takiej sytuacji słabnie poziom relewancji pozostałych partii dużych, co jednak nie oznacza, iż tracą one ją całkowicie. Podobnie jest w systemach prezydenckich, choć występuje tu zmienna modyfikująca sposób rywalizacji politycznej - partyjna przynależność prezydenta. Może się przecież zdarzyć, że jego partia nie dysponuje większością absolutną w parlamencie, a jednak poziom jej relewancji pozostaje bardzo wysoki i wykluczenie jej ze składu gabinetu nie wchodzi w rachubę. Może to być kolejna przesłanka świadcząca o tym, że w systemach prezydenckich logika rywalizacji międzypartyjnej doznaje znacznego ograniczenia.
Inną przesłanką, która może mieć wpływ na "miarkowanie" relewancji partii dużych, jest tradycja tworzenia tzw. rządów mniejszościowych. Gabinet może zostać sformowany przez jedno ze słabszych ugrupowań politycznych, co bez wątpienia wpływa na zwiększenie poziomu jego relewancji rządowej. Stosując pierwszy test (potencjał koalicyjny), diagnoza sytuacji wydaje się więc prosta. Należy jednak pamiętać, że rządy mniejszościowe, zwłaszcza w reżimach parlamentarnych, występują z reguły w układach rywalizacyjnych powiązań określanych mianem konsensual-nych. Jak już wcześniej wspomnieliśmy, sprzyjają one "kartelizacji" systemu partyjnego (zob. rozdział II), którego istotę stanowi konsens programowy wśród partii ustabilizowanych. Fakt, że rządzi jedna partia duża, wcale nie musi osłabiać relewancji pozostałych ugrupowań tego typu. Jest to efektem uwzględnienia w ocenie relewancji partii politycznej drugiego testu - potencjału szantażu politycznego. W tym przypadku samo określenie wydaje się bardzo mylące, gdyż partie znajdujące poza sferą rządzenia nie tyle "szantażują", co raczej występują w roli gwaranta realizacji wcześniej przyjętego konsensu programowego. Co więcej, czynią to w sposób
124
System partyjny - problemy teoretyczne
aktywny poprzez udział w procesie decyzyjnym (nie tylko na poziomie parlamentarnym), dysponując ostatecznym argumentem w przypadku naruszenia konsensu -możliwością odwołania gabinetu. Relewancja opozycyjnych partii dużych w istocie nie ulega ograniczeniu, gdyż mechanizm konsensualny gwarantuje im udział w procesie podejmowania decyzji, co w kapitalny sposób ogranicza swobodę działania partii rządzącej. Można odnieść wrażenie, że w demokracjach konsensualnych, gdzie istnieje tradycja tworzenia gabinetów mniejszościowych (np. w Danii, Norwegii, Szwecji), o relewancji partii dużych, i nie tylko, decyduje nie tyle test potencjału koalicyjnego, co raczej potencjału szantażu politycznego (w rozumieniu przez nas zmodyfikowanym).
Test relewancji wydaje się być znacznie istotniejszy jako sposób określenia roli partii małych. Z reguły, jak pisaliśmy, partie duże należy traktować jako relewantne, co pozostaje oczywiście efektem zmiennej rozmiaru. Ta z kolei właściwość powoduje, że stają się bardziej przydatne w "rachunkach" koalicyjnych (potencjał koalicyjny) oraz wzrasta ich zdolność "przekonywania" pozostałych ugrupowań (potencjał szantażu). O kwalifikacji politycznej partii dużych decyduje więc argument o charakterze uniwersalnym i zdroworozsądkowym, co wcale nie wyklucza ujawnienie się wśród tej kategorii ugrupowań o większym czy mniejszym poziomie relewancji. Partie małe natomiast stają się w zdecydowanej większości podmiotami kreowanymi przez system partyjny i obowiązujące w jego ramach zasady gry politycznej. Wśród tej kategorii ugrupowań zdarzają się partie o znacznym poziomie relewancji, ale również nie dysponujące takim przymiotem. Należy również pamiętać, że z zasady to partie duże określają zasady rywalizacji politycznej i tylko w przypadkach wyjątkowych partie małe zostają włączone do tego elitarnego klubu. Można odnieść wrażenie - chyba słuszne - że przynależność ugrupowania do kategorii partii małych nie tyle determinowana jest rozmiarem poparcia im udzielanego (np. w wyborach), co raczej właśnie poziomem relewancji, kalkulowanym dla każdego konkretnego systemu partyjnego względnie wyodrębnionego typu systemów partyjnych. Np. w systemach dwupartyjnych, gdzie jedna z partii dużych zdobywa absolutną większość w parlamencie i tworzy czysto jednopartyjny gabinet, ugrupowania małe pozbawione są relewancji. Poziom relewancji partii małych rośnie w systemach wielopartyjnych, zwłaszcza w tych, w których występuje znaczna fragmentaryzacja systemu partyjnego i dominuje zjawisko wielopolarnej rywalizacji, przy zachowaniu jednak umiarkowanego dystansu programowo-ideologicznego między poszczególnymi opcjami politycznymi. Wzrost tego dystansu (znaczny poziom polaryzacji) może wywołać efekt ograniczenia relewantności partii małych tylko w ramach poszczególnych bloków
125
Systemy polityczne współczesnego świata
(opcji). Niekiedy system wielopartyjny przybiera formę układu zwanego dwuipół-partyjnym - współcześnie ten typ systemu partyjnego występuje dość rzadko - którego mechanizm "maksymalizuje" relewantność partii małej, oczywiście jeżeli zostaną spełnione pewne warunki. Chodzi o to, by partia mała była usytuowana w przestrzeni pomiędzy dwoma dużymi ugrupowaniami, co oznacza gotowość przyjęcia - w zależności od aktualnej koniunktury politycznej - oferty programowej jednego z nich. Generalnie centrowe usytuowanie w przestrzeni rywalizacji sprzyja podniesieniu relewantności partii małej, co wynika chociażby z faktu, że jej program, a przynajmniej pewna jego część, jest do zaakceptowania zarówno przez partie usytuowane od niej bardziej na lewo, jak i na prawo. W przypadku systemu dwuipół-partyjnego występować może w centrum tylko jedna partia mała, gdyż pojawienie się kolejnych zmienia mechanizm rywalizacji - np. w kierunku ujawnienia się rywalizacji dwublokowej (lewica - prawica). Wówczas to partie małe zachowują relewantność, ale jej poziom znacznie spada (np. przypadek systemu niemieckiego po wyborach w 1998 r.). System dwuipółpartyjny ulega erozji również wtedy, gdy jedna z dwóch dużych partii zdobywa absolutną większość w parlamencie i samodzielnie tworzy gabinet.
Można przyjąć, że relewancja partii małych i jej poziom w ramach systemu partyjnego są ściśle związane z wystąpieniem pewnych zjawisk w mechanizmie systemu partyjnego. Po pierwsze, dużą rolę odgrywa, o czym już wspomnieliśmy, usytuowanie partii małej w przestrzeni rywalizacji. Partiom znajdującym się w centrum znacznie łatwiej jest nawiązać kontakt z pozostałymi ugrupowaniami, a to z racji chociażby bliskości programowej. Z kolei ugrupowania usytuowane na dalekiej lewicy albo prawicy podlegają z reguły "samomarginalizacji", niekiedy dlatego, że oferują one skrajne programy polityczne, które odstraszają nawet najbliższych sąsiadów. Włączenie takiej partii do koalicji gabinetowej usztywnia politykę rządu, co wywołuje natychmiastowy efekt w postaci podniesienia poziomu polaryzacji systemu partyjnego jako całości. Dla dużych partii lewicowych czy prawicowych może się to okazać bardzo niewygodne ze względów wyborczych. Usytuowanie w centrum czy też w "środku" systemu partyjnego (zob. na ten temat w dalszej części rozdziału) może sprzyjać podniesieniu poziomu relewantności partii małych, a jest to wynikiem obserwowanej w państwach demokratycznych tendencji do koncentracji systemu partyjnego, powiązanej z dośrodkową rywalizacją polityczną (ruch ku centrum) i łagodzeniem różnic programowo-ideologicznych pomiędzy partiami. Proces ten należy oczywiście rozpatrywać w kategorii zmniejszania się dystansu programowego między partiami, reprezentującymi strony w konfliktach politycznych.
126
System partyjny - problemy teoretyczne
Po drugie, poziom relewancji partii małych może być determinowany przez dominujące w danym systemie politycznym modele tworzenia gabinetów oraz relacje między rządem a opozycją. Wspomnieliśmy już o tym, rozpatrując problem demokracji konsensualnych poprzez pryzmat tworzenia gabinetów mniejszościowych. Uzasadniona wydaje się być hipoteza, że demokracje większościowe (westminsterskie), silnie powiązane z tradycją stabilizowania systemów dwupartyjnych ewentualnie dwu-blokowych, sprzyjają na ogół marginalizacji partii małych (wyjątkiem może być -choć raczej dyskusyjnym - system australijski). Partie duże nie potrzebują wsparcia ugrupowań mniejszych w procesie tworzenia gabinetu, co eliminuje możliwość stosowania form szantażu politycznego przez te ostatnie. Rola opozycji ogranicza się jedynie do krytyki i upublicznienia niektórych debat, ale i w tym przypadku istnieje monopol partii dużej. W demokracjach konsensualnych, których ewolucji towarzyszy zjawisko wielopartyjności i fragmentaryzacji systemu partyjnego, z reguły dominuje model gabinetów koalicyjnych, co automatycznie stwarza większą szansę wpływu partii małych na politykę państwa. Jeżeli do tego dodamy istnienie konsensu programowego między partiami, to potencjał koalicyjny partii małych rośnie. Z racji funkcjonowania w tych demokracjach "otwartego" procesu decyzyjnego i proporcjonalnego w nim udziału wszystkich ustabilizowanych partii, relewancję zachowują nawet te partie małe, które pozostają w opozycji. Wspomnieliśmy wcześniej o mechanizmie rządów mniejszościowych, choć może nie tyle to zjawisko ma bezpośredni wpływ na wyznaczenie poziomu relewancji partii małych, co raczej tworzenie tzw. wielkich koalicji. Istota tego instrumentu polega na tym, że do gabinetów koalicyjnych zostają włączone wszystkie partie polityczne, które reprezentują strony dominujących w społeczeństwie konfliktów politycznych. Dotyczy to również partii małych, choć w tym przypadku ich relewancja wyznaczana jest również przez zmienną o charakterze społeczno-politycznym (np. pozycją grupy społecznej w konfiguracji konfliktów, którą partia reprezentuje). Niekiedy tradycją jest formowanie tzw. koalicji nadwyżkowych, a więc takich, których uczestnicy kontrolują zdecydowaną większość mandatów w parlamencie (znacznie przekraczającą poziom większości absolutnej). W tych warunkach potencjał koalicyjny partii małych rośnie, ale tylko tych, które zachowują umiarkowany dystans programowy wobec ugrupowań dużych, inicjujących proces przetargów politycznych. Warto jednak nadmienić, iż model koalicji nadwyżkowej nie musi być charakterystyczny dla demokracji konsensualnych (zob. na ten temat w rozdziale o partiach politycznych).
Po trzecie, rola partii małych może wzrosnąć wówczas, gdy system partyjny ulega zmianom, co najczęściej wiąże się z modyfikacją (rzadziej "rewolucyjnymi" zmianami)
127
Systemy polityczne współczesnego świata
dotychczasowych zasad gry politycznej. Partie duże z reguły występują w roli swoistego gate keepera przy wchodzeniu nowych partii w przetargi parlamentarno-gabi-netowe. Chodzi przede wszystkim o zachowanie dotychczasowych mechanizmów funkcjonowania systemu partyjnego, sprawdzonych i wygodnych. Jednak przeobrażenia zachodzące zwłaszcza w otoczeniu społecznym systemu mogą zmusić dotychczasowych "dyktatorów" do złagodzenia obowiązujących zasad i stopniowego otwierania układu przetargów parlamentarno-gabinetowych. Może to być rezultatem np. zmiany struktury grupowej społeczeństwa i poziomu poparcia wyborczego, pojawienia się nowych kwestii problemowych. Partie dominujące w systemie partyjnym podejmują działania łagodzące negatywne dla nich zjawiska, co może polegać m.in. na włączeniu nowych ugrupowań w strukturę przetargów politycznych. Te nowe ugrupowania to z reguły partie małe. Należy jednak pamiętać, że partie ustabilizowane dyktują warunki wejścia i funkcjonowania "nowo przybyłych" w systemie partyjnym, co niekiedy jest bardzo bolesne dla tych ostatnich. Wydaje się jednak uzasadnione twierdzenie, iż spośród tych partii małych największą szansę przebicia się do systemu partyjnego mają te, które dysponują tzw. "potencjałem mobilizacyjnym". Proponują one nowe idee czy kwestie problemowe, które zdobywają akceptację części elektoratu. W ten sposób włączają się w proces negocjowania czy też renegocjowania norm i zasad gry politycznej. Przykładem tego typu ugrupowań mogą być, zwłaszcza w Europie Zachodniej, partie Zielonych czy tzw. lewicowo-libertariarne, a nawet niektóre ultraprawicowe (np. włoskie Przymierze Narodowe czy francuski Front Narodowy). W krajach o nieustabilizowanym jeszcze mechanizmie rywalizacji demokratycznej "nowo przybyli" oferują niekiedy wyborcy populistyczną tożsamość, skrywającą spersonalizowany typ apelu politycznego. Zjawisko to jest charakterystyczne dla niektórych krajów Ameryki Południowej (np. Peru). Tworzone jednak tam partie, dysponujące "potencjałem mobilizacyjnym", nie zawsze można zaliczyć do kategorii ugrupowań małych. Niekiedy przechwytują one znaczący odsetek głosów wyborczych, co pozwala im zająć pozycje dominującą. Jest to możliwe, dlatego że w odróżnieniu od demokracji ustabilizowanych nie występują tam stabilne formy lojalności partyjnej.
Zanim przejdziemy do charakterystyki kolejnych kategorii partii politycznych, których poziom reYewancji jest "kreowany" przez mechanizm systemu partyjnego, warto nadmienić, że ich rola w dużym stopniu jest determinowana przez zmienną rozmiaru, a więc czy są to ugrupowania duże, czy też małe.
128
System partyjny - problemy teoretyczne
5. Partie inicjujące oraz dopełniające
Kategorie tych partii są wyodrębniane na podstawie kryterium roli, jaką odgrywają w procesie tworzenia koalicji gabinetowych. Partia inicjująca to prawie zawsze ugrupowanie duże, mające znaczny poziom rełewancji, którego stan posiadania w parlamencie predysponuje je do inicjowania procesu przetargów koalicyjnych, zmierzających do sformowania rządu. Zresztą w reżimach parlamentarnych obowiązuje zasada polityczna, że głowa państwa powierza misję tworzenia gabinetu partii, która zdobyła najwięcej głosów wyborczych, i wówczas jej lider występuje w roli formateu-ra. Sytuacja wygląda odmiennie w reżimach prezydenckich, gdzie mamy do czynienia z rządem prezydenckim - stoi on niejednokrotnie na czele gabinetu i za pośrednictwem premiera kieruje jego pracami. Rolę partii inicjującej przejmuje wówczas partia prezydencka, która wcale nie musi mieć statusu ugrupowania największego, a niekiedy nawet dużego. Partia inicjująca w reżimach parlamentarnych wcale nie musi mieć statusu ugrupowania dominującego, a w systemach o wielopartyjnym formacie może występować więcej niż jedno ugrupowanie tego typu.
Partia dopełniająca również należy do ugrupowań relewantnych, choć jej poziom rełewancji pozostaje znacznie niższy od partii inicjujących. Partie tego typu zazwyczaj należą do kategorii ugrupowań małych, choć nie jest to reguła. Siła przetargowa partii dopełniającej wynika z faktu, że dysponuje ona określonym odsetkiem mandatów w parlamencie, niezbędnym dla sformowania gabinetu większościowego. Ugrupowanie (ugrupowania) tego typu "dopełnia" stan posiadania partii inicjującej, co gwarantuje dysponowanie przez rząd większością absolutną w parlamencie.
Obie kategorie partii to zjawiska w zasadzie sytuacyjne, a więc w dużym stopniu warunkowane takimi czynnikami, jak np.: wynik rywalizacji wyborczej, struktura podziału mandatów w parlamencie, charakter i poziom polaryzacji systemu partyjnego, model tworzenia gabinetów. Można przyjąć jednak pewien upraszczający schemat interpretacyjny, o którym zresztą już wspominaliśmy. Oto partie inicjujące wywodzą się z kategorii partii dużych, zaś dopełniające - z kategorii partii małych. Różni te kategorie partii politycznych poziom rełewancji. Oznacza to w uproszczeniu, że mechanizm systemu partyjnego należy uznać za jeden z najistotniejszych czynników w kreowaniu rełewancji partii obu kategorii. W systemie dwupartyjnym partie dopełniające nie występują, co wynika przede wszystkim z modelu formowania rządu. W układzie rywalizacji dwublokowej, a więc wówczas, gdy ukształtował się schemat tworzenia gabinetu przez partię lub partie reprezentujące jedną opcję programową (lewicową lub prawicową), ugrupowania dopełniające należą do tej opcji bądź
129
Systemy polityczne współczesnego świata
pochodzą z centrum systemu. W systemach wielopartyjnych, w których dystans pro-gramowo-ideologiczny między partiami pozostaje umiarkowany, może wystąpić kilka partii dopełniających, które zachowują ten status bez względu na konfigurację tworzonych koalicji politycznych.
6. Partie ulokowane w centrum systemu partyjnego
Jest to bardzo szeroko pojmowana kategoria partii politycznych, która obejmuje przynajmniej dwa odrębne typy ugrupowań. Pierwszy typ to partie ulokowane w centrum systemu partyjnego lub w jego pobliżu. Centralna pozycja jako wycinek przestrzeni rywalizacji zostaje wyznaczona jako miejsce na kontinuum programowo-ide-ologicznym, charakterystycznym dla systemu partyjnego jako takiego. Partia centrowa znajduje się więc w "metrycznym" centrum kontinuum programowo-ideologiczne-go lub w jego pobliżu, co oznacza, że relatywnie podobny dystans dzieli ją od obu skrajnych opcji politycznych. W ten sposób wyznaczony odcinek zwany centrum, przy wykorzystaniu katalogu kwestii problemowych charakterystycznych dla poszczególnych opcji politycznych (punktem wyjścia może być zdefiniowanie lewicy oraz prawicy), ma uniwersalny charakter. Oznacza to, że próbujemy wyznaczyć centrum systemu partyjnego na podstawie wcześniej przygotowanej skali, w ramach której zostają umieszczone poszczególne partie polityczne. Należy zaznaczyć, że konstrukcja centrum staje się możliwa jako efekt porównania szeregu systemów partyjnych (np. konkretnego regionu politycznego) i stworzenia na tej podstawie uniwersalnej matrycy rywalizacji przestrzennej partii politycznych jako kategorii zbiorczej. Centrum budowane jest na podstawie katalogu kwestii problemowych, charakterystycznych dla tej opcji politycznej i znajdujących się tam partii. Np. F. Castles i P. Mair zaproponowali w artykule Left-Right Political Scales: Some Expert ]udgements z 1984 r. 10-punktową skalę lewica - prawica, w ramach której umieścili poszczególne partie polityczne, rywalizujące w 16 badanych krajach Europy Zachodniej. Podstawą wyznaczenia partiom politycznym miejsca w przestrzeni rywalizacji były opinie ekspertów. Za partie centrowe zostały uznane te ugrupowania, które znalazły się na skali pomiędzy punktem 3,75 oraz 6,25. Na tej podstawie do kategorii partii centrowych zostały zaliczone m.in. niektóre partie socjaldemokratyczne, blisko połowa partii chadeckich oraz prawie wszystkie partie liberalne. Ruch partii politycznych ku centrum systemu partyjnego może świadczyć m.in. o ich programowym upodabnianiu się, a więc o powstawaniu coraz wyraźniej zaznaczanego konsensu problemowego.
130
System partyjny - problemy teoretyczne
Można zaryzykować twierdzenie, że partie znajdujące się w centrum lub zmierzające ku niemu próbują w ten sposób podnieść swój poziom relewancji, zwłaszcza interpretowanej jako potencjał koalicyjny.
Drugi typ partii centrowej można określić mianem ugrupowania "środka". Kwalifikacja ugrupowania jako centrowego opiera się na analizie funkcjonowania konkretnego systemu partyjnego i ukształtowanej w jego ramach konfiguracji partii politycznych. Partie pierwszego typu mogą, ale nie muszą posiadać status ugrupowań "środka". Partia "środka" wcale nie musi zajmować "metrycznego" centrum i może znajdować się od niego bardziej na prawo lub lewo. Wynika to stąd, że konkretny system partyjny jako całość może przesunąć się w kierunku jednej ze skrajnych opcji i wówczas tożsamość ideologiczno-programowa partii "środka" staje się pochodną jej lokacji. Nie szukamy w tym przypadku uniwersalnego centrum, ale chcemy znaleźć partie, które - kierując się zresztą różnymi względami - lokują się pomiędzy skrajnymi opcjami politycznymi. Wydaje się nam, że i w tym przypadku takie usytuowanie w przestrzeni rywalizacji ma służyć podniesieniu relewancji partii politycznej. Warto w tym miejscu nadmienić, że status partii "środka" mogą mieć partie duże i wielkie, a wspomniane wcześniej skrajne opcje polityczne można konstruować na podstawie wyborczego katalogu kwestii problemowych i reprezentujących je ugrupowań.
W ustabilizowanych i demokratycznych systemach partyjnych z powodu ich koncentracji programowej wokół dość hermetycznego katalogu kwestii problemowych (widoczne jest to zwłaszcza w sferze postulatów ekonomicznych, potwierdzających uniwersalizm kapitalistycznej drogi rozwoju), partie centrowe mają z reguły status partii "środka", co dotyczy zwłaszcza ugrupowań socjaldemokratycznych oraz cha-deckich. W zdecydowanej większości zachodnioeuropejskich systemów partyjnych partie socjaldemokratyczne oscylują wokół centrowej pozycji (4,0-5,0), co nadaje im wyraźnie centrolewicowy charakter. W krajach, gdzie występują duże partie cha-deckie, lokują się one tuż po przeciwnej stronie "metrycznego" centrum (opcja centroprawicowa). W zależności od konfiguracji systemu partyjnego, partie centrowe, a precyzyjniej te mające dodatkowo status ugrupowań "środka", stają się tzw. partiami obrotowymi. Z reguły więc status partii obrotowej nabywają ugrupowania centrowe (z racji podnoszonych kwestii problemowych i proponowanych rozstrzygnięć), które w dodatku znajdują się w "środku" konkretnego systemu partyjnego. Status partii obrotowej ma szereg dużych partii chadeckich, które potrafią wykorzystywać swą pozycję przetargową wynikającą z położenia między blokiem partii lewicowych a prawicowych. Stało się prawie regułą, że zasadniczym reprezentantem bloku
131
Systemy polityczne współczesnego świata
prawicowego w takim układzie rywalizacyjnych powiązań są partie liberalne. Prawidłowość ta występuje lub występowała np. w Austrii, Belgii, Holandii, Włoszech czy Irlandii. W przypadku ujawnienia się innej konfiguracji partii politycznych, opartej na występowaniu silnej opcji lewicowej oraz prawicowej, przy czym głównym reprezentantem tej drugiej są typowe ugrupowania konserwatywne, status partii obrotowej mogą uzyskać małe partie chadeckie i (lub) liberalne. Również i w tym przypadku są to z reguły ugrupowania centrowe i "środka". Dzieje się tak m.in. dlatego, że partie konserwatywne w wielu wypadkach starają się zachować wyraźną tożsamość programową, osłabiając tempo zbliżania się ku centrum systemu partyjnego. Zjawisko to występuje np. w Danii, Finlandii, Francji, Irlandii, Norwegii czy Szwecji.
132
Rozdział V
Systemy partyjne współczesnego świata
W przeciwieństwie do innych kwestii, charakterystykę wybranych systemów partyjnych współczesnego świata przedstawimy posługując się prostym kryterium: geopolityczną swoistością ich ewolucji na poszczególnych kontynentach. Sądzimy, że komparatystyka wyznaczona tymi ramami jest w pełni uzasadniona, chociażby ze względu na to, że kraje tworzące kontynent, a w pewnych wyjątkowych sytuacjach -subregion w jego ramach, łączy niejednokrotnie podobny rytm rozwoju politycznego, społeczno-kulturowego i ekonomicznego. Dodatkowym argumentem przemawiającym za przyjęciem takiego właśnie sposobu prezentowania ewolucji systemów partyjnych wydaje się być zjawisko demokratyzacji. Proces demokratyzacji przybiera nie tylko postać "fal", następujących w pewnych sekwencjach czasowych, ale również na wyraźną "orientację" kontynentalną, ujawniając się jako zjawisko uniwersalne dla poszczególnych regionów. Widoczne jest to zwłaszcza w przypadku krajów Ameryki Łacińskiej, w których proces demokratyzacji został zapoczątkowany w połowie lat 80., oraz kontynentu afrykańskiego, gdzie jest to wyraźnie fenomen lat 90.
I. Systemy partyjne Afryki
Zanim przejdziemy do charakterystyki współczesnych systemów partyjnych krajów tego kontynentu, warto wskazać na pewne zjawiska, które ujawniły się znacznie wcześniej w jego rozwoju politycznym i wcale nie należą do przeszłości. Chodzi oczywiście o pewne uniwersalne "kontynentalne" tendencje polityczne, które wpłynęły i niejednokrotnie wciąż wpływają na proces rozwoju systemów partyjnych.
Warto zwrócić uwagę czytelnika przede wszystkim na zjawisko, które ujawniło się w latach 60. i polegało na odchodzeniu bardzo wielu krajów afrykańskich od "odziedziczonego" po okresie kolonialnym pluralizmu i rozpoczęciu procesu centralizacji władzy politycznej w rękach jednej partii. Zostały ukształtowane systemy
133
Systemy polityczne współczesnego świata
jednej partii (monopartyjność), w których rywalizacja polityczna, jeżeli była dopuszczana, nie toczyła się między partiami, lecz w ramach organizacyjnych jednej partii politycznej. Jak już wspomnieliśmy w rozdziale II, te systemy jednej partii kształtowały się na podstawie tzw. polityki faktów dokonanych, co oznaczało stopniowe eliminowanie i wchłanianie przez superpartię różnego rodzaju organizacji politycznych, bądź monopartyjność była gwarantowana de iure, np. w postaci zapisu konstytucyjnego wykluczającego aktywność innych partii politycznych. Co więcej, procesowi centralizacji władzy politycznej przez jedną partię towarzyszyło inne zjawisko, a mianowicie skupienie tej władzy w rękach jej lidera, który przejmował urząd prezydenta. Proces centralizacji i personalizacji władzy politycznej stał się tak powszechny, że na początku lat 70. tylko nieliczne kraje afrykańskie zdołały zachować systemy wielopartyjne, oparte na rudymentarnych formach powiązań rywalizacyjnych (np. Botswana czy Gambia).
W latach 90. rozpoczął się proces demokratyzacji krajów kontynentu afrykańskiego, ale wiele eksperymentów związanych z wprowadzaniem wielopartyjności albo się nie powiodło, albo przybrała charakter "fasadowych" rozwiązań, co należy łączyć m.in. z wciąż silną tendencją w polityce ku centralizacji i personalizacji władzy. Niejednokrotnie mamy do czynienia jedynie z formalnymi gwarancjami wielopartyjności w warunkach wykluczenia jakichkolwiek form rzeczywistej rywalizacji politycznej. Należy jednak zaznaczyć, że odpowiedzialnością za taki stan rzeczy należy niejednokrotnie obarczyć liderów partii opozycyjnych, którzy nie potrafią zaprezentować w wyborach spójnej alternatywy politycznej dla partii dominującej. W wielu jednak wypadkach partie rządzące i ich liderzy, piastujący funkcje publiczne, wykorzystują instrumenty manipulacji wyborczej, a nawet przemoc, zastraszenie czy skrytobójstwo.
W krajach afrykańskich, pomimo powszechnie deklarowanej wielopartyjności, dość charakterystyczny stał się mechanizm systemu partyjnego, oparty na występowaniu partii dominującej, która regularnie zdobywa przytłaczający odsetek głosów wyborczych i tworzy czysto jednopartyjny rząd. Opozycja z reguły jest sfragmentaryzowa-na, co niejednokrotnie ułatwia zadanie partii dominującej. Pojawienie się systemu partyjnego z partią dominującą - jako kwalifikacja mechanizmu rywalizacji międzypartyjnej - następuje wówczas, gdy ugrupowanie określane przez nas jako dominujące zdobywa ponad 50% miejsc w parlamencie, a dystans w stanie posiadania w legislatywie między nim i kolejnym przekracza 30%. O dominacji jednej z partii może świadczyć również wartość indeksu efektywnej liczby partii, kalkulowanego na podstawie formuły M. Laakso i R. Taagepera, zaprezentowanej w artykule Effecti-
134
Systemy partyjne współczesnego świata
ve Number ofParties: A Measure with Application to West Europę, opublikowanym w 1979 r. Jeżeli jego wartość spada poniżej poziomu 2,0, to jest to sugestia, że mamy do czynienia z procesem powstawania układu opartego na dominacji jednej partii politycznej. W miarę zbliżania się wartości indeksu do poziomu 1,0 wzrasta rozmiar dominacji. Przyjmując wspomniane kryteria, należy jednak zaznaczyć, że demokratyzacja systemów partyjnych w państwach afrykańskich rozpoczęła się w zasadzie w latach 90. i kalkulacji można dokonać tylko na podstawie wyników dwóch lub trzech elekcji. Jest to zdecydowanie zbyt skąpa informacja, by na jej podstawie zdefiniować parametry systemu partyjnego jako stabilnego mechanizmu rywalizacji. Tam, gdzie jest to możliwe, uwzględniamy w kalkulacjach wyniki wyborów wcześniejszych, poprzedzających tzw. elekcje "tranzycyjne".
Typ systemu partyjnego z partią dominującą funkcjonuje na kontynencie afrykańskim w dość zróżnicowanym otoczeniu politycznym i społecznym. Niektóre z tych systemów ukształtowały się w środowisku demokratycznym czy też quasi-demokra-tycznym, dopuszczającym formy rywalizacji politycznej. Przykładem mogą być systemy partyjne RPA, Botswany czy Namibii. W Republice Południowej Afryki status partii dominującej ma Afrykański Kongres Narodowy (ANC), reprezentujący interesy czarnej ludności tego kraju. Jak już wspomnieliśmy w rozdziale poświęconym partiom politycznym, dominacja ANC pozostaje konsekwencją stabilizacji wśród elektoratu lojalności partyjnych opartych na konflikcie rasowym. Ludność czarna stanowi zdecydowaną większość populacji, oddając głosy przede wszystkim na ANC. Dominacja kwestii rasowej w polityce RPA, modyfikowanej jedynie w sposób kosmetyczny przez inne subwymiary konfliktów, kreuje ANC jako partię dominującą, która już samodzielnie tworzy rząd. Skoro tożsamość rasowa stała się zasadniczym motywem indywidualnych zachowań wyborczych, to można przypuszczać, że zagrożenie dla dominacji ANC kryje się w niej samej. Tylko zjawisko rozłamu w jej szeregach i wyłonienie się w ten sposób nowego ugrupowania może doprowadzić do "zrównoważenia" systemu partyjnego. Istniejące partie polityczne nie stanowią w żadnym przypadku realnego zagrożenia dla supremacji ANC. W wyborach w 1999 r. ANC kontrolował "tylko" 66,5% mandatów w Zgromadzeniu Narodowym, ale kolejna pod względem siły parlamentarnej Partia Demokratyczna (DP) dysponowała 38 mandatami (10%).
Botswana to jeden z bardzo niewielu krajów afrykańskich, które mogą poszczycić się nieprzerwanym procesem rozwoju wielopartyjnej rywalizacji. Pierwsze wybory odbyły się w 1965 r., a w polityce kraju dominuje Demokratyczna Partia Botswany (BDP). Wiatach 1965-1989 stan posiadania BDP w parlamencie nie spadł poniżej
135
Systemy polityczne współczesnego świata
progu 77% miejsc, a po wyborach w 1979 i 1989 r. kontrolowała 91% mandatów. W 1994 r. rozmiar dominacji został ograniczony do poziomu 68% mandatów, ale jak się później okazało, było to zjawisko przejściowe. W wyborach w 1999 r. BDP zwiększyła stan posiadania w jednoizbowym Zgromadzeniu Narodowym do poziomu 82,5%. Partiom opozycyjnym nigdy nie udało się zmniejszyć dystansu do BDP poniżej poziomu 30% miejsc. Średnia wartość indeksu efektywnej liczby partii wynosi 1,2 - wynik wręcz zaskakujący nawet jak na warunki afrykańskie, zważywszy chociażby fakt, że kraj ten zasługuje na miano demokratycznego. BDP to ugrupowanie o wyraźnie konserwatywnej tożsamości, promujące kapitalistyczny charakter przemian społecznych. Jednak nie ten fakt wydaje się istotny dla wyjaśnienia dominacji BDP. Partia jest reprezentantem politycznym grupy etnicznej Tswana, która stanowi 2/3 populacji kraju. W efekcie został ukształtowany rozbudowany system patro-nażu politycznego, który gwarantuje dominację w wyborach tzw. głosu etnicznego.
Namibia uzyskała niepodległość w 1990 r. Dwukrotnie przeprowadzono w tym kraju wybory parlamentarne (w 1994 i 1999 r.) i zwyciężała w nich Organizacja Ludu Afryki Południowo-Zachodniej (SWAPO). W pierwszych wyborach zdobyła ponad 73% mandatów w izbie niższej parlamentu, zaś w kolejnych - 76%. Opozycja pozostaje sfragmentaryzowana, a największym ugrupowaniom (m.in. Kongresowi Demokratów) nie udało się w wyborach w 1999 r. przekroczyć bariery 10% mandatów. Średnia wartość indeksu efektywnej liczby partii wynosi 1,7.
Systemy partyjne z dominacją jednej partii spotykamy w wielu innych krajach kontynentu, choć ocena ich poziomu zaawansowania w procesie demokratycznych przemian nie może być tak jednoznacznie pozytywna, jak w przypadku pierwszej grupy. Można je określić mianem systemów politycznych nie w pełni demokratycznych. Chodzi m.in. o systemy partyjne Ghany, Mali, Senegalu (z dość istotnym zastrzeżeniem), Tanzanii, Zambii oraz Zimbabwe. W Ghanie odpowiedzialność za proces demokratycznej tranzycji przejął Jerry John Rawlings, prezydent od 1981 r., tzw. silny człowiek armii, który właśnie w tym roku zorganizował zamach wojskowy. W 1993 r. zostaje przywrócona za jego sprawą republika (IV), choć w dość dwuznacznych okolicznościach. Pierwsze wybory tranzycyjne zostały zbojkotowane przez opozycję i w efekcie partia Rawlingsa, Kongres Narodowo Demokratyczny (NDC), kontrolowała 99% miejsc w Parlamencie. Oznaczało to de facto powstanie systemu jednej partii poJ/tyczney / to pom//no co/h/ęda w J992 r. zakazu dotyczącego aktywności pan// po/itycznycJi. Wwyborac/i iv 7996r. partie opozycyjne /ączn/e zdobyJy 66m/ejsc
Systemy partyjne współczesnego świata
opozycję prób stworzenia spójnej alternatywy dla partii prezydenckiej. Jak na razie, liderów ugrupowań opozycyjnych łączy przede wszystkim dążenie do usunięcia Raw-lingsa i trudno mówić o tworzeniu jasnej i "pozytywnej" alternatywy programowej. Nie ulega jednak wątpliwości fakt, że wybory w 1996 r. i towarzyszącą im kampanię należy ocenić bardzo pozytywnie z punktu widzenia demokratyczności. W 1992 r. partie opozycyjne oskarżyły prezydenta o manipulacje wyborcze, a w 1996 r. w pełni zaakceptowały wynik elekcji. Perspektywa dla skądinąd autorytarnej formacji politycznej, jaką bez wątpienia jest NDC, nie rysuje się w zbyt różowych kolorach. Osoba prezydenta cieszy się znacznie większą popularnością niż sama partia i ewentualne jego odejście z polityki może utrudnić proces instytucjonalizacji ugrupowania. Wydaje się, że silna osobowość prezydenta pozwala na wykorzystywanie w polityce etniczności jako karty przetargowej, co z kolei umożliwia stabilizację układów pa-tronażu etnicznego. Jego odejście może spowodować zachwianie równowagi w układzie stosunków etnicznych, co wydaje się być groźne nie tylko dla NDC, ale dla stabilizacji politycznej kraju. Dość optymistycznym sygnałem w polityce Ghany wydaje się być proces wzmacniania pozycji wyborczej Nowej Partii Patriotycznej (NPP), w chwili obecnej zdecydowanie najsilniejszego ugrupowania opozycyjnego. Partia ta nawiązuje do demokratycznej i republikańskiej tradycji kraju (tzw. II Republiki), związanej z krótkimi rządami Kofi Busia i jego Partii Postępu. NPP zdecydowanie dominuje w stworzonym wraz z Partią Ludowej Konwencji (PCP) Wielkim Przymierzu, które m.in. wysunęło wspólnego kandydata w wyborach prezydenckich w 1996 r. (John Agyekum Kufuor). Z kolei PCP to ugrupowanie, którego liderzy pragnęli "obudzić" ducha Kwame Nkrumacha, posługując się socjalistyczną i populistyczną retoryką. Widoczne jest to chociażby w samej nazwie partii.
W Tanzanii i Zimbabwe status ugrupowania dominującego utrzymują partie o dość jednoznacznie autorytarnym charakterze, które całkowicie kontrolują proces tworzenia "prezydenckich" gabinetów. W Tanzanii chodzi o Rewolucyjną Partię Państwową (Chama Cha Mapinduzi - CCM), która w pierwszych wyborach tranzycyjnych w 1995 r. zdobyła 78% miejsc w parlamencie, zaś w Zimbabwe dominuje Afrykańska Unia Narodowa Zimbabwe-Front Patriotyczny (ZANU-PF), partia urzędującego od 1987 r. prezydenta Roberta Mugabe. Proces demokratyzacji w Tanzanii rozpoczął się dość późno, bo w połowie lat 90. Wcześniej, podobnie jak w wielu innych krajach afrykańskich, funkcjonował tam system jednej partii, formalnie ukształtowany w 1965 r. Tzw. "przejściowa" konstytucja deklarowała semirywalizacyjne wybory parlamentarne, których istota polegała na tym, że o każde miejsce miało rywalizować dwóch kandydatów, zgłaszanych jednak w ramach jednopartyjnej struktury organi-
137
Systemy polityczne współczesnego swmta
zacyjnej, a więc przez frakcje Afrykańskiej Unii Narodowej Tanzanii (TANU). Dominująca dziś CCM w prostej linii kontynuuje tradycję TANU, a zmiana nazwy nastąpiła w 1977 r. Panowało zresztą dość powszechne przekonanie, że Tanzania była jednym z nielicznych krajów Afryki w których obowiązywała relatywnie łagodna wersja jednopartyjnego państwa. W pierwszej połowie lat 90. obserwowaliśmy proces kształtowania się układu wielopartyjnego. Powstało wiele nowych partii politycznych, jednak żadnej z nich nie można określić mianem ogólnonarodowej. Są to w zasadzie partie regionalne, o bardzo hermetycznej bazie poparcia. Przykładem może być chociażby druga siła polityczna w Tanzanii, Zjednoczony Front Obywatelski (CUF), partia reprezentująca ludność Zanzibaru. W dodatku nie oferują one wyraźnej tożsamości programowej, czyniąc zasadniczym przedmiotem wystąpień krytykę istniejącego systemu politycznego. Partiom opozycyjnym chodzi przede wszystkim o wprowadzenie federalnego systemu organizacji władzy politycznej oraz proporcjonalnego systemu wyborczego. W Tanzanii obserwujemy bardzo ciekawe zjawisko. Oto ustawa o partiach z 1992 r. wyklucza m.in. możliwość rejestracji ugrupowania religijnego, etnicznego czy regionalnego, co ma gwarantować, że partie będą "narodowe". Jest to pozostałość koncepcji programowej oferowanej przez TANU i jej lidera Juliusa Nyerere, że zasadniczą przeszkodą w tworzeniu narodu stają się segmen-talne sentymenty i interesy, reprezentowane przez partie polityczne. Jednak rywalizacja wielopartyjna w Tanzanii ujawniła silną obecność etniczności i religijności jako bazy dla politycznych lojalności czy podziałów. Partie opozycyjne nie mogą oficjalnie posługiwać się tego typu argumentami, jednak w istocie rzeczy mają one, jak wspominaliśmy, silną lokalną orientację, co przecież oznacza preferowanie pro-etnicznych nastawień wśród elektoratu. CCP, czyli partia władzy, również zaczyna wykorzystywać etniczne lojalności jako sposób wzmocnienia swej pozycji wyborczej. Podobnie jak np. w Ghanie, polityczne manipulowanie etnicznością, zwłaszcza przez partię rządzącą, może doprowadzić do naruszenia etnicznej równowagi w kraju.
Zimbabwe uzyskało niepodległość w 1980 r. Lata 80. to w zasadzie okres zmian o charakterze autorytarnym, a prezydentowi i liderowi ZANU Mugabe marzyło się wprowadzenie modelu państwa socjalistycznego, zasad marksizmu-leninizmu oraz jednopartyjności. ZANU stopniowo wchłaniała istniejące partie polityczne, łącznie z jej głównym rywalem w walce o niepodległość, Afrykańską Unią Ludową Zimbabwe (ZAPU). Lata 90. to stopniowy proces "wymuszonej" demokratyzacji i otwarcia przestrzeni dla partii opozycyjnych. Jednak opozycja była wyjątkowo słaba i podzielona. W latach 1980-1995 zostały przeprowadzone cztery elekcje, których wyniki świadczą o stopniowym procesie przejmowania przez ZANU pozycji partii predomi-
138
Systemy partyjne współczesnego świata
nującej. W 1980 r. partia kontrolowała "jedynie" 71% mandatów w jednoizbowym parlamencie, w 1990 r. - 97%, zaś w 1995 r. - 98%. Średnia wartość indeksu efektywnej liczby partii politycznych wiatach 90. (bez elekcji z 2000 r.) wyniosła 1,1. Sytuacja uległa dość radykalnej zmianie po wyborach w 2000 r. Oto stan posiadania ZANU-PF w parlamencie spadł do rekordowo niskiego poziomu 52% mandatów, a zjednoczona opozycja występująca pod nazwą Ruch na rzecz Demokratycznych Zmian (MDC) zdobyła ponad 47% mandatów. Ukształtował się więc układ dwupar-tyjny. Ma on jak na razie cechę asymetryczności, a to za sprawą faktu, że ZANU-PF kontroluje urząd prezydenta. Musimy poczekać na kolejne elekcje, gdyż tylko w ten sposób będziemy w stanie ocenić, czy wyniki wyborów w 2000 r. to efekt chwilowego zawirowania politycznego, czy też symptom otwarcia procesu w kierunku trwałej zmiany mechanizmu systemu partyjnego.
Spośród pozostałych trzech krajów, zaliczonych do typu systemu partii dominującej w warunkach ograniczonej demokratyczności, najsilniej została zaznaczona dominacja w Zambii. W demokratycznych wyborach prezydenckich i parlamentarnych w 1991 r. system jednej partii został zastąpiony przez układ wielopartyjny. Dotychczasowy prezydent Kenneth Kaunda i jego "monopartia" - Zjednoczona Narodowa Partia Niepodległości (UNIP), doznali porażki i zostali zastąpieni przez nowego prezydenta Fredericka Chiluba i Ruch na rzecz Wielopartyjnej Demokracji (MMD). Jednak po dojściu do władzy nowy prezydent wprowadził stan wyjątkowy i rozpoczął aresztowania wśród liderów partii opozycyjnych, zwłaszcza UNIP. Stało się widoczne, że traci popularność wśród społeczeństwa i kolejne wybory w 1996 r. mogą doprowadzić do powrotu Kennetha Kaundy i sił go wspierających. Prezydent zdecydował się na jawne manipulowanie przepisami ordynacji wyborczej, uruchamiając środki pozostające w dyspozycji państwa jako sposób marginalizacji opozycji. Zdecydował się również na wprowadzenie dwóch zmian konstytucyjnych, które zdecydowanie bardziej pasowały do tradycji działań autorytarnych niż demokratycznych. Bezpośrednią przyczyną uchwalenia nowych regulacji prawnych stał się fakt, że Kaunda uzyskał poparcie wszystkich znaczących partii opozycyjnych i oficjalnie ogłosił swój powrót do polityki (decyzję o kandydowaniu w wyborach prezydenckich). Pierwsza poprawka konstytucyjna wymagała, by rodzice kandydata na prezydenta byli z urodzenia Zambijczykami, zaś druga wprowadzała zasadę, że prezydent może sprawować urząd tylko przez dwie kadencje. W ten sposób z grona kontrkandydatów Chi-luby został wyeliminowany jedyny polityk zdolny do pozbawienia go urzędu w najbliższych wyborach. Chodzi o Kaundę, którego rodzice urodzili się w sąsiedniej Malawi, on zaś był prezydentem kraju przez 27 lat (1964-1991). Wybory zostały
139
Systemy polityczne współczesnego świata
określone przez niezależnych obserwatorów jako zdecydowanie niedemokratyczne, a kilka partii politycznych (m.in. UNIP) je zbojkotowało. W tej sytuacji Chiluba i MMD odnieśli ponownie "wielki" sukces w równolegle przeprowadzonych wyborach prezydenckich i parlamentarnych. Po wyborach w 1991 r. MMD kontrolował ponad 83% mandatów, zaś w 1996 r. - 84%. Opozycja okazała się słaba i sfragmentaryzowana. Średni poziom indeksu efektywnej liczby partii wyniósł 1,4. W Zambii, podobnie jak w Zimbabwe, obserwujemy proces konsolidacji opozycji, która podejmuje pierwsze próby tworzenia szerszych przymierzy wyborczych. Przykładem może być Zambijskie Przymierze na rzecz Postępu, stworzone przez cztery partie opozycyjne. Może to doprowadzić w przyszłości do pojawienia się bipolarnego układu rywalizacji.
W Mali dominacja jednej partii politycznej nie jest tak silnie zaakcentowana, jak we wcześniej przedstawionych reżimach politycznych. Status partii dominującej ma Przymierze na rzecz Demokracji w Mali-Panafrykańska Partia Wolności, Solidarności i Sprawiedliwości (Adema), ugrupowanie utworzone w 1990 r. Jej założyciel i lider, Alpha Oumar Konare, piastuje urząd prezydenta od 1992 r. W pierwszych demokratycznych wyborach w 1992 r. Adema zdobyło "tylko" 59% mandatów w jednoizbowym parlamencie, znacznie poprawiając swój stan posiadania po wyborach w 1997 r. (87% mandatów). Wiatach 1992-1997 partia rządziła praktycznie samodzielnie, a po wyborach w 1997 r. do gabinetu zostali zaproszeni przedstawiciele dwóch ugrupowań parlamentarnych: Partii Narodowej Odnowy (Parena) oraz Partii Demokracji i Sprawiedliwości. Dużo emocji wśród obserwatorów politycznych wywołały wybory w 1997 r. Zostały one jednoznacznie uznane za niedemokratyczne, a manipulacje stosowane przez rządzących w trakcie kampanii wyborczej spowodowały bojkot wyborów przez prawie wszystkie najsilniejsze partie polityczne. Jeżeli w 1992 r. wartość indeksu efektywnej liczby partii wyniosła 2,7, to w kolejnych wyborach - 1,3. Panuje dość jednoznaczna opinia, że Mali należy do krajów, które stopniowo, acz konsekwentnie, "psują" mechanizmy demokratyczne. Opozycja w tym kraju jest bardzo sfragmentaryzowana, a największym ugrupowaniom nigdy nie udało się zdobyć więcej niż 9 mandatów w parlamencie. Otwarta pozostaje kwestia stosowania bojkotu wyborów jako formy protestu politycznego. Czy w ten sposób działające partie polityczne nie ułatwiają zadania ugrupowaniu rządzącemu?
W Senegalu zmiany konstytucyjne, wprowadzone wiatach 1976-1981, umożliwiły stabilizację rywałizacyjnego stylu w polityce, dając partiom opozycyjnym realną - jak się okazało w wyborach prezydenckich w 2000 r. - możliwość podważenia dominacji Socjalistycznej Partii Senegalu (PSS). Jednak regularnie przeprowadzane do
140
Systemy partyjne współczesnego świata
2000 r. wybory potwierdzały dominację PSS, a jej kolejni liderzy piastowali urząd prezydenta (Leopold Senghor do 1980 r. oraz Abdou Diouf od 1981 r.). W wyborach parlamentarnych w 1998 r. PSS zdobyła ponad 66% mandatów w Zgromadzeniu Narodowym, zaś kolejna pod względem siły parlamentarnej partia, Senegalska Partia Demokratyczna (PDS), kontroluje jedynie ponad 16% miejsc. Zasadą stało się tworzenie przez PSS czysto jednopartyjnych gabinetów. W porównaniu do wielu wcześniej przedstawionych reżimów politycznych, zakres dominacji PSS w Senegalu przyjmował raczej formę umiarkowaną, choć w pełni uzasadniał kwalifikację systemu partyjnego jako układu z partią dominującą. Wartość indeksu efektywnej liczby partii wyniosła w wyborach w 1998 r. 2,1, co sugerowałoby istnienie raczej zbalanso-wanego układu bipolarnego. Jednak taki w rzeczywistości nie istniał, a to za sprawą charakteru opozycji parlamentarnej. Prosty rachunek arytmetyczny (zsumowanie zdobyczy partii opozycyjnych) wskazuje, że opozycja może stanowić istotną alternatywę polityczną dla PSS. Jednak jest ona bardzo sfargmentaryzowana, a w wyborach w 1998 r. tylko dwie partie zdobyły więcej niż 10 mandatów. Z 11 ugrupowań reprezentowanych w parlamencie aż 6 dysponuje tylko po jednym mandacie. Warto również zwrócić uwagę, że PSS w sposób prawie że doskonały kontroluje stworzony przez siebie układ patronażu. Jego struktura, oparta na relacjach między centrum a wspólnotami komunalnymi, stanowi doskonały przykład instrumentu w rękach partii, pozwalającego na stabilizowanie pożądanych form zachowań politycznych. Jest to zresztą dość typowe zjawisko w krajach, w których przetrwały partie polityczne jako istotne ogniwo w "państwowym" procesie decyzyjnym, nie ograniczając się jedynie do wypełniania funkcji symbolicznych czy "fasadowych". Z podobnym zjawiskiem mamy przecież do czynienia np. w Botswanie, Zambii czy nawet w Tanzanii. W przypadku Senegalu dominacja partii rządzącej była determinowana przez jeszcze jedną okoliczność, dość ściśle związaną ze zjawiskiem patronażu - liderzy partii rządzącej mają możliwość wykorzystania zasobów państwa jako sposób zjednania sobie marabutów, liderów organizacji religijnych znanych jako islamskie braterstwa. Jest to bardzo istotne, po pierwsze dlatego, że elity tych organizacji kontrolują nieformalne układy i powiązania w kraju, sfery tradycyjnie wyjęte spod kurateli instytucji państwa, po drugie około 94% populacji Senegalu to muzułmanie, a po trzecie w kraju tym religia ma duży wpływ na stabilizowanie zachowań politycznych, a kwestie moralno-religijne stanowią podstawę dla kształtowania się podziałów socjopolitycznych. Można właściwie zaryzykować twierdzenie, że w Senegalu zostały ukształtowane dwie struktury patronażu. Jedna - "cywilna", stworzona przez PSS, oparta przede wszystkim na wykorzystaniu struktur biurokratycznych państwa,
141
Systemy polityczne współczesnego świata
oraz druga - "religijna", wykreowana przez marabutów, tworzących hierarchiczną strukturę, której każdy poziom kontroluje i zabiega o poparcie związanych z nim wyznawców islamu. Ten, kto kontroluje oba układy, ma zagwarantowaną dominację w polityce. Prawidłowość ta wyjaśnia prawdopodobnie naturę zjawiska dominacji PSS w polityce Senegalu. Jednak, jak już wspomnieliśmy, w wyborach prezydenckich w 2000 r. zwyciężył kandydat opozycyjnej PDS, Abdoulaye Wadę. Może to oznaczać koniec dominacji PSS, jednak, by tak się stało, radykalnej zmianie musi ulec stworzony w tym kraju system patronażu. Z ostateczną oceną "wymiaru" zmiany należy więc poczekać do kolejnych elekcji.
Z typem systemu partyjnego z partią dominującą, jednak w warunkach dalekich od akceptowania zasad demokratycznych przetargów, mamy do czynienia m.in. w na-stępującyh państwach: Egipcie, gdzie dominuje Partia Narodowo-Demokratyczna (Hizb al-Dimuqratiyah al-Wataniyah - HDW), której lider i założyciel Husni Mubarak jest prezydentem od 1981 r. (w wyborach parlamentarnych w 1995 r. HDW i jej sojusznicy zdobyli ponad 93% mandatów); Islamskiej Republice Mauretanii, gdzie rządzi od 1991 r. Socjaldemokratyczna Partia Republikańska (PRDS) prezydenta Say-yidi Ahmad Taya, który w 1984 r. stał na czele zamachu wojskowego (w wyborach w 1996 r. partia zdobyła 71 spośród 79 mandatów w izbie niższej parlamentu); Tunezji, w której, podobnie jak w Egipcie, ugrupowania islamskie zostały zakazane i w warunkach formalnej wielopartyjności (od 1981 r.) status ugrupowania dominującego ma Zgromadzenie Konstytucyjno-Demokratyczne (RCD), partia prezydenta Zine el Abidine Ben Ali (w wyborach w 1999 r. partia zdobyła 81% miejsc w parlamencie); Togo, gdzie rządzi od 1969 r. Związek Ludu Togo (RPT), "osobista" partia dyktatora i prezydenta w jednej osobie, Gnassingbe Eyadema, sprawującego swój urząd od 1967 r. Przypadek tego ostatniego kraju wydaje się być pod pewnym względem dość ciekawy. Togo, ale np. również Mali, to kraje, w których ujawnił się pewien schemat instalowania władzy politycznej. Wojskowy dyktator kraju staje się prezydentem, tworzy partię polityczną, która pozoruje rządy cywilne i organizuje symboliczne elekcje. Co więcej, w Togo proces demokratyzacji ku zaskoczeniu opozycji zapoczątkował Eyadema, próbując w ten sposób uwiarygodnić się politycznie. Wybory z 1993 r. okazały się sukcesem partii opozycyjnych, a najwięcej mandatów zdobył Komitet Działania na rzecz Odnowy (CAR). RPT zdobył jednak tylko o jeden mandat mniej niż CAR. Podjęta przez prezydenta próba "rozsadzenia" bloku opozycji powiodła się i RPT przy pomocy mniejszych partii opozycyjnych zdołał zachować status partii rządzącej. Wybory z 1999 r. zostały zbojkotowane przez opozycję i w parlamencie zasiadają praktycznie tylko reprezentanci RPT. Bardzo podobny do funk-
142
Systemy partyjne współczesnego świata
cjonującego w czterech powyżej scharakteryzowanych krajach (dominacja partii autorytarnej, będącej instrumentem w rękach prezydenta w warunkach organizowania symbolicznych i plebiscytarnych elekcji) schemat organizacyjny systemu partyjnego ukształtował się również w Burkina Faso (rządzący od 1987 r. prezydent Blais Com-paore i ekstremalnie lewicowa partia Kongres na rzecz Demokracji i Rozwoju - CDP), Gabonie (prezydent El Hadj Bongo rządzi od 1967 r., posługując się Demokratyczną Partią Gabonu - PDG), Gwinei (prezydent Lansana Conte piastuje urząd od 1984 r. i stoi na czele zalegalizowanej w 1993 r. Partii Jedności i Postępu - PUP) oraz Dżi-buti. W tym ostatnim kraju do 1992 r. obowiązywał model państwa jednej partii. Jedyną legalną partia polityczną było Ludowe Zgromadzenie na rzecz Postępu (RPP), partia nacjonalistyczna reprezentująca interesy największej grupy etnicznej Issa. Partia gwarantowała dominację polityczną tej grupy, jednak prezydent i lider partii Hassan Goulded Aptidon (piastował urząd prezydenta wiatach 1977-1999) promował politykę balansu etnicznego, wprowadzając do gabinetu przedstawicieli innych mniejszości etnicznych, zwłaszcza wywodzących się z grupy Afarów. Afarowie poczuli się jednak zagrożeni polityczną dominacją grupy etnicznej Issa i podjęli próbę obalenia rządu Aptidona. Rozpoczęła się wojna domowa, a centralną organizacją kierującą politycznymi i militarnymi działaniami Afarów stał się Front na rzecz Przywrócenia Jedności i Demokracji (FRUD). RPP podjęło jednak skuteczną próbę osłabienia ofensywy militarnej Afarów, organizując wybory parlamentarne i prezydenckie (odpowiednio w 1992 i 1993 r.). Partia Aptidona oczywiście zwyciężyła w wyborach, które nie miały nic wspólnego z procedurami demokratycznymi. FRUD zbojkotował wybory. W 1993 r. bunt Afarów został stłumiony, co zapewniło kontynuację politycznej dominacji grupy etnicznej Issa. Stopniowo powrócono do polityki balansu etnicznego, a w wyborach w 1997 r. obie partie (RPP i FRUD) utworzyły koalicję wyborczą, która zdobyła wszystkie mandaty w parlamencie. RPP otrzymało 54 miejsca, zaś FRUD - 11. Obie partie przedstawiły również wspólnego kandydata w wyborach prezydenckich (w 1999 r.), Ismail Omar Guelleh (polityk z grupy etnicznej Issa), który oczywiście zwyciężył. RPP w sposób oczywisty ma status partii dominującej, a polityka utrzymywania balansu etnicznego ma jeden cel: spacyfikowanie nastrojów niezadowolenia wśród mniejszych grup etnicznych. Fakt ten tłumaczy fenomen stworzenia po wyborach w 1997 r. gabinetu koalicyjnego, obejmującego polityków z obu partii. Obserwatorzy polityczni określają Dżibuti lat 90. jako "gotujący się kocioł", który w każdej chwili może eksplodować.
Drugi spotykany w Afryce typ systemu partyjnego to układ charakteryzujący się mniej lub bardziej zrównoważoną rywalizacją polityczną, a więc brakiem dominacji
143
Systemy polityczne współczesnego świata
jednej partii politycznej, niejednokrotnie występowaniem koalicji rządowych o zróżnicowanej konfiguracji i w konsekwencji przynajmniej potencjalną alternacją władzy. Jest to dość ogólna charakterystyka mechanizmu systemu partyjnego i dlatego postaramy się wskazać na pewne specyficzne kategorie subsystemów.
Pierwszy typ subsystemu przypomina swoim mechanizmem układ rywalizacji dwupartyjnej. Do tej kategorii można zaliczyć systemy partyjne Angoli i Mozambiku. Należy jednak zastrzec, że dostrzegamy w ich ewolucji pewne elementy charakterystyczne dla rywalizacji dwupartyjnej, choć sposób jej prowadzenia wciąż jest głęboko osadzony w tradycji autorytarnej (dotyczy to zwłaszcza Angoli). Mówiąc oględnie, te systemy mogą potencjalnie ewoluować w kierunku układu dwupartyj-nego. W październiku 1992 r. po długich negocjacjach zostało zawarte w Mozambiku porozumienie pokojowe, które zakończyło okres wojny domowej. Stronami porozumienia były dwie organizacje: Front Wyzwolenia Mozambiku (Frelimo), lewicowy ruch społeczno-polityczny, sprawujący formalnie władzę w kraju od 1975 r., oraz Narodowy Ruch Oporu Mozambiku (Renamo), struktura skupiająca oddziały partyzanckie walczące z komunistycznym rządem, wspierana m.in. przez RPA. W 1994 r. odbyły się pierwsze wybory (parlamentarne i prezydenckie), w których zwyciężył dotychczasowy prezydent Joaquim Chissano (sprawuje urząd od 1986 r.) i jego partia Frelimo. Zdobyła ona w jednoizbowym parlamencie blisko 52% mandatów i sformowała czysto jednopartyjny gabinet. Renamo był tylko minimalnie gorszy, kontrolując blisko 45% mandatów. Jeszcze tylko jedna partia polityczna, Unia Demokratyczna (UD), zdołała wprowadzić swoich reprezentantów do parlamentu (9). W wyborach w 1999 r. sytuacja się powtórzyła. W prezydenckich zwyciężył Chissano, ale ze znacznie mniejszą przewagą, niż to było wcześniej (kontrkandydat Macacho Dhlakama uzyskał 47,7% głosów wobec 33% w 1994 r.). W wyborach prezydenckich Frelimo zdobył ponad 53% mandatów, zaś Renamo - blisko 47%. Znów powstał gabinet złożony z reprezentantów Frelimo. Żadna inna partia nie zdołała wejść do parlamentu, co było konsekwencją nieprzekroczenia 5-procentowej klauzuli zaporowej. Powstał więc klasyczny układ dwupartyjny, ale o pewnej asymetrii. Jedna partia, jak na razie, ma status ugrupowania rządzącego, zaś druga - opozycyjnego. Średnia wartość indeksu efektywnej liczby partii wynosi blisko 2,1.
Znacznie trudniejsza jest ocena systemu partyjnego Angoli. Przede wszystkim dlatego, że sam reżim wydaje się być znacznie słabiej zaawansowany w procesie demokratyzacji niż Mozambiku, a podstawą oceny mechanizmu rywalizacji mogą być tylko jedne wybory (1992 r.), gdyż kadencja parlamentu została wydłużona w 1996 r. praktycznie o 4 lata. Podobnie jak w Mozambiku, w 1975 r. władzę przejęła organi-
144
Systemy partyjne współczesnego świata
zacja o wyraźnie marksistowsko-leninowskim obliczu programowym, bardzo mocno wspierana finansowo i militarnie przez ZSRR i Kubę. Chodzi o Ludowy Ruch Wyzwolenia Angoli (MPLA). Głównymi organizacjami militarnymi, przeciwstawiającymi się władzy MPLA, były Związek na rzecz Całkowitej Niepodległości Angoli (UNITA) oraz Narodowy Front Wyzwolenia Angoli (FNLA). W 1990 r. MPLA odrzuciła zasady marksizmu-leninizmu, deklarując proces pluralizacji politycznej kraju. W 1991 r. zostało zawarte porozumienie pokojowe między MPLA i UNITA, zwane "Przymierzem z Estoril". Już w następnym roku zostały przeprowadzone wybory powszechne, zarówno prezydenckie, jak i parlamentarne. W tych pierwszych zwyciężył dotychczasowy prezydent Jose Eduardo dos Santos (piastuje urząd od 1979 r.), zaś w drugich - jego partia, czyli MPLA. Zdobyła ona blisko 59% mandatów w Zgromadzeniu Narodowym, zaś drugą siłą okazała się UNITA, kontrolując 35% miejsc. Do parlamentu weszło jeszcze 10 partii, ale ich stan posiadania waha się pomiędzy 5 a 1 mandatem. Inaczej jednak niż w klasycznym układzie dwupartyjnym, obie duże partie utworzyły gabinet koalicyjny.
Za odrębny typ systemu rywalizacji wielopartyjnej (subsystem) należy uznać układ polityczny, w którym uczestniczą więcej niż dwie partie polityczne, każda dysponująca określonym poziomem relewancji, a regułą stają się gabinety koalicyjne, niekiedy o zmiennej konfiguracji partnerów. Co więcej, partie dominujące w okresie przed-tranzycyjnym stały się jednym z aktorów politycznych, tracąc monopol na sprawowanie władzy politycznej. Nie oznacza to jednak, że zostały wykluczone z procesu alternacji rządowej. Typ tego systemu można określić mianem wielopartyjne-go bez partii dominującej z potencjalnie zmienną konfiguracją rządów koalicyjnych. Jako przykłady mogą posłużyć systemy partyjne m.in. w Beninie, Malawi i Mauritiusie.
W Beninie proces tranzycji demokratycznej rozpoczął się w 1991 r., po 19 latach funkcjonowania dyktatury wojskowej. Kraj ten stanowi jeden z nielicznych na kontynencie afrykańskim przykładów podwójnej alternacji władzy. Po wyborach parlamentarnych w 1991 r. do władzy doszły partie opozycyjne, które stworzyły gabinet koalicyjny. W wyborach prezydenckich (1991 r.) zwyciężył również kandydat opozycji, Nicephore Soglo. Najsilniejszym ugrupowaniem rządzącym była partia prezydencka, Partia Odrodzenia Beninu (PRB). W kolejnych wyborach parlamentarnych w 1995 r. PRB znów okazała się najsilniejszym ugrupowaniem parlamentarnym (24,1% mandatów). Jednak po obu elekcjach, a zwłaszcza w 1995 r., partia ta miała w parlamencie bardzo nikłą przewagę nad kolejnymi ugrupowaniami. Prezydent Soglo i związane z nim partie nigdy nie dysponowali absolutną większością
145
Systemy polityczne współczesnego świata
w parlamencie. W wyborach prezydenckich w 1996 r. zwycięża Matthieu Kerekou, były dyktator z lat 1972-1991. Powstaje nowa koalicja gabinetowa, oparta na współpracy aż 9 partii politycznych, której zasadniczy trzon stanowią dwa ugrupowania: Partia Odnowy Demokratycznej (PRD) i partia prezydencka Front Działania na rzecz Odnowy i Rozwoju (FARD). Najsilniejszą partią parlamentarną po wyborach z 1999 r. wciąż pozostaje PRB (32% miejsc), znacznie powiększając dystans dzielący ją od drugiego ugrupowania (PRD - 13%). Nie wchodzi ona jednak do rządu koalicyjnego. Gabinet prezydenta Kerekou ma w zasadzie status mniejszościowego. System partyjny Beninu cechuje znaczny poziom fragmentaryzacji, która nabiera jednak ukierunkowanego charakteru. Otóż zauważalna jest tendencja do tworzenia układu rywalizacji protobipolarnej, co należy wiązać m.in. z prezydenckim charakterem reżimu politycznego. Parlamentarny system partyjny pozostaje jednak bardzo sfragmentaryzowany, a wartość indeksu efektywnej liczby partii po wyborach z 1999 r. wyniosła 6,1.
W Malawi pierwsze wybory wielopartyjne zostały zorganizowane w 1994 r. Podobnie jak w Beninie, ich efektem było odsunięcie od władzy dotychczasowego dyktatora Hastingsa Kamuzu Banda i jego partii, Partii Kongresu Malawi (MCP). Banda sprawował rządy dyktatorskie od 1964 r. Następstwem wyborów w 1994 r. było utworzenie trójpartyjnego układu rywalizacji. Jedynymi liczącymi się partiami stały się: Zjednoczony Front Demokratyczny (UDF), Przymierze dla Demokracji (AFORD) oraz MCP. Kandydat UDF, Elson Bakili Muluzi, muzułmański biznesmen z regionu południowego, zwyciężył w wyborach prezydenckich w 1994 r. W grudniu 1994 r. został stworzony przez dwie partie opozycyjne, UDF i AFORD, gabinet koalicyjny. Wyraźnie zaznaczoną pozycję dominującą w rządzie zachowała jednak największa partia parlamentarna, UDF (48% mandatów). AFORD z racji dysponowania znacznie mniejszymi wpływami w parlamencie (20% miejsc) miał status młodszego partnera. Autorytarne ugrupowanie Bandy, MCP, kontrolowało 32% miejsc w jednoizbowym parlamemcie. W kolejnych wyborach, zarówno prezydenckich, jak i parlamentarnych (w 1999 r.), sytuacja powtórzyła się i znów tylko trzy partie polityczne wprowadziły swoich kandydatów do parlamentu, a prezydentem został ponownie Muluzi. Rozkład miejsc w parlamencie po wyborach z 1999 r. jest zbliżony do tego z 1994 r., z pewnymi jednak wahnięciami dotyczącymi dwóch słabszych partii politycznych. MCP nieznacznie zwiększyła swój stan posiadania do 34% miejsc, zaś siła parlamentarna AFORD spadła do poziomu 15% mandatów. Tym razem powstał gabinet jednopartyjny UDF, mający status mniejszościowego w legislatywie. System partyjny charakteryzuje się znaczną koncentracją, zarówno na poziomie wyborczym,
146
Systemy partyjne współczesnego świata
jak i parlamentarnym. Średnia wartość indeksu efektywnej liczby partii w tym drugim przypadku wynosi 2,7. Koncentracja systemu partyjnego jest efektem procesu stabilizacji w Malawi regionalnego (etnicznego) wzorca głosowania. Oznacza to m.in., że w polityce, również wyborczej, związki i afiliacje regionalne dominują, stając się zasadniczym motywem indywidualnych zachowań wyborczych. Każda z trzech partii politycznych dysponuje poparciem swego regionu, a ich rozmiar w zasadzie determinuje poziom poparcia wyborczego w kolejnych elekcjach. Większe poparcie dla UDF wynika z tego, że obok głosów ludności zamieszkującej region południowy, partia dysponuje sporymi wpływami w większych miastach (ugrupowanie określane jest mianem "partii biznesu i handlu") oraz wśród ludności muzułmańskiej (region centralny).
Mauritius jest bardzo nietypowym krajem tego regionu. Obok Botswany to praktycznie drugi kraj afrykański, który może poszczycić się nieprzerwaną tradycją rozwoju demokratycznych instytucji. Co zaskakujące, proces ten przebiega w warunkach bardzo znacznej fragmentaryzacji etnicznej tego wyspiarskiego społeczeństwa. Tak jak w Malawi, podziały etniczno-regionalne decydują o strukturyzacji polityki i mają wpływ na układ równowagi w systemie partyjnym. Mauritius wydaje się być jedynym afrykańskim krajem, który zasługuje na miano demokracji konsensualnej, tak jak ją pojmował A. Lijphart. Dość regularnie następuje alternacja władzy między rządzącymi a opozycją, a regułą stały się gabinety koalicyjne. Ich polityka, bez względu na charakter tworzących je partii, ma na celu przede wszystkim utrzymanie balansu etnicznego i łagodzenie konfliktów religijnych (tego typu podziały również występują na Mauritiusie). Bazą każdego gabinetu stają się szerokie koalicje parlamentarne, gwarantujące przestrzeganie w polityce podstawowych założeń konsensu społecznego. Jak już wspomnieliśmy, partie polityczne w zasadzie odbijają linie podziałów etnicznych i jedynie Walczący Ruch Mauritiusu (MMM), partia socjalistyczna, nieśmiało próbuje akcentować podziały o charakterze klasowym. Od chwili uzyskania niepodległości w 1968 r. do 1982 r. rządziło szereg koalicji gabinetowych kierowanych przez Partię Pracy (LP), ugrupowanie powstałe w latach 30., które z czasem stało się reprezentantem ludności hinduskiej (około połowy populacji na wyspie). W 1982 r. do władzy doszła MMM, która stworzyła koalicję z Partią Socjalistyczną Mauritiusu. Już w roku następnym lider MMM i premier rządu Anerood Jugnauth opuścił wraz ze zwolennikami partię i stworzył Ruch Socjalistyczny Mauritiusu (MSM). Do 1995 r. MSM kierowało kilkoma gabinetami koalicyjnymi. W wyborach przeprowadzonych właśnie w tym roku zwyciężyła koalicja wyborcza Partii Pracy i MMM, która zdobyła 92% mandatów. W 1997 r. gabinet opuścił MMM i Partia
147

Systemy polityczne współczesnego świata
Pracy w zasadzie sprawuje rządy samodzielnie. Gabinet zachował status większościowego. Warto zwrócić uwagę na jeszcze jeden szczegół - mianowicie w Mauritiusie, co bardzo rzadko występuje w Afryce, głowę państwa wybiera parlament.
Do tej kategorii systemów partyjnych można zaliczyć również konfigurację rywa-lizacyjnych powiązań międzypartyjnych, kształtującą się na Madagaskarze oraz -z pewnymi zastrzeżeniami - w Republice Centralnej Afryki.
Mechanizm rywalizacji politycznej w kilku innych krajach afrykańskich przypomina układ wielopartyjny bez partii dominującej, z mniejszym lub większym poziomem fragmentaryzacji oraz skłonnością czy też koniecznością formowania gabinetów koalicyjnych. Ale ich ocena nie może być już tak jednoznaczna, jeżeli chodzi
0 mechanizm, jak to było w przypadku Beninu, Malawi czy Mauritiusu. Mamy poważne wątpliwości, czy w tych krajach istnieje w ogóle system partyjny jako funkcjonalny układ powiązań międzypartyjnych. Przykładem mogą być Czad oraz Sierra Leone. W obu wypadkach w rachubę wchodzi czynnik czasu. Pierwsze wybory tran-zycyjne odbyły się w 1996 r. i ich wyniki oraz ukształtowany układ rywalizacji jeszcze nie świadczą o ewentualnej stabilizacji systemu partyjnego. W obu krajach zostały sformowane gabinety koalicyjne, przy czym w Sierra Leone - w warunkach znacznej koncentracji układu parlamentarnego. O obu krajach można powiedzieć tyle, że proces demokratyzacji wreszcie się rozpoczął.
Tak na dobrą sprawę oba kraje, a zwłaszcza Czad, są przykładami tzw. "wirtualnych" demokracji, określanych niekiedy również mianem "oszukańczych" (decepti-ve). Trudno więc w takich warunkach doszukiwać się istnienia faktycznych procedur demokratycznych (rywalizacyjnych), stanowiących warunek wstępny i konieczny rozpoczęcia procesu instytucjonalizacji systemu partyjnego. Lista "wirtualnych" demokracji na kontynencie afrykańskich jest długa i można wskazać jeszcze m.in. na Niger, Etiopię, Liberię czy nawet Nigerię. W kilku innych krajach afrykańskich nie próbuje się nawet zachować pozorów demokratycznośd. Z reguły nie odbywają się w nich wybory, obowiązuje permanentny stan wyjątkowy, niejednokrotnie nie istnieje konstytucyjna struktura organów państwa, a sposobem alternacji władzy stają się często zamachy wojskowe. Z taką sytuacją mamy do czynienia np. w Burundi (krótki okres demokratyzacji wiatach 1992-96 i zamach wojskowy), w Demokratycznej Republice Kongo (Kinszasa), gdzie od 1965 r. Mobutu Sese Seko sprawował rządy dyktatorskie, a w 1997 r. został obalony w wyniku puczu wojskowego i pełnię władzy ustawodawczej i wykonawczej przejął "samozwańczy" prezydent Laurent--Desire Kabila, którego pierwszymi decyzjami było m.in. zawieszenie konstytucji
1 zakaz działania partii politycznych, w Kongo (Brazzaville), w Erytrei, państwie stwo-
148
Systemy partyjne współczesnego świata
rzonym w 1993 r., w którym obowiązują tzw. rządy tymczasowe, a wybory jeszcze nie zostały zorganizowane, czy w Rwandzie. Z kolei Somalię należałoby określić mianem "wirtualnego" państwa, jako że panuje w tym kraju stan pełnej anarchii. W wyniku wojny domowej północna jego część jednostronnie zadeklarowała powstanie nowego państwa, Somalilandu.
2. Systemy partyjne Ameryki
W naszych rozważaniach o systemach partyjnych tego regionu wyodrębnimy trzy subregiony polityczno-społeczne: Amerykę Północną, Amerykę Środkową, która nazywana jest również regionem Basenu Morza Karaibskiego, oraz Amerykę Południową.
Ameryka Północna obejmuje trzy kraje: Kanadę, Meksyk i Stany Zjednoczone (USA). Systemy partyjne Kanady i USA w zasadzie zaliczane są do kategorii systemów dwupartyjnych. Oznacza to, że nastąpiła stabilizacja układu bipolarnego, zdominowanego przez dwie duże partie polityczne, których szansę przejęcia władzy są zbliżone. System dwupartyjny charakteryzuje się po pierwsze występowaniem również szeregu mniejszych partii, ale tylko dwie duże dysponują, jak już wspomnieliśmy wcześniej, wystarczającą siłą wyborczą i parlamentarną, by mogły realnie myśleć o przejęciu władzy, po drugie - większa w danym momencie partia polityczna rządzi samodzielnie, zaś druga tworzy lojalną opozycję, po trzecie - alternacja władzy następuje między dwiema dużymi partiami w mniej lub bardziej regularnych sekwencjach czasowych. W przypadku jednak systemów partyjnych Kanady i USA dwupartyjność ulega niekiedy znacznym modyfikacjom, co wcale nie musi wynikać jedynie z faktu, że w obu krajach funkcjonują odmienne typy reżimów politycznych (Kanada jest monarchią parlamentarną, zaś Stany Zjednoczone - republiką prezydencką).
System partyjny Kanady zdominowany został w zasadzie przez dwie partie: Liberalną Partię Kanady (LPC) oraz Konserwatywną Partię Postępu (PCP). Układ rywalizacji charakteryzowała jednak spora asymetria wpływów, co było zwłaszcza widoczne wiatach 1935-1993. Np. wiatach 1963-1993 silniejsza parlamentarnie LPC zdobywała średnio blisko 47% mandatów wobec 37% kontrolowanych przez PCP. Efektem tego była m.in. dość nieregularna alternacja władzy. Generalnie do 1993 r. funkcjonował układ dwupartyjny, a jedyną partią, która uzupełniała mechanizm rywalizacji parlamentarnej, była lewicowa, o profilu socjaldemokratycznym Nowa Partia
149
Systemy polityczne współczesnego świata
Demokratyczna (NDP). Jednak wyniki wyborów w 1993 r. otworzyły okres zmian mechanizmu systemu partyjnego, który przestał być prawie że klasycznym przykładem rywalizacji bipolarnej. W wyborach tych wielki sukces odniosła LPC, zaś konserwatyści ponieśli klęskę, wprowadzając do parlamentu jedynie dwóch reprezentantów. W parlamencie znalazło się w sumie pięć partii, a dwie spośród nich to ugrupowania nowe - Blok Cjuebeku (BQ) oraz Kanadyjska Partia Reform (RPC), ugrupowanie regionalne, reprezentujące "zachodnich Kanadyjczyków" i o nastawieniu anglofilskim. Uzyskały one odpowiednio status drugiej oraz trzeciej siły w parlamencie. Ukształtował się więc mechanizm parlamentarny wciąż przypominający rywalizację dwupartyjną, jednak w istocie rzeczy mieliśmy do czynienia z jedną partią dużą, dysponującą absolutną większością w parlamencie, oraz dwiema mniejszymi. Wartość indeksu efektywnej liczby partii wyniosła 2,3, co wciąż sugerowało dwupartyjny typ rywalizacji. Po wyborach w 1997 r. znów 5 partii politycznych znalazło się w parlamencie, a liberałowie ponownie zdobyli absolutną większość mandatów. Status drugiej siły parlamentarnej (60 mandatów) i oficjalnej opozycji uzyskała RPC. Znacznie jednak wzrosła wartość indeksu efektywnej liczby partii, osiągając rekordowy poziom 3,0. Oznacza to, że postępuje proces fragmentaryzacji parlamentu i stopniowo wyrównuje się siła partii w nich reprezentowanych. Z jednej strony mamy więc do czynienia z "umiarkowaną" (zwłaszcza po wyborach z 1997 r.) dominacją LPC, a z drugiej - z fragmentaryzacją opozycji. Mechanizm tego typu odbiega jednak od klasycznej rywalizacji dwupartyjnej i zaczyna przypominać układ wielo-partyjny z partią dominującą w warunkach dość znacznego poziomu polaryzacji. Jest to efektem tego, że znaczące partie opozycyjne - BQ_ oraz RPC - reprezentują dość skrajne opcje programowe, odpowiednio lewicową i prawicową. W dodatku te dwie partie przyczyniły się do polityzacji nowego wymiaru rywalizacji - podziału etno-regionalnego. W procesie formowania gabinetów uczestniczyły jedynie dwie partie, LPC oraz PCP. Po 1945 r. ci pierwsi stworzyli dwa razy więcej gabinetów niż konserwatyści. Wszystkie gabinety (21) były czysto jednopartyjne, a zdecydowana ich większość miała status większościowych (14).
Dwupartyjność w Stanach Zjednoczonych Ameryki Płn. wydaje się być zjawiskiem znacznie trwalszym niż w Kanadzie. Dwubiegunowość systemu partyjnego ujawniła się tuż po powstaniu tego państwa, a każdą z opcji politycznych reprezentowała zawsze jedna duża partia polityczna, która była w stanie kontrolować absolutną większość przynajmniej w Izbie reprezentantów. Dwupartyjność "amerykańska" różni się od "europejskiej" tym, że zdecydowanie mniejszą rolę w procesie jej instytucjonalizacji odegrał konflikt klasowy. W USA to partie polityczne zapoczątkowały proces
150
Systemy partyjne współczesnego świata
kreowania klienteli wyborczej, oferując jej określony katalog kwestii problemowych jako sposób socjalizacji politycznej. Proces instytucjonalizacji partii politycznych następował w swoistej "próżni" społecznej, co oznacza, że ich zasadniczym zadaniem była strukturyzacja polityczna elektoratu, którego przedstawiciele na ogół nie kierowali się poczuciem przynależności grupowej. Obie wielkie partie amerykańskie, Demokraci i Republikanie, to typowe machiny wyborcze, które kierują swój apel wyborczy do różnorodnych grup społecznych, co od początku decydowało o ich zdecydowanie pragmatycznym nastawieniu w konstruowaniu programów. Jako machiny wyborcze partie wchodzą w rywalizację polityczną, mając na względzie selekcję i promocję kandydatów na obieralne urzędy, czemu sprzyja m.in. tzw. system łupów. Duży wpływ na mechanizm systemu partyjnego ma reżim prezydencki, oparty na zasadzie separacji władz. Najważniejszym łupem partii staje się właśnie ten urząd i rywalizacja polityczna zostaje podporządkowana właśnie osiągnięciu tego celu. Obie partie jawią się jako względnie spójne organizacje tylko w okresie poprzedzającym wybór prezydenta, potem znów przybierają formę luźnej konfederacji lokalnych i stanowych organizacji. Może zabrzmi to paradoksalnie, ale amerykańska dwupartyjność daje znać o sobie tylko w momencie kampanii wyborczych. Faktyczny mechanizm sprawowania władzy opiera się na multipolarnych przetargach o zmiennej geometrii wpływów ich uczestników, którzy starają się tworzyć ad hoc grupy presji i wspólnoty interesów. Powód wydaje się prosty. Otóż prezydent może napotkać w Kongresie niechętną mu większość, co komplikuje i hamuje proces decyzyjny. Rozwiązaniem tego pata politycznego jest wprowadzenie do procesu decyzyjnego silnych pierwiastków konsensualnych, co m.in. powoduje, że opozycja prezydencka ma zagwarantowany wpływ na treść decyzji. Mechanizm dwupartyjny w warunkach "klasycznego" prezydencjalizmu znacznie więc odbiega od funkcjonującego w reżimach parlamentarnych.
Do 1997 r. mechanizm systemu partyjnego w Meksyku był bardzo prosty. Mieliśmy do czynienia z absolutną dominacją jednej partii politycznej, Instytucjonalnej Partii Rewolucyjnej (PRI). Polityczny monopol PRI skłaniał do uznania systemu partyjnego Meksyku za system z dominacją jednej partii politycznej - faktycznej mono-partyjności w warunkach formalnie akceptowanej konstytucyjnie zasady rywalizacji wielopartyjnej. Z tego powodu Meksyk niekiedy określano mianem "niezgrabnej" demokracji. W systemie partyjnym z partią dominującą mamy do czynienia z istnieniem "nieskrępowanej" egzekutywy (prezydent), brakiem gotowości po stronie partii do rozproszenia władzy politycznej, a więc traktowaniem opozycji jako nielojalnej. Istota tego systemu opiera się na braku alternacji władzy. Należy pamiętać, że
151
Systemy polityczne współczesnego świata
dominacja PRI nie została narzucona jednostronnie, ale opierała się na dość powszechnym wśród elektoratu przekonaniu, iż jest ona jedynym reprezentantem narodu. Proceduralnie rzecz ujmując, blisko 70-letnia dominacja PRI opierała się na korporacyjnym konsensusie stworzonym w wyniku zawarcia paktu politycznego między biznesem a związkami zawodowymi. Układ globalnej ekonomii, którego częścią stał się Meksyk, zwłaszcza w latach 80. i 90. przyczynił się do procesu stopniowej erozji korporacyjnego status quo. Pierwszym widocznym symptomem erozji stały się wybory z 1997 r., w wyniku których PRI straciła po raz pierwszy większość w Izbie Deputowanych. Prezydent Ernesto Zedillo (PRI) musiał prowadzić politykę w sytuacji funkcjonowania sfragmentaryzowanego parlamentu, co osłabiło model tradycyjnego "presidencialismo". PRI wciąż rządziła, ale została zmuszona do kooperacyjnych zachowań na forum parlamentu. Efektem wyborów stało się pojawienie silnej, w zasadzie dwupartyjnej opozycji, którą tworzyły konserwatywna Partia Akcji Narodowej (PAN) oraz socjalistyczna Partia Rewolucyjno-Demokratyczna (PRD). Oba ugrupowania dysponowały bardzo zbliżonym stanem posiadania w Izbie Deputowanych (odpowiednio 24% i 25% mandatów). Ostateczny upadek ekstremalnego "presidencialismo", ukształtowanego w 1929 r., który zablokował na długie lata rozwój silnych i niezależnych instytucji, nastąpił w wyborach prezydenckich w 2000 r. Zwyciężył w nich kandydat PAN Vincente Fox (około 45% głosów), przerywając dominację PRI jako partii rządzącej.
Region Basenu Morza Karaibskiego obejmuje kraje usytuowane na przesmyku centralnoamerykańskim oraz kraje wyspiarskie ulokowane na Morzu Karaibskim. Spotykamy w tym regionie zarówno silna tradycję autorytarnych mechanizmów politycznych, jak i tradycję stabilizowania procedur demokratycznych. Zasadniczą cechą tego regiony jest silny kontrast, występujący między tzw. Wspólnotą Karaibską (Commonwealth Caribbean), anglojęzycznymi krajami wyspiarskimi, w których ukształtował się model reżimu westminsterskiego, a krajami przesmyku kontynentalnego oraz niektórymi wyspiarskimi, kojarzonymi w zasadzie z tradycją hiszpańskojęzycz-ną (niekiedy również francuskojęzyczną). Te pierwsze od samego początku oparły swą politykę na instytucji demokracji reprezentacyjnej, wolnych wyborach, rywali-zacyjnym systemie partyjnym oraz pokojowej alternacji władzy politycznej. Są to w zasadzie kraje demokratyczne o ustabilizowanych formach rozwiązywania konfliktów politycznych. W tym drugim subregionie bardzo długo obowiązywała tradycja caudillismo oraz autorytarna. Wyjątkowy pozostaje jedynie przypadek Kostaryki, która po zakończeniu wojny domowej w 1948 r. może poszczycić się nieprzerwanym okresem demokratycznych zmian.
152
Systemy partyjne współczesnego świata
Tzw. subregion Wspólnoty Karaibskiej obejmuje kraje wyspiarskie znacznie różniące się od pozostałych zarówno strukturą społeczną, jak i tradycją ewolucji kultu-rowo-historycznej. Duży wpływ na proces ewolucji systemu politycznego, jak już wspomnieliśmy, miała kolonialna tradycja brytyjska, której pozostałością jest m.in. stabilizacja w tym regionie politycznym dwupartyjnego systemu partyjnego. Przykładem mogą być zarówno dwa największe kraje wyspiarskie w tym regionie, Jamajka oraz Trynidad i Tobago, jak i mniejsze, m.in. Antigua i Barbuda, Bahamy, Barbados, Saint Christopher i Nevis czy Saint Vincent i Grenadyny.
Na Jamajce proces przemian demokratycznych rozpoczął się w 1944 r. "Silny" system dwupartyjny opiera się na rywalizacji dwóch partii politycznych, powstałych już w latach 30. Chodzi o Ludową Partię Narodową (PNP), mającą charakter ugrupowania centrolewicowego, oraz Partię Pracy Jamajki QLP), usytuowaną bardziej na prawo od PNP. Historia polityczna tego kraju to proces alternacji władzy między tymi dwoma ugrupowaniami. Np. wiatach 1962-1972 rządziła JLP, a następnie do 1980 r. PNP. Lata 80. i 90. to znów regularna wymiana ekip rządzących, z tym że od 1989 r. władzę sprawuje PNR W wyborach w 1997 r. PNP zdobyła ponad 83% mandatów w izbie niższej parlamentu. Średnia wartość indeksu efektywnej liczby partii politycznych po 1945 r. wynosi 1,62, co może sugerować, że dwupartyjność regularnie przybiera formę asymetrycznej, a partia rządząca zdecydowanie dominuje w parlamencie. Podobny charakter mechanizmu rywalizacji przybrał m.in. na Bahamach, Barbadosie oraz Trynidadzie i Tobago. Średnia wartość indeksu efektywnej liczby partii oscyluje między 1,7 a 1,8. W tym ostatnim kraju proces strukturyzacji systemu partyjnego nie opiera się konfliktach klasowych, lecz raczej etnicznych.
Dość często cechą dwupartyjnej w zasadzie rywalizacji w państwach tego subre-gionu staje się zjawisko predominacji jednej z partii politycznych. Np. na Trynidadzie i Tobago konserwatywny Ludowy Ruch Narodowy (PNM) rządził nieprzerwanie do 1986 r., a w latach 1970-1976 kierował polityką państwa bez opozycji, gdyż Demokratyczna Partia Pracy zniknęła ze sceny politycznej. Poczynając od 1986 r., mechanizm rywalizacji nabrał cech zrównoważonego. W tymże roku PNP przeszedł do opozycji, a władzę przejęły gabinety koalicyjne - dość rzadkie zjawisko w tym subregionie. Z podobnym zjawiskiem predominacji jednej z partii politycznych w warunkach mechanizmu rywalizacji dwupartyjnej mamy obecnie do czynienia m.in. na Antigui i Barbudzie (Partia Pracy rządzi nieprzerwanie od 1984 r.) czy na Saint Vincent i Grenadynach (Nowa Partia Demokratyczna kieruje polityką rządu od 1984 r.). Występowało ono również na Saint Lucia do 1997 r. (rządziła Zjednoczona Partia Robotnicza) oraz na Dominice do 1993 r. (Partia Wolności Dominiki).
153
Systemy polityczne współczesnego świata
Na Bahamach przez długi okres rządziła Liberalna Partia Postępu (PLP), jednak w 1992 r. nastąpiło załamanie i do władzy doszedł opozycyjny Narodowy Ruch Wolności (FNM), który potwierdził swą dominację w kolejnych wyborach.
Państwa drugiego subregionu Basenu Morza Karaibskiego charakteryzuje długa tradycja rządów autorytarnych (z wyjątkiem Kostaryki) i stopniowy proces demokratyzacji, zapoczątkowany przynajmniej w niektórych z nich w latach 90. Wyjątkowa na ich tle jest, jak już wspominaliśmy, Kostaryka. Reżim stworzony po wojnie domowej przez Jose Figuerasa został oparty na porozumieniu elit politycznych, które wyszły z niej zwycięsko. W kraju tym ukształtował się mechanizm rywalizacji dwupartyjnej z regularną alternacją władzy między Partią Wyzwolenia Narodowego (PLN), ugrupowaniem o socjaldemokratycznej tożsamości, a Społeczno-Chrześcijań-ską Partią Jedności (PUSC). Ugrupowania te z reguły tworzą czysto jednopartyjne gabinety. Spośród 13 stworzonych gabinetów, 7 miało status większościowy. Oznacza to, że prezydenci kierujący rządami mniejszościowymi muszą zabiegać o poparcie partii opozycyjnej w parlamencie. Średnia wartość indeksu efektywnej liczby partii wynosi 2,4.
Pozostałe państwa trudno nazwać demokratycznymi. Ich systemy partyjne jeszcze w pełni nie wykształciły się i w dalszym ciągu widoczne są mechanizmy polityczne oraz układy społeczne, głęboko osadzone w tradycji autorytarnej. Spektrum typów systemów partyjnych w tym regionie jest dość szerokie, co wynika przede wszystkim z faktu, że przybierają często hybrydalne, czyli mieszane formy. System najbardziej przypominający układ wielopartyjny z partią dominującą (nawet predo-minującą) ukształtował się na Haiti. Proces tranzycji demokratycznej, który rozpoczął się w 1986 r., wykształcił mechanizm rywalizacji absolutnie zdominowany przez amorficzny i spersonalizowany ruch społeczny zwany Lavalas (Kaskada, Lawina), którego główne skrzydło polityczne to Organizacja Polityczna Lavalas. Poza tą partią-ruchem istnieje szereg mniejszych ugrupowań, które zdobywają minimalny odsetek mandatów w izbie niższej parlamentu. Lavalas to w istocie ruch kilku wybitnych osobowości politycznych, a polityka w Haiti nabrała w efekcie bardzo elitystycznego charakteru. Obecnie w wyborach czy konfliktach politycznych nie tyle liczą się partie czy frakcje, co osobowość lidera Lavalas, Jean-Bertrand Aristide, pierwszego demokratycznie wybranego prezydenta, który po wyborach w 2000 r. ponownie objął ten urząd. On kreuje zwycięzców i decyduje o marginalizacji politycznej polityków. Wykształcił się swoisty kult jednostki, osoby, która deklaruje niechęć wobec strategii kompromisów i preferuje mesjanistyczny styl kierowania polityką. Niektórzy autorzy wręcz stwierdzają, że Haiti to państwo bez partii politycznych, a tradycja Jean-Claude Duvaliera (dyktatora Haiti do 1986 r.) wciąż jest żywa.
154
Systemy partyjne współczesnego świata
Kolejnym przykładem systemu wielopartyjnego z partią dominującą, ale o zdecydowanie bardziej rywalizacyjnym obliczu i ze słabiej zaznaczoną dominacją jednego ugrupowania, jest system partyjny Salwadoru. Status partii dominującej ma Przymierze Narodowo-Republikańskie (ARENA), ugrupowanie stworzone w 1981 r., które początkowo posiadało bardzo ekstremistyczną (prawicową) tożsamość. Alfre-do Cristiani, kandydat ARENA, wygrał w wyborach prezydenckich w 1989 r. i stał się jednym z głównych architektów porozumienia pokojowego z Narodowym Frontem Wyzwolenia Farabundo Martii (FMLN), reprezentującym partyzantkę lewicową. Traktat pokojowy zawarty w Chapultepec w 1992 r. rozpoczął proces demokratyzacji kraju, jednak przy zachowaniu wpływów dotychczasowych elit politycznych i ekonomicznych. Wiatach 1995 i 1999 w wyborach prezydenckich wygrywali ponownie kandydaci ARENA i partia tworzyła gabinety. Jednak ARENA nigdy nie zdołała zapewnić sobie większość w jednoizbowej legislatywie i dlatego prezydenci byli zmuszeni do budowania mniej lub bardziej trwałych koalicji parlamentarnych. W dodatku główna partia opozycyjna FMLN regularnie zdobywa zbliżony odsetek miejsc w parlamencie, a w 2000 r. okazała się być najsilniejszym ugrupowaniem. System może więc potencjalnie wykreować układ dwubiegunowy, jednak dotychczasowa asymetria rywalizacji wynika z faktu, że ARENA jest partią prezydencką i dominującą, znajdującą wsparcie w Partii Porozumienia Narodowego (PCN). PCN to partia konserwatywna, która w ostatnich trzech wyborach uzyskała status trzeciego ugrupowania w parlamencie. W Salwadorze oczywiste stało się zjawisko utraty relewancji politycznej przez partie centrowe, dominujące we wczesnym okresie tranzycji demokratycznej (połowa lat 80.). Jest to widoczne zwłaszcza u Partii Chrześcijańsko--Demokratycznej (PDC), ugrupowania dominującego do 1988 r., a obecnie nie potrafiącego zahamować procesu marginalizacji politycznej.
Układ dwupartyjnej rywalizacji występuje, obok wspomnianej Kostaryki, jeszcze w Republice Dominikany. Jednak i w tym przypadku jest to hybrydalna forma, niejednokrotnie przypominająca mechanizm systemu dwuipółpartyjnego, zwłaszcza w drugiej połowie 90., a w latach 1982-1996 - systemu dwupartyjnego z partią dominującą. Do 1996 r. w zasadzie dominowała Społeczno-Chrześcijańska Partia Re-formistyczna (PRSC), a to dzięki kontrolowaniu urzędu prezydenta, którym nieprzerwanie od 1982 r. był jej lider Joaquin Balaguer. Partią opozycyjną, ale kooperującą z rządem prezydenckim, była regularnie liberalna Partia Wyzwolenia Dominikany (PLD). Po wyborach prezydenckich w 1996 r. sytuacja się odwróciła i urząd prezydenta zdobył reprezentant PLD (Leonel Fernandez Reyna). Sytuacja skomplikowała się jeszcze bardziej po wyborach parlamentarnych w 1998 r., gdy po pierwsze -
155

