Ryszard Bednarski

ANALIZA ZASAD FUNKCJONOWANIA STRUKTUR WSPÓŁPRACY REGIONALNEJ PAŃSTW UNII EUROPEJSKIEJ

Obecnie istniejące granice państwowe w Europie kształtowały się pod wpływem wydarzeń historycznych, jakie miały miejsce w ciągu ostatnich trzech stuleci, a duży wpływ na sytuację poszczególnych społeczeństw - zwłaszcza tych, które zamieszkiwały tereny przygraniczne, miała polityka militarna, administracyjna i społeczno-gospodarcza władz państwowych. Aby zlikwidować narastające bariery historyczne oraz wszelkie różnice będące efektem istnienia granic, w krajach Europy Zachodniej od połowy lat pięćdziesiątych XX wieku zaczęto preferować porozumienia regionów granicznych. Pierwsze z nich powstały na pograniczu norwesko-szwedzko-fińskim, holendersko-niemieckim i niemiecko-francuskim.

Najwcześniejszą formą współpracy transgranicznej były „stowarzyszenia transgraniczne” działające w konkretnych dziedzinach wspólnego zainteresowania stron a doświadczenia zdobyte w czasie ich istnienia doprowadziły do powstania innych form współpracy - o szerszym profilu działania.

Dalsze pogłębienie i rozszerzenie współpracy transgranicznej nastąpiło pod koniec lat osiemdziesiątych. Przyczyniło się do tego m. in. ustanowienie wspólnego rynku europejskiego. Niemałe znaczenie miały w tym procesie również przemiany polityczne zachodzące w państwach Europy Środkowowschodniej.

Nowa polityka regionalna Unii Europejskiej, szczególnie program INTERREG, wspiera projekty transgraniczne, których realizacja przyczynia się do likwidowania przeszkód utrudniających integrację europejską. Regiony transgraniczne powstały praktycznie na wszystkich granicach Unii: zarówno wewnętrznych, jak i zewnętrznych przy czym szczególnie przemyślanego i starannego podejścia do problemu współpracy wymagały i nadal wymagają te ostatnie. Tam bowiem istnieje znaczna asymetria w poziomie życia, w rozwoju i potencjale gospodarczym oraz poziomie rozwoju infrastruktury. Analiza tych parametrów wykazuje istnienie pewnego rodzaju „rowu” na całej długości granic zewnętrznych Unii. Zjawisko powyższe ilustruje rysunek 1.

X X X X X X X X X X X X X

Rys. 1. Schematyczne przedstawienie potencjału gospodarczego na granicach zewnętrznych państw Unii Europejskiej.

Źródło: Koncepcja rozwoju i działania dla Euroregionu Sprewa-Nysa-Bóbr, Dornier GmbH Regional und Umweltplanung, Friedrichshafen 1994, s. 113.

Z powyższego wykresu wynika, że potencjał gospodarczy państw UE obniża się w miarę oddalania od „centrum” i zbliżania do granic zewnętrznych. Gwałtowny jego spadek następuje w rejonach przygranicznych. Podobnie jest po drugiej stronie granicy: regiony peryferyjne (nadgraniczne), z różnych powodów są słabiej rozwinięte niż „centrum” każdego z krajów. Biorąc jednak pod uwagę niższy potencjał gospodarczy „centrum” krajów spoza UE, porównywalny do poziomu obszarów przygranicznych krajów „piętnastki”, poziom potencjału gospodarczego ich obszarów nadgranicznych jest jeszcze niższy. Na wykresie jest to zaznaczone w postaci „rowu” najgłębszego właśnie w strefie przygranicznej państw sąsiadujących ze Wspólnotami.

Asymetria gospodarcza na granicach zewnętrznych państw Unii Europejskiej warunkuje tempo i zakres przemian społeczno-gospodarczo-przestrzennych oraz skuteczność polityki proekologicznej w tych regionach, a brak świadomości ograniczeń wynikających z owej asymetrii może spowodować frustrację wśród przedstawicieli samorządów lokalnych w okresie powstawania wspólnot transgranicznych.

Przeświadczenie o tym, że euroregiony otrzymają unijną pomoc było spowodowane świadomością konieczności wyrównywania poziomu życia na wewnętrznych granicach Unii z zastosowaniem instrumentów polityki regionalnej polegającej na udzielaniu pomocy finansowej współpracującym ze sobą obszarom w ramach inicjatywy INTERREG. Dotacje finansowe dla regionów peryferyjnych były wspierane przez odpowiednie instrumenty prawne. Rada Europy opracowała wzorce umów i porozumień, kontynuowała również prace w zakresie harmonizacji wielu dziedzin prawa. Rządy narodowe wspierały natomiast te działania zawierając umowy wykonawcze w oparciu o konwencje ramowe oraz inne instrumenty prawne.

W dalszej części publikacji zostanie zaprezentowana analiza narzędzi współdziałania, struktur przestrzennych i organizacyjnych, a także zasad funkcjonowania niektórych euroregionów działających w krajach Unii Europejskiej. Oceny dokonano w sześciu kategoriach stanowiących, zdaniem autora, podstawę pomyślnej współpracy transgranicznej.

1. Geneza rozwoju euroregionów

Jak już wcześniej zostało nadmienione, współpraca euroregionalna w państwach Europy Zachodniej jest prowadzona zarówno na wewnętrznych, jak i na zewnętrznych granicach Unii Europejskiej, a jej początek datuje się od końca lat pięćdziesiątych. Pierwszą i zarazem najstarszą, w pełni sformalizowaną strukturą euroregionalną, jest EUREGIO, które zostało utworzone w 1958 roku. W latach sześćdziesiątych powstało jeszcze kilka podobnych związków współpracy transgranicznej zlokalizowanych wzdłuż granic Niemiec, Holandii, Francji oraz w krajach skandynawskich. Lata siedemdziesiąte i osiemdziesiąte to okres sprzyjający tworzeniu się w Europie Zachodniej kolejnych form współpracy i porozumień transgranicznych. Wykaz najważniejszych Euroregionów wraz z datami ich utworzenia przedstawia tabela 1.

Tabela 1. Wykaz wybranych euroregionów z udziałem podmiotów państw Europy Zachodniej (według daty ich utworzenia)

X X X X X X X X X X X X X

Źródło: Opracowanie własne.

Analizując informacje zawarte w prezentowanej tabeli można stwierdzić, iż po utworzeniu pierwszej dwustronnej platformy współpracy w 1958 roku nastąpiła kilkuletnia przerwa, podczas której prawdopodobnie bacznie przyglądano się efektom wspólnych działań w EUREGIO. Na utworzenie kolejnego związku zdecydowały się dopiero w roku 1963 podmioty Francji, Niemiec i Szwajcarii (REGIO). W latach sześćdziesiątych rozpoczęły swoją działalność jeszcze dwa kolejne związki transgraniczne: BENEGO (1967 r.) i Rhine-Waal Regio (1969 r.).

Tabela pokazuje również wyraźnie osłabienie tempa powstawania nowych euroregionów - na przestrzeni ostatnich kilku lat zostały utworzone tylko cztery instytucje współpracy regionalnej. Dla porównania: w latach 1991-1998, a więc na przestrzeni ośmiu lat, na granicach Polski powstało 13 obszarów współpracy transgranicznej. Świadczy to o pomyślnym przeszczepieniu idei euroregionalizacji na polski grunt. Należy jednak pamiętać, że to właśnie działalność pierwszych zachodnioeuropejskich regionów transgranicznych doprowadziła do stworzenie podstaw prawnych, które pozwoliły na powstawanie kolejnych wspólnot
i osiąganie przez nie coraz lepszych efektów.

W kolejnych dziesięcioleciach ilość tworzonych płaszczyzn współpracy transgranicznej wzrosła do tego stopnia, że pewne obszary zostały nimi całkowicie zapełnione. Do takich regionów należy pogranicze niemiecko-holenderskie i holendersko-belgijskie. Nasycenie strukturami współpracy na obszarach przygranicznych Belgii, Holandii i Niemiec, które w zasadzie uniemożliwia tworzenie nowych euroregionów przedstawia rys. 2.

