14. Historia amerykańskich przepisów imigracyjnych.
Początki amerykańskiego prawa imigracyjnego sięgają pierwszych lat istnienia nowej republiki, kiedy to Kongres ustanowił pierwsze przepisy dotyczące nabywania obywatelstwa amerykańskiego (naturalizacji). Zgodnie z Konstytucją Stanów Zjednoczonych z 1789 roku Kongres (a zatem władza federalna) posiada wyłączną kompetencję w kwestii polityki imigracyjnej.
W 1790 roku Kongres uchwalił pierwszą ustawę z zakresu prawa imigracyjnego, postanawiając, że prawo do obywatelstwa zyskuje kazdy obcokrajowiec, który przebywał na terytorium Stanów Zjednoczonych co najmniej przez dwa lata. W 1795 roku kongresmeni, zaniepokojeni rewolucyjną sytuacją w Europie, przedłużyli wymagany czas pobytu do pięciu lat oraz nałożyli wymógł złożenia deklaracji woli nabycia obywatelstwa amerykańskiego na minimum trzy lata przed naturalizacją. Obawy młodego państwa przed negatywnymi skutkami wojen napoleońskich w Europie i napływem zrewolucjonizowanych uciekinierów doprowadziły do bezprecedensowego wydłużenia wymaganego w procesie naturalizacji okresu pobytu do 14 lat. Okres ten skrócono do 5 lat w dobie prezydentury Thomasa Jeffersona w 1802 roku i stan ten utrzymuje się do dnia dzisiejszego.
Podstawę obowiązującego obecnie prawa imigracyjnego tworzą następujące akty:
Immigration and Naturalization Act (INA) z 1952 roku, znana także pod nazwą ustawy Waltera-McCarrana (Walter-McCarran Act), wprowadziła funkcjonujący do dzisiaj tzw. system preferencyjny, regulujący imigrację pracowników wykwalifikowanych, znajdujących się w pierwszej grupie preferencyjnej, oraz imigrację członków rodzin obywateli Stanów Zjednoczonych i rodzin osób z prawem stałego pobytu w ramach pozostałych trzech grup preferencyjnych. Ponadto likwidowała zakaz imigracji dla Japończyków i pozostałych obywateli krajów strefy Azji i Pacyfiku (wcześniej, w 1943 roku zakaz ten uchylono w stosunku do chińczyków, a w 1946 roku - w stosunku do obywateli Indii i Filipin), wprowadzony ustawą w 1917 roku.
Należy pamiętać, że w tym czasie nadal obowiązywał tzw. system kwot narodowościowych z 1924 roku, i jedynie imigracja z półkuli zachodniej pozostawała liczbowo nieograniczona. Na mocy tzw. ustaw kwotowych (quota law) wielkośc imigracji w ramach danej narodowości nie mogła przekroczyć w skali roku 2 procent liczby imigrantów danej narodowości mieszkających w Stanach Zjednoczonych, wykazanej w spisie ludności z 1890 roku. Wprowadzenie systemu kwot narodowościowych drastycznie ograniczyło imigrację.
Immigration and Naturalization Act Amendments z 1965 wprowadziły zmiany do ustawy Waltera-McCarrana. Zastąpiły system kwot narodowościowych stałym limitem rocznym. Kraje wschodniej półkuli obowiązywało ograniczenie całkowite do 170 tysięcy oraz do 20 tysięcy dla każdego kraju, a także rozszerzony do siedmiu kategorii system preferencyjny. Z powodu wzrastającej presji ludnościowej w Ameryce Łacińskiej, po raz pierwszy ograniczono imigrację z półkuli zachodniej, ustalając całkowity limit 120 tysięcy. Ze względu na wrażliwość stosunków zagranicznych z państwami tego regionu decydenci w Waszyngtonie zdecydowali się wprowadzić dwudziestotysięczny pułap dla każdego kraju oraz siedmiopunktowy system preferencyjny dopiero w 1976 roku, a w dwa lata później ustanowiono jeden globalny limit 290 tysięcy rocznie. W rzeczywistości imigracja była wyższa, ponieważ ograniczeniom nie podlegała najbliższa rodzina (immediate relatives) amerykańskich obywateli, tj. współmałżonkowie, niepełnoletnie dzieci i w określonych warunkach rodzice. Ponadto preferencje imigracyjne dotyczące łączenia rodzin zostały rozszerzone poza tzw. rodzinę nuklearną (rodzice i dzieci), co w niedługim czasie zintensyfikowało migrację łańcuchową.