Systemy polityczne współczesnego świata
PRSC wprowadziła do parlamentu tylko 17 posłów, stając się w nim dopiero trzecią siłą, a po drugie - absolutną większość w obu izbach zdobyła lewicowa Rewolucyjna Partia Dominikany (PRD). Pojawił się więc układ dwuipółpartyjny - dwóch partii dużych (PLD i PRD) oraz ugrupowania "trzeciego" (PRSC), które weszło do rządu prezydenckiego PLD. Podobna konfiguracja partii politycznych - dwa duże ugrupowania, dominujące w parlamencie, bardzo słabe partie małe oraz dość regularna al-ternacja władzy - ukształtowała się również w Hondurasie oraz w Gwatemali.
W Ameryce Południowej zasadniczym czynnikiem, który ma wpływ na proces kształtowania mechanizmu systemu partyjnego, pozostaje reżim prezydencki, który istnieje w zdecydowanej większości krajów tego regionu. Z jednej strony proces rywalizacji międzypartyjnej zostaje zdominowany perspektywą zdobycia tego urzędu, co wydaje się oczywiste, skoro prezydencjalizm z reguły występuje w wersji "silnej" (daleko idące uprawnienia osobiste prezydenta, np. rządzenie przy pomocy dekretów), a z drugiej strony mechanizm systemu partyjnego wydaje się być bardzo istotną zmienną, która może w sposób znaczący wpłynąć na faktyczne funkcjonowanie konstytucyjnego modelu prezydencjalizmu.
Systemy partyjne krajów Ameryki Południowej (kierując się przede wszystkim dynamiką zmian w latach 90.) można zakwalifikować do pewnych szerokich kategorii (typów), w ramach których występują specyficzne dla nich reguły gry politycznej. Chodzi po pierwsze o systemy dwupartyjne ewentualnie wielopartyjne o bipolarnej (dwubiegunowej) strukturze rywalizacji, po drugie - systemy wielopartyjne, a właściwie system, bo dotyczy to Paragwaju, o dość znacznej koncentracji, z partią, którą można uznać pod pewnymi względami za dominującą, po trzecie - systemy wielopartyjne o znacznym poziomie fragmentaryzacji, w których występują koalicje rządowe (prezydenckie) ze zmiennym składem, oraz po czwarte - systemy partyjne określane przewrotnie mianem "systemów bez partii politycznej", w których w latach 90. nastąpiła radykalna zmiana mechanizmu rywalizacji politycznej.
Przykładem systemów dwupartyjnych ewentualnie z dwoma partiami dominującymi są Argentyna, Kolumbia oraz Urugwaj. W Argentynie funkcjonują dwie silne partie "prezydenckie", co oznacza, że, poczynając od 1983 r., wyłącznie ich kandydaci zdobywali urząd prezydenta, a do ich zadań należało zapewnienie prezydentom silnego wsparcia w legislatywie. Argentyna wciąż pozostaje klasycznym przykładem reguły, że reżim prezydencki funkcjonuje prawidłowo, jeżeli występuje mała liczba relewantnych partii politycznych i potrafią one regularnie wspierać prezydenta w legislatywie, gwarantując, iż będzie w stanie przeforsować swoje projekty polityczne w głosowaniach parlamentarnych. Tymi partiami dominującymi są Partia Sprawie-
156
Systemy partyjne współczesnego świata
dliwości (PJ), ugrupowanie o konserwatywnym i prawicowym charakterze, które w latach 1989-1999 miało swojego prezydenta (Carlos Menem), oraz Radykalna Unia Obywatelska (UCR), partia o centrowej tożsamości, z której wywodziło się dwóch prezydentów (Alfonsin Raul Foulkes oraz Fernando de la Rua). Do 1995 r. obie partie zdobywały łącznie w Izbie Deputowanych 88% miejsc, a w Senacie - 85%. Żadnej innej partii w parlamencie nie udało się zdobyć więcej niż 5% mandatów. Jednak od 1995 r. obserwujemy symptomy mogące świadczyć o pewnej erozji układu dwóch partii dominujących. W 1995 r. UCR uzyskała rekordowo niską liczbę mandatów w Izbie Deputowanych, a PJ potwierdziła wyraźną tendencję wzrostową, widoczną już od 1989 r. Okazało się również, że rośnie poparcie dla partii mniejszych, a największa spośród nich - Krajowy Front Solidarności (Frepaso) - zdobyła blisko 10% miejsc w izbie niższej. Podobne symptomy były zauważalne w Senacie. UCR podjęła kroki, których celem było przynajmniej zahamowanie procesu słabnięcia jej siły parlamentarnej (proces widoczny od 1989 r.). Najważniejszym wydaje się być inicjatywa stworzenia Przymierza (Alianza), które w wyborach do Izby Deputowanych w 1999 r. zgłosiło wspólną listę wyborczą. Po tych wyborach stan posiadania Przymierza wzrósł do 124 miejsc (48%), natomiast PJ spadł do poziomu 39%. Przymierze to sojusz polityczny UCR z Frepaso, a zważywszy, że to ostatnie ugrupowanie to również koalicja kilku partii politycznych lewicowych i centrowych, przeciwwagą o tożsamości centrolewicowej dla konserwatystów stał się blok partii. Zaczyna to przypominać model rywalizacji bipolarnej (dwubiegunowej), gdzie przynajmniej jedną ze stron jest koalicja ugrupowań.
Kolumbia to kraj, w którym proces demokratyzacji rozpoczął się w 1958 r. po upadku reżimu wojskowego generała Rojasa Pinilla. Jednym z zasadniczych elementów wczesnej tranzycji stał się Front Narodowy, porozumienie dwóch dominujących w polityce Kolumbii partii politycznych - Liberałów i Konserwatystów - jako platforma rozstrzygania konfliktów politycznych. Partia Liberalna (PL) oraz Partia Konserwatywna (PC) (od 1987 r. znana pod nazwą Partii Społeczno-Konserwatywnej -PSC) w istocie rzeczy zdecydowały, że będą na zmianę nominowały prezydenta oraz dzieliły się stanowiskami, m.in. w administracji oraz w Kongresie. Oznaczało to, że do 1974 r. mieliśmy do czynienia z ograniczeniem zasad rywalizacji wyborczej, a do 1978 r. zasada parytetu obowiązywała w sferze biurokratycznej. Jedną z zasadniczych konsekwencji istnienia Frontu Narodowego było zamrożenie systemu partyjnego (w zasadzie również systemu politycznego). Lata 80. to w zasadzie proces likwidowania (desmonte) pozostałości tamtego porządku, co okazało się niezmiernie trudne, zważywszy na dominację PL oraz PC (PSC). Poczynając od 1974 r., konserwatystom
157
Systemy polityczne współczesnego s'wiata
udało się tylko dwukrotnie zdobyć urząd prezydenta (w 1982 i 1998 r.). Poza tym miała miejsce dość wyraźna dominacja PL, która nie tyłko desygnowała swego prezydenta, ale również zdobywała z reguły absolutną większość w obu izbach Kongresu. O dwupartyjnym schemacie rywalizacji może świadczyć również średnia wartość
indeksu efektywnej liczby partii (w izbie niższej) - 2,2. Partie mniejsze trafiają 00 parlamentu, ale z reguły kontrolują mały odsetek mandatów. Po Wyborach W 1991 r.
wydawało się, że zaczyna kształtować s^ ^nedWN^ 4U W Urugwaju, podobnie jak w Kolumbii, dwie silne "historyczne" partie zdominowały politykę kraju. Obie powstały w XIX wieku. Chodzi o Partię Czerwoną (Par-tido Colorado - PC), ugrupowanie o tożsamości centrolewicowej, oraz konserwatywną Partię Narodową (PN), zwaną Blancos (Biała). PC rządziła bez przerwy od 1865 do 1958 r. PN dostała się w sferę przetargów rządowych po 1958 r. Proces demokratyzacji rozpoczął się w Urugwaju w 1984 r., zaś pierwsze w pełni rywałizacyjne i wolne wybory zostały przeprowadzone w 1989 r. Klasyczny układ dwupartyjnej rywalizacji jednak i w tym kraju ulega pewnym modyfikacjom, a nawet zachwianiu. Poczynając od 1989 r., wszystkie gabinety prezydenckie miały charakter koalicyjny i były oparte
158

Systemy partyjne współczesnego świata
na współpracy przedstawicieli obu dużych ugrupowań. Inaczej niż w Kolumbii, w parlamencie istnieją silne partie opozycyjne. Chodzi przede wszystkim o koalicję kilku partii politycznych (lewicowych, chadeckich i socjalistycznych), zwaną Konfrontacją Postępową (Encuentro Progresista - EC), która powstała w 1994 r. W wyborach z 1994 r. koalicja zdobyła 31 mandatów, tylko minimalnie przegrywając z obiema dużymi partiami, zaś w kolejnych w 1999 r. uzyskała status pierwszej siły w obu izbach Zgromadzenia Generalnego. W dodatku kandydat EC przegrał dopiero w II turze wyborów prezydenckich z politykiem z PC. Pojawia się więc układ duopolarny, w którym po jednej stronie występuje blok partii "nowych", znajdujących się poza strukturą przetargów władczych, a po drugiej - obie partie władzy. Może to być zwiastunem odejścia od strategii konsensualnych w polityce Urugwaju, oferowanych przez kartel ustabilizowanych partii władzy, i skierowania się ku bardziej spolaryzowanym i konfrontacyjnym formom działań politycznych.
W Chile ukształtował się mechanizm rywalizacji dwubiegunowej, gdzie występują dwa dość spójne bloki partii politycznych: koalicja centrolewicowa - Koalicja Partii na rzecz Demokracji (CPD), która została stworzona w 1988 r., oraz centroprawicowa - Unia na rzecz Rozwoju Chile (UPP), zawiązana tuż przed wyborami w 1993 r. Pojawienie się dwóch bloków politycznych jest naturalną konsekwencją układu sił, stworzonego w Chile po plebiscycie w 1988 r. (głosowaniu nad pozostaniem Pino-cheta przy władzy na dalsze 8 lat). Układ ten wpłynął na proces strukturyzacji rywalizacji politycznej między rządzącymi a opozycją. W ten sposób nastąpiło również zerwanie z tradycją 3-blokowego wzorca rywalizacji, która dominowała w Chile od lat 50. Dwublokowy model rywalizacji, przy założeniu wewnętrznej spójności każdego z nich, daje podobne efekty, jak układ dwóch partii dominujących (np. w Argentynie). W przypadku reżimu prezydenckiego daje głowie państwa tzw. "partisan powers" (partyjne uprawnienia), pozwalające mu na realizację celów politycznych w parlamencie. CPD powstała z inicjatywy Partii Chrześcijańsko-Demokratycznej (PDC) jako zjednoczony front przeciwko prawicy, a jego pierwszym zadaniem było zagwarantowanie liderowi chadeków Patricio Aylwin Azócar sukcesu w wyborach prezydenckich w 1989 r. (co zresztą się udało). Powstał wówczas gabinet koalicyjny na czele z PDC, w którym pozostali uczestnicy bloku otrzymali stanowiska ministerialne proporcjonalnie do ich siły parlamentarnej. Obok PDC najsilniejszymi ugrupowaniami reprezentowanymi w koalicji są Partia na rzecz Demokracji (PPD), której lider Ricardo Lagos Escobar wygrał wybory prezydenckie w 1999 r., oraz Socjalistyczna Partia Chile (PS). Natomiast w UPP dominują dwie partie konserwatywne: Odnowy Narodowej (RN), stworzona w 1987 r., oraz Niezależna Unia
159

Systemy polityczne współczesnego świata
Demokratyczna (UDI), ugrupowanie dalekiej prawicy sformowane na początku lat 80., które jako jedno z nielicznych poparło idee przedłużenia kadencji generała Pi-nocheta. Poczynając od 1989 r., koalicja centrolewicowa zdobywała absolutną większość mandatów w obu izbach Kongresu Narodowego, zapewniając również swoim kandydatom sukces w wyborach prezydenckich. W ten sposób prezydenci Chile dysponowali absolutną większością w Kongresie. Partiom spoza obu bloków z reguły nie udaje się wprowadzić swoich reprezentantów do Kongresu, co dotyczy również bloku Lewicy (I), kierowanego przez Komunistyczną Partię Chile (PCC). Indeks efektywnej liczby partii oscyluje wokół wartości 5,0, co oznacza, że wcześniej przedstawione partie wchodzące w skład obu bloków dysponują zbliżoną siłą wyborczą i parlamentarną, może z wyjątkiem PDC, najsilniejszego ugrupowania w izbie niższej, które regularnie zdobywa ponad 30% mandatów.
Do kategorii klasycznych układów dwupartyjnych należy również zaliczyć system partyjny Gujany. Kraj ten - przynajmniej jeżeli chodzi o dynamikę rozwoju politycznego - znacznie odbiega od dość uniwersalnego w Ameryce Południowej kanonu organizacji reżimu politycznego (raczej "silnego" prezydencjalizmu) i przypomina rozwiązania charakterystyczne dla wyspiarskich krajów Wspólnoty Karaibskiej. W systemie politycznym dominują dwie duże partie polityczne - Ludowa Partia Postępu (PPP) oraz Ludowy Kongres Narodowy (PNC) - obie o tożsamości socjalistycznej. Pozostałe partie reprezentowane w jednoizbowym parlamencie trudno nazwać rele-wantnymi. Zgodnie z konstytucją z 1980 r. głową państwa i szefem rządu jest prezydent, desygnowany przez partię, która zdobyła większość w parlamencie. W elekcjach z 1992 oraz 1997 r. absolutną większość uzyskała PPP.
System partyjny o wielopartyjnym formacie, ale z dominacją jednej partii politycznej, występuje w Paragwaju. Ta dominacja nie jest tak silnie zaznaczona, jak to ma miejsce w wielu krajach kontynentu afrykańskiego, przynajmniej w kategoriach kalkulacji wyborczych i arytmetyki parlamentarnej. Proces tranzycji demokratycznej rozpoczął się w tym kraju w 1989 r. po obaleniu dyktatury generała Alfredo Stroessnera (trwającej 35 lat). Dyktator został usunięty od władzy w wyniku jednego z wielu w historii tego kraju zamachów wojskowych, któremu przewodził generał Andres Rodriguez. Był to typowy przykład "tranzycji z góry", a grupa dotychczasowych zwolenników Stroessnera zdecydowała się na rozpoczęcie procesu zmian w obliczu drastycznie pogarszającej się sytuacji w kraju. Charakter dominacji Przymierza Repu-blikańsko-Narodowego (ANR), zwanego również Partido Colorado, ma swoje źródła w okresie dyktatury Stroessnera. Jest to w zasadzie partia o rodowodzie autorytarnym, która stanowiła, obok armii, jeden z fundamentów reżimu dyktatorskiego. Miała
160
Systemy partyjne współczesnego świata
ona charakter ugrupowania "państwowego" i służyła dyktatorowi jako instrument kontroli nad działaniami armii. Swoim charakterem bardzo przypominała model partii typu leninowskiego. Proces tranzycji w istocie rzeczy został zaaranżowany przez część elity partii jako sposób na zapewnienie kontynuacji sprawowania władzy. Po 1989 r. partia utrzymała status ugrupowania "państwowego", zapewniając zwycięstwo wyborcze swoim kandydatom we wszystkich wyborach prezydenckich oraz przejmując odpowiedzialność za kierowanie prezydenckimi gabinetami. Może z wyjątkiem gabinetów w okresie prezydentury Carlosa Wasmosy (1993-1998), miały one charakter rządów koalicyjnych i uczestniczyli w nich reprezentanci pozostałych dwóch większych partii politycznych: Autentycznej Liberalno-Demokratycznej Partii (PLRA) -w gabinetach Cubasa Grau (1998-1999) i Gonzalesa Macchi (od 1999 r.), oraz Porozumienia Narodowego (EN) - w tym drugim przypadku. "Wymuszona" współpraca ANR z pozostałymi partiami wydaje się być efektem znacznego poziomu jej frak-cjonalizacji, gdy liderzy poszczególnych frakcji szukają zwolenników i rzeczników na zewnątrz, tworząc dość nieortodoksyjne koalicje parlamentarne. Przykładem może być ostatni konflikt, którego efektem było uchwalenie impeachment i odsunięcie od władzy prezydenta Cubasa Grau (marzec 1999 r.) - wniosek poparły dwie frakcje ANR, które w tym celu zawiązały Front Demokratyczny z PLRA i EN. Faktycznym powodem tych działań była marginalizacja w samej ANR wpływów lidera trzeciej frakcji, generała Oviedo, przywódcy nieudanego zamachu wojskowego z 1996 r., popieranego przez prezydenta Cubasa.
Do kategorii systemów partyjnych o znacznym poziomie fragmentaryzacji i zmiennej geometrii wpływów partyjnych można zaliczyć Brazylię, Ekwador oraz Boliwię. W tych reżimach prezydenckich ukształtowanie się tego typu mechanizmu powoduje znaczne osłabienie "partisan powers" prezydentów, gdyż nie mają oni oparcia w zdyscyplinowanej większości parlamentarnej i w konsekwencji muszą być tworzone wie-lopartyjne koalicje rządowe i parlamentarne. Możliwe jest również inne rozwiązanie, choć zdecydowanie rzadsze, a mianowicie stabilizacja "mniejszościowej prezydentury". Jest to ryzykowna alternatywa, zważywszy na duże prawdopodobieństwo całkowitego zablokowania parlamentarnych działań prezydenta i zmuszenia go do szukania innych rozwiązań (np. rządzenia przy pomocy dekretów).
W Brazylii proces fragmentaryzacji systemu partyjnego przybiera pulsujący rytm. Wartość indeksu efektywnej liczby partii waha się od 2,3 (1986 r.) do 7,0 (1998 r.). W okresie od 1985 do 1998 r. tzw. partie prezydenckie kontrolowały w izbie niższej parlamentu średnio 19% mandatów, zaś w izbie wyższej - blisko 20%. Natomiast do 1998 r. koalicje prezydenckie nigdy nie dysponowały absolutną większością
161
Systemy polityczne współczesnego świata
w Kongresie. Sytuacja zmieniła się po wyborach w 1998 r., kiedy to koalicja prezydencka zapewniła sobie kontrolę 58% miejsc w Izbie Deputowanych oraz ponad 77% w Senacie. W Brazylii zasadą stało się więc tworzenie szerokich koalicji gabinetowych oraz parlamentarnych, których konfiguracja często zmienia się w okresie kadencji tego samego prezydenta. Z reguły jednak trzon koalicji proprezydenckich stanowią trzy największe partie polityczne: Socjaldemokratyczna Partia Brazylii (PSDB), która zdobywa średnio 65 miejsc w Izbie Deputowanych, Partia Frontu Liberalnego (PFL) - 100 mandatów, oraz Partia Brazylijskiego Ruchu Demokratycznego (PMDB) - 142 mandaty. Jako dopełniające pojawiają się m.in. Partia Liberalna (PL), np. w gabinetach prezydenckich Fernando Cardoso (od 1994 r.), Brazylijska Partia Pracy (PTB), np. w gabinetach Jose Sarneya i Fernando Collor de Mello, czy Brazylijska Partia Socjalistyczna (PSB) w gabinecie Itamar Franco.
Bardzo podobny do brazylijskiego mechanizm rywalizacji ukształtował się w Boliwii. Tam też regułą stały się gabinety koalicyjne tworzone z inicjatywy prezydenta jako sposób wpływania na proces strukturyzacji działań parlamentu. Średnia wartość indeksu efektywnej liczby partii w izbie niższej wynosi 4,2, co może sugerować występowanie bardziej skoncentrowanego systemu partyjnego niż w Brazylii. Jednak w wyborach w 1997 r. jego wartość wzrosła do poziomu 5,5. Do 1997 r. status największej partii w Kongresie miał Ruch Narodowo-Rewolucyjny (MNR), partia o charakterze centrowym, która kontrolowała średnio blisko 35% mandatów (w Izbie Deputowanych). Po wyborach z 1997 r. straciła tę pozycję na rzecz konserwatywnego Przymierza Narodowo-Demokratycznego (ADN), partii, która regularnie stanowiła drugą siłę w Kongresie. Znaczący poziom relewancji osiągnęły również Ruch Rewolucyjnej Lewicy (MIR) oraz dwa relatywnie nowe ugrupowania: Sumienie Ojczyzny (Condepa) i Unia Solidarności Obywatelskiej (UCS). Dominującą pozycję w gabinetach koalicyjnych zajmowały MNR (w latach 1985-1989 oraz 1993-1997), który w ten sposób wspierał swoich prezydentów (Victora Paz Estenssoro i Gonzalo Sanchez de Lozado), lub ADN, a właściwie koalicja zwana Porozumieniem Patriotycznym (AP), stworzona przez ADN i MIR (np. w latach 1989-1993). Po rozpadzie AP obie partie stały się trzonem koalicji prezydenckiej Hugo Banzera Suareza (od 1997 r.), polityka desygnowanego przez ADN. W mechanizmie rywalizacji politycznej ujawniają się więc dwa wzorce zachowań. Pierwszy - bardziej polaryzacyjny i oparty na dystansowaniu się ADN i jego sojuszników (zwłaszcza MIR) od MNR, co znajdowało wyraz w pozostawieniu tego ostatniego ugrupowania jako siły opozycyjnej (schemat ten widoczny jest np. po wyborach w 1997 r.). Drugi schemat o wyraźnie kooperacyjnych cechach przyjmował formę tworzenia koalicji opartych jedynie na
162
Systemy partyjne współczesnego świata
współpracy MNR i ADN (1985-1989) lub tzw. "wielkiej koalicji" (obie duże partie oraz kilka mniejszych - w latach 1993-1997).
Mechanizm systemu partyjnego w Ekwadorze bardzo przypomina styl rywalizacji zarówno w Brazylii, jak i w Boliwii, z jedną dość istotną różnicą. Jego poziom frag-mentaryzacji jest większy niż w obu tych krajach (średnia wartość zbliża się do poziomu 6,0) i w efekcie żadnej partii "prezydenckiej" nie udało się zdobyć więcej niż 30% miejsc w Kongresie.
Wreszcie czwarta kategoria systemów partyjnych, określanych, jak już wspomnieliśmy, jako "systemy bez partii politycznych", występuje w Peru i Wenezueli. W obu krajach załamał się tradycyjny mechanizm rywalizacji międzypartyjnej, co m.in. oznacza, że "stare" ugrupowania utraciły dotychczasową pozycję wyborczą i parlamentarną, a nowe organizacje, które weszły na ich miejsce, w istocie rzeczy nie przypominaj klasycznych partii politycznych. Są to raczej ruchy społeczne nastawione na kreowanie osobowości polityków, których zasadniczym celem \est zapewnienie im sukcesu wyborczego. Noszą więc one cechy spersonalizowanych machin wyborczych, które po wyborach z reguły zawieszają swoją działalność, a niekiedy zostają zlikwidowane, by po jakimś czasie ujawnić się ponownie, ale pod inną nazwą. W rozdziale poświęconym partiom politycznym określiliśmy je mianem "spersonalizowanych" organizacji (partii).
W obu krajach mamy do czynienia z upadkiem demokracji. W Peru nastąpiło to w 1992 r., gdy demokratycznie wybrany dwa lata wcześniej prezydent Alberto Fuji-mori dokonał zamachu stanu zwanego autogolpe (pucz dokonany przez polityka kierującego państwem). Zamknął on Kongres, zawiesił konstytucję i rozpoczął rządy za pomocą dekretów. Rok później została uchwalona nowa konstytucja, wcześniej przyjęta w referendum. Początkowo działania prezydenta spotkały się z pełną aprobatą społeczeństwa, które całkowicie straciło zaufanie do partii politycznych i elit nimi kierujących. Po reelekcji Fujimori w 1995 r. stawało się jednak oczywiste, że jego celem jest stworzenie dyktatury. Poparcie społeczne dla reżimu również zaczęło maleć, gdy wprowadzano w życie nie populistyczne deklaracje, a reformy typu rynkowego. Ponownemu wyborowi Fujimori na urząd prezydenta w 2000 r. towarzyszyła seria skandali politycznych i zarzuty o manipulowaniu wynikami w pierwszej turze. W efekcie jego kontrkandydat Alejandro Toledo wycofał się z drugiej tury. W latach 90. tradycyjne partie polityczne zniknęły albo uległy daleko idącej marginalizacji politycznej. Chodzi przede wszystkim o dwa niegdyś relewantne ugrupowania, a mianowicie prawicową Akcję Ludową (AP) oraz Chadecką Partię Ludową (PPC). Czte-ropartyjny format systemu partyjnego, dominujący w latach 80., uległ całkowitej
1
163
Systemy polityczne wspótczesnego świata

dezintegracji. Relatywnie najlepiej radzi sobie jeszcze Amerykańskie Rewolucyjne Przymierze Ludowe (APRA), ugrupowanie lewicowe o populistycznej tożsamości, kiedyś praktycznie jedyna w Peru partia o charakterze masowym. Silna w latach 80. partia lewicowa Zjednoczona Lewica (IU), tak naprawdę przestała istnieć. Tradycyjne partie zostały zastąpione przez nowe, wśród których dominującą pozycję zajmuje oczywiście "osobiste" ugrupowanie Fujimoriego, Alianza Cambio'90 Nueva Mayoria (C'90). W efekcie w polityce Peru bardzo mocno zostało zaakcentowane odejście od "polityki partyjnej" na rzecz "polityki skoncentrowanej na populistycznych kandydatach". System partyjny, jeżeli oczywiście istnieje, podlega na nowo strukturyzacji w każdych kolejnych wyborach.
W Wenezueli obserwujemy podobny proces zmian politycznych jak w Peru. Jest on również głęboko osadzony w dynamice zmian społecznych w tym kraju i powszechnym zniechęceniu elektoratu do dotychczasowego stylu uprawiania polityki przez elity partyjne. Decydującym dla przyspieszenia procesu zmian politycznych okazał się wybór w 1998 r. Hugo Chavez Frias na stanowisko prezydenta. Ten były podpułkownik i organizator dwóch nieudanych zamachów wojskowych w 1992 r. zlikwido-wał dominujący w Wenezueli przez 40 lat konsensualny układ rywalizacji politycznej, zwany systemem Punto Fijo. To porozumienie zawarte w ] 958 r. przez dwie największe partie polityczne, Akcję Demokratyczną (AD) i Partię Społeczno-Chrze-ścijańską (COPEI), gwarantowało im monopol w sprawowaniu władzy. Do 1993 r. alternacja władzy następowała wyłącznie pomiędzy tymi dwoma partiami politycznymi. Ukształtował się więc system wielopartyjny z dwiema partiami dominującymi. Wybory z 1993 r. spowodowały jednak zachwianie takiego układu rywalizacji po tym, gdy urząd prezydenta zdobył Rafael Caldera, popierany przez nową partię polityczną Jedność Narodową (CN) i mniejsze ugrupowania w parlamencie. W ten sposób wyborcy odrzucili tradycyjne partie polityczne, definitywnie zamykając okres dominacji systemu Punto Fijo. Decyzja elektoratu w wyborach z 1998 r. okazała się jeszcze bardziej radykalna. Choć największą partią polityczną w Kongresie okazała się AD, zdobywając łącznie 31% mandatów, to jednak stworzona przez Chaveza koalicja wyborcza, zwana Biegunem Patriotycznym (PP), uzyskała 35% miejsc w Kongresie. Najsilniejszym ugrupowaniem nowej formacji stała się "osobista" partia Cha-veza, Ruch V Republiki (MVR). Po wyborach z 2000 r. MVR kontroluje ponad 46% mandatów w jednoizbowym Zgromadzeniu Narodowym i uzyskał status pierwszej siły parlamentarnej. Inaczej niż w Peru, tradycyjne partie polityczne nie straciły całkowicie zaufania części elektoratu, choć proces pojawiania się nowych ugrupowań o populistycznym i spersonalizowanym charakterze stał się faktem.
164
Systemy partyjne współczesnego świata
3. Systemy partyjne Australii i Oceanii
Jeżeli chodzi o dwa największe kraje tego regionu, Australię i Nową Zelandię, to jeszcze na początku lat 90. funkcjonowały w nich systemy dwupartyjne, a na pewno dominował układ rywalizacji bipolarnej. O ile w przypadku Australii mechanizm rywalizacji nie uległ większym zmianom, o tyle w Nowej Zelandii nastąpiły dość radykalne zmiany, i to nie tylko w instytucjonalnym otoczeniu systemu politycznego (jak np. zmiana systemu wyborczego w 1992 r.). Pozostałe kraje tego regionu należy na ogół zaliczyć do kategorii "młodych demokracji", a proces zmian to fenomen lat 70. i 80. (wyjątkiem jest Zachodnie Samoa, które uzyskało niepodległość w 1962 r.). Ich systemy partyjne na ogół charakteryzują się niskim poziomem stabilizacji reguł gry politycznej, a to przede wszystkim za sprawą bardzo słabych partii, które nie pasują do tradycji i kultury społeczeństw tego regionu (zob. na ten temat rozdział III). W kilku krajach, jak już pisaliśmy wcześniej, następuje stabilizacja demokracji z "pominięciem" partii politycznych, które nie istnieją lub przybierają formę partii-ru-chów o bardzo nietrwałym charakterze (np. wTuvalu czy Kiribati). Przyjęcie nawet bardzo elastycznej i pojemnej definicji partii politycznej nie pozwala uznać za takie organizacji rywalizujących w Kiribati. W tych małych wyspiarskich krajach kategoria rywalizacji politycznej (kluczowy element w zdefiniowaniu systemu partyjnego) musi być interpretowana w specyficzny sposób. W tak małych społecznościach, opartych w dużym stopniu na powiązaniach interpersonalnych, polityka pozostaje kwestią rodziny, klanu czy plemienia. Partie polityczne w tym kontekście traktowane są jako zjawisko negatywne, a ich polityka prowadzi do podziałów. Należy pamiętać, że w tych krajach dominuje tradycja konsensusu, a nie uprawiania rywalizującej polityki. "Wielka" polityka zaczyna ujawniać się w niektórych z nich zwłaszcza za sprawą polityzacji konfliktów etnicznych (np. na Fidżi czy w mniejszym stopniu w Papui-Nowej Gwinei).
System partyjny Australii, jak już wspomnieliśmy, zaliczamy do kategorii dwu-partyjnego z duopolarnym mechanizmem rywalizacji. Podobnie jak np. w Wielkiej Brytanii, stabilizacja siły wyborczej i parlamentarnej dwóch dużych partii politycznych jest efektem dominacji w tym kraju (przynajmniej do początku lat 80.) konfliktu o charakterze socjoekonomicznym. Te dwie partie reprezentują strony w tym konflikcie, wyrażając interesy segmentów elektoratu identyfikujących się z jedną z opcji programowo-politycznych. Chodzi o Australijską Partię Pracy (ALP) oraz konserwatywną Liberalną Partię Australii (LPA). Reprezentanci ALP obecni już byli w parlamencie wyłonionym w pierwszych wyborach powszechnych w 1901 r., zaś w 1904 r.
165
Systemy polityczne współczesnego świata
sformowali swój pierwszy gabinet. Konserwatyści "zameldowali się" na arenie politycznej dopiero w 1944 r., a swój pierwszy gabinet stworzyli w 1949 r. Te dwie partie zdobywają łącznie średnio blisko 80% mandatów w Izbie Reprezentantów, co pozwala im na zmonopolizowanie procesu formowania gabinetów. Między obu partiami następuje dość regularna alternacja władzy, choć w dwóch przypadkach okres rządów jednej z nich znacznie się wydłużał i mieliśmy do czynienia z "koniunkturalną" dominacją polityczną. Chodzi o rządy LPA w latach 1949-1972 oraz rządy ALP w latach 1983-1996. Partia Pracy z zasady tworzy czysto jednopartyjne gabinety o statusie większościowym. Konserwatyści natomiast formują centroprawicowe gabinety koalicyjne, w których uczestniczy Narodowa Partia Australii (NPA), mając status młodszego partnera (pierwszy raz w 1949 r.). Mają one charakter koalicji minimalnie zwycięskich. NPA to ugrupowanie konserwatywne, sytuujące się bardziej na prawo od LPA. Zasługą tej partii stała się polityzacja konfliktu o charakterze centrum -peryferie (ma on jednak zdecydowanie drugorzędne znaczenie) podjęcie próby reprezentowania interesów ludności spoza nadmorskich i uprzemysłowionych okręgów południowo-wschodnich (pas Melbourne-Sydney-Newcastle). NPA ma status trzeciej siły parlamentarnej, zdobywając średnio 15% mandatów w izbie niższej parlamentu. Należy nadmienić, że oprócz tych trzech partii politycznych żadnemu innemu ugrupowaniu nie udało się wprowadzić reprezentantów do izby niższej. Wybory w 1998 r. potwierdziły dominujący charakter schematu rywalizacji dwupartyjnej w Australii.
W Nowej Zelandii do początków lat 90. również funkcjonował dwupartyjny układ rywalizacji politycznej, oparty na dominacji Partii Pracy Nowej Zelandii (NZLP) oraz Narodowej Partii Nowej Zelandii (NZNP). Strukturyzacja systemu partyjnego, podobnie jak w Australii, opierała się na dominacji konfliktu o charakterze socjoeko-nomicznym. Dominacja obu partii w Nowej Zelandii była zdecydowanie mocniej zaznaczona niż u jej większego sąsiada, gdyż zdobywały one średnio blisko 100% mandatów. Wartość indeksu efektywnej liczby partii w tym okresie wynosiła na poziomie parlamentarnym 2,0. Pojawiały się oczywiście mniejsze partie polityczne (np. Social Credit), którym zdarzało się uzyskać znaczny odsetek głosów wyborczych, ale były one podreprezentowane w parlamencie względnie do niego nie wchodziły, a to za sprawą obowiązującego w tym kraju większościowego systemu wyborczego. Nowy Mieszany System Proporcjonalny (Mixed Member Proportional), bardzo przypominający niemieckie rozwiązania, stał się po raz pierwszy podstawą do przeprowadzenia wyborów w 1993 r. Jeszcze wówczas dwupartyjny mechanizm rywalizacyjny nie został zachwiany, gdyż partiom mniejszym udało się wprowadzić do parlamentu tylko
166
Systemy partyjne współczesnego świata
4 reprezentantów. Jednak na poziomie wyborczym została silnie zaznaczona tendencja w kierunku przenoszenia lojalności partyjnych przez elektorat z partii dużych na małe, często nowo powstające. Te ostatnie zdobyły aż 30% elektoratu. Przełomowe były wybory w 1996 r., w których NZLP i NZNP uzyskały łącznie tylko 67,5% mandatów. Do parlamentu weszli również reprezentanci 4 innych ugrupowań politycznych, m.in. Przymierza (A) i Stowarzyszenia Konsumentów i Podatników Nowej Zelandii (ACT). Wartość indeksu efektywnej liczby partii podniosła się do poziomu 3,7. System partyjny zaczynał przypominać układ o wielopartyjnym formacie i mechanizmie, aczkolwiek wciąż o znacznym poziomie koncentracji. Fragmentaryzacji systemu partyjnego w sposób oczywisty towarzyszył proces "rozciągania" przestrzeni rywalizacji, czyli podnoszenia się poziomu polaryzacji wewnątrzsystemowej. Pojawiła się dość silna opcja lewicowa (Przymierze) oraz ugrupowanie dalekiej prawicy (Nowa Zelandia Pierwsza - NZF, partia rozłamowa z NZNP), wcześniej nieobecne w przestrzeni rywalizacji. Proces erozji siły politycznej obu dużych partii został zahamowany w następnych wyborach w 1999 r. (zdobyły łącznie 73% mandatów). Największa spośród mniejszych partii uzyskała w wyborach w 1996 r. 17 mandatów (NZF), zaś w kolejnych - tylko 10 (Przymierze). Widoczny stał się proces fragmentaryzacji bloku partii mniejszych. W efekcie wartość indeksu efektywnej liczby partii wyniosła 3,4. Jeżeli chodzi o proces alternacji władzy, to do 1999 r. powstawały wyłącznie gabinety tworzone przez jedną z dwóch dużych partii politycznych. Do 1996 r. miały one status gabinetów czysto jednopartyjnych i większościowych. W tym właśnie roku został sformowany po raz pierwszy gabinet mniejszościowy (rząd NZNP). Z kolei po wyborach z 1999 r. powstał po raz pierwszy gabinet koalicyjny (NZLP i Przymierza), znów o mniejszościowym charakterze. Dopiero wyniki kolejnych elekcji pozwolą na ocenę kierunku dynamiki zmiany systemu partyjnego.
Porównując systemy partyjne pozostałych krajów regionu, trudno wskazać na jakiś dominujący trend, jak to było w przypadku np. państw Wspólnoty Karaibskiej. Przykładowo w Zachodnim Samoa ukształtował się system z dwoma silnymi partiami politycznymi, jednak z wyraźną dominacją jednej z nich, co znajduje wyraz w braku alternacji władzy. Chodzi o centrowe ugrupowanie Partię Obrony Praw Człowieka (HRPP), które od 1985 r. zdobywa średnio 57% mandatów w jednoizbowej legislatywie (Fono) i tworzy jednopartyjne gabinety. Przewaga tej partii nad drugim i jedynym ugrupowaniem jeszcze reprezentowanym w Fono (Samoańską Partią Rozwoju Narodowego - SNDP) z reguły nie przekracza jednak 30% miejsc. Z kolei system partyjny Papui-Nowej Gwinei charakteryzuje wyjątkowo wysoki poziom fragmentaryzacji (średnio blisko 6,0) i brak partii nie tyle dominującej, co nawet wyraźnie
167
Systemy polityczne współczesnego świata
silniejszej od pozostałych. W wyborach w okresie 1987-1997 żadnej z partii nie udało się zdobyć więcej niż 20% głosów. W dwóch pierwszych elekcjach zorganizowanych w tym czasie (1987 i 1992 r.) najsilniejsza okazała się partia Pangu Pati, zaś w 1997 r. Partia Ludowego Postępu (PPP). One przejęły odpowiedzialność za tworzenie gabinetów koalicyjnych.
Zresztą Papua-Nowa Gwinea i Fidżi to bardzo "niespokojne" jak na ten region demokracje. W 1987 r. na Fidżi miały miejsce dwa pucze wojskowe, których celem było przywrócenie dominacji politycznej rdzennej ludności melanezyjskiej. Demokracja dobrze sobie radziła w tym kraju tak długo, jak instytucje polityczne zapewniały dominację tej grupie etnicznej. Z chwilą wygrania wyborów w 1987 r. przez partię reprezentującą mniejszość hinduską wojsko interweniowało i w efekcie została zawieszona konstytucja. Nowa konstytucja z 1990 r. zagwarantowała Melane-zyjczykom kontrolę nad legislatywą, przyznając im 23 miejsca wobec 19 zarezerwowanych dla społeczności hinduskiej. Trzeba pamiętać, że strukturyzacja systemu partyjnego opiera się przede wszystkim na konflikcie etnicznym, a partie polityczne reprezentują poszczególne mniejszości. Zapis konstytucyjny wpłynął więc na charakter rywalizacji politycznej i zdeterminował mechanizm systemu partyjnego. Dominującą pozycję zajmuje więc partia reprezentująca rdzenną ludność kraju. Warto zdać sobie sprawę z faktu, że Melanezyjczycy stanowią około 48% populacji, a Hindusi - 46%. Zapis konstytucyjny dość wyraźnie zatem narusza demokratyczne zasady rywalizacji. Sytuacja powtórzyła się w 2000 r. Znów dokonano zamachu stanu, a jego organizatorzy (wspierani przez armię) tradycyjnie już zażądali ograniczenia (dalszego) praw mniejszości hinduskiej oraz usunięcia z zapisu konstytucyjnego klauzuli dopuszczającej możliwość piastowania urzędu premiera przez Hindusa.
4. Systemy partyjne Azji
Charakterystyka systemów partyjnych tego regionu rodzi z jednej strony szereg problemów, ale z drugiej strony ujawniają się w rozwoju politycznym poszczególnych krajów i subregionów pewne prawidłowości, a nawet uniwersalne tendencje, co upraszcza proces analizy. Zasadniczy problem - podobnie jak w przypadku systemów partyjnych Afryki - związany jest z bardzo młodym z reguły wiekiem demokracji (wyjątkiem są jedynie Indie, Izrael i Japonia), co uniemożliwia mówienie o istnieniu stabilnych reguł gry politycznej. W dodatku w wielu "starszych" demokracjach (powstałych po 1945 r.) ujawniają się - z różną zresztą częstotliwością - zjawiska,
168
Systemy partyjne współczesnego świata
które hamują proces demokratyzacji (np. w Sri Lance) lub wręcz ją przerywają (np. pucze wojskowe w Pakistanie). W tym ostatnim przypadku pojawia się uzasadnione pytanie, czy mamy jeszcze do czynienia z demokracją. Widoczne w kilku krajach (np. w Korei Południowej czy Tajwanie) przemiany o charakterze demokratycznym (lata 80. i 90.) mają bardzo ograniczony wpływ na ewolucję mechanizmu rywalizacji politycznej, co niejednokrotnie znajduje wyraz w kontynuacji dominacji starych, "liberalizujących" się elit partyjnych (zjawisko widoczne zwłaszcza na Tajwanie). W tych dwóch krajach obserwujemy zjawisko tranzycji demokratycznej "od góry", opartej na porozumieniu elit, co zresztą staje się dość typowym schematem ewolucji systemów politycznych tego regionu.
Charakterystyka systemów partyjnych wydaje się w tym wypadku łatwa, a to dlatego że kraje azjatyckie przejawiają wyjątkową "odporność" na przemiany o charakterze demokratycznym. Nie chodzi li tylko o poszczególne kraje, ale nawet całe sub-regiony, w których dominują określone wzorce kulturowe stojące w sprzeczności z liberalnym modelem demokracji (np. słabość przemian demokratycznych w krajach Południowo-Wschodniej Azji czy dominacja reżimów autorytarnych w Południo-wo-Zachodniej Azji). W tego typu krajach trudno jest mówić o zjawisku autentycznej rywalizacji politycznej, a więc proces instytucjonalizacji systemów partyjnych nie mógł się nawet rozpocząć. Np. spośród dziewięciu krajów subregionu południo-wo-wschodniego Azji aż w pięciu (m.in. w Laosie, Birmie, Wietnamie) systemy polityczne nie mają nic wspólnego z demokracją, i tylko Tajlandia wykazuje silniejsze oznaki zmian o takim charakterze (koniec lat 90.). Wszystkie niepodległe państwa, które powstały w Azji po rozpadzie imperium sowieckiego, wyraźnie ewoluują w kierunku systemów dyktatorskich, opartych na dominacji silnego prezydenta, którego niekiedy wspiera partia polityczna o bardzo spersonalizowanej i autorytarnej tożsamości. Może pewnymi wyjątkami są Azerbejdżan i Gruzja. Prawdziwych demokracji, których rozwojowi towarzyszy proces instytucjonalizacji rywalizacyjnych powiązań między partiami politycznymi, jest niewiele, a do grupy tej można zaliczyć -oprócz już wspomnianych 3 krajów o najdłuższym stażu demokratyczności - również Filipiny, Koreę Południową, Tajwan i - na pewno ku zaskoczeniu wielu Czytelników - Mongolię.
Podejmując się klasyfikacji systemów partyjnych Azji, można wskazać na trzy podstawowe ich kategorie. Po pierwsze, systemy partyjne (wielopartyjne) z partią dominującą, przy zastrzeżeniu, że może ona przybierać różne poziomy natężenia, poczynając od klasycznej predominacji (faktycznej), w efekcie czego powstaje układ monopartii, a kończąc na koniunkturalnej dominacji, chwiejnej i oscylacyjnej. Po
169