X X X X X X X X X X X X X

Rys. 2. Nasycenie strukturami współpracy transgranicznej obszarów pogranicza niemiecko-holenderskiego i holendersko-belgijskiego.

Źródło: Opracowanie własne.

„Zapełnienie” granic strukturami współpracy spowodowało konieczność poszukiwania przez podmioty nowych, możliwych do realizacji w ramach istniejącego stanu prawnego, form współpracy.

Przykładem niewątpliwie nowej, choć w dużym stopniu sformalizowanej płaszczyzny współpracy jest kooperacja realizowana przez miasta Menton (Francja) i Ventimiglia (Włochy), które w 1990 r. podpisały Protocol d'accord. Celem nawiązania kontaktów było wspólne zarządzanie służbami publicznymi. Oba miasta stworzyły struktury organizacyjne: we Francji - Soci*t* d'Economie Mixte (SEM); we Włoszech Societa' Per Azione (SPA). Struktury te są uznawane
w obu państwach na mocy prawa prywatnego dzięki czemu mogą prowadzić działalność poza granicami kraju i wykorzystywać fundusze publiczne
(np. składki członkowskie, darowizny itp.). W ramach dalszej formalizacji współpracy powołane zostało „Europejskie Ugrupowanie Interesów Ekonomicznych”, które stanowi organ zarządzający projektami realizowanymi w ramach funduszy pomocowych INTERREG. Utworzona więc została struktura euroregionalna obejmująca swym zasięgiem dwa miasta partnerskie. To niewątpliwie pierwsza tego typu forma współpracy transgranicznej, tym bardziej że oba miasta dzieli granica i odległość ponad dwudziestu kilometrów.

Istnieją pewne trudności z identyfikacją liczby istniejących euroregionów. Mapa opublikowana przez Stowarzyszenie Europejskich Regionów Granicznych (SERG/AGEG) może wprowadzić w błąd co do ilości istniejących obszarów współpracy transgranicznej, ponieważ uwzględniono na niej również położenie regionów geograficznych, które w rzeczywistości są członkami obszarów współpracy transgranicznej, a samodzielnie nie stanowią takich obszarów. Przykładem jest uwzględnienie „Regio Basiliensis”, czy też „Freiburger Regio
Gesellschaft e.V.”, które dopiero z - nie zaznaczoną na mapie - francuską wspólnotą „La Regio du Haut-Rhin” tworzą obszar współpracy transgranicznej REGIO, będący euroregionem. Podobnie przedstawia się sprawa hiszpańskich prowincji Junta de Extramadura, Xunta de Galicia i Junta de Andalucia, które dopiero z obszarami leżącymi po stronie portugalskiej (całkowicie pominiętymi na mapie) stanowią wspólnoty robocze - euroregiony. Całkiem niezrozumiałe wydaje się również zamieszczenie na omawianej mapie Republiki Słowenii jako regionu granicznego i transgranicznego będącego członkiem SERG.

W celu ustalenia przybliżonej liczby istniejących euroregionów, jak
i stworzenia możliwości przeprowadzenia analizy podmiotów biorących udział
we współpracy transgranicznej, wykonane zostało zestawienie prezentowane w tabeli 2.

Tabela 2. Obszary współpracy transgranicznej z udziałem podmiotów państw Europy Zachodniej

X X X X X X X X X X X X X

Źródło: Opracowanie własne.

Analiza tabeli obejmującej około pięćdziesięciu euroregionów prowadzi do wniosku, że do państw Europy Zachodniej najbardziej popierających tę formę

współdziałania należy Republika Federalna Niemiec, której podmioty biorą udział w ponad dwudziestu płaszczyznach współpracy transgranicznej. W dwunastu wspólnotach transgranicznych biorą natomiast udział podmioty francuskie, a w dziesięciu szwedzkie. Od sześciu do ośmiu euroregionów mają na swoich granicach Austria, Belgia i Holandia. Wśród obszarów współpracy Republiki
Federalnej Niemiec i Austrii są również takie, których podmiotami są kraje spoza „piętnastki”, leżące na granicach zewnętrznych Unii. Należą do nich Polska,
Węgry i Czechy.

Warto również zwrócić uwagę na fakt, iż Norwegia i Szwajcaria, nie będące członkami Unii Europejskiej, współpracują z sąsiadami w ramach - odpowiednio - ośmiu i siedmiu obszarów transgranicznych.

Biorąc pod uwagę niewielki obszar zajmowany przez Szwajcarię jest to wynik imponujący. Niewątpliwie jej położenie geograficzne - wewnątrz obszaru zajmowanego przez kraje Wspólnoty - jest jednym z ważnych powodów podejmowania tego typu współpracy, tym bardziej, że Szwajcaria położona jest na międzynarodowych szlakach handlowych i stanowi tzw. „strefę tranzytową” dla państw Unii. Ważną jest również umiejętność wykorzystania przez Szwajcarów owych walorów położenia geograficznego.

W latach dziewięćdziesiątych zmiany systemu politycznego i gospodarczego w krajach Europy Środkowowschodniej umożliwiły intensyfikację i formalizację ich współpracy transgranicznej z państwami Europy Zachodniej. Dotyczyło to głównie granic Polski i Republiki Czeskiej, gdzie w latach 1991-1998 powstało kilka regionów transgranicznych posiadających cechy euroregionów. Utworzenie

czterech takich obszarów na granicy polsko-niemieckiej, a trzech na granicy czesko-niemieckiej stworzyło sytuację, w której na tych właśnie granicach brak jest obecnie możliwości tworzenia następnych euroregionów. Nasycenie strukturami współpracy transgranicznej tych obszarów przedstawia rys. 3.

X X X X X X X X X X X X X

Rys. 3. Nasycenie strukturami współpracy transgranicznej obszarów pogranicza niemiecko-polskiego i niemiecko-czeskiego.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Euroregion Neisse. Grenz*berschreitende Kooperation im deutsch-polnisch-tschechischen Dreil*ndereck, Zittau, April 1992, s. 23.

Sytuacja taka, jak już wcześniej wspomniano, nie ogranicza współpracy
ponadgranicznej sąsiadujących ze sobą jednostek administracji samorządowej czy centralnej. Istnieje bowiem możliwość zawierania np. doraźnych umów o współpracy w celu realizacji konkretnego przedsięwzięcia, które może być dofinansowywane przez fundusze pomocowe Unii. Forma ta jest dość powszechnie stosowana na granicach wewnętrznych Unii jednak jej popularność wśród podmiotów państw Europy Środkowowschodniej jest znikoma.

Niewątpliwie przedstawiona wyżej forma współpracy stanowi jedną z alternatywnych możliwości w wypadku „zapełnienia” euroregionami niektórych granic wewnętrznych Unii. Brak możliwości terytorialnego umiejscowienia tam nowych euroregionów spowodował, że obecnie powstają one głównie na granicach między krajami spoza Unii Europejskiej. Dotyczy to w szczególności wschodniej i południowej granicy Polski, sąsiadujących ze sobą obszarów Węgier i Rumunii oraz rejonów przygranicznych Litwy, Łotwy i Estonii z Rosją i Białorusią.

Prezentowane rozważania pozwalają na wyciągnięcie wniosku, że tworzenie obszarów współpracy transgranicznej w Europie nie jest jeszcze w pełni zakończone i trwa nadal. Niewątpliwie przyczynia się ono do zacieśnienia współpracy gospodarczej, przybliżając jednocześnie realizację jednego z modeli „wspólnej Europy”.

2. Struktury przestrzenne

W celu dokonania analizy danych statystycznych o zajmowanej przez euroregiony z udziałem podmiotów państw Europy Zachodniej powierzchni i ilości zamieszkujących tam osób wykonane zostało zestawienie obejmujące niektóre zachodnioeuropejskie euroregiony dwustronne. Przedstawia je tabela 3.