Refugee Act z 1980 wprowadził do amerykańskiego prawa międzynarodową definicję uchodźcy, znacznie szerszą od dotychczas obowiązującej. Uchodźcą w rozumieniu Konwencji o uchodźcach z 1951 roku (wraz z Protokołem dodatkowym z 1967) jest osoba, która „na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu swojej rasy, religii, narodowości i przynależności do określonej grupy społecznej z powodu przekonań politycznych przebywa poza granicami państwa, którego jest obywatelem, i nie może lub nie chce z powodu tych obaw korzystać z ochrony tego państwa”. (Bierzanek R., Symonides J., "Prawo międzynarodowe publiczne", 2002, Warszawa, s. 259).
Immigration Reform and Control Act (IRCA) z 1986 wprowadziła zmiany dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, zdelegalizowała zatrudnianie nielegalnych imigrantów (undocumented aliens), kontynuowanie ich zatrudniania oraz pośredniczenie w ich zatrudnianiu. Za naruszenie tych zakazów grożą kary pieniężne, zaś w przypadku poważnych i powtarzających się naruszeń prawa, takich jak notoryczne zatrudnianie osób bez zezwolenia na pracę, grozi odpowiedzialność karna (6 miesięcy pozbawienia wolności lub kara pieniężna w wysokości do 3000 dolarów za każdego pracownika). IRCA zobowiązała pracodawców do weryfikacji potencjalnych i zatrudnionych już pracowników, jednakże ustanowiony mocą ustawy system weryfikacji danych był nieobowiązkowy i w rezultacie nie przyniósł żadnych rezultatów, ponieważ większość pracodawców poprzestawała na samodzielnej ocenie dokumentów przedstawianych przez kandydatów. W Stanach Zjednoczonych nie istnieje system ogólnonarodowych dowodów osobistych (national identity card system), funkcjonuje natomiast ponad dwadzieścia rodzajów dokumentów poświadczających uprawnienie do podjęcia pracy, które stosunkowo łatwo sfałszować.
Po drugie, IRCA wprowadziła dwa programy legalizacji nielegalnych imigrantów. Tzw. regularna amnestia objęła ponad 1,7 miliona cudzoziemców, którzy w ciągu roku począwszy od 1 maja 1986 roku zdołali udowodnić, że przybyli do USA przed 1 stycznia 1982 roku i przebywali w kraju bez przerwy. znacznie łagodniejsze warunki przedstawiono nielegalnym pracownikom sektora rolniczego. Special Agricultural Workers (SAW) wymagał jedynie dziewięćdziesięciu dni pracy na przestrzeni dwunastu miesięcy poprzedzających 1 maja 1986 roku, zaś kwalifikujący się sezonowi robotnicy rolni mieli czas na złożenie wniosku do 1 lipca 1987 roku. W ramach SAW uregulowano status prawny 1,3 miliona cudzoziemcom.
Immigration Act z 1990, będący w gruncie rzeczy kolejną poprawką do ustawy Waltera-McCarrana, zwiększyła roczny limit imigracji do 700 tysiecy w latach 1992-1994, a do 675 tysięcy w latach następnych. W ramach poszczególnych kategorii podział wyglądał następująco: 480 tysięcy (do 1994 roku 520 tys.) wiz imigracyjnych dla członków rodzin, 140 tysięcy wiz pracowniczych (imigracyjnych) oraz 55 tysięcy (do 1994 roku 40 tys.) wiz imigracyjnych w ramach programu dywersyfikacji etnicznej (imigracja niezależna). Podniesiono także roczny maksymalny limit wiz imigracyjnych z jedego kraju do 25.620. W sumie ustawa zwiększyła imigrację o 35 procent.
Wprowadzony w 1990 roku program dywersyfikacji etnicznej (diversity program), znany powszechnie jako tzww. loteria wizowa, w latach 1992-1994 faworyzował obywateli Republiki Irlandii, którzy mieli zagwarantowane 16 tysięcy wiz imigracyjnych na ogólną liczbę 40 tysięcy.