Systemy polityczne współczesnego świata
drugie, systemy dwupartyjne, czyli oparte na dominacji dwóch dużych partii i procesie dość regularnej alternacji władzy, ewentualnie duopolarne (dwubiegunowe). Po trzecie, systemy wielopartyjne, charakteryzujące się określonym poziomem frag-mentaryzacji, co może wpłynąć na ukształtowanie modelu rywalizacji trójpolarnej oraz niejednokrotnie na konieczność budowania gabinetów koalicyjnych.
Do pierwszej kategorii systemów partyjnych można zaliczyć Malezję i Singapur (absolutna predominacja jednej partii bądź koalicji) oraz - pod pewnymi względami - Nepal i Tajwan. Malezję i Singapur określa się, podobnie jak kiedyś Meksyk, mianem "niezgrabnych" demokracji. Partia dominująca w systemie partyjnym Malezji, Narodowa Organizacja Zjednoczonych Malajów (UMNO), swoją pozycję zawdzięcza silnej etnicznej tożsamości. Powołały ją do życia elity malajskie (w 1946 r.) i w dalszym ciągu jest ona gwarantem supremacji politycznej tej grupy etnicznej. UMNO posługuje się w kierowaniu polityką kraju instytucją Frontu Narodowego (Barisan Nasional), w ramach którego ma oczywiście status najsilniejszego ugrupowania. Partie tworzące Front zdobyły łącznie w wyborach w 1995 i 1999 r. odpowiednio 84% i 75% mandatów w izbie niższej parlamentu. Partie opozycyjne to przede wszystkim fundamentalistyczne ugrupowania islamskie oraz reprezentujące pozostałe mniejszości etniczne. Siła UMNO opiera się przede wszystkim na tym, że stworzyła ona system zabezpieczeń społecznych (państwo dobrobytu), ale tylko dla Malajów (stanowią oni blisko 62% populacji). Pozostałe grupy etniczne muszą opierać się w tym zakresie na własnych zasobach oraz zapleczu organizacyjnym wspólnot.
W Singapurze, podobnie jak w Malezji, lojalność polityczna wyborców opiera się również na etniczności. Dominująca od chwili uzyskania niepodległości Partia Akcji Ludowej (PAP) reprezentuje interesy ludności pochodzenia chińskiego. W latach 1961-1981 PAP zdobywała wszystkie miejsca w jednoizbowym parlamencie, a po 1981 r. zaczęli pojawiać się w nim również reprezentanci partii opozycyjnych, ale w "śladowych" ilościach (np. w 1991 r. było ich 4 w 81-osobowym parlamencie, co pozostaje do dziś niepobitym rekordem). PAP, podobnie zresztą jak UMNO w Malezji, od dawna realizuje politykę tzw. balansu etnicznego, co wyraża się m.in. w tym, że stara się reprezentować interesy pozostałych grup etnicznych. W obu więc krajach ujawniła się silna tendencja do stabilizacji systemu akomodacji interesów elit politycznych, oczywiście w ramach struktury kontrolowanej przez obie partie dominujące. W obu krajach u podstaw polityki balansu etnicznego legły dwa proste założenia: po pierwsze, zapewnić największym grupom etnicznym (Malajom w Malezji oraz Chińczykom w Singapurze) wszelkie korzyści i przywileje, a po drugie, zbytnio nie prowokować pozostałych mniejszości etnicznych, ale w przypadku otwartego
170
Systemy partyjne wspótczesnego świata
konfliktu (poza układami parlamentarnymi) należy sięgnąć po wyjątkowe uprawnienia, gwarantujące zachowanie status quo. W wypadku Singapuru bardzo istotne znaczenie dla instytucjonalizacji schematów autorytarnych miało zadeklarowanie po 1965 r. tzw. "strategii przetrwania", po usunięciu tego kraju z Federacji Malajskiej. Liderzy PAP zaczęli propagować wśród ludności "mentalność oblężenia", co oznaczało, że należy uruchomić wszystkie zasoby ekonomiczne i zdolności, by stworzyć potężną infrastrukturę gospodarczą, pozwalająca na zerwanie związków z Malezją. Musiało to znaleźć odbicie również w sferze polityki. Rząd otrzymał szczególne pełnomocnictwa, a jedną z zasad prowadzenia polityki stało się ograniczenie roli opozycji.
W Nepalu i Tajwanie bardzo długo funkcjonowały systemy partyjne z partią pre-dominującą. Jednak zdarzenia, które miały tam miejsce w ostatniej dekadzie XX wieku, nakazują ostrożność w ocenie mechanizmu systemu partyjnego, ale wcale nie przekonują, że dotychczasowy układ rywalizacji zniknął raz na zawsze. Dotyczy to zwłaszcza Nepalu, a w przypadku Tajwanu obserwujemy początki procesu erozji systemu partii (pre) dominującej, ale z ostatecznymi wnioskami należy się wstrzymać.
W Nepalu do 1994 r. dominowała jedna partia polityczna, która miała wyłączność na tworzenie gabinetów. Chodzi o Partię Kongresu Nepalskiego (NCP), ugrupowanie utworzone w 1947 r. Jednak od 1991 r. dał się zauważyć stopniowy proces słabnięcia pozycji NPC i kształtowania się układu dwóch silnych partii politycznych oraz trzeciej słabszej (trochę to przypomina system dwuipółpartyjny). Wydawało się, że ostateczny przełom nastąpił po wyborach w 1994 r., kiedy to NCP utraciła status ugrupowania dominującego w Izbie Reprezentantów na rzecz Komunistycznej Partii Nepalu - Zjednoczonych Marksistów-Leninistów (UML). UML nie zdobyli jednak większości absolutnej w parlamencie, co wykluczało stworzenie gabinetu czysto jednopartyjnego. W latach 1994-1999 powstawały więc gabinety koalicyjne oparte na współpracy NCP i Partii Narodowo-Demokratycznej (RPP) lub UML i RPP. Po wyborach w 1999 r. sytuacja jakby wróciła do normy. Sukces odniosła NCP, zdobywając absolutną większość w parlamencie. Powstał gabinet czysto jednopartyjny. Średnia wartość indeksu efektywnej liczby partii (w latach 1994-1999) wyniosła 2,4. Czekając na dalszy rozwój sytuacji w tym kraju, można stwierdzić, że niewykluczone jest pojawienie się rywalizacji dwubiegunowej, zresztą dość typowej dla tego regionu (zob. na ten temat w dalszej części rozdziału).
Na Tajwanie proces demokratyzacji rozpoczął się w połowie lat 80. i przybrał charakter zmian inicjowanych "z góry". Rządzące elity polityczne podjęły działania
171
Systemy polityczne współczesnego świata
nastawione na liberalizację autorytarnego reżimu politycznego. Oczywiście, spory wpływ na rozpoczęcie procesu tranzycji miała opozycja. Efektem tych konsensual-nych ustaleń z końca lat 80. stało się m.in. przeprowadzenie po raz pierwszy w pełni rywalizacyjnych wyborów w 1991 i 1992 r. W 1996 r. odbywają się pierwsze wolne i bezpośrednie wybory prezydenckie. Początkowo proces zmian o charakterze tran-zycyjnym nie podważył dominującej pozycji w ramach systemu partyjnego Partii Nacjonalistycznej (Kuo-Min Tang - KMT). Status ten partia zawdzięczała szczególnej roli, jaką odegrała w okresie masowej migracji na wyspę. KMT deklarowała, że reprezentuje nowy naród i jest jedynym gwarantem jego stabilizacji politycznej. Ogromna część populacji w to uwierzyła, a partia zbudowała solidne podstawy dla silnej klasy średniej, która stała się jej bezpośrednim zapleczem politycznym. Opozycja praktycznie nie istniała do lat 80. i w efekcie w procesie tranzycji dominującą pozycję zachowała KMT, określając zakres i tempo zmian. Jeszcze pod koniec lat 90. można było odnieść wrażenie, że demokratyzacja w zasadzie nie osłabiła zbyt mocno KMT. Pojawiło się szereg partii opozycyjnych, a wśród nich dwie odegrały szczególną rolę w procesie tworzenia rywalizacyjnego systemu partyjnego. Chodzi mianowicie o Demokratyczną Partię Postępu (MCT), ugrupowanie liberalne stworzone w 1986 r. przez ruch opozycyjny znany jako Tangwai ("poza partią", czyli "poza KMT"), oraz Nową Partię (HT), powołaną do życia w 1993 r. przez kilku parlamentarzystów, którzy opuścili KMT. Zdecydowanie silniejszą wyborczo i parlamentarnie okazał się ta pierwsza. Opozycji jednak nie udało się przejąć kontroli nad izbą parlamentu - Radą Ustawodawczą (Li fa Yuan), w której KMT wciąż kontroluje absolutną większość mandatów. W ostatnich wyborach w 1998 r. KMT zdobyła prawie 55% miejsc. Poczynając od 1992 r., w obu izbach parlamentu wykształcił się trójpartyjny format rywalizacji politycznej, co oznacza, że tylko te trzy ugrupowania są reprezentowane. Jednak mechanizm rywalizacji wyraźnie przyjmuje asymetryczny charakter, co wynika m.in. z dużych różnic programowych, występujących między partiami opozycyjnymi. Np. MCT opowiada się za niepodległością Tajwanu, zaś HT - odrzuca taką ideę. Zachwianie dominującego statusu KMT nastąpiło dopiero w wyborach prezydenckich w 2000 r. Zwyciężył w nich kandydat MCT Czen-Szui-bian. Porażkę poniosła KMT, której reprezentant zdobył tylko 23% głosów i przegrał z kandydatem niezależnym. Wyniki wyborów mają również symboliczny charakter. Otóż nowy prezydent Tajwanu jest rdzennym Tajwańczykiem, którego przodkowie przybyli na wyspę 200 lat temu. W ten sposób nastąpiło ostateczne zakończenie - w przekonaniu wielu komentatorów politycznych - procesu "tajwanizacji" wyspy, czyli zastępowania elit kuomintangowskich, przybyłych w 1949 r., przez polityków o tajwańskim rodo-
172
Systemy partyjne współczesnego świata
wodzie. Po wyborach prezydenckich układ na scenie politycznej tego kraju bardzo się skomplikował. Prezydent nie może liczyć na poparcie w parlamencie (przynajmniej do 2001 r.), gdyż tam większością dysponuje KMT. Należy przy tym nadmienić, że po zmianach konstytucyjnych z drugiej połowy lat 90. reżim polityczny przybrał raczej charakter semiprezydenckiego, co może krępować ruchy nawet "silnego" prezydenta w razie dominacji w parlamencie ugrupowania mu niechętnego (stan kohabitacji).
Do kategorii systemów o dwubiegunowym stylu rywalizacji można zaliczyć m.in. Bangladesz, Izrael oraz Sri Lankę. Tego typu mechanizm dominował również w Pakistanie do chwili zamachu wojskowego (1999 r.). W Bangladeszu i Sri Lance mechanizm systemu partyjnego opiera się w istocie rzeczy na rywalizacji dwóch dużych partii politycznych i pod pewnymi względami przypomina system dwupartyjny. W Bangladeszu po uzyskaniu niepodległości w 1971 r. ustabilizował się wielopartyj-ny mechanizm rywalizacji politycznej ze zmianą partii dominującej. Rządy sprawowały kolejno Ludowa Liga Bangladeszu (BAL) (do 1975 r.), Narodowa Partia Bangladeszu (BJD) (1979-1986) oraz Partia Narodowa OD) (1986-1991). Był to okres w historii tego kraju, który trudno określić mianem rozwoju demokratycznego, a sytuację pogarszał fakt wtrącania się armii do polityki. Te dwie ostatnie partie polityczne zostały powołane do życia przez generałów, którzy przejęli władzę w wyniku przewrotów. BJD została stworzona przez generała Ziaur Rahmana w 1978 r., zaś JD - przez generała Ershada w 1986 r. Od 1991 r. obserwujemy proces zmian o charakterze demokratycznym i stopniowe kształtowanie się systemu dwóch dużych partii, które dokonują między sobą alternacji władzy politycznej. W wyborach w 1991 r. zwyciężyła BJD, zaś w 1996 r. - BAL. W obu przypadkach powstawały gabinety większościowe, wspierane w parlamencie przez mniejsze ugrupowania. Obserwujemy wyraźne zjawisko koncentracji parlamentarnego systemu partyjnego. Jeżeli po wyborach z 1991 r. oba duże ugrupowania kontrolowały łącznie 71% mandatów, to po elekcji z 1996 r. już blisko 88%. Jedyną partia w parlamencie, którą można określić mianem relewantnej, jest JD, ale zdobywa ona średnio około 10% mandatów. Wartość indeksu efektywnej liczby partii w wyborach w 1996 r. wyniosła 2,4.
W systemie partyjnym Sri Lanki dominują dwie partie polityczne: Zjednoczona Partia Narodowa (EJP), ugrupowanie konserwatywne, odpowiedzialne za pierwszy okres tranzycji demokratycznej po uzyskaniu niepodległości w 1948 r., oraz Partia Wolności Sri Lanki (SNP), o tożsamości socjaldemokratycznej, która zwyciężyła po raz pierwszy w 1956 r. Poczynając od 1948 r., te dwie partie polityczne rządziły krajem samodzielnie (co znacznie częściej było udziałem EJP) bądź stały na czele koalicji
173
Systemy polityczne współczesnego świata
gabinetowych. Wiatach 1956-1977 proces alternacji władzy następował bardzo regularnie, co praktycznie oznaczało, że każda ekipa rządząca przegrywała w wyborach. Potem obserwujemy zjawisko wydłużania się okresów rządów jednej z partii, choć dotyczy to zwłaszcza EJR Partia ta rządziła bez przerwy wiatach 1977-1994. W wyborach z 1994 r. zwyciężyła lewicowa koalicja zwana Przymierzem Ludowym (BNP), skupiona wokół SNR Partie tworzące przymierze stworzyły gabinet koalicyjny. Podobnie jak w Bangladeszu, obserwujemy znaczny poziom koncentracji parlamentarnego systemu partyjnego. EJP i BNP zdobyły w wyborach w 1994 r. łącznie ponad 88% mandatów w Zgromadzeniu Narodowym, zaś wartość indeksu efektywnej liczby partii równała się 2,5. Należy zwrócić uwagę, że w procesie strukturyzacji systemu partyjnego decydujące znaczenie odgrywa konflikt etniczny. Wszystkie największe partie polityczne reprezentują grupę etniczną Syngalezów (około 74% populacji). Niechętna im mniejszość tamilska tworzy partie regionalne, których zasięg penetracji z oczywistych względów jest bardzo ograniczony. W wyborach w 1994 r. największa z partii tamilskich, Niezależna Grupa Jaffina, zdołała wprowadzić do parlamentu 9 reprezentantów.
System partyjny Izraela charakteryzuje się wysokim poziomem fragmentaryzacji i polaryzacji (różnice ideologiczno-programowe), co pozostaje efektem występowania kilku istotnych podziałów społeczno-politycznych (np. klasowego, religijnego czy kulturowego). Rywalizacja polityczna ma znaczną dynamikę odśrodkową, a więc występuje układ wielopolarny z blokami politycznymi: lewicowym, centrowym, prawicowym i religijnym. Każdą z tendencji ideologiczno-programowych reprezentuje więcej niż jedna partia polityczna. Wszystkie te cechy pozwalałyby na zaliczenie systemu partyjnego Izraela do kategorii wielopartyjnego o znacznym poziomie wewnętrznej polaryzacji, gdyby nie jedna wyraźnie zaznaczona tendencja. Otóż elementem konsolidującym ten rozchwiany na pierwszy rzut oka system partyjny stał się dwubiegunowy model rywalizacji między dwoma blokami partii politycznych: lewicowym oraz prawicowym. Partie reprezentujące opcję centrową oraz religijną odgrywają rolę ugrupowań dopełniających w procesie formowania gabinetów koalicyjnych. Należy również podkreślić, że pomimo znacznej płynności składów partyjnych obu dominujących bloków, zasadnicze ich jądro i niezmienny element stanowią Izraelska Partia Pracy (MAH) (blok lewicowy) oraz konserwatywny Likud (Konsolidacja). Mechanizm ten ustabilizował się na początku lat 70. Do tego momentu istniał spolaryzowany i blokowy styl rywalizacji, ale o znacznym poziomie asymetrii siły politycznej - w polityce Izraela dominowała partia socjaldemokratyczna (MAH, która do 1968 r. nosiła nazwę Izraelskiej Partii Robotniczej - MAPAI). Do 1977 r. powstawa-
174
Systemy partyjne współczesnego świata
ly gabinety koalicyjne o charakterze centrowolewicowym, zdominowane przez partię socjaldemokratyczną. Po wyborach w 1977 r. układ nabrał cech zrównoważonej rywalizacji bloków programowo-ideologicznych z regularną alternacją rządów. W latach 1984-1990 obie duże partie stworzyły razem tzw. wielkie koalicje rządowe. Średnia wartość indeksu efektywnej liczby partii politycznych (od początku lat 70.) wynosi 4,5, a więc jest dość wysoka jak na system o dwubiegunowym mechanizmie rywalizacji. Fragmentaryzacja parlamentarnego systemu partyjnego wywołuje skutek w postaci niezdolności kontrolowania przez oba dominujące bloki absolutnej większości w Knesecie. W dodatku partie dopełniające, zwłaszcza religijne (np. Shas czy Mafdai), przejawiają dość dużą skłonność do zbytniej samodzielności, czego efektem staje się np. tworzenie opozycji wewnątrzgabinetowej, nie mówiąc o nagminnym opuszczaniu koalicji w trakcie kadencji parlamentu. Obie duże partie, chcąc się "zabezpieczyć", tworzą bardzo często gabinety nadwyżkowe (ponad połowa gabinetów miała ten status). Wiatach 90. obserwujemy jednak słabnięcie siły wyborczej i parlamentarnej obu dużych partii politycznych, co może doprowadzić do erozji (symptomy są wyraźne) układu dwubiegunowej rywalizacji opartej na dominacji dwóch "klasowych" ugrupowań. Jeżeli w wyborach w 1992 r. obie partie kontrolowały łącznie 63% mandatów, to w 1999 r. - już tylko 35%. W wyborach w 1992 i 1996 r. największe spośród pozostałych partii zdobywały od 10 do 12 miejsc w Knesecie. W wyborach w 1999 r. Shas, partia Żydów sefardyjskich, wprowadziła do parlamentu aż 17 swoich posłów, tylko o 2 mniej niż Likud. Proces ten może spowodować pojawienie się trójpolarnego układu rywalizacji, co z kolei bardzo skomplikuje formowanie gabinetów koalicyjnych, stwarzając zwłaszcza partiom religijnym możliwość inicjowania go. Jeżeli kolejne elekcje potwierdzą ten scenariusz, system partyjny Izraela zacznie przypominać układ rywalizacyjny, który powstał w Indiach (zob. dalej na ten temat).
System partyjny Mongolii zaliczyliśmy do kategorii rywalizacji dwubiegunowej, choć jesteśmy świadomi wielu znaków zapytania, które pojawiają się w momencie analizy jego mechanizmu. Pierwsze wielopartyjne wybory przeprowadzono w 1990 r. (parlamentarne), ale do 1993 r. zdecydowanie dominowała Rewolucyjna Partia Ludowa Mongolii (MAKN), ugrupowanie komunistyczne (jak uważają inni - postkomunistyczne), stworzone w latach 20. Pozostałe partie polityczne były małe i trudno mówić o ich relewancji, chociażby biorąc pod uwagę poziom dominacji MAKN w parlamencie (po wyborach w 1990 r. ugrupowanie kontrolowało 80% mandatów, a po 1992 r. - 92%). Wszystko wskazywało, że scenariusz procesu zmian będzie przypominał ewolucję byłych azjatyckich republik sowieckich ("drogę ku dyktaturze").
175
Systemy polityczne wspótczesnego świata
Jednak komuniści okazali się być nastawieni bardzo proreformatorsko. Już na przełomie lat 1992 i 1993 wyraźnie zostały zarysowane podstawy reform o charakterze rynkowym, choć po fazie "przyspieszenia" nastąpił okres ich spowalniania. Jednak, co ważne, nie nastąpiło zerwanie procesu liberalizacji społeczeństwa i gospodarki. Wydaje się, że bardzo ważną rolę w procesie demokratyzacji systemu politycznego odegrał prezydent Punsałmaagijn Oczirbat (1990-1997). Wywodzi się on z MAKN, ale przed pierwszymi powszechnymi wyborami prezydenckimi w 1993 r. opuścił to ugrupowanie, akceptując poparcie liberalnej opozycji. Wyniki wyborów z 1996 r. właściwie są "odpowiedzialne" za nasz optymizm co do kwalifikacji mechanizmu systemu partyjnego jako układu duopolarnego. Dwie partie opozycyjne, Mongolska Partia Narodowo-Demokratyczna (MUAN) i Mongolska Partia Socjaldemokratyczna (MSDN), stworzyły wówczas koalicję wyborczą pod nazwą Unia Demokratyczna, która w wyborach uzyskała 47% głosów. Obie partie kontrolowały w zreformowanym i mniejszym Wielkim Hurale 66% mandatów i stworzyły rząd. Koncentracja parlamentarnego systemu partyjnego osiągnęła wysoki poziom, a trzy główne ugrupowania kontrolowały 75 miejsc w legislatywie (spośród 76). Komuniści zachowali dość znaczny poziom poparcia wyborczego (ponad 40% głosów), stając się drugą siłą w parlamencie (33% mandatów). Wyraźna polaryzacja opinii elektoratu wokół dwóch opcji ideologiczno-programowych oraz umiarkowana fragmentaryzacja systemu partyjnego skłoniły nas do tak optymistycznej oceny mechanizmu rywalizacji. Optymizm uzasadniało dodatkowo kilka faktów politycznych. Po pierwsze, partie polityczne oferowały dość wyraźne tożsamości programowe, "skoncentrowane" w centrum systemu partyjnego. Po drugie, partie jawiły się jako ugrupowania zakorzenione w społeczeństwie, dysponując znaczną bazą członkowską. Średnio co piąty wyborca był członkiem jednej z dużych partii politycznych. W tej sytuacji wyniki wyborów w 2000 r. powinny być zaskoczeniem dla uważnego obserwatora mongolskich przemian politycznych. Olbrzymi sukces odniosła MAKN, zdobywając aż 72 mandaty w parlamencie (ponad 95%). Żadne inne ugrupowanie obecne w nim nie kontroluje więcej niż jedenego mandatu. Ostrzeżeniem dla opozycji mogły być już wybory prezydenckie w 1997 r., w których zwyciężył kandydat komunistów (Natsa-giyn Bagabandi), i to bardzo wyraźnie. Z oceną, czy nasz optymizm jest uzasadniony, należy więc się wstrzymać do kolejnych wyborów. W chwili obecnej system partyjny upodobnił się do układu wielopartyjnego z partią dominującą. Wybory udowodniły, że elektorat nie posiada stabilnej lojalności politycznej i czynniki koniunkturalne mogą wywołać zjawisko realignment na dużą skalę. W tej sytuacji bipolarny mechanizm rywalizacji wciąż jest możliwy.
176
Systemy partyjne współczesnego świata
Do kategorii systemów wielopartyjnych o znacznej fragmentaryzacji i wielopolar-nym mechanizmie rywalizacji, które - w zależności od poziomu polaryzacji (dystansu programowo-ideologicznego) - charakteryzują się zmienną geometrią wpływów politycznych i zachowań koalicyjnych, można zaliczyć m.in. Indie, Japonię, Koreę Południową, Tajlandię oraz Turcję.
W Indiach w latach 1952-1989 istniał system partyjny z partią predominującą, co oznaczało, że większość w parlamencie (izbie niższej) zdobywał regularnie Indyjski Kongres Narodowy (INC) i ugrupowanie to tworzyło kolejne gabinety (niekiedy przy współpracy mniejszych partii regionalnych). INC ustabilizował swoją pozycję jako organizacja skupiona wokół wielkich indywidualności tworzących politykę (np. J. Neh-ru czy I. Gandhi), ale przede wszystkim swe sukcesy zawdzięczał "zdrowemu" populizmowi. Oferowana przez Kongres ideologia trafiała do masowego wyborcy, kreując układ polityczny, w ramach którego były negocjowane bardzo różnorodne interesy sekcjonalne. Do połowy lat 60. Kongres propagował narodową wersję socjalizmu i wówczas ta koncepcja ideologiczno-programowa stanowiła najsilniejszy argument w rywalizacji politycznej, przyciągając wyborców. Stopniowy proces dyskredytowania modelu socjalizmu indyjskiego wywołał efekt w postaci erozji dotychczasowej tożsamości ugrupowania. Kolejni liderzy Kongresu (premierzy kraju) budowali szerokie koalicje społeczne nie tyle wokół haseł programowych, co raczej wokół własnych osobowości, wykorzystując historyczne zasługi partii w procesie kształtowania narodu. W momencie gdy ujawnił się w Kongresie kryzys przywództwa (brak silnych osobowości politycznych jako centralny element negocjowania zróżnicowanych postaw ideologiczno-programowych oraz interesów sekcjonalnych), rozpadł się układ rywalizacyjny z partią (pre)dominującą, a zasadniczą cechą nowego stał się mechanizm rywalizacji wielopolarnej w sytuacji ekstremalnej fragmentaryzacji systemu partyjnego. Należy jednak zaznaczyć, że to ostatnie zjawisko spowodowało tylko umiarkowaną polaryzację ofert programowych, zgłaszanych przez największe partie polityczne. Stosując kategorię wprowadzoną do politologii przez G. Sartorie-go, można określić system partyjny Indii mianem układu umiarkowanie spolaryzowanego. Wydaje się, że wynika to przede wszystkim z procesu "zacierania się" tradycyjnego podziału socjoekonomicznego (lewica - prawica). Wszystkie największe partie polityczne akcentują w swych programach potrzebę liberalizacji gospodarki i kontynuacji reform rynkowych, zaś zwolennicy opcji proredystrybucyjnej wyraźnie tracą grunt. W dodatku inne podziały socjopolityczne o potencjalnej sile destrukcji (np. religijne, kastowe, etniczne) są wyciszane przez ugrupowania polityczne. W efekcie największe partie polityczne wyraźnie dystansują się w kwestiach problemowych
177
Systemy polityczne współczesnego świata
od zajmowania postaw ekstremalnych (skrajnych), co powoduje wyraźnie dośrodko-wy styl rywalizacji politycznej, nastawionej na wypracowanie konsensu narodowego i stworzenie silnego centrum. Zjawisko umiarkowanej polaryzacji w ramach narodowego systemu partyjnego wynika również z procesu decentralizacji polityki i przesuwania coraz większego zakresu uprawnień na rzecz stanów. W ostatnim okresie została bardzo silnie zaznaczona tendencja wśród elektoratu do popierania partii regionalnych, co wydaje się być przejawem zainteresowania przede wszystkim kwestiami lokalnymi. W ten sposób gros konfliktów zostaje "zamkniętych" na poziomie regionalnym, co w konsekwencji stwarza możliwości efektywniejszego funkcjonowania narodowego systemu partyjnego chociażby poprzez fakt redukcji liczby ujawniających się tam konfliktów.
W systemie partyjnym Indii ukształtowały się trzy bloki polityczne: centrolewicowy, o dość zróżnicowanym charakterze i zmiennym układzie wpływów, reprezentowany przede wszystkim przez dwa ugrupowania - bardziej umiarkowaną Partię Ludową (Janata Dal - JD) i Komunistyczną Partię Indii (CPI) o wyraźnie promarksi-stowskich skłonnościach, centroprawicowy, kierowany przez INC, oraz prawicowy, którego głównym reprezentantem stała się Indyjska Partia Ludowa (BJP). Jak już wspomnieliśmy, jedną z cech nowego układu rywalizacji stała się jego fragmentary-zacja. Spowodowało to przede wszystkim konieczność tworzenia gabinetów koalicyjnych, które niekiedy mają status mniejszościowych. Co istotniejsze, alternacja władzy następuje dość regularnie między wspomnianymi blokami politycznymi. Dwa ostatnie bloki polityczne opierają się ma dużych partiach politycznych, wokół których konstruowane są koalicje złożone przede wszystkim z partii regionalnych (np. rząd mniejszościowy INC w 1991 r. czy gabinet prawicowy sformowany po wyborach w 1999 r.). Blok centrolewicowy nie ma wyraźnego jednego punktu "ciążenia" i dlatego tworzone koalicje przybierają różne konfiguracje. Poza tym ich trwałość w dużym stopniu jest uzależniona od "zewnętrznego" poparcia czy tolerancji ze strony partii politycznych wchodzących w skład pozostałych bloków. Z racji charakteru tego bloku (usytuowania w przestrzeni programowej systemu partyjnego) staje się oczywiste, że "efektywne" poparcie może pochodzić jedynie od INC (np. gabinety koalicyjne formowane po wyborach w 1989 oraz 1996 r.). Jak już wcześniej wspomnieliśmy, regionalizm stał się bardzo ważnym czynnikiem wpływającym ma mechanizm rywalizacji międzypartyjnej. Praktycznie w stanach funkcjonują dwupartyjne systemy, choć ich składy są różne. INC reprezentowany jest prawie w każdym stanie, ale zasadniczą bazą poparcia wyborczego pozostaje południe kraju. Na północy siła polityczna Kongresu została drastycznie ograniczona, i to niekiedy w takim stopniu, że
178
Systemy partyjne współczesnego świata
w niektórych stanach jego organizacje funkcjonują jedynie w charakterze symboli (np. w stanie Uttar Pradesh). BJP z kolei kontroluje stany północne i zachodnie, pozostając mało znaczącą siłą polityczną na południu. Pozostałe partie polityczne z racji bardzo ograniczonego zasięgu penetracji wyborczej mają wyraźnie charakter ugrupowań regionalnych. Dotyczy to również dużych partii bloku centrolewicowego (komunistów iJD).
W Japonii, podobnie jak w Indiach, funkcjonował przez dłuższy okres system partyjny z partią predominującą. Wiatach 1955-1993 status ten miała Partia Liberal-no-Demokratyczna (JMt), ugrupowanie o tożsamości konserwatywnej. Po wyborach z 1993 r. mechanizm uległ dość radykalnej zmianie i nawet sądzono, że oto rozpoczął się proces rozpadu JMt. Partia przeszła do opozycji, ale tylko na rok. Od 1994 r. obserwujemy stopniowe zjawisko odradzania się jego siły politycznej, ale w warunkach funkcjonowania nowego układu rywalizacji politycznej. U schyłku XX wieku system partyjny Japonii charakteryzuje się wielopartyjnym formatem i umiarkowanym poziomem polaryzacji programowej. JMt nigdy nie utraciła statusu pierwszej siły politycznej w parlamencie, choć odsetek kontrolowanych przez nią mandatów zmienia się dość często. Ma to bezpośredni wpływ na proces tworzenia gabinetów. Po 1994 r. partia została "zmuszona" do tworzenia gabinetów koalicyjnych, m.in. z Socjaldemokratyczną Partią Japonii (SMt). Wiatach 1996-2000 JMt rządzi samodzielnie, by po wyborach z 2000 r. znów sformować gabinet koalicyjny. Bardzo wysoki poziom relewancji JMt, zwłaszcza jeżeli chodzi o proces formowania gabinetów, wynika m.in. z fragmentaryzacji parlamentarnego systemu partyjnego (opozycji). Wiatach 1994-2000 głównym oponentem JMt i drugą siłą polityczną w parlamencie była partia zwana Partią Nowych Perspektyw (SSt), koalicja polityczna o bardzo zróżnicowanej i eklektycznej tożsamości programowej. Po jej samorozwiązaniu status głównej partii opozycyjnej uzyskała Partia Demokratyczna (Mt). Oba te ugrupowania były i są zbyt słabe parlamentarnie, by stać się znaczącą alternatywą rządową dla konserwatystów.
Proces demokratyzacji w Korei Południowej rozpoczął się w drugiej połowie lat 80. Jednak, podobnie jak na Tajwanie, wielopartyjny styl rywalizacji politycznej nie przyniósł efektu w postaci zmiany partii rządzącej. Do 1997 r. dominowało ugrupowanie o silnej proautorytarnej tożsamości, noszące początkowo nazwę Partii Nowej Korei (SHD), a później - Wielkiej Partii Narodowej (HD). Pierwszy w historii Korei transfer władzy politycznej między partiami politycznymi w drodze wyborów nastąpił właśnie w 1997 r., gdy w rywalizacji o urząd prezydenta zwyciężył kandydat opozycji demokratycznej Kim Dae Jung. Jego bezpośrednie zaplecze polityczne stanowiło
179
Systemy polityczne współczesnego świata
ugrupowanie zwane Narodowym Kongresem na rzecz Nowej Polityki (SJKH), partia centrowa, której racją bytu stała się osoba lidera i dążenie do zapewnienia mu sukcesu wyborczego. Zwycięstwo kandydata opozycji w wyborach prezydenckich ma ogromne znaczenie dla stylu rywalizacji politycznej, gdyż prezydent dysponuje ogromnym zakresem uprawnień konstytucyjnych. "Efekt prezydencki" musi więc mieć wpływ na kształt mechanizmu systemu partyjnego i procedury tworzenia gabinetów. Zostaje on dodatkowo wzmocniony w wypadku Korei Południowej przez fakt występowania bardzo słabych partii politycznych - o czym już wspomnieliśmy w rozdziale - służących jedynie jako symbole, wokół których liderzy starają się skupić zwolenników. Kim Dae Jung stworzył koalicyjny gabinet oparty na współpracy dwóch partii politycznych: liberalnej Partii Demokratycznej (MD) oraz Zjednoczonych Liberalnych Demokratów OMY), ugrupowania o tożsamości konserwatywnej. Należy dodać, iż w wyborach parlamentarnych w 1996 i 2000 r. zwycięstwo odniosła HD i ona kontroluje największy odsetek mandatów (po wyborach z 1996 r. - 46%, zaś po elekcji z 2000 r. - 49%). Nie jest wykluczone, że chociażby z racji sporej koncentracji parlamentarnego systemu partyjnego w Korei ustabilizuje się klasyczny dla silnych prezydentur układ rywalizacji dwubiegunowej.
W Tajlandii w 1992 r. nastąpił koniec rządów wojskowych i rozpoczął się proces demokratyzacji. Mechanizm rywalizacji, który kształtuje się w tym kraju, charakteryzuje się powstawaniem bardzo niestabilnych gabinetów koalicyjnych o bardzo płynnym zapleczu parlamentarntym. System partyjny jest bardzo sfragmentaryzowany, a dominującą cechą partii politycznych są walki frakcyjne, których przedmiotem jest dystrybucja stanowisk i przywilejów. Gabinety koalicyjne tworzone są przez dużą liczbę partii politycznych, a lojalność większości z nich wobec premiera jest bardziej niż wątpliwa. Można zaryzykować twierdzenie, że elementem stabilizującym ten układ, niejednokrotnie ekstremalnie spolaryzowany, jest występowanie większych ugrupowań, które stanowią jądro formowanych koalicji. Partią, która przejęła odpowiedzialność za pierwszy okres reform demokratycznych, była Partia Demokratyczna (PP), ugrupowanie o liberalnej ofercie programowej, której lider Chuan Leekpai był premierem w latach 1992-1995. Ugrupowanie to powróciło do władzy we wrześniu 1997 r., a Chuan stanął na czele pięciopartyjnego gabinetu koalicyjnego. Gabinet ten ma wyraźnie centroprawicowy charakter, a większość z tworzących go partii należałoby zaliczyć do kategorii konserwatywnych (np. Partię Narodu Tajlandzkiego - PCT), może z wyjątkiem samej PP. Po wyborach z 1995 r. osią koalicji gabinetowej stała się PCT, próbując koordynować funkcjonowanie rządy stworzonego przez 7 ugrupowań politycznych. Po wyborach w roku następnym znów została sformowana ko-
180
Systemy partyjne współczesnego świata
alicja gabinetowa, w której skład weszło ponownie 7 partii politycznych. Tym razem proces ten został zdominowany przez Partię Nowych Aspiracji (PKWM), ugrupowanie konserwatywne, które, podobnie jak PCT, zostało stworzone w okresie rządów wojskowych, mając za zadanie legitymowanie ich w oczach społeczeństwa. Kryzys ekonomiczny, który dotknął kraje tego regionu w połowie 1997 r., zmusił gabinet do podania się do dymisji. W wyborach w 1996 r. obserwowaliśmy zjawisko koncentracji systemu partyjnego wokół dwóch dużych ugrupowań: PKWM i PP. Zdobyły one łącznie ponad 63% mandatów w Izbie Reprezentantów (izbie niższej), co było wcześniej zjawiskiem niespotykanym.
W Turcji mamy do czynienia z układem międzypartyjnych powiązań, charakteryzującym się znacznym poziomem polaryzacji oraz fragmentaryzacją. Praktycznie system ten znajduje się wstanie "permanentnej transformacji" (od 1946 r.), co musi mieć wpływ na niski poziom instytucjonalizacji reguł gry politycznej. W 1946 r. zakończył się okres rządów jednej partii politycznej, Republikańskiej Partii Ludowej (CHP), założonej przez K. Atatiirka. W latach 1950-1960 ukształtował się dwu-partyjny układ rywalizacji politycznej między CHP, reprezentującą elity militarne i biurokratyczne, a Partią Demokratyczną (DP), rzecznikiem reform liberalnych. Układ ten nosił jednak znamiona asymetryczności, co oznaczało dominację, przynajmniej do 1957 r., DP. Po przewrocie militarnym w 1960 r. został "zainstalowany" mechanizm rywalizacji wielopartyjnej, choć charakteryzował go znaczny poziom koncentracji. Po kolejnym zamachu stanu w 1980 r. zmianie uległa konfiguracja partii politycznych oraz sam mechanizm. Wiatach 1983-1991 dominuje Partia Ojczyźniana (ANAP), ugrupowanie nowe na scenie politycznej. Mamy więc wówczas do czynienia z wielopartyjnym formatem w sytuacji występowania partii dominującej. Poczynając od 1991 r., obserwujemy proces instytucjonalizacji sfragmentaryzowanego mechanizmu rywalizacji o dość znacznym poziomie polaryzacji ideologicznej. Żadnej z partii nie udaje się zdobyć absolutnej większości w parlamencie, a stan posiadania kilku największych ugrupowań utrzymuje się na bardzo zbliżonym poziomie. W efekcie skomplikował się proces tworzenia gabinetów, które niejednokrotnie okazują się bardzo nietrwałe. Wybory w 1999 r. potwierdziły znaczny poziom fragmen-taryzacji systemu partyjnego. Po wyborach Demokratyczna Partia Lewicy (DSP) utworzyła czysto jednopartyjny gabinet o mniejszościowym statusie.
Jak już wspomnieliśmy, pozostałym krajom na ogół nieznane są demokratyczne reguły gry politycznej, choć np. w Indonezji obserwujemy stopniowy proces "otwierania" się systemu politycznego, oczywiście pod kontrolą elit związanych ze starym reżimem Suharto. W wielu krajach funkcjonują dyktatury wojskowe (np. w Birmie)
181
Systemy polityczne współczesnego świata
bądź reżimy totalitarne (komunistyczne lub zbliżone w charakterze), gwarantujące partiom komunistycznym bądź blokom politycznym przez nie stworzonym wyłączność w zakresie sprawowania władzy (np. w Chinach, Korei Północnej, Laosie czy Wietnamie). Zdarzają się również "wirtualne" państwa, gdzie w istocie rzeczy dominuje anarchia jako podstawowa zasada organizacyjna porządku społecznego. Tak jest w Afganistanie. Jeżeli przyjęlibyśmy, że liczba partii (grup) politycznych jest podstawowym kryterium oceny poziomu demokratyczności, to kraj ten należałoby zaliczyć do bardzo zaawansowanych w tej mierze. Występuje tam bardzo dużo partii czy też quasi-partii, ale przytłaczająca ich większość to ugrupowania islamskie, często fundamentalistyczne. W większości krajów południowo-zachodniej Azji, o czym już pisaliśmy, systemy partyjne nie istnieją z reguły dlatego, że obowiązuje generalny zakaz działalności partii politycznych względnie wykluczono je z rywalizacji wyborczej (np. w Bahrajnie, Kuwejcie, Omanie, Katarze czy Arabii Saudyjskiej). Do długiej listy dyktatorskich reżimów politycznych dochodzą państwa azjatyckie powstałe w wyniku rozpadu ZSRR, może z wyjątkiem Armenii i Gruzji. Schemat w tym przypadku jest dość prosty. Otóż prezydent tworzy własną partię polityczną, która uzyskuje status ugrupowania "państwowego" (partii władzy) i w ten sposób może kontrolować parlament oraz legitymować swoje działania w społeczeństwie. Przykładowo prezydent Azerbejdżanu Gajdar Alijew stworzył "osobistą" partię i nazwał ją Partią Nowego Azerbejdżanu (YAP), a prezydent Kazachstanu Nursultan Nazar-bajew posługuje się Republikańską Partią Otan (OTAN). W Turkmenistanie nikt już nie dba nawet o pozory, wyraźnie konstruując dyktatorski reżim polityczny. Jedyną legalnie działającą partią jest oczywiście ugrupowanie prezydenckie - Demokratyczna Partia Turkmenii (partia komunistyczna), zaś prezydent Saparmurad Nijazow ma pełnić swój urząd dożywotnio, zgodnie z uchwałą parlamentu podjętą w 1999 r. Podobny zresztą schemat ujawnił się w Gruzji. Po dojściu do władzy Eduarda Szeward-nadze w 1993 r. utworzył on "partię władzy" - Gruziński Związek Obywatelski (SMK), która oczywiście zdecydowanie wygrywa w wyborach parlamentarnych w 1995 i 1999 r.
5. Systemy partyjne Europy
Na obszarze Europy należy wyodrębnić dwa subregiony "polityczne". Pierwszy obejmuje kraje tzw. Europy Zachodniej, w których zakończył się proces konsolidacji demokracji i ukształtowały się bardzo stabilne i "otwarte" formy rywalizacji mię-
182
Systemy partyjne współczesnego świata
dzypartyjnej. Drugi obejmuje kraje, które rozpoczęły na przełomie lat 80. i 90. proces demokratyzacji i z mniejszym lub większym powodzeniem udaje się im stabilizować mechanizm systemu partyjnego.
Charakterystykę systemów partyjnych krajów Europy Zachodniej dokonamy w dwóch etapach. Najpierw spróbujemy wyróżnić pewne modele systemów partyjnych, traktując propozycję M. Lavera i W. Hunta, zawartą w ich publikacji pt. Policy and Party Com-petition z 1992 r., jako punkt wyjścia w analizie konfiguracji partii politycznych. Następnie przedstawimy dynamikę zmian zachodzących w systemach partyjnych pod koniec XX wieku, wskazując na pewne uniwersalne tendencje i zjawiska. Zanim jednak przejdziemy do charakterystyki modeli systemów partyjnych, warto zwrócić uwagę, że w zasadzie dotyczą one tzw. kontynentalnego układu rywalizacji politycznej, dla którego typowe jest występowanie formatu wielopartyjnego. Może on niekiedy przybrać formę rywalizacji dwublokowej, ale z reguły określony poziom relewancji zyskują więcej niż dwie partie polityczne. W Europie Zachodniej występują jednak dwa systemy partyjne, które możemy zaliczyć do kategorii klasycznego układu dwupartyjnego -na Malcie i w Wielkiej Brytanii - z tym jednak że ten pierwszy zdecydowanie bardziej zbliża się do "idealnej" dwupartyjności. Charakterystykę modeli systemów partyjnych zaczniemy więc od przedstawienia systemów dwupartyjnych.
Na Malcie proces alternacji władzy następuje pomiędzy dwoma ugrupowaniami: Partią Pracy Malty (PtH) i Partią Narodową (PN). Proces instytucjonalizacji takiego układu nastąpił w zasadzie po 1947 r. Regułą stało się tworzenie czysto jednopartyjnych gabinetów większościowych, choć wyjątkiem był okres 1950-1955. Wówczas to obie duże partie polityczne sformowały wielką koalicję, a więc zdecydowały się na wprowadzenie formuły charakterystycznej dla demokracji konsensualnych. Po tym okresie układ rywalizacji wrócił do normy. Charakteryzuje go jednak pewna asymetria siły politycznej i relewancji rządowej. W okresie powojennym częściej przy władzy byli socjaldemokraci (PtH), jednak w dwóch ostatnich dekadach XX wieku minimalnie silniejszą pozycję parlamentarną zapewniła sobie PN. Partiom mniejszym udało się po raz ostatni wprowadzić swych reprezentantów do parlamentu w 1962 r.
Dwupartyjność w Wielkiej Brytanii jest zdecydowanie mniej "czysta" niż na Malcie. W parlamencie są reprezentowane mniejsze partie polityczne, zwłaszcza te, których klientela wyborcza jest geograficznie skoncentrowana (partie szkockie i walijskie). Mogą się one pochwalić znaczną nadreprezentacją w parlamencie (zdobywają większy odsetek mandatów niż głosów). Sytuacja ma się odwrotnie w przypadku Liberałów, gdyż ich elektorat jest rozproszony, a oferta ma wyraźnie ogólnonarodowy zasięg. Wiatach 1979-1997 obserwowaliśmy kolejny przykład odstępstwa
183
Systemy polityczne współczesnego świata
od czystej dwupartyjności. Funkcjonował wówczas system partyjny z partią predo-minującą (Partią Konserwatywną), co wykluczyło przez dłuższy okres zjawisko al-ternacji władzy. Powrót do władzy Partii Pracy po wyborach w 1997 r. przywrócił naruszoną równowagę w mechanizmie rywalizacji. Kolejny przykład odstępstwa od czystej dwupartyjności wiąże się ze zjawiskiem regionalizacji systemu partyjnego. Otóż poparcie dla dwóch dużych partii jest nierównomiernie geograficznie rozłożone. Partia Konserwatywna dominuje raczej na południu kraju, zaś Partia Pracy może liczyć przede wszystkim na elektorat skupiony w północnych hrabstwach. Można więc odnieść wrażenie, że w Wielkiej Brytanii funkcjonuje "przytłumiony" system dwuipółpartyjny. Na poziomie wyborczym dwa duże i jedno mniejsze ugrupowanie (Liberałowie) uzyskują poparcie elektoratu, ale na poziomie reprezentacji (parlamentarnym) układ dwupartyjny jest wciąż nie do ruszenia. "Uwolnienie" systemu partyjnego może nastąpić tylko w przypadku odejścia od większościowej ordynacji wyborczej i jednoczesnego otwarcia się jednej z dużych partii politycznych na współpracę z Liberałami.
Jeżeli chodzi o Europę kontynentalną (a także Irlandię i Islandię), to charakterystykę systemów partyjnych można oprzeć na przedstawieniu trzech modeli: "Bene-luksu", "śródziemnomorskiego" oraz "skandynawskiego". Modele te wskazują na charakterystyczne dla stylu rywalizacji politycznej powiązania międzypartyjne, zakres fragmentaryzacji systemu, uwzględniając dodatkowo wymiar przestrzenny rywalizacji i poziom polaryzacji wewnątrzsystemowej.
W modelu "Beneluksu", jeżeli chodzi o mechanizm rywalizacji, z reguły funkcjonuje układ trójpolarny, co oznacza występowanie trzech opcji programowo-ide-ologicznych, reprezentowanych przynajmniej przez jedną większą partię polityczną. Reprezentantem opcji lewicowej są partie o tożsamości socjaldemokratycznej, zaś blok centrowy i centroprawicowy jest zdominowany odpowiednio przez ugrupowania liberalne i libertariarne oraz partie chadeckie. W modelu "Beneluksu" obserwujemy więc znaczny poziom fragmentaryzacji systemu partyjnego przy jednoczesnym zachowaniu relewancji politycznej przez ugrupowania usytuowane w różnych punktach przestrzeni programowej. Regułą stało się tworzenie gabinetów koalicyjnych, które mają status koalicji większościowych. Oznacza to, że żadne z ugrupowań nie zdobywa - na dłuższy okres - pozycji dominującej, co determinowane jest rozproszeniem poparcia wyborczego dla poszczególnych partii czy bloków. Dystans programowy między partiami ulega zmniejszeniu, gdyż zjawisko współpracy parlamentarnej między reprezentantami poszczególnych bloków staje się kluczem do tworzenia gabinetów koalicyjnych. Jeżeli chodzi o wymiar rywalizacji socjoekonomicznej (re-
184
Systemy partyjne współczesnego świata
formy prorynkowe - polityka prodystrybucyjna), to ulega on stopniowemu "zamazaniu", a programy głównych reprezentantów trzech bloków upodabniają się do siebie. Rywalizacja przyjmuje więc wyraźnie dośrodkowy charakter. Partie, przesuwając się ku centrum systemu, umożliwiają tworzenie gabinetów o dość zróżnicowanej konfiguracji. Różnice między partiami w zasadzie dotyczą wymiaru aksjologicznego i to on może w pewnych warunkach decydować o składzie tworzonych koalicji gabinetowych. W modelu "Beneluksu" nie występują klasyczne ugrupowania konserwatywne, a to za sprawą pojawienia się silnych wyborczo i parlamentarnie partii cha-deckich, które przejęły kontrolę nad prawicowym elektoratem. Z reguły procentrowe i prowelferystyczne nastawienie partii chadeckich wywołuje skutek w postaci zepchnięcia partii liberalnych bardziej na prawo od centrum. Cechy modelu "Beneluksu" znajdujemy oczywiście w Belgii, Holandii i Luksemburgu, ale również w Austrii i - jednak w ograniczonym zakresie - w Irlandii oraz w Niemczech (w tych trzech ostatnich krajach tendencja ta ujawniła się w latach 90.). Wydaje się, że cechy charakterystyczne dla modelu "Beneluksu" występują również w systemie partyjnym Finlandii. Jest to system o wysokim poziomie fragmentaryzacji, w ramach którego funkcjonują trzy pola rywalizacji. Poparcie wyborcze dla partii ulega rozproszeniu, co ma wpływ na sposób tworzenia gabinetów. Często są tworzone koalicje oparte na współpracy wielu partii politycznych, reprezentujących różne, a niekiedy wszystkie opcje programowe. Oznacza to, że poziom polaryzacji systemu jest umiarkowany. Inaczej jednak niż w modelu "Beneluksu", głównym reprezentantem opcji prawicowej jest dość silne ugrupowanie konserwatywne (Koalicja Narodowa - KOK).
W sposób oczywisty żaden z realnie funkcjonujących układów rywalizacyjnych nie będzie całkowicie pasował do przedstawionego modelu, a jedynie w mniejszym lub większym stopniu będzie się do niego zbliżał. Przykładem, obok fińskiego, może być również system partyjny Luksemburga. Jest to bez wątpienia układ trójpolarny, ale ze względu na poziom poparcia wyborczego dla 3 głównych partii politycznych bardziej przypomina układ dwuipółpartyjny. Partia chadecka oraz socjaldemokratyczna wyraźnie dominują, a ugrupowanie liberalne (Partia Demokratyczna - DP) ma potencjalny przynajmniej status "partii trzeciej" (centrowej). Potencjalny, gdyż w istocie rzeczy DP nie wypełnia roli tzw. "języczka u wagi". Np. tylko raz weszła w układ koalicyjny z socjalistami i wyraźnie ciąży ku partii chadeckiej. Co więcej, bardzo często powstają w tym kraju tzw. wielkie koalicje (socjaliści i chadecy), co raczej stwarza problem z zakwalifikowaniem tego systemu jako dwuipółpartyjnego, a tego typu koalicje można uznać za charakterystyczne dla modelu "Beneluksu". W Luksemburgu regułą stało się tworzenie gabinetów koalicyjnych.
185
Systemy polityczne wspótczesnego świata
Model systemu partyjnego określany mianem "śródziemnomorskiego" charakteryzuje się bipolarnym (dwubiegunowym) układem rywalizacji. Tradycyjnie występuje w nich silny blok partii lewicowych oraz prawicowych (konserwatywnych). Bardzo rzadko poziom relewancji uzyskują partie liberalne czy chadeckie. Skoro centrum systemu w zasadzie pozostaje otwarte (brak silniejszych wyborczo ugrupowań), w modelu tym kształtują się dwie opcje programowe: centrolewicowa oraz centroprawicowa. Struktura tych opcji może przybierać charakter układu jednopartyjnego bądź wielopartyjnego. W Grecji ukształtował się system partyjny, w którym każdą z opcji reprezentuje na zasadzie wyłączności duża partia polityczna: Panhelleński Ruch Socjalistyczny (PASOK) - opcję lewicową, zaś Nowa Demokracja (ND) - prawicową. One też dokonują między sobą alternacji władzy. Średnia wartość indeksu efektywnej liczby partii w latach 90. (na poziomie parlamentarnym) wynosi 2,2, co oznacza, że mechanizm rywalizacji zaczyna przypominać układ dwupartyjny. Proces koncentracji parlamentarnego systemu partyjnego został bardzo mocno zaznaczony już w latach 80. i wciąż postępuje. W wyborach w 2000 r. ponownie zwyciężyli socjaliści, zdobywając absolutną większość w parlamencie. Obie duże partie polityczne kontrolują łącznie ponad 94% miejsc, a swoich reprezentantów do legislatywy wprowadziły jeszcze tylko dwa ugrupowania. Konsekwencją ukształtowania się takiej konfiguracji stało się tworzenie czysto jednopartyjnych gabinetów większościowych (z wyjątkiem lat 1989-1990, tzn. okresu zwanego katharsis). System partyjny w Grecji określany jest jako "prawie doskonała dwupartyjność". Z kolei hiszpański system partyjny zyskał sobie przydomek "niedoskonałej dwupartyjności". Podobnie jak w Grecji, dominują dwie duże partie polityczne, reprezentujące opcję lewicową (Hiszpańska Socjalistyczna Partia Robotnicza - PSOE) oraz prawicową (Partia Ludowa - PP). Oznacza to, że w zasadzie proces kreowania stabilnych form lojalności politycznych przez partie został zdominowany przez socjoekonomiczny wymiar rywalizacji. Znów schemat bardzo podobny do greckiego, ale również i do portugalskiego mechanizmu rywalizacji. Niedoskonałość układu dwupartyjnego w Hiszpanii polegała przede wszystkim na tym, że od 1993 r. duże partie polityczne zostały zmuszone do formowania gabinetów mniejszościowych, które musiały szukać wsparcia u innych partii obecnych w parlamencie (partii regionalnych). Poza tym obie duże partie kontrolowały łącznie średnio 86% mandatów w Kortezach, a wartość indeksu efektywnej liczby partii wyniosła 2,6 (lata 90.). W wyborach w 2000 r. zwycięska partia (PP) zdobyła absolutną większość w parlamencie, co pozwoliło jej na stworzenie gabinetu większościowego. Przyczyny niedoskonałości układu dwupartyjnego upatrywalibyśmy jednak w innym zjawisku. Otóż alternacja władzy pomiędzy obu
186
Systemy partyjne współczesnego świata
partiami następowała dotychczas dość rzadko (rządy PSOE w latach 1982-1996, a PP od 1996 r.). Wprowadza to do rywalizacji pierwiastek dominacji i sprzyja zjawisku asymetryczności rywalizacji.
Poczynając od 1985 r., mechanizm systemu partyjnego w Portugalii zaczął również nabierać cech rywalizacji bipolarnej, ale w warunkach znacznej jego fragmenta-ryzacji. Dominacja dwóch większych partii politycznych, reprezentujących opcję lewicową (Socjalistyczna Partia Portugalii - PSP) oraz w zasadzie centroprawicową (Partia Socjaldemokratyczna - PSD), nie została tak mocno zaznaczona, jak w Grecji i Hiszpanii. Jednak w latach 90. obie duże partie kontrolowały średnio blisko 87% mandatów, co w porównaniu do lat 80. świadczy o postępującej koncentracji systemu partyjnego. W zasadzie funkcjonuje 4-partyjny format systemu partyjnego, zwłaszcza na poziomie wyborczym. Średnia wartość indeksu efektywnej liczby partii wynosi 3,1. Po 1975 r. zdecydowana większość gabinetów miała charakter koalicyjny, ale poczynając od 1985 r., regułą stało się formowanie przez jedną z dwóch dużych partii rządów czysto jednopartyjnych. Jednak nie zawsze dysponowały one absolutną większością w parlamencie. Podobnie jak w Grecji i Hiszpanii, wydłuża się okres dominacji jednej z partii, co bez wątpienia może świadczyć o stabilizacji reguł gry politycznej.
Podobny proces jak w Portugalii obserwowaliśmy we Francji, ale oczywiście wcześniej. Do połowy lat 70. funkcjonował tam klasyczny układ wielopartyjnej rywalizacji o wielopolarnym charakterze, charakteryzujący się bardzo wysokim poziomem polaryzacji postaw i programów partii politycznych. Stopniowo jednak ujawniała się wyraźna ewolucja systemu w kierunku modelu rywalizacji dwublokowej, co było efektem zmiany charakteru organizacyjnego i programowego socjalistów oraz prób zjednoczenia lewicy. Lewica stała się w ten sposób bardzo poważną alternatywą polityczną w wyborach prezydenckich. Włączenie się Partii Socjalistycznej (PS) do rywalizacji o urząd prezydenta i sukces odniesiony w wyborach w 1981 r. zadziałał jak przysłowiowy katalizator, przyspieszający proces kształtowania się rywalizacji dwublokowej (zadziałał wcześniej scharakteryzowany "efekt prezydencki"). W wypadku Francji można wskazać na duże partie polityczne, które zdominowały funkcjonowanie obu bloków (lewicowego i prawicowego) i stały się "jądrem" wewnątrz-blokowych przetargów, jednak ich struktura pozostaje w gruncie rzeczy wielopartyjna. Dotyczy to zwłaszcza bloku prawicowego. Tworzą go dwie duże partie polityczne: gaullistowski Związek na rzecz Republiki (RPR) i centrowa Unia na rzecz Demokracji Francuskiej (UDF), jednak to drugie ugrupowanie ma status "federacji" partii politycznych, które zachowują odrębną tożsamość organizacyjną i programową.
187
Systemy polityczne współczesnego świata
Od wyborów z 1978 r. status największej partii bloku lewicowego posiada PS. Należy również wspomnieć i o tym, że system wyborczy Francji (większościowy) wywiera bipolarną presję na partie polityczne, czego efektem staje się właśnie powstawanie bloków programowych. Jeżeli jeszcze w I turze wyborów prezydenckich (i nie tylko) partie rywalizują w klasyczny sposób o głosy elektoratu, to w II turze (dwaj najsilniejsi kandydaci) dominują raczej przetargi i sojusze, oczywiście prowadzone w ramach bloków. Taki mechanizm systemu partyjnego powoduje "zasysanie" partii lokujących się w jego centrum przez oba bloki. Mechanizmu tego nie można w pełni racjonalnie wyjaśnić bez odwołania się do dominującego we Francji podziału o charakterze socjoekonomicznym (lewica - prawica). Oczywiście, w przypadku Francji (jak i pozostałych krajów Europy Zachodniej) nie chodzi o ideologiczną polaryzację, taką jak przedstawił np. G. Sartori w latach 70. (w okresie "zimnej wojny"). Zbyt duże zmiany nastąpiły w Europie, by można było interpretować polaryzację lewica -prawica w kategorii głębokich, ideologicznych, a niekiedy antysystemowych podziałów. Dzieli ona, ale znacznie słabiej. Polaryzacja ta w nowych warunkach politycznych winna raczej być interpretowana jako dążenie partii politycznych do zachowania alternatywnych "kultur politycznych" będących sposobem strukturyzacji elektoratu, nawet przy wykorzystaniu form identyfikacji grupowej. We Francji w dalszym ciągu obserwujemy klasyczny schemat lojalności politycznych: elektorat religijny, wiejski, grupy lepiej sytuowane ekonomicznie i starsi wyborcy głosują na prawicę, zaś elektorat miejski, nie związany silniej z kościołem, oraz klasy niższe - na lewicę. Ten klasyczny syndrom jest widoczny również w innych krajach regionu, oczywiście z pewnymi modyfikacjami, wynikającymi z różnic w dynamice zmiany struktur poszczególnych społeczeństw. Oczywiście, układ ten zostaje przeniesiony w sferę "wielkiej" polityki. Partie, które mieszczą się w tym wymiarze rywalizacji (we Francji są to: PS, RPR i UDF), dominują i dzięki temu mają wyłączność w alternacji władzy. Skoro we Francji dominuje konflikt lewica - prawica, a pozostałe mają raczej marginalne znaczenie, to w naturalny sposób wymusza on bipolarny styl rywalizacji oraz dwubiegunowy układ powiązań międzypartyjnych. Można więc zaryzykować twierdzenie, że dominacja jednego podziału socjopolitycznego wymusza bipolarność czy dwupartyjność (model "śródziemnomorski"), zaś pojawienie się dodatkowych o znacznej relewancji politycznej może wywołać efekt w postaci wielopolarności (model "Beneluksu").
Również system partyjny Włoch - po transformacji w pierwszej połowie lat 90. -można zaliczyć, z pewną rezerwą, do modelu "śródziemnomorskiego". Wydaje się, że transformacja jeszcze się nie zakończyła, co może oznaczać zmiany w dotychcza-
188
Systemy partyjne współczesnego świata
sowych regułach gry politycznej. W okresie wyborów w 1996 r. ukształtowały się na scenie politycznej dwa bloki polityczne: lewicowy, tzw. "Drzewo Oliwne", oraz prawicowy - "Biegun Wolności". Mamy więc do czynienia z rywalizacja dwubiegunową. Wydaje się jednak, że zniknięcie z areny politycznej (względnie marginalizacja) ugrupowań centrowych, dominujących przed 1992 r., wywołało przede wszystkim ten bipolaryzujący efekt. Chcemy w ten sposób zasugerować, że obecny układ został wymuszony przez mechanizm rywalizacji na poziomie wyborczym i wcale nie musi ulec stabilizacji. Zresztą na poziomie parlamentarnym w dalszym ciągu dominuje schemat rywalizacji wielopartyjnej. "Rozchwianie" systemu partyjnego wynika przede wszystkim z faktu ujawnienia się w jego ramach zarówno silnych tendencji dośrod-kowych, jak i odśrodkowych. Taki konglomerat raczej rzadko występuje w ustabilizowanych demokracjach. Wyrazem tendencji dośrodkowych może być m.in. integracja w ramach systemu partyjnego niegdyś antysystemowych ugrupowań oraz zniknięcie bilateralnej opozycji. Wydaje się to być efektem rozpadu dominującej do 1994 r. Chrześcijańskiej Demokracji, ugrupowania centrowego, i otwarcia w ten sposób centrum systemu. O tendencjach odśrodkowych świadczy styl prowadzenia kampanii wyborczych przez oba bloki. Nierzadko obie strony używają argumentów jakby żywcem przeniesionych z lat 60. Rywalizacja prowadzona jest z wykorzystaniem wysoce ideologicznych i emocjonalnych haseł, zacierających dyskurs programowy. W dodatku sukces w wyborach z 1996 r. odniosły partie reprezentujące w obu blokach bardzo radykalne opcje (np. Przymierze Narodowe - AN, Zreformowana Partia Komunistyczna - PRC). Partie tworzące oba bloki wyraźnie rywalizują o zagospodarowanie centrum systemu partyjnego. Jeżeli uda im się przesunąć ku centrum, to zaczną dominować tendencje dośrodkowe i wówczas szansę na utrzymanie rywalizacji dwublokowej raczej maleją, choć wpłynęłoby to na stabilizację całego układu. Zresztą Partia Demokratycznej Lewicy (PDS) oraz Włoska Partia Ludowa (PPI), ugrupowania dominujące w bloku lewicowym, każde na własną rękę próbuje stworzyć silną partię o centrowej tożsamości i w ten sposób zagospodarować centrowy elektorat. Gdyby się to udało, nastąpiłaby destabilizacja i tak bardzo niespójnego bloku (centro) lewicowego. Z kolei partie prawicowe przejawiają małe zainteresowanie przesunięciem się bardziej ku centrum, co sugerowałoby, że odpowiada im styl rywalizacji dwubiegunowej. Jest jednak jedno "ale". Mianowicie porażka prawicy w wyborach w 1996 r. jest bardzo często wiązana z niechęcią do skierowania apelu do centrowego elektoratu. Skoro uważa się, że porażka wyborcza jest często "matką zmian", to ten ruch ku centrum może zostać wymuszony. Również i w tym przypadku perspektywy utrzymania rywalizacji dwubiegunowej nie wyglądają dobrze.
189
Systemy polityczne współczesnego świata
Model "skandynawski" w jednym przynajmniej przypomina układ "śródziemnomorski": rywalizacja ma zdecydowanie dwublokowy charakter. Występuje obóz partii lewicowych, zdominowany z reguły przez duże partie socjaldemokratyczne, oraz obóz zwany "niesocjalistycznym", zdecydowanie bardziej sfragmentaryzowany niż ten pierwszy, z bardzo wyraźnie zaznaczoną silną pozycją przetargową partii konserwatywnych. Jednak w odróżnieniu od modelu "śródziemnomorskiego" w układzie tym nie występuje niezagospodarowane centrum, ale są tam obecne małe partie centrowe o tożsamości liberalnej (libertariarnej). Oba dominujące bloki nie przechwyciły partii centrowych, traktując je jako ewentualnych koalicjantów i sprzymierzeńców. W konsekwencji w modelu "skandynawskim" występuje bardzo umiarkowany poziom polaryzacji, gdyż główne ugrupowania obu bloków starają się zbliżyć ku centrum, poszukując tam partii dopełniających. Zasadą stał się więc styl rywalizacji dośrodkowej. O jego charakterze decyduje również dominacja podziału socjoekomicznego, który, jak już wcześniej sugerowaliśmy, jest odpowiedzialny za powstanie układu dwubiegunowego. Występowanie zaś dodatkowych linii konfliktu (znacznie słabszych niż ten pierwszy), np. centrum - peryferie, aksjologicznego czy postmaterialnego, prawdopodobnie wywołuje efekt w postaci zachowania wielopar-tyjnego formatu systemu partyjnego z dość znaczącym politycznie centrum. Świadczy o tym chociażby wartość indeksu efektywnej liczby partii politycznych, charakterystyczna raczej dla układów wielopartyjnych. W Danii jest ona najwyższa i oscyluje wokół poziomu 5,0, obniżając się w pozostałych krajach skandynawskich (oscyluje między 3,4 a 3,7). Model ten występuje oczywiście w państwach skandynawskich, z wyjątkiem Finlandii - choć, jak już nadmieniliśmy , niewykluczone jest jego ujawnienie się we Włoszech.
Schemat przedstawiony powyżej ulega jednak pewnym modyfikacjom w poszczególnych narodowych systemach partyjnych. Zdecydowanie bardziej skoncentrowane systemy partyjne występują w Islandii, Norwegii i Szwecji, z wyraźną tendencją do kreowania zjawiska partii dominującej. W przypadku tego pierwszego kraju status ten ma konserwatywna Partia Niepodległości (Sf), zaś w dwóch pozostałych - partie socjaldemokratyczne (odpowiednio Szwedzka Socjaldemokratyczna Partia Pracy -SAP oraz Norweska Partia Pracy - DNA). SAP do 1976 r. miała status partii predo-minującej, sprawując nieprzerwanie władzę od 1932 r. Jednak nawet po 1976 r. ta dominacja socjaldemokratów w dalszym ciągu istnieje, co wywołuje efekt niskiego poziomu rywalizacyjności w ramach systemu partyjnego. Oczywiście zdarzają się koalicje gabinetowe "niesocjalistyczne", jednak, jak na razie, są to przypadki odosobnione (np. w latach 1991-1994). System partyjny Szwecji - spośród wszystkich
190
Systemy partyjne współczesnego świata
systemów tego subregionu - wciąż pozostaje najbliższy klasycznemu modelowi 5-partyjnego "skandynawskiego systemu partyjnego" (formuła 2+3): dwie duże partie polityczne (socjaldemokratyczna oraz konserwatywna) oraz trzy mniejsze - o charakterze lewicowym (bardziej na lewo od SAP), liberalnym i agrarnym. Nie oznacza to jednak, że nic się nie zmieniło w ciągu ostatnich dwóch dekad. Pojawiły się w parlamencie dwa nowe ugrupowania: Partia Zielonych (MG) oraz Związek Chrześcijań-sko-Demokratyczny (KDS), i wydaje się, iż ustabilizowały swoją pozycję polityczną. Co istotniejsze, oba ugrupowania wniosły do rywalizacji nowe rodzaje konfliktów (postmaterialny oraz religijny), co jednak spowodowało tylko bardzo umiarkowany wzrost polaryzacji systemu partyjnego. Trudno jest mówić o istnieniu wielowymiarowej przestrzeni w systemie partyjnym, skoro w dalszym ciągu dominuje układ lewica - prawica, czego wyrazem pozostaje "uprzywilejowana" wyborczo i parlamentarnie pozycja tzw. "wielkiej piątki".
W Norwegii również mieliśmy do czynienia z predominacją jednej partii politycznej. Chodzi o DNA, która sprawowała nieprzerwanie władzę w latach 1933-1963. Od połowy lat 60. alternatywą polityczną dla DNA (podobnie jak w Szwecji) stał się sfragmentaryzowany blok partii "niesocjalistycznych". Socjaliści konsekwentnie tworzą gabinety czysto jednopartyjne, które po 1961 r. mają status mniejszościowych. Rządy niesocjalistyczne mają oczywiście charakter koalicyjnych, o zmiennej konfiguracji uczestniczących w nich partii politycznych; najczęściej osią koalicji stają się Konserwatyści (H) lub (i) chadecy - Chrześcijańska Partia Ludowa (KrF). Format systemu jest wielopartyjny, a fragmentaryzacja stoi na trochę wyższym poziomie niż w Szwecji. Biorąc jednak pod uwagę siłę parlamentarną partii politycznych, mamy do czynienia zjedna dużą partią (DNA) oraz kilkoma zdecydowanie mniejszymi. Inaczej niż w systemie partyjnym Szwecji, w Norwegii pojawiły się ugrupowania o dość radykalnej tożsamości programowej. Chodzi o partię dalekiej prawicy, Partię Postępu (FrP), ugrupowanie - jak na warunki skandynawskiej prawicy - dysponujące znacznym potencjałem parlamentarnym, ale o wyraźnie nieustabilizowanych powiązaniach z elektoratem. Z powodu charakteru oferty programowej FrP i reakcji pozostałych ustabilizowanych partii, ma ona status ugrupowania izolowanego (oczywiście na prawicy). Drugą partią skrajną, ale po przeciwnej stronie niż FrP, jest Socjalistyczna Partia Liberalna (SV). Jej izolacja na lewicy nie wynika jednak z treści postulatów programowych, ale jest konsekwencją wspomnianej już niechęci DNA do tworzenia gabinetów koalicyjnych. Norweski system partyjny wydaje się być trochę bardziej skomplikowany niż szwedzki, jeżeli chodzi o linie konfliktów politycznych (podziały socjopolityczne), a na pewno - bardziej zróżnicowany. Jednak
191
Systemy polityczne współczesnego świata
i w tym wypadku można odnieść wrażenie, że relewancja polityczna ustabilizowanych ugrupowań wynika przede wszystkim stąd, iż reprezentują one w mniejszym lub większym stopniu zasadniczy konflikt lewica - prawica.
W Islandii, jak już wspomnieliśmy, od 1930 r. status największego ugrupowania parlamentarnego ma Sf, ugrupowanie o konserwatywnej tożsamości. Przeciętnie zdobywa około 38% głosów, jednak nigdy nie udało się jej uzyskać absolutnej większości wAlthingu (parlamencie). Z konieczności więc regułą stało się tworzenie przez Sf gabinetów koalicyjnych z Partią Socjaldemokratyczną (Af) bądź z liberalną Partią Postępu (Ff). Spośród 23 rządów stworzonych po 1945 r. uczestniczyła ona aż w 16. Do 1987 r. funkcjonował w tym kraju w zasadzie 4-partyjny format. Choć partie te w dalszym ciągu dominują, to jednak pojawiło się w parlamencie kilka nowych ugrupowań, które jednak nie mogły poszczycić się większymi zdobyczami (np. lewicowe Przymierze Kobiet - Sk). Sytuacja jednak uległa dość drastycznej zmianie po wyborach w 1999 r. Spośród czterech "ustabilizowanych" partii tylko dwóm udało się zachować reprezentację w parlamencie (Sf i Ff). One wciąż dominują (kontrolują łącznie ponad 60% mandatów), jednak dwie pozostałe nie wprowadziły swoich reprezentantów do parlamentu (Af oraz Sojusz Ludowy - PA). Nie jest to jednak przysłowiowe "trzęsienie ziemi", gdyż po lewej stronie powstała Zjednoczona Partia Lewicy, ugrupowanie oparte m.in. na współpracy obu lewicowych ugrupowań (Af i PA). Nowym ugrupowaniem w parlamencie są natomiast Zieloni. Mechanizm systemu partyjnego Islandii różni się od pozostałych tego regionu tym, że dwubiegunowa rywalizacja nie została wykreowana przez jeden dominujący konflikt lewica -prawica. Oba zasadnicze bloki (opcje polityczne) plasują się raczej na odcinku centrowym i centroprawicowym. W dodatku głównym reprezentantem opcji centrowej (centrolewicowej) wcale nie jest partia socjaldemokratyczna, lecz liberalna Ff. Układ ten prawdopodobnie świadczy o sporej sile konfliktów innych niż typowo lewicowo-prawicowe (np. konflikty centrum - peryferie czy miasto - wieś). Np. w programie Ff wciąż znajdujemy dość silnie zaakcentowane "pozostałości" tradycyjnego związku tego liberalnego ugrupowania z elektoratem farmerów i rybaków (niemiejskim). Wyniki wyborów w 1999 r. mogą jednak być zwiastunem nie tyle erozji układu dwubiegunowego rywalizacji (ten raczej będzie dominował), co zmiany charakteru obu bloków. Niewykluczone jest pojawienie się typowo "skandynawskiej" dwublokowo-ści (blok lewicowy oraz centroprawicowy), zwłaszcza że Zjednoczona Partia Lewicy uzyskała status drugiej siły w parlamencie.
System partyjny Danii odbiega od modelowego wzorca "skandynawskiego", choć jego zasadnicze cechy w zasadzie zostały zachowane. Problem z tym systemem par-
192
Systemy partyjne współczesnego świata
tyjnym polega przede wszystkim na tym, że - inaczej niż wcześniej scharakteryzowane układy rywalizacji - podlega on dość zaskakującym zmianom. Jeżeli np. systemy partyjne Szwecji czy Norwegii znamionuje wysoki poziom trwałości reguł gry politycznej, to w Danii mamy do czynienia z oscylacyjnymi zmianami. Poczynając od połowy lat 20., Partia Socjaldemokratyczna (SDD) jest największym ugrupowaniem w systemie partyjnym, ale od 1945 r. nie udało się jej zdobyć większości absolutnej w parlamencie. Jej przewaga nad kolejnymi ugrupowaniami pod względem siły parlamentarnej jest niższa niż w Szwecji czy Norwegii. W tej sytuacji możemy mówić o raczej "złagodzonej" formie dominacji socjaldemokratów. Formują oni gabinety mniejszościowe (samodzielnie) bądź koalicyjne. W Danii obserwujemy poza tym zjawisko dużej, przynajmniej na tle skandynawskim, zdolności partii prawicowych do formowania gabinetów koalicyjnych. Osią tych koalicji stają się Liberałowie (V) bądź Konserwatywna Partia Ludowa (KF), występuje również partia obrotowa, Radykalni Liberałowie (RV), która może współpracować zarówno z socjaldemokratami, jak i z obozem prawicy. Zdecydowanie częściej jednak wspomagała SDD, wchodząc do koalicji gabinetowych lub dostarczając wsparcia parlamentarnego ("z zewnątrz"). Takie ruchome ugrupowanie wydaje się być istotne w procesie tworzenia koalicji gabinetowych, zwłaszcza w warunkach sporej fragmentaryzacji systemu partyjnego. Do zachowań tego typu predysponuje partię treść oferty wyborczej, w której znalazły się hasła dotyczące zarówno utrzymania modelu państwa dobrobytu, jak i wspierania indywidualnej przedsiębiorczości oraz rozwoju gospodarki rynkowej.
Spróbujemy teraz wskazać na pewne uniwersalne tendencje, widoczne w rozwoju systemów partyjnych regionu zachodnioeuropejskiego w ostatnim okresie. Po pierwsze, coraz słabiej jest akcentowana dominacja jednej partii w ramach konkretnego systemu partyjnego, co oznacza, że mechanizm rywalizacji staje się bardziej zrównoważony i powiązany z regularną alternacją władzy. Niegdyś dominujące partie polityczne (np. SAP w Szwecji, DNA w Norwegii czy Fianna Fdil w Irlandii) muszą się pogodzić z istnieniem alternatywnych koalicji politycznych, co wymusza na nich przyjęcie nowych strategii, zarówno na arenie wyborczej, jak i parlamentarnej. W Holandii w 1994 r., po raz pierwszy od 1918 r., partia chadecka (Apel Chrześcijańsko--Demokratyczny - CDA) znalazła się poza gabinetem koalicyjnym i w ten sposób utraciła status swoistego ugrupowania "państwowego".
Po drugie, poparcie wyborcze dla ugrupowań, które były odpowiedzialne za proces instytucjonalizacji reguł gry politycznej, niekiedy maleje, i to w sposób wręcz drastyczny. Przykładem jest chociażby CDA w Holandii, Socjaldemokratyczna Partia Austrii (SPÓ) czy SAP w Szwecji. Jednak częściej obserwujemy zjawisko polegające
193
Systemy polityczne współczesnego świata
na oscylacyjnych zmianach poziomu poparcia wyborczego i koniunkturalnych zawirowaniach, które jednak mają wpływ na aktualny ukiad równowagi sił. Jest to związane z procesem słabnięcia powiązań tradycyjnych partii politycznych z konkretnymi grupami społecznymi. Na poziomie zachowań indywidualnych oznacza zaś, że następuje erozja stabilnych niegdyś form lojalności partyjnej wśród wyborców. Coraz chętniej przenoszą oni poparcie z jednej partii na drugą, kierując się niejednokrotnie treścią prezentowanych przez nie apeli wyborczych.
Po trzecie, w ramach systemów partyjnych pojawia się szereg nowych partii politycznych. Chodzi zarówno o ugrupowania lewicowo-libertariarne, z reguły usytuowane na lewo od centrum systemu partyjnego, jak i partie dalekiej prawicy. W zdecydowanej większości nie dysponują one liczącym się poparciem wyborczym i w efekcie relewancja większości z nich jest bardziej niż wątpliwa. Poczynając od lat 70., obserwujemy jednak, że odgrywają one bardzo ważną rolę systemową. Wpływają one na zmianę agendy programowej systemu partyjnego, dodając szereg nowych kwestii, wokół których toczy się rywalizacja wyborcza (np. tzw. zielona polityka czy status imigrantów), lub proponując odmienne spojrzenie na tradycyjne kwestie problemowe (np. stosunek do integracji europejskiej). W ten sposób przyczyniają się do ożywienia rywalizacji politycznej, wymuszając na partiach ustabilizowanych "dopasowanie się" do oddolnych postulatów. Wydaje się, że dysponują one przede wszystkim potencjałem masowej mobilizacji, a bardzo rzadko - potencjałem koalicyjnym.
Po czwarte, dystans programowy między ustabilizowanymi partiami politycznymi wyraźnie maleje, co skłania wielu obserwatorów do wniosku, że mechanizm systemu partyjnego charakteryzuje (bardzo) umiarkowana polaryzacja i tendencje do-środkowe. Chyba można zgodzić się z tą sugestią, jednak konieczne jest kilka słów wyjaśnienia. Słabnięcie procesów polaryzacyjnych w ramach systemu partyjnego wynika przede wszystkim z tego, że tradycyjne partie polityczne w Europie Zachodniej, które ustabilizowały swoją pozycję poprzez wykorzystanie konfliktów o charakterze socjoekonomicznym, teraz zaczynają się coraz mniej różnić w postulatach dotyczących zwłaszcza polityki ekonomicznej. Próbują akcentować różnice o charakterze aksjologicznym (lewicowy a prawicowy etos), ale te coraz mniej interesują elektorat, gdyż jego związek z tradycyjnymi "kulturami" politycznymi ma przede wszystkim wymiar pragmatyczny. W konsekwencji proces unifikacji gospodarczej Europy Zachodniej przyczynił się do zjawiska unifikacji agendy programowej systemu partyjnego. Potencjalną możliwość polaryzacji systemu partyjnego należy wiązać z polityzacją innych niż socjoekonomiczne konfliktów (np. etnicznych czy regionalnych). Jednak partie, które usiłują grać tą kartą, są zbyt słabe i samodzielnie nie są w stanie
194
Systemy partyjne współczesnego świata
wykreować nowych podziałów socjopolitycznych. Są im do tego potrzebne duże ugrupowania o ustabilizowanej pozycji wśród elektoratu. Te jednak nie kwapią się do tego i tylko stopniowo wchłaniają nowe kwestie problemowe, adaptując się do nowego układu nastrojów i oczekiwań społecznych. W ten sposób proces depolaryzacji systemów partyjnych jest bardzo efektywnym instrumentem w rękach partii ustabilizowanych, służącym kreowaniu sprzyjających opinii i poglądów kolejnych generacji elektoratu.
Po piąte, co zresztą wynika z wcześniejszych sugestii, znacznie wzrosła liczba alternatywnych konfiguracji koalicyjnych w ramach systemów partyjnych. Dotyczy to oczywiście systemów o wielopolarnym układzie rywalizacji, choć zmiany w tym zakresie widoczne są również w modelu "skandynawskim". Nie tyle może chodzi o składy gabinetów koalicyjnych, choć model "Beneluksu" dostarcza wielu argumentów potwierdzających tezę o otwieraniu się układu przetargów rządowych, co raczej o tworzenie szerokich, wspierających porozumień parlamentarnych.
Druga grupa krajów europejskich to te, które na początku lat 90. rozpoczęły proces transformacji demokratycznej. Ich systemy partyjne charakteryzują się sporą płynnością formatów i mechanizmów. Są to bez wątpienia systemy o wielopartyjnym wzorcu rywalizacji, mniej lub bardziej sfargmentaryzowane. Zjawisko dominacji jednej partii politycznej z reguły nie występuje, nie mówiąc już o umiarkowanej formie predominacji. Można natomiast w niektórych krajach zauważyć dominację określonej opcji programowo-politycznej, jednak w sytuacji występowania koalicji gabinetowych o dość zmiennych składach (np. w Estonii). Widoczną prawidłowością w większości z nich jest dość regularna alternacja władzy o oscylacyjnym charakterze. Płynność formatu i mechanizmu systemów partyjnych jest przede wszystkim efektem braku bardziej stabilnych form lojalności politycznej wśród elektoratu. W krajach, które rozpoczęły proces transformacji demokratycznej, nie występują podziały socjopolityczne zdolne do stworzenia mechanizmu identyfikacji grupowej w sferze polityki. Jest to spowodowane przede wszystkim tym, że struktura społeczeństw podlega dynamicznym zmianom o charakterze modernizacyjnym. Partie nie są w stanie przechwycić kontroli nad poszczególnymi segmentami społeczeństwa en bloc, i to z bardzo różnych przyczyn. Po pierwsze, są słabe jako struktury organizacyjno-człon-kowskie i dlatego raczej szukają zwolenników, stosując niejednokrotnie koniunkturalne i nastawione na krótką perspektywę strategie polityczne. Po drugie, nie mogą liczyć na ciągłe wsparcie grup interesu, znacznie głębiej penetrujących poszczególne segmenty społeczeństwa. Grupy te raczej preferują związki o koniunkturalnym charakterze i nastawiają się raczej na współpracę z partiami rządzącymi lub
195
Systemy polityczne współczesnego świata
współrządzącymi. Poza tym w wielu przypadkach grupa interesu nie jest w stanie zagwarantować lojalności swej klienteli. Po trzecie, konsekwencją słabości tych "ciał pośredniczących" (grup interesu i struktur obywatelskich) jest stworzenie raczej bezpośredniego związku partii z wyborcami, a jak uczy doświadczenie wielu demokracji ustabilizowanych, kontrola nad tak zindywidualizowanym elektoratem jest bardzo trudna. Następstwem tego jest zjawisko, że partie polityczne starają się same kreować swą klientelę wyborczą, a nie wykorzystywać istniejące podziały i "pęknięcia" w społeczeństwie. Powstają więc koniunkturalne formy powiązań między partią a wyborcami, kreowane dzięki wykorzystaniu różnorodnych ofert programowych, niejednokrotnie bardzo niespójnych, eklektycznych i wręcz zaskakujących.
Wśród systemów partyjnych państw przechodzących transformację demokratyczną można wyróżnić dwie podstawowe kategorie: systemy partyjne o dwublokowej rywalizacji oraz systemy, dla których charakterystyczny jest układ wielobiegunowy.
Systemy partyjne, w których dominuje schemat dwubiegunowej rywalizacji (dwublokowej), opierają się na konfrontacji między zreformowanymi partiami neokomu-nistycznymi a nowymi ugrupowaniami, wywodzącymi się z tradycji antykomunistycznej opozycji. Mamy tu więc do czynienia z rywalizacyjnym układem o dwublokowym charakterze, który w pewien sposób przypomina stary zachodnioeuropejski mechanizm ideologicznej polaryzacji lewica - prawica. Poziom polaryzacji jest z reguły tak wysoki, że współpraca między partiami reprezentującymi przeciwne bloki jest wykluczona. Skłania to wielu badaczy do formułowania tezy o występowaniu wzorca ekstremalnej polaryzacji. Należałoby jednak dodać, że w warunkach bardzo ograniczonych różnic programowych występujących między blokami. Jeżeli nawet są akcentowane, to tylko na użytek elektoratu. Z reguły różnice stają się bardziej widoczne, gdy partie prezentują aksjologiczne uzasadnienie dla swoich ofert politycznych, dotyczących zwłaszcza kwestii ekonomicznych. W istocie rzeczy ta polaryzacja wynika z wciąż bardzo silnego konfliktu o charakterze historycznym, dotyczącego stosunku do przeszłości. Mechanizm tego typu występuje m.in. w Albanii, Bułgarii, na Litwie, w Polsce, Rumunii oraz na Węgrzech. W wypadku Albanii jest to konfrontacja między dwoma partiami politycznymi: Albańską Partią Socjalistyczną (PSSh), ugrupowaniem o neokomunistycznym charakterze, oraz Albańską Partią Demokratyczną (PDSh), oferującą liberalną i prozachodnią tożsamość polityczną. Pozostałe partie polityczne są bardzo małe i żadna z nich nie kontroluje więcej niż 8 mandatów. Między dużymi ugrupowaniami następuje dość regularna alternacja władzy. PSSh zwyciężyła w wyborach w 1991 i 1997 r., zaś PDSh - w 1992 i 1996 r. Zwycięstwo jednej z tych partii oznacza zdobycie absolutnej większości w parlamencie, choć
196
Systemy partyjne współczesnego świata
w przypadku PDSh nie rodzi to skutku w postaci sformowania czysto jednopartyjnych gabinetów. W Albanii mamy więc do czynienia z historyczno-ideologiczną polaryzacją lewica - prawica w warunkach funkcjonowania układu dwupartyjnego.
W pozostałych krajach zauważamy prawidłowość polegającą na występowaniu silnej partii o neokomunistycznym rodowodzie, która dominuje w bloku lewicowym, oraz z mniej lub bardziej sfragmentaryzowaną prawicą (centroprawicą), w ramach której siła wyborcza poszczególnych partii podlega znacznym fluktuacjom. W Bułgarii, poczynając od 1990 r., obserwujemy bardzo regularną alternację władzy - w każdych kolejnych wyborach sukces odnosiła opozycja. Prawidłowość ta ujawniła się również w pozostałych krajach, z wyjątkiem Rumunii. Neokomunistyczna Bułgarska Partia Socjalistyczna (BSP) zwyciężała w wyborach w 1990 i 1994 r., zaś opozycja - w 1991 i 1997 r. Opozycja organizuje się w postaci szerokich koalicji wybor-czo-politycznych, wewnętrznie sfragmentaryzowanych, co staje się widoczne zwłaszcza na poziomie parlamentarnym. W wyborach w 1991 r. zwyciężyła Unia Sił Demokratycznych (SDS), przymierze polityczne o antykomunistycznym rodowodzie, mające cechy typowe dla organizacji typu "forum". Po wyborach stworzyła gabinet mniejszościowy, wspierany w parlamencie przez deputowanych z Ruchu na rzecz Praw i Swobód (DPS), partię o charakterze etnicznym (reprezentuje interesy tureckiej mniejszości etnicznej). Z kolei w wyborach z 1997 r. zwyciężyła koalicja centroprawicowa, Zjednoczone Siły Demokratyczne (ODS), w której najsilniejszym ugrupowaniem była SDS, od 1997 r. partia polityczna o tożsamości liberalnej. Obok tego konfliktu o charakterze historycznym, który stanowi zasadniczą oś w procesie struk-turyzacji rywalizacji międzypartyjnej, ujawnił się inny podział - o charakterze etnicznym. W zasadzie wzmacnia on konflikt historyczny, nakładając się na niego. Neokomuniści oferują w swym programie szereg haseł o charakterze nacjonalistycznym, prezentując się elektoratowi jako ugrupowanie reprezentujące interesy Bułgarów i będące rzecznikiem spójności terytorialnej państwa. Nacjonalizm partii neo-komunistycznych nie jest odosobnionym przypadkiem bułgarskim, gdyż znajdujemy go również m.in. na Litwie, w Rumunii czy na Słowacji. Konflikt o charakterze etnicznym ujawnił się z całą ostrością w momencie, gdy grupa deputowanych z BSP zwróciła się z wnioskiem do Sądu Konstytucyjnego o zdelegalizowanie DPS, powołując się na art. 11 konstytucji, który wprowadza zakaz tworzenia partii o etnicznym charakterze. Sąd odrzucił wniosek i w ten sposób generalnie uznał legalność istnienia partii etnicznych (m.in. tureckich i macedońskich).
Na Litwie zjawisko polaryzacji ma również podtekst historyczny i wydaje się być kontynuacją konfliktów ideologicznych z lat 1989-1992. Występują dwie opcje
197
Systemy polityczne współczesnego świata
polityczne: lewicowa, reprezentowana przede wszystkim przez Litewską Demokratyczną Partię Pracy (LDDP), oraz centroprawicowa, oparta na współpracy dwóch większych ugrupowań wyrosłych z antykomunistycznego ruchu społecznego Sajudis - Związku Ojczyzny/Litewskich Konserwatystów (TK/LK) oraz Litewskiej Partii Chrześcijańsko-Demokratycznej (LKDP). Parlamentarny system partyjny jest umiarkowanie sfargmentaryzowany. Do parlamentu wchodzi od 6 do 7 partii politycznych, ale po każdej elekcji (w 1992 i 1996 r.) pojawia się w Saimas ugrupowanie znacznie silniejsze od pozostałych, które kontroluje absolutną większość mandatów (np. LDDP po 1992 r.) lub bardzo zbliża się do tego poziomu (TK/LK w 1996 r.). Wpływa to na koncentrację systemu partyjnego i ułatwia proces formowania gabinetów. Po wyborach w 1992 r. wartość indeksu efektywnej liczby partii politycznych wynosiła 3,0, zaś po kolejnych - 3,4.
Systemy partyjne Polski oraz Węgier charakteryzuje również dwubiegunowy styl rywalizacji oparty na konwencjonalnym konflikcie lewica - prawica. Dwublokowość została jednak jakby złamana przez pojawienie się relatywnie silnych partii centrowych, które starają się odgrywać rolę ugrupowań obrotowych. Na Węgrzech po wyborach w 1994 r. liberalne Przymierze Wolnych Demokratów (SDS) weszło do rządu stworzonego przez Węgierską Partię Socjalistyczną (MSP), choć ta ostatnia dysponowała absolutna większością w parlamencie. Była to próba "przełamania" dwublo-kowego układu rywalizacji opartego przede wszystkim na zaszłościach historycznych. W Polsce obecność Polskiego Stronnictwa Ludowego (PSL) w koalicjach gabinetowych utworzonych razem z Sojuszem Lewicy Demokratycznej (SLD) zdecydowanie podkreśla dominację dwublokowości, gdyż to właśnie podział historyczny "wymusił" tego rodzaju porozumienie. Unia Wolności (UW), ugrupowanie centrowe i liberalne, w dalszym ciągu dość wyraźnie ciąży ku opcji prawicowej, nawet po wyjściu z gabinetu koalicyjnego J. Buźka - koalicji Akcji Wyborczej "Solidarność" (AWS) oraz UW. Jednak można postawić hipotezę, iż ugrupowania klasycznie liberalne (SDS i UW) z powodu treści głoszonych przez nie haseł nie mogą liczyć na poparcie większej grupy elektoratu i prawdopodobnie w najbliżej przyszłości nie będą w stanie stworzyć relewantnej wyborczo opcji centrowej. Zmiana więc układu rywalizacji na konfigurację wielopolarną jest raczej wątpliwa. System partyjny Węgier od samego początku charakteryzował się umiarkowanym poziomem fragmentaryzacji i w parlamencie ustabilizował się 6-partyjny format. O poziomie koncentracji systemu świadczy chociażby wartość indeksu efektywnej liczby partii politycznych, która wynosi 3,4 (wartość średnia). W Polsce natomiast obserwujemy dość radykalnie postępujący proces koncentracji parlamentarnego systemu partyjnego. Po wyborach
198
Systemy partyjne współczesnego świata
w 1991 r. wartość indeksu efektywnej liczby partii wyniosła 10,3, co w praktyce oznaczało istnienie systemu partii małych. W kolejnych elekcjach jego wartość spada -w 1993 r. do poziomu 3,9, a w 1997 r. - do 2,9. Wartości te jednak są dość złudne. Zarówno SLD, jak i AWS mają w zasadzie status koalicji politycznych, w których skład wchodzi szereg organizacji i partii, starających się zachować odrębną tożsamość. Dotyczy to zwłaszcza AWS, gdyż SLD przestał być przynajmniej formalnie koalicją, a stał się jednolitą organizacją partyjną. Możemy więc mówić o fragmenta-ryzacji wewnątrzblokowej, która zdecydowanie bardziej drastyczne formy przybiera na prawicy.
W Rumunii układ dwublokowy oparty na alternacji władzy ujawnił się dopiero w wyborach w 1996 r. Od 1989 r. rządziły ruchy społeczne i partie polityczne o rodowodzie komunistycznym. Najpierw amorficzny Front Ocalenia Narodowego (FSN), potem Demokratyczny Front Ocalenia Narodowego (FDSN) jako dominująca frakcja powstała po rozłamie w FSN, który w 1993 r. - w wyniku fuzji z dwoma mniejszymi ugrupowaniami lewicowymi - przyjął obecną nazwę Socjaldemokratycznej Partii Rumunii (PDSR). W wyborach w 1996 r. zwyciężyła koalicja centroprawicowa, Demokratyczna Konwencja Rumunii (CDR), stworzona w 1992 r. Po wyborach z 1992 i 1996 r. zostały stworzone gabinety koalicyjne, gdyż żadna ze zwycięskich partii nie dysponowała absolutną większością w Izbie Deputowanych. PDSR zdecydowała się na kooperację z ugrupowaniami ekstremistycznymi i nacjonalistycznymi (głównie na forum parlamentu), m.in. z Partią Jedności Narodowej Rumunii (PUNR) i z Partią Wielkiej Rumunii (PRM). Natomiast CDR stworzyła gabinet wraz z Unią Socjaldemokratyczną (USD) oraz Demokratycznym Związkiem Węgrów (UDMR). Obecność tej ostatniej partii spowodowała wniesienie na poziom przetargów parlamentarnych konfliktu o charakterze etnicznym. Neokomuniści, sprawując władzę, niejednokrotnie dawali do zrozumienia, że funkcjonowanie owej partii jest poważnym zagrożeniem dla spójności terytorialnej kraju. Zresztą nacjonalizm "wiel-korumuński" stał się jedną z zasadniczych strategii politycznych PDSR (świadczy o tym np. dobór koalicjantów), a łon Iliescu - kandydat partii w wyborach prezydenckich w 1996 r. i urzędujący prezydent - oparł swą kampanię na sentymentach nacjonalistycznych, jakby żywcem przeniesionych z okresu komunistycznego.
Układ dwublokowy pojawił się również w Chorwacji i na Słowacji, ale w obu krajach ma on odmienny podtekst od przedstawionych wcześniej. Podstawowy konflikt nie przebiega między ugrupowaniami neokomunistycznymi a partiami centroprawicowymi, wywodzącymi się z dawnej opozycji antykomunistycznej, lecz przybiera formę konfrontacji tendencji zachowawczych, etatystycznych i niedemokratycznych
199
Systemy polityczne współczesnego świata
z liberalnymi i proreformatorskimi. Osią polaryzacji systemu partyjnego w obu przypadkach stali się politycy sprawujący przez dłuższy okres władzę oraz zaproponowana przez nich strategia ewolucji systemu politycznego. Konsekwencją stało się natomiast powstanie bloku partii opozycyjnych o niejednokrotnie bardzo zróżnicowanej tożsamości programowej i tradycji ideologicznej, którego zasadniczym celem stało się zwycięstwo w wyborach i odsunięcie dotychczasowej ekipy politycznej. W bloku partii proreformatorskich znalazły się zarówno ugrupowania konserwatywne, liberalne i chadeckie, jak również partie o rodowodzie neokomunistycznym. Proces polaryzacji wynika więc z przesłanek o charakterze programowym, jak i z animozji personalnych na poziomie przetargu elity politycznej. Jeżeli w wypadku Słowacji możemy mówić o zjawisku alternacji władzy, opartej na schemacie wymiany blokowej elit rządzących, o tyle system partyjny w Chorwacji (do 2000 r.) przypominał układ rywalizacyjny z partią dominującą. "Otwarcie" systemu w tym drugim wypadku może potencjalnie przekształcić go w układ dwublokowy, ale innego scenariusza też nie można wykluczyć (np. układu wielopolarnego).
W Chorwacji do 2000 r. rządziła Chorwacka Unia Demokratyczna (HDZ), ugrupowanie o konserwatywno-chrześcijańskim charakterze, stworzone przez Franjo Tudjmana. Z jednej strony była to "osobista" partia Tudjmana, długoletniego prezydenta kraju, z drugiej strony - z czasem nabrała charakteru tzw. "partii władzy". Ugrupowanie to w gruncie rzeczy było konglomeratem różnych opcji i interesów, których zwolenników łączyła tylko jedna kwestia - sprawowanie władzy i dystrybucja wymiernych korzyści. Niejednokrotnie sugerowano, że partia była napędzana przez bardzo archaiczną, prostą, ale potężną wizję: silnego państwa chorwackiego. Kolejne konflikty i wojny, w które Chorwacja zaangażowała się za sprawą Tudjmana, służyły utrwaleniu tej wizji. HDZ stała się więc partią o silnie nacjonalistycznej tożsamości. Do końca lat 90. opozycja była sfragmentaryzowana i w zasadzie słaba. Czynnikiem, który zdecydował o uaktywnieniu partii opozycyjnych, była choroba prezydenta i jego śmierć w grudniu 1999 r. Opozycja stworzyła dwa bloki polityczne: jeden skupiony wokół Socjaldemokratycznej Partii Chorwacji (SDP), ugrupowania o neokomunistycznym rodowodzie, i Społeczno-Liberalnej Partii Chorwacji (HSLS), ugrupowania liberalnego, które miało w parlamencie status drugiej siły politycznej, centrum zaś drugiego bloku stała się Chorwacka Partia Chłopska (HSS). W wyborach prezydenckich w 2000 r. zwyciężył Stjepan Mesi^z, kandydat wywodzący się z małej partii centrowej, Chorwackiej Partii Ludowej (HNS). Natomiast w wyborach do Izby Reprezentantów (izby niższej) sukces odnieśli postkomuniści, SDP, zdobywając 44 mandatów. Oba bloki opozycyjne zdobyły łącznie ponad 54% miejsc. HDZ, zdobywając
200
Systemy partyjne współczesnego świata
40 mandatów, stała się drugą siłą w parlamencie. Partie opozycyjne stworzyły gabinet koalicyjny (sześciopartyjny), oparty na współpracy trzech dużych ugrupowań: SDP, HSLS i HSS, włączając oczywiście w układ partię "prezydencką".
Na Słowacji centralną osią polaryzacji systemu partyjnego stał się V. Meiziar i forsowana przez jego partię, Ruch na rzecz Demokratycznej Słowacji (HZDS), koncepcja wyhamowywania reform demokratycznych, silnie powiązana z tendencją do przywracania starych - z okresu komunistycznego - rozwiązań instytucjonalnych. HZDS stworzył silną koalicję ugrupowań antyreformatorskich, opartą na współpracy z partią nacjonalistyczną, Słowacką Partią Narodową (SNS), oraz z populistycznym i lewicowym Stowarzyszeniem Robotników Słowacji (ZRS). HZDS zwyciężył w wyborach w 1992 i 1994 r., choć proces konsolidacji partii opozycyjnych, zdecydowanych na powołanie alternatywnego bloku, ujawnił się już w 1994 r., lecz tylko przelotnie. W marcu 1994 r. powstał pięciopartyjny gabinet mniejszościowy, oparty na współpracy m.in. neokomunistycznej Partii Lewicy Demokratycznej (SDL), Ruchu Chrze-ścijańsko-Demokratycznego (KDH) i Alternatywy Politycznego Realizmu (ARP) -partii, która później weszła w skład Demokratycznej Unii Słowacji (DUS). Proces konsolidacji opozycji antymecziarowskiej obserwowaliśmy w 1998 r., gdy przed wyborami parlamentarnymi została sformowana Słowacka Koalicja Demokratyczna (SDK). W jej skład weszły m.in. KDH, DUS oraz 3 mniejsze ugrupowania. W wyborach zwyciężyła HZDS, zdobywając najwięcej mandatów w parlamencie, jednak partiom opozycyjnym udało się stworzyć większość parlamentarną i sformować gabinet koalicyjny. Zasadniczy trzon nowego rządu stanowiły SDK, SDL oraz Partia Koalicji Węgierskiej (SMK). Po wyborach z 1998 r. reprezentowanych jest w parlamencie 6 partii politycznych, wyraźnie tworzących dwa bloki polityczne, a wartość indeksu efektywnej liczby partii podniosła się do poziomu 4,7 (z 4,4), co jest przede wszystkim efektem nieobecności w parlamencie jednej, wyraźnie silniejszej partii (tak było dotychczas). Jednak szybko się okazało, że koalicja rządząca nie stanowi wcale monolitu. Oto np. lider KDH zgłosił propozycję rozwiązania koalicji "antymecziarowskiej" (SKD), podnosząc argument, że jej dalsze utrzymanie spowoduje utratę tożsamości programowej prawicy. Lider koalicji i premier M. Dziurinda sprzeciwił się temu (był członkiem KDH), a po fiasku rozmów z J. Czarnogurskim (liderem KDH) zdecydował się na stworzenie własnej, "premierowskiej" partii, Słowackiej Unii De-mokratyczno-Chrześcijańskiej (SDKU). SDL również przejawia oznaki zaniepokojenia, gdy się okazało, że przymierze z chadekami spowodowało spadek poparcia dla niej wśród lewicowego elektoratu. Należy pamiętać, że bardziej "naturalnym", programowym sprzymierzeńcem SKD jest populistyczny i lewicujący HZDS, który już
201
Systemy polityczne współczesnego świata
znacznie wcześniej podejmował działania zmierzające do przyciągnięcia neokomu-nistów do koalicji gabinetowych.
Jeszcze z inną wersją dwubiegunowej rywalizacji mamy do czynienia w Czechach. Konflikt o charakterze historycznym nie stał się tu czynnikiem determinującym proces polaryzacji systemu partyjnego. Dwie obecnie największe partie polityczne, prawicowa Obywatelska Partia Demokratyczna (ODS) oraz lewicowa Czeska Partia Socjaldemokratyczna (ĆSSD), wywodzą się z tradycji antykomunistycznej. Zasadniczy konflikt, który wpłynął na konfigurację rywalizacji, ma wyraźnie charakter programowy i dotyczy strategii polityki ekonomicznej. Spośród wszystkich krajów (może z wyjątkiem Węgier), ten typ konfliktu najbardziej przypomina klasyczny układ so-cjoekonomiczny (lewica - prawica). Poczynając od wyborów w 1996 r., te dwie partie wyraźnie dominują w parlamencie, choć nie udało się żadnej z nich zdobyć absolutnej większości mandatów. Po wyborach z 1996 r. większa z nich (ODS) sformowała gabinet koalicyjny o centroprawicowym charakterze, mający status układu mniejszościowego. Z kolei po wyborach z 1998 r. ĆSSD stworzyła gabinet czysto jednopartyjny, również mniejszościowy. Obie duże partie łącznie kontrolują średnio 67% miejsc w parlamencie. Wybory te potwierdziły tendencję do koncentracji parlamentarnego systemu partyjnego - wartość indeksu efektywnej liczby partii spadła do poziomu 3,7 (z 4,1 w 1996 r.). Po wyborach z 1998 r. nastąpiło dość zaskakujące wydarzenie. Obie duże partie zawarły pakt polityczny, dzieląc się władzą i wpływami. Ten konsensualny w charakterze układ jest w istocie wersją tzw. wielkiej koalicji, co raczej nie powinno sprzyjać stylowi rywalizacji dwublokowej. Jednak "pakt o tolerancji", gdyż tym mianem jest niejednokrotnie określany, wydaje się być zjawiskiem raczej koniunkturalnym i przejściowym. Zresztą nie wypływa z naturalnego stylu działań elity politycznej w Czechach i nie znajduje oparcia w jej kulturze politycznej. Należy pamiętać, że pakt jest gwarancją utrzymania socjalistycznego rządu mniejszościowego do wyborów w 2002 r. Jeżeli obu partiom uda się przeprowadzić reformę systemu wyborczego (wprowadzenie systemu mieszanego), to wówczas może pojawić się bardzo silny czynnik instytucjonalny, sprzyjający stabilizacji nie tylko układu dwublokowego, ale również dwupartyjnego. Gra jednak wydaje się bardzo niebezpieczna i to przede wszystkim dla ĆSSD. Partia bardzo wyraźnie kontynuuje reformy rynkowe i liberalne, co może spowodować odpływ sympatyków i wyborców. Na tę niezadowoloną klientelę liczy Komunistyczna Partia Czech i Moraw (KSĆM), ugrupowanie o noekomunistycznym charakterze. Przesunięcie poparcia wyborczego na niekorzyść socjaldemokratów, przy jednoczesnym wprowadzeniu "silnego" systemu wyborczego, to czynniki, które w istocie rzeczy mogą zdecydować o wzmocnieniu ODS i zwiększonej marginalizacji ĆSSD.
202
Systemy partyjne współczesnego świata
Układ rywalizacji wielopolarnej znacznie rzadziej pojawia się w krajach tego regionu. Występuje on m.in. w Estonii, na Łotwie i w Słowenii. Z wyjątkiem Słowenii, w pozostałych krajach układ partyjny przybiera jednak bardzo asymetryczny charakter, co skłania wielu obserwatorów do wyrażania opinii o istnieniu w gruncie rzeczy unipolarnego mechanizmu rywalizacji. Nie jest to jednak opinia, z którą można się zgodzić bez zastrzeżeń. W Estonii i na Łotwie wyraźnie dominują ugrupowania centrowe oraz prawicowe (konserwatywne). W tym pierwszym kraju nie istniała do 1996 r. większa partia lewicowa. Wówczas to powstała Partia Umiarkowanych (M), której jednym ze współzałożycieli była Estońska Partia Socjaldemokratyczna (ESP). Jednak M wyraźnie ewoluuje w kierunku centrum systemu partyjnego co nie sprzyja złagodzeniu istniejącej asymetrii. Tworzone w Estonii koalicje gabinetowe mają wyraźny charakter centroprawicowy. Po wyborach z 1992 r. osią koalicji była konserwatywna Narodowa Koalicja na rzecz Ojczyzny (RKI), zaś w 1995 r. - również konserwatywne ugrupowanie Koalicja i Unia Ludowa (KMU). Sytuacja powtórzyła się po wyborach w 1999 r. Znów partie centroprawicowe odniosły sukces, tworząc koalicję opartą na współpracy m.in. z Estońską Partią Reform (ER), Partią Umiarkowanych i Związkiem "Ojczyzna". Na Łotwie ukształtował się bardzo podobny model tworzenia gabinetów koalicyjnych.
W Słowenii system partyjny jest sfragmentaryzowany, a do parlamentu wchodzi od 8 do 9 partii politycznych. W wyborach żadnej z partii nie udało się zdobyć znaczącego odsetka mandatów i w konsekwencji występuje zjawisko rozproszenia siły politycznej ugrupowań. Status pierwszej siły parlamentarnej posiada Liberalna Demokracja Słowenii (LDS), stworzona w 1994 r. w wyniku połączenia się kilku partii politycznych, bądź Partia Liberalno-Demokratyczna (LdS), ugrupowanie, od którego wyszła inicjatywa powołania do życia LDS. LDS jest ugrupowaniem centrolewicowym o wyraźnie liberalnej tożsamości. Program partii bardzo przypomina oferty wyborcze prezentowane np. przez Unię Wolności w Polsce czy Przymierze Wolnych Demokratów na Węgrzech. Po wyborach w 1992 r. wartość indeksu efektywnej liczby partii wynosiła 6,6, zaś po kolejnych w 1996 r. spadła do poziomu 5,5. Oczywistą konsekwencją rozproszenia systemu partyjnego staje się konieczność tworzenia gabinetów koalicyjnych. Po wyborach z 1992 r. został sformowany 4-partyjny gabinet koalicyjny o chaiakterze centrolewicowym. Obok LdS i Słoweńskich Chrześcijańskich Demokratów (S.CD) pojawiły się w nim dwa ugrupowania lewicowe: neokomuni-styczna Zjednoczona Lista Socjaldemokratów (ZLSD) (wówczas jeszcze koalicja wyborcza) oraz Socjaldemokratyczna Partia Słowenii (SDSS), wywodząca się z tradycji antykomunistycznego ruchu "Demos". Po wyborach z 1996 r. powstaje gabinet
203