Tabela 3. Zestawienie danych dotyczących zajmowanej powierzchni i liczby mieszkańców w niektórych dwustronnych euroregionach z udziałem podmiotów państw Europy Zachodniej

X X X X X X X X X X X X X

Źródło: Opracowanie własne.

Dla porównania informacji każdorazowo obliczona została wartość współczynnika [W] obrazującego niesymetryczność stron współpracy. Współczynnik ten jest liczbą niewymierną, określającą ile razy ilość mieszkańców bądź powierzchnia terytorium strony A (będącej podmiotem współpracy) jest większa od tych samych parametrów po stronie państwa B.

Jak wynika z analizy danych zawartych w tabeli, obliczony dla analizowanych euroregionów współczynnik asymetryczności stron współpracy, zawiera się w przedziale 1<[W]<2. Tylko w trzech przypadkach przekracza górny zakres. Świadczy to o bardzo niewielkiej asymetryczności występującej między podmiotami. Z analizy danych zawartych w materiałach informacyjnych dotyczących euroregionów z udziałem podmiotów państw Europy Zachodniej wynika z kolei, że zarówno liczba mieszkańców, jak i powierzchnia obejmująca obszary współpracy, są w zasadzie wartościami stałymi. Niewielkie zmiany wiążą się z przyrostem naturalnym na danym obszarze. Praktycznie nie notuje się zwiększania powierzchni euroregionów, które byłyby spowodowane przystępowaniem do współpracy nowych jednostek administracyjnych. Obserwuje się natomiast zjawisko powstawania kolejnych obszarów współpracy transgranicznej na bazie jednostek administracyjnych będących członkami istniejących już euroregionów. Typowym przykładem jest obszar współpracy transgranicznej Benelux Middengebied, który zrzesza również członków wspólnoty BENEGO.

Niewątpliwie nową jakością we współpracy państw Europy Zachodniej jest dążenie do łączenia się w organizacje transgraniczne o dużym zasięgu. Minął więc okres tworzenia wąsko wyspecjalizowanych enklaw, nadszedł zaś czas na tworzenie organizmów homogenicznych z punktu widzenia społecznego, ekonomicznego i warunków naturalnych. O takich obszarach mówi się, że tworzą „region zintegrowany”, który można zdefiniować jako: „względnie homogeniczny region ekonomiczny, społeczny i kulturowy, w którym działają instytucje spełniające funkcje koordynacyjne, podejmujące samodzielnie decyzje w sprawach istotnych dla euroregionu”. Do tej fazy integracji zbliża się Euroregion Saar-Lor-Lux oraz Euroregion Bodense.

Słuszność prezentowanej tezy, mówiącej o funkcjonującej od dłuższego czasu w krajach Europy Zachodniej tendencji do powoływania wspólnot bardziej zinstytucjonalizowanych, o dużym zasięgu terytorialnym, może potwierdzać fakt powołania już w 1973 r. Konferencji Peryferyjnych Regionów Nadmorskich (Conf*rence des R*gions P*riph*riques Maritimes de la Communaut*
Europ*enne - CRPM), która objęła swym zasięgiem ponad sześćdziesiąt regionów. Przykładem podobnego działania jest Europejski Region Technologii Przemysłowej (R*gions Europ*enes de Technologie Industrielle - RETI), powołany przez francuski region Nord Pas-de Calais, belgijską prowincję Hainaut, brytyjski West Yorkshire i niemiecki land Nadrenia-Westfalia w czerwcu 1984 r. Założeniem inicjatorów RETI jest popieranie regionów przemysłowych jako grupy homogenicznej oraz rozwijanie współpracy ponadregionalnej.

3. Struktury organizacyjne

Istotnym aspektem funkcjonowania euroregionów są ich struktury organizacyjne. Określone w statutach organy większości euroregionów wykazują duże podobieństwa, choć niekiedy występują znaczne odstępstwa od przyjętych w Europejskiej Konwencji Ramowej o Współpracy Transgranicznej między Wspólnotami i Władzami Terytorialnymi. Tabela 4 prezentuje zestawienie organów kierujących wybranych euroregionów z udziałem podmiotów państw Europy Zachodniej.

Tabela 4. Organy wybranych euroregionów

X X X X X X X X X X X X X

Źródło: Opracowanie własne.

Należy zwrócić uwagę na brak w strukturach organizacyjnych analizowanych euroregionów z udziałem podmiotów państw zachodnich organów kontrolnych (np. komisji rewizyjnej), które to występują w większości struktur współpracy z udziałem polskich podmiotów. Brak takiej komórki organizacyjnej również w strukturach Euroregionów polskiego pogranicza zachodniego może świadczyć o korzystaniu przez twórców tych euroregionów z doświadczeń państw Europy Zachodniej.

Analiza informacji zawartych w tabeli pozwala na wyciągnięcie wniosku, że

w zasadzie większość euroregionów posiada czteroszczeblowe kierowanie. Dodatkowy - piąty szczebel stanowią struktury utworzone do zarządzania funduszami pomocowymi INTERREG. Dalsza analiza struktur organizacyjnych euroregionów z udziałem państw Europy Zachodniej umożliwiła natomiast opracowanie „wzorcowego” schematu, według którego funkcjonuje większość obszarów współpracy. Wzorcową strukturę organizacyjną euroregionu przedstawia rys. 4.

X X X X X X X X X X X X X

Rys. 4. Wzorcowa struktura organizacyjna euroregionu.

Źródło: Opracowanie własne.

Stronami porozumienia o utworzeniu danego euroregionu są w zasadzie

stowarzyszenia regionalne lub związki (międzyregionalne, transgraniczne itp.), w skład których mogą wchodzić: gminy, miasta, przedstawiciele administracji rządowej, władze regionalne, izby handlowe, a także przedsiębiorstwa i osoby prywatne. Podmioty współpracy euroregionalnej są więc bardzo zróżnicowane, co ilustruje zestawienie zawarte w tabeli 5. Analiza prezentowanych danych prowadzi do wniosku, że najczęściej podmiotami współpracy są gminy, będące przeważnie jednostkami samorządowymi, oraz jednostki administracji rządowej takie jak: kraje związkowe, landy, województwa, hrabstwa itd.

Tabela 5. Zróżnicowanie podmiotów współpracy w wybranych
euroregionach Europy Zachodniej

X X X X X X X X X X X X X

Źródło: Opracowanie własne.

Należy zwrócić uwagę, że przy „czysto samorządowym” systemie współpracy transgranicznej, w praktyce występuje włączenie się na określonym etapie do procesu stymulowania współpracy, władz regionalnych będących przedstawicielami administracji państwowej. Jak wynika z dotychczasowych doświadczeń polskich, pozyskanie przychylnego stanowiska władz państwowych stanowi bardzo ważny czynnik powodzenia całego przedsięwzięcia. W modelu administracyjno-samorządowym natomiast, już z samego założenia niezbędne jest współdziałanie podmiotów samorządowych i jednostek administracji państwowej.

Wszystkie podmioty współpracy posiadają swoich przedstawicieli
w Radzie Euroregionu, która jest przeważnie pochodzącym z wyboru,
najwyższym organem decyzyjnym. Rada jest traktowana jako transgraniczne zgromadzenie parlamentarne, które jednak nie pracuje w sposób ciągły.

Dla zachowania ciągłości kierowania euroregionem w większości wypadków został powołany organ wykonawczy, którym jest Prezydium Euroregionu. Stanowi ono grupę urzędników delegowanych przez podmioty współpracy, których zadaniem jest przeważnie przygotowywanie posiedzeń Rady, realizowanie jej postanowień oraz kierowanie euroregionem w okresie między posiedzeniami Rady. W niektórych euroregionach, w miejsce Prezydium, powoływany jest Zarząd Euroregionu (np. EUREGIO), Biuro Koordynacyjne (np. Euroregion Maas-Rhein) lub Komitet Wykonawczy (np. Rhine-Waal Regio), które realizują identyczne zadania.

Za bieżącą działalność euroregionu odpowiada Sekretariat, który jest jednocześnie jego organem administracyjnym i realizuje wszelkie sprawy o charakterze organizacyjno-technicznym.