Ponadto ustaw wrowadziła program dla pracowników tymczasowych, zezwlający pracodawcom na zatrudnianie obcokrajowców w ramach uproszczonej procedury na okres do sześciu lat. Ta nowa nieimigracyjna kategoria, wprowadzonade iurew ustawie Immigration Nursing Relief Act z 1989 roku, miała na celu uzupełnienie niedoboru pracowników nie tylko w najbardziej dynamicznych branżach, takich jak przemysł informatyczny (wiza H-1B, H3), ale i w rolnictwie (H-2A), opiece pielęgniarskiej i terapeutycznej (H-1A, H-1C) i innych (H-2B).
Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act (PRWORA) z 1996 roku, będący przede wszystkim reformą polityki społecznej, odebrał imigrantom prawo do większości świadczeń społecznych i poszerzyła kompetencje stanowe w tym zakresie, co miało służyć zniechęceniu potencjalnych imigrantów. Na mocy ustawy imigranci nie mogli występować o przyznanie rządowych grantów, kontraktów i kredytów, nie mieli dostępu m. in. do programów AFDC (Aid to Families with Dependent Children), SSI (Supplement Security Income), EITC (Earned Income Tax Credit), pomocy żywnościowej (foodstamps), Medicaid (program pomagający osobom o niskich dochodach pokryć koszty leczenia) i wielu innych. Pozostawiono im natomiast prawo do publicznego szkolnictwa podstawowego i średniego oraz do pomocy medycznej w nagłych przypadkach. Należy jednak zauważyć, że w kolejnych latach orzeczenia sądów oraz decyzje administracji i Kongresu uchyliły najbardziej drakońskie przepisy ustawy.
Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act (IIRIRA) został uchwalony w 1996 roku przede wszystkim w celu walki z nielegalną imigracją. Ustawa zwiększyła liczebność personelu straży granicznej i nakazała wzmocnić stalowe zabezpieczenia południowej granicy. Wprowadziła zakaz wjazdu do Stanów Zjednoczonych osobom, które nielegalnie przedłużyły swój pobyt (visa overstayers): przez trzy lata tym, którzy przedłużyli swój pobyt o maksymalnie pół rok, i przez dziesięć lat tym, którzy pozostawali nielegalnie ponad sześć miesięcy. W tym celu ustawa nakazała opracowanie systemu rejestrującego dane o wjazdach i wyjazdach cudzoziemców. Zawierała także przepisy o wprowadzeniu zautomatyzowanego systemu weryfikacji zezwoleń na pracę, z którego pracodawcy mieli początkowo korzystać dobrowolnie, a następnie obowiązkowo.
Opis wszelkich aktów prawa imigracyjnego, ustanowionych w latach 1790-1996, jest dostępny w wersji anglojęzycznej na stronie amerykańskiego urzędu imigracyjnego (U. S. Citizenship and Immigration Services).
Prawo imigracyjne Stanów Zjednoczonych obejmuje także orzeczenia sądu co wynika z dopuszczenia w amerykańskim systemie politycznym tworzenia prawa przez sądy (tzw. prawo precedensowe,common law lub judge-made-law). Przykładem takiego orzeczenia są:
Orzeczenie w sprawie Meyer v. Nebraska z 1923 roku, w którym Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych orzekł, że nauczanie w szkole w języku obcym jest możliwe za zgodą rodziców. Wcześniej bowiem sąd dystryktowy zgodnie z przepisami stanowymi, ustanowionymi w 1919 roku, uznał za nielegalne nauczanie czytania w języku niemieckim dziecka, które nie ukończyło ósmiu lat nauki.
Orzeczenie w sprawie Plyler v. Doe z 1982 roku Sąd Najwyższy orzekł, że władze stanowe i lokalne nie mają prawa odmawiać dzieciom nielegalnych imigrantów dostępu do szkół publicznych. Władze Teksasu odmówiły przyznania szkolnym dystryktom funduszy stanowych na edukację dzieci, które w nielegalny sposób znalazły się w USA, oraz uprawniły władze lokalne do odmówienia tym dzieciom edukacji, łamiąc XIV poprawkę do Konstytucji, zgodnie z którą żaden stan nie może odmówić komukolwiek na swoim obszarze równej ochrony prawa (tzw. Equal Protection Clause).