Systemy polityczne współczesnego świata
koalicyjny oparty na współpracy LDS i Słoweńskiej Partii Ludowej (SLS). To drugie ugrupowanie ma charakter chadecki i plasuje się bardziej na prawo od centrum systemu. Można więc określić tę koalicję mianem centroprawicowej. Podobny charakter miała kolejna koalicja gabinetowa, którą stworzyły SLS, SKD oraz SDSS. Mimo obecności socjaldemokratów, ciąży ona bardziej ku prawicowej opcji programowej niż dwie poprzednie. W rządzie nie znalazła się LDS. W systemie partyjnym najsłabsza wydaje się być opcja prawicowa, której największym reprezentantem jest konserwatywna i nacjonalistyczna Słoweńska Partia Narodowa (SNS).
Na odrębne potraktowanie zasługuje styl rywalizacji politycznej - bo z pewnością trudno jest mówić o istnieniu systemu partyjnego - w reżimach prezydenckich. Chodzi m.in. o Rosję i Ukrainę. Podobnie jak ma to miejsce w krajach np. Ameryki Południowej czy niektórych republikach zakaukaskich (lepszy przykład), zasadniczym łupem w rywalizacji politycznej staje się urząd prezydenta. Oznacza to m.in., że siły polityczne w parlamencie będą znajdować się pod ogromną presją silnego prezydenta, co w konsekwencji musi doprowadzić do ujawnienia się dwubiegunowej konfiguracji przetargów. Prezydent, który zamierza prowadzić aktywną i kreatywna politykę - co wcale nie musi oznaczać polityki prodemokratycznej - powinien zapewnić sobie poparcie większości w parlamencie względnie doprowadzić do jego marginalizacji politycznej (przypadek białoruski). Sytuacja taka nie sprzyja procesowi instytucjonalizacji zasad gry politycznej między partiami, gdyż o ich charakterze decyduje prezydent. Proces "parlamentaryzacji" polityki postępuje wyjątkowo powoli, jeżeli w ogóle, i w konsekwencji nie mamy do czynienia ze zjawiskiem instytucjonalizacji systemu partyjnego. Na Ukrainie po wyborach parlamentarnych w 1998 r. blok partii lewicowych ponownie stworzył opozycję parlamentarną wobec prezydenta L. Kucz-my, a jego zasadniczym celem stało się "sfabrykowanie" tzw. większości prezydenckiej. Podobny schemat działań politycznych dominuje w Rosji. Zresztą w tych dwóch krajach (oraz na Białorusi) istota polityki sprowadza się do pytania, czy parlament zaryzykuje konfrontację z silnym prezydentem.
Patrząc na systemy partyjne ukształtowane na poszczególnych kontynentach, można wskazać na pewne "regionalne" prawidłowości czy też tendencje w charakterystyce ich formatu i mechanizmu. W Afryce zdecydowanie dominują układy wielopartyjne, jednak w sytuacji dominacji jednego ugrupowania. Ta dominacja przybiera niekiedy formę predominacji, a w innych przypadkach - postać raczej oscylacyjną. Systemy wielopartyjne z partią dominującą występują zarówno w środowisku demokratycznym, jak i niedemokratycznym. Bardzo rzadko występują systemy partyjne o ukła-
204
Systemy partyjne współczesnego świata
dzie zrównoważonym i zmiennej konfiguracji siły wpływu politycznego, które gwarantują regularną alternację władzy.
Na kontynencie amerykańskim dość często występuje zjawisko instytucjonalizacji "czystego" układu dwupartyjnej rywalizacji (np. Stany Zjednoczone czy większość państw Wspólnoty Karaibskiej), ewentualnie bipolarnego, w warunkach ograniczonej fragmentaryzacji (np. Argentyna czy Chile). Może to być ubocznym efektem prezydencjalizacji reżimów politycznych bądź - jak w państwach Wspólnoty Karaibskiej - konsekwencją przejęcia "westminsterskiego" modelu demokracji. Pod koniec XX wieku zniknął jedyny na tym kontynencie system partyjny z partią predominującą (Meksyk). W Australii i Oceanii występują praktycznie tylko dwa systemy partyjne o wysokim poziomie instytucjonalizacji reguł gry politycznej (Australia i Nowa Zelandia). W pozostałych państwach układy partyjne pozostają płynne, a w niektórych spośród nich - nie występują właściwie organizacje, które można by określić mianem partii politycznej.
W przypadku kontynentu azjatyckiego trudno wskazać na fakt dominacji jakiegoś konkretnego modelu systemu partyjnego. Wyraźną prawidłowością staje się natomiast zjawisko odchodzenia od formuły systemu partyjnego z partią predominującą czy dominującą (np. w Indiach, Japonii czy na Tajwanie, a nawet w Korei Południowej) w kierunku mniej czy bardziej zrównoważonych układów rywałizacyjnych. W Azji występuje również wiele reżimów totalitarnych czy autorytarnych, w których instytucja systemu partyjnego po prostu nie występuje.
W państwach Zachodniej Europy uniwersalnym wzorcem stał się mechanizm rywalizacji o umiarkowanym poziomie polaryzacji i ograniczonej fragmentaryzacji. Przestrzeń programowa tych systemów podlega procesowi zawężania, co wymusza do-środkowy i kooperacyjny styl rywalizacji międzypartyjnej. Mogą one przybierać charakter układów dwupartyjnych, choć znacznie częściej występuje schemat rywalizacji dwublokowej albo nawet wieloblokowej. W tym ostatnim wypadku dystans programowy między partiami pozostaje jednak umiarkowany, co wpływa m.in. na uproszczenie procesu formowania gabinetów koalicyjnych. W "młodych" demokracjach zjawisko polaryzacji i fragmentaryzacji systemów partyjnych osiąga znacznie wyższy poziom niż w państwach Europy Zachodniej, co może wynikać m.in. z faktu kształtowania się i powolnej stabilizacji mechanizmów rywalizacji i kooperacji politycznej. Wiele partii politycznych stosuje strategie odśrodkowe, zwłaszcza w kontekście bardzo ograniczonej wiedzy o rynku wyborczym i jego bezpośrednim otoczeniu. W państwach tych dość często pojawia się schemat oparty na dwublokowej rywalizacji, którego istotę niejednokrotnie stanowią konflikty o historycznym
205
Systemy polityczne współczesnego świata
i aksjologicznym charakterze. Lojalność partyjną elektoratu trudno nazwać stabilną, a w dodatku przybiera ona charakter bardzo zindywidualizowany, a to dlatego że rzadko kiedy grupy społeczne prezentują na arenie politycznej spójne tożsamości. Fakt ten musi wywoływać efekt w postaci znacznej płynności reguł, sterujących zachowaniami partii politycznych.
206
Rozdział VI
Systemy wyborcze
1. Wybory jako zjawisko polityczne
Jak wielokrotnie była już o tym mowa, fakt odbywania cyklicznych, rywalizacyj-nych wyborów przesądza o demokratyzmie systemu politycznego. Najogólniej mówiąc, z wyborami rywalizacyjnymi mamy do czynienia wówczas, gdy każdemu wyborcy przedstawione zostają co najmniej dwie oferty programowe i personalne, z których jednej może on udzielić swego poparcia. Można, rzecz jasna, zwrócić w tym miejscu uwagę na fakt, że programy partii politycznych coraz bardziej upodabniają się do siebie, co powoduje, że alternatywność ofert może stawać się w pewnych przypadkach iluzoryczna. Nawet gdy jednak wyborca nie jest w stanie dostrzec różnic programowych, to przynajmniej może zdecydować o tym, komu powierzy władzę, o którą starają się co najmniej dwa podmioty (partie lub osoby). W tym sensie wybory rywalizacyjne oznaczają, że ktoś - choć nie zawsze wiadomo, kto - musi je przegrać. Teoretycznie tym, co ostatecznie przesądza o podziale na zwycięzców i pokonanych, jest wola wyborców wyrażona w akcie głosowania, choć wpływ na ostateczny rezultat mają także inne czynniki. Rację ma A. Przeworski, gdy powiada, że "uczestnicy demokratycznego współzawodnictwa dysponują nierównymi zasobami gospodarczymi, organizacyjnymi i ideologicznymi". To prawda; w pojedynku wyborczym - inaczej niż w zawodach bokserskich - naprzeciw siebie stają często "zawodnicy wagi ciężkiej" i "papierowej". Dysproporcję tę można jednak - przynajmniej do pewnego stopnia -zmniejszać lub zwiększać. Efekt taki osiąga się dzięki dobraniu odpowiedniego systemu wyborczego.
Zanim przejdziemy do bliższej charakterystyki najbardziej rozpowszechnionych systemów wyborczych, należy podkreślić dwie okoliczności. Po pierwsze, wybory -rozumiane jako specyficzna procedura wyłaniania kandydatów na niektóre stanowiska publiczne (w tym na stanowiska deputowanych, prezydentów, radnych samorządu lokalnego itp.) - odbywają się regularnie w zdecydowanej większości krajów świata. Oznacza to, że sam fakt ich zwoływania nie przesądza o tym, czy mamy do czynienia
207
Systemy polityczne współczesnego świata
z demokratycznym, czy z autorytarnym systemem politycznym. Wedle stanu z września 2000 r. elekcje parlamentarne nie odbywały się jedynie w 24 państwach. W części z nich wynikało to z nieistnienia instytucji parlamentu (np. Afganistan, Fidżi, Pakistan, Wybrzeże Kości Słoniowej, Watykan), w części natomiast funkcję tę przejęły ciała powoływane jednoosobowo przez głowę państwa (np. Arabia Saudyjska, Bahrajn, Brunei, Birma, Erytrea, Katar, Libia, Oman, Zjednoczone Emiraty Arabskie). Winnych jeszcze krajach wybory do parlamentu zostają na czas dłuższy lub krótszy zawieszone (Angola czy Białoruś). W pozostałych państwach wybory - o ry-walizacyjnym, półrywalizacyjnym czy nierywalizacyjnym charakterze - stanowią usankcjonowaną prawnie i funkcjonującą w praktyce instytucję polityczną. W krajach o autorytarnych systemach politycznych (jak np. w państwach komunistycznych) pełnią one przede wszystkim funkcję propagandową; fakt ich odbywania ma przekonywać świat o tym, że reguły demokracji są respektowane. Niezależnie od kosztów, z jakimi są związane, wybory stanowią niezbędny element życia politycznego.
Po drugie, rywalizacyjność wyborów, która, jak wielokrotnie wspominaliśmy, traktowana jest jako przejaw demokratyzmu systemu politycznego, nie oznacza całkowitej niepewności ich wyniku. Przeciwnie, w wielu krajach niewątpliwie demokratycznych rezultat wyborów daje się przewidzieć na długo przed ich zwołaniem. Rywalizacyjność rozumiana jest przede wszystkim jako stworzenie równych - pod względem prawnym - warunków dla wszystkich podmiotów starających się o stanowisko publiczne. Istotne jest przy tym zrównanie w prawach - co nie oznacza, że w szansach - przedstawicieli partii rządzących i opozycyjnych. Wyklucza to zarówno przywileje wyborcze, jak i tolerowanie nadużyć wyborczych z czyjejkolwiek strony. Podstawowym wymogiem stawianym wyborom rywalizacyjnym jest to, by były one wolne i uczciwe (free and fair), tj. stwarzały opozycji szansę wykorzystania tych samych procedur i instytucji - przed głosowaniem, w jego trakcie oraz po głosowaniu. O tym, że kontrola przebiegu wyborów ma niebagatelne znaczenie, nawet w państwach o najpełniej ugruntowanych tradycjach demokratycznych, świadczy odegranie przez amerykańskie sądy aktywnej roli w wyborze prezydenta G. Busha juniora. Była to elekcja w najwyższym stopniu rywalizacyjna - a jej wynik ważył się przez ponad miesiąc. Jednakże wymóg rywalizacyjności spełniają też wybory, w których przewaga jednego kandydata czy jednej partii nad rywalami jest tak znaczna, że nie są oni w stanie zagrozić faworytom.
Powróćmy wszakże do głównego wątku rozważań. W każdym kraju, w którym organizowane są wybory do parlamentu (niezależnie od tego, czy mają one charakter rywalizacyjny, czy też nie), musi istnieć system norm regulujących szczegółowo
208
Systemy wyborcze
prawo do czynnego i biernego uczestniczenia w wyborach, proces wyłaniania kandydatów, zasady prowadzenia przez nich kampanii wyborczej, organizację głosowania, sposób przeliczania głosów na mandaty oraz kontrolę prawidłowości postępowania wyborczego. Całokształt tych norm określamy mianem systemu wyborczego. Składają się nań instytucje polityczne funkcjonujące w procesie wyborczym (komisje wyborcze, mężowie zaufania, sądy rozpatrujące protesty wyborcze itp.), ogólne zasady prawa wyborczego oraz szczegółowe postanowienia proceduralne określające sposób przeprowadzenia wyborów i ustalenia ich ostatecznych wyników - tj. przyznania określonej liczby mandatów poszczególnym partiom. Na dystrybucję tę wpływają przede wszystkim takie elementy systemu wyborczego, jak podział kraju na okręgi, uprawnienia wyborcy, ustanowienie progów wyborczych, przede wszystkim zaś formuła wyborcza (omawiane w punkcie 3). W dalszych rozważaniach skoncentrujemy się na normatywnym aspekcie systemów wyborczych, omawiając zasady prawa wyborczego i postanowienia proceduralne.
To, co wymaga podkreślenia, to fakt, że system wyborczy jest elementem inżynierii politycznej, pozwalającej na kształtowanie i utrzymywanie zamierzonego ładu politycznego. Ustalenie reguł gry wyborczej ma znaczenie nie tylko dla uczestników systemu politycznego, ale również dla jego stabilności - system wyborczy może efektywnie rozstrzygać konflikty między konkurentami o stanowiska publiczne, może jednak być źródłem dodatkowych napięć. Jest on jednak narzędziem, którego kształt określa większość parlamentarna, kierując się swym interesem. Powiada się często, że system wyborczy jest stosunkowo łatwo zmienić. Jest to jednak możliwe dopiero wówczas, gdy pojawi się nowa większość o odmiennych interesach. Co więcej, w niektórych wypadkach może to nie wystarczyć. Jeżeli kluczowe elementy systemu wyborczego (np. formuła wyborcza) zostaną określone w konstytucji, to w większości krajów do ich zmiany wymagana będzie większość kwalifikowana, co stanowi dodatkowe utrudnienie. Wiedzą o tym dobrze polscy zwolennicy systemu większościowego. Konstytucja z 1997 r. przesądziła bowiem o proporcjonalności ordynacji wyborczej, co oznacza, że za zmianą formuły wyborczej na większościową musi wypowiedzieć się 2/3 posłów. Nie wydaje się to w najbliższej przyszłości możliwe.
Powodem sporów o kształt systemów wyborczych jest również to, że spełniają one różne funkcje, nie zawsze dające się ze sobą pogodzić. Powołując się na opinię Dereka W. Urwina, wielu autorów uznaje, że w ustabilizowanych, skonsolidowanych demokracjach systemy wyborcze zapewniają osiągnięcie czterech celów: po pierwsze, reprezentatywności (władzę powierza się tym, którzy mają poparcie większości), po drugie, stabilności politycznej (wyłonienie większości zdolnej do
209
Systemy polityczne współczesnego świata
powołania trwałego gabinetu), po trzecie, zgodności działań rządu z preferencjami i oczekiwaniami większości, oraz po czwarte, pozytywnej selekcji kadr (dobór najlepszych ludzi na stanowiska publiczne). Nietrudno jednak zauważyć, że żaden system wyborczy nie jest w stanie zapewnić osiągnięcia efektu czwartego, efekt trzeci zależy nie tylko i na pewno nie przede wszystkim od systemu wyborczego, natomiast dwa pierwsze mogą pozostawać ze sobą sprzeczności. Choć ma rację Samuel Beer, powiadając, że "rząd reprezentatywny ma nie tylko reprezentować, bowiem musi także rządzić", to nie trudno zauważyć, że efektywność rządzenia osiąga się często kosztem reprezentatywności (Wielka Brytania) i odwrotnie (Republika Weimarska, IV Republika we Francji). Istnieje bowiem konflikt między zasadą decydowania większością a potrzebą ochrony mniejszości. Na szczęście są też dowody na to, że sprzeczność ta jest rozwiązywalna; w wielu ustabilizowanych demokracjach efektywność rządzenia idzie w parze z reprezentatywnością i ochroną interesów mniejszości (jest to kluczowe założenie lansowanego przez Arenda Lijpharta modelu demokracji kon-sensualnej). Trzeba jednak zaznaczyć, że w krajach wkraczających na drogę demokracji to, który z celów systemu wyborczego - reprezentatywność czy efektywność rządzenia - uznany zostanie za priorytetowy, może być przedmiotem zażartych sporów wśród elit politycznych.
Chcąc określić precyzyjnie kształt pożądanego systemu wyborczego, należy zwrócić uwagę na funkcje, jakie spełniają same wybory. Będą one zróżnicowane w zależności od typu systemu politycznego (zob. rozdział I). Odróżnimy tu przede wszystkim elekcje rywalizacyjne, odbywające się w ramach systemów demokratycznych, oraz elekcje nierywalizacyjne, dokonywane w systemach autorytarnych. Niejednakowe funkcje spełniają również wybory w demokracjach skonsolidowanych i nieskon-solidowanych. Można więc powiedzieć, że szeroko rozumiany kontekst polityczny ma zasadniczy wpływ na kształt systemu wyborczego - tak zasad prawa wyborczego, jak i postanowień proceduralnych.
Jakie funkcje pełnią wybory w poszczególnych typach systemów politycznych? W przypadku skonsolidowanych demokracji można mówić o trzech zasadniczych: legitymowaniu władzy zwycięzców, egzekwowaniu odpowiedzialności politycznej rządzących i umożliwieniu alternacji władzy, oraz - w przypadku społeczeństw pluralistycznych - o zapewnieniu reprezentacji mniejszości. System wyborczy musi więc być przede wszystkim tak skonstruowany, by zapewnić możliwość zorganizowania się opozycji politycznej oraz by nie zamknąć jej drogi do przejęcia władzy. Nie oznacza to, rzecz jasna, że każde wybory prowadzą do alternacji władzy. Wręcz przeciwnie, to, co można określić mianem poziomu alternatywności wyborów, stanowi
210
Systemy wyborcze
zmienną istotnie różnicującą poszczególne demokracje. Tak np. w Japonii, Włoszech czy Austrii jest on nadzwyczaj niski (pierwsza od II wojny światowej alternacja władzy nastąpiła dopiero wiatach 90.)- Na przeciwnym biegunie odnajdziemy natomiast Irlandię, gdzie na ogólną liczbę 17 elekcji odbytych w latach 1944-2000 w 12 przypadkach dokonała się zmiana partii lub koalicji rządzącej.
Inną kwestią jest natomiast zapewnienie reprezentacji interesów mniejszości. W społeczeństwach podzielonych kulturowo na nierówne pod względem rozmiaru części istnieje niebezpieczeństwo zdominowania mniejszości przez grupę większą. Trzeba podkreślić, że żadna formuła wyborcza nie chroni przed takim niebezpieczeństwem. Rozwiązanie problemu tkwi częściowo w geografii wyborczej (w podziale na okręgi) oraz w rozwiązaniach, które łamią rygorystycznie rozumianą zasadę równości (zob. niżej, punkt 2). Takie właśnie, w pewnym sensie arbitralne, rozstrzygnięcia przewiduje belgijski system wyborczy do Senatu (chroniący proporcje między reprezentacjami trzech wspólnot językowych) czy system nowozelandzki, ustanawiający oddzielne okręgi wyborcze dla Maorysów.
Bardziej rozbudowane funkcje pełnią wybory w krajach wkraczających na drogę demokracji. Badacze systemów wyborczych w krajach afrykańskich - Andrew Reynolds i Timothy D. Sisk - zwracają uwagę na to, że wybory, prócz funkcji charakterystycznych dla demokracji skonsolidowanych, dodatkowo przyczyniają się do budowy zaufania dla demokracji, zapewniają niezbędny poziom stabilizacji politycznej, stanowią instrument edukacji politycznej, inaugurują nowy, postautorytarny ład polityczny, powstrzymują konflikty polityczne oraz rozszerzają społeczną bazę władzy. O ile właśnie doświadczenia afrykańskie mogą niektóre z tych ustaleń podawać w wątpliwość (rywalizacyjne wybory przeprowadzone m.in. w Nigerii, Tanzanii, Zambii, Kenii czy Zimbabwe nie przyniosły ani efektu stabilizacji, ani zaufania do demokracji), o tyle należy zgodzić się z sugestią, że wybory w krajach postautorytarnych to coś więcej niż tylko udzielanie legitymacji do rządzenia. Z tego punktu widzenia przy doborze systemu wyborczego należy mieć na uwadze, że winien on wzmacniać zaufanie do demokracji jako metody rządzenia. Zdaniem A. Lijpharta, prowadzić to winno do odrzucenia rozwiązań skrajnie niereprezentatywnych ("czystych" systemów większościowych) oraz radykalnie proporcjonalnych. Receptę tę realizuje się w Europie Środkowo-Wschod-niej i w Ameryce Południowej. Warto jednak zauważyć przy tej okazji, że przyjęcie w byłych koloniach brytyjskich położonych w obszarze Morza Karaibskiego systemu większości względnej przyniosło w efekcie stosunkowo szybką stabilizację demokracji, co świadczy o tym, że nie istnieje system wyborczy, który byłby optymalny dla krajów wchodzących na drogę demokracji.
211
Systemy polityczne współczesnego świata
Charakterystycznym elementem pierwszej fazy demokratyzacji systemów autorytarnych może być to, że niezadowolenie i rozczarowanie efektami, jakie niosą za sobą przemiany polityczne, wyraża się przede wszystkim w częstej alternacji władzy i chwiejności zachowań wyborczych. Tezę tę potwierdzają doświadczenia niektórych krajów postkomunistycznych, np. Polski, Litwy czy Węgier, w których każda z elekcji parlamentarnych przeprowadzonych w latach 90. przynosiła zmianę ekipy rządzącej (wysoka chwiejność zachowań wyborczych cechuje nadto Bułgarię i Rumunię w drugiej połowie lat 90.). Sytuacja ta prowadzi do niestabilności struktury rywalizacji politycznej, wyrażającej się w częstych zmianach formuł organizacyjnych, w ramach których poszczególne siły polityczne przystępują do kolejnych wyborów. Atrakcyjność zyskuje niekiedy forma koalicji wyborczej, co skłania twórców systemów wyborczych do ustanawiania wyższych progów wyborczych (jak dzieje się to np. w Polsce czy w Czechach). Należy jednak podkreślić, że tego typu postanowienia proceduralne mają znacznie mniejsze znaczenie woówczas, gdy reżim polityczny przybiera formę prezydencjalizmu bądź semiprezydencjalizmu.
Zupełnie odmienne funkcje pełnią wybory w krajach autorytarnych. Na pewno mają one legitymować władzę rządzących przywódców i partii (ruchów) politycznych, pozwalają im bowiem powoływać się na mandat wynikający z woli narodu, niezależnie od sposobu, w jaki został on uzyskany. Na pewno mają umacniać ład autorytarny (stąd dążenie do uzyskania jak najwyższego poparcia i do ukrycia rozmiarów czynnej opozycji bądź bojkotu), choć może być to wzmocnienie krótkotrwałe. Na pewno wreszcie mają spełniać funkcję propagandową, skierowaną ku własnemu społeczeństwu i na zewnątrz, stając się - w zamierzeniu - argumentem na rzecz odrzucenia ocen o autorytarnym charakterze ładu politycznego. Zdaniem Kimmo Kuuseli, wybory w systemach komunistycznych pełniły cztery funkcje: legitymacji władzy partii komunistycznej, komunikacji między reżimem a obywatelami, mobilizacji politycznej oraz socjalizacji. Konieczność zrealizowania tych celów wyznacza istotną rolę zasadom prawa wyborczego (które mają podkreślać demokratyzm systemu) oraz procesowi rekrutacji politycznej do parlamentu, który zapewnić ma "kontrolowaną reprezentatywność" (wyznaczoną odgórnie proporcję udziału kobiet, młodzieży, mniejszości narodowych itp.). Żadnego znaczenia nie mają natomiast postanowienia proceduralne odnoszące się do sposobu wysuwania kandydatów, podziału na okręgi czy formuły wyborczej. Charakterystycznym elementem systemu wyborczego jest natomiast dopuszczenie takiej liczby kandydatów, ile jest miejsc w parlamencie, oraz stosowanie szczególnej selekcji, polegającej na wciąganiu na listy wyborcze osób gwarantujących lojalność wobec władzy. Jak już wspomniano,
212
Systemy wyborcze
w niektórych krajach przewiduje się pewną liczbę mandatów dla opozycji (Tunezja, Syria, polskie wybory "kontraktowe" z 1989 r.), co ma być dowodem liberalizacji reżimu autorytarnego.
2. Uniwersalne zasady systemu wyborczego
Do ogólnych norm regulujących proces wyłaniania organów przedstawicielskich (izb niższych parlamentów oraz - w niektórych republikach - prezydentów) zaliczamy zasady: powszechności, równości, bezpośredniości oraz tajności. Występują one w zdecydowanej większości systemów wyborczych, także i w tych, które nie odnoszą się do wyborów rywalizacyjnych. Ograniczenia tych czterech zasad są przejawem odejścia od standardów demokracji. Natomiast proporcjonalność, wymieniana niekiedy jako piąta zasada, znajduje zastosowanie tylko w części systemów wyborczych odnoszących się do wyborów rywalizacyjnych - tj. takich, w których istnieje możność przejęcia władzy przez dotychczasową opozycję. Ponieważ jest ona tylko jednym ze standardowych rozwiązań odnoszących się do podziału mandatów, omówimy ją wraz z pozostałymi składnikami demokratycznych systemów wyborczych.
Jak podkreśla się w literaturze, powszechność prawa wyborczego jest logicznym rozwinięciem zasady suwerenności (zwierzchnictwa) narodu. W sensie pozytywnym oznacza ona współcześnie, że prawo wybierania przysługuje wszystkim obywatelom, którzy dysponują zdolnością do czynności prawnych, a ewentualne wyłączenia mogą mieć wyłącznie charakter indywidualny (np. wynikają z wyroku sądowego). Warto podkreślić, że pozbawienie prawa do udziału w wyborach musi być potwierdzone prawomocnym wyrokiem, nie dotyczy więc osób, wobec których dopiero toczy się postępowanie karne lub które mogą się jeszcze od wyroku skazującego odwołać.
W sensie negatywnym powszechność prawa wyborczego sprowadza się do wiążącego ustawodawcę zakazu pozbawiania lub ograniczania prawa uczestniczenia w procesie wyborczym wobec grup społecznych wyróżnianych na podstawie takich kryteriów, jak płeć, urodzenie, wykształcenie, zawód, narodowość, rasa, wyznanie czy pochodzenie i położenie społeczne. Konstytucje większości państw stwierdzają jednoznacznie, że wszyscy obywatele są wobec prawa równi i nikt - z jakiejkolwiek przyczyny - nie może być dyskryminowany w życiu politycznym (jako wyjątek można tu przytoczyć sformułowanie art. 20 konstytucji Tunezji z 1991 r., który prawa wyborcze przyznaje wyłącznie obywatelom tego kraju zrodzonym z tunezyjskiego
213
Systemy polityczne współczesnego świata
ojca). Ustawy zasadnicze znakomitej większości krajów, czy to demokratycznych, czy autorytarnych, podkreślają szczególnie równouprawnienie polityczne kobiet i mężczyzn. Inną wszelako kwestią jest to, jak owo równouprawnienie realizuje się w praktyce. W ostatnich latach XX wieku w niektórych krajach Europy Zachodniej (m.in. w krajach skandynawskich, w Belgii i we Francji) wprowadzono rozwiązania gwarantujące kobietom określoną pulę miejsc na listach wyborczych. Nie wszędzie inicjatywy takie spotykają się ze zrozumieniem. Warto w tym miejscu przypomnieć, że w Polsce próby uściślenia zasady równouprawnienia płci w postaci nałożenia na partie polityczne ustawowego obowiązku umieszczania na listach kandydatów określonej liczby kobiet natrafiły w Sejmie w 1999 r. na zdecydowany opór ugrupowań prawicowych. Podobny los spotkał analogiczną propozycję w Szwajcarii. W referendum z marca 2000 r. ponad 80% głosujących odrzuciło projekt ustawy zapewniającej obsadzenie przez kobiety połowy miejsc w parlamencie i trzech tek w siedmioosobowym rządzie.
Zasada powszechności prawa wyborczego w niniejszym rozumieniu ukształtowała się w wyniku ewolucji, stając się stosunkowo późno standardem politycznym. W wieku XIX w wielu państwach podlegających procesowi demokratyzacji życia publicznego obowiązywały liczne cenzusy (obowiązek dysponowania jakimś przymiotem) i wyłączenia. Liczba uprawnionych do głosowania stanowiła we wczesnej fazie rozwoju państwa burżuazyjnego niewielki procent ogółu dorosłych. Na uwagę zasługuje zwłaszcza długotrwałość ograniczania praw politycznych kobiet. Po raz pierwszy już w 1893 r. uzyskały one prawo wyborcze w Nowej Zelandii, choć na możność ubiegania się o stanowisko deputowanego przyszło im poczekać do 1919 r. W Australii powszechne prawo wyborcze dla mężczyzn i kobiet zostało wprowadzone w 1902 r. (nie objęło ono jednak - aż do 1961 r. - aborygenów). W większości ustabilizowanych demokracji zachodnioeuropejskich kobiety uzyskały prawo głosowania w okresie międzywojennym (przed 1914 r. tylko w Finlandii i w Norwegii), na ogół - z wyjątkiem Irlandii - później niż mężczyźni (np. w Wielkiej Brytanii różnica pomiędzy ustanowieniem powszechnego prawa wyborczego dla mężczyzn i rozciągnięciem go na kobiety wynosi 10 lat, w Niemczech - 40 lat, w Portugalii - 63 lata, w Grecji - 85 lat, a w Szwajcarii - 92 lata). Po II wojnie światowej powszechne prawo wyborcze kobiet stało się standardem wchodzącym w skład tzw. "proceduralnego minimum demokratycznego", choć należy zaznaczyć, że niektóre demokracje wprowadziły tę zasadę później (np. Grecja w 1952 r., Szwajcaria w 1971 r., Portugalia w 1974 r.). Obecnie kobiety pozbawione są prawa głosu w wyjątkowo nielicznych
214
Systemy wyborcze
krajach; należą do nich wspomniane już Kuwejt i Bahrajn, aczkolwiek w pierwszym z tych krajów podjęto - jak na razie bezskuteczne - próby upowszechnienia praw wyborczych.
Nie oznacza to jednak, że reprezentacja kobiet dorównuje liczbowo reprezentacji mężczyzn. Wedle danych Unii Międzyparlamentarnej z maja 2000 r., obejmujących 177 krajów, najwięcej kobiet zasiadało w parlamentach skandynawskich: Szwecji (42,7%), Danii (37,4%), Finlandii (36,5%) i Norwegii (36,4%). Poza Skandynawią do czołówki państw ze znaczną reprezentacją parlamentarną należą Holandia (36,0%), Islandia (34,9%), Niemcy (30,9%) i Mozambik (30,0%). W klasyfikacji tej nisko plasują się kraje postkomunistyczne: 26. miejsce zajmuje Chorwacja (20,5%), 35. -Estonia (17,8%), 36. - Litwa (17,5%), a 49. - Polska (13,0%). Podkreślić należy jednak, że udział kobiet w parlamencie nie jest wskaźnikiem poziomu demokraty-zmu. Wśród krajów z ponad 20-procentową reprezentacją kobiet odnajdujemy m.in. Kubę, Turkmenistan, Wietnam, Chiny i Koreę Północną (klasyfikowane przez Fre-edom House jako łamiące wolność), podczas gdy w Japonii wynosi ona 5%. W dolnej części rankingu mieszczą się też Francja (10,9%) i Stany Zjednoczone (12,9%). Warto też dodać, że kobiety nie zasiadają w ogóle w niektórych parlamentach państw Oceanii (np. wTuvalu, Vanuatu, Mikronezji czy Palau), uznawanych przez Freedom House za w pełni rozwinięte demokracje liberalne.
Drugim elementem ograniczającym powszechność prawa wyborczego jest wiek. Dziewiętnastowieczne ordynacje wyborcze wprowadzały stosunkowo wysoki cenzus wieku dla nabycia uprawnień wyborczych. W latach 80. XX stulecia utrwaliła się zasada, że dolna granica czynnego prawa wyborczego (prawa do głosowania) jest równoznaczna z osiągnięciem zdolności do czynności prawnych i wynosi 18 lat. Zdaniem Roberta Dahla, przyznanie prawa wyborczego wszystkim dorosłym obywatelom obojga płci jest warunkiem zakwalifikowania ustroju danego kraju jako demokratycznego. Warto dodać, że w niektórych państwach Europy Zachodniej zgłaszane są obecnie propozycje jej obniżenia, choć jak na razie nie doczekały się one realizacji. Z rozwiązaniem takim spotykamy się natomiast w niektórych państwach Ameryki Południowej. Tak np. zgodnie z art. 14 ust. 1 konstytucji Brazylii z 1988 r. wybory są obowiązkowe dla osób pełnoletnich, natomiast dobrowolne dla tych, które ukończyły 16 lat.
Przyjmuje się natomiast powszechnie, że limit wieku dla biernego prawa wyborczego (prawa do bycia wybieranym) może być podwyższony. Granice wieku są zróżnicowane - aby zostać deputowanym do brytyjskiej Izby Gmin czy do belgijskiej
215
Systemy polityczne współczesnego świata
Izby Reprezentantów należy ukończyć 21 lat, kandydat do izby niższej parlamentu włoskiego czy argentyńskiego musi mieć 25 lat. Jeszcze wyższe limity obowiązują w wypadku izb wyższych oraz wyborów prezydenckich. Polskie ustawodawstwo wyborcze przewiduje, że czynne prawo wyborcze do wszystkich wybieralnych organów przysługuje każdemu dorosłemu obywatelowi (z wyjątkiem tych osób, które prawa tego zostały pozbawione prawomocnym wyrokiem sądowym). Bierne prawo wyborcze do Sejmu posiadają osoby, które ukończyły 21 lat. Senatorem może być wybrana osoba, która ukończyła 30 lat. Z kolei 35 lat (podobnie jak w USA czy w większości państw południowoamerykańskich) musi ukończyć kandydat na stanowisko prezydenta. W Mongolii i Singapurze cenzus ten jest jeszcze wyższy i wynosi 45 lat. Niekiedy, choć rzadko, konstytucje określają górną granicę wieku uprawniającą do ubiegania się o dane stanowisko publiczne. Wymóg taki - nieukończenie 75 lat życia -przewiduje art. 102 konstytucji Ugandy z 1995 r. Z kolei w Holandii bierne prawo wyborcze do obu izb przysługuje wszystkim obywatelom, którzy ukończyli 18 lat.
Innym, zdecydowanie rzadziej spotykanym rodzajem cenzusu jest wymóg legitymowania się określonym poziomem wiedzy. Przez długi czas w USA sprawdzeniu podlegała znajomość konstytucji. Współcześnie w niektórych krajach afrykańskich bierne prawo wyborcze przysługuje tym, którzy posiadają umiejętność czytania i pisania, niekiedy nie tylko w języku ojczystym. Tak np. zgodnie z art. 34c konstytucji Kenii z 1992 r. deputowanym do Zgromadzenia Narodowego może być tylko osoba mówiąca i pisząca po angielsku oraz w języku suahili. Wymóg umiejętności czytania i pisania przewidywała także konstytucja Wenezueli z 1961 r. (art. 112). Konstytucja Nigerii z 1999 r. nakazuje, by kandydat do którejkolwiek izby parlamentu legitymował się co najmniej wykształceniem podstawowym, a ponadto był członkiem partii politycznej (art. 65 ust. 2). Do unikalnych cenzusów należą również wymogi osiągania określonego dochodu. Rozwiązanie takie zawiera np. konstytucja Argentyny z 1994 r., przewidująca, że kandydat na senatora musi legitymować się rocznym dochodem w wysokości 2 tys. "silnych" pesos (art. 55).
Oprócz cenzusów możemy spotkać w prawie wyborczym różnego rodzaju wyłączenia, tj. wskazanie cech lub właściwości, których posiadanie wyklucza udział w wyborach. Najczęściej stosowanym wyłączeniem jest skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo. W roli wyłączenia występuje również posiadanie obywatelstwa innego państwa lub zamieszkiwanie w nim. Wyłączenia tego rodzaju są dosyć powszechne. Prawo wyborcze nakłada jednak niekiedy dosyć wymyślne ograniczenia. Tak np. wspomniana przed chwilą konstytucja Nigerii zakazuje wyboru członków tajnych stowarzyszeń oraz osób uznanych prawomocnym wyrokiem sądu za lunatyków bądź bankrutów (art. 66).
216
Systemy wyborcze
Drugim uniwersalnym standardem prawa wyborczego jest zasada równości. W literaturze akcentuje się jej dwa aspekty. Oznacza ona, że wszystkie głosy są sobie nie tylko formalnie równe, ale w miarę możliwości winny charakteryzować się taką samą siłą (materialna równość głosu). Formalnie pojmowana równość prawa wyborczego sprowadza się do stwierdzenia, że wszyscy obywatele dysponują taką samą liczbą głosów. Jednym z przejawów ograniczenia demokratyzmu prawa wyborczego była stosowana w wielu krajach praktyka obdarzania niektórych grup wyborców (zazwyczaj bogatszych i lepiej wykształconych) pewnymi preferencjami w stosunku do pozostałych. Tak np. w Wielkiej Brytanii do 1948 r. istniała możliwość głosowania w trzech okręgach wyborczych: w miejscu zamieszkania, miejscu posiadania nieruchomości oraz miejscu ukończenia uczelni wyższej. Gdy miejsca te pokrywały się, wówczas w jednym okręgu można było oddać dwa lub trzy głosy, w zależności od spełnianych przez wyborcę warunków. Rozwiązanie to nosiło nazwę systemu plu-ralnego głosowania. W ten sposób prawo wyborcze przewidywało i dopuszczało zróżnicowanie wpływu obywateli na obsadę organu przedstawicielskiego. Podobnie jak tzw. system kurialny (zróżnicowanie liczby przedstawicieli wybieranych przez poszczególne grupy obywateli, wyróżniane na podstawie kryterium urodzenia lub majątku), głosowanie pluralne nie jest dzisiaj stosowane w państwach demokratycznych.
Pewnym wyłomem w zasadzie równości jest przewidziana przez niektóre systemy wyborcze zasada obligatoryjnej reprezentacji niektórych mniejszości politycznych. Tak np. przyjęty w 1993 r. system wyborczy Nowej Zelandii rezerwuje pewną liczbę okręgów dla reprezentantów ludności maoryjskiego pochodzenia (co nie przekreśla możliwości ubiegania się przez Maorysów o miejsca winnych okręgach). W Polsce, zgodnie z ordynacją z 1993 r., mniejszości narodowe są zwolnione z obowiązku osiągnięcia 5-procentowego progu wyborczego. Z kolei w Bangladeszu do 300 deputowanych wyłonionych w wyniku międzypartyjnej rywalizacji dokoopto-wywanych jest obowiązkowo 30 kobiet. Rozwiązania te bywają przedmiotem krytyki prowadzonej w imię konieczności respektowania zasady równości jako wymogu demokratyzmu prawa wyborczego (co ciekawe, na równość powołują się głównie ugrupowania prawicowe, dla których wartość ta ma na ogół mniejsze znaczenie).
Jeszcze inny przykład zastosowania zasady równości odnajdujemy w konstytucji Libanu. Zgodnie ze stanowiącą jej integralną część Narodową Kartą Pojednania, miejsca w parlamencie (Majlis al-Nuwab) rozdzielane są po połowie między chrześcijan i muzułmanów, z zachowaniem zasady proporcjonalności dla poszczególnych sekt w ramach obu dominujących wyznań. Mianowicie na ogólną liczbę 128 miejsc,
217
Systemy polityczne współczesnego świata
34 mandaty przypadają maronitom, 27 - sunnitom, 27 - szyitom, 14 - greckim ortodoksom, 8 - grekokatolikom, 5 - ormiańskim ortodoksom, 5 - pozostałym mniejszościom religijnym. Jest to unikalny przykład demokracji konsensualnej, w której proporcjonalność odniesiono nie do grup etnicznych, lecz wyznaniowych.
Zasada równości przewiduje, że liczba głosów, którymi dysponuje każdy obywatel, jest równa, ale niekoniecznie wynosi jeden. W niektórych systemach wyborczych (np. w Turcji) jest ona tożsama z liczbą mandatów w okręgu. W Japonii w wyborach w 1946 r. wyborcy dysponowali dwoma lub trzema głosami, w zależności od rozmiaru okręgu, który wahał się od 4 do 14 mandatów. Z kolei każdy wyborca niemiecki oddaje jeden głos na kandydata wybieranego w okręgu jednomandatowym oraz na listę jednej partii politycznej. Ustawodawca polski przewiduje natomiast, że każdy wyborca dysponuje tylko jednym głosem, który oddaje zarazem na listę partyjną i na określonego kandydata.
Materialna równość prawa wyborczego jest pewnym ideałem, rzadko w pełni osiąganym w praktyce. Byłaby ona zapewniona w przypadku, gdyby każdy kandydat wybierany był przez taką samą liczbę wyborców. Osiągnięciu takiego celu służy określenie tzw. normy przedstawicielstwa, polegającej na wyznaczeniu liczby mieszkańców, którą reprezentuje każdy deputowany. Z wielu powodów jej ścisłe przestrzeganie, zwłaszcza w wyborach do drugiej izby parlamentu, nie jest możliwe. Stąd też rzadko kiedy dla uzyskania każdego mandatu potrzebna jest taka sama liczba głosów. Należy jednak zaznaczyć, że zasada równości ma zapobiegać manipulacjom przy podziale na okręgi wyborcze poprzez wytyczenie ich granic tak, by świadomie wprowadzać znaczne dysproporcje w sile głosów (tzw. geografia wyborcza). Praktyki takie, dla których przyjęła się nazw "gerrymanderyzm", trzeba uznać za sprzeczne z wymogiem materialnej równości głosu. Podkreślmy jednak wyraźnie, że postulat materialnej równości wysuwany jest tylko w odniesieniu do izb niższych, nie obowiązuje natomiast w odniesieniu do izb wyższych powoływanych w państwach federalnych, gdzie obowiązuje zasada parytetu (wszystkie człony federacji mają równą reprezentację), lub -jak np. w Niemczech - ograniczonej proporcjonalności (delegacje poszczególnych landów liczą od 3 do 6 członków, w zależności od liczby mieszkańców). Powoduje to efekt dysproporcjonalności reprezentacji poszczególnych części składowych federacji.
Zasada bezpośredniości oznacza, że decyzja o ostatecznym składzie organu przedstawicielskiego należy do wyborcy, który oddaje swój głos na preferowanego przez siebie kandydata na deputowanego, nie korzystając z żadnych ciał pośredniczących (np. kolegiów elektorskich). Nie jest ona jednak - podobnie jak zasada równości -
218
Systemy wyborcze
powszechnie obowiązującym standardem w przypadku wyborów do izb wyższych oraz wyborów prezydenckich. Prezydenta USA wylania kolegium elektorów; prezydentów Niemiec, Wioch, Czech czy Węgier wybierają parlamenty. Izby wyższe w takich krajach, jak Austria, Holandia czy Rosja, pochodzą z wyborów dokonywanych przez rady regionalne. Bezpośredniość stanowi natomiast regułę w demokratycznych wyborach do izb niższych (i oczywiście parlamentów jednoizbowych). Jej efektem jest nawiązanie w ten sposób bardziej osobistej więzi wyborcy z deputowanym. Logicznym rozwinięciem tej zasady jest nałożenie na wyborcę obowiązku osobistego uczestnictwa w akcie głosowania (choć należy podkreślić, że w niektórych krajach, jak np. w Finlandii, dopuszczalne jest korzystanie z pośrednictwa poczty). Biorąc pod uwagę rozwój technologii komunikacyjnej, można liczyć się z tym, że zasada bezpośredniości w jej tradycyjnym rozumieniu będzie stopniowo zanikać, choć może to budzić wątpliwości z uwagi na możliwość dokonania nadużyć i fałszerstw.
Innym kontrowersyjnym zagadnieniem związanym z zasadą bezpośredniości w wyborach do parlamentu jest głosowanie na okręgowe listy partyjne, których kształt przesądzony został przez partie polityczne i których wyborca nie może zmieniać (jak dzieje się to np. w RFN). Uniemożliwia mu to wyrażenie swoich preferencji personalnych, co powoduje, że rolę "pośrednika" przyjmuje na siebie partia. Również w takim przypadku możliwe jest zakwestionowanie faktycznego (nie formalnego) bezpośredniego charakteru wyborów. Niektóre systemy wyborcze rozszerzają uprawnienia wyborcy, dając mu możność nie tylko wyboru listy partyjnej, ale także oznaczenia zarazem nazwiska kandydata, którego chce poprzeć. O uzyskaniu mandatu przez konkretną osobę przesądza zatem nie kolejność na liście, lecz liczba uzyskanych przy nazwisku "krzyżyków". Rozwiązanie takie zawierały m.in. ordynacja włoska do 1994 r. oraz ordynacje polskie.
Zasada tajności głosowania jest powszechnie przyjętym dzisiaj standardem demokratycznym i oznacza nałożenie na organizatorów wyborów obowiązku stworzenia wyborcom takich warunków, aby zachować w tajemnicy ich decyzje, najczęściej poprzez sprecyzowanie wymogów, jakim winno odpowiadać urządzenie lokalu wyborczego lub poprzez konstytucyjne zagwarantowanie wyborcy prawa odmowy odpowiedzi na pytanie o to, na kogo głosował (czyni tak konstytucja Japonii). W pewnym sensie, za naruszenie wymogu tajności głosowania uznać można głosowanie obowiązkowe (mandatory albo compulsory voting), pozwalające na stwierdzenie absencji w akcie wyborczym i zastosowanie sankcji (najczęściej finansowych). Rozwiązania takie stosowane są m.in. w Australii, Nowej Zelandii, Fidżi, Brazylii, Peru, Włoszech, Austrii, Belgii i Luksemburgu. W takim przypadku tajemnicą objęta jest
219
Systemy polityczne współczesnego świata
tylko decyzja co do tego, którą partię lub którego kandydata popiera wyborca, natomiast ujawniany jest sam fakt nieuczestniczenia w wyborach. Należy jednak podkreślić, że w większości krajów udział w wyborach nie jest obowiązkowy. Z nielicznymi wyjątkami frekwencja wyborcza jest w nich niższa niż tam, gdzie uczestnictwo pozostaje obligatoryjne.

3. Pozostałe elementy demokratycznych systemów wyborczych
Uniwersalne zasady prawa wyborczego mogą charakteryzować systemy wyborcze odnoszące się nie tylko do wyborów rywalizacyjnych, ale także do elekcji pozbawionych tego charakteru (przykładem są ordynacje wyborcze byłych i obecnych państw komunistycznych). Jest to możliwe dlatego, że nie wpływają one bezpośrednio na to, jaki układ sił wyłoni się w rezultacie głosowania. Jeśli nie jest on z góry określony decyzjami autorytarnej władzy, to wówczas wpływają nań - i to w stopniu istotnym - inne składniki systemu wyborczego. Należą do nich przede wszystkim: formuła wyborcza, kształt i rozmiar okręgu wyborczego, próg naturalny, klauzula zaporowa oraz tzw. wyrównawcza dystrybucja mandatów.
Z politologicznego punktu widzenia najistotniejsze znaczenie posiada formuła wyborcza, stanowiąca sposób przeliczenia głosów na mandaty. Wiąże się ona z przyjęciem lub odrzuceniem zasady proporcjonalności. Odnosi się ona do jednej tylko fazy postępowania wyborczego, a mianowicie do sposobu przeliczania głosów na mandaty. Ma to istotne znaczenie dla partii politycznych, które - znając reguły tej dystrybucji - mogą przyjmować rozmaite strategie wyborcze. Formuła wyborcza traktowana jest często jako istota systemu wyborczego, ponieważ przesądza o wywoływanych przez niego konsekwencjach politycznych. Biorąc to kryterium pod uwagę, wyróżniamy:
1) systemy większościowe - w których zwycięską jest partia otrzymująca więcej głosów niż rywale w największej liczbie okręgów,
2) systemy proporcjonalne - w których zwycięską jest partia otrzymująca najsilniejsze poparcie w skali wszystkich okręgów,
3) systemy mieszane - łączące formułę większościową z proporcjonalną.
Zasada proporcjonalności jest przeciwieństwem zasady większości, która występuje z kolei w dwóch wariantach: większości względnej oraz bezwzględnej. Założenia systemu większości względnej (plurality system), stosowanego m.in. w wyborach parlamentarnych do izb niższych w Wielkiej Brytanii, Kanadzie i USA (a wśród
220
Systemy wyborcze
nieskonsolidowanych demokracji - w Indiach, Mongolii, Mauritiusie, Botswanie i w republikach karaibskich), są następujące:
1) rywalizacja odbywa się na ogół w okręgach jednomandatowych (choć można napotkać egzotyczne wyjątki - np. na Mauritiusie okręgi są dwumandatowe),
2) zwycięzcą zostaje ten kandydat, który uzyskał największą liczbę głosów (first--past-the-post),
3) do zwycięstwa w okręgu nie jest wymagane osiągnięcie większości bezwzględnej, tj. więcej niż połowy głosów.
Jeśli wprowadzony zostaje ten ostatni wymóg (jak we Francji lub w Australii), mamy wówczas do czynienia z systemem większości bezwzględnej (majority system). Wymaga on znalezienia rozwiązania na wypadek, gdyby żaden z kandydatów jej nie uzyskał. Takim rozwiązaniem, stosowanym często w wyborach prezydenckich (a we Francji - także w parlamentarnych), jest przeprowadzenie drugiej tury głosowania (run-off), w której startuje mniejsza liczba kandydatów (najczęściej dwóch). Inny wariant przewiduje prawo wyborcze w Australii, dając wyborcy możliwość uszeregowania kandydatów wedle własnych preferencji i prowadzenia operacji matematycznych (odrzucania kandydatów z najmniejszą liczbą głosów i przydzielania ich, według wskazań wyborców, kontrkandydatom, aż do momentu uzyskania przez jedną osobę co najmniej 50% poparcia). Jest to tzw. system alternatywnego głosowania, który oznacza nadanie głosowaniu preferencyjnego charakteru.
W literaturze podnosi się zarówno zalety, jak i wady systemów większościowych. Do zalet należy niewątpliwie ich prostota (zwłaszcza w wariancie większości względnej), jak i spersonalizowany charakter wyborów, pozwalający na zadzierzgnięcie silniejszych więzi między radnym i wyborcami. Głos oddawany jest przede wszystkim na osobę, a nie na partię polityczną. System większościowy daje - przynajmniej teoretycznie - szansę wyboru osób cieszących się autorytetem oraz eliminacji kandydatów niepopularnych. Podkreśla się też, że zapobiega on zbytniemu rozczłonkowaniu organu przedstawicielskiego, co wpływa na stabilność polityczną. Na gruncie systemu dwupartyjnego jego efektem jest "wyprodukowanie" bezpiecznej większości parlamentarnej, a także liczącej się opozycji. Ma jednak system większości względnej także i poważne wady. Należy do nich na pewno to, że często doprowadza do sytuacji, w której znaczna część wyborców jest w ogóle niereprezentowana. Jeśli np. w okręgu jednomandatowym startuje pięciu kandydatów, z których pierwszy otrzymał 21% głosów, drugi, trzeci i czwarty - po 20%, a piąty - 19%, to wybrany zostanie pierwszy, ale 79% wyborców nie będzie miało swego kandydata. Jeśli sytuacja taka powieli się w wielu okręgach, to będziemy mieli do czynienia ze znaczną
221
Systemy polityczne współczesnego świata
deformacją wyniku wyborczego, polegającą przede wszystkim na tym, że władza dostanie się w ręce mniejszości. Mamy z nią do czynienia permanentnie w Wielkiej Brytanii (po 1945 r. partia rządząca nigdy nie zdobyła bezwzględnej większości głosów). Jest to jedna z przyczyn zaostrzenia toczonej od wielu lat dyskusji o potrzebie reformy prawa wyborczego (zapowiada ją rząd T. Blaira). Po drugie, w sytuacjach skrajnych możliwe jest to, że partia, która zdobędzie większość mandatów, uzyska mniej głosów niż jej "pokonana" rywalka. Pamiętajmy bowiem, że w systemie większości względnej decydujące znaczenie ma liczba okręgów, w których jest się na pierwszym miejscu, a nie globalna liczba uzyskanych głosów. Jeśli w stu jednakowych pod względem liczby wyborców okręgach jednomandatowych partia A nieznacznie wygra w pięćdziesięciu jeden z partią B, doznając z nią druzgocącej porażki w czterdziestu dziewięciu, to będzie dysponowała bezwzględną większością mandatów mimo uzyskania mniejszości głosów. Inna rzecz, że sytuacje takie - choć hipotetycznie nie wykluczone - nie są zbyt częste w praktyce (choć warto wspomnieć, że w lutym 1974 r. Partia Pracy zdobyła 37,2% głosów i 301 mandatów, podczas gdy konserwatyści, uzyskując więcej, bo 37,9% głosów, musieli się zadowolić 297 mandatami i przejść, jako mniejszość, do opozycji).
Jedno nie ulega wątpliwości - system większości względnej jest szczególnie korzystny dla najsilniejszych ugrupowań, tj. dla tych, które są zdolne do zwycięstwa (pokonania konkurentów) w znacznej liczbie okręgów wyborczych. Partie takie są zainteresowane jego utrzymaniem, co tłumaczy upór, z jakim obstają przy systemie plurality obie wielkie partie brytyjskie. Inaczej przedstawia się rzecz w przypadku systemu proporcjonalnego, który - w zależności od przyjętej formuły wyborczej -może przynosić zyski partiom słabszym. Istotą systemu proporcjonalnego jest uzależnienie liczby mandatów od siły poparcia uzyskanego w ramach wielomandato-wych okręgów wyborczych. Podstawowym celem, jaki system tego rodzaju ma spełnić, jest to, by rozkład mandatów był możliwie maksymalnie zbliżony do rozkładu głosów, jakie padły na poszczególne ugrupowania. Główne założenia systemów proporcjonalnych przedstawiają się następująco:
1) okręgi są wielomandatowe (wyjątek stanowi Chile, gdzie rywalizacja odbywa się w okręgach dwumandatowych, zaś partia, która uzyska więcej niż 2/3 głosów, zdobywa oba mandaty),
2) procent uzyskanych mandatów jest bezpośrednią konsekwencją rozmiaru poparcia,
3) dla uzyskania mandatu nie jest potrzebne pokonanie rywali, a jedynie osiągnięcie pewnego pułapu (zależnego od liczby mandatów w danym okręgu oraz
222
Systemy wyborcze
liczby startujących ugrupowań); jest to tzw. próg naturalny, o którym piszemy niżej,
4) w systemach tych, prócz formuły wyborczej, istotną rolę odgrywają inne elementy, takie jak rozmiar okręgu, klauzula zaporowa czy wyrównawcza dystrybucja mandatów.
System proporcjonalny występuje w dwóch podstawowych odmianach. Najbardziej rozpowszechnionym, tak w Europie Zachodniej, jak i w Ameryce Południowej, jest wariant list partyjnych, w którym wyborcy udzielają poparcia preferowanej przez siebie liście kandydatów ustalonej przez dane ugrupowanie. Listy te mają zasięg regionalny (prezentowane są wyborcom jednego okręgu) bądź krajowy. Wyborcom przyznaje się prawo oznaczania nazwisk kandydatów na liście (Finlandia, Włochy do 1994 r., Polska), ich szeregowania (Szwajcaria) bądź też ogranicza się ich uprawnienia wyłącznie do wskazania listy partyjnej (RFN, Holandia, Hiszpania, Grecja). Innym wariantem systemu proporcjonalnego jest system pojedynczego głosu przechodniego, zwany w skrócie STV (Single Transferable Vote). Znalazł on zastosowanie w Irlandii, na Malcie i w Nepalu. Polega on na oznaczaniu przez wyborcę kolejności nazwisk na liście obejmującej wszystkich kandydatów z poszczególnych partii, rywalizujących o głosy w danym, wielomandatowym okręgu. Głosy "nadwyżkowe", niepotrzebne do uzyskania mandatu, przydzielane są pozostałym kandydatom, wedle wskazań wyborców. Eliminując kolejno najsłabszych kandydatów dochodzi się do sytuacji, w której można wskazać tyle osób z największą ilością głosów (własnych i pozyskanych od rywali), ile jest miejsc w okręgu. System ten - w jakimś stopniu analogicznie do ordynacji większościowej - silniej wiąże wyborców z konkretnymi osobami niż z reprezentowanymi przez nie partiami politycznymi, powodując zjawisko erozji lojalności partyjnej. Jest też odmianą systemu głosowania preferencyjnego (podobnie jak większościowy system australijski).
Jak wspomniano, najbardziej rozpowszechnionym wariantem systemu proporcjonalnego jest system list partyjnych. W jego ramach stosowane są różne matematyczne formuły wyborcze, służące przeliczeniu głosów na mandaty. Przyjęcie jednej z nich ma istotne znaczenie z punktu widzenia reprezentatywności systemu. Za najwierniej odzwierciedlającą wolę wyborców uznawana jest metoda Hare-Niemeyera. Polega ona na tym, że liczbę głosów ważnie oddanych w okręgu na daną listę mnoży się przez liczbę wybieranych w nim posłów, a uzyskany wynik dzieli się przez ogólną liczbę głosów oddanych w okręgu. Poszczególne partie uzyskują tyle mandatów, ile w tak uzyskanym ilorazie wynosi wartość przed przecinkiem (jeśli iloraz = 2,7, liczba mandatów wynosi 2; jeśli 4,1-4 itd.). Gdy po przeprowadzeniu tej operacji
223
Systemy polityczne współczesnego świata
nie wszystkie mandaty zostaną obsadzone, uzyskują je partie, których iloraz ma wyższą wartość po przecinku (w powyższym przykładzie mandat zdobędzie partia, której iloraz wyniósł 2,7). Metoda ta nazywana jest również metodą najwyższych reszt (a więc wartości po przecinku). Zwiększa ona szansę partii uzyskujących nikłe poparcie wyborców. Formuła najwyższych reszt znajduje zastosowanie w Kolumbii. W wersji Hare-Niemeyera użyta została również w Europie Srodkowo-Wschodniej -w wyborach przeprowadzonych w NRD w 1990 r. i w Bułgarii oraz w Polsce w 1991 r. Po krótkotrwałych eksperymentach w latach 80. zaniechano jej natomiast w RFN.
Mniej korzystne dla ugrupowań małych są natomiast metoda d'Hondta oraz metoda Sainte-Lague. Obie są wariantami metody najwyższych średnich. Formuła d'Hondta polega na podziale rezultatów osiągniętych przez poszczególne listy partyjne przez kolejne liczby całkowite. W pierwszym etapie szeregujemy wyniki wedle kolejności zdobytych głosów (I poziom), następnie dzielimy je przez 2 (II poziom), potem przez 3 (III poziom) itd. Na koniec wybieramy kolejno największe rezultaty z wszystkich poziomów - w liczbie równej liczbie mandatów w okręgu. Użycie metody d'Hondta, zwłaszcza w połączeniu z niewielkim rozmiarem okręgu, prowadzi do nadreprezentacji partii cieszących się znacznym poparciem wyborców (nadrepre-zentacją nazywamy sytuację, w której procent mandatów uzyskanych przez daną partię przewyższa procent zdobytych przez nią głosów). Nie jest to jednak deformacja znacząca, stąd też formuła d'Hondta znalazła zastosowanie w wielu krajach Europy Zachodniej (m.in. w Niemczech, Holandii, Belgii, Austrii, Portugalii, Hiszpanii, Finlandii i Grecji) oraz w niektórych nieskonsolidowanych demokracjach (w Polsce, Argentynie). Z kolei metoda Sainte-Lague, polegająca na podziale rezultatów przez kolejne liczby nieparzyste (przy czym pierwszym dzielnikiem jest liczba 1,4), uchodzi za korzystniejszą dla małych partii od formuły d'Hondta. Jest ona stosowana w państwach skandynawskich (Danii, Norwegii i Szwecji), a także na Łotwie. Użyto jej również w początkowej fazie przemian politycznych w Polsce, do podziału miejsc z listy ogólnokrajowej w 1991 r. oraz w wyborach lokalnych w 1990 i 1994 r.
Jeszcze innym, choć rzadziej stosowanym wariantem formuły najwyższych średnich, jest metoda Hagenbacha-Bischoffa, używana m.in. w Szwajcarii, w Czechach i na Słowacji. Polega ona dokonaniu trójetapowej operacji. W pierwszej fazie ustala się iloraz wyborczy, dzieląc liczbę głosów uzyskaną w skali kraju przez całkowitą liczbę mandatów powiększoną o 1. W etapie drugim przydziela się mandaty tym partiom, które uzyskały liczbę głosów równą co najmniej ilorazowi wyborczemu lub jego wielokrotności. Jeśli tą drogą nie uda się obsadzić wszystkich mandatów, to pozostałe przydziela się w trzecim etapie, wykorzystując metodę d'Hondta. Formuła Hagenbacha-Bischoffa również sprzyja ugrupowaniom silniejszym.
224
Systemy wyborcze
Podobnie jak w przypadku systemu większościowego, ordynacja proporcjonalna ma swoje zalety i wady. Jest ona bardziej "sprawiedliwa", w tym sensie, że rozkład mandatów lepiej odzwierciedla rozkład preferencji wyborczych niż w systemach większości względnej. Wpływa to pozytywnie na stopień reprezentatywności organu przedstawicielskiego, zwłaszcza wówczas, gdy system partyjny pozostaje rozczłonkowany. Z drugiej strony proporcjonalna ordynacja wyborcza nie zapewnia - w takim stopniu, w jakim czyni to system większości względnej - ścisłej więzi deputowanego z wyborcą, który oddaje swój głos przede wszystkim na partię polityczną. Po trzecie, system proporcjonalny nie wprowadza takiej jasności co do tego, kto jest opozycją, jak czyni to system większościowy; powoduje to, że alternatywa polityczna stojąca przed wyborcą może być mniej czytelna. Nadto gdy system partyjny jest istotnie rozczłonkowany, ordynacja proporcjonalna może to rozczłonkowanie utrwalać, powodując, że żadna z partii nie jest na tyle silna, by dominować w rządzie, nie mówiąc o tym, by rządzić samemu. Na koalicje, które są zawierane po wyborach, elektorat nie ma żadnego wpływu. Krytycy zasady proporcjonalności podkreślają również fakt, że często ona do niestabilności politycznej, umożliwiając niekiedy przejęcie władzy przez nieodpowiedzialne siły polityczne (np. NSDAP w Republice Weimarskiej). Z obawy przed takim efektem niektóre państwa zastępują ordynacje proporcjonalne większościowymi. Tak np. we Włoszech w kwietniu 1993 r. odrzucono w referendum zasadę proporcjonalności w wyborach do Izby Deputowanych i do Senatu. W uzasadnieniu propozycji zmiany podkreślano, że przyjęcie systemu większościowego umożliwi wyjście z kryzysu politycznego spowodowanego m.in. niedowładem instytucji przedstawicielskich. Doświadczenia włoskie po 1994 r. nie potwierdzają słuszności tego argumentu; liczba i przeciętny czas trwania gabinetu nie uległy w tym okresie zmianie. Zauważmy również, że w tym samym czasie (1993 r.) zupełnie przeciwną argumentacją posłużono się w Nowej Zelandii, zastępując system większościowy proporcjonalnym. Fakty te dowodzą, że nie ma uniwersalnej odpowiedzi na pytanie, który z systemów wyborczych jest lepszy.
Choć generalnie system proporcjonalny pełniej oddaje wolę wyborców, niż czynią to systemy większościowe, to jednak wiele zależy od przyjętej w jego ramach matematycznej metody przeliczania głosów na mandaty. W różnym stopniu sprzyjają one bowiem partiom małym. Za sprzyjający ich interesom uznaje się system STV, choć -jak już była o tym mowa - osłabia on identyfikację partyjną. Spośród metod najczęściej używanych w wariancie list partyjnych za najbardziej korzystną dla małych ugrupowań uchodzi formuła Hare-Niemeyera, za najmniej natomiast - najszerzej rozpowszechniona metoda d'Hondta. Gdzieś pośrodku mieści się formuła Sainte-Lague.
225
Systemy polityczne współczesnego świata
Jednak żadna z wymienionych formuł nie likwiduje tzw. efektu Mateusza (Matthew effect), powodującego, że najsilniejsze partie są zawsze nadreprezentowane - niekiedy w stopniu istotnie wypaczającym wolę wyborców.
Efekt ten można wzmocnić za pomocą innych elementów systemu wyborczego. Należy do nich przede wszystkim tzw. klauzula zaporowa, wyznaczająca próg poparcia niezbędny do udziału w podziale mandatów i eliminująca z góry ugrupowania, które okażą się niezdolne do jego przejścia. Rozwiązanie to, przyjęte po raz pierwszy w RFN (wyniósł on 5%) i zastosowane w kilku krajach, m.in. w Turcji (10%), Austrii, Szwecji, Włoszech i na Węgrzech (4%), Argentynie i Hiszpanii (3%), Nowej Zelandii po 1993 r., Czechach, Chorwacji i Polsce (5%), Danii (2%), Grecji (1%) i w Wenezueli do 1993 r. (0,55%), zapobiega nadmiernemu rozdrobnieniu parlamentu. W przypadku stosowania klauzuli zaporowej istotne jest to, jak wiele głosów zostaje oddanych na partie, które nie przekroczyły wyznaczonego przez nią progu. Głosy oddane na takie ugrupowania zwiększają bowiem poziom nadreprezentacji tych partii, które do parlamentu się przedostały. Tak np. w Niemczech na partie plasujące się poniżej progu głosowało do momentu zjednoczenia przeciętnie 2-3% wyborców. W elekcjach z lat 90. procent ten nieznacznie wzrósł. W Polsce w 1993 r. łączna liczba głosów uzyskanych przez partie, które nie osiągnęły wymaganych 5% poparcia, wyniosła 34,7%, co spowodowało, że nadreprezentacja pierwszych dwóch ugrupowań, które utworzyły następnie koalicję rządzącą (SLD i PSL), osiągnęła 30% (zdobyły one razem 35,8% głosów, a 65,8% mandatów). W cztery lata później wyborcy byli bardziej ostrożni; na partie, które nie przeszły progu, oddano już tylko 12,4% głosów, a nadreprezentacja pierwszych dwóch ugrupowań (AWS i SLD) spadła do 18,6%. Warto dodać, że w krajach Europy Środkowo-Wschodniej odrębna klauzula zaporowa obowiązuje koalicje partyjne (np. w Polsce wynosi ona 8%, w Chorwacji - 11%, a w Czechach jest uzależniona od liczby partii).
Kształt i rozmiar okręgu wyborczego jest jednym z najistotniejszych elementów proporcjonalnego systemu wyborczego. Pod pojęciem tym rozumiemy grupę wyborców, która dokonuje wyboru pomiędzy tymi samymi kandydatami lub tymi samymi listami partyjnymi. Podział kraju (gminy) na okręgi wyborcze nie jest tylko zagadnieniem technicznym, umożliwia bowiem wspomnianą już praktykę wpływania na rozkład głosów przed wyborami. Jak była już o tym mowa, okręgi muszą być co najmniej dwumandatowe, choć na ogół są większe. Stosowane mogą być tu różne rozwiązania: okręgiem wyborczym w wyborach do parlamentu może być np. cały kraj (jak w Holandii, Izraelu, Paragwaju czy Namibii) lub jego część (największe okręgi występują w Urugwaju, Wenezueli, Austrii, Brazylii, Włoszech - do reformy
226
Systemy wyborcze
z 1993 r., Boliwii, Finlandii, Portugalii i Szwecji). Podkreślenia wymaga fakt, że im większe są okręgi wyborcze, tym bardziej rosną szansę ugrupowań małych. Zdaniem niektórych teoretyków, jak np. A. Lijpharta, rozmiar okręgu ma istotniejsze znaczenie dla reprezentatywności systemu wyborczego niż metoda przeliczania głosów na mandaty.
Mówiąc o rozmiarze okręgu, nie sposób pominąć kwestii progu naturalnego, stanowiącego rzeczywisty, mierzony liczbą głosów koszt uzyskania jednego mandatu, który bezpośrednio od tej wielkości zależy. Zmienna ta ma istotne znaczenie dla planistów kampanii wyborczej. W klasycznej już monografii Davida Rae z 1971 r. poświęconej politycznym konsekwencjom systemów wyborczych, wielkość progu naturalnego wyraża ułamek, którego licznik stanowi liczba głosów oddanych w okręgu pomniejszona o 1, natomiast mianownik - suma liczby mandatów oraz liczby startujących partii, również pomniejszona o 1. Tak więc w przypadku okręgu 1-manda-towego, w którym startują 2 partie i bierze udział 10 tys. wyborców, rzeczywisty koszt uzyskania mandatu wynosi 4 999 głosów. W swoim najnowszym opracowaniu o wzorcach demokracji, A. Lijphart proponuje wzór w postaci ułamka, którego licznik stanowi 75%, mianownik zaś - liczba mandatów powiększona o 1. Zgodnie z tym wskaźnikiem, w przypadku okręgu 4-mandatowego do zdobycia mandatu niezbędne jest uzyskanie co najmniej 15% głosów.
O ile klauzula zaporowa i małe okręgi to rozwiązania pomniejszające szansę ugrupowań słabszych, o tyle zwiększa je inny element proporcjonalnych systemów wyborczych, którym jest znana w niektórych państwach wyrównawcza dystrybucja mandatów. Oznacza ona możliwość dokonania pewnej korekty wyniku wyborów na poziomie krajowym, w rezultacie której ugrupowaniom "pokrzywdzonym" w okręgach zostaje udzielona rekompensata w postaci dodatkowych mandatów. Z rozwiązaniem takim spotykamy się przede wszystkim w państwach skandynawskich. W ten sposób rozdzielanych jest np. 8 mandatów w norweskim Stortingu (co stanowi 5% ogólnej liczby miejsc w parlamencie), 39 mandatów w szwedzkim Riksdagu (odpowiednio - 11%), 40 mandatów w duńskim Folketingu (22%) oraz 58 mandatów w parlamencie węgierskim (27,6% miejsc obsadzanych metodą proporcjonalną).
Prócz systemów większościowych i proporcjonalnych spotykamy się także z mieszanymi systemami wyborczymi. Są one stosunkowo rzadko stosowane w skonsolidowanych demokracjach, choć w ostatnim czasie zainteresowanie nimi wyraźnie wzrosło. Za prototypowe i najbardziej znane należy uznać rozwiązanie przyjęte w RFN. Ordynacja niemiecka przewiduje, że połowa deputowanych do Bundestagu uzyskuje swój mandat poprzez wygranie rywalizacji w jednomandatowych okręgach
227
Systemy polityczne współczesnego świata
wyborczych (system większości względnej), połowa natomiast - z list partyjnych (system proporcjonalny w wersji d'Hondta). Oznacza to, że wyborca niemiecki dysponuje dwoma głosami. Podobne rozwiązanie przyjęto w 1993 r. w Nowej Zelandii, rezygnując ze stosowanego wcześniej systemu większości względnej, oraz w Wenezueli (nowy system nosi w obu krajach nazwę MMP - Mixed Member Proportional Re-presentation). Wyborcy nowozelandzcy i wenezuelscy oddają jeden głos na reprezentanta jednomandatowego okręgu, jeden natomiast - na listę partyjną (w wyborach z 1999 r. na 120 miejsc w parlamencie 67 mandatów pochodziło z okręgów, a 53 z list partyjnych). System mieszany obowiązuje od 1994 r. również we Włoszech, w których zastąpił on stosowany wcześniej system proporcjonalny (również i tu wyborca ma dwa głosy). We wszystkich tych krajach ostateczna liczba mandatów uzyskanych przez poszczególne partie jest proporcjonalna do liczby głosów oddanych na listy partyjne w skali kraju (dlatego też niektórzy teoretycy, jak np. A. Lijphart, zaliczają omawiane systemy do grupy systemów proporcjonalnych). Może to wpływać na wielkość parlamentu. Jeśli dana partia uzyska więcej mandatów w okręgach, niż wynikałoby to z procentu głosów oddanych na listy, wówczas liczba parlamentarzystów zwiększa się. Zjawisko to nie wystąpiło jak dotąd w Nowej Zelandii, jest natomiast widoczne w Niemczech. Ordynacja wyborcza znowelizowana po zjednoczeniu przewiduje, że w skład Bundestagu winno wejść 656 deputowanych. Tymczasem na skutek uzyskania tzw. mandatów nadwyżkowych przez niektóre partie, liczba deputowanych wyniosła odpowiednio: w 1990 r. - 662, w 1994 r. - 672, a w 1998 r. - 669. Innym wariantem systemu mieszanego jest rozwiązanie stosowane w Japonii od wyborów z 1996 r. Polega ono również na wprowadzeniu dwóch kategorii deputowanych: 300 z nich wybieranych jest w okręgach jednomandatowych, 200 natomiast -z list partyjnych. Jednakże - w przeciwieństwie do Niemiec, Nowej Zelandii, Włoch czy Wenezueli - wyniki uzyskane obiema metodami nie są ze sobą sprzężone, a wręcz przeciwnie: odseparowane. A. Lijphart określa ten typ systemu wyborczego jako równoległy (parallel plurality - PR) i półproporcjonalny (semiproportional). Rozwiązanie to znalazło zastosowanie w kilku krajach, które stosunkowo niedawno wkroczyły na drogę demokracji. Przyjęto je m.in. na Węgrzech i Ukrainie, w Rosji, Czechach, Filipinach, Tajwanie i Korei Południowej. Jest ono traktowane jako środek zabezpieczający przed nadmiernym rozdrobnieniem parlamentu, do czego mogą doprowadzić niektóre wersje systemów proporcjonalnych, oraz przed zbyt drastyczną deformacją woli wyborców, czemu sprzyja niekiedy system większościowy. Na podstawie krótkich doświadczeń wyborczych wymienionych krajów trudno jednak tę ocenę zweryfikować.
228
Systemy wyborcze
Systemy mieszane można uznać za zdecydowanie bardziej stabilizujące scenę parlamentarną niż "czyste" systemy proporcjonalne, zwłaszcza te, które posługują się formułami najwyższych reszt czy metodą Sainte-Lague. Są one korzystniejsze dla partii silnych, aczkolwiek nie zamykają drogi do parlamentu ugrupowaniom małym, jak czynią to w praktyce systemy większości względnej.
4. Polityczne konsekwencje systemów wyborczych
Rozpatrując polityczne konsekwencje określonych systemów wyborczych, większość autorów skłonna jest, podzielając pogląd M. Duvergera, zgodzić się co do tego, że wywołują one dwa zasadnicze efekty polityczne: bezpośredni - sprowadzający się do rozmiaru dysproporcji pomiędzy wielkością uzyskanego poparcia a udziałem w dystrybucji mandatów (rozmiar deformacji woli wyborców), oraz pośredni - odnoszący się do liczby partii reprezentowanych w parlamencie. Podkreśla się też, że wpływ rozwiązań wyborczych na system partyjny - jego format i strukturę rywalizacji międzypartyjnej - przejawia się szczególnie wyraźnie w przypadku państw wchodzących na drogę demokracji. Jednym bowiem z podstawowych problemów, przed którymi stoją architekci zmiany politycznej, jest zwykle znaczna liczba partii rywalizujących o poparcie wyborców, którą próbuje się ograniczyć, m.in. za pomocą prawa wyborczego. Tzw. "inżynieria wyborcza" staje się częścią strategii procesu transformacji politycznej.
Deformacja woli wyborców jako bezpośredni efekt systemu wyborczego to rozbieżność pomiędzy procentem uzyskanych przez partie głosów a procentem zdobytych przez nie mandatów. Proporcjonalność (lub dysproporcjonalność) systemu wyborczego stanowi jedno z najistotniejszych i najbardziej obiektywnych kryteriów jego oceny; daje też możliwość przeprowadzenia w miarę rzetelnej analizy porównawczej. Mierzy się ją różnymi metodami, których istota sprowadza się do obliczenia sumy odchyleń pomiędzy procentem głosów i mandatów zdobytych przez poszczególne partie. Proporcjonalność (dysproporcjonalność) jest bezpośrednią konsekwencją rozmiaru okręgów wyborczych oraz przyjętej formuły wyborczej. Jak była już o tym mowa, najpełniej odzwierciedla wolę wyborców kombinacja wielkich okręgów wyborczych oraz proporcjonalnego systemu wyborczego w wersji Hare-Niemeyera (zastosowana m.in. w wyborach parlamentarnych w b. NRD w 1990 r. i w Polsce w 1991 r.). Porównując poziom proporcjonalności w 36 demokracjach w latach 1945--1996, A. Lijphart ustalił, że najwyższą wartość przybrał on w Holandii, Danii, Szwecji
229
Systemy polityczne współczesnego świata
i Izraelu (stosujących system proporcjonalny w wersji Sainte-Lague lub d'Hondta), najniższy zaś we Francji, na Jamajce, Mauritiusie, Barbados, Bahamach i w USA -gdzie przyjęto system większości bezwzględnej (Francja) lub względnej (pozostałe kraje). Do podobnych spostrzeżeń dochodzą badacze systemów wyborczych krajów afrykańskich i południowoamerykańskich. Podsumowując ustalenia doktryny, możemy stwierdzić, że najniższy stopień proporcjonalności zapewniają systemy większościowe i systemy umiarkowanie proporcjonalne (połączenie metody d'Hond-ta, możliwie najmniejszych okręgów wyborczych oraz kaluzuli zaporowej). Stopień najwyższy może zostać natomiast osiągnięty w przypadku połączenia formuły Ha-re'a (system największych reszt) lub czystej formuły Sainte-Lague (system największych średnich) z jednym okręgiem obejmującym cały kraj oraz z wyrównawczą dystrybucją mandatów. Tego typu systemy można nazwać radykalnie proporcjonalnymi.
Z rozmiarem deformacji woli wyborców związana jest inna zmienna: rozmiar nadreprezentacji najsilniejszej partii (różnica pomiędzy procentem uzyskanych mandatów i głosów). Z wyjątkiem systemów radykalnie proporcjonalnych (zob. tabela 5), partie najsilniejsze uzyskują na ogół więcej mandatów, niż wynikałoby to z proporcji zdobytych przez nie głosów. Jeżeli system partyjny jest sfragmentaryzowany, nie ma to większego znaczenia. W miarę spadku efetywnej liczby partii może dojść do sytuacji, w której partia uzyska bezwzględną większość mandatów, mimo że nie legitymuje się aż tak wysokim poparciem. Jest to sytuacja, która stała się regułą w Wielkiej Brytanii, lecz możemy się z nią zetknąć także w krajach, które stosują proporcjonalne systemy wyborcze (np. w Grecji czy w Hiszpanii). Ten rodzaj sztucznych w istocie większości parlamentarnych, które umożliwiają jednak utworzenie stabilnego rządu, A. Lijphart nazywa większościami "wypracowanymi" (manufactured majorities).
Innym następstwem systemu wyborczego jest redukcja tzw. efektywnej liczby partii, polegająca na tym, że liczba partii reprezentowanych w parlamencie jest zawsze niższa niż liczba ugrupowań rywalizujących o głosy na arenie wyborczej, natomiast procent mandatów, jaki uzyskują partie najsilniejsze, jest wyższy niż procent zdobytych przez nie głosów. Można więc powiedzieć, że system wyborczy wpływa na kształt systemu partyjnego głównie poprzez utrudnianie lub ułatwianie dostępu na arenę parlamentarną nowym partiom, które są na ogół, przynajmniej na początku, dosyć słabe (choć niekiedy ugrupowania powstałe niedługo przed wyborami okazują się zdolne do zdobycia liczącego się poparcia, czego przykładem może być włoska Forza Italia w 1994 r. czy polska AWS w 1997 r.). Nie ma natomiast dowodu
230

Systemy wyborcze
na to, by systemy dyskryminujące takie ugrupowania stanowiły wystarczającą barierę dla zakładania nowych formacji albo dla zdobywania przez nie zauważalnej liczby głosów. Również i w przypadku redukcji efektywnej liczby partii decydującą rolę odgrywa podział na okręgi wyborcze, ich rozmiar oraz formuła wyborcza.
Do powyższych konsekwencji należy dodać jeszcze jedną. Politycznym efektem prawa wyborczego jest bowiem również jego bezpośredni wpływ na strategię wyborczą partii politycznych. Formuła wyborcza może zachęcać je do wchodzenia w koalicje wyborcze (jak w przypadku dwuturowego wariantu większości bezwzględnej) bądź skłaniać je do działań samodzielnych. Wpływ na strategię partii ma również liczba i rozmiar okręgów wyborczych. Ważnym czynnikiem jest też to, czy wyborca dysponuje jednym głosem, czy liczbą głosów równą liczbie mandatów w okręgu, czy oddaje głos wyłącznie na listę partyjną, czy ma prawo zaznaczania swych preferencji wobec poszczególnych kandydatów, oraz to, jaki jest jego zakres swobody w "przestawianiu" kolejności nazwisk na liście (lub w kumulowaniu głosów). Uprawnienia wyborcy mogą pośrednio wpływać na dyscyplinę partyjną i osłabiać lub wzmacniać wewnątrzpartyjną hierarchię. Można więc powiedzieć, że strategia wyborcza partii (a także szerzej: sposób ich funkcjonowania) jest warunkowana wszystkimi elementami systemu wyborczego - rozmiarem okręgu, formułą oraz uprawnieniami wyborcy.
Konkludując, za najistotniejsze konsekwencje polityczne systemów wyborczych uznać należy: 1) stopień deformacji woli wyborców, warunkowany głównie rozmiarem okręgów i przyjętą formułą wyborczą, 2) rozmiar nadreprezentacji zwycięskiej partii, 3) redukcję efektywnej liczby partii na arenie parlamentarnej (w stosunku do areny wyborczej), warunkowaną głównie rozmiarem okręgów i przyjętą formułą wyborczą, oraz 4) strategie wyborcze partii politycznych, warunkowane rozmiarem okręgów, formułą wyborczą i uprawnieniami przysługującymi wyborcom.
Biorąc pod uwagę wspomnianą wyżej ocenę, że wszystkie systemy wyborcze powodują - w jakimś przynajmniej stopniu - efekt deformacji woli wyborców, można zaproponować typologię opartą na tym właśnie kryterium. Mianowicie, zdając sobie sprawę z tego, że rozróżnienie poniższe jest do pewnego stopnia arbitralne (a przez to umowne), wyodrębniamy: systemy relatywnie reprezentatywne, odwzorowują-ce w miarę wiernie strukturę preferencji wyborców, systemy deformujące, powodujące efekt średniej dysproporcjonalności, oraz systemy dyskryminujące, w których procent mandatów przydzielonych poszczególnym partiom znacznie odbiega od poziomu uzyskanego przez nie poparcia. Zasadniczym kryterium jest tu więc rozmiar deformacji. W przypadku systemów relatywnie proporcjonalnych nie przekracza on 5%, natomiast w przypadku systemów dyskryminujących jest wyższy niż
231
Systemy polityczne współczesnego świata
15%. Z tak wysoką dysproporcjonalnością spotykamy się zwłaszcza w krajach stosujących system większościowy: we Francji (system większos'ci bezwzględnej) oraz w Stanach Zjednoczonych, Kanadzie, Wielkiej Brytanii i Nowej Zelandii do reformy z 1993 r. (system większości względnej). Do tego samego efektu może prowadzić jednak również system proporcjonalny, zwłaszcza jeśli jest on sprzężony z prezydencką formą rządów (Wenezuela) lub zawiera klauzulę zaporową (rozmiar deformacji w wyborach parlamentarnych w Polsce w 1993 r. wyniósł ponad 35%). Rozmiar deformacji powodowanych przez różne systemy wyborcze przedstawiają tabele 2-5 (obliczamy go, sumując różnice pomiędzy procentem głosów i mandatów uzyskanych przez poszczególne partie i dzieląc otrzymany wynik przez 2).
Tabela 2. Rozmiar deformacji spowodowanej przez system większości bezwzględnej (na przykładzie wyborów we Francji w 1993 r.)
Partia % głosów % mandatów Różnica
Komuniści 9,2 4,1 -5,0
Socjaliści + alianci 19,2 11,6 -7,6
Ekolodzy 10,7 - -10,7
Konserwatyści (UDF + RPR) 39,7 77,3 +37,6
Front Narodowy 12,4 - -12,4
l \ra\e uNiezależni 4,4 0,1 -4,3
Rozmiar deformacji 39,7
Systemy wyborcze
Tabela 3. Rozmiar deformacji spowodowany przez system większości względnej (na przykładzie wyborów w Wielkiej Brytanii w 1992 r.)
Partia % głosów % mandatów Różnica
Konserwatyści 41,9 51,6 +9,7
Partia Pracy 34,4 41,6 +7,2
Liberałowie 17,9 3,0 -14,9
Nacjonaliści szkoccy i walijscy 2,3 1,0 Ś1.3
Inne 3,5 2,6 -1,1
Rozmiar deformacji 17,1
Tabela 4. Rozmiar deformacji spowodowany przez umiarkowany system proporcjonalny (na przykładzie wyborów w Hiszpanii w 2000 r.)
Partia % głosów % mandatów Różnica
Partia Ludowa 44,6 52,2 +7,6
Socjaliści 34,1 35,7 +1,6
Zjednoczona Lewica (komuniści) 5,5 2,3 -3,2
Nacjonaliści katalońscy (CiU) 4,2 4,3 +0,1
Nacjonaliści baskijscy (PNV) 1,5 2,0 +0,5
inne 5,3 3,7 -1,6
Rozmiar deformacji 7,1
233
Systemy polityczne współczesnego świata
Tabela 5. Rozmiar deformacji spowodowany przez system radykalnie proporcjonalny (na przykładzie wyborów w Danii w 1998 r.)
Partia % głosów % mandatów Różnica
Partia Socjaldemokratyczna 36,0 35,9 -0,1
Socjalistyczna Partia Ludowa 7,5 7,3 -0,1
Radykalni Liberałowie 3,9 3,9 0,0
Partia Chrześcijańsko-Ludowa 2,5 2,2 -0,3
Centrum Demokratyczne 4,3 4,7 +0,4
Partia Konserwatywno-Ludowa 8,9 8,9 0,0
Liberałowie 23,5 24,0 +0,5
Partia Progresywna 2,4 2,2 -0,2
Partia Ludowa 7,4 7,3 Ś0,1
Inne 2,8 2,8 0,0
Rozmiar deformacji 0,8
Typologia powyższa opiera się również na założeniu, że ustalenie politycznych konsekwencji systemów wyborczych wymaga posłużenia się różnymi metodami pomiaru, i to stosowanymi łącznie. Żaden z wypracowanych przez doktrynę mierników nie odzwierciedla w pełni siły wpływu poszczególnych elementów systemu wyborczego na stopień proporcjonalności oraz redukcji efektywnej liczby partii. W szczególności pomijają one oddziaływanie takiego czynnika, jak rozproszenie (bądź koncentracja) głosów, determinowanego głównie atrakcyjnością wizerunku konkretnych partii w oczach wyborców. Równie ważny jest dystans poparcia osiąganego przez dwie najsilniejsze partie (a więc to, jaką przewagę osiąga partia zwycięska nad drugą co do kolejności). Określany w ten sposób poziom rywalizacyjności może być nader wysoki, gdy różnice między największymi partiami są niewielkie (jak dzieje się to np. w Wielkiej Brytanii, Grecji czy Niemczech), niski (w krajach, w których jedna partia zdecydowanie góruje nad rywalami) lub zmienny. Istotne znaczenie ma też fakt, czy w danym systemie partyjnym przeważają ugrupowania zdolne do uzyskania poparcia znacznej części elektoratu (system "dużych" partii), czy takie, które gro-
234
Systemy wyborcze
madzą głosy jego niewielkich części (system "małych" partii). Przyczyny tego stanu rzeczy zdają się leżeć poza systemem wyborczym, który może spełniać jedynie rolę "wspomagającą" w utrwaleniu się pewnych tendencji. Dlatego właśnie nie ma systemów obiektywnie "lepszych" lub "gorszych" albo mniej lub bardziej "właściwych".
Można je natomiast oceniać, jak była już o tym mowa, pod kątem stopnia realizacji dwóch podstawowych i niezbieżnych celów: wierności odwzorowania preferencji wyborczych oraz redukcji efektywnej liczby partii, sprzyjającej stabilizacji politycznej. To, których z tych celów uzna się za pierwszoplanowy, wynika bezpośrednio z gry interesów politycznych. Jest to szczególnie istotne w krajach wchodzących na drogę demokracji, gdzie wzgląd na stabilność rządów może przeważyć nad dążeniem do maksymalnej reprezentatywności. Praktyka układa się jednak różnie: w Afryce w latach 90. znajdują zastosowanie zarówno systemy proporcjonalne (RPA, Namibia, Benin, Mozambik, Burkina Faso, Niger), jak i systemy większości względnej (Botswana, Kenia, Malawi, Zambia, Zimbabwe). System mieszany występuje w Senegalu. W Europie postkomunistycznej przeważają systemy mieszane (Chorwacja, Macedonia, Czechy, Węgry, Rosja, Ukraina, Litwa) i proporcjonalne w wersji list partyjnych (Bułgaria, Estonia, Łotwa, Polska, Rumunia, Słowacja, Słowenia). Używane są różne formuły wyborcze: d'Hondta (Polska, Bułgaria, Mołdawia), Sainte--Lague (Łotwa), Hagenbacha-Bischoffa (Czechy, Słowacja) oraz Hare'a (Polska i Bułgaria w 1991 r., połowa deputowanych do parlamentu Słowenii). W Ameryce Południowej dominują systemy proporcjonalne, natomiast w regionie Karaibów i w Oceanii - systemy większości względnej, co jest wyrazem brytyjskiego dziedzictwa politycznego. W Azji przeważają systemy proporcjonalne (Korea Południowa, Tajwan, Indonezja). Spośród azjatyckich państw postkomunistycznych jedynie w Mongolii przyjęto system większościowy, natomiast w republikach b. ZSRR dominują systemy mieszane.
Ta różnorodność rozwiązań instytucjonalnych nie jest jednak w żadnym stopniu powiązana z charakterem rywalizacji politycznej na poziomie wyborczym. W ramach zbliżonych do siebie systemów wyborczych napotykamy zarówno zdecydowaną dominację jednej partii politycznej (jest to charakterystyczne np. dla większości państw afrykańskich oraz dla postradzieckich republik azjatyckich), jak i względnie zrównoważony układ s ł (Ameryka Łacińska z wyjątkiem Meksyku). Za charakterystyczne zjawisko dla młodych demokracji uznać natomiast należy częstą alternację władzy, która dokonuje się w ramach różnych systemów wyborczych. Dowodzi to tego, że wpływ systemu wyborczego na charakter rywalizacji politycznej jest mniejszy, niż się na ogół przyjmuje.
235
Systemy polityczne współczesnego świata Tabela 6. Systemy wyborcze stosowane w wybranych demokracjach liberalnych
Większość względna Wielka Brytania, Stany Zjednoczone Ameryki Pln., Kanada, Indie, Bahamy, Barbados, Grenada, Jamajka, Trynidad i Tobago, Papua-Nowa Gwinea, Saint Lucia, Saint Christopher i Nevis, Saint Vincent i Grenadyny, Botswana, Mauritius, Mali, Malawi, Nowa Zelandia do 1993 r.
Większość bezwzględna Australia, Francja
PR - system list partyjnych Austria, Belgia, Dania, Finlandia, Grecja, Hiszpania, Holandia, Islandia, Norwegia, Portugalia, Szwajcaria, Szwecja, Włochy do 1993 r., Bułgaria, Czechy, Estonia, Łotwa, Polska, Rumunia, Słowacja, Słowenia, Benin, RPA, Namibia, Argentyna, Boliwia, Chile, Ekwador, Kostaryka, Urugwaj, Wenezuela do 1993 r.
PR-STV Irlandia, Malta
System mieszany Niemcy, Nowa Zelandia po 1993 r., Włochy po 1993 r., Wenezuela po 1993 r., Japonia po 1995 r.*, Litwa, Węgry, Tajwan, Korea Płd.
* Do elekcji z 1995 r. Japonia stosowała system pojedynczego głosu nieprzechodniego (SNTV - Single Non-Transferable Vote), polegający na tym, że wyborca głosujący w okręgu wieloman-datowym dysponuje jednym głosem. System ten uznawany jest za półproprorcjonalny.
Źródło: T. Goduń i in., Leksykon systemów politycznych, Elipsa, Warszawa 1999; A. Lijphart, Pat-terns of Democracy. Government Forms and Performance In Thirty Six Countries, Yale University Press, New Haven 1999, ss. 143-170; A. Reynolds, T. Sisk, Elections and Conflict Management in Africa, United States Institute of Peace, Washington 1998.
236
Rozdział VII
Władza ustawodawcza
1. Funkcje parlamentu we współczesnym państwie
Obecność parlamentu wśród instytucji składających się na system polityczny nie stanowi kryterium pozwalającego na odróżnienie demokracji od autorytaryzmu, choć prawdą jest, że jego brak uniemożliwia uznanie danego systemu politycznego za demokratyczny. Niezależnie od tego, czy pochodzą z rywalizacyjnych, czy z pozorowanych wyborów, parlamenty powoływane są do życia we wszystkich typach reżimów politycznych i w znakomitej większości krajów. Różnią się one od siebie pod wieloma względami: nazwą, rozmiarem, strukturą, sposobem powoływania, uprawnieniami, aktywnością i zakresem wpływu na politykę państwa. Mogą liczyć od kilkunastu do niemal 3 tys. deputowanych (tak np. w skład parlamentu Tuvalu wchodzi 13 osób, natomiast Ogólnochińskie Zgromadzenie Przedstawicieli Ludowych liczy 2979 posłów). Mogą być jedno- lub dwuizbowe. Mogą pochodzić z rywalizacyjnych wyborów lub z nominacji. Mogą spełniać wyłącznie funkcje doradcze - jak w niektórych państwach Bliskiego Wschodu - lub być podmiotem samodzielnych decyzji politycznych. Wszędzie jednak symbolizują ludowładztwo rozumiane albo jako realne przeciwieństwo absolutnej władzy jednostki lub partii politycznej, albo co najmniej jako zakrywająca tę władzę fasada. Choć zasadnicze decyzje polityczne często zapadają poza parlamentami, to ich znaczenia - zwłaszcza w systemie demokratycznym - nie można nie doceniać. Świadczy o tym między innymi fakt, że zamachy stanu oznaczają na ogół zawieszenie jego działalności. Z drugiej strony odbycie rywalizacyjnych wyborów parlamentarnych i nadanie bądź przywrócenie parlamentowi cech samodzielnego podmiotu polityki traktowane jest jako decydujący przejaw wejścia na drogę demokracji; data tych wyborów stanowi często cezurę początkującą nowy etap rozwoju politycznego.
Fakt, że legislatywy istnieją w różnych systemach i kontekstach politycznych, nieuchronnie sugeruje, iż ich funkcje są na skutek tego dosyć znacznie zróżnicowane. To oczywiste, że parlament wyłoniony w rezultacie rywalizacji międzypartyjnej,
237
Systemy polityczne współcznesnego świata
odpowiedzialny przed wyborcami i wyrażający pluralizm polityczny jest czymś zupełnie odmiennym od kolegium wyselekcjonowanego przez jeden ośrodek decyzyjny po to, by dodatkowo legitymować jego poczynania. Jak podkreśla David Olson, parlamenty w systemach demokratycznych mogą faktycznie "pełnić główną rolę w formułowaniu i stanowieniu prawa oraz w podejmowaniu decyzji politycznych". Mogą, choć -dodajmy od razu - wcale nie muszą. O faktycznej pozycji parlamentu decyduje nie tylko jego konstytucyjny model (który jest zróżnicowany), ale także i typ systemu partyjnego. To prawda, że niezależnie od tego, czy mamy do czynienia z reżimem parlamentarnym, prezydenckim (semiprezydenckim), czy z systemem rządów zgromadzenia, w każdym z nich władzę ustawodawczą powierza się parlamentowi. Do niego należy prawo uchwalania budżetu i podatków. Jednakże w parlamentaryzmie (i w systemie rządów zgromadzenia) parlament jest na ogół jedyną instytucją polityczną dysponującą demokratyczną legitymacją do sprawowania władzy w imieniu narodu, podczas gdy w prezydencjalizmie dzieli on ją z pochodzącą również z wyborów głową państwa. Fakt ten rzutuje na polityczną pozycję parlamentu wyznaczoną relacjami z władzą wykonawczą. Co więcej, w ramach reżimu parlamentarnego sprzężonego z systemem dwupartyjnym (bądź do niego zbliżonym) zasadnicze ustalenia zapadają w gremiach rządowych, a rola większości parlamentarnej sprowadza się bardziej do nadania tym ustaleniom prawomocności niż ich skorygowania. Inaczej wygląda to natomiast w reżimach prezydenckich, w których parlamentarne prawo uchwalania budżetu jest elementem faktycznie ograniczającym władzę wykonawczą, zwłaszcza gdy przewagę w legislatywie posiadają oponenci urzędującego prezydenta. Niezależnie od tych różnic, parlament w systemie demokratycznym jest wyposażoną we władzę stanowienia ustaw i pochodzącą z rywalizacyjnych wyborów, kolegialną reprezentacją interesów indywidualnych wyborców oraz elektoratu jako całości. Jest miejscem dyskusji o sprawach publicznych, ale stanowi także faktyczny ośrodek decyzyjny (już choćby z uwagi na możność ustanawiania reguł działania, kontrolowania i ograniczania władzy innych podmiotów). Jest areną ujawniania się poglądów i interesów mniejszości. Jest też miejscem prezentowania ocen krytycznych wobec rządu. Faktyczna pozycja polityczna parlamentu oraz funkcje, jakie pełni, są efektem wielowiekowej niekiedy ewolucji. W swojej historii były parlamenty bądź wyrazem szlacheckiego przeciwstawienia się absolutyzmowi, bądź symbolem uzyskania albo odzyskania państwowej suwerenności, bądź też - jak w USA - instytucją wyrażającą i zabezpieczającą samodzielność sfederowanych stanów. W XIX wieku stanowiły miejsce debat wąskiej elity politycznej, po to by - w wyniku upowszechnienia prawa wyborczego i rozwoju partii politycznych - stać się stosunkowo łatwo
238
Władza ustawodawcza
dostępną areną konfrontacji różnych poglądów i idei politycznych. W rezultacie długotrwałego procesu parlamenty skonsolidowanych demokracji stały się jednym z miejsc publicznej debaty, prowadzącej do podejmowania wiążących decyzji politycznych (w tym zwłaszcza rozstrzygnięć o finansach publicznych), o których treści przesądza istniejąca w danym momencie konfiguracja polityczna, będąca rozstrzygnięciem rywalizacji o głosy wyborców, jaką toczą między sobą partie polityczne. Trzeba bowiem pamiętać, że decyzje parlamentarne mogą być efektem uzgodnień między partią (koalicją) rządzącą a opozycją bądź też prostą funkcją arytmetycznego układu sił. Również i to, który z tych dwóch wzorców rywalizacji politycznej uzyska przewagę w praktyce, ma istotny wpływ na faktyczne polityczne znaczenie parlamentu.
Analizując tę kwestię, koncentrujemy się przede wszystkim na tym, jakie funkcje spełnia parlament w danym systemie politycznym. Można je rozpatrywać przez pryzmat uregulowań prawnych (płaszczyzna normatywna) lub faktycznych działań politycznych (płaszczyzna empiryczna). Rozpatrując funkcje parlamentów od strony normatywnej, napotykamy przede wszystkim klasyczny, powszechnie stosowany w prawoznawstwie schemat, wedle którego podstawowymi kierunkami ich działania są ustawodawstwo, kontrola i kreacja rządu. Podstawą zróżnicowania parlamentów jest przyznany im prawem zakres kompetencji. Konstytucje, powierzając parlamentom władzę ustawodawczą, wyposażają je tym samym w prawo podejmowania decyzji o określonej mocy prawnej (ustawy plasują się bowiem - prócz konstytucji - najwyżej w hierarchii aktów prawnych). Do niezbywalnych uprawnień parlamentu należy zwłaszcza prawo uchwalania budżetu oraz ustanawiania podatków, dające większości parlamentarnej możliwość kształtowania wewnętrznej polityki państwa. Niekiedy - jak w Wielkiej Brytanii - decyzje podjęte przez większość parlamentarną są ostateczne i niepodważalne; w niektórych przypadkach mogą być one zakwestionowane przez władzę wykonawczą wyposażoną w prawo weta (jak np. we Francji czy USA) bądź przez opozycję kwestionującą ich zgodność z konstytucją (możliwość taka występuje np. w Niemczech, Austrii, Hiszpanii czy Turcji). Uchwalanie aktów o mocy ustawy może być wyłączną domeną parlamentu bądź uprawnieniem dzielonym z władzą wykonawczą (V Republika we Francji). Suwerenność parlamentu - z punktu widzenia funkcji ustawodawczej - najpełniej podkreśla model brytyjski, choć w praktyce stanowisko większości parlamentarnej jest odzwierciedleniem stanowiska gabinetu. Jednak niezależnie od tego, jaki jest zakres kompetencji parlamentu, spełnianie przezeń funkcji legislacyjnej oznacza skomplikowany i rozciągnięty w czasie proces uzgodnień pomiędzy różnymi podmiotami polityki:
239
Systemy polityczne współczesnego świata
od wpłynięcia projektu ustawy, poprzez pracę w komisjach, debatę plenarną, do podjęcia decyzji i jej ewentualnego uzgodnienia z izbą wyższą lub z głową państwa.
Inną funkcją parlamentu jest funkcja kreacyjna, polegająca na powoływaniu i odwoływaniu konstytucyjnych organów państwa oraz - w niektórych przypadkach - na powoływaniu i odwoływaniu ich obsady personalnej. Idzie tu przede wszystkim, choć nie tylko (uprawnienia kreacyjne dotyczą licznych organów państwowych, m.in. trybunałów politycznych i ombudsmanów), o obsadę władzy wykonawczej. Również pod tym względem parlamenty są zróżnicowane. W ramach klasycznego reżimu parlamentarnego powołanie i odwołanie gabinetu, jak i poszczególnych jego członków, należy do niezbywalnych uprawnień większości parlamentarnej. Już jednak niemiecki Bundestag powołuje i odwołuje jedynie kanclerza (podobnie jak austriacka Rada Narodowa). Amerykańska wersja prezydencjalizmu ogranicza prawo parlamentu do wyrażenia zgody i rady Senatu w odniesieniu do prezydenckich nominacji na stanowiska ministerialne (sam prezydent pochodzi, jak była już o tym mowa, z wyborów powszechnych). Prezydencjalizm dopuszcza jednakże powołanie prezydenta przez parlament, w przypadku gdy nie uzyska on wymaganej większości w głosowaniu powszechnym (np. USA i Boliwia po 1997 r.). Parlamenty USA oraz większości państw Ameryki Południowej uprawnione są nadto do usunięcia prezydenta z urzędu w ramach procedury impeachment. Z kolei w reżimach semiprezydenckich parlament może być formalnie uprawniony do wyrażenia wotum nieufności lub odmówienia zaufania gabinetowi powołanemu przez prezydenta (Francja, Finlandia) - albo być tego prawa pozbawiony (Kenia, Zimbabwe). Założeniem semiprezydencjalizmu jest wprawdzie to, że gabinet winien cieszyć się podwójnym zaufaniem - tj. mieć poparcie zarówno parlamentu, jak i głowy państwa - ale, jak dowodzi tego praktyka francuska, nie zawsze jest to konieczne.
Trzecią normatywną funkcją parlamentów jest kontrola działalności innych organów państwowych, w tym zwłaszcza pełniących funkcje władzy wykonawczej. Zakres funkcji kontrolnej jest dosyć znacznie zróżnicowany. W ujęciu minimalnym sprowadza się ona do żądania informacji o podejmowanych przez administrację działaniach. Klasycznymi formami kontroli w ramach reżimu parlamentarnego są interpelacje i zapytania poselskie oraz rozpatrywanie sprawozdań. W prezydencjali-zmie zakładającym separację władz funkcję tę pełnią publiczne przesłuchania funkcjonariuszy administracji. Niezależnie od stosowanych form kontroli, polega ona na ustalaniu zakresu zgodności (niezgodności) działań rządu z jego deklaracjami oraz -zwłaszcza gdy następstwem uzyskania informacji jest debata parlamentarna - na ocenie skuteczności jego działania. Istotne jest przy tym to, jakie mogą być konse-
240
Władza ustawodawcza
kwencje oceny negatywnej. Prawo uchwalenia wotum nieufności wobec całego gabinetu, jego szefa lub poszczególnych ministrów (charakterystyczne dla różnych wariantów parlamentaryzmu) stwarza .hipotetyczną możliwość domagania się przez większość parlamentarną konkretnych działań rządu, co wykracza poza granice pojęcia kontroli. Pamiętać jednak trzeba, że popierająca rząd większość parlamentarna nie jest na ogół zainteresowana ani w ujawnianiu jego słabości, ani w jego nieprzemyślanej wymianie. Dlatego też wypełnianie przez parlament funkcji kontrolnej wobec rządu wiąże się obecnie przede wszystkim z aktywnością polityczną opozycji, która - o ile nie zajdą nadzwyczajne okoliczności - ma małe szansę na obalenie rządu i przejęcie władzy (bądź, jak w USA, nie ma ich w ogóle). Ma natomiast - i w tym celu wykorzystuje uprawnienia kontrolne przysługujące parlamentowi - możliwość zmuszenia gabinetu do ujawnienia informacji o jego działaniach, zwłaszcza w zakresie administrowania finansami publicznymi.
Analiza funkcji parlamentu na płaszczyźnie normatywnej, jeśli ograniczymy ją do egzegezy przepisów konstytucji, ma swoje ograniczenia. Może bowiem utrudnić wychwycenie różnic pomiędzy działalnością władzy ustawodawczej w systemach demokratycznych i autorytarnych. I w jednych, i w drugich parlamenty wyposażone są w podobnie zarysowane uprawnienia (porównując kompetencje Kongresu USA i Rady Najwyższej ZSRR czy Ogólnochińskiego Zgromadzenia Przedstawicieli Ludowych, można skądinąd dojść do wniosku, że parlament amerykański dysponuje nadzwyczaj skromną władzą). Dlatego też analizy politologiczne nie utożsamiają na ogół pojęcia "funkcji" z zakresem uprawnień, koncentrując się na efektach działań politycznych podejmowanych przez dany podmiot. Np. Philip Norton dowodzi, że wszystkie parlamenty spełniają jedną kluczową funkcję: w imieniu wspólnoty politycznej wyrażają zgodę na podjęcie wiążących działań (binding measures ofpublicpolky). Jest to funkcja legitymizacyjna. David Olson stwierdza, że efektem działania parlamentów jest współtworzenie polityki państwa, stanowienie prawa, współdziałanie z głową władzy wykonawczej oraz wpływ na opinię publiczną. Jeszcze innym tropem podąża Robert Packhenham, autor studium Legislatury a rozwój polityczny, opartego na analizie doświadczeń brazylijskiego Kongresu Narodowego w latach 1964-1965. Wyróżnia on funkcję legitymizacyjna, socjalizacyjno-rekrutacyjną oraz decyzyjną. Właśnie ta ostatnia propozycja zyskała rozgłos w literaturze politologicznej, stając się podstawą licznych badań porównawczych nad parlamentami w rozwiniętych demokracjach. Warto przyjrzeć się jej więc nieco bliżej.
Każda z wymienionych przez R. Packenhama funkcji zawiera w sobie kilka pod-funkcji szczegółowych. Mianowicie, w ramach legitymizacji autor wyróżnia podfunkcję
241
Systemy polityczne współczesnego świata
legitymizacji ukrytej (odbywanie regularnie i nieprzerwanie debat nad zasadniczymi kwestiami politycznymi), podfunkcję jawnej legitymizacji politycznej (wyrażanie formalnej aprobaty dla działań innych podmiotów, w tym zwłaszcza rządu) oraz podfunkcję "zaworu bezpieczeństwa", której istotą jest stwarzanie ujścia dla napięć politycznych pojawiających się między poszczególnymi podmiotami polityki i stanowiących zagrożenie dla systemu. Efektem tej ostatniej może być wzrost satysfakcji politycznej rządzących i ich przyzwolenia na politykę rządu. Zdaniem autora, szczególne znaczenie ma, nieuświadamiana często przez deputowanych, ukryta legitymizacja prowadząca do przejęcia współodpowiedzialności za działania polityczne innych uczestników procesu politycznego, takich jak prezydent, rząd czy - w przypadku Brazylii - armia.
Funkcja rekrutacyjno-socjalizacyjna obejmuje z kolei rekrutację polityczną (wyłanianie liderów politycznych), socjalizację, rozumianą jako upowszechnienie wzorców zachowań politycznych charakterystycznych dla systemów demokratycznych, oraz trening polityczny (nabywanie umiejętności działania politycznego - pokonywania rywali i pozyskiwania sojuszników). Parlament jest tu traktowany jako swoista akademia nabywania kwalifikacji politycznych, przydatnych przy pełnieniu funkcji publicznych. Jak pisze R. Packenham, deputowani "uczą się norm obowiązujących elity, nabywają politycznych umiejętności, stają się znanymi osobistościami i pozyskują prestiż polityczny, niezbędny w zdobywaniu, utrzymywaniu i pełnieniu innych ról politycznych". Ocena ta wydaje się jednak mieć ograniczony walor. W rozwiniętych demokracjach funkcja deputowanego jest nie tyle (lub nie tylko) wstępem do kariery politycznej, ale przede wszystkim spożytkowaniem doświadczeń nabytych w działalności podejmowanej w ramach partii politycznych lub w strukturach władzy lokalnej.
Stosunkowo najpełniej rozbudowana została funkcja podejmowania decyzji politycznych. Obejmuje ona przede wszystkim legislację (stanowienie prawa), głównie w postaci ustaw. Trzeba jednak zwrócić uwagę na to, że w praktyce rozwiniętych, skonsolidowanych demokracji występują dwa biegunowe rozwiązania. Jedno z nich polega na wyposażeniu parlamentu w prawo nieograniczonej regulacji ustawowej (każda kwestia może być przedmiotem ustawy). Pierwowzorem jest tu parlament brytyjski, który "może czynić wszystko, za wyjątkiem zmiany koguta w kurę". Co wydaje się szczególnie ważne, to fakt, że uprawnień parlamentu nie może przejąć żaden podmiot polityki - ani lud poprzez referendum, ani rząd. Dlatego właśnie w doktrynie brytyjskiej obowiązuje koncepcja "suwerenności parlamentu". Na drugim biegunie mieści się model francuski, w którym materia ustawowa została istotnie ograniczona poprzez wyliczenie w konstytucji tych dziedzin życia społecznego, które
242
Systemy polityczne współczesnego świata
legitymizacji ukrytej (odbywanie regularnie i nieprzerwanie debat nad zasadniczymi kwestiami politycznymi), podfunkcję jawnej legitymizacji politycznej (wyrażanie formalnej aprobaty dla działań innych podmiotów, w tym zwłaszcza rządu) oraz podfunkcję "zaworu bezpieczeństwa", której istotą jest stwarzanie ujścia dla napięć politycznych pojawiających się między poszczególnymi podmiotami polityki i stanowiących zagrożenie dla systemu. Efektem tej ostatniej może być wzrost satysfakcji politycznej rządzących i ich przyzwolenia na politykę rządu. Zdaniem autora, szczególne znaczenie ma, nieuświadamiana często przez deputowanych, ukryta legitymizacja prowadząca do przejęcia współodpowiedzialności za działania polityczne innych uczestników procesu politycznego, takich jak prezydent, rząd czy - w przypadku Brazylii - armia.
Funkcja rekrutacyjno-socjalizacyjna obejmuje z kolei rekrutację polityczną (wyłanianie liderów politycznych), socjalizację, rozumianą jako upowszechnienie wzorców zachowań politycznych charakterystycznych dla systemów demokratycznych, oraz trening polityczny (nabywanie umiejętności działania politycznego - pokonywania rywali i pozyskiwania sojuszników). Parlament jest tu traktowany jako swoista akademia nabywania kwalifikacji politycznych, przydatnych przy pełnieniu funkcji publicznych. Jak pisze R. Packenham, deputowani "uczą się norm obowiązujących elity, nabywają politycznych umiejętności, stają się znanymi osobistościami i pozyskują prestiż polityczny, niezbędny w zdobywaniu, utrzymywaniu i pełnieniu innych ról politycznych". Ocena ta wydaje się jednak mieć ograniczony walor. W rozwiniętych demokracjach funkcja deputowanego jest nie tyle (lub nie tylko) wstępem do kariery politycznej, ale przede wszystkim spożytkowaniem doświadczeń nabytych w działalności podejmowanej w ramach partii politycznych lub w strukturach władzy lokalnej.
Stosunkowo najpełniej rozbudowana została funkcja podejmowania decyzji politycznych. Obejmuje ona przede wszystkim legislację (stanowienie prawa), głównie w postaci ustaw. Trzeba jednak zwrócić uwagę na to, że w praktyce rozwiniętych, skonsolidowanych demokracji występują dwa biegunowe rozwiązania. Jedno z nich polega na wyposażeniu parlamentu w prawo nieograniczonej regulacji ustawowej (każda kwestia może być przedmiotem ustawy). Pierwowzorem jest tu parlament brytyjski, który "może czynić wszystko, za wyjątkiem zmiany koguta w kurę". Co wydaje się szczególnie ważne, to fakt, że uprawnień parlamentu nie może przejąć żaden podmiot polityki - ani lud poprzez referendum, ani rząd. Dlatego właśnie w doktrynie brytyjskiej obowiązuje koncepcja "suwerenności parlamentu". Na drugim biegunie mieści się model francuski, w którym materia ustawowa została istotnie ograniczona poprzez wyliczenie w konstytucji tych dziedzin życia społecznego, które
242
Władza ustawodawcza
parlament jest władny regulować ustawą (problemy w konstytucji nie wymienione należą do tzw. materii ustawodawczej rządu). Prawo do wydawania dekretów z mocą ustawy (będące skądinąd przedmiotem marzeń niektórych prezydentów w krajach postkomunistycznych) posiada także francuski prezydent. Co więcej, głowa państwa może odwołać się bezpośrednio - z pominięciem parlamentu - do woli narodu, zarządzając referendum. Czynił tak generał de Gaulle, choć praktyki tej nie kontynuowali jego następcy. Rozwiązania takie osłabiają bez wątpienia pozycję parlamentu zarówno w stosunku do rządu, jak i do prezydenta. Jednakże analiza praktyki wskazuje na to, że różnice między brytyjską Izbą Gmin i francuskim Zgromadzeniem Narodowym nie są aż tak wielkie, jak wynikałoby to z różnic modeli normatywnych; zdaniem niektórych autorów - o czym będzie jeszcze mowa - parlament brytyjski w stopniu wyższym niż jego francuski odpowiednik jest bardziej areną dyskusji niż decyzji.
Kolejnym elementem funkcji decyzyjnej jest podfunkcja "wyjścia", oznaczająca rozwiązywanie impasów, jakie pojawiają się w systemie politycznym (np. w wyniku zmiany premiera bądź gabinetu). Efektem działania parlamentu jest też artykulacja interesów grupowych (ujawnianie potrzeb, opinii i roszczeń poszczególnych środowisk), rozwiązywanie konfliktów międzygrupowych oraz nadzór i patronat nad administracją pod kątem efektywności w załatwianiu spraw wyborców. W ten sposób parlament w systemie demokratycznym jest czymś więcej niż tylko "publicznym notariuszem", formalnie poświadczającym decyzje podjęte przez władzę wykonawczą. Te funkcje w minimalnym stopniu spełniane są przez parlamenty w krajach autorytarnych.
Typologia R. Packenhama ukazuje parlament jako coś więcej niż tylko narzędzie kształtowania prawa. Zdaniem tego autora, jak zresztą wielu innych, funkcja decyzyjna jest najsłabiej zaznaczonym efektem działania parlamentu, w przeciwieństwie do legitymizacji, rekrutacji i socjalizacji. Aczkolwiek o pozycji parlamentu w systemie politycznym przesądza przede wszystkim efektywność w wypełnianiu funkcji legitymizacji oraz rekrutacji i socjalizacji (zwłaszcza zaś legitymizowanie działań politycznych rządu), to jednak większość badaczy parlamentów akcentuje znaczenie funkcji decyzyjnej. Jest ono mniejsze w modelu westminsterskim, w którym zdyscyplinowana większość parlamentarna podporządkowuje się w zasadzie inicjatywom i dyrektywom "swojego" rządu. Podobną ocenę można odnieść do parlamentów działających w ramach reżimu semiprezydenckiego: w podejmowaniu decyzji muszą się one liczyć z interwencją prezydenta (bądź podlegają dominacji rządu, jak zdarza się to wV Republice w okresie cohabitation). Z kolei w modelu konsensualnym wpływ
243