W skład Sekretariatu wchodzą przeważnie Biura partnerów współpracy
kierowane przez osoby z mandatu stowarzyszenia regionalnego (dyrektor,
kierownik). Sekretariat z reguły podlega bezpośrednio pod Prezydium (Zarząd, Biuro Koordynacyjne) euroregionu. Może również podlegać bezpośrednio pod Radę Euroregionu - tak jest np. w przypadku struktury organizacyjnej
Rhine-Waal Regio.

Działalność Sekretariatu i Biur euroregionu wiąże się z istnieniem jego „siedziby”. Powszechnie praktykowany jest zwyczaj, że Sekretariat euroregionu znajduje się, ze względów oszczędnościowych, przy jednym z Biur. Tam też przeważnie mieści się „wspólna siedziba euroregionu” (np. EUREGIO - wspólna siedziba i Sekretariat znajdują się w Gronau wraz z Biurem strony niemieckiej). Są również euroregiony posiadające „wspólną siedzibę” w miejscu innym niż Biuro każdego z partnerów współpracy.

Za planowanie i opracowanie projektów wspólnych przedsięwzięć odpowiadają Grupy Robocze (Grupy Specjalistyczne, Komisje Tematyczne), które, w określonym kompetencjami stopniu, uczestniczą również w ich realizacji.

W skład Grup Roboczych wchodzą przedstawiciele podmiotów współpracy dysponujący wiedzą specjalistyczną na dany temat. Dziedziny, którymi zajmują się Grupy Robocze, można zgrupować w ośmiu blokach tematycznych: gospodarka, ekonomia i technologia, transport i komunikacja, ochrona środowiska i rolnictwo, infrastruktura, środki przekazu i informacja, kultura, edukacja, sport
i turystyka, zdrowie, polityka socjalna i rodzinna oraz zapobieganie katastrofom i pomoc wzajemna w zwalczaniu ich skutków.

Niektóre euroregiony (np. EUREGIO, Eems Dollard Regio) posiadają w swoich strukturach organizacyjnych wyspecjalizowane organy zajmujące się planowaniem i realizacją przedsięwzięć z wykorzystaniem funduszy INTERREG. Organ taki może być jednoszczeblowy (np. Komitet ds. INTERREG w strukturze EUREGIO) lub dwuszczeblowy (np. Grupa ds. Planowania i Wykorzystania
Funduszy INTERREG oraz Biuro Wykonawcze INTERREG w strukturze
Eems Dollard Regio). Tak skonstruowana infrastruktura organizacyjna
euroregionu usprawnia transfer funduszy pomocowych i znacznie przyspiesza
procedury ich pozyskiwania.

Jak już wcześniej stwierdzono, istnieją euroregiony o strukturze organizacyjnej całkiem odmiennej od prezentowanego wzorca. Przykładami takich struktur są: Euroregion Arge Alp i REGIO. Pierwszy z nich jest „regionem rządowym” i dlatego jego najwyższą władzę stanowi Konferencja Szefów Rządów. Pozostałe organy są identyczne z organami „euroregionu wzorcowego”. W drugim, tj. w REGIO podmioty współpracy utworzyły Międzynarodową Komisję Niemiecko-Francusko-Szwajcarską, w skład której wchodzą dwa Komitety Międzyregionalne. Ta dość skomplikowana struktura organizacyjna wynikła z konieczności jej dopasowania do prawa wewnętrznego państw, z których podmioty utworzyły wspólnotę transgraniczną.

4. Zasady funkcjonowania

Podstawowym dokumentem określającym cele, zasady i formy działania każdego euroregionu jest umowa o jego utworzeniu. Te trzy elementy są z kolei czynnikiem kształtującym strukturę organizacyjną euroregionu. Natomiast
ilość grup roboczych w strukturze oraz ich zakres działania jest uzależniony
właśnie od celu, jaki postawiła sobie wspólnota.

Zasadniczy cel wspólnoty jest przeważnie wyrażony w jednym zdaniu i znajduje się na początku umowy o utworzeniu płaszczyzny współpracy, zaraz po preambule. Przykładowo, dla Euroregionu Eems Dollard Regio jest on następujący: „Celem wspólnoty jest wspieranie współpracy i wzmocnienie ponadgranicznych kontaktów między prowincjami Groningen i Drenthe, krajami Ostfriesland i Emsland oraz miastem wydzielonym Emden”. Podobnie sformułowany został zasadniczy cel dla Euroregionu Rhein-Waal: „Wspomagać integrację społeczeństw w regionach przygranicznych Niemiec i Holandii wokół Rijn, Waal i Maas poprzez zorganizowaną współpracę transgraniczną”. Również Euroregion Elbe/Labe powstał „[...] z myślą o budowaniu wzajemnego zaufania i wspieraniu współpracy, jak również w celu wspomagania rozwoju pogranicza we wszystkich dziedzinach życia społecznego”.

Podobnie widzą ogólne cele współpracy w ramach euroregionów autorzy podręcznika Polityka ekonomiczna. Ich zdaniem za cel współpracy przyjmuje się dążenie do przełamywania wzajemnych barier i uprzedzeń, co będzie prowadziło do rozwoju formalnych i nieformalnych kontaktów międzyludzkich oraz w konsekwencji spowoduje realizację wspólnych interesów gospodarczych, ekologicznych i społecznych.

W każdej umowie o utworzeniu euroregionu sformułowane są również cele szczegółowe, których realizacja umożliwia osiągnięcie celu zasadniczego.

Autorzy raportu z 1996 r. pt. Polityka regionalna - doświadczenia i stan
badań uważają, że: „Działania podejmowane w regionach zlokalizowanych wzdłuż wewnętrznych granic Unii Europejskiej dzielą się na sześć podstawowych grup tematycznych:

- współpraca gospodarcza,

- transport i infrastruktura,

- szkolenie i zatrudnianie,

- turystyka i dziedzictwo kulturowe,

- ochrona środowiska naturalnego i rolnictwo,

- zarządzanie programami współpracy i tematyka badawcza”.

Przeprowadzone badania umów o utworzeniu euroregionów oraz innych dokumentów wypracowanych przez wspólnoty transgraniczne umożliwiły wykonanie wykazu celów szczegółowych realizowanych przez wybrane euroregiony z udziałem podmiotów państw Europy Zachodniej. Cele te prezentuje tabela 6.

Tabela 6. Zasadnicze cele realizowane przez wybrane euroregiony
z udziałem podmiotów państw Europy Zachodniej

X X X X X X X X X X X X X

Źródło: Opracowanie własne.

Analiza porównawcza informacji zawartych w tabeli pozwala na sformułowanie wniosku o istnieniu trzech grup realizowanych przez euroregiony celów pomocniczych: cele dotyczące wyłącznie euroregionów z udziałem podmiotów państw Europy Środkowowschodniej, cele realizowane wyłącznie przez euroregiony z udziałem podmiotów państw Europy Zachodniej oraz cele realizowane przez wszystkie euroregiony, które można nazwać „uniwersalnymi”.

Do pierwszej grupy celów należy: „zniwelowanie różnic w sytuacji
ekonomicznej mieszkańców na terenach przygranicznych” oraz „tworzenie warunków umożliwiających swobodne kontakty obywateli”. Brak takich celów do realizacji przez społeczności lokalne krajów Europy Zachodniej jest zrozumiały, ponieważ poziom życia w graniczących ze sobą krajach jest w zasadzie identyczny, a kontakty obywateli są praktycznie nieograniczone dzięki istniejącym od wielu lat rozwiązaniom prawnym.

Mało popularna wśród zadań dla euroregionów z udziałem podmiotów państw Europy Zachodniej jest również „współpraca w wychowaniu młodego pokolenia”. Być może przyczyną jest to, że wszelkiego rodzaju fobie i nietolerancja wobec cudzoziemców zostały tam zlikwidowane, a młode pokolenia Belgów, Holendrów, Włochów czy Niemców dawno zapomniały o hasłach nacjonalistycznych i rasistowskich sprzed pięćdziesięciu lat, choć - z drugiej strony - obserwacja frustracji społeczeństw państw wysoko rozwiniętych prowadzi do całkiem odmiennych wniosków.

Zastanawiający jest również brak sformułowanego celu polegającego na „zniwelowaniu różnic w sytuacji ekonomicznej mieszkańców” Euroregionu
Elbe/Labe. Możliwe jednak, że cel ten jest realizowany wraz ze „zwiększaniem potencjału ekonomicznego” wspólnoty.

Do grupy celów niejako „zarezerwowanych” przynajmniej na obecnym etapie rozwoju gospodarczego krajów NIS (New Independent States), wyłącznie dla euroregionów z udziałem podmiotów państw zachodnich należą: „wymiana technologiczna, innowacje”, „ochrona zdrowia i polityka socjalna”, „współpraca w zakresie komunikacji i transportu” oraz „współpraca w zakresie edukacji i szkolenia”. Pierwsza z powyższych dziedzin współpracy dotyczy w zasadzie społeczeństw wysoko rozwiniętych i wysoko uprzemysłowionych i dlatego nie jest realizowana w euroregionach z udziałem podmiotów państw Europy Środkowowschodniej. Natomiast transgraniczna współpraca w zakresie ochrony zdrowia wymaga dość znacznych nakładów finansowych na tworzenie infrastruktury, a także wyrównania wartości nabywczej walut w krajach objętych tą współpracą. Z kolei współpraca w dziedzinie polityki socjalnej musi być poprzedzona uregulowaniami prawnymi, co w zasadzie jest na obecnym etapie integracji Europy możliwe tylko w ramach Unii Europejskiej. Należy jednak zaznaczyć, że właśnie polityka społeczna i tzw. „spójność ekonomiczna i socjalna” jest jednym z przedmiotów sporu w łonie Wspólnoty.

Kolejnym celem realizowanym przez związki transgraniczne z udziałem podmiotów państw Europy Zachodniej jest „współpraca w zakresie komunikacji i transportu”. Wydaje się jednak, że ze względu na „Układ z Schengen” i szczególną ochronę granic zewnętrznych Unii, tworzenie wspólnych układów
komunikacji miejskiej z partnerami spoza krajów „piętnastki” jest przed ich
przystąpieniem do Wspólnoty mało prawdopodobne lub wręcz niemożliwe.

Ostatnią dziedziną z tej grupy zadań jest „współpraca w zakresie edukacji i szkolenia”. Wydawać by się mogło, że nie jest ona popularna wśród tematów współpracy w euroregionach z udziałem podmiotów państw Europy Zachodniej. Jednak analizując projekty zrealizowane przez poszczególne euroregiony z dofinansowaniem przez fundusz INTERREG można pośród nich znaleźć takie, które wspomagają stypendia i wymianę uczniów. Cel ten jest więc realizowany niezależnie od zapisów statutowych.

Najbardziej popularnymi dziedzinami współpracy realizowanymi praktycznie we wszystkich euroregionach, a więc niejako „uniwersalnymi” są: „zwiększenie potencjału ekonomicznego (gospodarczego)”, „ochrona środowiska naturalnego”, „wymiana kulturalna” i „rozwój infrastruktury ponadgranicznej”. W większości wspólnot realizowanym celem jest również „rozwój turystyki”.

Zastanawiającym może się natomiast wydawać to, że tylko w niewielkiej liczbie euroregionów jednym z celów jest „współdziałanie w zwalczaniu katastrof i klęsk żywiołowych”, choć prawdopodobnie ta dziedzina współpracy realizowana jest bez specjalnego zapisu statutowego, o ile istnieją odpowiednie uregulowania prawne lub umowy dwustronne.

Jak już wcześniej wspomniano, kolejnymi czynnikami kształtującymi strukturę organizacyjną wspólnoty transgranicznej są zasady i formy współpracy stanowiące o jej statusie.

Ze względu na znaczne zróżnicowanie podmiotów zawierających
porozumienia o współpracy (stowarzyszenia komunalne lub regionalne, kraje związkowe, regiony, fundacje regionalne lub inne organizacje i osoby prywatne), różni są również sygnatariusze tych porozumień. Przeważnie są nimi: przewodniczący stowarzyszeń, szefowie rządów członkowskich krajów związkowych, przewodniczący regionów i kantonów, członkowie fundacji regionalnych lub przedstawiciele wszystkich organizacji członkowskich. Status najważniejszych euroregionów z udziałem podmiotów państw Europy Zachodniej został przedstawiony w tabeli 7.

Tabela 7. Status wybranych euroregionów z udziałem podmiotów państw
Europy Zachodniej

X X X X X X X X X X X X X

Źródło: Opracowanie własne.

Analiza informacji zawartych w prezentowanej tabeli wskazuje wprawdzie
na dużą różnorodność wybieranych form współpracy transgranicznej, jednak najczęściej stosowaną jest umowa pomiędzy stowarzyszeniami komunalnymi bądź regionalnymi, a sygnatariuszami tych umów są przewodniczący stowarzyszeń. Ta najprostsza forma sformalizowania współpracy transgranicznej stanowi w zasadzie normę zalecaną przez SERG/AGEG. Wybór bardziej skomplikowanych rozwiązań, stosowany przez niektóre euroregiony, jest spowodowany koniecznością dostosowania się partnerów współpracy do norm prawnych obowiązujących na obszarze własnego państwa.

Reasumując, można, że podstawę funkcjonowania euroregionów stanowią zasady zawarte w Europejskiej Konwencji Ramowej o Współpracy Transgranicznej między Wspólnotami i Władzami Terytorialnymi, która została również podpisana przez Polskę 19.01.1993 r., a ratyfikowana 19.06.1993 r. Wzorcowe dokumenty niezbędne do utworzenia wspólnoty transgranicznej, które Konwencja zawiera, stanowią niezastąpioną pomoc dla wciąż powstających płaszczyzn współpracy międzyregionalnej. Cytowany dokument Rady Europy zawiera także przykładowe problemy, które mogą być przedmiotem uzgodnień transgranicznych, a należą do nich:

„[...]- rozwój miast i regionów,

- transport i komunikacja (środki komunikacji publicznej, drogi, autostrady, wspólne lotniska, drogi wodne, porty morskie itd.),

- energia (elektrownie, zaopatrzenie w gaz, elektryczność, wodę itd.),

- ochrona przyrody (miejsca wymagające ochrony, tereny wypoczynkowe, rezerwaty itd.),

- ochrona wód (zwalczanie zanieczyszczeń, budowa oczyszczalni itd.),

- ochrona atmosfery (zwalczanie zanieczyszczeń powietrza i hałasu, strefy ciszy itd.),

- szkolnictwo, kształcenie zawodowe i badania naukowe,

- publiczna opieka zdrowotna (np. wykorzystanie szpitali położnych na
jednym z obszarów przez mieszkańców drugiego obszaru),

- kultura, rekreacja i sport (teatry, orkiestry, obiekty sportowe, domy i ośrodki wypoczynkowe, schroniska młodzieżowe itd.),

- wzajemna pomoc na wypadek nieszczęść i katastrof (pożary, powodzie,
epidemie, katastrofy lotnicze, trzęsienia ziemi, wypadki w górach itd.),

- turystyka (wspólne przedsięwzięcia mające na celu wspieranie ruchu
turystycznego),

- problemy związane z małym ruchem granicznym (środki transportu,
zakwaterowanie bezpieczeństwo socjalne, opodatkowanie, zatrudnienie,
bezrobocie itd.),

- przedsięwzięcia przemysłowe (lokalizacja przemysłu itd.),

- przedsięwzięcia różne (urządzenia do utylizacji odpadów, budowa sieci kanalizacyjnych itd.),

- poprawa struktury agrarnej,

- infrastruktura socjalna.”

Większość z tych zagadnień została ujęta w statutach badanych euroregionów i, jako zasadnicze cele współpracy, są w miarę możliwości realizowane.