Systemy polityczne współczesnego świata
parlamentu może ulegać ograniczeniu poprzez uczynienie miejscem negocjacji i przetargów (a więc faktycznego uzgadniania treści decyzji) ciał pozaparlamentarnych -jak choćby w Austrii, gdzie działa system tzw. partnerstwa socjalnego, umożliwiający podjęcie decyzji przez grupy interesów bez interwencji państwa (podobną rolę odgrywają we Włoszech nieformalne szczyty przywódców partyjnych, charakterystyczne zwłaszcza dla I Republiki). Przykładem tego typu ograniczenia jest również proces formowania systemu politycznego w Hiszpanii w latach 1975-1978, kiedy to najistotniejsze rozstrzygnięcia zapadały w drodze niejawnych, dwu- lub wielostronnych porozumień (np. Pakt Moncloa z 1977 r. w kwestiach socjalno-ekonomicznych oraz "noc Jose Luisa" z 1978 r., podczas której doszło do wstępnych uzgodnień co do treści przyszłej konstytucji).
Jak już była o tym mowa, charakterystyczną cechą współczesnych demokracji jest mniej lub bardziej rozbudowany system ograniczeń władzy. Choć teoretycy systemów politycznych akcentują zwłaszcza rozwiązania zabezpieczające przed arbitral-nością egzekutywy, to w praktyce - poza Wielką Brytanią i ustrojami wzorowanymi na brytyjskim - spotykamy się także z formalną limitacją władzy parlamentów. Klasycznym tego przykładem jest poddanie uchwalanych przez nie ustaw kontroli sądowej, dokonywanej pod kątem ich zgodności z konstytucją. Inny przejaw ograniczenia odnajdujemy w V Republice, w której władza ustawodawcza Zgromadzenia Narodowego została ograniczona do materii wymienionych w konstytucji. W wielu krajach prezydenci posiadają prawo do wydawania dekretów. Ograniczeniem władzy legislatywy jest też - przyjęte w prezydencjalizmie i semiprezydencjalizmie - prawo weta głowy państwa. Jeszcze innym środkiem wiodącym do zawężenia zakresu funkcji decyzyjnej parlamentu jest, o czym była mowa w odniesieniu do V Republiki, referendum, oddające uprawnienie do władczego rozstrzygnięcia w ręce elektoratu, co pozwala na nieuwzględnianie układu sił wyłonionego w wyniku wyborów. Ograniczenia te nie występują w modelu brytyjskim; nie oznacza to jednak ani dominacji legislatywy nad egzekutywą, ani tym bardziej jej omnipotencji, jak chcieliby to widzieć teoretycy suwerenności parlamentu rozumianej jako wyraz suwerenności narodu.
Większość rozważań o naturze i funkcjach parlamentu odnoszona jest do legislatyw działających w warunkach skonsolidowanych demokracji, w których są one podmiotem zbiorowych decyzji podejmowanych w warunkach ujawniania się sprzeczności różnorodnych interesów grupowych. Upowszechnienie prawa wyborczego umożliwiło reprezentację i artykulację interesów grup, których możliwości uczestnictwa w polityce były przedtem nader ograniczone. Nic dziwnego, że myśliciele
244
_
Władza ustawodawcza
0 orientacji socjalistycznej, później komunistycznej, z uznaniem witali parlamentaryzm jako reżim umożliwiający i ułatwiający walkę grup upośledzonych ekonomicznie i politycznie o przezwyciężenie owego upośledzenia. Akceptacja działalności opozycji jako zjawiska charakterystycznego dla parlamentu była jednak ograniczona; rewolucje, zamachy stanu czy zrzucenie jarzma kolonializmu najczęściej wiązały się z praktyczną redefinicją funkcji parlamentu (o ile w ogóle z instytucji tej, jak w faszystowskich Niemczech po 1934 r., nie rezygnowano).
Współczesne przykłady rezygnacji z instytucji parlamentu jako narodowej legislatywy są nadzwyczaj rzadkie; pomijamy tu czasowe zawieszenie jego działalności, charakterystyczne zwłaszcza dla sytuacji po zamachach stanu w Ameryce Łacińskiej, Afryce i Azji. Kraje, w których parlament nie działa przez dłuższy czas, można wymienić na palcach obu rąk; należą do nich m.in. Erytrea, Somalia, Rwanda, Kongo
1 Zair w Afryce oraz Birma czy Afganistan w Azji. Znacznie częściej spotykamy się natomiast z sytuacją, w której parlament, choć regularnie obradujący, spełnia jedynie funkcję jawnego legitymizowania decyzji podjętych w gronie wąskich elit przywódczych (przykładem takiej sytuacji może być aprobata decyzji o wprowadzeniu w Polsce stanu wojennego, dokonana przez Sejm w lutym 1982 r.). Nawet jeśli istnieje w nim opozycja, to jej zadaniem nie jest formułowanie alternatywy politycznej ani modyfikowanie projektów rozstrzygnięć przedkładanych przez władzę wykonawczą, a jedynie rytualne uczestnictwo w debatach (z sytuacją taką mieliśmy do czynienia np. w Portugalii w ostatnich latach dyktatury Salazara; ilościową limitację opozycji spotykamy dzisiaj w niektórych państwach Afryki Północnej). W wielu parlamentach funkcjonujących w państwach autorytarnych opozycja nie jest jednak w ogóle dopuszczana do władzy, a proces rekrutacji deputowanych podlega ścisłej kontroli faktycznego centrum decyzyjnego. Sytuacja taka cechuje współcześnie przede wszystkim systemy komunistyczne oraz "sułtańskie" reżimy Bliskiego Wschodu. Wśród tych ostatnich wyodrębnimy kilka rozwiązań służących zapewnieniu "posłuszeństwa" parlamentu. W Arabii Saudyjskiej, Bahrajnie, Omanie i Katarze członkowie parlamentu nie pochodzą z wyborów, lecz z nominacji głowy państwa, zaś same parlamenty mają charakter wyłącznie ciał doradczych. W Kuwejcie oraz w Zjednoczonych Emiratach (podobnie zresztą jak w Arabii Saudyjskiej) działalność partii politycznych jest w ogóle zakazana. W Iraku o miejsce w parlamencie mogą ubiegać się wyłącznie członkowie partii Baath i jej zwolennicy. W Syrii, w 250-osobowym parlamencie, 167 miejsc gwarantowanych jest dla przedstawicieli Al-Jabhaal-Wataniy-ah (Narodowego Frontu Postępu), sprawującego władzę od 1972 r. Wreszcie w Iranie wszyscy kandydaci startujący w wyborach do Majlisu muszą zyskać pozytywną
245
Systemy polityczne współczesnego świata
opinię Rady Strażników. W ten sposób możliwość ukształtowania się w parlamencie opozycji wobec głowy państwa praktycznie nie istnieje lub - na co wskazuje przypadek Iranu - jest poważnie ograniczona. Nie znaczy to jednak, że parlament nie ma żadnego wpływu na decyzje polityczne. Jako przykład można podać uporczywe odmawianie przez kuwejcki Majlis al-Umma zgody na propozycję przyznania praw wyborczych kobietom, forsowaną przez emira Al-Jabira. Jak więc widać, nawet w krajach najbardziej oddalonych od demokratycznego wzorca, parlament może spełniać funkcję decyzyjną (choć w podanym przykładzie mamy do czynienia przede wszystkim z zablokowaniem takiej inicjatywy władzy wykonawczej, która narusza wielowiekowe tradycje kulturowe).
O ile różnice pomiędzy parlamentami funkcjonującymi w ramach skonsolidowanych demokracji oraz w systemach autokratycznych są oczywiste, o tyle na uwagę zasługuje pytanie, jak działają parlamenty w krajach wkraczających na drogę demokracji. Jak już wspomniano, symboliczną cezurą demokratycznej transformacji jest odbycie rywalizacyjnych wyborów do parlamentu. W wyborach tych, określanych jako "tranzycyjne", otwarta zostaje droga do przejęcia władzy przez antyautorytarną opozycję, choć - by wspomnieć tu przykłady Hiszpanii z 1977 r. oraz Bułgarii i Rumunii z 1990 r. - nie zawsze prowadzą one do takiego właśnie rezultatu. To, co w istotnym stopniu rzutuje na działalność parlamentów w "młodych" demokracjach, to nie tylko brak silnych, dostatecznie zinstytucjonalizowanych partii politycznych, ich słabe społeczne zakorzenienie czy niestabilność systemu partyjnego. To także brak tradycji i instytucji społeczeństwa obywatelskiego. To wreszcie brak zgody liderów politycznych co do tego, które instytucje państwowe winny odegrać główną rolę w procesie projektowania i realizacji przemian. Czynniki powyższe wpływają na to, że funkcje spełniane przez parlamenty w krajach demokratyzujących się mogą różnić się od tych, które pełnią one w skonsolidowanych demokracjach.
Analizując doświadczenia krajów Europy Środkowo-Wschodniej, węgierski politolog Attila Agh zwraca uwagę na zjawisko swoistej "nadparlamentaryzacji" życia politycznego. Wynika ono przede wszystkim z tego, że parlamenty stają się głównym miejscem narodzin i rozwoju partii politycznych, mających słabe związki z elektoratem. W sytuacji, w której bądź eksponenci starego reżimu (Hiszpania, Bułgaria, Rumunia), bądź przedstawiciele opozycji (Czechy, Słowacja) okazują się zdolni do utworzenia zdyscyplinowanego zaplecza politycznego, parlament jest - by nawiązać do ustaleń N. Polsby'ego - bardziej areną niż instytucją transformatywną (przynajmniej przez pewien czas). Niekiedy może ona stanowić nieocenioną pomoc w konflikcie z rywalizującym z szefem rządu podmiotem polityki. Przykładem tego typu
246
Władza ustawodawcza
sytuacji jest Słowacja, w której parlament spełnił funkcję legitymizującą antyprezy-denckie poczynania premiera V. Mecziara. Inaczej dzieje się natomiast w warunkach fragmentaryzacji systemu partyjnego, zwłaszcza jeśli towarzyszy jej chwiejność zachowań wyborczych. Parlament może wówczas wydatnie ograniczyć swobodę działania koalicyjnego rządu. Sytuacja taka zaistniała na Węgrzech po wyborach w 1990 i 1998 r. Bardziej wymownym przykładem może być jednak działalność polskiego Sejmu wiatach 1991-1993 (zakończona upadkiem gabinetu H. Suchockiej i przedterminowymi wyborami) oraz po 1997 r. (doprowadzenie do faktycznego paraliżu gabinetu na wiosnę 2000 r.). Bez wątpienia parlamenty węgierski i polski można określić mianem transformatywnych - zmuszają one bowiem rządy do znacznej nieraz korekty własnych zamierzeń.
Parlamenty konsolidujących się demokracji Europy Środkowo-Wschodniej spełniają również funkcję rekrutacji liderów partii politycznych. W przeciwieństwie do demokracji ustabilizowanych, uzyskanie mandatu parlamentarzysty staje się często punktem wyjściowym w karierze partyjnej z uwagi na fakt, że większość partii politycznych rodzi się z parlamentarnych frakcji.
O ile w krajach przodujących w procesie konsolidowania demokracji parlamenty spełniają bądź funkcje charakterystyczne dla parlamentaryzmu gabinetowego, stając się "arenami", bądź też uzyskują zdolność do modyfikowania propozycji rządowych,
0 tyle w państwach "szarej strefy" podejmowane są próby wykorzystania ich w charakterze instytucji wspierającej głowę państwa w jej reformatorskich działaniach. W przypadku odmowy wypełnienia przez parlament takiej funkcji dochodzi do ostrych
1 spektakularnych napięć politycznych. Najbardziej drastyczny wyraz znalazło to w Rosji w 1993 r., kiedy to prezydent Borys Jelcyn, uznając się za jedyny legitymowany podmiot władzy, wysłał pod gmach Dumy czołgi. Choć konsekwencją tamtych wydarzeń było zorganizowanie pierwszej rywalizacyjnej elekcji parlamentarnej, to jednak wyłoniona w jej wyniku legislatywa nie stała się ani miejscem ujawniania złożonej struktury interesów rosyjskiego społeczeństwa, ani też podmiotem korekty poczynań władzy wykonawczej. Nie będzie dalekie od prawdy stwierdzenie, że Duma pełni rolę prezydenckiego zaplecza politycznego, co stało się szczególnie widoczne po elekcji z 1999 r. Z drugiej strony parlament jest też miejscem, w którym organizuje i aktywizuje się antyprezydencka opozycja.
Również na Ukrainie doszło po wyborach prezydenckich 1999 r., które ponownie wygrał Leonid Kuczma, do siłowej rozgrywki. W pierwszej fazie konfliktu nastąpił rozłam w Radzie Najwyższej. Rozdzieliła się ona na proprezydencką, prawicową większość i antyprezydencka, postkomunistyczną mniejszość. Obie frakcje odmówiły
247
Systemy polityczne współczesnego świata
współdziałania, co zagroziło paraliżem władzy. Po zażegnaniu sporu, prezydent podjął próbę odwołania się do narodu celem uzyskania zgody na przedterminowe rozwiązanie parlamentu. Stanowiłoby to jednak rażące naruszenie konstytucji, czemu wyraz dał Sąd Konstytucyjny, unieważniając dwa z sześciu proponowanych pytań. Podobnie jak w przypadku rosyjskim, parlament ukraiński traktowany jest przez prezydenta jako jego zaplecze polityczne, natomiast przez opozycję - jako miejsce ujawnienia antyprezydenckich nastrojów. W znacznie mniejszym stopniu jest natomiast podmiotem decyzji politycznych. Dlatego właśnie i w Rosji, i na Ukrainie rezultaty wyborów parlamentarnych mają daleko mniejsze znaczenie niż wyniki wyborów prezydenckich. Odróżnia to zdecydowanie oba te kraje od innych państw Europy Wschodniej i Środkowej.
Pozbawienie parlamentu możliwości udziału w podejmowaniu decyzji dotyczących najważniejszych kwestii społecznych może być kolejnym kryterium zaliczenia kraju, w którym takie zjawiska można zaobserwować, do tego, co nazwaliśmy "szarą strefą". Nie jest to wyłącznie specjalność państw Europy Wschodniej. Podobny proces można ukazać także na przykładzie Wenezueli końca lat 90. W wyniku wyborów parlamentarnych przeprowadzonych w listopadzie 1998 r. ukształtował się mocno sfragmentaryzowany parlament, w którym żadnej z partii nie udało się uzyskać wyraźnej przewagi. Miesiąc później wybory prezydenckie wygrał Hugo Chavez Friaz -przywódca nieudanego puczu w 1992 r. Swe rządy rozpoczął od uzyskania w marcu 1999 r. pełnomocnictwa do wydawania dekretów, co umożliwiło mu faktyczne wyeliminowanie parlamentu z procesu projektowania i realizacji zmian politycznych. W referendum zorganizowanym w kwietniu 1999 r. wyborcy zdecydowanie poparli propozycję reform politycznych (92% głosów "tak"), co dało H. Chavezowi dodatkową legitymację do działań mających na celu radykalne przekształcenie systemu politycznego Wenezueli. W tej sytuacji w wyborach odbytych w lipcu 1999 r. wyłoniono 80-osobowe Narodowe Zgromadzenie Konstytucyjne (Asamblea Nacional Con-stituyente), spełniające funkcję konstytuanty i de facto zastępujące dwuizbowy parlament wyłoniony w 1998 r. W skład Zgromadzenia weszli niemal wyłącznie zwolennicy nowego prezydenta, którzy zdobyli 74 mandaty. W ekspresowym tempie przygotowana została nowa konstytucja, która zyskała 80% poparcia w referendum z grudnia 1999 r. (odbywanym w trakcie katastrofalnej powodzi, która kosztowała życie co najmniej 30 tys. ofiar). Jako że przewiduje ona ograniczenie uprawnień parlamentu i wzmocnienie władzy prezydenta, sens działań H. Chaveza wydaje się równie oczywisty, jak instrumentalne potraktowanie legalnie wybranego parlamentu (który nota bene w wyniku przyjęcia konstytucji został jej mocą rozwiązany, zaś nowe wybory,
248
Władza ustawodawcza
przewidziane pierwotnie na maj 2000 r. - przełożone, oficjalnie z powodu nieprzy-gotowania na czas systemu komputerowego).
Doświadczenia Rosji, Ukrainy czy Wenezueli - nie mówiąc o reżimach autorytarnych - wskazują na to, że koncepcje funkcji parlamentu, jeśli aspirują do miana uniwersalnych, muszą uwzględniać w większym stopniu, niż czynią to dotychczas, kontekst polityczny, w którym działają legislatywy. Składają się na niego nie tylko rozwiązania instytucjonalne, zachowania wyborcze czy system partyjny, ale także oczekiwania, jakie pod adresem deputowanych wysuwa wiadza wykonawcza, i zdolność tej ostatniej do ich wyegzekwowania.
2. Struktura współczesnych parlamentów
Omawiając właściwości strukturalne współczesnych parlamentów, zwrócić musimy uwagę na takie zagadnienia, jak organizacja wewnętrzna (unikameralizm przeciwstawiony bikameralizmowi), wielkość (liczbę mandatów), sposób kreacji izby wyższej oraz długość kadencji (zob. tabela zamieszczona niżej). Na wymienionych płaszczyznach występują pomiędzy poszczególnymi parlamentami mniej lub bardziej istotne różnice (zob. tabela 7 na końcu rozdziału). Należy jednak podkreślić, że nie stanowią one kryterium podziału na parlamenty funkcjonujące w systemach demokratycznych i autorytarnych. Rozpatrywane pod względem budowy legislatywy skonsolidowanych demokracji mogą w wielu przypadkach przypominać swoje odpowiedniki w reżimach autorytarnych.
Najbardziej rozpowszechniona klasyfikacja parlamentów to, oparty na kryterium organizacji wewnętrznej, podział na parlamenty jednoizbowe (unikameralne) oraz dwuizbowe (bikameralne). Do pierwszej grupy zaliczamy parlamenty: Danii, Finlandii, Grecji, Portugalii, Szwecji, Węgier, Słowacji, Bułgarii, Ukrainy i republik bałtyckich, poza Europą zaś - m.in. Nowej Zelandii, Turcji, Izraela, Indonezji, Korei Południowej, Tanzanii, Peru, Ekwadoru, Kostaryki, niektórych republik karaibskich (Nikaragui, Panamy, Gwatemali, Salwadoru) oraz wyspiarskich republik Oceanii. Dwuizbowe są parlamenty: USA, większości krajów Ameryki Południowej, Australii, Japonii, Indii, Filipin, Tajwanu, Republiki Południowej Afryki, Nigerii, Austrii, Francji, Belgii, Irlandii, Włoch, Holandii, Hiszpanii, Szwajcarii, Wielkiej Brytanii, Czech, Polski, Słowenii, Rumunii oraz Rosji. Swoistym połączeniem jedno- i dwuizbowości charakteryzują się parlamenty Niemiec, Norwegii i Islandii do 1991 r., lecz tylko pierwszy zaliczany jest do grona legislatyw dwuizbowych. Wśród państw
249
Systemy polityczne współczesnego świata
reprezentujących autorytaryzm, jednoizbowość odnajdziemy przede wszystkim w unitarnych państwach komunistycznych, niektórych azjatyckich republikach b. ZSRR (Tadżykistanie, Uzbekistanie), w części państw Afryki (Angoli, Czadzie, Nigrze) oraz na Bliskim Wschodzie. Przykładami państw autorytarnych, w których funkcjonują z kolei parlamenty dwuizbowe, mogą być Suazi, Etiopia, Jugosławia i Białoruś po 1994 r. Generalnie, pod koniec XX wieku wokoło 1/3 państw funkcjonują parlamenty dwuizbowe, w pozostałych 2/3 - jednoizbowe.
Rozpatrując parlamenty jednoizbowe, dostrzec można dwie zależności. Po pierwsze, większość z nich grupuje się w jednym obszarze geograficznym - np. w Skandynawii, w Ameryce Środkowej (choć już nie na Karaibach), na Bliskim Wschodzie czy w Oceanii. Po drugie, unikameralizm jest zjawiskiem nowszej daty. Islandia zlikwidowała wewnętrzny podział Althingu na dwie izby dopiero w roku 1991; Szwecja -w 1970; Dania - w 1953; Nowa Zelandia - w 1950. W powojennej Europie, prócz wspomnianych krajów skandynawskich, przyjęły go dwie "młode" demokracje śródziemnomorskie - Grecja w 1975 r. i Portugalia w 1976 r., oraz część krajów postkomunistycznych. Można by więc sądzić, że współcześnie jest to rozwiązanie bardziej atrakcyjne, zaś dwuizbowość utrzymuje się raczej siłą tradycji bądź wynika z zasady federalizmu. Wniosek taki potwierdzają przykłady RPA oraz Hiszpanii. Ta ostatnia jest jedynym krajem europejskim, który, przyjmując w latach 70. nową konstytucję, wprowadził zasadę bikameralizmu. Zdaniem niektórych autorów, tłumaczy się to silnie zaznaczonym konfliktem między centrum a peryferiami i separatystycznymi dążeniami niektórych prowincji. Zbliża to sytuację Hiszpanii do warunków, w jakich działa federałizm, sprzężony ściśle z dwuizbowością parlamentu. Tezy o utracie atrakcyjności przez wzorzec dwuizbowości (a co za tym idzie, o uniwersalizmie unikame-ralizmu) w państwach unitarnych nie potwierdzają jednak liczne przykłady państw postkomunistycznych. Dwuizbowość wprowadziły Polska, Czechy, Słowenia, Chorwacja i Rumunia (pomijamy w tym miejscu federalną Rosję, Jugosławię czy Bośnię i Hercegowinę). Jednoizbowe parlamenty występują natomiast na Węgrzech, w Bułgarii, Słowacji, Estonii, Litwie, Łotwie, Albanii i Białorusi. Jak widać, żadne z rozwiązań nie stało się wzorcem dominującym. Co więcej, struktura parlamentu nie jest w tym regionie Europy wyznacznikiem stopnia demokratyzmu: unikameralizm cechuje zarówno demokratyczne Węgry, jak i autorytarną Białoruś, podobnie jak bi-kameralizm występuje i w demokratycznych Czechach, i w autorytarnej Jugosławii.
Parlamenty dwuizbowe występują natomiast we wszystkich państwach federalnych lub quasi-federalnych (jak Wielka Brytania, Belgia, Hiszpania, Australia, USA, Kanada, Indie, Brazylia, Argentyna, Republika Południowej Afryki) oraz w niektó-
250
Władza ustawodawcza
rych państwach unitarnych (Włochy, Holandia, Irlandia, Francja, Japonia). Można więc powiedzieć, że federalizm jest wystarczającą, choć niekonieczną przesłanką dwuizbowości: izba wyższa reprezentuje interesy państw (jednostek) wchodzących w skład federacji. Przesłankę drugą, na którą zwraca się uwagę w literaturze, stanowi wielkość kraju. Zdaniem A. Lijpharta, kraje duże (choć zmienna ta nie została sprecyzowana) przyjmują bikameralizm (USA, Australia, Kanada, Francja, Wielka Brytania, Niemcy, Włochy, Indie), natomiast konstrukcją charakterystyczną dla krajów małych winna być jednoizbowość. Zależność ta, potwierdzająca się wprawdzie w Skandynawii, znajduje jednak zbyt wiele wyjątków (Irlandia, Belgia, Holandia, Szwajcaria, Austria; poza Europą - Gabon, Liberia, Namibia, Fidżi, Bahamy, Paragwaj czy Urugwaj), by mogła być uznana za regułę; dwuizbowe parlamenty mają np. takie kraje, jak Antigua i Barbuda - z 66 tys., czy Grenada - z 99 tys. mieszkańców, podczas gdy w zamieszkałych przez 1,2 mld ludzi Chinach funkcjonuje parlament jednoizbowy. Podobnie nie znajdziemy korelacji pomiędzy wewnętrzną organizacją parlamentu a charakterem struktury społeczeństwa (homogenicznym bądź pluralistycznym).
Problem bikameralizmu możemy rozpatrywać na płaszczyźnie strukturalnej bądź funkcjonalnej. Jeśli idzie o tę pierwszą, to należy zwrócić uwagę na następujące okoliczności. Po pierwsze, izba wyższa - z jednym tylko wyjątkiem - jest mniej liczna niż niższa. Dla przykładu amerykański Senat składa się ze 100 osób, podczas gdy Kongres - z 538, w Irlandii Senat liczy 60 osób, a Ddil (izba niższa) - 166 deputowanych, w Holandii zaś izba wyższa (Erste Kamer) liczy 75, a niższa (Tweede Kamer) -150 osób. Zdecydowanie większe są izby niższe parlamentów RPA (400 miejsc wobec 90 w Senacie), Filipin (260 wobec 24), Brazylii (513 wobec 81) i Argentyny (257 wobec 72). Wspomnianym wyjątkiem jest natomiast (a właściwie był do niedawna) parlament brytyjski. Do 1999 r. w Izbie Gmin zasiadało 651 deputowanych, zaś w Izbie Lordów - ponad 1100. Po zainicjowaniu przez gabinet T. Blaira reform ustrojowych, które obejmują m.in. rekonstrukcję tej ostatniej, liczba zasiadających w niej deputowanych wynosi aktualnie 669, czyli niemal tyle samo, ile w Izbie Gmin.
Po drugie, w odniesieniu do izb wyższych nie obowiązuje omawiana wyżej zasada materialnej równości głosu. Charakterystyczną cechą wyłaniania izb wyższych (zwłaszcza w państwach federalnych) jest bowiem przyjęcie zasady parytetu, oznaczającej, że w k iżdym okręgu (którym jest stan, land czy prowincja) wybiera się tę samą liczbę rep. ezentantów. Prowadzi to do znacznych nieraz dysproporcji polegającej na tym, że okręgi słabiej zaludnione są w istotnym stopniu nadreprezentowane. Tak np. w USA po dwóch senatorów reprezentuje zarówno stan Wyoming liczący 450 tys. mieszkańców, jak i Kalifornię zamieszkałą przez ponad 30 min ludzi. Oznacza
251
Systemy polityczne współczesnego świata
to, że 1 głos mieszkańca Wyoming wart jest tyle, ile 66 głosów mieszkańca Kalifornii. Podobna dysproporcja pomiędzy najmniej i najbardziej nadreprezentowanymi okręgami wynosi 1 do 370 w Rosji, 1 do 144 w Brazylii i 1 do 85 w Argentynie. W mniejszym stopniu ujawniła się ona również w Polsce (do wyborów w 1997 r.). W wyborach do Senatu w 1997 r. wyniosła ona 1 do 5,8. W niektórych natomiast państwach (Belgia, Austria, Indie) dysproporcja ta została niemal całkowicie zlikwidowana.
Po trzecie, kadencja izby wyższej jest zazwyczaj dłuższa niż w przypadku izby niższej. Tak np. w Holandii i w Japonii kadencja senatora wynosi 6 lat, a deputowanego - 4 lata, we Włoszech i w Indiach - odpowiednio 6 i 5, we Francji zaś - 9 i 5. Senatorzy australijski i filipiński dzierżą swoje mandaty przez 6 lat, podczas gdy deputowany do Izby Reprezentantów - o połowę krócej. W USA kadencja senatora trwa 6, a kongresmana - 2 lata. Wyjątkiem od tej reguły jest Szwajcaria, w której część senatorów (członków Rady Kantonów) wybierana jest na termin krótszy niż cztery lata (tyle wynosi kadencja izby niższej - Rady Narodowej). W niestabilnych demokracjach Ameryki Łacińskiej napotykamy trzy warianty: równość kadencji obu izb (Kolumbia, Paragwaj, Urugwaj), dłuższą kadencję izby wyższej (Argentyna, Meksyk, Brazylia i Chile) oraz - jak w Szwajcarii - krótszą kadencję izby wyższej (Boliwia). Natomiast w większości młodszych demokracji (Hiszpania, Republika Południowej Afryki, Polska, Rumunia) kadencja obu izb jest równa (wyjątek stanowią Czechy i Słowenia, gdzie kadencja izby wyższej jest dłuższa). Problem równomierności kadencji ma znaczenie m.in. z punktu widzenia podziału władzy; nierównomierna kadencja obu izb może zapobiec sytuacji, w której układ sił politycznych w izbie wyższej wzmacnia dodatkowo konfigurację polityczną izby niższej. Co więcej, odmienność kadencji pozwala znaleźć sens powoływania drugiej izby; im więcej bowiem wykazuje ona różnic z izbą niższą, tym łatwiej argumentować, że jest ona potrzebna.
Po czwarte, choć sposób wyboru członków izby wyższej jest zróżnicowany, to obowiązuje zasada rotacji, polegająca na tym, że w trakcie kadencji część senatorów jest wymieniana. Tak np. co 3 lata wymienia się połowę składu izby wyższej w Holandii (poza Europą rozwiązanie takie przyjęto w Japonii i Australii). Co 3 lata odnawia się skład senatu wV Republice (w 1/3), co 2 lata wymienia się natomiast jedna trzecia Senatu w USA i w Czechach oraz Rayja Sabha w Indiach. Co 4 lata wymienia się część Senatu w Chile i w Brazylii (kadencja senatora w obu tych państwach trwa 8 lat; w Chile co 4 lata wymienia się połowa, a w Brazylii - na przemian 1/3 i 2/3 składu izby). Ten system wyboru izby wyższej określa się mianem naprze-
252
Władza ustawodawcza
miennego (słaggered election). Jeszcze inne rozwiązanie odnajdziemy w Austrii, gdzie kadencja senatora pokrywa się z kadencją wybierającego go parlamentu krajowego, która jest w poszczególnych landach zróżnicowana. Zdaniem niektórych autorów oznacza to, że austriacka Rada Federalna jest organem bezkadencyjnym. Podobną sytuację napotykamy w Kanadzie, gdzie senatorowie mianowani są przez gubernatora generalnego na wniosek premierów rządów krajowych. Są jednak także i kraje, w których rotacja nie występuje, mimo że kadencja izby wyższej nie pokrywa się z kadencją izby niższej (Argentyna, Meksyk, Słowenia).
Po piąte, kadencja izby wyższej jest na ogół stała, co oznacza, że decyzja o przedterminowym rozwiązaniu parlamentu (tam, gdzie rozwiązanie takie jest dopuszczalne) odnosi się tylko do izby niższej. Są jednak kraje, w których rozwiązanie parlamentu dotyczy obu izb (Belgia, Polska). O ile w Belgii istnienie Senatu jest dodatkową i nader ważną gwarancją reprezentacji interesów wspólnot etnicznych, o tyle w Polsce może pojawić i pojawia się pytanie o sens istnienia drugiej izby.
Po szóste, w przeciwieństwie do izb niższych, pochodzących z bezpośrednich i powszechnych wyborów, członkowie izb wyższych zyskują swój mandat różnymi drogami. Znajduje tu zastosowanie kilka rozwiązań. Pierwszym z nich są wybory powszechne. Wariant ten przyjęto m.in. w USA, Filipinach, Włoszech, Japonii, Brazylii, Argentynie, Hiszpanii, Polsce i Rumunii. Na ogół stosowany jest większościowy system wyborczy, choć napotkać można wybory proporcjonalne (Filipiny, Rumunia, Włochy do 1994 r.) lub systemy mieszane. Z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia we Włoszech po reformie wyborczej z 1994 r.; w jej wyniku 3/4 składu Senatu (232 deputowanych) pochodzi z wyborów większościowych, a 1/4 (83 senatorów) -z proporcjonalnych (referenda w sprawie przejścia całkowicie na system większościowy, zorganizowane w 1999 i 2000 r., nie przyniosły wiążącego rozstrzygnięcia z powodu nieosiągnięcia wymaganej frekwencji). Również w Japonii 100 deputowanych do Izby Radców (Sangi-In) wybieranych jest w okręgach jednomandatowych, natomiast 152 - z list partyjnych w okręgach wielomandatowych. W niektórych państwach członkowie izb wyższych uzyskują swój mandat drogą wyborów pośrednich. Dzieje się tak we Francji, gdzie senatorów wybierają kolegia elektorskie, w Austrii, gdzie wyboru do Bundesrat dokonują parlamenty krajowe, w Holandii, gdzie członkowie Pierwszej Izby (Erste Kamer) wybierani są przez rady prowincji, oraz w Rosji, gdzie w skład Rady Federacji wchodzi po jednym przedstawicielu władzy ustawodawczej i wykonawczej każdego z 89 podmiotów federacji.
Rzadziej stosowana jest natomiast metoda mieszana, która oznacza przyjęcie kilku na raz sposobów uzyskania miejsca w izbie wyższej. We Włoszech prócz deputo-
253
Systemy polityczne współczesnego świata
wanych obieralnych napotykamy instytucję senatorów dożywotnich z mocy prawa oraz powoływanych przez prezydenta. W Chile 38 senatorów pochodzi z wyborów, 3 powoływanych jest przez siły zbrojne, 2 - przez prezydenta, 2 - przez Sąd Najwyższy i 1 - przez Narodową Radę Bezpieczeństwa. Członkami Senatu są też byli prezydenci Republiki. W Irlandii 11 senatorów powoływanych jest przez premiera, po 3 przez Narodowy Uniwersytet Irlandii i Uniwersytet w Dublinie oraz 43 przez kolegia elektorskie obejmujące 5 grup zawodowych (art. 18 konstytucji Irlandii z 1937 r.). W Belgii do zmiany konstytucji w 1994 r. senatorowie byli wyłaniani w trojaki sposób: w wyborach bezpośrednich, przez zgromadzenia prowincjonalne oraz poprzez kooptację. Po tej dacie przyjęto system wyboru przez narodowe kolegia wyborcze i wspólnoty etniczne (w ten sposób mandat uzyskuje 61 senatorów) oraz poprzez powołanie (art. 67 konstytucji z 1994 r.). Ten skomplikowany sposób kształtowania składu izby wyższej ma na celu zapewnienie proporcjonalnej reprezentacji wszystkich trzech wspólnot etnicznych oraz trzech regionów (Walońskiego, Flamandzkiego i Brukseli).
Innym, jeszcze rzadziej stosowanym rozwiązaniem jest mianowanie. Jak była już o tym mowa, w skład Senatu kanadyjskiego wchodzą wyłącznie osoby mianowane przez gubernatora generalnego na wniosek premierów stanów. Senat Barbados składa się z 21 osób powoływanych również przez gubernatora (zgodnie z art. 36 ust. 2 konstytucji z 1966 r., 12 senatorów mianowanych jest w porozumieniu z premierem, 2 - w porozumieniu z liderem opozycji, 7 natomiast - wedle uznania gubernatora, przy uwzględnieniu konieczności reprezentacji różnych interesów). W skład Senatu Fidżi wchodzą wyłącznie senatorowie powoływani przez prezydenta: 14 za radą Wielkiej Rady Wodzów (Bose Levu Vakaturaga), 9 - za radą premiera, 8 - za radą lidera opozycji i 1 - w porozumieniu z Radą Narodu Rotuma (art. 64 ust. 1 konstytucji Fidżi z 1998 r.). Zachodnioniemiecki Bundesrat tworzą delegacje rządów krajowych, związane ich instrukcjami. Podobne rozwiązanie spotykamy w RPA. Konstytucja z 1996 r. przewiduje, że Narodowa Rada Prowincji składa się z 10-osobowych delegacji poszczególnych prowincji, z ich premierami na czele. Ten sposób wyłaniania izby wyższej ma zagwarantować ściślejszą współpracę między gabinetem federalnym a rządami państw tworzących federację (konstytucja RPA z 1996 r. posługuje się określeniem co-operative government, podkreślając znaczenie współdziałania trzech wyodrębnionych, niezależnych i wzajemnie powiązanych sfer: narodowej, prowincjonalnej i lokalnej - art. 40 ust. 1).
Unikalny przypadek stanowi brytyjska Izba Lordów. Do 1999 r. w jej skład wchodzili lordowie dziedziczni, duchowni, dożywotni oraz lordowie prawa. Po reformach
254
Władza ustawodawcza
przeprowadzonych przez rząd Tony Blaira składa się ona wyłącznie z lordów dożywotnich (life peers), powoływanych na podstawie ustaw z 1876, 1958 oraz 1999 r. Z dziedziczeniem spotykamy się również w Botswanie (obok parlamentu istnieje tam bowiem przewidziana konstytucją z 1965 r. 15-osobowa Rada Wodzów, w skład której wchodzą dziedziczni przywódcy plemienni). Jak widać, różnorodność rozwiązań w zakresie kreacji izb wyższych jest znaczna i stanowi cechę wyraźnie odróżniającą je od izb niższych, co rzutuje z kolei na problem legitymizacji jednych i drugich. Najogólniej można stwierdzić, że demokratyczny typ legitymizacji odnosi się tylko do izb wyższych wyłanianych w drodze powszechnych wyborów; w innym wypadku mamy do czynienia z odmiennym typem legitymizacji, co może wpływać z kolei na słabszą pozycję wobec izby niższej. Z drugiej strony odmienność sposobu kształtowania składu izby wyższej - jak będzie jeszcze o tym mowa - jest jednym z argumentów na rzecz utrzymania zasady dwuizbowości. Jeśli bowiem obie izby miałyby być wybierane w ten sam sposób, to pojawia się pytanie o sens takiego rozwiązania i przynoszone przez nie korzyści.
Rozpatrując bikameralizm na płaszczyźnie funkcjonalnej, należy zwrócić uwagę na to, że u podłoża parlamentów dwuizbowych legło wspólne założenie - zasada podziału władzy. Chodzi o podział w dwojakim rozumieniu: albo pomiędzy federacją i tworzącymi je krajami (jak miało to miejsce w USA w XVIII wieku), albo też jako chęć powstrzymania izby niższej od zbyt radykalnych działań (pierwowzorem mógłby być tu parlament brytyjski lub francuskie Zgromadzenie Narodowe po 1795 r.). W obu tych sytuacjach pozycja izby wyższej jest zróżnicowana. W pierwszym wypadku zabezpiecza ona realizację interesów mniejszości zamieszkujących części federacji (stany, landy, prowincje bądź kantony) i jest aktywnym podmiotem polityki. W drugim wypadku jej zadanie sprowadza się do "moderowania" decyzji i działań izby niższej, co wyznacza izbie wyższej rolę bardziej pasywną. Tę charakterystykę dwuizbowości dobrze oddają słowa Jamesa Madisona odnoszące się do amerykańskiego Senatu, który "jako druga izba zgromadzenia ustawodawczego odrębna od pierwszej i dzieląca z nią władzę musi we wszystkich przypadkach sprawować uzdrawiającą kontrolę władz", co może przezwyciężyć "skłonność wszystkich zgromadzeń do ulegania wpływom nagłych i gwałtownych emocji oraz przywódcom fakcji, nakłaniającym do podejmowania nierozsądnych i szkodliwych uchwał". Trzeba jednak pamiętać, że pod koniec wieku XVIII daleko było jeszcze do powszechnego prawa wyborczego, którego wprowadzenie istotnie zmodyfikowało sposób patrzenia na izbę wyższą.
W literaturze wyróżnia się na tym tle dwa rodzaje bikameralizmu: symetryczny (silny) i asymetryczny (słaby). Najogólniej mówiąc, bikameralizm symetryczny
255
Systemy polityczne współczesnego świata
oznacza, że władza parlamentarna jest rozdzielona pomiędzy dwie izby dysponujące równymi kompetencjami; asymetryczny sprowadza się do faktycznej koncentracji władzy ustawodawczej w izbie niższej. Silny bikamerałizm charakteryzuje głównie państwa federalne (Szwajcarię, Niemcy, Belgię po 1980 r., a poza Europą USA i Australię). Wyjątkiem jest Austria, gdzie władza koncentruje się w izbie niższej, oraz Włochy, w których bikamerałizm silny (zwany też doskonałym) występuje w ramach unitarnej struktury państwa. Słaby bikamerałizm występuje z kolei np. we Francji i Holandii. Polega on na tym, że obie izby uczestniczą wprawdzie na równych prawach w procesie legislacyjnym, ale decydujący głos w inicjowaniu w projektów ustaw lub ocenie projektów rządowych należy do izby niższej. Skrajnym przykładem bika-meralizmu asymetrycznego jest Wielka Brytania, w której Izba Lordów - choć trudno byłoby orzec, że jest całkowicie pozbawiona znaczenia politycznego - nie uczestniczy na równych prawach z Izbą Gmin w procesie ustawodawczym.
Wielokrotnie cytowany już Arend Lijphart wyróżnia w swej ostatniej książce trzy kryteria podziału bikameralizmu na słaby i silny: formalne uprawnienia obu izb w procesie ustawodawczym, sposób wyboru izby wyższej oraz poziom dysproporcjonal-ności reprezentacji w izbie wyższej. Bikamerałizm silny oznacza głównie to, że do wejścia w życie ustawy konieczna jest zgoda izby niższej i wyższej. Oznacza to bądź całkowite zrównanie obu izb w procesie stanowienia prawa (brak zgody uniemożliwia wejście ustawy w życie, jak dzieje się to w USA czy w Szwajcarii), bądź wyposażenie izby wyższej w prawo weta, z możliwością przegłosowania go przez izbę niższą (Belgia, Polska) lub bez niej (Holandia), bądź wspólne obrady obu izb mające na celu znalezienie zadawalającego rozwiązania (Indie, Wenezuela), bądź wreszcie powoływanie wspólnych komisji mediacyjnych (Niemcy, Republika Południowej Afryki). Silny bikamerałizm wiąże się też, zdaniem A. Lijpharta, z poziomem demokratycznej legitymacji, jakim cieszy się izba wyższa. Gdy pochodzi ona z powszechnych wyborów, jej pozycja polityczna zbliża się do pozycji izby niższej. Trzecim wyznacznikiem silnego bikameralizmu, charakterystycznym wyłącznie dla państw federalnych, wedle A. Lijpharta jest wysoki stopień proporcjonalności reprezentacji państw - członków federacji w izbie wyższej. Pierwsze dwa kryteria służą, zdaniem autora, do wyodrębnienia bikameralizmu symetrycznego (zrównane uprawnienia i poziom legitymizacji obu izb). Na podstawie trzeciego wyróżnia on parlamenty dwuizbowe przystające (congruent) i nieprzystające (incongruent). Stosując wszystkie kryteria łącznie, A. Lijphart wyróżnił cztery rodzaje bikameralizmu, wymieniając dwuizbowość silną, średnio silną, średnio słabą i słabą. Do kategorii pierwszej zaliczył Belgię, Włochy, Japonię i Holandię, do drugiej - Kanadę, Francję, Hiszpanię, Wenezuelę
256
Władza ustawodawcza
i Indie, do trzeciej - Wielką Brytanię i Botswanę, zaś do ostatniej - Austrię, Irlandię i cztery republiki karaibskie (Barbados, Wyspy Bahama, Jamajkę i Trynidad i Tobago).
Rozróżnienie między bikameralizmem słabym i silnym nabiera szczególnego znaczenia w sytuacjach, w których konfiguracja sił politycznych jest w obu izbach odmienna, tzn. gdy w izbie wyższej przewagę ma opozycja. Nie musi to jednak wcale oznaczać tego, że może ona zablokować działania podejmowane przez większość w izbie niższej. Przykładem może być sytuacja w RFN. Tradycyjnie zdominowana przez chadecję Rada Związkowa (Bundesrat) nie była w stanie zablokować inicjatyw Bundestagu w latach 1969-1982 - wówczas gdy ukształtowała się w nim koalicja popierająca rząd socjaldemokratów. Można powiedzieć, że - w perspektywie politolo-gicznej - decydujące znaczenie ma zawsze konfiguracja sil politycznych w izbie niższej.
Przesądza o tym kilka czynników. Po pierwsze, liczba i silą partii w niej reprezentowanych określają to, jaki typ systemu partyjnego występuje w danym kraju (rozkład sił politycznych w izbie wyższej, który może być zupełnie inny, nie ma dla tego faktu żadnego znaczenia). Stosowany często w badaniach porównawczych indeks efektywnej liczby partii mierzonej na poziomie parlamentarnym bierze pod uwagę rozkład mandatów wyłącznie w izbie niższej. Po drugie, w ramach reżimu parlamentarnego i semiprezydencjalnego, większość ukształtowana w izbie niższej przesądza o powołaniu lub upadku rządu (izba wyższa nie bierze udziału w procesie powołania gabinetu, nie ma też możliwości wyrażenia mu braku swego zaufania). Po trzecie, tam, gdzie dopuszczalne jest przedterminowe rozwiązanie parlamentu, a kadencja izby wyższej nie jest stała, decyzja taka odnosi się - o czym była już mowa - tylko do izby niższej. Po czwarte, w systemach demokratycznych izby niższe zawsze pochodzą z wyborów powszechnych, podczas gdy tylko w niektórych państwach zasada ta odnosi się również do izb wyższych. Po piąte wreszcie, w państwach federalnych tylko izba niższa reprezentuje cały naród; izby wyższe zapewniają realizację interesów stanów, landów czy kantonów. Dlatego też, choć trudno byłoby się zgodzić ze stwierdzeniem, że stanowią one stanowią tylko relikt przeszłości, to jednak -z nielicznymi wyjątkami, wśród których należy wymienić przede wszystkim USA -ich wpływ polityczny nie dorównuje temu, jaki na władzę wykonawczą wywierają izby niższe.
Problematyka izb niższych ma istotne znaczenie z punktu widzenia teorii reprezentacji. W literaturze i w publicystyce politycznej ścierają się od lat poglądy zwolenników i przeciwników dwuizbowości. Dla tych pierwszych, odwołujących się przede wszystkim do siły tradycji, zapewnia ona rozwagę i mądrość w podejmowaniu
257
Systemy polityczne współczesnego świata
decyzji, a także większą wszechstronność w reprezentacji opinii publicznej. Ten ostatni argument traci jednak znaczenie w momencie, gdy procedura wyłaniania obu izb jest jednakowa. Z kolei dla przeciwników izb wyższych odmienny sposób kształtowania ich składu, przesądzający o odmienności ich legitymizacji, stanowi koronny argument przeciw bikameralizmowi. E. Zwierzchowski w artykule wprowadzającym do pracy zbiorowej Izby drugie parlamentu cytuje słowa Emanuela Sieyesa: "dodatkowa reprezentacja, dodana do reprezentacji ludu, byłaby zbędna - gdyby się z reprezentacją ludu zgadzała, byłaby zaś niebezpieczna - gdyby się z nią różniła". Choć owe różnice, których obawiał się Sieyes, nie okazały się w późniejszej historii realnym zagrożeniem, tzn. faktycznym osłabieniem pozycji izb niższych wobec izb wyższych, to jednak te drugie wielokrotnie stawały się ostoją konserwatyzmu i czynnikiem hamującym niezbędne reformy społeczne czy polityczne. Dyskusyjny jest też pogląd o decydującym wkładzie izb wyższych w jakość regulacji parlamentarnych z powodu ich "mądrości i rozwagi". Jak się wydaje, problem leży przede wszystkim w kwalifikacjach parlamentarzystów zasiadających w izbie niższej. Stale wzrastający poziom ich wykształcenia i doświadczenia politycznego jest czynnikiem, który może zapewnić efektywność działania jednoizbowego parlamentu w stopniu wyższym niż urodzenie oraz wiek członków drugiej izby. Z tego też względu częstsze są obecnie reformy polegające na zamianie bikameralizmu na unikameralizm niż odwrotnie.
3. Parlament wobec władzy wykonawczej
Z wielu powodów parlamenty uważane są za najbardziej "wrażliwy" element systemu politycznego. To legislatywy są pierwszymi ofiarami rewolucji, zamachu stanu czy puczu. W marksistowskich studiach nad "burżuazyjnymi demokracjami" podkreślano, że poprzez wprowadzanie do parlamentów coraz szerszej reprezentacji klas postępowych rodzi się możliwość bezkrwawego obalenia starego porządku. W rozwiniętych demokracjach "wrażliwość" parlamentu to jednak przede wszystkim potencjalna możność zdominowania jego poczynań przez władzę wykonawczą. Jest ona jeszcze bardziej realna w demokracjach nieskonsolidowanych, co pokazują doświadczenia Rosji i Ukrainy.
Analizując funkcję decyzyjną parlamentu, Nelson Polsby zwrócił uwagę na fakt, że jest ona wykonywana przez poszczególne parlamenty z niejednakową mocą. Zdaniem tego autora siłę parlamentów można przedstawić w postaci kontinuum, na którego jednym biegunie leżą tzw. parlamenty-areny, będące jedynie miejscem, gdzie
258
Władza ustawodawcza
oddziałują na siebie różne partie polityczne, natomiast na drugim - tzw. parlamenty transformatywne, posiadające zdolność formułowania polityki i przetwarzania inicjatyw politycznych w obowiązujące prawo. Te pierwsze stanowią przede wszystkim forum debaty publicznej nad inicjatywami egzekutywy; te drugie są miejscem, w którym podejmuje się decyzje polityczne, także i takie, które polegają na odrzuceniu lub modyfikacji projektów rządowych. Dostrzegając konieczność wyróżnienia dwóch wariantów - radykalnego i umiarkowanego - każdej z wymienionych form, N. Pols-by wyróżnił:
1) parlamenty wysoce transformatywne, których jedynym przykładem jest Kongres USA; o takiej kwalifikacji Kongresu przesądza, według N. Polsby'ego, "władza nad sakiewką", tj. możność podejmowania samodzielnie wiążących prezydenta decyzji finansowych;
2) parlamenty umiarkowanie transformatywne, do których należą między innymi parlamenty Holandii i Szwecji, dysponujące możliwością daleko idącego modyfikowania projektów gabinetu; w przypadku Holandii przesądza o tym przede wszystkim koalicyjny charakter rządu i słaba pozycja premiera; w Szwecji decyduje o tym fakt, że gabinet bardzo często nie cieszy się poparciem bezwzględnej większości;
3) umiarkowane areny, wśród których odnajdujemy RFN, Włochy i IV Republikę Francuską;
4) pełne areny, reprezentowane przez Wielką Brytanię i V Republikę Francuską, których parlamenty pozostają zdominowane przez egzekutywę (premiera w Wielkiej Brytanii i prezydenta - bądź premiera - we Francji).
Inną typologię parlamentów, skonstruowaną również na podstawie analizy sposobu wypełniania funkcji decyzyjnej, proponuje Michael Mezey. W pracy Klasyfikowanie parlamentów z 1990 r., posługując się kryterium normatywnej i faktycznej zdolności ograniczania władzy rządu, wyróżnia on trzy zasadnicze modele: parlamenty "silne" - zdolne do modyfikowania i odrzucania propozycji rządu oraz do formowania własnej linii politycznej, "umiarkowanie silne" - zdolne tylko do modyfikacji, lecz już nie do odrzucenia inicjatyw egzekutywy, oraz "słabe" - poddane całkowitej dominacji rządu (bądź prezydenta). W ocenie M. Mezeya, w demokracjach występują wyłącznie parlamenty "silne" lub "umiarkowanie silne". Drugim przyjętym przez autora kryterium jest poziom społecznego poparcia dla instytucji parlamentu, stanowiący podstawę wyodrębnienia parlamentów legitymujących się uznaniem społecznym i pozbawionych tej cechy. W rezultacie zastosowania obu zmiennych M. Mezey wyróżnił we współczesnych demokracjach następujące typy parlamentu:
259
Systemy polityczne współczesnego świata
1) aktywne, zdolne do modyfikowania propozycji rządu, niezagrożone przedterminowym rozwiązaniem i cieszące się społecznym szacunkiem (USA);
2) reaktywne, dysponujące skromniejszymi możliwościami ograniczania władzy rządu, zagrożone przedterminowym rozwiązaniem, ale cieszące się uznaniem społecznym; do tej najliczniejszej grupy M. Mezey zalicza parlamenty Wielkiej Brytanii, Szwecji, Danii, Finlandii, Norwegii, RFN, Belgii, Holandii, Szwajcarii, V Republiki we Francji, Austrii oraz Irlandii (gwoli ścisłości - Szwajcaria, Norwegia i Finlandia mają parlamenty, które nie mogą być rozwiązane przed upływem kadencji);
3) wrażliwe, zdolne do modyfikowania propozycji rządowych, zagrożone przedterminowym rozwiązaniem i nie cieszące się społecznym uznaniem (Włochy, IV Republika we Francji, Republika Weimarska);
4) marginalne, posiadające ograniczoną zdolność modyfikowania propozycji rządowych, dysponujące ograniczoną władzą kształtowania budżetu, umiarkowanie popierane przez elity polityczne (Brazylia, Argentyna, Korea Południowa).
Zdaniem R Nortona, uwarunkowania obiektywne (industrializacja, rewolucja technologiczna, bariery informacyjne itp.), ewolucja partii politycznych, wzrost znaczenia areny korporatywistycznej oraz nowe formy partycypacji obywatelskiej determinują fakt, że większość współczesnych parlamentów można określić jako dysponujące "umiarkowaną" władzą decyzyjną. Nawiązując do koncepcji M. Mezeya, powiemy, że parlamenty większości skonsolidowanych demokracji mają "umiarkowanie trans-formatywny" charakter i cieszą się wysokim uznaniem społecznym. Jednak możność kreowania polityki przez parlament (policy-making power) występuje w różnym nasileniu, zależnym od takich czynników, jak reżim polityczny, system partyjny, frag-mentaryzacja parlamentu (liczba frakcji w parlamencie), konstytucyjne uprawnienia parlamentu itp. Zdaniem P. Nortona na siłę parlamentu wpływają głównie trzy rodzaje zmiennych: konstytucyjne, polityczne i proceduralne. Do pierwszych należą ograniczenia władzy parlamentu przewidziane w konstytucjach (zawężenie zakresu władzy ustawodawczej, instytucja referendum oraz połączalność stanowisk deputowanego i ministra). Czynnik polityczny to przede wszystkim liczba partii w parlamencie oraz ich zdolność do przyporządkowania sobie instytucji państwa, uwarunkowana lojalnością i dyscypliną partyjną. Parlament zdominowany przez jedną, zdyscyplinowaną partię (jak np. brytyjski) jest znacznie mniej transformatywny niż parlament wielopartyjny (jak we Włoszech, Holandii czy Izraelu) lub taki, w którym lojalność posłów wobec partii może być kwestionowana (jak w USA). Z kolei zmienna proceduralna obejmuje strukturę, uprawnienia i aktywność komisji parla-
260
Władza ustawodawcza
mentarnych (im bardziej struktura komisji odpowiada strukturze gabinetu, i im bardziej są one zaangażowane w proces ustawodawczy, tym w wyższym stopniu parlament ma charakter transformatywny). Biorąc pod uwagę wszystkie wyróżnione zmienne, P. Norton dochodzi do wniosku, że w grupie badanych przez niego siedmiu legislatyw zachodnioeuropejskich (Wielka Brytania, Irlandia, Szwecja, Holandia, Włochy, Francja oraz RFN) "najsilniejsze" są parlamenty Włoch, Holandii i Szwecji, zaś "najsłabsze" brytyjska Izba Gmin, francuskie Zgromadzenie Narodowe oraz irlandzki Ddil. Ocena ta koresponduje z ustaleniami N. Polsby'ego, który dowodzi, że "trans-formatywności", a więc zwiększeniu siły parlamentu, sprzyja konieczność tworzenia szerokich koalicji, zmienność składu większości parlamentarnej oraz zdecentralizowany charakter partii politycznych.
Jak się wydaje, listę czynników przesądzających o sile parlamentów należy uzupełnić o kwestie związane z zewnętrznym otoczeniem systemu politycznego, w ramach którego działają. Wojenne doświadczenia Wielkiej Brytanii i Szwecji dowodzą, że w warunkach zagrożenia zewnętrznego wzrasta supremacja gabinetu, reagującego szybciej na zmieniającą się sytuację i "wymuszającego" na parlamencie podjęcie stosownych regulacji prawnych. Niektóre konstytucje uchwalone po II wojnie światowej (np. w RFN) przewidują istotne ograniczenie władzy parlamentu na wypadek wojny (a także, dodajmy, zagrożenia wewnętrznego). Są to jednak okoliczności nadzwyczajne. Czynnikiem zupełnie innego typu jest międzynarodowa integracja polityczna, nasilająca się w Europie Zachodniej zwłaszcza po podpisaniu traktatu z Ma-astricht w 1991 r. Zdaniem wielu autorów, w latach 90. pojawiło się zjawisko "deficytu demokracji", oznaczające wzrost władzy eurobiurokracji, a co za tym idzie, rządów narodowych, niezrównoważone rozszerzeniem kontroli ze strony Parlamentu Europejskiego ani tym bardziej parlamentów krajowych. Choć ocena ta jest kwestionowana, to nie ulega wątpliwości, że zagadnienie integracji zachodnioeuropejskiej rzuca nowe światło na problematykę politycznej pozycji parlamentów w narodowych systemach politycznych i kształtującym się systemie europejskim. Jest to jednak problem - jak dotychczas - o znaczeniu regionalnym, co nie oznacza, że nieistotnym.
Powracając do zmiennych wyróżnionych przez P. Nortona, należy zwrócić uwagę na fakt, że modele konstytucyjne oraz rozwiązania proceduralne, które spotykamy w skonsolidowanych demokracjach, różnią się między sobą. To, co ma dla rozpatrywanej tu problematyki największe znaczenie, to możność przedterminowego rozwiązania parlamentu przez egzekutywę. W niektórych krajach parlamenty nie mogą być w ogóle rozwiązane przed upływem kadencji, co znacznie ogranicza możliwość wpływania władzy wykonawczej na ich decyzje. Z sytuacją taką mamy do czynienia
261
Systemy polityczne współczesnego świata
w ramach różnych reżimów politycznych: prezydencjalizmu (USA, większość krajów Ameryki Południowej), rządów konwentu (Szwajcaria) czy parlamentaryzmu (Norwegia). Generalnie, uprawnienie egzekutywy do rozwiązania izby niższej cechuje parlamentaryzm i semiprezydencjalizm, choć są wyjątki (Norwegia czy Finlandia). Niezależnie jednak od typu reżimu politycznego prawo egzekutywy do skrócenia kadencji parlamentu może być albo nieograniczone (jak w Wielkiej Brytanii), albo limitowane. Spotykamy różne rodzaje ograniczeń. Tak np. we Francji prezydent może rozwiązać Zgromadzenie Narodowe z każdego uznanego przez siebie za istotny powodu, byle nie częściej niż raz w roku. Prezydent Grecji może rozwiązać Izbę Deputowanych z własnej inicjatywy, jeśli dwa rządy podały się do dymisji lub wyrażono wobec nich wotum nieufności, albo na wniosek rządu, który uzyskał wotum zaufania, "mając na celu odnowienie zaufania społecznego przez rozwiązanie kwestii mającej szczególną wagę dla kraju". Konstytucja Grecji zawiera również zastrzeżenie, że ponowne rozwiązanie nie może nastąpić z tego samego powodu (choć są przewidziane wyjątki). Identyczną klauzulę odnajdziemy w konstytucji Austrii, która jednak żadnych wyjątków nie dopuszcza. W Niemczech powodem do rozwiązania Bundestagu może być natomiast niemożność wyboru kanclerza - po przejściu wszystkich etapów procedury wyborczej - oraz nieudzielenie rządowi wotum zaufania. Tę ostatnią możliwość przewidywała również polska "mała konstytucja" z 1992 r. Zgodnie natomiast z konstytucją z 1997 r. prezydent może rozwiązać Sejm tylko wówczas, gdy nie uchwali on w wymaganym terminie budżetu lub nie jest w stanie wyłonić premiera, wyczerpawszy wszystkie możliwości konstytucyjne. Zwraca uwagę fakt, że -mimo iż Polska stanowi przykład parlamentaryzmu - na decyzję głowy państwa rząd nie ma żadnego wpływu. Zależy ona bowiem wyłącznie od sytuacji politycznej w Sejmie, tj. od braku większości zdolnej do uchwalenia budżetu lub wyboru premiera. Nie jest to sytuacja typowa dla większości państw o dualistycznej strukturze egzekutywy. Na ogół podmiotem faktycznie decydującym o rozwiązaniu parlamentu jest gabinet, uprawnienia monarchy lub prezydenta są natomiast czysto formalne.
Praktyka rozwiązywania parlamentu jest również zróżnicowana. Decyzja o skróceniu kadencji może mieć różne podłoże. Może wynikać z konfliktu między większością parlamentarną a jednym z członów władzy wykonawczej. Może jednak nie znaczyć nic więcej niż tylko wybór optymalnego terminu elekcji, dającego szansę osiągnięcia przez partię rządzącą najlepszego rezultatu (jest to praktyka stosowana powszechnie w Wielkiej Brytanii). W rozwiniętych demokracjach - tam, gdzie rozwiązanie parlamentu jest traktowane jako konstytucyjny środek rozwiązania kryzysu politycznego - decyzje takie podejmowane są raczej rozważnie. We Francji roz-
262
Władza ustawodawcza
wiązanie Zgromadzenia Narodowego na skutek konfliktu z prezydentem zdarzyło się w 1968 r. Po tej dacie decyzja o skróceniu kadencji parlamentu podejmowana była w przypadku, gdy dochodziło do sytuacji cohabitation; miała więc na celu raczej zapobiegnięcie potencjalnym konfliktom niż rozwiązywanie konfliktów już zaistniałych (w 1981 i 1988 r. F. Mitterand rozwiązywał parlamenty, w których dominowali jego oponenci, i zapewniał sobie za pomocą przedterminowej elekcji poparcie na okres pięcioletniej kadencji Zgromadzenia Narodowego). W Austrii ukształtował się zwyczaj wykorzystywania dla celów skrócenia kadencji uchwały parlamentu o samo-rozwiązaniu, a nie decyzji egzekutywy (po raz pierwszy prezydent tego kraju rozważał możliwość rozwiązania parlamentu mocą własnego postanowienia w 1999 r., po odmowie utworzenia gabinetu koalicyjnego przez chadecję i socjaldemokrację, która oznaczała wejście nacjonalistycznej Partii Wolnościowców Jórga Haidera do rządu). W Grecji do kryzysu politycznego doszło tylko raz - na przełomie 1989 i 1990 r., kiedy to dwukrotnie rozwiązywano parlament z powodu niemożności wyłonienia stabilnego rządu. Po 1990 r., na skutek zracjonalizowania proporcjonalnego systemu wyborczego, utrwaliła się praktyka funkcjonowania jednopartyjnych gabinetów większościowych, dysponujących bezpiecznym poparciem, co praktycznie wyeliminowało możliwość zaistnienia konfliktu między większością parlamentarną a egzekutywą. W Polsce w 1993 r. prezydent L. Wałęsa rozwiązał Sejm po odmowie uchwalenia przezeń wotum zaufania dla gabinetu H. Suchockiej. Obecnie, jak wspomniano, możliwość taka nie wchodzi w rachubę.
Inna sytuacja występuje w demokracjach nieskonsolidowanych, w których ukształtował się reżim semiprezydencki, traktowany jako środek zapobiegający obniżeniu stabilności politycznej, wynikającemu ze słabości partii reprezentowanych w parlamencie. Założeniem konstytucji V Republiki było to, że w wypadku niemożności współpracy większości parlamentarnej z gabinetem prezydent ma do wyboru: zmienić rząd lub rozwiązać parlament. Jak pokazała praktyka kohabitacji, głowa państwa może zostać politycznie zneutralizowana, jeśli w parlamencie ukształtuje się zdyscyplinowana koalicja polityczna, zdolna do powołania i utrzymania gabinetu. Z kolei konstytucja Rosji z 1993 r. przewiduje, że parlament może zostać rozwiązany, jeśli dwukrotnie w ciągu trzech miesięcy wyrazi rządowi wotum zaufania lub jeśli trzykrotnie odrzuci kandydaturę premiera zaproponowaną przez głowę państwa (art. 111 i 117). W praktyce oznacza to, że parlament, który chce przeciwstawić się gabinetowi, jest wobec niego bezbronny (dlatego też wszystkie propozycje prezydentów B. Jelcyna i W. Putina związane z obsadą stanowiska szefa gabinetu uzyskiwały - jak dotąd - aprobatę większości posłów Dumy).
263
Systemy polityczne współczesnego świata
Niezależnie jednak od modelu konstytucyjnego parlamentu pozostaje on nadal jedną z głównych aren ścierania się interesów reprezentowanych przez partie polityczne. Owa gra interesów dotyczy zarówno relacji pomiędzy partią (koalicją) rządzącą a opozycją, jak i stosunków zachodzących wewnątrz koalicji rządzących bądź opozycyjnych. W modelu westminsterskim na czoło wysuwa się płaszczyzna pierwsza (większość rządowa przeciwko opozycji), w modelu konsensualnym natomiast istotniejsze znaczenie mają działania prowadzące do uformowania i utrzymania koalicji. W nieskonsolidowanych demokracjach, które opierają się na reżimie semipre-zydenckim, najważniejsze jest z kolei to, by w parlamencie ukształtowała się większość popierająca prezydenta; jeśli jej zabraknie, może dojść do eskalacji konfliktu między legislatywą a egzekutywą, grożącej powrotem rządów autorytarnych. Można więc stwierdzić, że decydującymi czynnikami, które określają wzajemną pozycję parlamentu i rządu, jest układ sił w parlamencie, obejmujący liczbę reprezentowanych w nim partii, dystans ideologiczny pomiędzy nimi oraz obecność (bądź nieobecność) partii izolowanych.
Biorąc to pod uwagę, wyróżniamy następujące warianty sytuacyjne:
1) dominację jednopartyjnej większości, która wpływa na osłabienie pozycji parlamentu wobec egzekutywy (Wielka Brytania, Grecja, Portugalia po 1987 r., Hiszpania do 1993 r., Kanada, Australia do 1998 r., Nowa Zelandia do 1996 r., Wenezuela w latach 1958-1994, Japonia);
2) istnienie wielkiej koalicji, grupującej wszystkie bądź większość znaczących partii parlamentarnych (Holandia do schyłku lat 60., Szwajcaria, Austria do 1999 r., z wyjątkiem lat 1966-1986, Belgia po 1970 r., Finlandia, Chile po 1989 r.); w tym przypadku efekt jest zróżnicowany: Holandia i Finlandia posiadają parlamenty "transformatywne", natomiast w Austrii, Szwajcarii, Belgii i Chile mamy do czynienia z legislatywami-arenami (używając terminologii N. Polsby'ego); czynnikami, które powodują owo zróżnicowanie, są liczba partii reprezentowanych w parlamencie (wysoka w Holandii, Finlandii, Szwajcarii, Belgii i Chile, niska w Austrii), liczba partii tworzących koalicję gabinetową (znaczna w Finlandii, Szwajcarii i do lat 70. w Holandii, niska w Belgii, Austrii i Chile) oraz poziom dyscypliny partyjnej (wysoki w Belgii i Austrii, niski w Holandii, Szwajcarii i Finlandii i Chile);
3) koegzystencję praktyki formowania rządów przez jednopartyjną mniejszość parlamentarną z praktyką rządów koalicyjnych - mniejszościowych lub większościowych (Norwegia, Dania, Szwecja, Irlandia, Izrael);
264