Możliwości organizacyjno-administracyjne, z których korzystają tworzone aktualnie związki transgraniczne są obecnie bardzo szerokie dzięki międzynarodowym organizacjom, których uregulowania prawne zostały zatwierdzone przez większość państw europejskich. Wykaz uregulowań prawnych dotyczących współpracy transgranicznej wypracowanych przez najważniejsze europejskie organizacje międzynarodowe przedstawia tabela 8.

Tabela 8. Europejskie organizacje współpracy transgranicznej i ich
uregulowania prawne

X X X X X X X X X X X X X

Źródło: Opracowanie własne.

Analizując dane zawarte w tabeli warto zwrócić uwagę na to, że dokument Rady Europy - Europejska Karta Samorządu Regionalnego, do końca roku 2000 nie została ostatecznie przyjęta przez rządy państw członkowskich. „Projekt KSR jest krytykowany przez państwa o strukturze federalnej jako zbyt słabo uwzględniający autonomię regionów. Z kolei państwa nie mające organów przedstawicielskich na szczeblu regionalnym (np. Wielka Brytania, Szwecja) są zdecydowanie przeciwne przyjęciu Karty.” Stanowisko niektórych przedstawicieli państw-członków Rady Europy jest o tyle dziwne, że dokument powstał przy ich aktywnym uczestnictwie w kształtowaniu jego treści. Jest jednak możliwe, że Kartę spotka los podobny do dwóch innych Kart: Regionów Górskich oraz Obszarów Wiejskich i nie zostanie przyjęta.

5. Realizacja zadań statutowych

Dla realizacji zadań statutowych zawartych w umowie o utworzeniu euroregionu, jako cele szczegółowe, związki transgraniczne wypracowują projekty wspólnych zamierzeń. Odbywa się to na kolejnych posiedzeniach współpracujących ze sobą stron, ze szczególnym wykorzystaniem grup roboczych. Niektóre wspólnoty decydują się na fachową pomoc w postaci badań prowadzonych przez specjalistyczną firmę konsultingową, która opracowuje koncepcję rozwoju obszaru współpracy. Przydatność proponowanych zamierzeń oraz możliwości ich realizacji weryfikują zasady gospodarki rynkowej obowiązujące w krajach podmiotów współpracy. Nie można jednak pominąć faktu, że właśnie takie koncepcje rozwoju są podstawą do wybrania przez euroregion optymalnego zakresu działania. Typową strukturę tych programów i zastosowany system budowy transgranicznego planu regionalnego przedstawia rys. 5.

X X X X X X X X X X X X X

Rys. 5. Wzorcowa struktura Koncepcji rozwoju i działania Euroregionu.

Źródło: T. Borys, Z. Panasiewicz, Współpraca transgraniczna w Polsce - efekty i możliwości współpracy strony polskiej na przykładzie Euroregionu Neisse-Nisa-Nysa, Jelenia Góra 1996, s. 99.

Członkowie wspólnot transgranicznych, „w imię wspólnych celów”, byli zmuszeni nauczyć się osiągać konsensus co do ustalenia priorytetu realizacji poszczególnych przedsięwzięć. Musiało także wzrosnąć wzajemne zaufanie w kwestii konieczności realizacji zadań własnych każdej ze stron i zrozumienie dla problemów nie zawsze dotyczących wszystkich partnerów współpracy. Zrównoważony sposób rozwiązywania problemów kontrowersyjnych stał się podstawowym sprawdzianem celowości i dojrzałości realizowanej koncepcji działania euroregionów w Europie Środkowowschodniej.

Niewielki wpływ natomiast mają podmioty współpracy na przedsięwzięcia, których realizacja jest związana z zadaniami organów administracji państwowej. Duża „bezwładność” jednostek centralnych powoduje rozciągnięcie w czasie fazy przygotowawczej projektu. Należy jednak zaznaczyć, że niekiedy wnikliwa analiza prowadzona przez ekspertów rządowych pozwala uniknąć realizacji „przedsięwzięć nietrafionych”. Dotyczy to szczególnie „młodych” struktur współpracy z udziałem silniejszego gospodarczo i finansowo partnera.

Zasadnicze ograniczenie w realizacji celów statutowych stanowi szczupłość środków, którymi dysponują partnerzy współpracy. Sposoby finansowania współpracy są w statutach euroregionów jasno określone. Wszystkie euroregiony zawarły w nich również klauzulę o obowiązku współfinansowania działalności przez strony - w uzgodnionej wysokości oraz formie. Jednak każda ze stron współpracy gromadzi środki na oddzielnym koncie. Środki te można podzielić na „własne” i „zewnętrzne”, a mogą pochodzić z następujących źródeł:

- składki członkowskie płacone przez podmioty współpracy i członków wspierających,

- darowizny,

- subwencje jednostek administracyjnych wyższego szczebla,

- środki pochodzące z programów pomocowych Unii Europejskiej,

- środki przekazywane przez fundacje.

Dochody pochodzące ze składek są jedynymi środkami własnymi euroregionów. Umożliwiają one utrzymywanie wspólnych organów euroregionu, a sposób ich wykorzystania jest uzgadniany przez strony porozumienia. Pozostałe środki należą do „zewnętrznych” i o ich pozyskanie wspólnoty muszą zabiegać, mieszcząc się w prawnych ramach euroregionu.

W szczególnie niekorzystnej sytuacji finansowej znajdują się partnerzy współpracy, których kraje nie są członkami Unii. Dzieje się tak dlatego, gdyż ogólną zasadą finansowania wszystkich projektów realizowanych w oparciu
o pilotażowy program strukturalny, jest subsydiarność. W polskich warunkach zakres pomocy jest jednak ograniczony, ponieważ:

- Polska, nie będąc członkiem UE, nie uczestniczy w tworzeniu funduszu wspierającego zmiany strukturalne w tzw. „regionach problemowych”,
a obowiązuje zasada „wspólnej kasy” (fundusze pomocowe wspierają tylko tych, którzy je tworzą).,

- głównym, wewnętrznym źródłem finansowania programów strukturalnych, są w Unii budżety regionalne. W Polsce rolę tą musi przejściowo pełnić budżet państwa oraz budżet gminy.

Cechą charakterystyczną finansowania każdego programu pilotażowego jest konieczność zaangażowania środków o charakterze subwencji (grantów) i funduszy typu komercyjnego. Analiza możliwych źródeł zasilania projektów dowodzi, że wymagany poziom subsydiarności może być przez polskich uczestników programów, w warunkach istniejących uregulowań prawnych, w znacznym stopniu zrealizowany. Jednak ze względu na mnogość źródeł finansowania może nastąpić niekorzystne rozproszenie środków. Aby temu zapobiec, proponuje się tworzenie regionalnego centrum zasilania finansowego danego programu. Konieczne jest również wsparcie dla inwestorów podejmujących działania w ramach programu pilotażowego w postaci gwarancji i poręczeń kredytowych. Listę możliwych do realizacji form zasilania kapitałowego uzupełniają propozycje wykorzystania instrumentów ze sfery ulg podatkowych.

W pakiecie środków krajowego wsparcia należy również rozważyć możliwość przeznaczenia części wpływów ze sprzedaży gruntów rolnych na rozwój lokalnej infrastruktury, umożliwiającej podjęcie pozarolniczej działalności
gospodarczej.

Warto zaznaczyć, że „efekt regionalny” w realizacji projektów przedsięwzięć powinien spowodować podwojenie sumy środków pomocowych, dzięki inwestycjom prywatnym - podejmowanym na bazie stworzonej w ramach programu infrastruktury.

Doświadczenia związane z realizacją przez euroregiony programu INTERREG czy PHARE pozwalają na określenie pewnych zagrożeń dla działań projektowych. Paradoksalnie, demokratyczne procedury obowiązujące w gremiach współpracy transgranicznej mogą okazać się przeszkodą na drodze obiektywnego podejścia do pomocowych środków płynących z zewnątrz. W pierwszym rzędzie może to dotyczyć nadmiernie rozbudzonych, a przy tym bardzo zróżnicowanych oczekiwań. Utożsamianie programów wyłącznie ze zwiększoną pulą dostępnych środków może rodzić nadzieje na realizację wielkiej liczby projektów. Takie podejście prowadzi najczęściej do rozczarowań spowodowanych tym, że wiele cennych projektów nie zmieści się w żadnym z realizowanych programów.

Drugą przeszkodę natury prawno-ekonomicznej stanowi brak budżetu terenowego przy małych środkach budżetowych gmin. Rozwiązaniem jest stworzenie celowego budżetu regionalnego przypisanego programowi. Usunie to największe zagrożenia dla planowanego programu, jakim jest brak środków na jego realizację.

Kolejnym ograniczeniem dla prawidłowej realizacji zadań statutowych może być brak kompatybilności kompetencji podmiotów współpracy przede wszystkim w tzw. „oddziaływaniu poziomym”. Przy współpracy poziomej ważne jest, aby dotyczyła ona tych samych szczebli kompetencyjnych, a gremia decyzyjne były obsadzone ludźmi uprawnionymi do podejmowania decyzji. W euroregionach na zewnętrznych granicach Unii nie wygląda to najlepiej. „W Euroregionie Nysa naprzeciw niemieckich rad powiatowych zasiadają polscy burmistrzowie i wojewoda. Kompetencje są zasadniczo różne. Wojewoda byłby w swych kompetencjach porównywalny właściwie z prezydentem rządu krajowego z Drezna” natomiast „Izby i zrzeszenia, jakie w ostatnich latach powstały po stronie niemieckiej, nie mają po polskiej stronie równoważnego partnera”. Autor cytowanego stwierdzenia dokonał analizy możliwości współpracy w 1993 r., jednak po siedmiu latach, pomimo reformy administracyjnej przeprowadzonej w obu krajach, sytuacja nie uległa większej zmianie. Z podobnymi trudnościami borykają się w zasadzie wszystkie wspólnoty transgraniczne działające poza granicami wewnętrznymi Unii.

Podsumowując analizę możliwości realizacji zadań statutowych przez euroregiony z udziałem podmiotów państw Europy Zachodniej należy stwierdzić, że są one w pełni realne i mimo istniejących trudności - realizowane.

6. Wykorzystanie funduszy z programów pomocowych Unii Europejskiej

Unia Europejska, dostrzegając rolę euroregionów w kształtowaniu „zjednoczonej Europy”, zdecydowanie wspiera działania transregionalnych gremiów współpracy. Wsparcie finansowe dla ich inicjatyw na granicach wewnętrznych Unii jest mało skomplikowane, ponieważ nie kłóci się z zasadą „wspólnej kasy” wyjaśnionej w poprzednim zagadnieniu. Nieco bardziej skomplikowana jest sprawa dofinansowania wspólnot działających poza obszarem Unii Europejskiej. Dla realizacji tego celu utworzone zostały specjalne fundusze pomocowe. Stwarza to dość szczególną sytuację finansową w euroregionach z udziałem podmiotów państw Unii i podmiotów krajów nie będących jej pełnoprawnymi członkami. W wypadku realizacji wspólnego przedsięwzięcia po obu stronach granicy może być ono dofinansowane z różnych funduszy: np. PHARE CBC i INTERREG II. Dualizm finansowania jest również przyczyną dzielenia projektów na „nasze” i „wasze”. Podobnie rzecz się ma z wnioskami dotyczącymi przydziału środków pomocowych. Sporządzają je współpracujące strony, ale każda z nich robi to oddzielnie. Niestety, ta mało komfortowa dla obu stron współpracy sytuacja ulegnie zmianie dopiero po uzyskaniu przez Polskę pełnego członkostwa w Unii.

W celu dokonania analizy wielkości wykorzystywanych funduszy pomocowych przez euroregiony z udziałem podmiotów państw Europy Zachodniej, sporządzono zestawienie określające kwoty dofinansowania dla tych ostatnich z
funduszy INTERREG I i INTERREG II, które prezentuje tabela 9.

Tabela 9. Wykorzystanie funduszy INTERREG I i INTERREG II przez wybrane euroregiony z udziałem podmiotów państw Europy Zachodniej

X X X X X X X X X X X X X

Źródło: Opracowanie własne.

Mimo luk w zestawieniu wyraźnie daje się zauważyć, że Euroregiony na Zachodzie Europy nie realizują kapitałochłonnych projektów na wielką skalę, ponieważ stan infrastruktury na ich obszarze, po latach wspólnych wysiłków, jest na dobrym poziomie. Warto zauważyć, że wspólnoty transgraniczne działające na wewnętrznych granicach Unii uzyskiwały niższe dotacje niż współczesne struktury działające na ich granicach zewnętrznych. Za przyczynę należy uznać to, że we wcześniejszym okresie istniały inne, mniej korzystne, uwarunkowania prawne umożliwiające pomoc finansową, a kwota, jaką dysponowały fundusze pomocowe była o wiele niższa niż obecnie.

Reasumując, warto zwrócić uwagę na fakt, że o powodzeniu współpracy transgranicznej decydują ostatecznie jej wymierne korzyści dla społeczeństw lokalnych regionów przygranicznych. Natomiast efekty tej współpracy są zależne od możliwości stron, które ją podejmują, a także od „skuteczności” i mocy oddziaływania barier na jakie napotykają jej podmioty. Analiza barier pozwala na wyselekcjonowanie tych, które mają charakter „uniwersalny” i mogą dotyczyć każdego obszaru współpracy. Ogólnie można je podzielić na cztery grupy: bariery natury prawnej, natury ekonomicznej, natury społecznej i natury organizacyjnej. Do grupy pierwszej zaliczamy:

- nieprecyzyjne uprawnienia władz regionalnych do prowadzenia
współpracy z partnerem zagranicznym,

- niedostateczne uregulowania dotyczące uprawnień do podejmowania przez samorządy działań w ramach międzynarodowego obrotu
publicznoprawnego,

- odmienność struktur podziału administracyjnego w krajach podejmujących współpracę.

W grupie barier natury ekonomicznej można wymienić:

- omawianą wcześniej asymetrię potencjałów gospodarczych i możliwości finansowych stron współpracy,

- dysproporcje w dostępie do środków pomocowych spowodowane przynależnością do krajów Unii bądź brakiem takiej przynależności.

W grupie trzeciej można wskazać na:

- nie zawsze korzystną ocenę społeczną współpracy transgranicznej
w środowiskach lokalnych, wynikającą często z nadmiernych oczekiwań bądź niewiedzy spowodowanej zbyt małą popularyzacją idei tej współpracy,

- barierę językową.

Bariery natury organizacyjnej mogą zaś być spowodowane brakiem doświadczenia w zakresie instytucjonalizacji współpracy, jednak możliwość udziału euroregionów w pracach SERG/AGEG może pomóc w ich zminimalizowaniu.

Na zakończenie warto jeszcze zwrócić uwagę na słusznie podnoszony problemem politycznych motywów współpracy transgranicznej z udziałem polskich podmiotów. A. D. Martin w swojej pracy pisał: „Współpraca z Polską pozostaje pod bardzo silnym wpływem motywów politycznych.” Jednak w dalszej części akapitu daje on odpowiedź na pytanie, dlaczego ten problem występuje: „Poprzez ścisłe powiązanie tego kraju z Europą pragnie się osiągnąć stabilizację polityki wewnętrznej i zagranicznej. Dla Polski znaczenie psychologiczne ma zakończenie izolacji przez EWG i stopniowe zbliżanie do niej. Region przygraniczny w pojęciu Zachodu odgrywa kluczową rolę w stosunkach polsko-europejskich. Posko-niemiecka współpraca przygraniczna natomiast jest pojmowana jako pierwszy etap integracji europejskiej z Polską”. Ponieważ integracja Polski z krajami Europy Zachodniej jest kontynuowana, istnieje przypuszczenie, że już wkrótce problem „upolitycznienia” współpracy transgranicznej przestanie istnieć.