Władza ustawodawcza
4) dominację koalicji synkretycznej, obejmującej partie ideologicznie zdystansowane, zjednoczone wokół celów pragmatycznych, z których na plan pierwszy wysuwa się izolacja silnej partii opozycyjnej, relewantnej na arenie wyborczej; klasycznym przykładem są tu oczywiście Włochy do połowy lat 90. oraz Polska po 1991 r.; istnienie synkretycznej koalicji zwiększa poziom "wrażliwości" parlamentu na oddziaływania egzekutywy; w warunkach reżimu parlamentarnego oznacza jednocześnie słabość gabinetu, wyrażającą się nie tylko w nietrwało-ści, ale i w braku zdolności do podporządkowania sobie większości parlamentarnej;
5) ukonstytuowanie się jednopartyjnej lub wielopartyjnej większości prezydenckiej, stanowiącej polityczne zaplecze władzy wykonawczej; przykładem sytuacji tego typu są doświadczenia pierwszych lat V Republiki we Francji, Rosji, Ukrainy oraz Peru po 1992 r.; parlamenty tego typu mogą być określane - nawiązując do typologii M. Mezeya - jako marginalne.
Wyróżnienie powyższych wariantów ma istotne znaczenie dla analizy pozycji rządu wobec parlamentu, obejmującej zarówno mechanizm powołania gabinetu, jak i jego trwałość (czas sprawowania funkcji pod tym samym kierownictwem oraz przy poparciu tych samych sił politycznych). W wypadku dominacji jednopartyjnej większości powołanie rządu - w którego skład wchodzą wyłącznie jej reprezentanci - nie nastręcza wielkiej trudności. Decyzję podejmuje kierownictwo zwycięskiej partii. Również czas trwania rządu (i ewentualne określenie momentu przedterminowych wyborów) zależny jest przede wszystkim od jego woli, determinowanej oceną sytuacji politycznej. Klasycznym jest tu oczywiście przykład brytyjski, choć podobny mechanizm pojawił się także w Republice Federalnej Niemiec. W tym ostatnim przypadku dochodzi jednak możliwość rozpadu dwupartyjnej koalicji rządzącej (jak zdarzyło się to w 1966 i 1982 r.), oznaczająca przejęcie władzy przez opozycję i upadek rządu.
W Europie Zachodniej oraz w Ameryce Południowej przeważa jednak układ, w którym żadna z partii reprezentowanych w parlamencie nie zdobywa większości mandatów, tak by móc samodzielnie utworzyć stabilny, jednopartyjny rząd. Oznacza to, że proces tworzenia gabinetu oparty jest na przetargach pomiędzy wieloma partiami i często się przedłuża. Tytułem przykładu można przytoczyć praktykę holenderską: pierwszy rząd van Agta w 1977 r. formowany był przez 208 dni, rząd den Uyla w 1972 r. - przez 163 dni, zaś piąty rząd Dreesa w 1966 r. - przez 122 dni. Zwiększa się również, i to w niektórych przypadkach drastycznie, częstotliwość zmian
265
Systemy polityczne współczesnego świata
gabinetów, co skraca istotnie czas pełnienia przez nie swych funkcji. Szczególnie charakterystyczny pod tym względem jest przypadek wioski, w którym to kraju zdarza się, że rząd potrafi nie przetrwać miesiąca (ósmy gabinet de Gaspariego w 1953 r.). Wszystko to powoduje, że istotne zainteresowanie współczesnej nauki o polityce wzbudza zagadnienie formowania i utrzymania koalicji gabinetowych (kwestię tę omawiamy w rozdziale poświęconym władzy wykonawczej).
Tabela 7. Cechy strukturalne wybranych parlamentów
Kraj 1 2 3 4 5
Argentyna 2 Camara de Diputados 257 72 4
Australia 2 House of Representatives 148 76 3
Austria 2 Nationalrat 183 63 4
Belgia 2 Chambre des Representants 150 71 4
Brazylia 2 Camara dos Deputados 513 81 4
Bułgaria 1 Narodno Sobranje 240 - 4
Chile 2 Camara de Diputados 120 48 4
Czechy 2 Poslanecka Snemovna 200 81 4
Dania 1 Folketing 179 - 4
Estonia 1 Riigikogu 101 - 4
Finlandia 1 Eduskunta 200 - 4
Francja 2 Assemblee Nationale 577 321 5
Grecja 1 Vouli ton Ellinon 300 - 4
Hiszpania 2 Congreso de los Diputados 350 256 4
Holandia 2 Tweede Kamer 150 75 4
Indie 2 Lok Sabha 545 245 5
Irlandia 2 Dail Eireann 166 60 5
Izrael 1 Knesset 120 - 4
Japonia 2 Shugi-ln 500 252 4
Kanada 2 House of Commons 301 104 5
Litwa 1 Sejmas 141 - 4
266
Władza ustawodawcza
Kraj (cd.) 1 2 3 4 5
Łotwa 1 Saeima 201 - 4
Meksyk CM Camara di Diputados 500 128 3
Niemcy 2 Bundestag 656 69 4
Norwegia 1 Storting 165 - 4
Nowa Zelandia 1 House of Representatives 120 - 3
Polska 2 Sejm 460 100 4
Portugalia 1 Assembleia da Republica 230 - 4
Rosja 2 Gosudarstwiennaja Duma 450 178 4
Rumunia 2 Camera Deputajilor 328 143 4
RPA CNI National Assembly 400 90 5
Słowenia 2 Drżavni Zbór 90 40 4
Szwajcaria 2 Nationalrat 200 46 4
Szwecja 1 Riksdag 349 - 4
Turcja 1 Turkiye Buyuk Millet Meclisi 550 - 5
Ukraina 1 Wierchowna Rada 450 - 4
Urugwaj 2 Camara de Diputados 99 31 5
USA 2 House of Representatives 438 100 OJ
Węgry 1 Orszaggyiiles 386 - 4
Wielka Brytania CNJ House of Commons 651 665 5
Wiochy 2 Camera dei Deputati 630 323 5
Legenda: 1 - liczba izb, 2 - nazwa izby niższej, 3 - liczba deputowanych do izby niższej, 4 - liczba deputowanych do izby wyższej, 5 - kadencja izby niższej.
267
Rozdział VIII
Władza wykonawcza
1. Głowa państwa
Spośród trzech władz wyróżnionych przez Monteskiusza egzekutywa (władza wykonawcza) w najwyższym stopniu uosabia siłę państwa oraz jego nadrzędność w stosunkach z obywatelami. Do kierunków działania władzy wykonawczej należy zarówno reprezentacja państwa w stosunkach międzynarodowych, jak i zarządzanie sprawami wewnętrznymi. Innymi słowy, jej istotą jest formułowanie i realizacja polityki wewnętrznej i zagranicznej. Z nielicznymi wyjątkami (demokracja antyczna) zadanie to należało niegdyś do monarchy i podległego mu aparatu urzędniczego, choć - mniej więcej od XIII w. - musiał on uwzględniać, przynajmniej w niektórych kwestiach, wolę parlamentu. Współcześnie władza wykonawcza należy na ogół do dwóch podmiotów: głowy państwa, którą jest monarcha lub prezydent, oraz do rządu (wyjątkiem są Szwajcaria, Stany Zjednoczone i kraje wzorujące się na nich, gdzie egzekutywa ma charakter monistyczny, co oznacza, że głowa państwa nosząca tytuł prezydenta jest zarazem szefem rządu). Ten stan rzeczy jest wynikiem długotrwałej ewolucji politycznej. Można powiedzieć, że rozwój nowożytnego państwa charakteryzują dwa wzajemnie ze sobą sprzężone procesy polityczne: postępująca autonomizacja egzekutywy wobec legislatywy oraz przesuwanie się punktu ciężkości władzy wykonawczej od monarchy ku obieralnemu i politycznie odpowiedzialnemu szefowi rządu. Efektem tej ewolucji staje się potoczne utożsamienie władzy państwowej z władzą tego ostatniego i uczynienie z możliwości uformowania gabinetu głównego celu rywalizacji politycznej.
Rozważania nad funkcjonowaniem władzy wykonawczej rozpoczniemy od głowy państwa (niektóre, choć dzisiaj już nieliczne konstytucje monarchiczne, jak np. holenderska do 1983 r. czy norweska, postanawiają, że władza wykonawcza należy wyłącznie do króla). W klasycznym reżimie parlamentarnym, w którym funkcję tę spełnia monarcha bądź prezydent, ich władcze prerogatywy są ograniczone, a wpływ na bieżącą politykę - znacznie zawężony. Głowa państwa, jeśli nie występuje równocze-
268
Władza wykonawcza
śnie w charakterze szefa rządu, nie odpowiada przed nikim za podejmowane przez siebie decyzje, co jest równoznaczne z tym, że decyzji politycznych o znacznym ciężarze gatunkowym po prostu nie podejmuje. Jak piszą holenderscy politolodzy Rudy Andeweg i Galen Irwin, "za wszystko to, co uczyni lub powie Królowa, odpowiedzialni są przed parlamentem jej ministrowie". Większość uprawnień głowy państwa ma charakter bądź symboliczny (np. prawo ułaskawiania lub nadawania odznaczeń), bądź formalny (np. ceremonialne powierzanie misji utworzenia rządu osobie desygnowanej przez partię, która wygrała wybory). Nie oznacza to jednak całkowitej marginalizacji politycznej. Pomijając zróżnicowanie poziomu aktywności politycznej głów państwa, odgrywają one niezwykle istotną rolę w umacnianiu jedności społeczeństw (zwłaszcza wielokulturowych), działając jako ważny czynnik integracji (Belgia, Finlandia), moderator konfliktów politycznych (Hiszpania) bądź też uosobienie wspólnoty politycznej (Wielka Brytania, Skandynawia). Te właściwości głowy państwa podkreśla np. konstytucja Hiszpanii z 1978 r., stanowiąc, że król, będąc symbolem jedności i trwałości państwa ("simbolo de unidad y permanencia del Estado"), rozstrzyga spory między instytucjami politycznymi oraz jest najwyższym przedstawicielem państwa w stosunkach międzynarodowych (art. 56). Przytoczony tu sposób charakteryzowania miejsca monarchy w systemie politycznym uwypukla główną cechę głowy państwa, którą jest jej polityczna neutralność oznaczająca usytuowanie ponad podziałami partyjnymi. Charakterystykę taką zawierają również niektóre konstytucje republikańskie. Tak np. art. 5 konstytucji V Republiki postanawia, że prezydent, będąc gwarantem niepodległości narodowej, integralności terytorium oraz przestrzegania umów Wspólnoty i traktatów, zapewnia przez swój arbitraż prawidłowe funkcjonowanie władz publicznych i ciągłość państwa. Zgodnie z art. 30 konstytucji Grecji z 1975 r. prezydent jest arbitrem w stosunku do instytucji Republiki. Konstytucja turecka z 1982 r. podkreśla natomiast, że prezydent zapewnia przestrzeganie konstytucji oraz regularne i harmonijne funkcjonowanie władz państwowych. Oznacza to, że głowa państwa ma być gwarantem sprawnego i zgodnego z prawem funkcjonowania całościowo rozumianego mechanizmu władzy państwowej. Analizując uprawnienia prezydentów Finlandii i Islandii, Marian Grzybowski przypisuje im cztery role ustrojowe: współokreślają oni wewnętrzną i zagraniczną politykę egzekutywy, przewodniczą procesowi budowania porozumienia międzypartyjnego (szczególnie istotnego w warunkach wysokiej polaryzacji systemu partyjnego), są liderami opinii publicznej oraz symbolizują ciągłość historyczną, integralność i niepodległość państwa. W roli symbolu integracji i jedności politycznej występują zwłaszcza współcześni monarchowie, za którymi stoi siła wielowiekowej tradycji. Choć monarchie są
269
Systemy polityczne współczesnego świata
nierzadko traktowane jako relikt przeszłości (brytyjski historyk Norman Davies nazywa je "swego rodzaju narodowymi totemami"), to - przynajmniej w Europie Zachodniej - trzymają się niezwykle krzepko i, co więcej, żyją w doskonałej symbiozie z demokracją parlamentarną. Regułą, która taki efekt zapewnia, jest nieingerowanie w bieżący proces polityczny, stanowiący domenę polityków partyjnych. Napotykamy jednak niekiedy znamienne wyjątki. Należy do nich przede wszystkim król Hiszpanii Juan Carlos (panujący od 1975 r.), który zainicjował i ugruntował praktykę przeprowadzania po każdych wyborach konsultacji z liderami wszystkich partii politycznych na temat przyszłego gabinetu. Wielkie uznanie przyniosło mu również jednoznaczne opowiedzenie się po stronie demokracji podczas nieudanego puczu z 1981 r. i potępienie jego autorów. Sposób politycznego zaangażowania Juana Car-losa przypomina styl działania niektórych prezydentów w republikach parlamentarnych, takich jak Włochy, Irlandia, Turcja czy Izrael, których autorytet wielokrotnie okazywał się pomocny przy uśmierzaniu potencjalnych konfliktów międzypartyjnych. Również monarcha holenderski (od 1980 r. królowa Beatrix) aktywnie uczestniczy w skomplikowanym procesie formowania rządu, powołując samodzielnie osobę prowadzącą negocjacje międzypartyjne (formatem). Zdała od bieżącej polityki trzymają się natomiast monarchowie skandynawscy.
Współczesne monarchie są głównie dziedziczne, co oznacza, że po pierwsze -władza sprawowana jest dożywotnio, po drugie zaś - że po śmierci władcy obejmuje tron jego upoważniony przez prawo potomek. Historia zna przypadki monarchii elekcyjnych, w których objęcie tronu stanowiło efekt zinstytucjonalizowanej rywalizacji politycznej. Najbliższym nam przykładem jest oczywiście Rzeczpospolita Szlachecka (1572-1795). Współcześnie natomiast monarchia elekcyjna jest raczej wyjątkową formą polityczną. Napotykamy ją w Malezji, gdzie prawo wyboru Zwierzchnika Federacji (Yang di-Pertuan Agong) przysługuje zgromadzeniu określanemu jako Konferencja Władców (Majlis Raja-Raja). Dokonuje ono elekcji spośród swego grona, które tworzą sułtani wszystkich prowincji. Malezja stanowi również rzadki przykład monarchii kadencyjnej (okres pełnomocnictw króla wynosi 5 lat). Regułą jest bowiem to, że monarchie są dożywotnie, niezależnie od tego, czy objęcie tronu następuje w drodze sukcesji, czy wyboru.
O ile monarcha spełnia funkcję głowy państwa wyłącznie w ramach reżimu parlamentarnego (por. rozdział II), o tyle instytucja prezydenta jest charakterystyczna zarówno dla parlamentaryzmu, jak i prezydencjalizmu i jego mutacji. W każdym z tych wariantów pozycja prezydenta przedstawia się odmiennie. Bieguny wyznaczają symboliczna władza prezydenta w RFN, Czechach, Słowacji i na Węgrzech oraz faktycz-
270
Władza wykonawcza
na supremacja w systemie politycznym, jaką przypisać można prezydentom USA oraz większości państw południowoamerykańskich. Gdzieś pomiędzy nimi mieszczą się republiki semiprezydenckie (Francja, Finlandia, Rumunia) oraz "parlamentaryzm z aktywną prezydenturą" (Wiochy, Austria, Portugalia, Grecja, Irlandia, Polska, Bułgaria, Słowenia, Izrael, Turcja).
Cechą charakterystyczną prezydentury - i to nie tylko w systemach demokratycznych - jest to, że obejmuje się ją w wyniku zwycięstwa wyborczego. W niektórych reżimach parlamentarnych wyboru dokonuje parlament (Włochy, Grecja, Malta, Węgry, Estonia, Czechy, Słowacja do nowelizacji konstytucji w 1998 r., Łotwa, Turcja, Izrael, Republika Południowej Afryki) lub - jak w RFN - specjalnie w tym celu zwoływane Zgromadzenie Związkowe obejmujące, prócz deputowanych do Bundestagu, delegatów rządów landów (podobne rozwiązanie napotykamy w Indiach). Z kolei w Indonezji, zgodnie z konstytucją z 1945 r., prezydent wybierany jest przez specjalne zgromadzenie (Majelis Permusyawaratan Rakyat), które tworzą posłowie oraz delegaci terytoriów regionalnych. Podobne kolegia, choć tworzone na innych zasadach, funkcjonowały we Francji wiatach 1958-1962 oraz w Finlandii do elekcji z 1994 r.
Wybory mogą być również powszechne. W Europie do reżimów parlamentarnych, w których zastosowano takie rozwiązanie, zaliczymy Irlandię, Austrię, Portugalię, Islandię, Polskę, Słowację od 1999 r. (w tym roku na stanowisko to został wybrany po raz pierwszy w powszechnej elekcji Rudolf Schuster), Bułgarię i Litwę. Powszechne wybory prezydenta są natomiast regułą w republikach prezydenckich i semiprezy-denckich, choć niekoniecznie muszą być one bezpośrednie. W USA elekcji głowy państwa dokonuje kolegium wyłaniane przez wyborców i liczące 538 osób (tj. tyle, ile wynosi łączna liczba kongresmenów i senatorów). Instytucję kolegium elektor-skiego przewidywała też konstytucja Argentyny z 1853 r. Rozwiązanie takie bywa przedmiotem krytyki ze względu na uszczuplenie praw wyborców. Jednakże próby wprowadzenia w życie systemu wyborów bezpośrednich w USA nie dały jak dotąd rezultatu. Powszechne i bezpośrednie wybory przewidują natomiast konstytucje większości państw Ameryki Południowej oraz tych państw postkomunistycznych, w których przyjęto model reżimu semiprezydenckiego (Rosja, Ukraina, Rumunia, Chorwacja). Dotyczy to także przypadków uznanych przez nas za autorytaryzmy (Białoruś, Jugosławia w 2000 r.).
Istotnym elementem legitymizacji władzy prezydenckiej jest wymóg uzyskania co najmniej bezwzględnej, a niekiedy kwalifikowanej liczby głosów. Przesądza to o przyjęciu większościowych systemów wyborczych (wyjątkiem są Irlandia i Indie,
271
Systemy polityczne współczesnego świata
gdzie stosuje się proporcjonalny system STV - zob. szerzej rozdział V). Dotyczy to zarówno sytuacji, w których elekcji dokonuje parlament, jak i wyborów powszechnych. Tak np. w Grecji Izba Deputowanych podejmuje dwie próby wyboru prezydenta większością 2/3 głosów. Jeśli się one nie powiodą, wystarczy większość 3/5. Jeśli nie uda się jej osiągnąć, parlament zostaje rozwiązany. Również konstytucja turecka przewiduje, że prezydent winien być wybrany przez Wielkie Zgromadzenie Narodowe większością 2/3 głosów, a jeśli się to dwukrotnie nie uda - bezwzględną większością ogólnej liczby deputowanych (próbę taką przeprowadza się również dwukrotnie, przy czym w drugim głosowaniu uczestniczą już tylko dwaj kandydaci). Gdy czwarte głosowanie nie przyniesie rezultatu, zgromadzenie ulega rozwiązaniu. Decyzja o wyborze prezydenta Włoch zapada większością 2/3, a w trzecim głosowaniu bezwzględną większością głosów deputowanych obu izb. W Izraelu i RPA, w przypadku gdy żaden z kandydatów nie osiągnie bezwzględnej większości głosów, eliminuje się kolejno tych, którzy zdobyli ich najmniej - aż do uzyskania przez jedną osobę więcej niż połowy ważnie oddanych głosów. W Estonii przewidziano możliwość odbycia czterech tur, w których zwycięstwo wymaga osiągnięcia 2/3 głosów (w ostatnich dwóch turach uczestniczą tylko dwaj najsilniejsi kandydaci). Jeżeli nikt nie zdobędzie wymaganej większości, wówczas parlament zastępowany jest przez Zgromadzenie Elektorów, obejmujące - prócz deputowanych - także reprezentantów samorządu lokalnego. Głosuje ono w kolejnych dwóch turach; w pierwszej wymagana jest bezwzględna, w drugiej natomiast wystarcza względna większość głosów. Do wyboru prezydenta w Czechach potrzebna jest zgoda bezwzględnej większości - liczonej od ogólnej liczby deputowanych - uzyskana w obu izbach (dodajmy, że czeski Senat ukonstytuował się dopiero pod koniec 1996 r. i prezydent Vaclav Havel został wybrany w 1993 r. wyłącznie głosami członków Izby Poselskiej). Jeśli kandydat na prezydenta takiej większości nie uzyska, przewidziana jest druga tura głosowania, w której biorą udział wyłącznie dwaj kandydaci. Zwycięzcą zostaje ten, kto uzyska bezwzględną większość głosów (liczoną w stosunku do obecnych) w Izbie Poselskiej i w Senacie. Prezydent węgierski wyłaniany jest przez jednoizbowe Zgromadzenie Krajowe w trzech turach głosowania. W pierwszych dwóch wymagana jest większość kwalifikowana (2/3 głosów wszystkich deputowanych), natomiast w turze trzeciej wystarczy większość zwykła, bez względu na liczbę obecnych. Do 1998 r. konstytucja słowacka postanawiała, że parlament wybiera prezydenta większością 3/5 głosów (jak już wspomniano, w 1998 r. zmieniono tę zasadę, wprowadzając system wyborów powszechnych, co wiązało się z kryzysem politycznym 1997 r., kiedy to parlament nie był w stanie dokonać wyboru nowego prezydenta po upływie ka-
272
Władza wykonawcza
dencji M. Kovacsa). Na tym tle stosunkowo liberalna wydaje się regulacja niemiecka. Prezydent RFN może być wybrany większością względną, jeśli dwie próby uzyskania bezwzględnej większości członków Zgromadzenia Związkowego nie przyniosą powodzenia.
Nieco mniej rygorystyczne rozwiązania spotykamy w przypadku wyborów powszechnych, gdzie nie wymaga się na ogół większości kwalifikowanej, a w niektórych republikach południowoamerykańskich - nawet i bezwzględnej, choć przypadki takie są rzadkie. Należy do nich Argentyna (gdzie do zwycięstwa wystarczy uzyskanie bądź 45% głosów, bądź też 40%, pod warunkiem że przewaga nad następnym kandydatem wynosi co najmniej 10%), Nikaragua (45% głosów) oraz Kostaryka (40%). Z kolei w Meksyku, Hondurasie, Dominikanie, Paragwaju oraz Wenezueli, a poza Ameryką Łacińską m.in. w Islandii i na Filipinach - wymagana jest większość względna (plurality). Unikalne rozwiązanie przyjmuje się w Urugwaju, gdzie prezydentem zostaje osoba, która otwiera listę frakcji partyjnej zdobywającej najwięcej głosów wewnątrz partii legitymującej się najlepszym wynikiem wyborczym. W istocie jest to więc również większość względna. Przeważającym rozwiązaniem jest jednak konieczność uzyskania więcej niż połowy ważnie oddanych głosów. Wymóg ten znajduje zastosowanie m.in. w USA, Boliwii, Chile, Kolumbii, Ekwadorze, Salwadorze, Gwatemali, Peru, Francji, Finlandii, Portugalii, Austrii, Polsce, Litwie, Bułgarii, Słowenii, Rumunii, Chorwacji, Rosji i Ukrainie oraz - od 2000 r. - w Jugosławii. W niektórych państwach do ważności wyboru wymagany jest także określony poziom frekwencji. Na Litwie, by być wybranym w I turze, należy uzyskać bądź większość bezwzględną przy udziale co najmniej połowy uprawnionych do głosowania, bądź minimum 1/3 ogólnej liczby uprawnionych. W Rosji i w Macedonii, jeśli frekwencja nie przekracza 50%, wybory nie są ważne.
Podstawowym problemem, który rodzi się przy przyjęciu tego trybu wyboru, jest to, co zrobić w przypadku, gdy żaden z kandydatów nie osiągnie wymaganego pułapu. Najczęstszym rozwiązaniem jest przeprowadzenie drugiej tury wyborów (run--off), w której uczestniczą już tylko dwaj kandydaci legitymujący się najwyższym poparciem. W USA nieuzyskanie przez żadnego z kandydatów bezwzględnej większości powoduje oddanie decyzji w ręce Izby Reprezentantów, która dokonuje wyboru spośród trzech najsilniejszych kandydatów. Jeśli zastosowanie tej procedury nie da rezultatu, wyboru dokonuje Senat spośród dwóch kandydatów, którzy uzyskali największą liczbę głosów elektorskich. Możliwość wystąpienia parlamentu w charakterze kolegium elektorów w drugiej turze wyborów przewiduje również konstytucja Boliwii.
273

Systemy polityczne współczesnego świata
Rozważając problem wyborów głowy państwa, należy zauważyć, że w krajach, których nie zalicza się do grona skonsolidowanych demokracji, stosowane są wysokie wymogi formalne, które pokrywają często brak faktycznej rywalizacji politycznej. Jako charakterystyczny przykład można podać egipską procedurę wyboru prezydenta. Zgodnie z konstytucją z 1971 r. jego kandydaturę proponuje Zgromadzenie Narodowe większością 2/3 głosów. Jest ona następnie poddawana ogólnonarodowemu referendum. Jeżeli kandydat nie uzyska bezwzględnej większości głosów, wówczas wyboru - taką większością - dokonuje Zgromadzenie Narodowe. Jeśli nie uda się jej uzyskać, procedura, tym razem z innym kandydatem, rozpoczyna się od nowa. Z kolei w Kenii każda z partii uczestniczących w wyborach parlamentarnych jest zobowiązana do przedstawienia własnego kandydata. Nie zmienia to faktu, że żaden z prezydentów egipskich nie miał kontrkandydata, a rządzący Kenią od 1978 r. Daniel Toroitich arap Moi bez trudu pokonuje swoich rywali.
Niezależnie od faktycznego zakresu władzy prezydenta, osobie kandydata stawiane są szczególne wymogi. Prócz obywatelstwa najbardziej popularnym jest cenzus wieku. Przedstawia się on różnie. Najwyższy - bo 50 lat - przewiduje konstytucja Włoch. Ukończone 45 lat musi mieć kandydat na prezydenta Singapuru i Mongolii, 40 lat - Chile, Turcji, Bułgarii, Grecji, Filipin, Taiwanu, Korei, Madagaskaru, 35 lat -USA, Brazylii, Irlandii, Peru, Austrii, Malawi, Namibii, Kenii, Zambii, Ugandy, Polski, Ukrainy, 30 lat - Argentyny. Cenzusu wieku nie spotykamy natomiast m.in. w Izraelu, RPA, Egipcie, Mali i Iranie. Natomiast górną granicę wieku kandydata na prezydenta przewiduje konstytucja Ugandy z 1995 r., wyznaczając ją na 75 lat. Popularnym jest też cenzus domicylu (zamieszkiwania na terenie danego kraju przez wyznaczony okres). Niektóre ustawy zasadnicze ustanawiają jeszcze inne wymogi. Tak np. konstytucja brazylijska nakazuje, by kandydat był członkiem partii politycznej (jest to wyłom od powszechnie akceptowanej zasady neutralności politycznej). Konstytucje Grecji i Argentyny żądają świadectwa pochodzenia (ojciec kandydata musi być obywatelem kraju). O stanowisko prezydenta RPA może ubiegać się wyłącznie deputowany do Zgromadzenia Narodowego. Konstytucja Iranu stawia natomiast szereg wymogów religijnych. Zgodnie ze zwyczajem prezydentem Libanu może być natomiast tylko maronita. Warunkiem kandydowania w Argentynie jest z kolei osiąganie określonego pułapu rocznych dochodów. Żadnych barier nie stawiają natomiast konstytucje zdecydowanej większości krajów kobietom, które na równi z mężczyznami mogą ubiegać się o wybór na stanowisko głowy państwa. Zwycięstwo wyborcze kobiet nie zdarza się jednak w skonsolidowanych demokracjach zbyt często (w przeciwieństwie do pozaeuropejskich demokracji nieskonsolidowanych, jak
274
Wtadza wykonawcza
np. Indii, Sri Lanki, Filipin czy Indonezji). W tym kontekście warto odnotować, że już drugi raz z rzędu prezydentem Irlandii została w 1997 r. kobieta (Mary McAle-ese z Fianna Fdil), pokonując w drugiej turze również przedstawicielkę płci pięknej (Mary Banotti zFine Gael). Od 6 lutego 2000 r. również prezydentem Finlandii jest kobieta (Tarja Halonen), która w drugiej turze wyborów prezydenckich zwyciężyła byłego premiera kraju - przedstawiciela Partii Centrum Esko Aho.
Zróżnicowana jest też długość kadencji prezydenta. Na 7 lat wybierani są prezydenci Francji (we wrześniu 2000 r. odbyło się referendum nad propozycją skrócenia kadencji do 5 lat), Włoch, Irlandii i Turcji; na 6 lat - Austrii, Finlandii, Filipin, Tajwanu, Singapuru, Sri Lanki, Meksyku, Panamy i Chile. Kadencję pięcioletnią spotykamy m.in. w RFN, Grecji, Portugalii, Gwatemali (do 1994 r.), Hondurasie, Nikaragui, Paragwaju, Peru, Urugwaju, Wenezueli, Izraelu, Indonezji, Korei Południowej, RPA, Botswanie, Mauritiusie, Polsce, Bułgarii, Chorwacji, Czechach, Estonii, Litwie, Słowacji, Słowenii i Ukrainie. Na czteroletnią kadencję wybierani są prezydenci USA, Argentyny, Boliwii, Brazylii, Kostaryki, Dominikany, Ekwadoru, Islandii, Jugosławii (choć nie Serbii), Rumunii, Łotwy i Rosji. Natomiast jeden rok trwają pełnomocnictwa prezydenta (szefa rządu) Szwajcarii.
Istotnym elementem trybu powoływania prezydentów jest też to, czy mogą ubiegać się oni o ponowny wybór, czy też nie. Żadnych ograniczeń w tej mierze nie ustanawiają np. konstytucje Francji, Włoch, Islandii Austrii czy Indii, gdzie dopuszcza się wielokrotną reelekcję tej samej osoby. Najbardziej rozpowszechnione jest rozwiązanie polegające na umożliwieniu sprawowania władzy przez dwie kadencje. Zyskało ono postać poprawki konstytucyjnej w USA po śmierci F. D. Roosevelta, który był wybrany na urząd prezydenta czterokrotnie (prawda, że w wyjątkowych - bo wojennych - okolicznościach). Jedną reelekcję dopuszcza się również w Finlandii, Grecji, RFN, Portugalii, Argentynie, Peru, Izraelu, RPA oraz w krajach Europy Wschodniej (z wyjątkiem Jugosławii). Całkowity zakaz reelekcji obowiązuje m.in. w Turcji, na Filipinach, w Jugosławii, Chile, Kolumbii, Ekwadorze, Salwadorze, Hondurasie i Meksyku. Niektóre kraje umożliwiają reelekcję, ale nie bezpośrednią. Należą do nich Boliwia, Brazylia, Kostaryka i Nikaragua.
Wymogi formalne dotyczące kandydowania są niekiedy zmieniane po to, by umożliwić wybór konkretnej osoby. Jest to swoista zmiana reguł w trakcie gry, co powoduje liczne zarzuty o łamanie zasad demokracji. Kilka takich sytuacji zdarzyło się w 2000 r. Tak np. następnego dnia po śmierci prezydenta Syrii Hafeza Asada obniżono wymagany wiek kandydata na to stanowisko z 40 do 34 lat, aby umożliwić wybór jego syna Baszara. W styczniu 2000 r. Centralna Komisja Wyborcza Peru uznała, że
275
Systemy polityczne współczesnego świata
prezydent Fujimori ma prawo ubiegać się o stanowisko głowy państwa po raz trzeci, co jego przeciwnicy uznali za kolejny zamach stanu (dodajmy w tym miejscu, że wyniki I tury wyborów prezydenckich, która przyniosła zwycięstwo A. Fujimorie-mu, uznane zostały za sfałszowane). W lipcu 2000 r. parlament jugosłowiański uchwalił przytłaczającą większością głosów poprawkę do konstytucji, zmieniającą tryb wyboru prezydenta (w miejsce dotychczasowych wyborów parlamentarnych wprowadzono wybory powszechne). Sens tej nowelizacji sprowadza się do umożliwienia prezydentowi Slobodanovi Miloszeviciovi sprawowania władzy przez kolejne 8 lat, co przy utrzymaniu obowiązujących dotąd przepisów byłoby niemożliwe. Nawet w demokratycznej Turcji podjęto próbę zmiany konstytucji celem przedłużenia kadencji prezydenta Demirela, choć została ona uznana za niekonstytucyjną. Wszystkie te przypadki (może poza tureckim) świadczą o tym, jak istotną rolę w zapobieganiu przeistaczania się władzy prezydenckiej w dyktaturę odgrywa stabilność reguł rywalizacji politycznej.
Analiza wymogów formalnych stawianych kandydatowi na stanowisko głowy państwa pomija istotny czynnik, jakim jest jego orientacja oraz powiązania polityczne. W przeciwieństwie do monarchów (i to nie wszystkich), prezydenci nie są politycznie neutralni, choć niekoniecznie muszą być członkami określonych ugrupowań politycznych. Ich polityczne usytuowanie różni się w zależności od typu reżimu politycznego. W republikach prezydenckich głowa państwa jest równocześnie liderem partii, co uosabia przykład USA. W przeciwieństwie do państw Ameryki Południowej, prezydent USA często wywodzi się z partii, która nie ma większości parlamentarnej i stanowi w Kongresie opozycję. Jeśli idzie natomiast o semiprezydencjalizm, to twórca V Republiki we Francji, generał Ch. de Gaulle, był politykiem apartyjnym (to wokół jego osoby organizował się ruch polityczny zwany gaullizmem). Jednakże jego następcy - Ch. Pompidou, V. Giscard d'Estaign, F. Mitterand oraz J. Chirac -byli już liderami partii politycznych, choć po objęciu stanowiska rezygnowali z członkostwa. Pierwsi prezydenci powojennej Finlandii - Juha Paasikivi i Urho Kekkonen - byli przede wszystkim autorytetami politycznymi niźli działaczami partii (pierwszy z nich wywodził się z ugrupowania konserwatystów, drugi - z Partii Agrariu-szy). Wszyscy ich następcy - Mauno Koivisto, Martti Ahtisaari oraz Tarja Halonen (wybrana w 2000 r.) - reprezentują najsilniejszą partię Finlandii, jaką tworzą socjaldemokraci. Natomiast w niektórych krajach postkomunistycznych możemy zetknąć się z sytuacją, w której prezydent faktycznie nie jest związany z żadnym ugrupowaniem politycznym. Dotyczy to przede wszystkim Rosji, gdzie ukształtowało się charakterystyczne zjawisko polityczne, znane pod nazwą "partii władzy" - reprezentu-
276
Władza wykonawcza
jącej interesy aparatu urzędniczego popierającego aktualnie rządzącego prezydenta. Można powiedzieć, że Borys Jelcyn, jak i Władimir Putin, nie będąc liderami żadnych partii politycznych, zajmują w istocie pozycję ponad politycznymi podziałami.
Zróżnicowana z omawianego punktu widzenia jest sytuacja prezydentów w republikach parlamentarnych. Tam, gdzie władza głowy państwa jest ograniczona, prezydenci mogą nie utożsamiać się z żadnym z bloków politycznych rywalizujących o władzę. Najbardziej charakterystyczny będzie tu przypadek Czech. Ocena ta odnosi się w nieco mniejszym stopniu do RFN, Włoch czy Turcji, gdzie kandydaci zyskują wprawdzie partyjne rekomendacje, ale nie wywodzą się z grona czołowych liderów najsilniejszych ugrupowań, odnosząc zwycięstwo raczej siłą swego autorytetu moralnego bądź zawodowego niż kwalifikacjami politycznymi. Ten typ polityka uosabiają Vaclav Havel, Richard von Weizsaecker, Francesco Cossiga czy Siileyman Demirel. W Portugalii i w Grecji stanowisko prezydenta obejmują zasłużeni wieloletni premierzy (np. socjalista Mario Soares w pierwszym z tych krajów i konserwatysta Konstanti-nos Karamanlis w drugim), będący uprzednio liderami głównych partii politycznych, ale także kandydaci z małych partii, będący wynikiem kompromisu politycznego (wybrany w 1995 r. na stanowisko prezydenta Grecji Konstantinos Stefanopoulos wywodzi się z nie istniejącego już niewielkiego ugrupowania DIANA, natomiast jego kandydatura zyskała poparcie socjalistów i dysydentów z głównej partii opozycyjnej - Nowej Demokracji - skupionych w ugrupowaniu POLA). W większości krajów postkomunistycznych (do znaczących wyjątków należą Czechy i Węgry, a od 1998 r. także Litwa) prezydentami są natomiast liderzy bądź demokratycznej opozycji (Lech Wałęsa w Polsce w latach 1990-1995, Peter Stojanow w Bułgarii czy Emil Constan-tinescu w Rumunii, wybrani jesienią 1996 r.), bądź ugrupowań postkomunistycznych (Algirdas Brazauskas na Litwie wiatach 1993-1998, Aleksander Kwaśniewski w Polsce od 1995 r., Żelju Żelew w Bułgarii i łon Iliescu w Rumunii w latach 1990--1996).
Przypatrując się funkcjonowaniu głowy państwa pod kątem siły jej wpływu na kształtowanie polityki wewnętrznej i zagranicznej, należy mieć na uwadze, że decydują o niej nie tylko uwarunkowania prawne, ale i czynniki innej natury. Stanisław Gebethner wymienia tu styl sprawowania władzy, osobowość i umiejętności polityczne prezydenta oraz kontekst sytuacyjny. Tam, gdzie uprawnienia głowy państwa są ograniczone (jak w RFN, Czechach, na Węgrzech czy we Włoszech), prezydent może odegrać istotną rolę w kształtowaniu wizerunku państwa na zewnątrz (RFN, Czechy, Węgry) lub w rozwiązywaniu bieżących problemów politycznych (Wiochy), w zależności od temperamentu, zdolności oraz posiadanego autorytetu. Jednakże
277
Systemy polityczne współczesnego świata
w klasycznym parlamentaryzmie głowa państwa pozostaje na uboczu gry, która toczy się między partią (koalicją) rządzącą a opozycją. Monarcha (prezydent) nie wykonuje funkcji rządzenia (innymi słowy: panuje, lecz nie rządzi), która zastrzeżona jest dla premiera i kierowanego przez niego gabinetu. Faktyczną "siłą" polityczną dysponują natomiast prezydenci, którzy są tej gry uczestnikami. Jest to zjawisko charakterystyczne dla reżimów prezydenckich i semiprezydenckich, tak w skonsolidowanych, jak i w konsolidujących się demokracjach.
Omawiając pozycję prezydenta w klasycznym reżimie prezydenckim, jaki reprezentują Stany Zjednoczone, zwrócić należy uwagę na to, że wyznaczają ją następujące czynniki: separacja władzy ustawodawczej i wykonawczej, wysoki poziom legitymizacji władzy, wyznaczony zwycięstwem w rywalizacyjnych, powszechnych wyborach, identyfikacja z określoną partią polityczną, udzielone przez elektorat upoważnienie do realizacji określonego programu politycznego (możność wyznaczania celów politycznych i sposobów ich urzeczywistniania), nieusuwalność z urzędu przed upływem konstytucyjnego terminu, co oznacza brak parlamentarnej odpowiedzialności władzy wykonawczej, swoboda w powoływaniu i odwoływaniu ministrów oraz zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi. Innymi słowy, prezydent USA jest równocześnie reprezentantem państwa, szefem jego administracji i liderem jednej z dwóch liczących się w rywalizacji partii politycznych. W przypadku reżimów semiprezydenckich głowa państwa może, lecz nie musi być faktycznym zwierzchnikiem rządu i liderem partyjnym; zachodzi również sytuacja, w której funkcję tę spełnia premier (w klasycznym prezydencjalizmie stanowisko takie w ogóle nie występuje). Najistotniejsze znaczenie ma bowiem to, czy prezydent, reprezentujący zawsze określoną opcję polityczną, wywodzi się z tego samego obozu co większość parlamentarna, czy też nie. W pierwszej z powyższych sytuacji mamy do czynienia z odpowiedzialnością rządu przed prezydentem; w drugim natomiast egzekutywa ponosi faktycznie odpowiedzialność polityczną przed parlamentem (choć odwoływalny jest tylko premier, a nie głowa państwa). W zależności od tego kontekstu sytuacyjnego prezydent jest albo faktycznym szefem władzy wykonawczej i kreatorem polityki wewnętrznej oraz zagranicznej, albo też koncentruje się głównie na reprezentacji państwa na arenie międzynarodowej, podczas gdy faktycznie rządzenie przechodzi do rąk premiera. W reżimie parlamentarnym głowa państwa nie jest natomiast ani szefem rządu, ani liderem partyjnym; pełni natomiast funkcje reprezentacyjne (zdaniem irlandzkich politologów Michaela Gallaghera, Michaela Lavera i Petera Maira, głowa państwa posiada kompetencje symboliczne, dyplomatyczne i proceduralne). Wspólną cechą wszystkich trzech typów reżimów pozostaje natomiast brak odpowiedzialności poli-
278
Władza wykonawcza
tycznej głowy państwa przed parlamentem. Wyjątkiem jest Słowacja, gdzie przewidziano początkowo możność odwołania prezydenta przez parlament kwalifikowaną większością dwóch trzecich głosów poprzez wyrażenie wotum nieufności (obecnie istnieje natomiast również możliwość odwołania się do wyborców i pozbawienia prezydenta urzędu w drodze referendum), oraz Łotwa, gdzie decyzję taką może podjąć parlament. Tym samym konstytucje słowacka i łotewska czynią wyjątek od zasady politycznej nieodpowiedzialności głowy państwa (o tym, że nie jest to norma wyłącznie dekoracyjna, świadczy podjęta w 1995 r. przez premiera V. Meciara próba odwołania prezydenta M. Kovacsa, która jednak zakończyła się niepowodzeniem).
Spośród uprawnień głowy państwa w reżimach prezydenckich i semiprezydenc-kich na czoło wysuwają się te, które przysługują jej wobec parlamentu. Zwrócimy tu uwagę na dwie okoliczności. Po pierwsze, klasyczny model prezydencjalizmu (USA) zakłada niemożność rozwiązania legislatywy przed terminem, co zapewnia jej pewną niezależność od władzy wykonawczej. Odmienne rozwiązanie przewiduje konstytucja francuska, ustanawiająca reżim semiprezydencki. Głowa państwa może rozwiązać Zgromadzenie Narodowe w każdym momencie i z dowolnej przyczyny (nie może natomiast uczynić tego przed upływem jednego roku w stosunku do parlamentu pochodzącego z przedterminowych wyborów). Prezydenci V Republiki korzystają z tego przepisu, wówczas gdy chcą wykorzystać swój sukces wyborczy i na jego fali doprowadzić do zdobycia większości mandatów przez swoich zwolenników (uczynił tak dwukrotnie - w 1981 i 1988 r. - Francois Mitterand) lub doprowadzić do zapewnienia sobie poparcia większości parlamentarnej przez całą kadencję. Taka decyzja związana jest jednak z pewnym ryzykiem. Przekonał się o tym w 1997 r. Jacques Chirac, który zamiast przedłużenia dominacji gaullistów w Zgromadzeniu Narodowym sprowokował dojście do władzy swych oponentów z Partii Socjalistycznej, doprowadzając do trzeciej w historii V Republiki sytuacji cohabitation.
Po drugie, zróżnicowany jest też udział prezydentów w procesie ustawodawczym. Odwołując się do praktyki politycznej państw Ameryki Południowej, Scott Mainwa-ring i Martin Shugart rozróżniają dwa rodzaje uprawnień prezydentów w zakresie legislacji. Pierwszy można nazwać uprawnieniami inicjatywnymi (proactive powers), które stanowią próbę ustanowienia nowego porządku prawnego; drugi to uprawnienia stanowiące odpowiedź na legislację parlamentarną (reactne powers), które nastawione są na obronę istniejącego status quo. Przykładem uprawnień pierwszego rodzaju jest możność wydawania dekretów; drugiego - weto ustawodawcze (całkowite i częściowe). Biorąc pod uwagę zakres uprawnień, autorzy wyróżniają cztery modele prezydentury w Ameryce Łacińskiej: potencjalną dominację (Argentyna, Ekwador, Chile wiatach 1980-1989, Kolumbia wiatach 1968-1991), prezydenturę aktywną
279
Systemy polityczne współczesnego świata
(Brazylia, Kolumbia po 1991 r., Peru po 1993 r.), prezydenturę reaktywną (Chile przed 1973 r., Urugwaj, Boliwię, Dominikanę, Salwador, Panamę) oraz prezydenturę potencjalnie marginalną (Kostaryka, Honduras, Meksyk, Nikaragua, Paragwaj, Wenezuela). Istotne jest jednak nie tylko to, jakie uprawnienia przewidują konstytucje, ale i to, w jaki sposób są one przez konkretnych prezydentów wykorzystywane. Tak np. prezydentura Ch. de Gaulle'a we Francji zbliża się do modelu potencjalnej dominacji, podczas gdy funkcjonowanie F. Mitteranda i J. Chiraca w okresach cohabitation można określić jako potencjalną marginalizację (zważmy przy tym, że konstytucja nie uległa w tym czasie żadnym zmianom). Również w Polsce obserwujemy wyraźną różnicę w częstotliwości wykorzystywania prawa weta przez głowę państwa; w przypadku gdy przewagę w Sejmie ma obóz prezydencki (sytuacja taka zaistniała wiatach 1991-1993 oraz 1995-1997) instytucja ta praktycznie nie znajdowała zastosowania, podczas gdy w sytuacji odwrotnej aktywność prezydentów wyraźnie wzrastała. Natomiast w klasycznym modelu amerykańskim prezydent nie posiada prawa wydawania dekretów; co więcej, nie może on nawet występować z inicjatywą ustawodawczą. Może natomiast - co czyni z powodzeniem - blokować wejście ustaw w życie poprzez skorzystanie z prawa weta.
Z tego punktu widzenia prezydent Polski (zwłaszcza do 1997 r.) reprezentuje przypadek pośredni; nie dysponował on bowiem możliwością rządzenia za pomocą dekretów, a jego uprawnienia do rozwiązania parlamentu były nie tylko ograniczone, ale praktycznie martwe, gdy istniała zdyscyplinowana większość parlamentarna. Najważniejszym instrumentem wpływu na politykę wewnętrzną było prawo weta wobec ustaw, możność opiniowania (a w praktyce - wyznaczania) kandydatów na stanowiska ministrów obrony narodowej, spraw zagranicznych i spraw międzynarodowych oraz niedopuszczanie do zmian w składzie Rady Ministrów. Nowa konstytucja zlikwidowała te dwa ostatnie uprawnienia, obniżając równocześnie liczbę głosów potrzebną do uchylenia weta (z dwóch trzecich na trzy piąte). W dużej mierze oznacza to upodobnienie rozwiązania polskiego do modelu prezydentury słabej, choć politycznie aktywnej, ograniczającego legislacyjną aktywność prezydenta do prawa inicjatywy ustawodawczej oraz do możliwości żądania ponownego rozpatrzenia ustawy przez parlament, który może podtrzymać swe stanowisko większością głosów wymaganą dla jej uchwalenia - jeśli większość taka istnieje. Podobnymi uprawnieniami dysponują prezydenci Bułgarii, Węgier, Czech i Słowacji - krajów najbardziej zbliżonych do parlamentaryzmu. Jak wskazuje praktyka polska, weto może stanowić skuteczne narzędzie korygowania polityki rządu przez głowę państwa wywodzącą się z opozycyjnego wobec większości parlamentarnej bloku politycznego.
280
Wtadza wykonawcza
Jest rzeczą charakterystyczną, że większość krajów postkomunistycznych wybiera model reżimu politycznego, w którym pochodzący z wyborów powszechnych prezydent dysponuje faktyczną władzą, wykorzystywaną niekiedy - jak na Białorusi, w Jugosławii czy w azjatyckich republikach b. ZSRR - do wprowadzania jednoosobowej dyktatury. Można wskazać na pewną prawidłowość: silna prezydentura ustanawiana jest w państwach ze stosunkowo słabymi tradycjami demokracji parlamentarnej lub bez tych tradycji (za przykład mogą posłużyć Rosja czy Ukraina). Uprawnienia prezydenckie konstruowane są tak, by w razie konfliktu z większością parlamentarną głowa państwa mogła ją spacyfikować. Prezydentowi Rosji przysługuje np. prawo zarówno wydawania dekretów z mocą ustawy, jak i rozwiązania parlamentu, wtedy gdy trzykrotnie odmówi on wotum zaufania dla prezydenckiego kandydata na stanowisko premiera lub dwukrotnie uchwali wotum nieufności pod adresem rządu lub też odmówi rządowi wotum zaufania, o które ten się ubiega. Daje to głowie państwa swoistą przewagę nad Dumą, która, wchodząc w otwarty konflikt z prezydentem, ryzykuje przedterminowe zakończenie kadencji. Dlatego też w trakcie kadencji B. Jelcyna po 1993 r. parlament nie podejmował kroków mogących doprowadzić do tego rezultatu.
Instytucja głowy państwa występuje również i odgrywa istotną rolę w krajach określanych przez nas jako autorytarne. Ich cechą charakterystyczną jest koncentracja władzy w rękach jednostki, która dochodzi do władzy przez dziedziczenie (monarchie bliskowschodnie) lub poprzez zamach stanu (Libia, Irak, Iran). Warto zwrócić uwagę na to, że tam, gdzie wyodrębnia się stanowisko premiera jako szefa rządu (jak w niektórych krajach afrykańskich, m.in. w Burkina Faso, Czadzie, Gabonie, Gwinei, Kamerunie czy Ugandzie) - pozostaje on prezydenckim urzędnikiem, który w żadnym wypadku nie kieruje pracami rządu ani nie określa kierunków polityki zagranicznej czy wewnętrznej (z podobną sytuacją mamy do czynienia w Jugosławii, Białorusi, Rosji oraz Peru). Przybierając tytuł prezydentów, przywódcy polityczni w państwach autorytarnych starają się uzyskać formalną legitymizację swej, często nieograniczonej władzy. W tym celu organizowane są nierywalizacyjne wybory lub narodowe plebiscyty albo też popełniane są nadużycia wyborcze (Peru, Jugosławia). Niekiedy - choć rzadko - dyktatorzy poddają się testowi autentycznych rywalizacyj-nych wyborów, które przegrywają. Stało się tak np. w Chile w 1989 r. czy w Nikaragui w 1990 r. Przewrót polityczny lub inne nadzwyczajne wydarzenia (śmierć prezydenta) pozostają jednak wciąż głównym czynnikiem umożliwiającym wejście na drogę demokratyzacji.
281
Systemy polityczne współczesnego świata
Jak była już o tym mowa, jednym z kryteriów demokratyzmu jest ustanowienie ograniczeń władzy wykonawczej. Prócz spełniających tę funkcję wyborów oraz możliwości uchwalenia rządowi wotum nieufności przez parlament możemy wymienić także możność usunięcia prezydenta w wyniku negatywnej oceny jego polityki sformułowanej przez kwalifikowaną większość parlamentarną (Słowacja, Łotwa) oraz -co stanowi rozwiązanie znacznie częstsze - odpowiedzialność prawną, jaką ponosi obieralna głowa państwa za czyn stanowiący sprzeniewierzenie się konstytucji lub ustawom. Mamy tu na myśli wspomnianą już w rozdziale II instytucję impeachment, polegającą na osądzeniu w specjalnym trybie głowy państwa, która swymi działaniami narusza obowiązujące prawo. Możliwość taką uwzględniają konstytucje licznych demokracji skonsolidowanych (np. USA, Finlandii, Portugalii, Grecji, Francji, Włoch, Irlandii czy Izraela) oraz konsolidujących się (np. państw Ameryki Łacińskiej, Polski, Czech, Słowacji czy Węgier). Jest ona przewidziana również w krajach zaliczanych przez nas do "szarej strefy". Unikalne rozwiązanie zaprojektowano w Izraelu, gdzie podstawą usunięcia prezydenta z urzędu może być "niewłaściwe postępowanie" lub "brak kompetencji", oraz w RPA, gdzie w grę wchodzi zarzut zachowania "w wysokim stopniu nieetycznego" (serious misconduct). Odpowiedzialność ponosi się bądź przed parlamentem (Irlandia, USA, państwa latynoamerykańskie, Turcja, Izrael, Indie, RPA, Litwa), bądź przed specjalnym trybunałem (Francja, Grecja, Portugalia, Polska), bądź przed Trybunałem Konstytucyjnym (Włochy, RFN, Węgry, Bułgaria, Słowenia), bądź wreszcie - przed wyborcami (Słowacja, Islandia). Impeachment stosowany jest rzadko (w USA doszło do próby postawienia prezydenta w stan oskarżenia trzykrotnie: dotyczyło to A. Jacksona, R. Nixona oraz B. Clintona). W latach 90. doszło natomiast do serii usunięć z urzędu prezydentów w Ameryce Łacińskiej. W 1992 r. - po raz pierwszy na tym kontynencie - skutecznie zastosowano impeachment wobec prezydenta Brazylii Fernando Collora de Mello. Rok później usunięty został ze stanowiska prezydenta Wenezueli Carlos Andres Perez. W 1998 r. uruchomiono (choć bezskutecznie) instytucję impeachment wobec prezydenta Kolumbii Er-nesto Sampery. Dwukrotnie doszło do upadku prezydenta Paragwaju (Abdala Buca-ram w 1997 r. i Raul Cubas Grau w 1999 r.). Zarzutami, które stały się podstawą wszczęcia procedury zmierzającej do usunięcia z urzędu prezydentów państw południowoamerykańskich, były korupcja (F. Collor, C. Perez, E. Sampera), "nadużycie władzy" (R. Cubas Grau) oraz choroba umysłowa (A. Bacaram). Fakty te komentowane są w doktrynie jako przejaw stabilizacji demokracji w tym regionie. Choć jest to być może ocena nazbyt optymistyczna, bez wątpienia są one świadectwem ustanawiania barier dla przeistaczania się konsolidujących się demokracji prezydencjal-nych w jednoosobowe dyktatury.
282
Władza wykonawcza
2. Rząd jako instytucja władzy wykonawczej
O ile monarcha czy prezydent reprezentują państwo jako trwałą i ciągłą wspólnotę polityczną, o tyle rząd i stojący na jego czele premier stanowią wyraz ograniczonego czasowo układu sił politycznych, jaki wyłonił się w wyniku wyborów. Mówiąc o rządzie (gabinecie), mamy na myśli kolegialne centrum decyzyjne, poprzez działania którego najpełniej objawia się wola partii lub koalicji określanych jako rządzące. W tym właśnie miejscu, przynajmniej w reżimie parlamentarnym, podejmowane są rozstrzygnięcia przesądzające o zasadniczym kierunku polityki zagranicznej i wewnętrznej; tutaj programy polityczne partii, które zdobyły władzę, przekuwane są na politykę państwa. Konstytucje przewidują, że rząd to kolegialny organ państwowy złożony z premiera i ministrów, ponoszący za swą działalność odpowiedzialność przed parlamentem (niekiedy także i przed głową państwa). Jednakże dla tego właśnie grona rezerwuje się często pojęcie gabinetu. W jego skład - uczestnicząc w posiedzeniach rady ministrów z pełnoprawnym głosem - wchodzą często również niektórzy sekretarze stanu. Z formalnego punktu widzenia gabinet tworzą tylko premier, wicepremierzy i ministrowie, którzy są gotowi do ustąpienia w razie utraty zaufania parlamentu. Nie zmienia to jednak faktu, że polityczna pozycja sekretarzy i podsekretarzy stanu bywa często istotna, zwłaszcza w procesie formowania ekipy rządzącej. Wyraża się to m.in. w tym, że stanowiska te są przedmiotem międzypartyjnych przetargów ze względu na związane z nimi dostęp do informacji oraz możność aktywnego uczestnictwa w procesie przygotowywania decyzji gabinetu. Dlatego też należy zgodzić się z oceną hiszpańskiego politologa Antonio Bara, iż w hierarchicznej strukturze rządu należy wyróżnić trzy poziomy: polityczny - obejmujący zarówno gabinet, jak i zespół sekretarzy stanu, podsekretarzy stanu oraz sekretarzy generalnych, pośredni - który tworzy grupa dyrektorów generalnych (szefów departamentów), oraz administracyjno-techniczny - złożony z urzędników ministerialnych.
Charakterystyczną cechą rządu jest to, że działa on kolegialnie i za swoje działania ponosi solidarną odpowiedzialność (która nie wyklucza odpowiedzialności indywidualnej premiera i poszczególnych ministrów). Dodajmy od razu, że nie dotyczy to republik prezydenckich, w których coś takiego, jak gabinet podejmujący kolegialnie decyzje, nie istnieje. Sekretarze poszczególnych resortów (stanowiący odpowiednik ministrów) są powoływani przez prezydenta celem kierowania całokształtem spraw do resortów tych należących; decyzje będące urzeczywistnieniem władzy wykonawczej podejmuje natomiast jednoosobowo głowa państwa. Sekretarze mogą być
283
Systemy polityczne współczesnego świata
w każdej przez prezydenta odwołani, co oznacza, że tylko przed nim ponoszą odpowiedzialność za swoje indywidualne działania. Stąd też dalsze rozważania o gabinecie odnosić się będą przede wszystkim do państw stanowiących przykład reżimu parlamentarnego lub semiprezydenckiego.
Na czele rządu (a zarazem gabinetu) stoi premier (w RFN i Austrii nosi on nazwę kanclerza, w Hiszpanii i we Włoszech - prezydenta Rady Ministrów, w Irlandii - tao-iseacha). Faktycznym zwierzchnikiem rządu może być też prezydent - jak w V Republice za czasów de Gaulle'a. O powołaniu szefa rządu przesądza automatycznie wynik wyborów (jak w Wielkiej Brytanii) lub uzgodnienia międzypartyjne. Niekiedy zawierane są one już przed wyborami (jak np. w RFN), niekiedy dopiero po ogłoszeniu ich wyników (np. w Holandii). Warto też pamiętać, że stanowisko premiera nie zawsze zostaje objęte przez przedstawiciela partii dominującej w koalicji. Dzieje się tak zwłaszcza wówczas, gdy w szeregach tej ostatniej brak lidera o niekwestionowanym autorytecie. Jest to okoliczność zmuszająca do ustępstw, nawet na korzyść partnerów nie dysponujących liczącym się poparciem wyborczym. Tak np. we Włoszech w latach dominacji chadecji trzykrotnie premierem był polityk innej partii (R. Spa-dolini oraz socjaliści B. Craxi i G. Amati). W sytuacji gdy dominujący partner nie posiada w swych szeregach polityka, który mógłby zyskać jako szef rządu zaufanie parlamentu, mała partia może osiągnąć nadzwyczajne zyski. Wspomnieć wreszcie należy o unikalnym rozwiązaniu izraelskim, gdzie - od 1996 r. - premier wyłaniany jest w wyborach powszechnych.
Formalnie władza premiera jest obwarowana licznymi ograniczeniami, wynikającymi głównie z faktu, że konstytucyjnie władzę wykonawczą sprawuje rząd, który kolektywnie odpowiada przed parlamentem. Wyjątkiem jest tu ustawa zasadnicza RFN, gdzie wyraźnie przewiduje się odpowiedzialność indywidualną kanclerza, wobec której odpowiedzialność gabinetu ma charakter wtórny. Zdaniem Richarda Rosę^, prócz ograniczeń konstytucyjnych, prawnych i zwyczajowych, których przekroczenie stymuluje opozycję do oporu, istotne znaczenie mają też ograniczenia strukturalne, wynikające z faktu, że premier dysponuje jednym głosem przeciwko głosom co najmniej kilkunastu członków gabinetu. Jest to szczególnie ważne w warunkach rządów koalicyjnych, w ramach których szef egzekutywy musi się troszczyć przede wszystkim o utrzymanie koalicji. Dlatego też fakt, że dysponuje on prawem zgłaszania kandydatów na stanowiska ministerialne oraz sekretarzy stanu, nie zapewnia mu automatycznie przewagi. Władza kreacyjna musi być sprawowana tak, by zapewniała poparcie parlamentu oraz równolegle poparcie wszystkich koalicyjnych partnerów. W żadnym zatem wypadku nie zależy tylko od arbitralnego uznania
284
Władza wykonawcza
premiera, nawet jeśli ma on formalnie nieograniczone w tym względzie uprawnienia. Jeśli jednak rząd ma charakter jednopartyjny, a premier jest liderem zwycięskiej partii, to wówczas możliwości jego działania są znacznie szersze, choć nie oznacza to pozbawienia kierownictwa partii wpływu na decyzje personalne.
Jak była już o tym mowa, działania premiera, w szczególności w zakresie władzy kreacyjnej, podlegają ograniczeniom prawnym, choć w niejednakowym zakresie. Gdy porównamy pozycję premierów Wielkiej Brytanii i Holandii, to okaże się, że szef gabinetu holenderskiego ma wyjątkowo wąski zakres kompetencji. Przede wszystkim nie ma on uprawnień do powoływania i odwoływania ministrów, nie może im też wydawać dyrektyw odnoszących się do sposobu głosowania w określonych kwestiach. Nie oczekuje się od niego, jak zauważa R. Andeweg, inicjatyw politycznych. Zdaniem autora, sytuację w holenderskim gabinecie można scharakteryzować w ten sposób, że "ministrowie współrządzących partii otrzymują nominację z rąk swoich partyjnych przywódców i składają jedynie kurtuazyjną wizytę premierowi przed złożeniem przysięgi". Pozycja ta bez wątpienia wynika z tradycji działania "wielkiej koalicji" i związanej z tym wielości płaszczyzn przetargu (choć zauważmy, że praktyka powoływania wielkiej koalicji została w Holandii zarzucona u schyłku lat 60. i zdaje się odradzać dopiero pod koniec lat 80.). Ograniczenia możliwości działania premiera wynikają jednak głównie z uwarunkowań koalicyjnych. Podobną sytuację obserwujemy w RFN, gdzie, jak się niekiedy podnosi, coraz słabiej działa "efekt kanclerski", pozwalający niegdyś wybitnym osobistościom politycznym (takim jak Konrad Adenauer czy Willi Brandt) na większą swobodę manewru. Tłumaczy się to wzrastającą rolą polityczną FDP,
0 której utrzymanie na arenie Bundestagu walczą zarówno obie wielkie partie, jak
1 wyborcy. Ewolucja systemu partyjnego RFN nakazuje odnieść tę uwagę do wzrostu znaczenia instytucji partii "trzecich", które stały się nowym i chyba trwałym elementem krajobrazu politycznego tego kraju.
W porównaniu z krajami, w których zawierane są koalicje, pozycja premiera Wielkiej Brytanii jest o wiele silniejsza. Obejmuje bowiem zarówno kontrolę nominacji ministerialnych, działań gabinetu, służb cywilnych, a w ostatecznym efekcie - większości parlamentarnej. Jednak również i w tym przypadku pojawiają się ograniczenia jego władzy, które wynikają z wewnątrzpartyjnych uwarunkowań. Będąc liderem partii - zauważa Anthony King - premier "musi brać pod uwagę perspektywę (choćby odległą) złożenia go z funkcji, co oznacza złożenie go z urzędu". Okoliczność ta została uwzględniona przez kierownictwo Labour Party, które podjęło decyzje znacznie zawężające samodzielność premiera wywodzącego się z tej partii w nominowaniu ministrów. Mimo to premier rządu Jej Królewskiej Mości jest, i prawdopodobnie pozostanie, najsilniejszym spośród szefów europejskich rządów.
285
Systemy polityczne współczesnego świata
Rozpatrując pozycję premiera w gabinecie, G.W. Jones wyróżnia dwie sytuacje. Pierwsza ma miejsce wówczas, gdy ministrowie pracują pod kierownictwem premiera, wypełniając jego polecenia. Jest on wtedy faktycznym szefem kierowników resortów (chief). Wariant drugi polega na tym, że ministrowie "służą wraz z premierem", który pełni funkcję przewodniczącego (chairman). Obie te biegunowe sytuacje są dziś rzadkie, zaś faktyczny układ stosunków między premierem a ministrami zależy zarówno od sytuacji koalicyjnej, jak i przyjętej procedury podejmowania decyzji. Zdaniem cytowanego już R. Rose'a, faktyczna rola, jaką odgrywa premier w gabinecie, uwarunkowana jest dwoma zmiennymi: formalną koncentracją władzy w gabinecie lub jej rozproszeniem oraz jego jednopartyjnością bądź wielopartyjno-ścią. Krzyżując wymienione zmienne otrzymujemy w rezultacie cztery sytuacje. Po pierwsze, władza może być skoncentrowana w gabinecie, który ma charakter jednopartyjny. Premier może wówczas pełnić funkcję lidera w gabinecie. Typowym przykładem jest Wielka Brytania; do grona państw mieszczących się w tej kategorii zaliczymy również Grecję oraz - choć z pewnymi zastrzeżeniami - Portugalię i Hiszpanię. Po drugie, władza może być rozproszona pomiędzy różne ciała rządowe, podczas gdy rząd jest jednopartyjny. Konieczność czynienia szeregu uzgodnień z różnymi instytucjami, zwłaszcza w systemie federalnym, osłabia w pewnym stopniu władzę premiera, który spełnia rolę uczestnika przetargów (bargainer). Przykładem może być tu premier Kanady. Po trzecie, władza może być skoncentrowana w gabinecie, który ma charakter koalicyjny. Premier spełnia funkcję żonglera, działającego pod presją uczestników koalicji, dysponujących możliwością zrealizowania groźby odejścia, co może prowadzić do rozpadu koalicji. Przykładem będą takie skonsolidowane demokracje, jak Dania, Holandia czy Izrael - ale także Polska, w okresie gdy premierem był Jerzy Buzek). Po czwarte wreszcie, władza może być rozproszona, podczas gdy rząd ma charakter koalicyjny. Oznacza to ukształtowanie takiego mechanizmu decyzyjnego, w którym premier działa jedynie jako symbol. Przykładem może być tu Szwajcaria, w której - przypomnijmy - istnieją nader mocno rozbudowane mechanizmy konsensualne oraz korporatywistyczne.
Nieco inaczej ujmuje kwestię roli premiera A. Lijphart w swojej pracy o demo-kracjach z 1984 r. Akcentuje on znaczenie uwarunkowań konstytucyjnych. Jego zdaniem, sposób wyboru szefa gabinetu oraz poziom jego zależności od parlamentu

Władza wykonawcza
postać jednej frakcji (Wielka Brytania, Grecja) bądź wielopartyjnej koalicji (np. Austria, Belgia, Holandia, Włochy, kraje skandynawskie, Izrael, Turcja, Polska). Ten typ gabinetu występuje przede wszystkim w klasycznym parlamentaryzmie. Po drugie, wyodrębnić należy gabinet kierowany przez premiera powoływanego przez parlament, ale niezależnego odeń w spełnianiu funkcji egzekutywy. Z rozwiązaniem takim mamy do czynienia w Szwajcarii. Po trzecie, A. Lijphart wyróżnia gabinet kierowany przez polityka pochodzącego z wyborów i niezależnego od parlamentu. Do grupy krajów reprezentujących taki wariant należą - jego zdaniem - m.in. USA, kraje południowoamerykańskie, Finlandia czy V Republika we Francji. Jak można domniemywać, za faktycznego szefa rządu w tych dwóch ostatnich krajach A. Lijphart uznaje prezydenta, a nie premiera. Jednakże biorąc pod uwagę ewolucję semiprezydencjali-zmu francuskiego i fińskiego, która oznacza istotne wzmocnienie pozycji premiera wobec głowy państwa, ocena ta zdaje się budzić wątpliwości. Czwarty typ gabinetu jest kierowany przez premiera pochodzącego z wyborów, ale zależnego od parlamentu w pełnieniu swych funkcji. W momencie gdy A. Lijphart konstruował powyższą typologię, sytuacja taka nie występowała w praktyce. Od 1996 r. reprezentuje ją Izrael, choć warto wspomnieć, że z podobną inicjatywą wystąpił w 1964 r. jeden z liderów holenderskiego ugrupowania Demokraci'66, Glastra van Loon, upatrując w niej remedium na trudności związane z formowaniem gabinetu holenderskiego. Nie zyskała ona jednak poparcia najsilniejszych partii holenderskich - socjalistów, chade-ków i liberałów.
Pomocną w analizie pozycji gabinetu funkcjonującego w ramach reżimu parlamentarnego może okazać się również propozycja irlandzkich politologów Michaela Lave-ra i Kennetha Shepsle, którzy wyróżniają sześć kategorii gabinetów w zależności od charakterystyki dominującego w nich typu procesu decyzyjnego. Są to gabinety biurokratyczne, w których główną rolę odgrywają przedstawiciele służby cywilnej, gabinety sterowane przez legislatywę, gabinety oparte na decyzjach kolektywnych, gabinety kierowane przez premiera, gabinety zdominowane przez liderów partii politycznych oraz gabinety ministerialne, zakładające znaczną autonomię szefów poszczególnych resortów. Zdaniem autorów, o charakterze procesu decyzyjnego przesądza to, czy polityka rządowa jest (bądź nie jest) determinowana następującymi czynnikami: partyjną kompozycją gabinetu, rozdziałem tek pomiędzy poszczególne partie oraz rozdziałem tek w ramach poszczególnych partii. Jeśli partyjna kompozycja gabinetu nie ma znaczenia dla jego polityki, to mamy do czynienia z rządem biurokratycznym lub sterowanym przez legislatywę. Jeśli obojętne jest to, które partie otrzymują określone resorty, świadczy to o istnieniu gabinetu kolektywnego lub
287
Systemy polityczne współczesnego świata
kierowanego przez premiera. Jeśli natomiast kwestia podziału tek między partie ma znaczenie w procesie formowania rządu, mamy do czynienia z gabinetem partyjnym lub ministerialnym. Wreszcie, jeśli podział tek w obrębie poszczególnych łupów partyjnych nie jest przedmiotem negocjacji, to oznacza to nieuchronnie, że gabinet będzie zdominowany przez partyjnych liderów.
Niezależnie od konstytucyjnych uwarunkowań pozycji premiera istotną rolę odgrywają strategie koalicyjne prowadzące do uformowania i utrzymywania gabinetu. Analiza doświadczeń skonsolidowanych demokracji zachodnioeuropejskich nasuwa spostrzeżenie, że ograniczenia, z którymi spotykają się premierzy, są najsilniejsze w warunkach, gdy gabinet opiera się na tzw. minimalnie zwycięskiej koalicji, utworzonej tylko przez tyle ugrupowań, ile trzeba do zapewnienia sobie więcej niż połowy głosów. To, co ma być bowiem jej zasadniczą zaletą (brak balastu "zbędnych" uczestników), może szybko stać się pułapką prowadzącą do rozpadu koalicji, a nawet utraty władzy. Niebezpieczeństwo to jest jednak redukowane przez minimalizację obszarów spornych między partnerami, co cechuje na ogół koalicje tego typu. Czasem jednak - jak w przypadku wymuszonej irlandzkiej koalicji z 1989 r., która objęła konserwatywną Fianna Fdil i niewielkie liberalne ugrupowanie Progresywnych Demokratów - istnieją poważne rozbieżności, co automatycznie osłabia pozycję premiera wobec gabinetu. Z kolei koalicje nadwyżkowe oznaczają konieczność podejmowania uzgodnień i negocjacji przy wielości punktów spornych i różnorodności konfiguracji politycznych w wielu kwestiach. Choć wyjście jednego z partnerów z koalicji nie musi automatycznie powodować utraty poparcia większości, to pozycja premiera jest w większym stopniu pozycją mediatora lub negocjatora niż szefa. Konieczność uzgodnień zaowocowała np. we Włoszech w okresie gabinetu B. Craxiego (1983-1987) powołaniem nieformalnego "supergabinetu", reprezentującego liderów wszystkich ugrupowań koalicyjnych. Istnienie takiego ciała stanowiło dodatkowe ograniczenie władzy premiera, choć samemu B. Craxiemu pozwoliło utrzymać się na tym stanowisku przez niemal 4 lata, mimo niechęci ze strony DC.
Trudno byłoby jednak jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie, czy władza premiera, który - niezależnie od formalnych uprawnień - dawno już przestał być, przynajmniej w Europie, primus inter pares, ulega permanentnemu wzmocnieniu. Jej głównym ograniczeniem są mechanizmy demokratyczne, w szczególności zaś pośrednia zależność od woli wyborców i bezpośrednia od woli własnej partii i ewentualnych partnerów koalicyjnych. Sytuacja kształtuje się różnie w poszczególnych krajach. O ile podkreśla się w literaturze zanik "efektu kanclerskiego", o tyle cytowany już R. An-deweg zauważa, że premier holenderski, pozbawiony formalnej władzy, choć wciąż
288
Władza wykonawcza
nie jest zwierzchnikiem rządu, jest już jednak czymś więcej niż tylko jego formalnym przewodniczącym. Być może na opinii tej zaważyła ocena silnej osobowości politycznej Ruuda Lubbersa, premiera Holandii wiatach 1989-1994. Bez wątpienia wybitni mężowie stanu - jak K. Adenauer, M. Thatcher, O. Palmę, F. Gonzales, A. Ca-vaco da Silva czy też J. Chirac - stwarzają swym działaniem pokusę formułowania wniosku o rosnącym znaczeniu stanowiska premiera i personalizacji władzy w jego ręku. Jednak choćby przykład wymienionego tu premiera francuskiego zdaje się potwierdzać ocenę R. Rose'a, iż "odrębności między narodowymi, instytucjonalnymi rozwiązaniami politycznymi kreują znacznie więcej różnic pomiędzy faktyczną pozycją premiera w poszczególnych krajach niż odmienność osobowości i sytuacji politycznej". Uważna analiza uwarunkowań organizacyjnych i politycznych oraz uchwycenie dynamiki ich zmian pozostaje więc wciąż warunkiem odpowiedzi na pytanie, jak zmienia się faktycznie pozycja szefa rządu i jak rysują się jej perspektywy.
Dotychczasowe rozważania nad pozycją rządu i jego szefa odnosiły się głównie do skonsolidowanych i konsolidujących się demokracji. W miarę przesuwania się w kierunku bieguna autorytaryzmu, takie cechy, jak jednoosobowa władza faktycznego szefa egzekutywy (którym często jest nie premier, a prezydent) oraz bezwzględne podporządkowanie mu poszczególnych ministrów, nabierają coraz to większej wyrazistości. Dotyczy to w równym stopniu państw komunistycznych, dyktatur wojskowych, reżimów "sułtańskich", jak i państw wyznaniowych, w których premierzy i ministrowie bywają często marionetkami. Co więcej, w krajach autorytarnych, jak wielokrotnie była już o tym mowa, w sposób istotny ograniczona, a niekiedy całkowicie wyeliminowana zostaje funkcja kontrolna parlamentu (przypomnijmy w tym miejscu, że w ponad 20 krajach świata wybory parlamentarne w ogóle się nie odbywają). W literaturze latynoamerykańkiej pojawia się charakterystyczne określenie gobierno de facto (rząd faktyczny), oznaczające - jak pisze polski znawca przedmiotu Krystian Complak - "sprawowanie władzy w państwie, nie posiadającym organów przedstawicielskich, przez osoby nie mogące zalegalizować swego najwyższego kierownictwa w wyborach powszechnych". Cechą charakterystyczną sytuacji następującej po przewrotach wojskowych, charakterystycznych zresztą nie tylko dla kontynentu południowoamerykańskiego, ale również np. dla Turcji, jest to, że władza wykonawcza "urzeczywistnia kompetencje parlamentu oraz ingeruje w sprawy wymiaru sprawiedliwości". W ten sposób przełamany zostaje podział władzy oraz zanikają - charakterystyczne dla systemów demokratycznych - ograniczenia władzy wykonawczej (prawna i polityczna odpowiedzialność ponoszona przez egzekutywę przed wyborcami, władzą ustawodawczą czy też niezawisłym trybunałem oraz sądowa kontrola aktów wydawanych przez
289
Systemy polityczne współczesnego świata
prezydenta czy rząd aktów prawnych). W szczególności stworzona zostaje możliwość efektywnego zablokowania alternacji władzy - jeśli do niej dochodzi, to jest to przede wszystkim wynikiem woli rządzących (np. w Brazylii, Argentynie, Turcji czy Grecji), a nie wydawanego cyklicznie werdyktu elektoratu.
3. Formowanie koalicji gabinetowych
Wybory parlamentarne przynoszą rozstrzygnięcie kwestii stanu posiadania poszczególnych partii politycznych, tworzącego "nowy strategiczny kontekst dla formowania rządu" - by użyć określenia M. Lavera i K. Shepsle. Jeśli w wyniku wyborów jedna z partii uzyska bezwzględną większość mandatów, może ona utworzyć stabilny, jednopartyjny gabinet większościowy i samodzielnie realizować politykę wynikającą z jej programu. Jak już wspomniano, w demokracjach wielopartyjnych przybierających reżim parlamentarny sytuacja taka nie zdarza się zbyt często. W 2000 r. gabinet taki funkcjonował jedynie w Wielkiej Brytanii, Kanadzie, Grecji, na Malcie, w RPA, Mongolii, Nepalu oraz w większości parlamentarnych republik karaibskich (Jamajka, Sa-int Lucia, Saint Vincent i Grenadyny, Saint Christopher i Nevis, Bahamy, Antigua i Barbuda). Nieco wcześniej do listy tych państw można było dołączyć Hiszpanię, Portugalię oraz Japonię. Wzrastająca fragmentaryzacja systemów partyjnych (wzrost liczby partii reprezentowanych w parlamencie oraz rozproszenie głosów) jest przyczyną tego, że komfortowa możliwość rządzenia samemu przy poparciu większości parlamentarnej pojawia się coraz rzadziej. Analizując 36 przypadków skonsolidowanych demokracji, A. Lijphart wykazuje, że większościowe gabinety jednopartyjne są regułą tylko w republikach prezydenckich (choć wyjątkiem na liście analizowanych państw jest Kolumbia) oraz w krajach o brytyjskim dziedzictwie kolonialnym (z wyjątkiem jednak Indii, Irlandii, Mauritiusu i Papui-Nowej Gwinei). Jest też rzeczą charakterystyczną, że koalicyjny charakter mają rządy większości demokracji nie-skonsolidowanych (Europa postkomunistyczna, niektóre państwa Ameryki Łacińskiej - mimo prezydenckiej formy reżimu politycznego). Z drugiej strony wśród demokracji zaawansowanych są takie, w których gabinet jednopartyjny nie pojawił się po II wojnie światowej ani razu (Szwajcaria, Holandia, Luksemburg, Mauritius, Papua-Nowa Gwinea) lub też był rozwiązaniem absolutnie wyjątkowym (Izrael, RFN, Islandia, Belgia i Włochy). Można więc powiedzieć, że - pomijając wyjątkowo raczej wykorzystywaną możliwość formowania rządów mniejszościowych - w większości przypadków niezbędne jest zawarcie koalicji, które mają większościowy lub mniejszościowy charakter.
290
Władza wykonawcza
Partia, która uzyskuje bezwzględną większość mandatów, może, choć nie musi, rządzić samodzielnie. W 1953 r. w Niemczech kierowana przez Konrada Adenauera chadecja mimo obsadzenia ponad połowy mandatów utworzyła koalicję z małą Partią Niemiecką, utrwalając tendencję do tworzenia gabinetów koalicyjnych bez względu na wynik wyborów. Podobna sytuacja zaistniała w 1981 r. we Francji, gdzie dysponująca bezwzględną większością Partia Socjalistyczna zawarła sojusz z komunistami. Z nowszych przykładów obrazujących takie taktyczne alianse należy wspomnieć o koalicji zawartej w 1994 r. na Węgrzech przez postkomunistyczną MSzP (208 mandatów w 386-osobowym parlamencie) z wywodzącym się z antykomunistycznej opozycji Związkiem Wolnych Demokratów (SzDSz). Na ogół jednak zwycięskie partie polityczne poszukują partnera koalicyjnego tylko wówczas, gdy same nie dysponują większością mandatów.
Jeśli wybory nie wyłonią zwycięzcy, zdolnego do stworzenia jednopartyjnego i większościowego gabinetu, co traktujemy jako pojawienie się sytuacji koalicyjnej, to możliwych jest co najmniej kilka wariantów. Jeden z nich stanowi utworzenie jednopartyjnego gabinetu mniejszościowego przez najsilniejszą partię (jest to praktyka charakterystyczna dla Szwecji, Norwegii oraz Irlandii do 1989 r.; zastosowano ją również w Meksyku w 1997 r., w Japonii w 1998 r. oraz w Turcji w 1999 r.). Możliwe jest również uformowanie jednopartyjnego gabinetu mniejszościowego przez którąś ze słabszych partii (co zdarzyło się w Danii w 1973 r. i w Kolumbii w 1998 r.). Jeżeli rząd mniejszościowy traktowany jest jako sytuacja patologiczna (a dzieje się tak w zasadzie wszędzie, z wyjątkiem trzech państw skandynawskich - Szwecji, Norwegii i Danii), to w grę wchodzić będzie stworzenie koalicji. Mamy tu na myśli utworzenie gabinetu koalicyjnego obejmującego dwie lub więcej partii i nie dysponującego poparciem większości parlamentarnej (tę praktykę odnotowujemy w Danii, Norwegii i Szwecji), utworzenie gabinetu koalicyjnego obejmującego dwie lub więcej partii i dysponującego poparciem najmniejszej z możliwych większości parlamentarnej (koalicja minimalnie zwycięska) lub też sformowanie szerokiej, "nadwyżkowej" koalicji obejmującej większą liczbę partii, niż jest to niezbędne do uzyskania poparcia bezwzględnej większości parlamentarnej (Szwajcaria, Finlandia, RFN w latach 1966-1969, Grecja w latach 1989-1990, Chile po 1989 r.). Jeszcze innym wariantem będzie powołanie niepartyjnego, przejściowego gabinetu ekspertów (careta-ker govemment). Z praktyką taką spotykamy się m.in. we Włoszech, Finlandii czy Portugalii, choć stanowi ona sytuację wyjątkową i - jak się wydaje - będącą reliktem przeszłości. Nie można jednak wykluczyć takiej sytuacji w Europie Wschodniej, o czym świadczy choćby przypadek ukraińskiego gabinetu Wiktora Juszczenki,
291
Systemy polityczne współczesnego świata
powołanego po wyborach prezydenckich w 1999 r., czy gabinetu Michaiła Kasjano-wa, powołanego przez prezydenta Rosji na początku 2000 r.
Utworzenie koalicji gabinetowej jest efektem wielopodmiotowego i rozciągniętego w czasie procesu decyzyjnego. Podejmuje się ona - poprzez obsadę stanowisk rządowych - formułowania i realizacji polityki państwa do momentu, dopóki nie utraci ona poparcia większości parlamentarnej. Istotną rolę odgrywa to, jaki charakter ma wyłoniona w wyniku porozumienia międzypartyjnego koalicja gabinetowa. Dla celów analizy porównawczej przydatne są trzy rodzaje typologii koalicji, oparte na odrębnych kryteriach. Z uwagi na rozmiar wyróżniamy koalicje mniejszościowe, minimalnie zwycięskie oraz nadwyżkowe lub ponadrozmiarowe (surplus, over-sized coalitions). Ze względu na miejsce w przestrzeni politycznej wyróżniamy koalicje zdominowane przez lewicę, centrolewicowe, zbalansowane, centroprawicowe oraz zdominowane przez prawicę. Z uwagi na spójność programową wyróżniamy koalicje ideologicznie zbieżne (programowo zwarte) oraz synkretyczne (ideologicznie rozbieżne).
Omawiając politykę koalicyjną, należy przyjąć założenie, że partie dążą do stworzenia koalicji, która ma szansę na osiągnięcie dwóch celów: realizację polityki wynikającej z programów partnerów koalicyjnych oraz uzyskanie poparcia większości parlamentarnej. Gabinet koalicyjny powinien też stanowić odzwierciedlenie woli wyborców. Jest to rozwiązanie optymalne, choć nie zawsze realne. Gdy partia najsilniejsza odmawia wejścia w skład rządu (czy to jedno-, czy wielopartyjnego), może zostać utworzona koalicja mniejszościowa. Dzieje się tak pod warunkiem, że opozycyjna większość nie odmówi jej poparcia. To, czy i jaka koalicja powstanie po wyborach, zależy m.in. od układu sił w parlamencie, potencjału koalicyjnego poszczególnych partii, charakterystyki rywalizacji politycznej, sposobu utworzenia koalicji oraz od roli, jaką w tym procesie odgrywa głowa państwa. Czynniki te rzutują na efekt procesu decyzyjnego, którym jest wybór określonego wariantu koalicji. Analiza procesu formowania gabinetu koalicyjnego i jego rezultatów musi zatem wziąć pod uwagę takie zmienne, jak konfigurację polityczną parlamentu, wzorce i tradycje rywalizacji politycznej, normy polityczne określające uczestnictwo w powoływaniu gabinetu oraz rozmiar koalicji i poziom jej spójności programowej. Spróbujmy przyjrzeć się im nieco bliżej.
Pojęcie konfiguracji politycznej parlamentu obejmuje dwa elementy. Pierwszy z nich ma charakter ilościowy i odnosi się bezpośrednio do liczby i rozmiaru frakcji parlamentarnych. To właśnie określane jest mianem rozstrzygającej struktury politycznej parlamentu Liczba i rozmiar partii determinuje liczbę możliwych matematycznie koalicji większościowych oraz określa indeks siły poszczególnych partii,
292
Władza wykonawcza
tj. liczbę sytuacji, w której mogą one - poprzez swoje wyjście - zablokować podjęcie decyzji wymagającej większości głosów. Zważmy, że siła partii niekoniecznie wynika z ilości kontrolowanych przez nią mandatów, a jedynie ze zdolności stania się krytycznym uczestnikiem koalicji, to jest takim, którego wejście zapewnia jej bezwzględną większość, a wyjście - większości tej pozbawia. Okoliczność ta stanowi istotną szansę dla partii małych, których faktyczne znaczenie polityczne wyrasta ponad poziom uzyskiwanego przez nie poparcia. W ten sposób istotnego znaczenia nabrali niemieccy liberałowie (FDP), zdobywający pomiędzy 5 a 10% głosów, włoscy socjaliści w latach 80., izraelskie partie wyznaniowe czy niewielkie irlandzkie ugrupowanie Progresywnych Demokratów, które np. w 1989 r. zdobyło 5,5% głosów, ale weszło w skład gabinetu jako niezbędny uczestnik koalicji, stając się w miarę regularnym partnerem dominującej niegdyś Fianna Fdił.
Liczba matematycznie możliwych zwycięskich (tj. dysponujących poparciem większości parlamentarnej) koalicji gabinetowych jest przede wszystkim funkcją liczby frakcji parlamentarnych. Należy jednak zaznaczyć, że pewna część koalicji większościowych nie ma szansy na zawiązanie ze względu na wzajemną wrogość partii. Jak zauważa brytyjski politolog George Pridham, analizując praktykę włoską, to, co matematycznie możliwe, może być politycznie niedopuszczalne, to zaś, co politycznie pożądane, może być matematycznie niemożliwe. Analizując konfigurację polityczną parlamentu, należy mieć na uwadze to, które partie nie będą ze sobą współpracować, nawet wówczas, gdy mogłyby stworzyć stabilną większościową koalicję. Innymi słowy, prognozując hipotetyczny kształt koalicji gabinetowych, trzeba uwzględniać potencjał koalicyjny poszczególnych partii, który nie jest wyłączną funkcją jej siły. Potencjał ten to element jakościowy konfiguracji politycznej parlamentu. O ile indeks siły partii oznacza stosunek liczby koalicji, w których jest ona uczestnikiem krytycznym, do liczby matematycznie możliwych koalicji zwycięskich, o tyle jej potencjał koalicyjny odnosi się do liczby politycznie (a nie tylko teoretycznie) możliwych aliansów, w jakich ma szansę się znaleźć. Tak np. pomimo znacznego rozmiaru frakcji parlamentarnej potencjał koalicyjny Włoskiej Partii Komunistycznej do końca jej istnienia (1991 r.) był równy zeru. Również w Polsce potencjał SLD - drugiej co do wielkości siły politycznej po wyborach z 1997 r. - jest znacznie niższy, niż wynikałoby to z liczby mandatów. Nie ma ona bowiem żadnych szans na to, by stać się uczestnikiem krytycznym jakiejkolwiek realnej zwycięskiej koalicji (prócz tej, w której jest równocześnie najsilniejszym partnerem).
Po drugie, partie, które zdobywają znaczną liczbę głosów i nie są brane pod uwagę przy tworzeniu koalicji (tzw. partie izolowane), występują w niewielu krajach.
293