Najważniejszym celem każdej struktury współpracy transgranicznej winno być jak najszersze włączenie do działania jej mieszkańców. Zadania realizowane przez euroregion muszą rozwiązywać problemy życia codziennego ludności pogranicza. Z kolei obowiązkiem władz euroregionu jest wyjaśnianie i informowanie mieszkańców wspólnoty o realizowanych przedsięwzięciach, by uzyskać ich szeroką akceptację dla idei kooperacji. Trafne wydaje się więc stwierdzenie iż: „Identyfikacja obywateli z ideą współpracy jest najważniejszym sukcesem euroregionu, a jego główne zadanie polega na zbieraniu i symulowaniu sił społecznych do działania”.

LITERATURA

1. Borys T., Panasiewicz Z., Współpraca transgraniczna w Polsce - efekty i możliwości współpracy strony polskiej na przykładzie Euroregionu Neisse-Nisa-Nysa, Jelenia Góra 1996.

2. Dokumenty europejskie. Współpraca Transgraniczna i Regionalna, Biuro Studiów i Analiz Kancelarii Senatu, Warszawa, czerwiec 1995.

3. Ems Dollart Region in Stichworten, Nieuweschans 1995.

4. Euregio Rhein-Waal. Samengevat, Kleve 1998.

5. Europejska Konwencja Ramowa o Współpracy Transgranicznej między Wspólnotami i Władzami Terytorialnymi, Dz. U. Nr 61 z 1993 r., poz. 287.

6. Euroregion Elbe/Labe - mapa, Plze*, 1998.

7. Euroregiony w nowym podziale terytorialnym Polski, Główny Urząd Statystyczny, Urząd Statystyczny we Wrocławiu, Warszawa-Wrocław 1999.

8. Fries F., Spór o Europę, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1998.

9. Kserokopia depeszy do Departamentu Instytucji Europejskich i Polityki Regionalnej MSZ
z dnia 26.11.1999 r.

10. „LACE Infoblatt” nr 2/1997.

11. „LACE Infoblatt” nr 3/1997.

12. Malendowski W., Ratajczak M., Euroregiony. Pierwszy krok do integracji europejskiej, Atla 2, Wrocław 1998.

13. Martin A. D., Szanse i problemy współpracy polsko-niemieckiej przy granicy zewnętrznej EWG ze szczególnym uwzględnieniem Euroregionu Nysy (praca dyplomowa), Berlin 1993.

14. Noble A., Przewodnik po Unii Europejskiej. Od Rzymu do Maastricht i Amsterdamu, Książka i Wiedza, Warszawa 1998.

15. Panorama euroregionów, Urząd Statystyczny w Jeleniej Górze, Jelenia Góra 1997.

16. Polityka regionalna - doświadczenia i stan badań. Raport nr 20, Rada Strategii Społeczno-Gospodarczej przy Radzie Ministrów, Warszawa 1996.

17. Popiuk-Rysińska I., Unia Europejska. Geneza, kształt i konsekwencje integracji, Wydawnictwa Szkolne i Pedagogiczne, Warszawa 1998.

18. Przyborowska-Klimczak A., Skrzydło-Tafelska E., Dokumenty europejskie, t. 2, Wydawnictwo Morpol, Lublin 1999.

19. Rozwój regionalny w procesie transformacji, Fundacja Promocji Rozwoju, Warszawa 1996.

20. „Sprawy Międzynarodowe” nr 3/1994.

21. Sweeney J., van Gerwen J., Chrześcijaństwo a integracja europejska, Wydawnictwo WAM, Kraków 1997.

22. Winiarski B. (red.), Polityka ekonomiczna, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wrocławiu, Wrocław 1996.

Por. Aspekty instytucjonalne współpracy transgranicznej, [w:] Dokumenty europejskie. Współpraca Transgraniczna i Regionalna, Warszawa, czerwiec 1995, s. 46.

Por. np. mapa: Europejskie Regiony Graniczne, [w:] Panorama euroregionów, Jelenia Góra 1997, s. 39-42 .

Por. np. „Korsika-Sardinien”, Interreg IIA Operationelles Programm nr 33 oraz „Haute-Corse/Provincia di Livorno”, Interreg IIA Operationelles Programm nr 34, a także „Wirtschaftliche Entwicklung Irland-Wales,
Interreg IIA Operationelles Programm nr 40 i inne, [w:] Wirtschaftliche Entwicklung, „LACE Infoblatt” nr 2/1997 oraz Fremdenverkehr und umweltschutz,” LACE Infoblatt” nr 3/1997.

Por. J. Oleński, Euroregiony jako czynnik integracji europejskiej, [w:] Rozwój regionalny w procesie transformacji, Warszawa 1996, s. 46.

Por. W. Malendowski, M. Ratajczak, Euroregiony. Pierwszy krok do integracji europejskiej, Wrocław 1998, s. 51-52.

Por. Europejska Konwencja Ramowa o Współpracy Transgranicznej między Wspólnotami i Władzami Terytorialnymi, Dz. U. Nr 61 z 1993 r., poz. 287, w części Załączniki, punkt 2 - Zarys porozumień, statutów i umów
zawieranych między władzami lokalnymi.

Szerzej na ten temat zob. np. Euroregiony w nowym podziale terytorialnym Polski, Warszawa-Wrocław 1999, s. 43-44.

Ems Dollart Region in Stichworten, Nieuweschans 1995.

Euregio Rhein-Waal. Samengevat, Kleve 1998, s. 3.

Euroregion Elbe/Labe - mapa, Plze*, 1998.

Por. B. Winiarski, Polityka ekonomiczna, Wrocław 1996, s. 425.

Por. D. Fic, Rozwój transgranicznej współpracy regionalnej w Europie, [w:] Polityka regionalna - doświadczenia i stan badań. Raport nr 20, Rada Strategii Społeczno-Gospodarczej przy Radzie Ministrów, Warszawa 1996, s. 238-239.

Por. np. A. Noble, Przewodnik po Unii Europejskiej. Od Rzymu do Maastricht i Amsterdamu, Warszawa 1998, s. 75-80 oraz I. Popiuk-Rysińska, Unia Europejska. Geneza, kształt i konsekwencje integracji, Warszawa 1998,
s. 84-88, a także F. Fries, Spór o Europę, Warszawa 1998, s. 315-340 i J. Sweeney, J. van Gerwen, Chrześcijaństwo a integracja europejska, Kraków 1997, s. 309-318, 337-341.

Szerzej na temat Schengen Agreements zob. np. A. Przyborowska-Klimczak, E. Skrzydło-Tafelska, Dokumenty europejskie, t. 2, Lublin 1999, s. 56-59.

Europejska Konwencja Ramowa ..., op. cit., s. 1288-1289.

Depesza do Departamentu Instytucji Europejskich i Polityki Regionalnej MSZ z dnia 26.11.1999 r.

Podstawowymi cechami wyróżniającymi „regiony problemowe” są: wysoki poziom bezrobocia, występowanie branż i działów produkcji zaliczanych do „schyłkowych” (przestarzałe technologie, niski poziom innowacyjności, wysoka materiałochłonność, negatywne oddziaływanie na środowisko), niski poziom produkcji rolnej oraz niższy od średniej w UE poziom PKB na jednego mieszkańca.

A. D. Martin, Szanse i problemy współpracy polsko-niemieckiej przy granicy zewnętrznej EWG ze szczególnym uwzględnieniem Euroregionu Nysy (praca dyplomowa), Berlin 1993, s. 78.

Por. T. Borys, Z. Panasiewicz, Współpraca transgraniczna w Polsce - efekty i możliwości współpracy strony polskiej na przykładzie Euroregionu Neisse-Nisa-Nysa, Jelenia Góra 1996, s. 94-95 oraz A. Skrzydło, Euroregiony z udziałem podmiotów polskich jako forma współpracy transgranicznej, „Sprawy Międzynarodowe” nr 3/1994, s. 4.

A. D. Martin, Szanse i problemy współpracy ..., op. cit., s. 79.

Ibidem.

Ibidem., s. 75.

14

---