Systemy polityczne współczesnego świata
Prócz wspomnianej już włoskiej PCI, możemy wskazać na francuski Front Narodowy, austriacką Partię Wolności do 1999 r. czy skandynawskie Partie Postępu. Większość ugrupowań reprezentowanych w parlamentach państw demokratycznych posiada potencjał koalicyjny (dodajmy w tym miejscu, że po wyborach 1999 r. austriaccy Wolnościowcy weszli w skład gabinetu, a skandynawscy progresiści odnotowują pod koniec 2000 r. bardzo dobre wyniki w sondażach). Jednakże w okresie powojennym ukształtowały się pewne tradycje zawierania koalicji między poszczególnymi "rodzinami" partii. Tak np. podkreśla się niechęć partii socjalistycznych do współpracy z silnymi ugrupowaniami komunistycznymi, konserwatystów z socjalistami, chade-cji z konserwatystami oraz liberałów z socjalistami. Częste są natomiast sojusze socjalistów i chadecji. Spostrzeżenia te są prawdziwe w odniesieniu do przeważającej części wspomnianego okresu. Tym niemniej w latach 90. pojawiają się symptomy zmiany. Są one widoczne w Irlandii, Włoszech, Holandii, Belgii, Finlandii, RFN i Austrii (piszemy o nich w końcowej części rozdziału). Jeśli dodamy do tego pojawienie się nowej jakości politycznej, którą we wschodniej części kontynentu stanowią ugrupowania postkomunistyczne, to być może nie będzie przesadą twierdzenie o jakościowej zmianie wzorców rywalizacji politycznej w Europie u progu XXI stulecia.
Potencjał koalicyjny poszczególnych ugrupowań zależy nie tylko od miejsca, które zajmują one w przestrzeni politycznej, ale także od charakteru rywalizacji. Jeśli jest ona dośrodkowa (partie starają się przybliżyć do centrum), liczba wariantów koalicyjnych może wzrastać. Rywalizacja odśrodkowa - którą cechuje przesuwanie się znaczących partii ku jej biegunom - wyklucza z koalicji nie tylko partie zajmujące pozycje skrajne (jak było to we Włoszech), ale również jedną z partii najsilniejszych (jak było to w latach 70. w Niemczech). Istotną rolę odgrywa również to, czy ugrupowanie najsilniejsze (choć nie dysponujące bezwzględną większością mandatów) odmawia zawarcia koalicji (jak dzieje się to w Szwecji, Norwegii oraz - do 1989 r. -w Irlandii), czy też na taką współpracę jest otwarte (chadecja we Włoszech). Strategia zamknięcia ogranicza możliwość zaistnienia wariantów koalicyjnych; jest jednak czynnikiem mobilizującym do integracji partie opozycyjne, zwłaszcza jeśli znajdują się one - jak we wspomnianych państwach skandynawskich - po tej samej stronie sceny politycznej.
Mówiąc o tradycjach rywalizacji politycznej, musimy uwzględnić także sposób zorganizowania lewicy i prawicy, które są głównymi stronami wyborczej konfrontacji. Na tle doświadczeń zachodnioeuropejskich można wyróżnić co najmniej cztery wzorce rywalizacji politycznej: walkę między dwiema silnymi partiami politycznymi reprezentującymi lewą i prawą stronę sceny politycznej (negatywną kooperację dwupar-
294
Władza wykonawcza
tyjną), konfrontację silnej i zjednoczonej lewicy ze sfragmentaryzowanym i niespójnym blokiem prawicy, rywalizację silnej prawicy ze sfragmentaryzowanym i niespójnym blokiem lewicy oraz pozytywną kooperację między sfragmentaryzowaną lewicą i prawicą. W pierwszym przypadku, który reprezentują Wielka Brytania i Grecja, koalicje w ogóle nie są formowane. W drugim, charakterystycznym dla Szwecji i Norwegii, powstają wyłącznie koalicje prawicowe. W przypadku trzecim (Portugalia) tworzone są koalicje lewicowe. Sytuacja opisana w przypadku czwartym oznacza wyłączność gabinetów koalicyjnych o zmiennym (Holandia, Belgia) lub stałym (Szwajcaria, Finlandia i Chile w latach 90.) spektrum ideologicznym. Dodajmy, że w przypadku powoływania koalicji obejmujących większość partii (Finlandia) lub partie najsilniejsze (Szwajcaria, Chile, Boliwia w 1997 r., Peru, Wenezuela, Paragwaj), możliwości działania opozycji ulegają wyraźnemu ograniczeniu oraz zawęża się alternatywa stawiana przed wyborcami, co może prowadzić do kryzysu demokracji. Ocenę tę zdają się potwierdzać przykłady Peru, Wenezueli i Paragwaju.
Kolejną zmienną charakteryzującą formowanie koalicji jest to, kto bierze udział w przetargach wiodących do powołania gabinetu. Nie chodzi tu jednak o model konstytucyjny, ale o faktycznie przestrzegane i niekoniecznie pisane standardy polityczne, charakteryzujące proces decyzyjny. Idzie tu przede wszystkim o to, czy jego uczestnikami są wyłącznie liderzy partyjni (Niemcy, Austria, Szwecja), czy bierze w nim także udział - i to nie tylko jako symbol - głowa państwa (Hiszpania, Holandia, Włochy, Finlandia). Choć w praktyce decydujące znaczenie ma stanowisko liderów partyjnych, bywają sytuacje, w których głowa państwa aktywnie włącza się w proces przetargów koalicyjnych. Niekiedy jest to sugestia co do kształtu koalicji, jak interpretuje się w Holandii królewską decyzję o nominacji formatora (osoby prowadzącej negocjacje), a niekiedy decyzja przesądzająca o kształcie koalicji. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w Finlandii w 1987 r., gdy prezydent Mauno Koivisto skłonił do zawarcia koalicji dwie opozycyjne wobec siebie partie, socjaldemokratów i konserwatystów, przyczyniając się w ten sposób do rozwiązania impasu politycznego. Również we Włoszech decyzja prezydenta o powołaniu premiera może przełamywać trudności w utworzeniu wielopartyjnej koalicji, co charakteryzowało zwłaszcza sytuację w latach 80. Generalnie można powiedzieć, że aktywność głowy państwa wzrasta w wypadku, gdy wybory parlamentarne potwierdzają względną równowagę sił, nie przynosząc zdecydowanego rozstrzygnięcia.
Proces formowania koalicji gabinetowej obejmuje bądź konsultacje odbywane przez głowę państwa (w Szwecji jest to przewodniczący parlamentu) z liderami frakcji parlamentarnych, bądź bezpośrednie przetargi między liderami, bądź połączenie obu
295
Systemy polityczne współczesnego świata
tych elementów. Głowa państwa może też wyznaczać osobę prowadzącą negocjacje międzypartyjne (formatem) lub będącą łącznikiem między nią a partiami (informa-teur). Choć niepisaną normą polityczną, która rządzi procesem tworzenia gabinetu, jest to, by jego skład odzwierciedlał wolę wyborców, w grę wchodzą również inne czynniki, np. chęć przyspieszenia momentu powołania gabinetu lub dążenie do uformowania koalicji zapewniającej jego stabilność i trwałość. Dodać też trzeba, że nie zawsze interpretacja wyników wyborów jest jednoznaczna. W RFN w 1969 r. chade-cja, zdobywszy największą liczbę mandatów, uznała, że jest to legitymacja do utworzenia gabinetu. Tymczasem została ona odsunięta od władzy na skutek zawiązania koalicji przez jej dotychczasowego partnera z opozycyjną socjaldemokracją.
Jak już wspomniano, formowanie koalicji gabinetowej odbywa się w ramach pewnych ograniczeń, tworzących zwyczaj polityczny. Tak np. w powojennej Europie Zachodniej ukształtował się standard niepowoływania w skład rządów partii komunistycznych (wyjątkiem jest Francja) oraz partii radykalnej prawicy. Niezależnie od wyniku uzyskanego przez te ugrupowania, koalicje tworzone są przez pozostałe partie, co może rzutować na ich niespójność oraz na trudności z utrzymaniem poparcia dla gabinetu (Włochy). Tendencja ta odżyła w Europie Wschodniej po 1989 r. w postaci izolowania partii postkomunistycznych, nawet wówczas, gdy ich postulaty programowe zbieżne są z propozycjami ugrupowań wywodzących się z obozu antykomunistycznej opozycji (przykładem może być niechęć polskiej Unii Wolności do SLD, mimo oczywistych podobieństw programowych). Czasami koalicje gabinetowe bywają "małżeństwami z rozsądku" i wyłączną racją ich bytu jest odrzucenie wszystkich alternatywnych aliansów (Austria do 1999 r.) lub zbudowanie szerokiego frontu porozumienia narodowego (Concertación de Partidos por la Democracia w Chile, obejmująca główne siły chilijskiej sceny politycznej). Możliwości zawarcia koalicji bywają też zawężane przez wymogi demokracji konsensualnej, jak dzieje się to w Belgii, gdzie konstytucja nakazuje, by w gabinecie reprezentowani byli na równi przedstawiciele obu grup etnicznych. Na sposób i tempo negocjacji wpływ wywierają też takie czynniki, jak to, czy rząd musi ubiegać się o formalne wotum zaufania (jeśli nie, to alternatywą dla koalicji może być mniejszościowy gabinet jednopartyjny), oraz to, czy konstytucja przewiduje (jak w RFN) termin, w którym gabinet musi być utworzony. Ten wymóg powoduje, że koalicje bywają często zawierane przed wyborami, włącznie z określeniem osoby, które obejmie stanowisko szefa rządu. Praktyka taka wzmacnia decyzyjną rolę elektoratu, który zyskuje możność aprobaty (dezaprobaty) kandydatury premiera. Ograniczeniem swobody partnerów negocjacji jest także wybór premiera w głosowaniu powszechnym (Izrael od 1996 r.).
296
Władza wykonawcza
Zawarcie koalicji oznacza osiągnięcie porozumienia co trzech kwestii: uczestniczących w niej partii, osoby premiera (jeśli nie jest on wyłaniany w głosowaniu powszechnym) oraz rozdziału tek pomiędzy poszczególne ugrupowania. Zgodnie z ustaleniami teorii gier, przyjmuje się, że najbardziej pożądaną jest koalicja minimalnie zwycięska (minima/ winning coalition), która - jak była już o tym mowa - obejmuje najmniejszą liczbę partii potrzebną do zapewnienia sobie poparcia większości parlamentarnej. Najsilniejsze ugrupowanie bierze na siebie odegranie roli partii inicjującej, tj. określającej warunki, na których odbędzie się wejście do koalicji partii dopełniających. Na ogół partia ta obejmuje fotel premiera. Rozdział tek ministerialnych odbywa się natomiast na zasadzie proporcjonalności (tj. udziału w parlamencie), z uwzględnieniem, w miarę możliwości, preferencji poszczególnych partii (tak np. partie socjaldemokratyczne dążą do objęcia resortów gospodarczych i socjalnych, partie konserwatywne - resortów obrony, spraw wewnętrznych i sprawiedliwości, partie wyznaniowe - resortów oświaty i kultury, partie agrarne - rolnictwa itp.). Niekiedy spotykamy odstępstwo od tych w miarę utrwalonych wzorców (po wyborach z 1989 r., kiedy to utworzona została koalicja chadecji z socjalistami, ci ostatni objęli resort edukacji, podczas gdy polityk chrześcijańskiej demokracji stanął na czele resortu spraw socjalnych, tradycyjnie "należnego" Partii Pracy).
Efektem wielopodmiotowego i rozciągniętego w czasie procesu decyzyjnego jest uformowanie koalicji gabinetowej, podejmującej się - poprzez obsadę stanowisk rządowych - określania i realizacji polityki państwa do momentu, dopóki nie utraci ona poparcia większości parlamentarnej. Istotną rolę odgrywa to, jaki charakter ma wyłoniona w wyniku porozumienia międzypartyjnego koalicja gabinetowa. Dla celów analizy porównawczej przydatne są trzy rodzaje typologii koalicji, oparte na odrębnych kryteriach. Mianowicie ze względu na rozmiar wyróżniamy koalicje mniejszościowe, minimalnie zwycięskie oraz nadwyżkowe lub ponadrozmiarowe (sur-plus, oversized coalitions). Koalicje mniejszościowe to takie, które nie dysponują poparciem większości parlamentarnej, a ich trwanie uwarunkowane jest swoistą biernością tej większości; biernością, która w każdym momencie może zmienić się w stanowisko negatywne. Koalicje minimalnie zwycięskie to takie, które obejmują najmniejszą z możliwych liczbę partii, zapewniającą poparcie większości parlamentarnej (jest to sytuacja, w której wyjście jednej partii z koalicji oznacza utratę poparcia większości). Koalicje ponadrozmiarowe stanowią natomiast sojusz partii w liczbie wyższej niż potrzebna do uzyskania poparcia większości. Typowym przykładem takich związków są tzw. wielkie koalicje (grand coalitions) obejmujące - mówiąc słowami A. Lijharta - tak wiele partii, jak jest to tylko możliwe. Ze względu na miejsce
297
Systemy polityczne współczesnego świata
w przestrzeni politycznej wyróżniamy koalicje zdominowane przez lewicę, centrolewicowe, zbalansowane, centroprawicowe oraz zdominowane przez prawicę. Z uwagi na spójność programową wyróżniamy koalicje ideologicznie zbieżne (programowo zwarte), obejmujące partie o podobnych, przynajmniej w kwestiach zasadniczych, programach politycznych, oraz synkretyczne (ideologicznie rozbieżne), których spoiwem nie jest podobieństwo programów, lecz inny czynnik (np. wspólnota losów politycznych).
Niezależnie od tego, z jakim typem koalicji mamy do czynienia, sam fakt jej powstania oznacza osiągnięcie kompromisu między niezbieżnymi i konkurencyjnymi dążeniami poszczególnych partii politycznych. Każde ugrupowanie uczestniczące w koalicji stara się bowiem zmaksymalizować swój wpływ na politykę rządu. Konieczność zawarcia kompromisu wiąże się z ustępstwami czynionymi na rzecz partnerów, a niekiedy z rezygnacją z części własnych postulatów programowych. Dlatego też partie decydujące się na wejście do koalicji muszą określić na nowo wagę swych preferencji, zachowując swą ideologiczną tożsamość. Strategie koalicyjne są bowiem niczym innym, jak wypośrodkowaniem między oczekiwaniami wyborców oraz partnerów koalicyjnych; oczekiwaniami, które nie muszą być i najczęściej nie są zbieżne. Jest to jeden z dylematów, przed którymi codziennie stają uczestnicy koalicji. Dlatego też tak istotną rolę odgrywa liczba partnerów koalicyjnych. Warto podkreślić, że jest ona szczególnie wysoka w konsolidujących się demokracjach. Tak np. rząd argentyński F. De Riia Bruno, powołany w 1999 r., jest w istocie rzeczy koalicją 8 partii; gabinet brazylijski F. Cardoso z 1998 r. obejmuje 4 ugrupowania; boliwijski rząd H. Banzera z 1997 r. jest koalicją 5 partii; gabinet I. Racana powołany w 2000 r. w Chorwacji liczy 6 partii; słowacki gabinet M. Dzurindy (1999 r.) i litewski gabinet I. Degutiene (1999 r.) obejmują sojusz 4 ugrupowań, przy czym główna siła polityczna rządu Słowacji - Slovenskd Demokratickd Koalicia - sama jest federacją partii. Polski rząd Hanny Suchockiej powołany w 1992 r. był początkowo gabinetem siedmiopartyjnym. W 1997 r. gabinet koalicyjny został utworzony przez Unię Wolności i Akcję Wyborczą "Solidarność", skupiająca około 40 ugrupowań. Fakty te obrazują problemy związane z polityką koalicyjną państw wkraczających na drogę demokracji; koalicje liczące tak wielu partnerów nie mogą być spójne programowo.
Jak już wspomniano, w praktyce politycznej rozwiniętych demokracji dominują gabinety koalicyjne. Proces decyzyjny, który doprowadza do ich powstania, jest jednak zróżnicowany. Zmienne różnicujące to moment sformowania koalicji, przebieg i czas trwania negocjacji oraz charakter koalicji, która jest jego efektem. Spróbujmy przyjrzeć się tym kwestiom nieco bliżej.
298
Władza wykonawcza
Najbardziej rozpowszechnioną praktyką jest formowanie koalicji po wyborach parlamentarnych. W zależności od ich wyniku liderzy poszczególnych partii rozważają różne warianty koalicyjne, uzależnione przede wszystkim od podziału mandatów między poszczególne ugrupowania. To wówczas podejmowane są decyzje o tym, czy wchodzić do rządu, czy pozostawać w opozycji (ten dylemat dotyczy przede wszystkim partii dużych), czy formować koalicję, czy też gabinet mniejszościowy, komu składać ewentualne oferty współpracy i jak odpowiadać na oferty złożone przez innych. Niektóre decyzje dotyczące koalicji podejmowane są jednak przed wyborami. Obejmują one wskazanie tych ugrupowań, z którymi dana partia na pewno w koalicję nie wejdzie. We Włoszech do 1991 r. wszystkie liczące się partie centrum i umiarkowanej prawicy deklarowały zgodnie - o czym była już mowa - wykluczenie sojuszu z komunistami. We Francji, zarówno gaulliści, jak i socjaliści, którzy stanowią dwie główne rywalizujące ze sobą siły polityczne, odrzucają możliwość zawarcia koalicji z Frontem Narodowym. W Austrii dwa wiodące ugrupowania (socjaldemokracja i chadecja) wykluczały do 1999 r. możliwość współpracy z kierowaną przez J. Haidera Partią Wolności. Jak wspomniano, pod koniec 1999 r. na koalicję z tym ugrupowaniem zdecydowała się chadecja. W Norwegii i w Danii socjaliści i umiarkowana prawica odmawiają kooperacji z silnymi partiami protestu, noszącymi w obu krajach miano Partii Postępu (FRP). W zjednoczonych Niemczech socjaldemokratyczna SPD wyklucza sojusz z postkomunistyczną PDS, mimo podobieństw programowych. Zasada wykluczenia dotyczy zresztą nie tylko partii skrajnych. Tak np. w 1959 r. holenderscy liberałowie obwieścili przed wyborami, że nie wejdą do rządu, w którym obecni będą socjaldemokraci, co wywołało odwzajemnioną reakcję tych ostatnich (dodajmy, że do powołania gabinetu socjalistyczno-liberalnego doszło dopiero wiatach 90.). Wszystkie te deklaracje polityczne stanowią istotną wskazówkę dla wyborców, u których maleje poczucie niepewności co do kształtu gabinetu, który zostanie uformowany po elekcji.
Jeszcze bardziej wyraźnym sygnałem jest zawarcie koalicji wyborczej przez dwa lub więcej ugrupowań. Wyborcy mają bowiem pełne prawo zakładać, że w przypadku osiągnięcia przez taki alians korzystnego rezultatu, partie wchodzące w jego skład będą wspólnie tworzyć gabinet. Przykładem obrazującym taką sytuację jest wspólna lista wyborcza trzech izraelskich partii (Likud, Gesher i Tsomet), przedłożona w 1996 r. W gabinecie B. Netanjahu, utworzonym po wyborach parlamentarnych, przedstawiciele tej koalicji objęli 11 ministerstw na ogólną liczbę 17, w tym stanowisko premiera. Jednak najbardziej czytelną dla wyborców informacją jest zawarcie koalicji gabinetowej przed wyborami. Zdarzyło się tak w Irlandii w 1973 r., kiedy to Partia
299
Systemy polityczne współczesnego świata
Pracy oraz Fine Gael uzgodniły przed elekcję program oraz obwieściły wolę sformowania wspólnego rządu. Praktyka taka stosowana jest na szerszą skalę w Niemczech. Kilkakrotnie posłużyła się nią CDU, zapowiadając utworzenie gabinetu z FDP. Podobnie czyniła to SPD w latach 1969-1982. Przed wyborami uzgadniano kandydaturę kanclerza (zawsze lidera silniejszej partii) oraz liczbę i rodzaj ministerstw przypadających ugrupowaniu słabszemu. Godzi się jednak wspomnieć o wyjątkach od owej niepisanej normy. Koalicja SPD/FDP, która przerwała hegemonię rządów chadec-kich, została utworzona w powyborczą noc, bezpośrednio po ogłoszeniu wyników elekcji z 1969 r. Również do zawarcia koalicji SPD/Zieloni w 1998 r. doszło dopiero po wyborach (przed elekcją sporo mówiło się o możliwość zawiązania "wielkiej koalicji" CDU/SPD). W obu przypadkach rozmowy o podziale tek ministerialnych były bardziej skomplikowane.
Najczęstszym przypadkiem jest jednak to, że do zawarcia koalicji gabinetowej dochodzi po wyborach, a więc niejako poza kontrolą elektoratu. Podmiotami przetargów są przede wszystkim liderzy partyjni i - choć nie zawsze - głowa państwa. Proces negocjowania składu rządu jest na ogół krótszy i mniej skomplikowany w warunkach systemu partyjnego o małym formacie (wówczas, gdy liczba partii reprezentowanych w parlamencie jest niewielka). Sytuacja komplikuje się, gdy parlament jest sfragmentaryzowany, a żadna z partii nie dominuje nad pozostałymi. Z takim przypadkami mamy do czynienia w Finlandii, Holandii, Belgii i Szwajcarii. W każdym z wymienionych państw proces decyzyjny przebiega inaczej. W Finlandii istotną rolę odgrywa aktywność prezydenta, co skraca czas formowania gabinetu i pozostawia mniej swobody liderom partyjnym do dyktowania swych warunków. Jest to o tyle istotne, że w ostatnim czasie utrwaliła się wzmiankowana już praktyka formowania szerokich, "tęczowych" koalicji. W Belgii, jak już wspomniano, działa zasada parytetu ugrupowań etnicznych. W praktyce od 1988 r. formowane są cztero-partyjne gabinety, obejmujące flamandzkie i walońskie partie socjaldemokratyczne oraz chadeckie (2 gabinety W. Martensa i 2 gabinety J. Dahaene), choć w 1999 r. pojawił się nowy, odmienny układ koalicyjny, obejmujący socjaldemokrację, liberałów i ugrupowania ekologiczne z obu regionów. W Holandii ukierunkowaniem procesu negocjacji jest wskazanie przez monarchę osoby pełniącej funkcję formatora (informatora). Jego głównym zadaniem jest skompletowanie listy partii, które zasiądą do negocjacji. W tym stadium rozstrzyga się również to, kto obejmie stanowisko premiera. Następnie uzgadniany jest program rządu (od lat 60. coraz bardziej sformalizowany i szczegółowy). Trzecim etapem jest dystrybucja tek ministerialnych oraz stanowisk sekretarzy stanu, przy uwzględnieniu kryterium proporcjonalności.
300
Władza wykonawcza
Co warto podkreślić, preferencje poszczególnych partii nie zawsze są uwzględniane Zakończenie procesu negocjacji stanowi sporządzenie przez formatora raportu dla głowy państwa, która dokonuje formalnego powołania gabinetu. Charakterystycznymi cechami procesu tworzenia gabinetu w Holandii są jego długotrwałość - trzy kolejne rządy wiatach 1973-1981 były formowane odpowiednio przez 163 dni (gabinet J. den Uyla), 208 dni (I rząd A. van Agta) i 108 dni (II rząd A. van Agta) -i przypadki zrywania negocjacji. Od 1982 r. czas ten uległ jednak zdecydowanemu skróceniu i obecnie nie przekracza dwóch miesięcy. W omawianych krajach utrwaliła się praktyka powierzania stanowiska premiera liderowi najsilniejszego ugrupowania.
Całkiem odmiennie przebiega proces formowania gabinetu w Szwajcarii. Niepisaną normą polityczną jest udział w rządzie wszystkich ugrupowań, które zdobywają ponad 10% głosów (od II wojny światowej jest ich cztery). Stanowisko premiera sprawowane jest rotacyjnie (kadencja szefa rządu wynosi 1 rok). Podział tek w siedmioosobowym gabinecie określa tzw. formuła magiczna, która od 1959 r. przewiduje po dwa miejsca dla socjalistów, chadeków i Radykalnych Demokratów (FDP) oraz jedno miejsce dla prawicowej Partii Ludowej (SVP). Sytuacja może ulec zmianie po wyborach z października 1999 r., kiedy to kierowana przez charyzmatycznego lidera Ch. Blochera SVP osiągnęła ponad 20% głosów, co stało się podstawą do wysunięcia przez nią roszczenia zmiany dotychczas obowiązującej formuły magicznej.
Pewne cechy swoiste posiada również proces formowania rządu, w warunkach gdy jedna partia dominuje swą wielkością nad partnerami koalicyjnymi. Sytuacja taka występuje we Włoszech (do lat 90.), w Irlandii, Szwecji i Danii oraz w Japonii od 1996 r. Większość tych przypadków charakteryzuje zgoda partnerów koalicji na objęcie stanowiska premiera przez lidera najsilniejszego ugrupowania. W Irlandii stanowisko to obejmuje lider Fianna Fdil lub Fine Gael, w Danii i Szwecji - socjaldemokrata lub konserwatysta. We Włoszech natomiast pięciokrotnie powoływano gabinet kierowany przez przedstawiciela mniejszej partii (dwa rządy R. Spadoliniego z PRI, dwa gabinety B. Craxiego i jeden gabinet G. Amatiego z PSI). Również w Japonii gabinetem koalicyjnym powołanym w 1994 r. kierował nie przedstawiciel dominującej LDP, a T. Murayama z Partii Socjaldemokratycznej. W obu przypadkach była to cena, którą partie dominujące zapłaciły swym partnerom za utrzymanie się przy władzy i zablokowanie możliwości stworzenia alternatywnej koalicji.
W przypadku gdy koalicja jest dwupartyjna, a jeden z partnerów zdecydowanie dominuje nad drugim, wówczas pozycja przetargowa partnera dopełniającego wydaje się być zdecydowanie słabsza. Trzeba jednak pamiętać, że gdy koalicja ma status
301
Systemy polityczne współczesnego świata
minimalnie zwycięskiej (tzn. gdy wyjście z niej któregokolwiek ugrupowania pozbawia ją większości), partner dopełniający może wywalczyć spore ustępstwa. Tak np. w Irlandii w 1989 r., gdy Fianna Fdil po raz pierwszy zdecydowała się na zawarcie koalicji (i to z partią, która dwukrotnie obniżyła swój stan posiadania w parlamencie), musiała pójść na poważne ustępstwa programowe i oddać dwa spośród 15 ministerstw. Jest to zresztą wyraz wspomnianej już tendencji wzrostu znaczenia partii małych, bez których utworzenie stabilnej koalicji staje się coraz trudniejsze. Tak właśnie należy widzieć rolę np. PSL bądź Unii Wolności w Polsce (o przykładach zachodnioeuropejskich była już mowa). Polityczna siła niektórych ugrupowań może się też wiązać się z "zewnętrznym" poparciem, jakiego udzielają one partiom rządzącym, nie wchodząc w skład gabinetu (taką rolę odgrywa na przykład katalońska Convergencia y Unio).
Ostatnim czynnikiem, który należy wziąć pod uwagę, jest charakter koalicji stanowiącej rezultat opisanego wyżej procesu decyzyjnego. Partie decydujące się na udział w koalicji mogą kierować się różnymi względami. W literaturze podkreśla się konieczność rozróżnienia partii dążących do realizacji swych wizji politycznych (po-licy seeking parties) od partii dążących głównie do udziału w rządzie (office seeking par-ties). Rozróżnienie to nie jest jednak ostre. Dążenie do realizacji własnych postulatów programowych nie musi wiązać się koniecznie z wejściem do gabinetu; w grę wchodzi także tzw. poparcie zewnętrzne lub obsada pewnych stanowisk w systemie administracji publicznej. Motywy, którymi kierują się partie formułując swoje strategie koalicyjne, wydają się bardziej złożone. Prócz realizacji postulatów programowych i zaspokojenia władczych ambicji, w grę wchodzą także kalkulacje ewentualnych strat, jakie może przynieść udział w rządzie, który jest zmuszony do prowadzenia niepopularnej polityki, chęć zablokowania alternatywnej koalicji (strategia włoskiej chadecji od lat 60.), dążenie do przezwyciężenia impasu politycznego (utworzenie "wielkiej koalicji" w RFN w 1966 r. oraz w Grecji w 1989 r.), chęć przezwyciężenia głębokich podziałów socjopolitycznych (tworzenie analogicznych koalicji w Austrii, Szwajcarii czy w Holandii do połowy lat 60., w Chile po przekazaniu władzy przez A. Pinocheta oraz na Węgrzech w 1994 r.) czy też dążenie do stworzenia stabilnego gabinetu mimo znacznego poziomu fragmentaryzacji systemu partyjnego (Finlandia, Szwajcaria, Belgia). To, które z wymienionych względów przeważają, rzutuje zarówno na rozmiar, jak i na oblicze programowe i programową spójność koalicji gabinetowej.
Analiza praktyki tworzenia koalicji gabinetowych w rozwiniętych demokracjach w latach 90. upoważnia do sformułowania trzech wniosków. Po pierwsze, jeśli idzie
302
Wtadza wykonawcza
o rozmiar koalicji, to nie potwierdza się założenie Williama Rikera o tym, że najbardziej pożądana i prawdopodobna jest koalicja minimalnie zwycięska. Pod koniec 1997 r. w 17 skonsolidowanych demokracjach, w których funkcjonowały rządy koalicyjne, koalicja tego typu występowała w 7 wypadkach (Austria, Belgia, Niemcy, Islandia, Luksemburg, Holandia i Nowa Zelandia). W sześciu krajach utworzona została koalicja nadwyżkowa (Australia, Finlandia, Francja, Izrael, Japonia, Szwajcaria). W czterech przypadkach sformowano koalicję mniejszościową (Dania, Irlandia, Włochy oraz Norwegia). Minimalnie zwycięskie koalicje obejmują na ogół tylko dwie partie. Wyjątek stanowi Belgia, w której z uwagi na wspomnianą już zasadę parytetu etnicznego koalicję tworzą 4 partie, oraz Holandia - 3 partie. Koalicje nadwyżkowe liczą od 2 partii (Australia) do 5 (Finlandia, Francja) i 6 (Izrael). Zróżnicowana jest także liczba partii w koalicjach mniejszościowych (po 2 partie w Danii i Irlandii, 3 ugrupowania w Norwegii oraz 4 we Włoszech).
Po drugie, w latach 90. obserwujemy odejście od tradycyjnych wzorców tworzenia koalicji, tak w aspekcie ich rozmiaru, jak i na płaszczyźnie programowej. Jeśli idzie o rozmiar, to we Włoszech nastąpiło całkowite przełamanie utrwalonej praktyki tworzenia koalicji nadwyżkowych, dyktowanej chęcią przeciągnięcia przez chade-cję na swoją stronę potencjalnych partnerów partii komunistycznej (w tym zwłaszcza PSI). Od 1994 r. formowane są koalicje minimalnie zwycięskie, co jednak nie przyczynia się jak na razie do zwiększenia trwałości gabinetów. Inaczej przedstawia się sytuacja w Holandii, gdzie podobne odejście od praktyki tworzenia koalicji nadwyżkowych na rzecz minimalnie zwycięskich (tendencja ta utrzymuje się od 1982 r.) spowodowało wyraźne wydłużenie czasu trwania gabinetu; obydwa gabinety funkcjonujące wiatach 90., a kierowane przez R. Lubbersa (1989-1994) i W. de Koka (1994-1998), przetrwały całą kadencję.
Zmiana wzorców kooperacji koalicyjnej dokonuje się także na płaszczyźnie programowej. Pojawiają się bowiem układy koalicyjne, które w przeszłości były absolutnie wykluczone. W tym kontekście warto wymienić kilka znamiennych przykładów. Najbardziej wymowny jest fakt zawarcia sojuszu koalicyjnego przez włoską Partię Ludową (będącą kontynuatorką chadecji) z Partią Demokratycznego Socjalizmu (wywodzącą się z partii komunistycznej) w 1996 r., co umożliwiło objęcie w 1997 r. stanowiska premiera po raz pierwszy w historii przez lidera partii wykluczonej od 1947 r. od udziału w rządzeniu (Massimo d'Allema). W 1993 r. doszło do "historycznego kompromisu" między konserwatywną Fianna Fdil a socjaldemokratyczną Partią Pracy w Irlandii. Gabinet utworzony przez oba nigdy wcześniej nie kooperujące ze sobą ugrupowania uzyskał najwyższą w historii aprobatę parlamentu,
303
Systemy polityczne współczesnego świata
co uznano - prawda, że mylnie - za wskaźnik utrwalenia się nowej praktyki koalicyjnej. W 1994 r. w Holandii zaprzysiężony został gabinet W. de Koka, będący pierwszą bez udziału chadecji koalicją socjalistów i liberałów (WD i D'66), generalnie odmawiających dotąd współpracy. W 1997 r. socjaldemokracja niemiecka utworzyła gabinet z "Zielonymi", doprowadzając do przezwyciężenia długoletniej izolacji tego ostatniego ugrupowania. W 1999 r. powołany został w Belgii gabinet Guya Verho-fstadta, w skład którego weszli liberałowie, socjaliści oraz dwa ugrupowania ekologiczne - Agalev i Ecolo. Na początku 2000 r. austriacka chadecją zdecydowała się na utworzenie gabinetu z postrzeganą jako nacjonalistyczną, ksenofobiczną, a nawet faszyzującą Wolnościową Partią Austrii kierowaną przez kontrowersyjnego premiera Karyntii Jórga Haidera. Przypadki te obrazują szerszą tendencję upodabniania się programów partii centrolewicowych i centroprawicowych. Mogą być również zapowiedzią zastąpienia konfliktu między lewicą i prawicą podziałami politycznymi opartymi na innych kryteriach (jest to widoczne zwłaszcza w Europie Wschodniej, gdzie jedną z osi rywalizacji pozostaje stosunek do komunistycznej przeszłości i jej rozliczenia). W każdym razie nie są potwierdzeniem teorii koalicji ideologicznie spójnych, która zakłada, że gabinety tworzone są przez partie sąsiadujące ze sobą na osi lewica - prawica.
Po trzecie, analiza struktury politycznej gabinetów koalicyjnych w rozwiniętych demokracjach ujawnia nieznaczną przewagę rządów zdominowanych przez jedną (lewicową bądź prawicową) orientację polityczną nad rządami zbalansowanymi. Na 17 analizowanych w 1997 r. przypadków odnotowujemy 9 gabinetów ideologicznie jednorodnych, z czego 7 o dominacji orientacji prawicowej (Australia, Niemcy, Islandia, Irlandia, Izrael, Holandia, Nowa Zelandia) i 2 o orientacji lewicowej, a ściślej -zdominowanych przez lewicę (Francja i Dania). Spośród pierwszych 7 gabinet australijski, nowozelandzki, islandzki i izraelski mogą być zakwalifikowane jako zdominowane przez prawicę, pozostałe trzy należy uznać za centroprawicowe. W pozostałych 8 krajach występuje bądź gabinet o przewadze partii centrowych (gabinet K. M. Bondevika w Norwegii, wykluczający socjalistów i konserwatystów, oraz gabinet R. Hashimoto w Japonii oparty na dominacji Liberalnej Partii Demokratycznej), bądź równoważący siłę lewicy i prawicy. W Belgii, Austrii i Luksemburgu jest to równowaga między socjalistami a chadecją, przy wyłączeniu liberałów, we Włoszech sojusz socjalistów, chadeków i liberałów, w Szwajcarii "wielka koalicja", natomiast w Finlandii koalicja "skrzydeł" - wyłączająca centrum.
Czy na tle powyższych rozważań można wysnuć wniosek o stopniowym wzroście poziomu spójności programowej koalicji gabinetowych w rozwiniętych demokracjach?
304
Władza wykonawcza
Jak się wydaje, w negocjacjach koalicyjnych przywiązuje się obecnie znaczną wagę do tego, by gabinety koalicyjne były stabilne (istotny postęp w tej mierze można zaobserwować w Finlandii, Belgii i Holandii), nawet jeśli odbywa się to kosztem spójności programowej. Nie oznacza to jednak całkowitego lekceważenia różnic programowych. Nadal napotykamy jednak sytuacje, w których brak jest realnej alternatywy dla ukształtowanego wiele lat temu układu koalicyjnego (Austria do 1999 r., prawicowe koalicje w państwach skandynawskich), lub koalicje synkretyczne (Finlandia). Poszukuje się jednak dróg prowadzących równocześnie do zwiększenia i spójności programowej, i zdolności przetrwania koalicji. Coraz bardziej powszechna staje się praktyka zawierania formalnych umów koalicyjnych (np. w Holandii czy Irlandii), stanowiących kompromisowy program działania rządu. W żadnym wypadku nie oznacza to znalezienia uniwersalnego i powszechnie akceptowanego modelu koalicji gabinetowej. Nie wydaje się, również w świetle doświadczeń demokracji konsolidujących się, by w najbliższym czasie było to możliwe.
Gabinety koalicyjne pozostaną zapewne przez dłuższy czas charakterystyczną cechą demokracji wielopartyjnej. Biorąc pod uwagę fakt stopniowego wzrostu frag-mentaryzacji systemów partyjnych oraz utraty pozycji przez partie dominujące takich krajów, jak Japonia, Meksyk, Indie, Włochy czy też państwa skandynawskie, można dostrzegać w perspektywie rozszerzenie rynku wyborczego w rozwiniętych demokracjach. Dlatego też polityka koalicyjna stanowi i długo jeszcze będzie stanowić jeden z najważniejszych tematów politologii porównawczej.

305
Systemy polityczne współczesnego świata Tabela 8. Wybrane cechy obieralnych głów państwa
KRAJ PREZYDENT* KADENCJA WYBORY WYMAGANA WIĘKSZOŚĆ
ARGENTYNA F. de la Rua Bruno 4 powszechne 45%
AUSTRIA T. Klestil 6 powszechne bezwzględna
BRAZYLIA F. Cardoso 4 powszechne bezwzględna
CHILE R. Lagos 6 powszechne bezwzględna
CZECHY V. Havel 5 parlamentarne bezwzględna
FINLANDIA T. Halonen 6 powszechne bezwzględna
FRANCJA J. Chirac 7 powszechne bezwzględna
GRECJA K. Stepanopoulos 5 parlamentarne kwalifikowana (2/3)
INDIE K. Narayanan 5 kolegium elektorów bezwzględna
IRLANDIA M. McAleese 7 powszechne bezwzględna
ISLANDIA 0. Grimsson 4 powszechne względna
IZRAEL E. Weizman 5 parlamentarne bezwzględna
KOSTARYKA M. Echeverria 4 powszechne 40%
MEKSYK V. Fox Ouesada 6 powszechne względna
POLSKA A. Kwaśniewski 5 powszechne bezwzględna
PORTUGALIA J. de Sampaio 5 powszechne bezwzględna
ROSJA W. Putin 4 powszechne bezwzględna
TURCJA A. Necdet Sezer 7 parlamentarne kwalifikowana (2/3)
URUGWAJ T. V3squez Rosas 5 powszechne względna
USA B. Clinton 4 kolegium elektorów bezwzględna
WĘGRY F. Madl 5 parlamentarne kwalifikowana (2/3)
WŁOCHY C. Ciampi 7 kolegium elektorów bezwzględna
Dane na wrzesień 2000 r.
306
Rozdział IX
Stosunki między legislatywą a egzekutywą
1. Pojęcie reżimu politycznego
Z terminem reżim polityczny kojarzymy na ogół jakąś formę dyktatury, której cechą zasadniczą jest mniej lub bardziej drastyczne ograniczenie praw obywatelskich oraz skupienie władzy w rękach osoby lub instytucji nie pochodzącej z wyborów. W tym właśnie sensie mówi się o reżimie wojskowym, policyjnym, "sułtań-skim" itp. Zdziwienie wywołuje natomiast często określenie "reżim demokratyczny" . Nieporozumienia biorą się stąd, że we współczesnej politologii pojęcie "reżimu politycznego" (political regime) jest z reguły aksjologicznie neutralne. Najogólniej biorąc, oznacza ono każdy zespół wartości i zasad, na których opierać się mają struktury i zachowania polityczne, oraz norm, które je regulują. Innymi słowy, reżim polityczny w szerokim sensie tego słowa to wartości ustrojowe, wzorce struktury instytucji władzy oraz formalne i nieformalne reguły gry politycznej określające relacje między podmiotami polityki. Tak rozumiany reżim polityczny nie musi być ani "dobry", ani "zły", ani tym bardziej "nieludzki" (jak zwykło się określać totalitaryzm komunistyczny czy nazistowski). Stanowi on normatywny aspekt systemu politycznego, na który prócz norm składają się również faktyczne zachowania polityczne. Rzecz jasna, wartości, zasady czy normy polityczne obowiązujące w systemach demokratycznych będą odmienne od tych, które kształtują stosunki polityczne w autorytaryzmie (i wówczas zabieg wartościowania jest jak najbardziej uprawniony). Tym samym mogą one stanowić kryterium rozróżnienia pomiędzy tymi dwiema formami ustrojowymi, przynajmniej na płaszczyźnie normatywnej, a także stać się podstawą wyodrębnienia różnych postaci demokracji bądź autorytaryzmu.
Szerokie pojęcie reżimu politycznego obejmuje wszystkie relacje polityczne, w które wchodzą instytucje państwowe, partie, grupy interesu czy też obywatele występujący w rolach politycznych (np. w roli wyborców, uczestników referendów bądź podmiotów praw politycznych). Reżim polityczny wyznacza granice działania obywateli, organizacji pośredniczących oraz organów państwa - tam, gdzie owe działania
307
Systemy polityczne współczesnego świata
się stykają. Autorzy polskiej Encyklopedii Politologii w tomie poświęconym teorii polityki definiują reżim polityczny jako "faktyczny sposób, styl sprawowania władzy i egzekwowania posłuszeństwa wobec niej", co jest o tyle mylące, że zaciera granicę między normatywnym w istocie pojęciem reżimu a szerszym od niego pojęciem systemu politycznego, obejmującym również fakty polityczne. By uniknąć nieporozumień, pozostajemy przy normatywnym ujęciu reżimu politycznego, uznając, że - w najszerszym ujęciu - tworzą go normy, wartości i oceny odnoszące się sposobu uzyskiwania władzy politycznej, jej organizacji, rywalizacji politycznej, struktury władz państwowych oraz podejmowanych w ich ramach procesów decyzyjnych, pionowego i poziomego podziału władzy oraz egzekwowania odpowiedzialności politycznej. Innymi słowy, reżim polityczny to zbiór zasad ustrojowych, charakterystycznych dla danego typu systemu politycznego.
Do podstawowych zasad ustrojowych demokracji (tak skonsolidowanych, jak i nie-skonsolidowanych), które faktycznie wpływają na działalność podmiotów polityki, należą bez wątpienia demokracja przedstawicielska oraz podział władz. Idea demokracji reprezentatywnej, wywodząca się z rzymskich tradycji republikańskich, oznacza współcześnie, że władza ustawodawcza i wykonawcza przysługuje wyłącznie organom wyłanianym bezpośrednio (parlament) lub pośrednio (rząd) przez wyborców. Rzecz nie tylko w tym, by wybory owe - co w świetle dotychczasowych rozważań o demokracji jest oczywiste - były rywalizacyjne i cykliczne. Demokracja przedstawicielska to również odrzucenie możliwości zastąpienia parlamentu i rządu w ich konstytucyjnych funkcjach przez jakikolwiek podmiot polityki; nie tylko przez armię, policję, kościół, ale także - o czym wspomina się rzadziej - przez sam lud. Jest to istotne zastrzeżenie - demos wyłania parlament, a za jego pośrednictwem rząd, nie po to, by występować w ich roli. Ten punkt widzenia zaznaczył się wyraźnie w koncepcjach amerykańskich Ojców-Założycieli, którzy w debacie nad optymalną formą ustroju Stanów Zjednoczonych akcentowali konieczność ograniczenia władzy sprawowanej bezpośrednio przez obywateli. Według Jamesa Madisona, jednego z autorów The Federalist Papers, oparcie ustroju USA na zasadzie republikańskiej (przeciwstawianej zasadzie demokracji bezpośredniej) sprowadzało się do tego, że "władza jest delegowana małej liczbie obywateli wybranych przez pozostałych". Demokracja przedstawicielska uznana została wówczas za doskonalszy, choć bardziej złożony mechanizm polityczny, niż "głosowanie na wsi, pod dębem albo na małomiasteczkowych zebraniach" (Frederic Quinn). Warto o tym wspomnieć w obliczu możliwego oburzenia ze strony zwolenników radykalnej koncepcji demokracji partycypacyjnej, wedle której władza decydowania należy przede wszystkim do ludu,
308
Stosunki między legislatywą a egzekutywą
a tylko w szczególnych przypadkach do jego reprezentantów. Współcześnie uznaje się bowiem zasadę, że demokracja przedstawicielska nie może być zastępowana bezpośrednim działaniem obywateli. Najświeższym przykładem takiego pojmowania demokracji jest negatywne stanowisko Rady Europy wobec referendum zaplanowanego po wygranych przez L. Kuczmę w 1999 r. wyborach prezydenckich na Ukrainie. Jego celem miała być zmiana konstytucji oraz zmuszenie parlamentu do wcześniejszego ustąpienia, co uznano za pogwałcenie demokratycznych standardów. Rada Europy jednoznacznie stwierdziła, że referendum nie może być pretekstem do ominięcia legalnie wybranej władzy ustawodawczej. Warto dodać, że ukraiński Sąd Konstytucyjny uznał w marcu 2000 r. pytania odnoszące się do możliwości skrócenia kadencji Rady Najwyższej oraz uchwalenia zmian konstytucji bezpośrednio przez obywateli za sprzeczne z ustawą zasadniczą, potwierdzając tym samym słuszność argumentów wysuniętych przez Radę Europy.
Przyjęcie idei demokracji przedstawicielskiej wiąże się z drugą zasadą, jaką jest podział władz. Jej treść sprowadzić możemy do normy nakazującej ustanowienie takich relacji politycznych (zarówno w "poziomym", jak i w "pionowym" wymiarze przestrzeni politycznej), które zapobiegną temu, by którykolwiek podmiot zyskał pozycję trwale uprzywilejowaną. Tak rozumiany podział władz obejmuje problematykę stosunków między władzą ustawodawczą i wykonawczą, między legislatywą i egzekutywą z jednej strony a władzą sądowniczą z drugiej, między izbami parlamentu oraz między partią (koalicją) rządzącą a opozycją. Instytucjami, za pomocą których jest realizowana idea podziału władz, są zatem: wyodrębniony pion egzekutywy, druga izba parlamentu, niezawisłe sądy (a wśród nich trybunały konstytucyjne czy trybunały stanu) oraz partia (koalicja) opozycyjna. W tym kontekście mówi się niekiedy
0 odpowiedzialności poziomej (horizontal accountability) jako o niezbędnym elemencie demokracji skonsolidowanych. Określenia tego używają zarówno Larry Diamond, jak i Guillermo 0'Donnell, mając na myśli uprawnienia kontrolne jednych organów państwowych wobec innych, działających na tym samym poziomie systemu politycznego. Podział władz dokonuje się jednak również w "pionie", czego wyrazem jest tak federalizm, jak i - w nieco inny sposób - samorząd lokalny czy regionalizm, wyrażające ideę ograniczenia władzy centralnej. Omówienie wszystkich aspektów podziału władzy wykraczałoby poza przyjętą koncepcję opracowania. W dalszych rozważaniach koncentrujemy się na tym, jak przedstawiają się prawne oraz faktyczne relacje między władzą ustawodawczą i wykonawczą. Ten układ stosunków prawnicy określają mianem formy rządów. W politologii na oznaczenie normatywnych
1 faktycznych zależności charakteryzujących stosunki między władzą ustawodawczą
309
Stosunki między legislatywą a egzekutywą
a tylko w szczególnych przypadkach do jego reprezentantów. Współcześnie uznaje się bowiem zasadę, że demokracja przedstawicielska nie może być zastępowana bezpośrednim działaniem obywateli. Najświeższym przykładem takiego pojmowania demokracji jest negatywne stanowisko Rady Europy wobec referendum zaplanowanego po wygranych przez L. Kuczmę w 1999 r. wyborach prezydenckich na Ukrainie. Jego celem miała być zmiana konstytucji oraz zmuszenie parlamentu do wcześniejszego ustąpienia, co uznano za pogwałcenie demokratycznych standardów. Rada Europy jednoznacznie stwierdziła, że referendum nie może być pretekstem do ominięcia legalnie wybrane] władzy ustawodawczej. Warto dodać, że ukraiński Sąd Konstytucyjny uznał w marcu 2000 r. pytania odnoszące się do możliwości skrócenia kadencji Rady Najwyższej oraz uchwalenia zmian konstytucji bezpośrednio przez obywateli za sprzeczne z ustawą zasadniczą, potwierdzając tym samym słuszność argumentów wysuniętych przez Radę Europy.
Przyjęcie idei demokracji przedstawicielskiej wiąże się z drugą zasadą, jaką jest podział władz. Jej treść sprowadzić możemy do normy nakazującej ustanowienie takich relacji politycznych (zarówno w "poziomym", jak i w "pionowym" wymiarze przestrzeni politycznej), które zapobiegną temu, by którykolwiek podmiot zyskał pozycję trwale uprzywilejowaną. Tak rozumiany podział władz obejmuje problematykę stosunków między władzą ustawodawczą i wykonawczą, między legislatywą i egzekutywą z jednej strony a władzą sądowniczą z drugiej, między izbami parlamentu oraz między partią (koalicją) rządzącą a opozycją. Instytucjami, za pomocą których jest realizowana idea podziału władz, są zatem: wyodrębniony pion egzekutywy, druga izba parlamentu, niezawisłe sądy (a wśród nich trybunały konstytucyjne czy trybunały stanu) oraz partia (koalicja) opozycyjna. W tym kontekście mówi się niekiedy
0 odpowiedzialności poziomej (horizontal accountability) jako o niezbędnym elemencie demokracji skonsolidowanych. Określenia tego używają zarówno Lany Diamond, jak i Guillermo 0'Donnell, mając na myśli uprawnienia kontrolne jednych organów państwowych wobec innych, działających na tym samym poziomie systemu politycznego. Podział władz dokonuje się jednak również w "pionie", czego wyrazem jest tak federalizm, jak i - w nieco inny sposób - samorząd lokalny czy regionalizm, wyrażające ideę ograniczenia władzy centralnej. Omówienie wszystkich aspektów podziału władzy wykraczałoby poza przyjętą koncepcję opracowania. W dalszych rozważaniach koncentrujemy się na tym, jak przedstawiają się prawne oraz faktyczne relacje między władzą ustawodawczą i wykonawczą. Ten układ stosunków prawnicy określają mianem formy rządów. W politologii na oznaczenie normatywnych
1 faktycznych zależności charakteryzujących stosunki między władzą ustawodawczą
309
Systemy polityczne współczesnego świata
a wykonawczą używa się również pojęcia reżim polityczny (jest to drugie już, węższe rozumienie tego terminu). Reżim polityczny w tym ujęciu to ogół norm odnoszących się tylko do takich kwestii, jak sposób powoływania egzekutywy, zakres jej współdziałania z legislatywą, wzajemne uprawnienia parlamentu i rządu oraz odpowiedzialność polityczna władzy wykonawczej. Kluczowymi, formalnymi kryteriami wyróżnienia podstawowych typów reżimów politycznych są sposób powoływania, czas pełnomocnictw i odpowiedzialność egzekutywy. Na tej podstawie wyróżniamy dwa najczęściej wymieniane warianty podziału władz - parlamentaryzm (uosabiany przez model brytyjski) i prezydencjalizm (zastosowany w USA). Pomiędzy nimi mieści się unikalny reżim francuski, określany w literaturze mianem pół- lub semi-prezydencjalizmu.
Podział władz utożsamia się często z modelem Monteskiusza, odzwierciedlonym najpełniej w konstytucji amerykańskiej, opartej na idei separacji władzy ustawodawczej i wykonawczej. Gwoli ścisłości, nawet współcześni mu i odwołujący się do jego teorii myśliciele nie przypisywali Monteskiuszowi dążenia do całkowitego oddzielenia legislatywy i egzekutywy (sam Monteskiusz pisał o "rozdzieleniu i stopieniu władz ze sobą"). Odnosząc się do brytyjskiego modelu ustrojowego, będącego dlań empirycznym punktem odniesienia, James Madison podkreślał, że nawet na pierwszy rzut oka "władze ustawodawcze, wykonawcze oraz sądownicze nie są tam całkowicie rozdzielone i odrębne", zaś teoria Monteskiusza nie wyklucza tego, by mogły one współdziałać i kontrolować się nawzajem. Jak słusznie podkreśla współczesny polski konstytucjonalista, Paweł Sarnecki, zasada podziału władz sprowadza się nie tyle do separacji, ile do zrównoważenia pozycji legislatywy i egzekutywy. Innymi słowy, przedmiotem podziału władz jest "ustanowienie struktury ludzkiego współdziałania, polegającego na konstytuowaniu szczególnych władz, określaniu i rozgraniczaniu ich kompetencji, uregulowaniu współpracy i oprowadzenia w ten sposób dojednos'ci, chociażby ograniczonej, władzy państwowej". Podział władz to zatem zarówno model brytyjski oparty na kooperacji legislatywy i egzekutywy, jak i przeciwstawny mu model separacji władz przewidziany w konstytucji USA. Niezależnie od zakresu uprawnień, jakimi dysponują wobec siebie parlament i rząd (a są one - jak zobaczymy - nader zróżnicowane), istotne jest to, by uprawnienia owe były zbalansowane, w tym sensie, by żadna z władz nie zyskała pozycji trwale dominującej, pozwalającej na sprowadzenie drugiej do roli politycznego decorum, co charakteryzuje reżimy autorytarne.
Tak rozumiana równowaga cechuje - przynajmniej w założeniu - stosunki między legislatywą a egzekutywą. Jak już wspomniano, wyróżnia się dwa podstawowe warianty reżimów demokratycznych - parlamentaryzm i prezydencjalizm. Niektórzy
310
Stosunki między legislatywą a egzekutywą
autorzy wyodrębniają dodatkowo reżimy półprezydenckie (semiprezydencjalizm). Unikalny, odrzucający klasyczny wariant podziału władzy jest - występujący aktualnie tylko w Szwajcarii - system rządów zgromadzenia. Powyższe kategorie obrazują zróżnicowanie współczesnych demokracji na płaszczyźnie instytucjonalnej. Jednakże podział władz jest czymś więcej; stanowi on złożony mechanizm polityczny, na który składają się nie tylko wzajemne ograniczenia legislatywy i egzekutywy, ale również relacje między dwiema izbami parlamentu (jeśli posiada on strukturę bikame-ralną), władzami centralnymi i regionalnymi (zwłaszcza w państwach federalnych) oraz między obozem rządzącym a opozycją. Na wszystkich tych płaszczyznach dochodzi do kooperacji różnych podmiotów polityki. Przybiera ona różną postać: od rywalizacji opartej na zasadzie podejmowania decyzji większością głosów (model demokracji westminsterskiej) do współdziałania zorientowanego na znalezienie rozwiązania satysfakcjonującego możliwie wielką liczbę stron konfliktu (demokracja konsensualna). Badając faktyczne funkcjonowanie zasady podziału władz, należy więc wziąć pod uwagę nie tylko normy, ale także, lub nawet przede wszystkim, zachowania polityczne wywołujące określony efekt systemowy. Zdaniem Arenda Lijpharta -niezależnie od kształtu przepisów obrazujących relacje między parlamentem a rządem - demokracja westminsterska oznacza możność narzucania woli większości mniejszościom i zapewnia dominację niektórych podmiotów polityki nad innymi (np. gabinetu nad parlamentem, władz centralnych nad regionalnymi lub izby niższej nad wyższą). Model konsensualny, w ramach którego podejmowane są zachowania zorientowane na osiągnięcie kompromisu, prowadzi natomiast do faktycznej równowagi politycznej.
Pomimo wątpliwości interpretacyjnych, jakie mogą narodzić się w dyskusjach nad zasadą podziału władz, jedno nie ulega wątpliwości. Jej konstytucyjne uznanie i praktyczne zastosowanie jest kolejnym wskaźnikiem demokratyzmu systemu politycznego. Niezależnie od tego, czy mamy do czynienia z parlamentaryzmem, prezyden-cjalizmem, czy z semiprezydencjalizmem, żaden z podmiotów polityki - ani organ państwowy, ani partia polityczna - nie może podejmować działań, których celem jest zapewnienie sobie pozycji jedynego ośrodka decyzyjnego. W tym sensie podział władz jest swoistym rozwinięciem zasady rywalizacji politycznej. Nie oznacza to oczywiście tego, że wszystkie podmioty są równe pod względem faktycznego wpływu politycznego. Zarówno w skonsolidowanych, jak i w nieskonsolidowanych demokracjach zaznacza się przewaga egzekutywy nad legislatywą, choć nie we wszystkich państwach następuje to w jednakowym stopniu. Poniżej rozpatrzymy różne warianty reżimu politycznego w systemach demokratycznych oraz autorytarnych.
311
Systemy polityczne współczesnego świata
2. Parlamentaryzm w demokracjach skonsolidowanych
Parlamentaryzm jako szczególny typ formy rządów rozpowszechni! się w Europie oraz w krajach należących do Brytyjskiej Wspólnoty Narodów. Nic w tym dziwnego, jako że kolebką parlamentaryzmu jest Wielka Brytania. Szwedzki politolog Kaare Str0m podkreśla słusznie, że - w odróżnieniu do prezydencjalizmu - parlamentaryzm nie jest produktem zamierzonego i wydyskutowanego projeku politycznego, a raczej historycznym przypadkiem. W swej pierwotnej wersji jest on produktem długotrwałego procesu ograniczania władzy monarszej na rzecz parlamentu i gabinetu. Ewolucja ta polega na przejęciu przez monarchę reprezentacyjnych i integra-cyjno-symbolicznych funkcji głowy państwa oraz na oddaniu przez niego bieżącego zarządzania ciału wyłanianemu przez parlament i ponoszącemu przed parlamentem - i tylko przed nim - polityczną odpowiedzialność. W podobny sposób funkcjonuje głowa państwa w demokracjach republikańskich. Prezydent - czy to wyłaniany przez parlament, czy przez wyborców - jest przede wszystkim symbolem jedności państwa oraz jego najwyższym reprezentantem. Jego uprawnienia władcze ujawniają się podczas kryzysów politycznych; w sytuacjach "normalnych" obieralna głowa państwa, podobnie jak monarcha, panuje, a nie rządzi. Bieżące rządzenie, tj. podejmowanie wiążących decyzji politycznych, należy do parlamentu (prawodawstwo) oraz do rządu, z premierem na czele (formułowanie, realizacja oraz kontrola polityki wewnętrznej i zagranicznej). Również odpowiedzialność za realizowaną politykę spoczywa na rządzie, który ponosi ją zarówno przed większością parlamentarną, jak i przed wyborcami. Reżim parlamentarny (parlamentaryzm) to taki, w którym władza egzekutywy (utożsamionej z gabinetem) jest pochodną decyzji parlamentu, przed którym jednocześnie ponosi ona odpowiedzialność za podejmowane decyzje polityczne. Egzystencja gabinetu nie zależy więc od woli jednoosobowej głowy państwa (w postaci monarchy bądź prezydenta), lecz od poparcia parlamentarnej większości, a więc od określonej konfiguracji sil politycznych, uwarunkowanej rezultatem wyborów oraz (z wyjątkiem systemów dwupartyjnych) efektem przetargów międzypartyjnych. Nie oznacza to jednak (choć niekiedy tak się dzieje) dominacji parlamentu nad rządem - już choćby dlatego, że wzajemne uprawnienia obu tych organów są zbalansowane. To prawda, parlament może w każdym momencie odmówić rządowi swego zaufania (uchwalić wotum nieufności), czego skutkiem jest dymisja tego ostatniego. Gabinet może jednak doprowadzić do rozwiązania parlamentu i zarządzenia przedterminowych wyborów. Rezultatem takiego zrównoważenia pozycji rządu i parlamentu jest - jak zauważa Gordon Smith - "daleko posunięta
312
Stosunki między legislatywą a egzekutywą
unifikacja między legislatywą i egzekutywą". Dlatego też, jak podkreśla się w literaturze, parlamentaryzm jest systemem wzajemnej zależności władzy ustawodawczej i wykonawczej, które oddziaływując na siebie, równocześnie się ograniczają.
Charakteryzując reżim parlamentarny, poszczególni autorzy kładą nacisk na różne jego cechy. Tak np. zdaniem Stanisława Gebethnera parlamentaryzm oznacza dwu-czionowość egzekutywy, którą tworzą głowa państwa oraz gabinet z premierem na czele, solidarną i indywidualną odpowiedzialność polityczną oraz prawo gabinetu do rozwiązania parlamentu przed upływem jego kadencji. Zdaniem Marka Sobolew-skiego do głównych cech parlamentaryzmu należy zaliczyć przyznanie prawa inicjatywy ustawodawczej gabinetowi, możność uchwalenia przez parlament wotum nieufności pod adresem rządu oraz prawo egzekutywy do przedterminowego rozwiązania parlamentu. Juan Linz podkreśla, że - w przeciwieństwie do prezydencjalizmu - parlament jest "jedyną demokratycznie uprawomocnioną instytucją". Arend Lijphart uważa, że na parlamentaryzm składają się trzy cechy egzekutywy: wybieralność przez parlament, odpowiedzialność przed parlamentem oraz kolegialność. Giovanni Sartori stwierdza, że z reżimem parlamentarnym mamy do czynienia wówczas, gdy rząd jest powoływany, popierany i odwoływany przez parlament. Z kolei Kaare Str0m ogranicza się do wskazania odpowiedzialności gabinetu przed większością parlamentarną poprzez możność uchwalenia przez nią wotum nieufności. Można więc powiedzieć, że do modelowych cech parlamentaryzmu zalicza się najczęściej to, że: 1) układ sił politycznych w parlamencie (i podjęte w nim uzgodnienia, w razie gdy żadna z partii nie posiada większości) przesądza o powołaniu premiera i uformowaniu gabinetu, niezależnie od tego, kto formalnie decyzję taką podejmuje, 2) rząd ponosi solidarną odpowiedzialność polityczną przed parlamentem, który może wyrazić mu wotum nieufności, oznaczające ustąpienie co najmniej premiera, najczęściej zaś -całego gabinetu, 3) dla zachowania równowagi rząd ma możliwość spowodowania rozwiązania parlamentu (jego izby niższej, w przypadku gdy jest on dwuizbowy) przed upływem kadencji, co powoduje konieczność rozpisania przedterminowych wyborów, oraz 4) między parlamentem i rządem istnieje system powiązań organizacyjnych, funkcjonalnych i personalnych (ministrowie mogą być i często są deputowanymi), co oznacza brak organizacyjnej separacji władzy ustawodawczej i wykonawczej.
Jak się wydaje, tym, co najpełniej odróżnia parlamentaryzm od prezydencjalizmu, są dwie cechy: struktura władzy wykonawczej oraz czas trwania pełnomocnictw rządu. Jeśli idzie o cechę pierwszą, to wspomniany już dualizm egzekutywy oznacza istnienie jej dwóch nierównoprawnych członów. Głowa państwa (w postaci monarchy
313
Systemy polityczne współczesnego świata
bądź prezydenta) nie kreuje samodzielnie polityki, ani wewnętrznej, ani zagranicznej. Jak była już o tym mowa, spełnia jedynie funkcje reprezentacyjne i ceremonialne, a także wykonawcze wobec woli większości parlamentarnej (np. powołanie premiera, zarządzanie przedterminowych wyborów itp.). W tym sensie jest pasywnym, odtwórczym członem władzy wykonawczej. Człon kreatywny stanowi natomiast gabinet kierowany przez premiera, uzyskującego legitymację do kierowania polityką wewnętrzną i zagraniczną z rąk większości parlamentarnej (bądź, jak dzieje się to w Izraelu, bezpośrednio z rąk wyborców). Polityczna odpowiedzialność gabinetu -i jest to druga cecha parlamentaryzmu - sprowadza się do tego, że pełnomocnictwa udzielone gabinetowi mogą być w każdej chwili cofnięte. Czas ich trwania nie jest zatem z góry określony, a gabinet musi ustąpić, gdy ukonstytuuje się przeciwna jego dalszemu trwaniu większość parlamentarna. W tym sensie parlamentaryzm można definiować również w sposób negatywny; jego istota sprowadza się wówczas do stwierdzenia, że rząd trwa dopóty, dopóki nie opowie się przeciw niemu większość członków parlamentu (bądź jego izby niższej).
Do skonsolidowanych demokracji, które uosabiają reżim parlamentarny w opisanym powyżej znaczeniu, zaliczymy: Austrię, Belgię, Danię, Grecję, Hiszpanię, Holandię, Irlandię, Norwegię, Szwecję, Włochy, Portugalię, Republikę Federalną Niemiec i Wielką Brytanię. Pozaeuropejskie przykłady parlamentaryzmu to: Australia, Nowa Zelandia, Japonia, Indie, Kanada i Izrael. Z nielicznymi wyjątkami, wszystkie wymienione tu reżimy charakteryzują się wymienionymi wyżej cechami (jedynie w Norwegii parlament nie może być rozwiązany przed upływem kadencji, zaś w Holandii i w Norwegii obowiązuje zakaz łączenia stanowisk deputowanego i członka rządu). Nie oznacza to jednak, że nie występują między nimi odrębności w przyjętych rozwiązaniach instytucjonalnych i proceduralnych, które pociągają za sobą zróżnicowanie mechanizmu decyzyjnego. Już na pierwszy rzut oka dostrzec można istotną odmienność parlamentaryzmu brytyjskiego, skandynawskiego czy włoskiego. Spróbujmy przyjrzeć im się nieco bliżej, biorąc pod uwagę przede wszystkim faktyczną pozycję parlamentu i rządu w procesie podejmowania decyzji i określając czynniki, które sprzyjają dominacji egzekutywy.
Po pierwsze, dominującym typem parlamentaryzmu w skonsolidowanych demokracjach (w Europie Zachodniej, Kanadzie, Australii, Nowej Zelandii, Japonii i Izraelu) jest parlamentaryzm gabinetowy. Charakteryzuje go wysoki stopień skuteczności działań rządu wszczynającego i kontrolującego proces ustawodawczy, istnienie zdyscyplinowanej większości parlamentarnej udzielającej poparcia inicjatywom i działaniom rządu oraz niewielka (malejąca) liczba przesileń (kryzysów) gabinetowych.
314
Stosunki między legislatywą a egzekutywą
Do "najczystszych" przykładów demokracji "gabinetowych" zalicza się Wielką Brytanię, Australię, Nową Zelandię, Szwecję, Norwegię, Austrię, RFN i Hiszpanię. W skrajnym przypadku parlamentaryzm gabinetowy może oznaczać dominację egzekutywy nad parlamentem, co zdaniem A. Lijpharta cechuje zwłaszcza przypadek Wielkiej Brytanii i Nowej Zelandii. Przeciwieństwem parlamentaryzmu gabinetowego jest tzw. parlamentaryzm komitetowy, w którym istotną rolę w mechanizmie decyzyjnym odgrywają stałe komisje parlamentarne, dysponujące prawem zmieniania lub blokowania propozycji rządowych. Może on prowadzić, jak niegdyś w III i IV Republice Francuskiej, do dominacji legityslatywy nad egzekutywą. Współcześnie parlamentaryzm komitetowy utrzymuje się w najczystszej postaci we Włoszech (do początku lat 90.), a także w Belgii, Danii i Holandii, i nie wywołuje takiego efektu. Charakteryzuje się zmniejszoną skutecznością inicjatyw rządu, niskim stopniem dyscypliny partii tworzących większość parlamentarną oraz dużą liczbą gabinetów (tak np. we Włoszech liczba gabinetów od 1945 do 1999 r. wyniosła 55). Warto jednak podkreślić, że wzrost znaczenia parlamentu może stać się również efektem rozbudowy mechanizmów korporacyjnych, oznaczających m.in. uczynienie z komisji parlamentarnych forum negocjacji interesów organizacji prywatnych (grup nacisku) i poszczególnych partii politycznych. Proces taki obserwujemy zwłaszcza w Danii, Norwegii i Szwecji, które - choć zaliczane do reżimów parlamentaryzmu gabinetowego - zmierzają, zwłaszcza w latach 70. i 80., w stronę parlamentaryzmu komitetowego. Generalnie uznaje się jednak, że większość państw zachodnioeuropejskich cechuje równowaga legislatywy i egzekutywy.
Po drugie, zasadniczą zmienną różnicującą reżimy parlamentarne jest system partyjny. Nawiązując do najbardziej rozpowszechnionych typologii systemów partyjnych, powiemy, że współczesny parlamentaryzm funkcjonuje w ramach zarówno systemu partii dominującej (Japonia do lat 90., Szwecja wiatach 1932-1976), dwupartyjnego (Wielka Brytania, Australia, Nowa Zelandia do lat 90.), dwuipół-partyjnego (RFN, Austria do lat 90., Kanada do lat 80.), "umiarkowanego" pluralizmu (Holandia, Hiszpania, Grecja, Szwecja, Norwegia, Portugalia, Izrael), jak i "spolaryzowanego", ekstremalnego pluralizmu (Włochy, przynajmniej do połowy lat 80.). Warto podkreślić, że typ systemu partyjnego wpływa decydująco na faktyczne relacje mieczy legi ilatywą a egzekutywą. Systemy dwupartyjne bądź dwuipółpartyjne sprzyjają domiracji gabinetu nad parlamentem, co potwierdza zarówno przykład brytyjski, jak i niemiecki oraz austriacki. Wynika to z faktu dysponowania przez rząd poparciem zdyscyplinowanej większości parlamentarnej, dla której jest on głównym inicjatorem i centrum decyzyjnym. Z kolei spolaryzowany pluralizm prowadzi do
315

Systemy polityczne współczesnego świata
znacznego wzrostu roli parlamentu w mechanizmie decyzyjnym, przede wszystkim z uwagi na nietrwałość rządów i dłuższy czas ich formowania, uwarunkowany brakiem spójnej większości parlamentarnej. Sytuacja taka, jak np. we Włoszech, niesie z sobą pewne zagrożenie dla stabilności politycznej, które z kolei w systemie dwu-partyjnym jest prawie całkowicie wyeliminowane (podjęte w latach 90. inicjatywy reform politycznych zmierzają ku kreacji systemu partyjnego dwubiegunowego). Można więc z pewnym uproszczeniem przyjąć, że im bardziej system partyjny odbiega od dwupartyjności, tym słabsza jest pozycja rządu wobec parlamentu, i tym bardziej prawdopodobne są kryzysy gabinetowe.
Po trzecie, czynnikiem różnicującym współczesny parlamentaryzm jest procedura powoływania i odwoływania rządu. Wspólną cechę wszystkich wariantów parlamentaryzmu stanowi to, że podmiotem formalnie powołującym szefa rządu jest głowa państwa (wyjątek to Szwecja, gdzie funkcję tę pełni przewodniczący Riksdagu). Różnice polegają natomiast na tym, że w niektórych państwach wymagane jest uzyskanie formalnej aprobaty parlamentu co do składu i programu rządu, w niektórych zaś - procedury takiej się nie przewiduje. Do grupy pierwszej, w której warunkiem podjęcia działań przez rząd jest uzyskanie przezeń parlamentarnego wotum zaufania, zaliczymy m.in. Republikę Federalną Niemiec, Włochy, Irlandię, Belgię, Grecję, Hiszpanię, Polskę i Litwę (w tym ostatnim kraju - co jest rozwiązaniem unikalnym -obowiązek uzyskania aprobaty parlamentu powstaje również wówczas, gdy zmiany w składzie Rady Ministrów wynoszą ponad 50%, co oznacza, że gabinet pod przewodnictwem tego samego premiera może poddawać się procedurze uzyskiwania wotum zaufania wielokrotnie). W grupie drugiej, w której rząd nie ma obowiązku uzyskania wotum zaufania, odnajdujemy natomiast Kanadę, Wielką Brytanię, Danię, Norwegię, Islandię i Estonię (w Finlandii uzyskanie inwestytury do rządzenia nie jest niezbędne, choć - zgodnie z ż 36 konstytucji - członkowie rządu winni cieszyć się zaufaniem parlamentu). Konsekwencją powyższego zróżnicowania jest odmienny charakter procesu formowania gabinetu; jeśli wymagane jest wotum zaufania, stanowisko frakcji parlamentarnej partii wchodzących w skład rządu ma istotne znaczenie, zaś gdy brakuje tego wymogu, zdanie parlamentarzystów ma mniejszą wagę. Jak podkreśla Thomas Saalfeld, to nie rząd musi udowodnić, że jest popierany przez parlament - to parlament winien wykazać, że nie toleruje gabinetu. Jest to koronne założenie tzw. negatywnego parlamentaryzmu skandynawskiego, opierającego się na domniemaniu, że dopóki nie zostało zgłoszone formalne wotum nieufności, dopóty rząd cieszy się poparciem izby - nawet jeśli tworzą go partie stanowiące w niej mniejszość.
316
Systemy polityczne współczesnego świata
znacznego wzrostu roli parlamentu w mechanizmie decyzyjnym, przede wszystkim z uwagi na nietrwalość rządów i dłuższy czas ich formowania, uwarunkowany brakiem spójnej większości parlamentarnej. Sytuacja taka, jak np. we Włoszech, niesie z sobą pewne zagrożenie dla stabilności politycznej, które z kolei w systemie dwu-partyjnym jest prawie całkowicie wyeliminowane (podjęte w latach 90. inicjatywy reform politycznych zmierzają ku kreacji systemu partyjnego dwubiegunowego). Można więc z pewnym uproszczeniem przyjąć, że im bardziej system partyjny odbiega od dwupartyjności, tym słabsza jest pozycja rządu wobec parlamentu, i tym bardziej prawdopodobne są kryzysy gabinetowe.
Po trzecie, czynnikiem różnicującym współczesny parlamentaryzm jest procedura powoływania i odwoływania rządu. Wspólną cechę wszystkich wariantów parlamentaryzmu stanowi to, że podmiotem formalnie powołującym szefa rządu jest głowa państwa (wyjątek to Szwecja, gdzie funkcję tę pełni przewodniczący Riksdagu). Różnice polegają natomiast na tym, że w niektórych państwach wymagane jest uzyskanie formalnej aprobaty parlamentu co do składu i programu rządu, w niektórych zaś - procedury takiej się nie przewiduje. Do grupy pierwszej, w której warunkiem podjęcia działań przez rząd jest uzyskanie przezeń parlamentarnego wotum zaufania, zaliczymy m.in. Republikę Federalną Niemiec, Włochy, Irlandię, Belgię, Grecję, Hiszpanię, Polskę i Litwę (w tym ostatnim kraju - co jest rozwiązaniem unikalnym -obowiązek uzyskania aprobaty parlamentu powstaje również wówczas, gdy zmiany w składzie Rady Ministrów wynoszą ponad 50%, co oznacza, że gabinet pod przewodnictwem tego samego premiera może poddawać się procedurze uzyskiwania wotum zaufania wielokrotnie). W grupie drugiej, w której rząd nie ma obowiązku uzyskania wotum zaufania, odnajdujemy natomiast Kanadę, Wielką Brytanię, Danię, Norwegię, Islandię i Estonię (w Finlandii uzyskanie inwestytury do rządzenia nie jest niezbędne, choć - zgodnie z ż 36 konstytucji - członkowie rządu winni cieszyć się zaufaniem parlamentu). Konsekwencją powyższego zróżnicowania jest odmienny charakter procesu formowania gabinetu; jeśli wymagane jest wotum zaufania, stanowisko frakcji parlamentarnej partii wchodzących w skład rządu ma istotne znaczenie, zaś gdy brakuje tego wymogu, zdanie parlamentarzystów ma mniejszą wagę. Jak podkreśla Thomas Saalfeld, to nie rząd musi udowodnić, że jest popierany przez parlament - to parlament winien wykazać, że nie toleruje gabinetu. Jest to koronne założenie tzw. negatywnego parlamentaryzmu skandynawskiego, opierającego się na domniemaniu, że dopóki nie zostało zgłoszone formalne wotum nieufności, dopóty rząd cieszy się poparciem izby - nawet jeśli tworzą go partie stanowiące w niej mniejszość.
316
Stosunki między legislatywą a egzekutywą
Podobne zróżnicowanie napotykamy w kwestii procedur związanych z odwołaniem gabinetu. Założeniem parlamentaryzmu jest to, że parlamentowi przysługuje
- w zasadzie w każdym momencie i z każdego powodu - prawo odwołania gabinetu. Istotnym czynnikiem różnicującym jest natomiast wymagana większość głosów. Może być ona bezwzględna (w Europie Zachodniej wymóg taki przewidziano m.in. w RFN, Grecji, Portugalii, Hiszpanii i Szwecji) lub względna. Wymóg większości bezwzględnej sprzyja dominacji gabinetu nad parlamentem. Ten sam efekt wywołuje również zainstalowanie mechanizmów zwiększających stabilność polityczną. Prócz doboru odpowiedniego systemu wyborczego (zob. niżej), chodzi tu o procedury utrudniające odwołanie rządu. Sytuacja taka występuje zwłaszcza (choć nie tylko) w krajach, w których - na skutek gwałtownej destabilizacji politycznej - doszło w przeszłości do ustanowienia autorytarnych bądź totalitarnych rządów dyktatorskich (np. w Austrii, Niemczech, Hiszpanii czy Grecji). Stosowanie takich dodatkowych "zabezpieczeń" określa się mianem racjonalizacji parlamentaryzmu, na którą składają się rozwiązania normatywne modyfikujące tradycyjny model, odnoszące się zwłaszcza do trybu powoływania rządu oraz egzekwowania jego odpowiedzialności politycznej. Jednym z mechanizmów racjonalizacji jest tzw. konstruktywne wotum nieufności, polegające na tym, że odwołanie rządu (szefa rządu) jest możliwe tylko pod warunkiem uzyskania bezwzględnej większości głosów dla kandydatury nowego premiera. Przyjęcie tego rozwiązania zapobiega zbyt częstym zmianom gabinetu uniemożliwiającym mu realizację zaproponowanej przezeń polityki. Zniechęca również liderów partii tworzących koalicje gabinetowe do zbyt pochopnego ich zrywania. Instytucja konstruktywnego wotum nieufności została przyjęta i sprawdzona w RFN
- w państwie, w którym gabinety koalicyjne stały się regułą. W latach 70. zastosowano ją również w tych zachodnioeuropejskich demokracjach "trzeciej fali" , w których ukształtowała się praktyka powoływania gabinetów jednopartyjnych (Grecja, Hiszpania). Od 1995 r. rozwiązanie to obowiązuje również w Belgii. Z wyjątkiem federalnej Belgii, we wszystkich pozostałych przypadkach mamy do czynienia z dominacją gabinetu nad parlamentem oraz - z dominacją premiera nad gabinetem.
Po czwarte, w reżimach parlamentarnych stosowane są różnorodne systemy wyborcze. W Australii przyjęto system większości bezwzględnej, w Wielkiej Brytanii i w Kanadzie - system większości względnej, w RFN, Japonii, we Włoszech (od 1994 r.) oraz w Nowej Zelandii (od 1992 r.) - system mieszany, natomiast w innych krajach używane są różne warianty proporcjonalności (w postaci systemów list partyjnych czy - jak w Irlandii i na Malcie - STV). Dodajmy również, że w ramach systemów list partyjnych stosowane są różne formuły wyborcze (np. d'Hondta czy
317
Systemy polityczne współczesnego świata
Sainte-Lague) oraz rożne metody określania tzw. ilorazu wyborczego (np. Hare'a, Droppa czy metoda Imperiali). Wreszcie w niektórych krajach stosowana jest wyrównawcza dystrybucja miejsc, równoważąca - przynajmniej częściowo - straty, które poniosły partie małe. Najkrócej mówiąc, systemy większościowe oraz systemy list partyjnych oparte na formule d'Hondta - faworyzujące, ogólnie rzecz biorąc, partie silniejsze - sprzyjają dominacji rządu, ułatwiają bowiem wyłonienie stabilnej większości parlamentarnej. Silna stosunkowo (przynajmniej do lat 90.) pozycja parlamentu włoskiego osiągnięta została w ramach metody Imperiali - korzystniej dla partii słabszych. Podobny efekt można zaobserwować w Skandynawii, gdzie wzmocnienie pozycji parlamentów w Danii, Norwegii i Szwecji dokonało się w ramach systemu Sainte-Lague, sprzęgniętego z zasadą wyrównawczej dystrybucji miejsc, a więc rozwiązań preferujących, do pewnego stopnia, ugrupowania zyskujące niewielkie poparcie.
Po piąte, parlamentaryzm występuje zarówno w monarchiach, jak i w republikach. Rozróżnienie to ma pewne znaczenie na płaszczyźnie historycznej; długotrwała ewolucja monarchii doprowadziła do ukształtowania się raczej stabilnych reżimów parlamentarnych, czego nie można powiedzieć o wszystkich republikach (Weimarskie Niemcy, przedwojenna Austria, IV Republika we Francji, powojenne Włochy). Jak się wydaje, czynnikiem decydującym o stabilności (niestabilności) parlamentaryzmu jest jednak przede wszystkim strategia elit politycznych, a nie forma państwa. Z punktu widzenia istoty mechanizmu politycznego nie ma ona większego znaczenia. Ani monarcha, ani prezydent nie sprawują realnej władzy wykonawczej, zachowując na ogół neutralność polityczną i sytuując się ponad politycznymi podziałami (tak np. w Belgii, podzielonej na mocy konstytucji z 1994 r. na trzy wspólnoty - flamandzką, walońską i germańską - za jedynego Belga uznaje się króla, co wzmacnia symboliczne znaczenie monarchy). Głowa państwa nie ponosi też odpowiedzialności politycznej za swe działania przed parlamentem. Formalną różnicę stanowi jedynie to, że monarcha uzyskuje swą władzę przez dziedziczenie i sprawuje ją dożywotnio, natomiast prezydent otrzymują ją w drodze wyborów (w tym sensie odpowiada on politycznie przed wyborcami), a czas trwania jego pełnomocnictw jest konstytucyjnie ograniczony. Istotne znaczenie może natomiast mieć autorytet monarchii i jej integrująca siła - przymioty, których obieralny prezydent może nie posiadać.
Po szóste wreszcie, parlamentaryzm współistnieje zarówno z modelem demokracji westminsterskiej (Wielka Brytania, Nowa Zelandia do lat 90.), jak i konsensu-alnej (Austria, Belgia, Holandia). Zdaniem twórcy tej typologii, Arenda Lijpharta,
318
Stosunki między legislatywą a egzekutywą
demokracja westminsterska (większościowa) oznacza wyższy poziom koncentracji władzy, co zapewniają m.in. większościowy system wyborczy, nierówny podział kompetencji między izby parlamentu, system dwupartyjny oraz jednowymiarowość konfliktu między partiami politycznymi. Konsensualizm jest natomiast związany z wie-lopartyjnością, proporcjonalnym systemem wyborczym, tzw. symetrycznym bikameralizmem (równowagą obu izb parlamentu) oraz z wielowymiarowością konfliktu międzypartyjnego (na konflikt socjoekonomiczny nakładają się podziały kulturowe). Demokracja większościowa oznacza przewagę gabinetu (w którym zasiadają liderzy zwycięskiej partii) nad parlamentem. Zadaniem zdyscyplinowanej partyjnie większości parlamentarnej jest popieranie inicjatyw gabinetu, kierowanego najczęściej przez szefa partii. W demokracji konsensualnej parlament spełnia inną rolę, będąc silniejszym partnerem dla egzekutywy, choć niekoniecznie w pełni ją sobie podporządkowującym.
Parlamentaryzm uznawany jest za typ elastycznego reżimu politycznego, bardziej odpornego na wyzwania ekonomiczne i polityczne. Odporność tę zapewnia mu przede wszystkim sposób wykorzystywania zasobów ludzkich (kwalifikacji i kompetencji funkcjonariuszy publicznych). Politycy działający w reżimach parlamentarnych pozostają dłużej "w obiegu", nabywając coraz to większego doświadczenia. Nie obowiązuje tu - jak np. w USA - zakaz reelekcji. Stanowisko premiera bądź ministra można sprawować nie tylko długo, lecz i wielokrotnie. Tak np. W. Martens był w latach 1979-1992 dziewięciokrotnie premierem Belgii, a łączny czas pozostawania na stanowisku premiera wyniósł 12 lat i 8 miesięcy. Helmut Kohl był kanclerzem RFN przez 4 pełne kadencje (16 lat), natomiast H. D. Genscher kierował przez 18 lat niemiecką polityką zagraniczną, będąc ministrem zarówno w rządach formowanych przez koalicję SPD/FDP, jak i CDU/FDR Ruud Lubbers był premierem Holandii przez ponad 12 lat; Margaret Thatcher przewodziła rządowi Jej Królewskiej Mości przez 11 lat. Podobnych przykładów można podać więcej. Na polityczną efektywność rządu wpływa też stabilizacja kadr tworzących służbę cywilną, wolną od politycznych nacisków i zapewniającą znajomość mechanizmów działania biurokracji. To doświadczenie apolitycznych urzędników jest bezcenną często pomocą dla liderów partyjnych obejmujących stanowiska polityczne. W przeciwieństwie do prezydencjalizmu, w którym alternacja władzy oznacza niemal całkowitą wymianę aparatu urzędniczego, parlamentaryzm łagodzi skutki przejęcia władzy przez dotychczasową opozycję, którą stanowią na ogół partie i politycy mający doświadczenie w rządzeniu. Z tego też względu - mimo podatności na kryzysy spowodowane niestabilnością systemu wielopartyjnego - jest on polecany jako korzystny dla młodych demokracji. Są w nim
319
Systemy polityczne współczesnego świata
bowiem wbudowane mechanizmy pozwalające na rozwiązanie sytuacji, która grozi konfliktem między legislatywą i egzekutywą, a w rezultacie paraliżem obu władz. Zaliczyć do nich możemy: niepowoływanie gabinetu, który na starcie nie posiada poparcia większości parlamentarnej (odmowa uchwalenia wotum zaufania), odwołanie gabinetu, który zaufanie utracił, przyspieszenie wyborów, które mogą przynieść bardziej klarowny rezultat polityczny, czy też powołanie apartyjnego gabinetu ekspertów (caretaker government). Rozwiązań takich nie odnajdziemy w drugim typie reżimu politycznego, który stanowi prezydencjalizm, uznawany z tego właśnie powodu za bardziej sztywny i mniej skłonny do stawienia czoła sytuacjom konfliktowym.
3. Prezydencjalizm i semiprezydencjalizm
Przeciwieństwem parlamentaryzmu jest reżim prezydencki, występujący wyłącznie w krajach, które przybrały postać republikańską. Zdaniem A. Lijpharta i G. Sar-toriego, opisują go trzy cechy: wybór głowy państwa w drodze wyborów powszechnych, konstytucyjne umocowanie jej władzy na określony okres (bez możliwości jego skrócenia przez parlament) oraz jednoosobowość egzekutywy. S. Mainwaring i M. Shugart sprowadzają prezydencjalizm do wyborów szefa egzekutywy i ustalonego z góry czasu trwania jego pełnomocnictw. S. Gebethner uważa natomiast, że sposób powoływania prezydenta nie ma decydującego znaczenia (powszechne wybory prezydenckie napotykamy w klasycznych reżimach parlamentarnych - np. w Irlandii, Grecji czy Austrii). Jego zdaniem najistotniejsze jest to, że prezydent jest wyposażony w "efektywne instrumenty sprawowania władzy wykonawczej", a równocześnie nie ponosi za swe działania polityczne odpowiedzialności przed parlamentem (jedyną formą odpowiedzialności są wybory). Jeszcze inaczej definiuje prezydencjalizm J. Linz. W myśl koncepcji tego autora reżim określany tym mianem charakteryzuje się istnieniem dualistycznej demokratycznej legitymacji władzy (posiada ją zarówno parlament, jak i prezydent) oraz określonym z góry czasem trwania pełnomocnictw władzy wykonawczej. Niezależnie od rozbieżności definicyjnych, większość badaczy uznaje, że od parlamentaryzmu różni się prezydencjalizm jednoczło-nowością władzy wykonawczej (prezydent pełni funkcje zarówno głowy państwa, jak i szefa rządu) oraz brakiem politycznej odpowiedzialności egzekutywy przed legislatywą.
W klasycznej postaci występuje prezydencjalizm w USA, gdzie najpełniej zastosowana została koncepcja podziału władzy Monteskiusza (dodajmy od razu, że jest
320
Stosunki między legislatywą a egzekutywą
to jedyny przykład tego reżimu w gronie skonsolidowanych demokracji). Model amerykański opiera się na normatywnej separacji władzy ustawodawczej (uosobionej przez dwuizbowy Kongres) oraz władzy wykonawczej. Separacja ta występuje zarówno na płaszczyźnie organizacyjnej (odrębne wybory parlamentu i prezydenta, zakaz łączenia funkcji deputowanego i członka gabinetu, niemożność przedterminowego rozwiązania parlamentu), jak i na płaszczyźnie funkcjonalnej (autonomia parlamentu w dziedzinie tworzenia prawa oraz prezydenta w zakresie jego wykonywania, brak instytucji kontroli parlamentu nad prezydentem oraz brak odpowiedzialności politycznej egzekutywy przed parlamentem). Warto jednak zwrócić uwagę, że oddzielenie legislatywy i egzekutywy jest niekonsekwentne w konstytucji i nieprzestrze-gane w praktyce. W myśl konstytucji USA, wiceprezydent jest przewodniczącym izby wyższej parlamentu (Senatu), zaś decyzje personalne prezydenta co do składu jego gabinetu zapadają za tejże izby wyższej "radą i zgodą" ("by and with the Advice and Consent"). Bez wątpienia przełamuje to organizacyjną separację władz, podobnie jak wyłomem od separacji funkcjonalnej jest prawo weta prezydenta wobec ustaw uchwalonych przez Kongres, dające egzekutywie możliwość ingerencji w proces stanowienia prawa. W tym samym kierunku (kooperacji władz) poszła amerykańska praktyka polityczna, dopuszczająca np. transmitowane przez telewizję przesłuchania funkcjonariuszy administracji przez członków Kongresu (tzw. public hearings), będące formą nieprzewidzianej w konstytucji kontroli egzekutywy przez legislatywę. Rację zdają się mieć więc ci, którzy traktują separację władz jako idealny, ale nierealizowany w praktyce model ustrojowy.
Jedno jest pewne: do sprawowania swej władzy (executive power) prezydent USA nie potrzebuje poparcia większości parlamentarnej. Kongres nie wyraża mu swego wotum zaufania w momencie objęcia przez niego urzędu, dlatego też parlamentarną większość mogą stanowić (i często tak się zdarza) przeciwnicy prezydenta. Nawet jeśli negatywnie oceniają oni prowadzoną przez niego politykę, nie mogą spowodować jego ustąpienia - Kongres nie dysponuje bowiem prawem udzielenia wotum nieufności. Jedyną drogą pozbawienia prezydenta urzędu jest procedura impeachment - oskarżenie wysunięte przez Izbę Reprezentantów (niższą izbę parlamentu) o zdradę, przekupstwo lub inne przestępstwo bądź przewinienie ("for Treason, Bribery, or other high Crimes and Misdemeanors"), które jest następnie rozpatrywane i osądzane przez Senat. Podstawą wyegzekwowania odpowiedzialności prezydenta jest więc popełnienie czynu niezgodnego z prawem, a nie błędna, szkodliwa lub nieudolna polityka. Oczywiście, u podłoża oskarżenia leżą względy polityczne, o czym przekonuje fakt, że wszystkie dotychczasowe zamiary sięgnięcia do procedury impeachment
321
Systemy polityczne współczesnego świata
(wobec A. Johnsona w 1868 r., R. Nixona w 1974 r. oraz B. Clintona w 1998 r.) były ogłaszane i realizowane wówczas, gdy przewagę w Izbie Reprezentantów miała opozycja.
Charakterystyczną cechą amerykańskiego prezydencjalizmu jest rozbudowany, swoisty system ograniczeń władzy ustawodawczej i wykonawczej (checks and balances system). Działalność legislacyjną Kongresu limitują pierwotne uprawnienia stanów, treść poprawek do konstytucji zawierających prawa obywatelskie, weto prezydenckie oraz kontrola konstytucyjności ustaw sprawowana przez Sąd Najwyższy. Głównym ograniczeniem władzy prezydenckiej są uprawnienia budżetowe Kongresu ("władza nad sakiewką"), wspomniana już instytucja impeachment oraz uprawnienia stanów. Niezawisłość Sądu Najwyższego od powołującego go prezydenta gwarantowana jest mianowaniem sędziów na czas nienagannego sprawowania urzędu ("during good Behavio-ur"). Kontrastuje to silnie z klasycznym parlamentaryzmem brytyjskim, w którym brak jest tego typu ograniczeń (zdaniem Jurga Steinera, istota tego ostatniego sprowadza się do tego, że jedynym zadaniem wyborców "jest wybór parlamentu, który ma wyłączne prawo wyrażania woli ludu").
Prezydencjalizm amerykański działa w określonym kontekście politycznym, który wyznaczają przede wszystkim dwa czynniki: system dwupartyjny i większościowy system wyborczy. Zdaniem A. Lijpharta, powodują one swoisty "efekt większościowy", przesuwając reżim polityczny USA w kierunku westminsterskiego modelu demokracji, czego nie równoważy ani formalna, ani faktyczna separacja władz. Elementami decydującymi o takim właśnie "nachyleniu" reżimu amerykańskiego są również sposób powoływania prezydenta (wybory powszechne) oraz koncentracja władzy wykonawczej w rękach "już nie tylko jednej partii, ale jednej osoby". Można dodać, że ocena ta nie uwzględnia w dostatecznym stopniu faktu, że w USA mamy do czynienia ze znacznym stopniem rozproszenia władzy - dzięki federalizmowi oraz autonomii lokalnej. Jest to czynnik zapobiegający arbitralności władzy prezydenta. Trzeba wszakże pamiętać, że dla twórców konstytucji USA kwestia podziału władzy pomiędzy Unię i stany miała znaczenie pierwszoplanowe, a ostateczny kształt federacji uznano za najdoskonalsze rozwiązanie możliwego konfliktu między suwerennymi stanami a władzą centralną. Stąd też wielu autorów dowodzi, że prezydencjalizm (poza przypadkiem USA) nie zapewnia ani stabilności demokracji (przez większą podatność na kryzysy polityczne), ani niezbędnej elastyczności systemu politycznego, co czyni ten typ reżimu politycznego mniej przydatnym, zwłaszcza dla krajów wkraczających na drogę demokracji. Spostrzeżenie to znajduje swe potwierdzenie empiryczne nie tylko w Ameryce Łacińskiej, w której ta forma polityczna jest domi-
322
Stosunki między legislatywą a egzekutywą
nująca. Potwierdza się ono również w przypadku trzech "młodych" demokracji zachodnioeuropejskich - Hiszpanii, Grecji i do pewnego stopnia w Portugalii - w których konsolidacja demokracji została osiągnięta w stosunkowo krótkim czasie w ramach reżimu parlamentarnego (elementy prezydencjalizmu widoczne w pierwszej fazie demokratyzacji portugalskiej okazały się nietrwałe). Trzeba jednak podkreślić, że w Stanach Zjednoczonych prezydencjalizm okazał się reżimem zarówno sprawnie funkcjonującym, jak i zapewniającym wyjątkowo wysoki poziom politycznej stabilności - mimo niskiego poziomu instytucjonalizacji amerykańskich partii politycznych. Być może z tego względu stanowi on atrakcyjny wzór ustrojowy do naśladowania, o czym przekonuje nas powojenne doświadczenie polityczne wkraczających na drogę demokracji krajów Ameryki Łacińskiej, Afryki i Azji, w których brakuje zdyscyplinowanych partii politycznych.
Wśród zalet prezydencjalizmu wymienia się uproszczenie procesu decyzyjnego oraz jasne ustalenie kwestii odpowiedzialności politycznej (przypomnijmy, że w USA nie istnieje gabinet, który - jak w parlamentaryzmie - kolektywnie podejmuje decyzje i solidarnie za nie odpowiada; jedynym decydentem pozostaje prezydent). Podkreśla się też, że prezydencjalizm nie zna możliwości wystąpienia kryzysów parla-mentarno-gabinetowych; skoro prezydent czerpie swą władzę z rąk wyborców i zbędne jest mu parlamentarne poparcie, to fakt, że nie cieszy się on zaufaniem większości parlamentarnej, nie ma znaczenia. Z drugiej strony owa niezależna legitymacja, jaką posiadają prezydent i parlament, nie zachęca do poszukiwania kompromisów; przeciwnie, może stać się uzasadnieniem dla koncentrowania władzy w jednych rękach. Zdaniem Alfreda Stepana i Cindy Skach, prezydenci, którzy nie posiadają poparcia większości parlamentarnej, mogą czuć się tym faktem sfrustrowani i dążyć do rządzenia za pomocą dekretów, omijając w ten sposób parlament. To prawda, obawy takie znajdują potwierdzenie w praktyce nieskonsolidowanych demokracji. Są jednak całkowicie nieuzasadnione na gruncie doświadczeń USA (aczkolwiek uprawnienie do stosowania weta wobec ustaw uchwalonych przez Kongres umożliwia doprowadzenie do nieprzewidzianej przez twórców konstytucji nadmiernej ingerencji egzekutywy w proces ustawodawczy, co rządzenie dekretami czyni zbędnym).
System prezydencki USA - głównie ze względu na założenia konstrukcyjne wyrażające dążenie do możliwie pełnej separacji władz, ale również z powodu specyfiki systemu partyjnego - jest w zasadzie rozwiązaniem unikalnym. Amerykański prezydencjalizm jest efektem planowej działalności polityków, którzy w trakcie wieloletniej dyskusji poszukiwali rozwiązań kojarzących suwerenność stanów z efektywną władzą Unii. Optymalny model systemu politycznego miał być równocześnie
323
Systemy polityczne współczesnego świata
przeciwieństwem silnej władzy centralnej, w której upatrywano zagrożenie dla wolności, i zaprzeczeniem demokracji bezpośredniej, którą traktowano jako groźbę dla bezpieczeństwa kraju. Jak pisał w eseju 2. Federałisty John Jay, lud amerykański "przywiązany do Unii nie mniej niż zakochany w swej wolności" dostrzegał to, że jednoczesne zabezpieczenie jednego i drugiego można znaleźć w "bardziej roztropnie ukształtowanym systemie władz ogólnonarodowych". Takim właśnie systemem był model podziału władz zaproponowany w konstytucji USA.
Doświadczenia amerykańskie stały się, przynajmniej w pewnym zakresie, inspiracją dla rozwiązań ustrojowych niektórych państw zachodnioeuropejskich. Stosowane w politologii pojęcie "prezydencjalizm" odnosi się więc nie tylko do USA i reżimów państw latynoamerykańskich, ale również do tych systemów, w których prezydent aktywnie wpływa na działania rządu i parlamentu, zwłaszcza zaś na proces formowania i trwałość gabinetu. Są to systemy mieszane, w których koegzystują elementy "modelowego" parlamentaryzmu i prezydencjalizmu. Niektórzy politolodzy są skłonni traktować je jako swoistą hybrydę polityczną, inni podkreślają, że stanowi ona jednak mutację reżimu parlamentarnego. Dla odróżnienia reżimów tego typu od prezydencjalizmu amerykańskiego wielu autorów posługuje się określeniem "semiprezydencjalizm". Podkreśla się równocześnie, że jest to system "niepełnej unifikacji" legislatywy i egzekutywy. Do jego cech zasadniczych zaliczymy: 1) dualizm władzy wykonawczej, która rozdzielona jest pomiędzy prezydenta i gabinet z premierem na czele, 2) właściwy dla prezydencjalizmu sposób powoływania głowy państwa - wybory bezpośrednie lub przez specjalnie w tym celu zwołane kolegium elektorów, 3) określony konstytucyjnie i niezależny od zmiany układu sił politycznych w parlamencie czas sprawowania przez prezydenta swego urzędu, 4) dysponowanie przez prezydenta kompetencjami umożliwiającymi podejmowanie decyzji politycznych w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, 5) uprawnienia prezydenta w stosunku do rządu (powoływanie i odwoływanie premiera i ministrów) i parlamentu (przedterminowe rozwiązanie, weto ustawodawcze), 6) brak odpowiedzialności politycznej głowy państwa przed parlamentem (przewidziana jest natomiast, podobnie jak w klasycznym prezydencjalizmie, odpowiedzialność prawna za naruszenie konstytucji i polityczna - przed wyborcami) oraz 7) możliwość przedterminowego rozwiązania parlamentu przez prezydenta (z inicjatywy rządu) połączona z uzależnieniem egzystencji rządu od zaufania parlamentu, co z kolei stanowi charakterystyczny rys parlamentaryzmu.
Powyższe cechy opisują, choć w niejednakowym stopniu, dwa współczesne reżimy europejskie: V Republikę Francuską i Finlandię (a także Portugalię we wczesnej
324
Stosunki między legislatywą a egzekutywą
fazie demokratyzacji). Z prezydencjalizmem amerykańskim łączy je sposób wyboru głowy państwa, konstytucyjnie określona i niezależna od woli parlamentu kadencja urzędu prezydenta, uczynienie zeń aktywnego podmiotu polityki oznaczające faktyczne przewodzenie rządowi oraz brak odpowiedzialności politycznej głowy państwa przed parlamentem. Występują tu jednak - w porównaniu do amerykańskiego pierwowzoru - trzy istotne różnice, będące konsekwencją dualizmu władzy wykonawczej (tzn. wyodrębnienia stanowiska głowy państwa i szefa rządu). Pierwszą z nich jest dopuszczalność przedterminowego rozwiązania parlamentu przez prezydenta oraz skorelowana z tym możność obalenia rządu przez parlament poprzez uchwalenie wotum nieufności. W ten sposób zamiast konstrukcji separacji władz pojawia się współpraca władzy ustawodawczej i wykonawczej, ale tylko wówczas, gdy większość parlamentarna popiera prezydenta (przypomnijmy, że siła antyprezydenckiej opozycji w Kongresie USA nie ma bezpośrednio żadnego znaczenia). Po drugie, prezydent wyposażony jest w uprawnienia ograniczające władzę ustawodawczą parlamentu (we Francji jest to prawo zarządzania referendum oraz prawo wydawania aktów o mocy ustawy - tzw. ordonansów). Po trzecie, odmiennie niż w USA, faktyczna pozycja prezydenta jest uzależniona od istnienia bądź braku przychylnej mu większości w parlamencie. Jak podkreśla Raymond Aron, prezydent V Republiki jest władzą zwierzchnią dopóty, dopóki dysponuje poparciem większości w Zgromadzeniu Narodowym. Gdy ją traci, realna władza przechodzi w ręce premiera. Zdaniem Maurice'a Duvergera, ta właściwość systemu francuskiego powoduje, że nie jest on - jak chcą tego niektórzy - syntezą prezydencjalizmu i parlamentaryzmu, ale "alter-nacją pomiędzy prezydencjalną i parlamentarną fazą rozwoju politycznego". Oznacza to, że w warunkach rekompozycji układu sił w parlamencie na niekorzyść prezydenta, reżim semiprezydencki ewoluuje faktycznie od "monarchii republikańskiej" (M. Du-verger) do parlamentaryzmu gabinetowego. Ten kierunek ewolucji jest również widoczny w Portugalii i Finlandii w latach 80. i 90., choć spowodowały go inne przyczyny.
Elementy prezydencjalizmu znajdujemy także w Islandii oraz - w początkowej fazie rozwoju politycznego po "rewolucji goździków" - w Portugalii. Jednak przypadek islandzki to raczej przykład "prezydencjalizmu na papierze", bowiem znacznie rozbudowanym kompetencjom prezydenta w stosunku do parlamentu i gabinetu towarzyszy praktyka charakterystyczna dla parlamentaryzmu, w której główną rolę odgrywają partie polityczne i ich liderzy. Mimo krytyki pod adresem tradycyjnych ugrupowań, mimo pojawienia się w końcu lat 80. i 90. nowych, radykalnych partii politycznych (m.in. Sojuszu Kobiet) oraz mimo wzrastającej płynności poparcia
325
Systemy polityczne współczesnego świata
wyborczego, gabinety islandzkie są powoływane w wyniku negocjacji międzypartyjnych prowadzonych między partiami otwartymi na współpracę w różnej konfiguracji sił. Tym samym prezydencka interwencja staje się zbędna. Natomiast w Portugalii można dostrzec wpływ ewolucji systemu partyjnego: od spolaryzowanego pluralizmu w latach 70. poprzez pluralizm umiarkowany w latach 80. do faktycznie dwupartyjnej rywalizacji między konserwatywną PSD oraz socjalistami w latach 90. W tej sytuacji stabilizacja sceny politycznej stała się również efektem działania partii politycznych, a nie głowy państwa.
Aczkolwiek pomiędzy europejskimi reżimami semiprezydenckimi występują pewne różnice, wynikające w szczególności z odmienności uwarunkowań genetycznych, to zdają się dominować tendencje wspólne. Jedną z nich jest ewolucja w kierunku wyboru prezydenta bezpośrednio przez naród (konstrukcja taka została przyjęta w Islandii w 1944 r. i w Portugalii w 1976 r. - po "rewolucji goździków"). W referendum w 1962 r. obywatele francuscy opowiedzieli się za zmianą pierwotnego systemu wyboru głowy państwa przez kolegium elektorów na rzecz wyborów bezpośrednich. W Finlandii, gdzie przez niemal siedemdziesiąt lat obowiązywała zasada wyborów pośrednich, w 1988 r. zastosowano eksperymentalnie tryb, polegający na stworzeniu możliwości przejęcia uprawnień kolegium elektorskiego przez wyborców, ale jedynie w razie osiągnięcia przez kandydata w głosowaniu powszechnym bezwzględnej większości głosów (gdyby tak się nie stało, wyboru miało dokonać kolegium elektorów wyłonione przez wyborców). Kandydujący na stanowisko prezydenta republiki Mauno Koivisto zyskał 47,9% głosów wyborców i w rezultacie został wybrany 189 głosami elektorskimi (kolegium liczyło 301 osób). W literaturze fińskiej podkreślano jednak, że już w 1994 r. powinien zostać wprowadzony bezalternatyw-ny system wyborów bezpośrednich na wzór francuski, islandzki i portugalski. Za rozwiązaniem takim opowiedział się też prezydent M. Koivisto. W lutym 1994 r. socjaldemokrata Martti Ahtisaari został pierwszym prezydentem Finlandii, który uzyskał swój mandat bezpośrednio z rąk wyborców, pokonując w drugiej turze przedstawicielkę Szwedzkiej Partii Ludowej - Elisabeth Rehn. Sześć lat później wyborcy powierzyli stanowisko prezydenta pierwszej w historii Finlandii kobiecie: przedstawicielka socjaldemokracji Tarja Halonen zwyciężyła konserwatystę (i byłego premiera) Esko Aho.
Drugą wspólną cechą europejskich reżimów semiprezydenckich jest to, że rozpoczynały one swą działalność w otoczeniu nieustabilizowanych systemów partyjnych, będąc - w założeniu - remedium na wynikające stąd niebezpieczeństwa. Zarówno we Francji, jak i w Finlandii oraz (w początkowej, porewolucyjnej fazie rozwoju po-
326
Stosunki między legislatywą a egzekutywą
litycznego) w Portugalii mamy do czynienia z systemami o znacznym stopniu frak-cjonalizacji i zmienności zachowań wyborczych (ta ostatnia tendencja nie w pełni potwierdza się współcześnie we Francji). Rzutuje to na stabilność polityczną. Przeciętna "trwałość" rządu (czas sprawowania przez niego swych funkcji) w Finlandii była w latach 1945-1980 najniższa w Europie i wynosiła 13 miesięcy. Wskaźnik ten dla V Republiki wynosi 19 miesięcy i jest na tle europejskiego parlamentaryzmu -z wyjątkiem Włoch - raczej niski. W Portugalii wiatach 1974-1976 funkcjonowało 6 prowizorycznych rządów. Należy jednak zaznaczyć, że stabilność polityczna w tym kraju znacznie wzrosła pod koniec lat 80., co wiąże się z dominacją na scenie politycznej Partii Socjaldemokratycznej (PSD) i jej lidera Anibala Cavaco a Silva oraz ewolucją reżimu politycznego w kierunku parlamentaryzmu. W 1987 i ponownie w 1991 r. PSD uzyskała ponad 50% głosów wyborców w wyborach parlamentarnych, co stanowiło ewenement w ówczesnej Europie Zachodniej. Choć sytuacja ta nie powtórzyła się w wyborach z jesieni 1995 r., to jednak główny rywal PSD - Partia Socjalistyczna - zdołał utworzyć jednopartyjny gabinet większościowy z A. Guterre-sem na czele. Natomiast Francja i Finlandia pozostają nadal przykładami systemów nieustabilizowanych, w tym sensie, że żadna partia nie ma szansy na zdobycie tak znacznego poparcia.
Obecność znaczących partii antysystemowych, głęboki dystans ideologiczny, odśrodkowy charakter rywalizacji międzypartyjnej, istnienie silnej opozycji zarówno na lewym, jaki na prawym biegunie systemu partyjnego, trudności ze sformowaniem trwałej koalicji oraz, jak w przypadku Finlandii do 1990 r., silne zagrożenie zewnętrzne - wyznaczają szczególną rolę polityczną głowie państwa. Występuje ona w charakterze mediatora w sporach międzypartyjnych. Tak postrzegał siebie w systemie politycznym V Republiki jego twórca - generał de Gaulle (który, nawiasem mówiąc, nie był członkiem żadnej partii). Wizja ta, choć początkowo realizowana, nie ziściła się jednak we Francji w pełni, czego doświadczył zwłaszcza F. Mitterand wiatach 1986-1988, stając naprzeciw opozycyjnej wobec niego, zdyscyplinowanej większości parlamentarnej. W okresie tzw. I cohabitation ("współzamieszkiwania"), tj. wiatach 1986-1988, centrum decyzji politycznych przesunęło się w stronę prawicowego rządu kierowanego przez J. Chiraca, zaś władza prezydencka stała się bardziej "władzą pozostającą w rezerwie" (la pouvoir reserve), upodabniając system francuski do parlamentaryzmu. Sytuacja taka powtórzyła się w latach 1993-1995, kiedy to prezydentem pozostawał F. Mitterand, zaś na czele centroprawicowego gabinetu stał E. Balladur. Przykład ten - podobnie jak doświadczenia portugalskie - pozwala na uogólnienie: ukształtowanie w ramach reżimu prezydenckiego zdyscyplinowanej
327
Systemy polityczne współczesnego świata
większości parlamentarnej kierowanej przez lidera jednej, dominującej partii, znacznie zawęża możliwość odgrywania przez prezydenta roli aktywnego podmiotu polityki i wymusza ewolucję w kierunku klasycznego parlamentaryzmu.
Ewolucja taka znajduje potwierdzenie również w całkowicie odmiennym przypadku Finlandii. Choć, jak do niedawna podkreślano, wewnętrzna opozycyjność ekstremalnego, spolaryzowanego systemu partyjnego zmniejsza się, to jednak głębsze niż w pozostałych państwach skandynawskich różnice ideologiczne oraz mniej zakorzenione mechanizmy konsensualne utrudniały formowanie trwałych koalicji. W sytuacji "pata parlamentarnego" mogło przeto dojść do interwencji ze strony cieszącego się tradycyjnie wysokim autorytetem prezydenta. Przykładem niech będą tu wybory z roku 1987, w wyniku których żadna z partii nie uzyskała poparcia wystarczającego dla sformowania trwałej koalicji. Odchodząc od powszechnej w Skandynawii praktyki powoływania rządów mniejszościowych, M. Koivisto wezwał przywódców dwóch opozycyjnych wobec siebie partii, socjaldemokracji (SDP) i zwalczających ją konserwatystów (KOK), do zawiązania koalicji, która dysponowałaby przewagą głosów w parlamencie (109 na 200). To, jak podkreślano, "nieortodoksyjne rozwiązanie polityczne" wzmocniło autorytet prezydenta, zapoczątkowując proces przezwyciężania skutków frakcjonalizacji fińskiego systemu partyjnego.
Sytuacja w Finlandii ulega jednak widocznej zmianie, której efektem staje się relatywne osłabienie roli prezydenta jako kreatora polityki. Przyczyniły się do tego czynniki różnego rodzaju. Jednym z nich jest transformacja zewnętrznego otoczenia systemu politycznego Finlandii (rozpad byłego ZSRR oraz integracja ze Wspólnotą Europejską). Zanik zagrożenia ze strony sąsiedniego supermocarstwa oraz wprzęgnięcie gabinetu fińskiego w tryby działania eurobiurokracji zmniejszają zapotrzebowanie na aktywność głowy państwa. Ten sam skutek wywołują czynniki wewnętrzne: obniżenie poziomu polaryzacji systemu partyjnego oraz zmiany instytucjonalne. Zarówno M. Kohdsto, sprawujący swą funkcję w latach 1982-1994, jak i - w jeszcze większym stopniu - jego następca M. Ahtisaari, nie posiadali władzy ani charyzmy swoich poprzedników. Zgodna współpraca głównych fińskich partii politycznych przesuwa punkt ciężkości rządzenia (zwłaszcza w kwestiach polityki wewnętrznej) w stronę koalicyjnego gabinetu, kierowanego przez lidera najsilniejszej partii. Prezydent traci natomiast swą funkcję arbitra w sporach politycznych, których intensywność maleje. Od 1983 r. wszystkie fińskie koalicje są w stanie przetrwać całą kadencję. Równocześnie następuje redukcja faktycznych uprawnień głowy państwa, zwłaszcza w kwestii formowania gabinetu oraz rozwiązywania parlamentu, stanowiąca reakcję partii politycznych na "oświecony despotyzm" praktykowany przez U. Kekkonena.
328
Stosunki między legislatywą a egzekutywą
Zmiany konstytucyjne w latach 90., które osłabiły pozycję mniejszości parlamentarnej, powiększyły równocześnie zdolność rozwiązywania problemów przez gabinet i premiera. Wszystko to dowodzi, że - mimo kryzysu ekonomicznego oraz przejawów destabilizacji politycznej w latach 90. (w postaci zwiększonej płynności poparcia wyborczego, spadającej frekwencji oraz postępującej fragmentaryzacji systemu partyjnego) - zapotrzebowanie na ingerencję głowy państwa w stosunki między parlamentem i gabinetem maleje, a reżim polityczny ewoluuje w kierunku klasycznego parlamentaryzmu. Przejawem tej ewolucji jest wyłonienie po wyborach z 1995 oraz z 1999 r. pięciopartyjnego gabinetu R Lipponena wyłącznie w drodze przetargów międzypartyjnych.
Do podobnych wniosków uprawnia analiza praktyki politycznej V Republiki Francuskiej do 1986 r. Jej cechą charakterystyczną była również początkowa dominacja prezydenta nad premierem i rządem, założona zresztą w konstytucji z 1958 r. Premierzy francuscy, niezależnie od cech osobowościowych, nie potrafili osiągnąć pozycji liderów politycznych kierujących autonomicznie rządem mimo dysponowania licznymi zasobami politycznymi, takimi jak władza organizacyjna czy też bezpośrednia kontrola służb rządowych. Sytuacja zmieniła się natomiast w latach 1986-1988, kiedy to pozycja premiera, a był nim J. Chirac, uległa istotnemu wzmocnieniu. Mając przeciwko sobie większość parlamentarną i wyłoniony przez nią gabinet, prezydent F. Mitterand zmuszony został do ograniczenia swej aktywności na niwie polityki wewnętrznej. Druga cohabitation z lat 1993-1995 oraz trzecia - po wyborach z 1997 r. - potwierdzają tezę o łatwości przechodzenia V Republiki z prezydencjalizmu w parlamentaryzm, choć należy zauważyć, że zwrot w kierunku semiprezydencjalizmu również nie nastręcza trudności. Pod tym względem doświadczenia Finlandii (a także Portugalii) wydają się bardziej przekonująco dowodzić tendencji zastępowania wzorców semiprezydencjalizmu przez parlamentaryzm.
Na pozycję prezydenta, premiera - a także parlamentu - wpływają też inne czynniki. Podobnie jak w parlamentaryzmie, tak i w europejskich reżimach semiprezy-denckich zaznacza się wpływ mechanizmów korporatywistycznych, umożliwiających aktywny udział grup interesu w podejmowaniu decyzji politycznych. Tendencja ta jest najsłabsza we Francji, najsilniejsza zaś - w Finlandii. Zdaniem autorów skandynawskich, kombinacja silnego neokorporatywizmu i równie silnego prezydencjalizmu może osłabiać znaczenie partii politycznych, powodując erozję bazy parlamentaryzmu.
Jednak zasadniczym czynnikiem różnicującym zachodnioeuropejski semiprezyden-cjalizm jest ewolucja systemu partyjnego. Zważmy, że rozwiązania konstytucyjne
329
Systemy polityczne współczesnego świata
zapewniające prezydentowi aktywną rolę w formułowaniu polityki oraz kreowaniu gabinetu pojawiały się w Europie jako remedium na słabość partii politycznych oraz niestabilność systemu partyjnego. Semiprezydencjalizm zachodnioeuropejski jest więc w jakimś sensie efektem i równocześnie instrumentem przezwyciężania negatywnych skutków ekstremalnego pluralizmu, by użyć tu kategorii wprowadzonej przez G. Sartoriego. W różny sposób zmienia on jednak scenę partyjną. We Francji efektem zmian z 1958 r. stało się pojawienie silnej partii "prezydenckiej", która stanowiła parlamentarne zaplecze personalnej władzy Ch. de Gaulle'a, zapewniając mu bezwzględną większość głosów. Podobne znaczenie miało poparcie socjalistów dla F. Mitteranda. Wiatach 1995-1997 w takiej sytuacji był J. Chirac, którego partia (UPF) kontrolowała ponad 75% mandatów. Zwycięstwo opozycji, jak ukazały to wybory z lat 1986, 1993 oraz 1997, otwiera możliwość zneutralizowania głowy państwa i aktywizuje gabinet oraz premiera. Natomiast ani w Finlandii, ani w Islandii, ani początkowo w Portugalii nie było silnego ugrupowania "prezydenckiego". Aktywność prezydenta przejawiała się przeto w wysiłkach na rzecz utworzenia i utrzymania koalicyjnego gabinetu. Gdy partie polityczne zdołały urosnąć w siłę (jak w Portugalii) lub dopracować się trwałego konsensu obejmującego większość parlamentarną (jak w Finlandii i Islandii), zaczęły forsować model parlamentarny jako bardziej odpowiadający ich interesom politycznym. Ewolucji tej towarzyszy osłabienie pozycji prezydenta w codziennym życiu politycznym.
4. System rządów zgromadzenia
Spośród reżimów politycznych występujących we współczesnych demokracjach zdecydowana większość przystaje do wzorca parlamentarnego, prezydencjalnego lub semiprezydenckiego. Są jednak wyjątki. W Europie Zachodniej należy do nich Szwajcaria. Tę samą - choć nie tak ustabilizowaną - formę polityczną odnajdujemy w Urugwaju, w latach 1919-1933 oraz 1952-1966 (tzw. I i II okres colegiado). Swoista relacja między władzą ustawodawczą i wykonawczą, jaką napotykamy w tych dwóch przypadkach, określana jest jako system rządów konwentu (zgromadzenia). Ta myląca nazwa sugeruje nadrzędność parlamentu nad egzekutywą. Sytuacja taka - choć jej wizja zawarta jest częściowo w konstytucji - nie znajduje potwierdzenia w praktyce. Osobliwości reżimu politycznego w Szwajcarii (częściowo także i Urugwaju) wynikają przede wszystkim z jej neutralności, ze stosowania w nadzwyczaj szerokim zakresie instytucji demokracji bezpośredniej, niezwykle szerokiej decentraliza-
330
Stosunki między legislatywą a egzekutywą
cji władzy na szczebel kantonów i gmin, nazywanej niekiedy "radykalnym federali-zmem", oraz rozbudowania mechanizmów korporatywistycznych i konsensualnych
0 ile demokracja bezpośrednia i korporatywizm są czynnikiem osłabiającym znaczenie partii politycznych, o tyle konsensualizm pobudza ich aktywność w rozwiązywaniu konfliktów, powstających na tle podziałów etnicznych, religijnych lub wynikających z różnic interesów kantonów.
Charakteryzując system rządów zgromadzenia z konstytucyjnoprawnego punktu widzenia, P. Sarnecki podkreśla trzy okoliczności. Po pierwsze, wiąże się on z względną koncentracją funkcji państwowych w rękach parlamentu. Idzie tu nie tylko o brak jakichkolwiek ograniczeń dla władzy ustawodawczej (nie ma ich bowiem także w niektórych reżimach parlamentarnych - np. w Wielkiej Brytanii), ale i o domniemanie kompetencji, które nie zostały wyraźnie przyznane innym organom. Po drugie, charakterystyczną cechą rządów zgromadzenia jest eliminacja instytucji ograniczających władzę parlamentu (brak kontroli konstytucyjności ustaw, brak instytucji weta, samodzielność organizacyjna). Warto dodać, że podobne rozwiązania również wmontowane są w brytyjski parlamentaryzm. Po trzecie wreszcie, system rządów zgromadzenia cechuje rozbudowany katalog uprawnień parlamentu w stosunku do innych, wykonawczych organów państwa, które tworzą pion służby publicznej. Tak skonstruowany reżim polityczny jest zaprzeczeniem zasady podziału władz - przynajmniej w tym sensie, w jakim rozumiano ją w Stanach Zjednoczonych. Bliższy jest natomiast założeniom klasycznego brytyjskiego parlamentaryzmu.
Polityczną swoistość systemu rządów zgromadzenia wyznaczają przede wszystkim kolegialny charakter gabinetu oraz fakt, że problem obsady stanowisk w rządzie (łącznie ze stanowiskiem szefa rządu) nie jest przedmiotem rywalizacji międzypartyjnej. W okresach colegiado urugwajski gabinet liczył 9 osób, z czego 6 reprezentowało najsilniejszą partię, 3 natomiast - ugrupowanie, które w rywalizacji o mandaty parlamentarne uzyskało drugie miejsce. Szwajcarska egzekutywa składa się natomiast z 7 osób, wybieranych przez obie izby parlamentu na okres lat czterech (bez możliwości odwołania przed upływem tego terminu). Wszystkie miejsca w rządzie rozdzielane są wedle tzw. formuły magicznej (zauber formuła) pomiędzy cztery partie, z których każda uzyskuje minimum 10% głosów w wyborach do parlamentu. Od 1959 r. w sl ładzie rządu znajdujemy niezmiennie po dwóch przedstawicieli Partii Radykalno-Demokratycznej (FDP), chadecji (CDV), socjaldemokracji (SPS)
1 jednego przedstawiciela partii ludowej (SVP). Te cztery partie uzyskują łącznie około 70-80% głosów. Nie tworzą one jednak koalicji w klasycznym sensie tego słowa - udział w rządzie nie jest rezultatem negocjacji ani przetargów, a wynika
331
Systemy polityczne współczesnego świata
z respektowania niepisanego zwyczaju. Warto dodać, że sukces radykalnie prawicowej SVP w październiku 1999 r. (osiągnęła ona wówczas najwyższe poparcie w kraju) otworzył drogę do dyskusji na temat zmiany proporcji przewidzianych przez formułę magiczną (przedstawiciele i zwolennicy SVP domagają się zwiększenia liczby ministerstw kontrolowanych przez tę partię do dwóch).
Charakterystyczną cechą reżimu politycznego Szwajcarii (podobnie jak w okresie drugiego colegiado w Urugwaju) jest wynikająca z kolegialnego charakteru egzekutywy słaba pozycja polityczna jej szefa. W systemie rządów zgromadzenia nie występuje -charakterystyczne dla prezydencjalizmu, semiprezydencjalizmu oraz niektórych wariantów parlamentaryzmu - zjawisko personalizacji władzy wykonawczej. Prezydent Szwajcarii, będący równocześnie premierem, jest wybierany spośród Rady Związkowej (rządu) na jeden rok. Stanowisko to podlega rotacji. Kolejnymi wyznacznikami relacji między legislatywą i egzekutywą są: brak możliwości rozwiązania parlamentu przed upływem kadencji, brak możliwości wyrażania wotum nieufności (ani wotum zaufania) przez parlament wobec Rady Związkowej oraz znacząca rola komisji parlamentarnych w procesie podejmowania decyzji, obciążonych obowiązkiem wysłuchania opinii organizacji gospodarczych (Vemehmlassungeń). Ze względu na nieprzystawal-ność do wzorców parlamentaryzmu i prezydencjalizmu, reżim szwajcarski określany jest jako forma mieszana, charakteryzująca się skrzyżowaniem dwóch cech: wybieralności egzekutywy przez parlament oraz jej niezależności od zaufania parlamentu.
Swoisty układ relacji między parlamentem i rządem oraz konieczność rozwiązywania problemów społeczeństwa o złożonej strukturze (cztery grupy etniczne, dwa dominujące wyznania, odrębność interesów społeczności kantonalnych) wpływają na rozbudowanie mechanizmów konsensualnych. Są to wedle A. Lijpharta: wielka koalicja, wzajemne weto, wysoki zakres autonomii segmentalnej, proporcjonalny system wyborczy i osłabienie znaczenia lub wręcz nieobecność rywalizacji. Ten sposób podejmowania decyzji, nastawiony na osiągnięcie kompromisu w drodze wielostronnych negocjacji i przetargów, Jiirg Steiner nazwał "przyjacielskim porozumieniem" (amicable agreement). Nie brak jednak głosów, że istotna obecność wżyciu politycznym Szwajcarii instytucji demokracji bezpośredniej ogranicza znaczenie kompromisu wypracowanego przez elity. W każdym razie swoisty układ instytucjonalny oraz mechanizm decyzyjny - w połączeniu ze szczególnym, opartym na trwałym porozumieniu systemem partyjnym - czynią ze Szwajcarii przypadek unikalny we współczesnym świecie.
332
Stosunki między legislatywą a egzekutywą
5. Legislatywa i egzekutywa w demokracjach nieskonsolidowanych
"Trzecia fala demokracji", używając tu określenia S. Huntingtona, przyniosła ożywienie dyskusji na temat zalet i wad reżimu prezydenckiego i parlamentarnego. Nie wydaje się, by mogła ona być rozstrzygnięta w najbliższym czasie. Większość argumentów przytaczanych na rzecz jednego lub drugiego rozwiązania napotyka równie silnie kontrargumenty. Ostateczna ocena efektywności parlamentaryzmu i prezyden-cjalizmu (semiprezydencjalizmu) jest uzależniona w dużej mierze od formułowanych kryteriów. Te zaś bywają różnorodne. Najczęściej bierze się pod uwagę długotrwałość gabinetu jako wskaźnik stabilności politycznej. Miernik ten ujawnia przewagę "czystego" prezydencjalizmu nad parlamentaryzmem, ale również przewagę tego ostatniego w stosunku do semiprezydencjalizmu. A. Stepan i C. Skach analizują pre-zydencjalizm i parlamentaryzm, biorąc pod uwagę "odporność na przewrót wojskowy", "współczynnik przeżycia demokracji" (szansę jej ustabilizowania) oraz "współczynnik ciągłości rządów", dochodząc do wniosku, że reżim parlamentarny jest mniej odporny na kryzysy polityczne i zapewnia wyższy profesjonalizm rządzenia. A. Lij-phart posługuje się miernikami ekonomicznymi (dochód), socjalnymi (reprezentacja kobiet w parlamencie oraz zakres polityki rodzinnej) oraz politycznymi (frekwencja w wyborach parlamentarnych), dowodząc, że parlamentaryzm sprzężony jest z wyższym poziomem rozwoju gospodarczego, wyższym stopniem egalitaryzmu oraz wyższym poziomem partycypacji niż prezydencjalizm. Należy jednak pamiętać, że wymienieni autorzy kontrastują reżimy parlamentarne z "czystym" prezydencjali-zmem, obecnym poza USA głównie w odrabiających zacofanie gospodarcze, niestabilnych demokracjach Ameryki Łacińskiej. Stąd też przeniesienie powyższych spostrzeżeń na grunt zachodnioeuropejski, gdzie występuje tylko semiprezydencjalizm, jest mało przydatne.
Analizując reżimy polityczne nieskonsolidowanych demokracji, dostrzegamy wzrastającą atrakcyjność prezydencjalizmu jako wzorca politycznego. W ramach tzw. "drugiej fali" demokracji - z grona większych państw - reżim parlamentarny przyjęły tylko Turcja, Indie, Pakistan i Izrael. Z wyjątkiem tego ostatniego, żaden z wymienionych krajów nie stał się w pełni ukształtowaną demokracją liberalną (wątpliwości budzi kwestia przestrzegania praw człowieka w Indiach i Turcji oraz nieustabilizowana sytuacja wewnętrzna w Pakistanie). W trakcie "trzeciej fali" - mimo zachęcających przykładów państw śródziemnomorskich, które osiągnęły stosunkowo szybko konsolidację demokracji w warunkach parlamentaryzmu - drogą tą podążają, z różnym zresztą rezultatem, tylko niektóre państwa postkomunistyczne
333
Systemy polityczne współczesnego świata
(Czechy, Węgry, Słowacja), nieliczne republiki afrykańskie (Botswana, Nigeria, Tanzania, Kenia) oraz niewielkie kraje Oceanii i Karaibów, stanowiące byłe kolonie brytyjskie. Jest to o tyle charakterystyczne, że w piśmiennictwie lat 90. zdecydowanie przeważa pogląd o większej przydatności parlamentarnej formy rządów dla krajów wkraczających na drogę demokracji.
Fakty ukazują jednak coś innego. Po pierwsze, czysto prezydencką formę rządów przyjęła zdecydowana większość państw Ameryki Południowej, uzyskujących niepodległość w XIX wieku. Z wyjątkiem Urugwaju (w latach 1919-1966) oraz Brazylii (w krótkim okresie 1961-1963), w pozostałych krajach - w okresach, w których funkcjonowały rządy demokratyczne - parlamentaryzm nie stał się realną alternatywą ustrojową. Warto wspomnieć, że w Brazylii zorganizowano w 1993 r. referendum na temat formy rządów, którego rezultatem było zwycięstwo zwolenników prezydencjalizmu. "Trzecia fala", która w Ameryce Południowej zaczęła się w 1978 r., to -z wyjątkiem krajów należących do Brytyjskiej Wspólnoty Narodów - kolejne rozszerzenie zasięgu prezydencjalizmu (do grona krajów reprezentujących ten typ reżimu politycznego dołączyły Dominikana, Gwatemala, Honduras, Nikaragua, Panama, Paragwaj i Salwador). Na uwagę zasługuje fakt, że wiatach 90. prezydencjalizm latynoamerykański okazał się zdolny do stawienia czoła licznym wyzwaniom ekonomicznym i politycznym, a wyraźny regres demokratyzacji dał się zaobserwować jedynie w Wenezueli i Peru.
Po drugie, prezydencjalizm został również zaakceptowany w innych, nie pozostających pod bezpośrednim wpływem Stanów Zjednoczonych regionach świata przez państwa, które zanotowały największe sukcesy na drodze demokratyzacji. Republika Południowej Afryki - najbardziej zaawansowana (choć jeszcze nieskonsolidowana) demokracja Czarnego Kontynentu - stanowi przykład hybrydy ustrojowej, pośredniej między prezydencjalizmem i semiprezydencjalizmem. Korea Południowa, Tajwan, Filipiny - państwa, które można uznać za przodujących w konsolidowaniu demokracji reprezentantów "trzeciej fali" w Azji Południowo-Wschodniej - to klasyczne reżimy prezydenckie, oparte na powszechnych wyborach głowy państwa, monizmie egzekutywy oraz separacji władz. Zwróćmy uwagę na fakt, że kraje te są republikami. Elementy parlamentaryzmu odnajdujemy natomiast w demokratyzujących się monarchiach (Nepal, Kambodża, Malezja). Oznacza to, że model japoński, który skądinąd oddziałuje na praktykę polityczną nowych demokracji azjatyckich (zwłaszcza na kształt i ewolucję systemu partyjnego), nie stał się absolutnym wzorcem reżimu politycznego.
Po trzecie, choć w nowych demokracjach (a także w krajach "szarej strefy" ) Europy Centralnej i Wschodniej nie znalazł w ogóle zastosowania amerykański model
334
Stosunki między legislatywą a egzekutywą
reżimu prezydenckiego, to w niektórych z nich znaczne zainteresowanie wzbudzi} wzorzec semiprezydencjalizmu, kojarzący silną pozycję głowy państwa z formalnymi elementami "wzajemnej zależności" władzy ustawodawczej i wykonawczej. Elementy semiprezydencjalizmu, choć różne, występują w Chorwacji, w Rumunii, w Estonii, na Łotwie, w Polsce - zwłaszcza do 1997 r. - oraz w Rosji i na Ukrainie. We wszystkich tych krajach głowa państwa nie tylko pochodzi z wyborów powszechnych (wyjątkiem jest Estonia), ale wyposażona jest nadto w kompetencje dające znaczny wpływ na działanie parlamentu i gabinetu. W Rosji i na Ukrainie rząd jest rządem prezydenckim w tym sensie, że jego egzystencja zależy głównie od poparcia głowy państwa. Poprzez instytucję weta ustawodawczego prezydenci (z wyjątkiem Chorwacji) zyskują możność kształtowania ustaw (niezależnie od przyznanych im własnych uprawnień prawodawczych w postaci dekretów). Dysponując mniej lub bardziej ograniczonym prawem przedterminowego rozwiązania parlamentu, prezydenci zyskują wpływ na jego działanie. Najdalej idzie pod tym względem konstytucja Rosji z 1993 r., która wyposaża ponadto prezydenta wprawo rozwiązania parlamentu nie tylko w wypadku niemożności uzyskania poparcia dla kandydatury premiera, ale także w razie uchwalenia wotum nieufności dla rządu lub odmowy wotum zaufania (decyzja ta może być podjęta po upływie roku od dnia wyborów). Prezydent rosyjski przesądza też samodzielnie o tym, czy przyjąć rezygnację gabinetu, czy też ją odrzucić. W rezultacie zachowuje on pełną kontrolę nad funkcjonowaniem parlamentu i rządu oraz czynnie ingeruje w sytuacjach konfliktowych, wypełniając konstytucyjny obowiązek "zabezpieczenia zgodnego funkcjonowania i współdziałania naczelnych organów władzy państwowej" (art. 80 ust. 2 konstytucji Federacji Rosyjskiej).
Jak była już o tym mowa, semiprezydencjalizm w Europie Środkowo-Wschodniej jest mocno zróżnicowany i nie stanowi na pewno odwzorowania modelu francuskiego (do którego najpełniej nawiązuje konstytucja rumuńska). Co więcej, praktyka polityczna dowodzi nietrwałości rozwiązań instytucjonalnych, a w rezultacie - na przykładzie Polski - obserwujemy znamienną ewolucję od semiprezydencjalizmu ku zracjonalizowanemu parlamentaryzmowi gabinetowemu pod rządami konstytucji z 1997 r. (w którym odnajdujemy jednak charakterystyczną dla prezydencjalizmu i semiprezydencjalizmu instytucję weta ustawodawczego). Analizując doświadczenia polskie należy podkreślić, że - w przeciwieństwie do Rumunii, Rosji czy Chorwacji - przyjęcie rozwiązań charakterystycznych dla semiprezydencjalizmu nie doprowadziło do ustanowienia silnej władzy jednostki. Pomimo konfliktów między prezydentem L. Wałęsą a większością parlamentarną i wyłonionym przez nią gabi-
335
Systemy polityczne współczesnego świata
netem (w latach 1993-1995) oraz między A. Kwaśniewskim a koalicją AWS/UW nie doszło do żadnych rozwiązań siłowych. Prawdą jest, że niekiedy strony konfliktu wysuwały pod swoim adresem różnego rodzaju groźby (np. zapowiedź przedterminowego rozwiązania Sejmu przez L. Wałęsę w 1994 r. lub postawienia tego ostatniego przed Trybunałem Stanu), ale nie towarzyszyły im żadne realne działania. Ostatecznie wszystkie kwestie, które stały się przedmiotem rozbieżności, znalazły swe rozwiązanie w ramach procedur konstytucyjnych, a prezydent nie podporządkował sobie ani parlamentu, ani gabinetu, ani żadnego z sądów. Co więcej, intensywność konfliktów politycznych wydaje się być - nawet w owym okresie - niższa niż np. na Słowacji czy w Bułgarii, gdzie wprowadzono czysty model parlamentarny.
Autorzy dowodzący wyższości parlamentaryzmu nad prezydencjalizmem i semi-prezydencjalizmem powołują się często na fakt, że spośród krajów, które uzyskały niepodległość lub weszły na drogę demokracji po II wojnie światowej, trwałe stały się wyłącznie demokracje parlamentarne. Czynią tak m.in. A. Stepan i C. Skach w opublikowanym w 1994 r. artykule poświęconym analizie wpływu modeli konstytucyjnych na trwałość demokracji. Z danych przytoczonych przez autorów wynika, że w grupie 13 państw, które stały się niepodległe w latach 1945-1979 i którym udało się następnie utrwalić demokrację, nie ma przykładów prezydencjalizmu. Nie jest to do końca prawda: za demokracje uznaje się powszechnie Tajwan, Koreę Południową i Filipiny. Nie sposób pominąć też faktu, że wśród 13 krajów przytoczonych przez A. Stepana i C. Skach dominują niewielkie państewka wyspiarskie (np. Jamajka, Sa-int Lucia, Kiribati, Nauru czy Tuwalu), których wpływ na zdynamizowanie procesu demokratyzacji - nawet w najbliższym otoczeniu - wydaje się niewielki. Co więcej, demokracje parlamentarne, także po II wojnie, nie są chronione przed antydemokratycznymi zamachami stanu, czego dowodzą przykłady Grecji oraz Turcji. Czy w takim razie tezę o większej przydatności parlamentaryzmu dla młodych demokracji potwierdzają doświadczenia Europy postkomunistycznej?
Odpowiedź na tak postawione pytanie jest o tyle trudna, że w państwach Europy Środkowo-Wschodniej przeważają hybrydalne formy ustrojowe. Prezydencjalizm, rozumiany jako odwzorowanie modelu amerykańskiego, w ogóle nie występuje. Parlamentaryzm w czystej postaci odnajdujemy w Czechach i na Węgrzech. Parlamentaryzm z elementami prezydencjalizmu (powszechne wybory głowy państwa, prawo weta) występuje w Bułgarii i w Polsce po 1997 r. Bliski parlamentaryzmowi model ustrojowy znalazł zastosowanie na Słowacji, choć napotykamy tam możliwość pociągnięcia prezydenta do odpowiedzialności politycznej przez parlament. Zgodnie z założeniami modelowymi tej formy rządów, we wszystkich tych przypadkach wła-
336
Stosunki między legislatywą a egzekutywą
dza wykonawcza skoncentrowana jest w gabinecie, formowanym przez większość parlamentarną. W Czechach, na Węgrzech, Słowacji i Litwie wynika to także ze sposobu powoływania głowy państwa, powodującego, że jej legitymacja jest "słabsza" niż legitymacja parlamentu, wywodzącego swój mandat bezpośrednio z woli wyborców. To, co należałoby w tym miejscu podkreślić, to fakt, że zarówno w Czechach, jak i na Węgrzech możemy mówić o znacznym zaawansowaniu konsolidacji demokracji. Jest to cecha wyróżniająca te kraje spośród innych wschodnioeuropejskich demokracji, co może potwierdzać argumenty zwolenników parlamentaryzmu. Z drugiej strony nie można tracić z pola widzenia przypadku słowackiego, gdzie - mimo jednoznacznie parlamentarnego modelu rządów - rozwinął się głęboki konflikt między premierem walczącym o monopol władzy wykonawczej a prezydentem. Również i Bułgaria, zaliczana raczej do drugiego szeregu demokracji postkomunistycznych, nie stanowi przekonywającego dowodu na wyższość parlamentaryzmu nad prezydencjalizmem.
Odpowiadając na pytanie o to, dlaczego tylko w nielicznych państwach Europy Srodkowo-Wschodniej ukształtował się reżim parlamentarny, należy dostrzec wpływ różnych czynników. W Czechach i na Słowacji zaznaczył się wpływ rodzimej tradycji parlamentarnej i akceptacja sytuacji, w której prezydent nie ingeruje w stosunki między parlamentem i gabinetem (choć formalnie powołuje rząd). Na Węgrzech z kolei przyjęcie modelu parlamentarnego wynikało w większej mierze z kontekstu sytuacyjnego niż - ze słabo zresztą ugruntowanej - tradycji parlamentaryzmu. Początkowo w wyniku uzgodnień Trójkątnego Stołu zaplanowano powszechne wybory prezydenckie (traktowane jednak jako rozwiązanie przejściowe); jak wskazywały sondaże, ogromne szansę miał w nich przedstawiciel reformatorskiego skrzydła partii komunistycznej, Imre Pozsgay. W listopadzie 1989 r. z inicjatywy Związku Wolnych Demokratów przeprowadzono referendum, w którym większością 50,1% zdecydowano, że wybory prezydenckie odbędą się po parlamentarnych. Wyłoniony na przełomie marca i kwietnia parlament wybrał tymczasowego prezydenta (Arpad Góncz), ale pod naciskiem posłów postkomunistycznych poddał pod kolejne referendum wniosek o powszechne wybory głowy państwa. Głosowanie powszechne w tej kwestii przeprowadzono w lipcu 1990 r. Charakterystyczny wydaje się fakt, że sprawa wyborów prezydenckich nie wywołała szerszego zainteresowania. Frekwencja w referendum wyniosła około 15%, co spowodowało, że jego wynik nie uzyskał mocy wiążącej, choć ponad 80% wyborców opowiedziało się za wyborami powszechnymi. Prezydent został więc wyłoniony (podobnie jak w Czechach) przez parlament, zaś styl prezydentury A. Gończa przypominał w dużej mierze styl działania V. Havla.


337
Systemy polityczne współczesnego świata
Uwagę tę odnieść należy tym bardziej do prezydentury mało znanego wcześniej na arenie politycznej F. Madla.
W pozostałych państwach Europy Środkowo-Wschodniej odnajdujemy reżimy zawierające rozwiązania zbliżone do wzorca semiprezydencjalizmu (który skądinąd sam jest polityczną hybrydą). Wymienić należy tu przed wszystkim Rumunię, nawiązującą najwyraźniej do modelu ustrojowego V Republiki Francuskiej, Polskę do 1997 r., Słowenię, Chorwację i Estonię. Z semiprezydencjalizmu zaczerpnięto tu przede wszystkim weto głowy państwa (Polska, Rumunia) bądź jej prawo do wydawania dekretów (Chorwacja, Rumunia oraz - w wyjątkowych, konstytucyjnie określonych przypadkach - Słowenia i Estonia). Z kolei Litwa i Łotwa nie przystają do żadnego z analizowanych wzorców ustrojowych skonsolidowanych demokracji, dlatego że przewidują możliwość wydawania przez prezydenta dekretów oraz wprowadzają możliwość pociągnięcia głowy państwa do odpowiedzialności politycznej. Trudno jednakże orzec, że odrzucenie czystego parlamentaryzmu wpłynęło negatywnie na stabilność polityczną, a co za tym idzie na zapóźnienia w procesie demokratyzacji. O ile jest to ocena prawdziwa w stosunku do Chorwacji i Rumunii, o tyle pozostałe państwa należą raczej do grupy przodujących w konsolidowaniu demokracji. Tak więc w świetle doświadczeń postkomunistycznej Europy przewaga parlamentaryzmu nad prezyden-cjalizmem nie rysuje się tak wyraźnie, jak sugeruje to teoria.
Z drugiej strony trudno byłoby dowieść, że doświadczenia z semiprezydencjali-zmem są w Europie Wschodniej wyłącznie pozytywne. Można powiedzieć, że oprócz Polski i Słowenii żaden z krajów, który zdecydował się na ustanowienie tego typu reżimu politycznego, nie znalazł się w ścisłej czołówce konsolidujących się demokracji. Istotniejsze jest jednak to, że niektóre z nich powróciły szybko do grona państw autorytarnych. Analizując przemiany polityczne zachodzące w tym regionie w latach 90., nie można bowiem nie uwzględnić doświadczeń Białorusi, Serbii, Albanii czy Chorwacji. Nie sposób pominąć też brutalnej rozprawy prezydenta Rosji z Dumą w październiku 1993 r., ograniczania praw opozycji w Rumunii czy prób podporządkowania sobie ukraińskiego parlamentu przez prezydenta L. Kuczmę po wyborach prezydenckich w 1999 r. Elementy autorytaryzmu w tych krajach wynikają z cech kultury politycznej: braku tradycji demokratycznych i poparcia dla idei "silnej", porządkującej władzy jednostki. Jest to widoczne zwłaszcza w sytuacji, w której pojawia się sprzeciw parlamentu wobec inicjatyw lub decyzji głowy państwa. Należy również zwrócić uwagę na praktykę odwoływania się bezpośrednio do wyborców, wówczas gdy głowa państwa chce ograniczyć uprawnienia parlamentu (referendum w Rosji w 1993 r. oraz pierwotna koncepcja referendum ukraińskiego z kwietnia
338
Stosunki między legislatywą a egzekutywą
2000 r.). Obserwacja wydarzeń w Rosji i na Ukrainie może prowadzić do wniosku, że brak prodemokratycznej kultury politycznej sprzężony z ustanowieniem semi-prezydenckiego modelu rządów i wykorzystywaniem instytucji demokracji bezpośredniej w walce z parlamentem zwiększa niebezpieczeństwo wyeliminowania tego ostatniego z gry politycznej, a co za tym idzie, rodzi ryzyko zahamowania procesu demokratyzacji i powrotu do jakiejś formy dyktatury.
Do podobnych spostrzeżeń prowadzi też analiza funkcjonowania systemów politycznych innych krajów, zaliczonych przez nas do tzw. "szarej strefy" . Ich wspólną cechą jest połączenie dwóch elementów: reżimu politycznego będącego mutacją pre-zydencjalizmu oraz ograniczenia możliwości przejęcia władzy przez opozycję. Taka sytuacja występuje np. w Afryce subsaharyjskiej. Charakterystyczny dla tego regionu wzorzec ustrojowy to powierzenie władzy wykonawczej prezydentowi pochodzącemu z wyborów powszechnych i pełniącemu funkcję głowy państwa oraz szefa rządu. Powołuje on wiceprezydenta oraz składający się z ministrów gabinet, którego funkcją jest pomoc i doradztwo głowie państwa (art. 15-17 konstytucji Kenii z 1992 r., art. 33 konstytucji Zambii z 1991 r., art. 27 i art. 31h konstytucji Zimbabwe z 1979 r., art. 98 konstytucji Ugandy z 1995 r., art. 130 ust. 2 konstytucji Nigerii z 1999 r.). Pomimo zachowania pozoru rywalizacyjnych wyborów szansę słabo zorganizowanej opozycji na przejęcie władzy są minimalne. Istotne jest to, że żadne z państw "szarej strefy" nie zaakceptowało parlamentaryzmu w czystej postaci; w żadnym z nich nie dopracowano się trwałego porozumienia między partią rządzącą a opozycją (próby ustanowienia demokracji konsensualnej w Libanie zakończyły się fiaskiem). Efektem tego stanu rzeczy jest bądź wzrost napięć w wypadku zwiększonego poparcia dla opozycji (przykładem może być Zimbabwe w początkach 2000 r.), bądź ewolucja w kierunku autorytaryzmu mimo alternacji władzy (zwycięstwo F. Chiluby nad K. Kaundą w Zambii w 1991 r.). I choć prezydencjalizm (czy semiprezydencjalizm) nie wyklucza możliwości wydobycia się z "szarej strefy" , to doświadczenia afrykańskie dowodzą, że trudno uznać go za gwarancję przyspieszenia tempa procesów demo-kratyzacyjnych. Przy zachowaniu wszelkich proporcji, podobną ocenę można sformułować na tle analizy praktyki politycznej Rosji i Ukrainy.
6. Legislatywa i egzekutywa w krajach autorytarnych
W przeciwieństwie do państw zaliczanych do grona demokracji bądź nawet do "szarej strefy" , autorytaryzm programowo odrzuca - tak w teorii, jak i w praktyce -
339
Systemy polityczne współczesnego świata
zasadę podziału władz, co w sposób decydujący wpływa na strukturę ośrodków decyzyjnych i stosunków między nimi. Choć w większości państw autorytarnych istnieją takie instytucje, jak parlament, prezydent czy rząd, to - w porównaniu do demokracji - pełnią one zupełnie inne funkcje i pozostają w relacji podporządkowania do centralnego, jednoosobowego bądź kolegialnego ośrodka władzy, stanowiącego centrum decyzyjne systemu politycznego. Wynika to stąd, że zasada podziału władz zostaje zastąpiona zasadą jednolitości władzy państwowej, odrzucającą możliwość wystąpienia konfliktu pomiędzy organami państwowymi i ustanawiającą ich hierarchiczną strukturę. W systemach komunistycznych jednolitość władzy zabezpieczona jest dodatkowo ustanowieniem zasady kierowniczej roli partii komunistycznej. Stąd też podział na reżimy parlamentarne i prezydencjalne nie ma większego sensu, mimo iż konkretne rozwiązania konstytucyjne mogą - z formalnego punktu widzenia - przypominać klasyczne warianty ustrojowe odnajdywane we współczesnych demokracjach.
Analizując reżim polityczny państw zaliczanych do tej kategorii, wyodrębnimy trzy warianty. Pierwszy stanowić będą państwa osłaniające autorytarną władzę fasadą demokratycznych instytucji. Ich konstytucje przewidują wyłanianie parlamentów drogą powszechnych wyborów, ustanawiają normatywny wzorzec relacji pomiędzy władzą ustawodawczą i wykonawczą oraz gwarantują prawa polityczne jednostkom. Ten "utajony" typ autorytaryzmu reprezentują przede wszystkim państwa komunistyczne. Ideologia komunistyczna, potępiając "demokrację burżuazyjną" jako przestarzałą i nie zapewniającą faktycznej władzy ludu, nie odrzuca wszystkich charakterystycznych dla niej instytucji. Nieograniczona władza ustawodawcza jest powierzona pochodzącym z wyborów parlamentom, powołującym, odwołującym i kontrolującym rządy, stanowiące swoiste "parlamentarne komitety wykonawcze". Stąd też analiza tekstów komunistycznych konstytucji może prowadzić do nieporozumień: zawarty w nich normatywny model reżimu politycznego przypomina klasyczny parlamentaryzm, zaś katalog praw obywatelskich nie różni się zbytnio od rozwiązań przyjętych w demokracjach liberalnych. Wrażenie takie można odnieść na przykład po lekturze ustawy zasadniczej ChRL z 1982 r. Dowiadujemy się z niej, że władza ludu sprawowana jest poprzez system kongresów ludowych nadzorujących organy wykonawcze, że żadna organizacja (włącznie z Komunistyczną Partią Chin) nie jest prawnie uprzywilejowana, a Chińczycy cieszą się pełnią wolności osobistych, m.in. takich jak prawem wyznawania każdej religii, nietykalnością osobistą, prawem do godności, prawem do krytyki organów państwowych itp. Nie sposób nie zauważyć, że w świetle chińskiej praktyki politycznej cytowane postanowienia konstytucji brzmią co najmniej ironicznie.
340
Stosunki między legislatywą a egzekutywą
Doktryna marksistowska odrzucając zasadę podziału władz (a co za tym idzie, pluralizm polityczny), postuluje zastąpienie jej innymi, wzajemnie powiązanymi normami politycznymi, zdaniem jej twórców pełniej gwarantującymi faktyczne lu-dowładztwo. Do zasad tych należą wspomniana już jednolitość władzy państwowej, ustanawiająca formalną hierarchię w obrębie aparatu państwowego zamiast równowagi, kierownicza rola partii komunistycznej, wykluczająca nie tylko możliwość odbywania rywalizacyjnych wyborów, ale również drastycznie ograniczająca dostęp do stanowisk publicznych, oraz centralizm demokratyczny, eliminujący konkurencję alternatywnych koncepcji politycznych. Nie wszystkie z nich znajdują swój wyraz w konstytucjach. Tak np. zasada kierowniczej roli partii została wprowadzona do tekstów konstytucyjnych europejskich państw komunistycznych dopiero wiatach 70. (cytowana konstytucja ChRL przepisu takiego nie zawiera do dzisiaj). Przesądzała ona jednak o mechanizmie działania systemu politycznego, w którym wykluczono rywalizację międzypartyjną, a parlament, głowa państwa czy rząd pełniły jedynie funkcje instrumentów, za pomocą których wcielano w życie dyrektywy formułowane przez kierownictwo partyjne. Stąd też normatywny model relacji pomiędzy tymi instytucjami nie miał żadnego praktycznego znaczenia.
O ile państwo komunistyczne - z nielicznymi wyjątkami - to już historia, o tyle autorytaryzm przesłonięty fasadą demokratycznych instytucji odradza się w różnych regionach świata. Na uwagę zasługuje fakt, że ten typ ewolucji politycznej dokonuje się w ramach prezydencjalizmu, co może stanowić argument na rzecz niebezpieczeństw, jakie dla rozwoju demokracji niesie ze sobą oparcie się na tym typie reżimu politycznego. Jako przykład można podać większość państw Ameryki Łacińskiej, które zanotowały autorytarne "interludium" po II wojnie światowej, oraz niektóre byłe republiki radzieckie i jugosłowiańskie. O ile jednak wcześniejszy autorytaryzm południowoamerykański był wynikiem przewrotów politycznych, w wyniku których konstytucyjne organy władzy były zastępowane tzw. rządem faktycznym, o tyle lata 90. ukazały nową drogę odrodzenia autorytaryzmu - kształtowanie się wspomnianej już demokracji delegatywnej. Polega ona na stopniowym ograniczaniu lub eliminowaniu zinstytucjonalizowanej rywalizacji politycznej i koncentracji władzy w rękach prezydenta. Mamy wówczas do czynienia z tzw. silną prezydenturą, która jest logiczną konsekwencją przyjęcia przez głowę państwa odpowiedzialności za przebieg procesu przechodzenia do demokracji oraz za zabezpieczenie niezbędnego poziomu stabilności politycznej. Musi się to wiązać ze znacznym zakresem władzy, co często znajduje wyraz w treści konstytucji. Na przykład art. 100 konstytucji Białorusi z 1994 r. postanawia, że prezydent ma prawo podejmować wszelkie środki służące zabezpie-
341
Systemy polityczne współczesnego świata
czeniu stabilności gospodarczej i politycznej. Jest to przepis tak sformułowany, że w praktyce pozwala głowie państwa nie tylko na kwestionowanie decyzji parlamentu, ale i Sądu Konstytucyjnego (warto dodać, że w samym tylko 1995 r. białoruski Sąd Konstytucyjny uznał za niezgodne z konstytucją 11 spośród 14 badanych dekretów prezydenckich, co zostało z kolei zakwestionowane przez A. Łukaszenkę). Traktowanie prezydenta jako "sługi narodu" wiąże się z wyposażeniem go w prawo stanowienia dekretów, sprzeciwu wobec decyzji parlamentu oraz rozwiązywania tego ostatniego przed terminem, gdy na linii większość parlamentarna - głowa państwa rodzi się konflikt. Efektem może stać się zneutralizowanie parlamentu - tak bowiem należy zinterpretować referenda z 1995 i 1996 r. oraz zmuszenie przez prezydenta A. Łukaszenkę legalnie wybranej Rady Najwyższej Białorusi do faktycznej ab-dykacji w grudniu 1996 r.
Innym przykładem reżimu autorytarnego odwołującego się do instytucji demokratycznych jest Iran. W odróżnieniu od państw komunistycznych (i niektórych republik postkomunistycznych) nie odrzucono tam całkowicie ani rywalizacji wyborczej, ani podziału władz. Co prawda ta pierwsza ma charakter ograniczony, co wyraża się m.in. w opiniowaniu kandydatów na deputowanych przez Radę Strażników, stojącą na straży przestrzegania zasad Koranu w życiu publicznym, oraz w ograniczeniu swobody zakładania partii politycznych. Jak jednak przypomina Samuel Hunting-ton, w 1992 r., po weryfikacji dokonanej przez Radę Strażników, o 270 miejsc w parlamencie walczyło 2 tys., zaś w 1996 r. aż 3 tys. kandydatów. Co więcej, wynik rywalizacji - czy to o stanowisko prezydenta, czy o dominację w parlamencie - może być kłopotliwy dla tych, którzy strzegą zdobyczy rewolucji islamskiej z 1979 r., co uwidoczniło zwycięstwo umiarkowanego reformatora Mohammeda Chatamiego w elekcji prezydenckiej w 1997 r. oraz zdecydowana porażka fundamentalistów muzułmańskich w wyborach parlamentarnych w 2000 r. Również stosunki między parlamentem i rządem nie są oparte na zasadzie jednolitości władzy; pomiędzy tymi organami dochodzi do istotnych kontrowersji. Z drugiej strony uprawnienia legislatywy i egzekutywy są w istotny sposób ograniczone religijnym nadzorem sprawowanym przez instytucje islamskie (ajatollaha i Radę Strażników).
Drugą grupę państw autorytarnych stanowią kraje, w których zasady oraz instytucje zarówno demokracji liberalnej, jak i systemu komunistycznego w jego klasycznej wersji zostały uznane za zagrażające ludowładztwu i programowo odrzucone. Nie idzie tu tylko o zinstytucjonalizowaną rywalizację polityczną na arenie wyborczej czy parlamentarnej. Zdaniem ideologów "prawdziwej demokracji", autentyczna władza ludu nie realizuje się ani poprzez swobodną konkurencję partii politycznych,
342
Stosunki między legislatywą a egzekutywą
ani za pomocą dominacji jednej partii. Aby urzeczywistnić idee demokracji - czytamy w Zielonej Książce libijskiego dyktatora Muammara Kadafiego - podmiotem władzy musi być "cały lud, nie zaś jego przedstawicielstwo lub zastępstwo". System kongresów ludowych (organy prawodawcze) oraz komitetów ludowych (organy wykonawcze) powoływanych od dołu do góry jest jedynym rozwiązaniem zapewniającym osiągnięcie tego celu. W ten sposób - zdaniem M. Kadafiego - "przestaje mieć zastosowanie przestarzała definicja demokracji, głosząca, iż demokracja to kontrola ludu nad rządem, a jej miejsce zajmuje definicja prawidłowa, która brzmi: demokracja to kontrola ludu nad samym sobą". Podobny sposób myślenia cechuje koncepcje ideologów samorządu socjalistycznego ze Związku Komunistów Jugosławii, którzy w latach 60. starali się sformułować alternatywę ustrojową dla demokracji liberalnej oraz stalinowskiego wariantu komunizmu. Efektem próby wcielenia powyższych koncepcji w życie jest konsolidacja autorytaryzmu oraz koncentracja władzy w rękach narodowego Przywódcy.
Współczesna Libia czy Jugosławia czasów Tity to przykłady autorytaryzmu odrzucającego zasady demokracji liberalnej w imię ideologicznie motywowanych poszukiwań ustrojowych. W wielu państwach autorytarnych uzasadnienie takie uznaje się za całkowicie zbędne. Wystarcza bowiem bądź odwołanie się do "sułtańskich" tradycji (kraje islamskie), bądź do lojalności plemiennej (niektóre państwa afrykańskie), bądź wreszcie do wizji harmonii społecznej (dyktatury azjatyckie). Taki właśnie - nazwijmy go pragmatycznym - autorytaryzm, będący trzecim wariantem, prowadzi jednak do tych samych skutków: sprowadzenia parlamentu do roli fasady, zakazu tworzenia i działania bądź opozycyjnych, bądź jakichkolwiek partii politycznych (sytuacja taka występuje m.in. w Arabii Saudyjskiej, Bahrajnie, Katarze, Kuwejcie, Omanie i Zjednoczonych Emiratach Arabskich), oraz drastycznych naruszeń praw obywatelskich. Państwa reprezentujące tę grupę to najbardziej wymowne przykłady autorytaryzmu skonsolidowanego, którego ewolucja w kierunku demokracji wydaje się najmniej prawdopodobna, choć niewykluczona.
7. Relacja między legislatywą a egzekutywą jako problem konstytucyjny i polityczny
Stosunki między legislatywą a egzekutywą są bez wątpienia jednym z elementów linii demarkacyjnej między demokracją i autorytaryzmem. Najogólniej mówiąc, demokratyczne systemy polityczne czynią z instytucji władzy ustawodawczej i wykonawczej autentyczne ośrodki decyzji politycznej, zdolne - w większym bądź
343
Systemy polityczne współczesnego świata
mniejszym stopniu - do wzajemnego ograniczania swych wpływów. Od tego wzorca najdalej odbiega parlamentaryzm typu gabinetowego funkcjonujący w ramach systemu dwupartyjnego (jak np. w Wielkiej Brytanii czy państwach basenu Morza Karaibskiego). W tym typie reżimu politycznego rząd posiada przewagę nad parlamentem, w tym sensie, że kieruje poczynaniami większości parlamentarnej, wymuszając na niej poparcie dla swych inicjatyw czy rozstrzygnięć. Groźba przedterminowego rozwiązania izby, którą może posłużyć się premier, powstrzymuje na ogół posłów, którzy chcieliby przeciwstawić się gabinetowi. Nie oznacza to, że ten ostatni jest nietykalny, choć uchwalenie wotum nieufności zdarza się niezmiernie rzadko. Inaczej przedstawiają się stosunki między legislatywą i egzekutywą w warunkach wie-lopartyjności. Poparcie dla rządu jest funkcją zwartości i trwałości koalicji, co czyni gabinet bardziej "wrażliwym" na bieżące koniunktury polityczne. Odejście jednej partii politycznej z koalicji - jeśli powoduje zmianę statusu gabinetu z większościowego na mniejszościowy i łączy się z wolą doprowadzenia do upadku gabinetu -może spowodować, i na ogół powoduje, uchwalenie skutecznego wotum nieufności. Dlatego też wielu autorów podkreśla, że parlamentaryzm to bardziej władza dymisjonowania rządu niż jego powoływania (Kaare Str0m), choć trzeba też przyznać, że w warunkach klasycznego systemu dwupartyjnego jest ona iluzoryczna. Takiej władzy nie posiada natomiast parlament działający w warunkach prezydencjalizmu i ten typ reyimu politycznego zapewnia najdalej idącą separację legislatywy i egzekutywy. Prezydent amerykański nie obawia się głosowania nad wotum nieufności - bo jest ono konstytucyjnie wykluczone. Nie musi też zabiegać o formalne poparcie dla swoich decyzji politycznych w postaci jakiejkolwiek formy wotum zaufania. Tym, co może spędzać mu sen z oczu, jest natomiast głosowanie kongresu nad wydatkami państwa, bo to właśnie parlament suwerennie określa finansowe ramy prowadzonej przez prezydenta polityki wewnętrznej i zagranicznej. Separacja władz prowadzi więc do równowagi poprzez delikatną sieć kompromisów i wzajemnych ustępstw - trudniejszych, gdy w Kongresie przewagę ma opozycja, ale zawsze możliwych do osiągnięcia.
Demokracje nieskonsolidowane - z różnych względów, o których była już mowa -preferują rozwiązania bliższe prezydencjalizmowi, choć w postaci odbiegającej od modelu USA. "Silnej" prezydenturze towarzyszą słabe partie polityczne, co - zdaniem Matthewa Shugarta ijohna Careya - może czynić system polityczny bardziej podatnym na kryzysy ustrojowe, jak wskazują na to przykłady niektórych krajów Ameryki Łacińskiej. Połączenie szerokich uprawnień prezydenta i oczywistej słabości partii politycznych w Rosji i na Ukrainie - dwóch największych państwach, jakie
344
Stosunki między legislatywą a egzekutywą
wyłoniły się z b. ZSRR - zdaje się potwierdzać tę ocenę. Oba kraje trudno zaliczyć do grona demokracji liberalnych, o czym przesądza niewielka dla zewnętrznego obserwatora przejrzystość reguł gry politycznej, w tym także faktyczne relacje między legislatywą a egzekutywą. Nie należy wreszcie zapominać o odkrytej przez G. O'Don-nella możliwości formowania się demokracji delegatywnych, w których władza prezydentury dominuje nad władzą ustawodawczą. Z drugiej strony wiemy już, że ustanowienie reżimu parlamentarnego w takich krajach, jak Słowacja czy Bułgaria, nie zapewnia automatycznie postępu w konsolidowaniu demokratyzacji. Stąd też dyskusja nad doborem optymalnej formy rządu dla krajów demokratyzaujących się pozostaje nadal otwarta, a uniwersalne recepty, które formułują niektórzy zachodni politolodzy, niekoniecznie okazują się być remedium na kłopoty młodych demokracji.
Dla systemów autorytarnych relacja między parlamentem (jeśli jest on w ogóle powoływany) a rządem nie jest realnym problemem politycznym ze względu na to, że organy te są najczęściej fasadowymi instytucjami politycznym. W niektórych wypadkach konstytucje ustanawiają procedury charakterystyczne dla parlamentarnej formy rządów, przewidując np. pełną odpowiedzialność polityczną gabinetu przed parlamentem i rozbudowując instrumentarium kontroli parlamentarnej. Działo się tak zwłaszcza w państwach komunistycznych, które charakteryzowały się wstrzemięźliwością w ustanawianiu silnej władzy jednoosobowych organów państwowych (do lat 70. w Europie Wschodniej funkcję głowy państwa pełniły organy kolegialne; w Polsce była to Rada Państwa), likwidując na dłuższy czas instytucję prezydentury. Pozwalało to na eksponowanie roli zasady kolegialności w procesie decyzyjnym, nie bacząc na to, że faktyczne relacje między legislatywą i egzekutywą nie wynikały z konstytucji, ale z praktyki politycznej opartej na kierowniczej roli partii komunistycznej. Pozory demokratycznych rozwiązań odrzucono natomiast w systemie politycznym III Rzeszy (podobnie jak znacznie później w Libii czy w Iranie). W tym konkteście rację ma Jan Baszkiewicz, gdy twierdzi, że różnice między totaliryzmem zachodnim i bolszewickim sprowadzają się "do poziomu politycznej hipokryzji", bowiem podczas gdy faszyzm nie maskował swej wrogości wobec wartości, instytucji i procedur demokracji liberalnej, komunizm stale "powiększał przepaść między doktryną i praktyką, między polityczną fasadą i rzeczywistością". Może właśnie dlatego komunizm jest dla wielu zjawiskiem politycznie bardziej złowrogim.
W żadnym wypadku nie można stwierdzić, że parlamentaryzm, prezydencjalizm czy znane nam dzisiaj formy pośrednie między jednym i drugim są ostatnim słowem w dziedzinie projektowania optymalnej relacji między władzą ustawodawczą
345
Systemy polityczne współczesnego świata
i wykonawczą. Jedno można natomiast stwierdzić na pewno. Jak długo instytucje legislacyjne będą traktowane jako fasada polityczna, a rządy jako listek figowy dla dyktatorskiej władzy jednostki, tak długo problem sposobu podziału władzy nie będzie miał znaczenia. Historia ukazuje jednak, że gdy tak się dzieje, dochodzi do narodzin mniej lub bardziej złowrogich ustrojów politycznych. Dlatego właśnie istnieją głębokie powody, by mówić o dziękczynnym ukłonie wobec geniuszu Monte-skiusza, który odkrył jedno z najważniejszych politycznych źródeł autorytarnej patologii.
BIBLIOTEKA
Wyfcłahj Bzkmnikarsiwa i Nauk Politycznych
Uniwersytetu Warszawskiego
ii Nowy Świat 69. 00-046 Warszawa
te! 620-03-81 w. 29S. 296
346
Bibliografia
? Agh A., The Politics of Central Europę, Sagę, London 1998.
? Anckar D., Dominating Smallness, Party Politics 1997, vol. 3 (2), ss. 243-263.
? Andeweg R., Irwin G., Dutch Government and Politics, MacMillan Press, London 1993.
d Antoszewski A., Herbut R. (red.), Demokracje Europy Środkowo-Wschodniej w perspektywie
porównawczej, Wyd. Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1998. d Baszkiewicz J., Powszechna historia ustrojów państwowych, Arche, Gdańsk 1998.
? Baszkiewicz ]., Władza, Ossolineum, Wrocław 1999.
? Bell D., Kulturowe sprzeczności kapitalizmu, PWN, Warszawa 1994.
? Beer S., The Roots ofNew Labour: Liberalism Rediscovered, Economist 1998, nr 2, ss. 23-25. d Blondell ]., Cotta M. (red.), Party and Government, MacMillan Press, London 1996.
? Burton M., Gunther R., Higley ]., Elites and Democratic Consolidation in Latin America and Southern Europę, University Press, Cambridge 1992.
? Castles F. G., Mair R, Left-Right Political Scales: Some Expert Judgements, European Journal of Political Research, 1984, vol. 12 (1), ss. 73-88.
? Chazan N., Lewis R, Mortimer R., Rothchild D., Stedman S. J., Politics and Society in Contemporary Africa, Lynne Renner, Boulder 1999.
d Complak K., Parlament we współczesnej Ameryce Łacińskiej, Wyd. Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1994.
d Complak K., Rządy faktyczne w Ameryce Południowej (1930-1979), Wyd. Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1990.
? Czubiński A., Olszewski W, Historia powszechna 1939-1997, Wyd. UAM, Poznań 1999. n Dahl R., Poliarchy: Participation and Opposition, Yale University Press, New Haven 1971.
? Dahl R., Demokracja i jej krytycy, Znak, Kraków 1995.
? Dahl R., O demokracji, Znak, Kraków 2000.
d Davies N., Europa. Rozprawa historyka z historią, Znak, Kraków 1998.
a Diamond L., Is The Third Wave Over? Journal of Democracy 1996, vol. 7, nr 2, ss. 34-51.
d Duverger M., Political Parties: Their Organization and Actwity in Modern State, Methuen, London 1965.
d Eseje polityczne Federalistów, F. Quinn (red.), Znak, Kraków 1999.
o Fukuyama F., Koniec historii, Zysk, Warszawa 1996.
D Gebethner S., Parlamentarne i prezydenckie systemy rządów (porównawcza analiza politologicz-na), Państwo i Prawo 1994, nr 7-8, ss. 26-37.
D Goduń T, Cygnarowski M., Dudek S., Iwaniszczuk R, Lesykon systemów politycznych, Elipsa, Warszawa 1999.
d Gulczyński M., Współczesne systemy polityczne. Przewodnik do studiowania przedmiotu, Wyd. WSP, Zielona Góra 2000.
347
Systemy polityczne współczesnego świata
a Grzybowski M., Systemy konstytucyjne państw skandynawskich, Wyd. Sejmowe, Warszawa 1998.
? Harmel R., Robertson D., Fortnation and Success ofthe New Parties: A Cross-National Analy-sis, International Political Science Review 1985, vol. 6 (4), ss. 501-523.
? Huntington S., Trzecia fala demokratyzacji, PWN, Warszawa 1995.
n Huntington S., Zderzenie cywilizacji, Wyd. Literackie Muza, Warszawa 1998.
n Huntington S., Po dwudziestu latach. Przyszłość trzeciej fali, Res Publica Nowa 1998, nr 2-3,
ss. 124-129. o Inglehart R., The Silent Revolution: Changing Values and Political Styles Among Western Pu-
blics, University Press, Princeton 1977.
? Karatnycky A., The 1998 Freedom House Survey. The Decline ofllliberal Democracy, Journal of Democracy 1999, vol. 10, nr 1, ss. 112-125.
? Katz R., Mair R, The Evolution of Party Organizations in Europę: The Three Faces of Party Organization, American Review of Politics, vol. 14, ss. 593-617.
? Katz R., Mair R., Changing Models of Party Organization and Party Democracy: The Emergence ofthe Cartel Party, Party Politics 1995, vol. 1 (1), ss. 5-28.
? King A., The British Prime Ministership in the Age ofCareer PoUtician, West European Politics 1991, vol. 14, nr 2, ss. 24-47.
? Kirchheimer O., The Transformation ofthe Western European Party Systems, w: Political Parties and Political Development, J. LaPalombara, M. Weiner (red.), University Press, Princeton 1966, ss. 177-200.
? Kuusela K., The founding electoral systems in Eastern Europę 1989-1991, w: G. Pridham, T. Vanhanen (red.), Democratization in Eastern Europę: Domestic and international perspectives, Routledge, London 1994, ss. 128-150.
d Laakso M., Taagepera R., Effective Number of Parties: A Measure with Application to West Europę, Comparative Political Studies 1979, vol. 12 (1), ss. 3-27.
? Lanej., Ersson S., Politics and Society in Western Europę, Sagę, London 1994.
d Laver M., Hunt W.B., Policy and Party Competition, Routledge, New York 1992.
d Laver M., Shepsle K. (red.), Cabinet Ministers and Parliamentary Government, University
Press, Cambridge 1994. d Lewis R, Nigeria: An End to the Permanent Transition? Journal of Democracy 1999, vol. 10,
nr 1. a Lijphart A., Democracies. Patterns of Majoritarian and Consensus Govemment in Twenty One
Democracies, Yale University Press, New Haven 1984.
? Lijphart A., Patterns of Democracy. Government Forms and Performance In Thirty-Six Countries, Yale University Press, New Haven 1999.
? Linz J., Zagrożenia systemu prezydenckiego, Res Publica 1990, nr 12, ss. 31-49.
a LinzJ., Totalitaryzm i autorytaryzm, w:J. Szczupaczyński (red.), Władza i społeczeństwo, 1.1, Scholar, Warszawa 1995.
348
Bibliografia
? Linz J., Stepan A., Toward Consolidated Democracies, Journal of Politics 1996, vol. 7, nr 2, ss. 14-33.
? Lipset S. M., Homo politicus. Społeczne podstawy polityki, PWN, Warszawa.
d McFaul M, The Perils ofa Protracted Transition, Journal of Democracy 1999, vol. 10, nr 2,
ss. 4-18. d Mainwaring S., Party Systems in the Third Wave, Journal of Democracy 1998, vol. 9 (3),
ss. 67-81. d Mainwaring S., The Surprising Resilience ofElected Governments, Journal of Democracy 1999,
vol. 10, nr 3, ss. 101-114.
? Mainwaring S., Shugart, M., Presidentialism and Democracy in Latin America, University Press, Cambridge 1997.
d Mezey M., Classifying Legislatures, w: P. Norton (red.), Legisłatures, University Press, Oxford 1990, ss. 149-176.
? Neumann S., Towards a Comparative Study of Political Parties, w: Modern Political Parties, S. Neumann (red.), University of Chicago, Chicago 1956, ss. 395-421.
d Norton P., Parliaments. A Framework for Analysis, West European Politics 1990, vol. 13, nr 3, ss. 1-9.
? O'DonnellG., Illusions about Consolidation, Journal of Democracy 1996, vol. 7, nr 2, ss. 34-51. o 0'Donnell G., Demokracja delegatywna, Res Publica Nowa 1997, nr 4, ss. 66-77.
a O'Donnell G., Schmitter R, Tentative Condusions about Uncertain Democracies, w: G. 0'Don-nell, P. Schmitter, L. Whitehead (red.), Transition from Authoritarian Rule, John Hopkins University Press, Baltimore 1986.
? Olson D., Demokratyczne instytucje legislacyjne, Wyd. Sejmowe, Warszawa 1998.
d Osiński J. (red.), Prezydent w państwach współczesnych, Oficyna Wydawnicza Głównej Szkoły Handlowej, Warszawa 2000.
? Packenham R., Legislatures and Political Development, w: P. Norton (red.), Legislatures, Uni-versity Press, Oxford 1990, ss. 81-96.
d Panebianco A., Political Parties: Organization and Power, University Press, Cambridge 1988.
? Perez-Diaz V., Powrót społeczeństwa obywatelskiego w Hiszpanii, Znak, Kraków 1996.
? Plattner M.( From Liberalism to Liberał Democracy, Journal of Democracy 1999, vol. 10, nr 3, ss. 121-134.
o Polsby N., Legislatures, w: P. Norton (red.), Legislatures, University Press, Oxford 1990, ss. 129-148.
? Przeworski A., Alvarez M., Cheibub ]., Limongi R, What Makes Democracies Endure, Journal of Democracy 1996, vol. 7, nr 1, ss. 39-55.
d Rae D., The Political Conseauences ofElectoral Laws, Yale University Press, New Haven 1971. d Reynolds A., Sisk T.D. (red.), Elections and Conflict Menagement In Africa, United States
Institute of Peace, Washington 1998. o Roberts G., Hogwood P., European Politics Today, University Press, Manchester 1997.
349
Systemy polityczne współczesnego świata
a Rosę R., Prime Ministers in Parliamentary Democrades, West European Politics 1991, vol. 14, nr 2, ss. 9-24.
d Ryszka E, Państwo stanu wyjątkowego. Rzecz o systemie państwa i prawa Trzeciej Rzeszy, Ossolineum, Wrocław 1974.
d Saalfeld T., Members ofparliament and governments in Western Europę: Agency relations and pro-blems ofoversight, European Journal of Political Research 2000, vol. 37, nr 3, ss. 353-376.
? Sarnecki P., Współczesne rozumienie podziału władzy, w: Nowa Konstytucja RP. Wartości, jednostka, instytucje, K. B. Janowski (red.), Wyd. A. Marszałek, Toruń 1991.
a Sartori G., Parties and Party Systems. A Frameworkfor Analysis, University Press, Cambridge 1976.
? Sartori G., Teoria demokracji, PWN, Warszawa 1994.
d Sartori G., Neither Presidentialism nor Parliamentarism, w: J. Linz, A. Valenzuela (red.), Pre-sidential Democracy. Comparative Perspectives, John Hopkins University Press, Baltimore 1994.
? Schlesinger J. A., On the Theory of Party Organization, Journal of Politics 1984, vol. 46, ss. 369-400.
d Schmitter R, Zagrożenia, dylematy i perspektywy konsolidacji demokracji, w: J. Hausner (red.), Studia nad systemem reprezentacji interesów, t. 3. Narodziny demokratycznych instytucji, Wyd. Akademii Ekonomicznej, Kraków 1995, ss. 43-74.
? Schmitter R, Karl T., Czym demokracja jest... i czym nie jest, w: J. Szczupaczyński (red.), Władza i społeczeństwo, t. 1, Warszawa, 1995, ss. 28-38.
a Schópflin G., Politics in Eastern Europę, Blackwell Publish, Oxford 1993.
? Schumpeter J., Kapitalizm, socjalizm, demokracja, PWN, Warszawa 1995.
? Selznick R, Leadership in Administration: A Sodological Interpretation, Harper and Row, New York 1957.
d Shugart M., Carey J., Prezydenci i zgormadzenia przedstawicielskie w prezydenckich systemach sprawowania władzy, w: J. Szczupaczyński (red.), Władza i społeczeństwo, Scholar, Warszawa 1998, ss. 81-118.
d Smith G., Życie polityczne w Europie Zachodniej, Puls, Londyn 1992.
d Sobolewska-Myślik K., Partie i systemy partyjne Europy Środkowej po 1989 r., Księgarnia Akademicka, Kraków 1999.
? Steiner, ]., Demokracje europejskie, Wyd. WSR Rzeszów 1993.
n Stepan A., Skach C, Modele konstytucyjne a umacnianie demokracji (parlamentaryzm - system prezydencki), Państwo i Prawo 1994, nr 4, ss. 28-42.
? Strom K., Delegation and Accountability in parliamentary democrades, European Journal of Political Research 2000, vol. 37, nr 3, ss. 261-289.
? Tordoff W, Government and Politics in Africa, MacMillan Press, London 1997.
? Urwin D., Electoral Systems, Bergen 1978.
? Wiatr J., Socjologia polityki, Agencja Scholar, Warszawa 1999.
? Wiatr J., Socjologia wielkiej przemiany, Krajowa Agencja Promocyjna, Warszawa 1999.
350
Bibliografia
a Zakaria E, The Rise ofllliberal Democracy, Foreign Affairs 1997, nr 76, ss. 22-43.
? Zwierzchowski E. (red.), Izby drugie parlamentu, Temida, Białystok 1996.
? Zwierzchowski E. (red.), Opozycja parlamentarna, Wyd. Sejmowe, Warszawa 2000.
? Żukowski A., Systemy wyborcze, Wyd. WSR Olsztyn 1999.
BIBLIOTEKA
" Bzterwikarslwa i Nauk P� Uniwersytetu Warszawskiego Nowy świat 69, 00-046 Wanziw* Ul. 620-03-81 w. 295, 296
351