II RP i jej administracja mat do ściągi

II RP i jej administracja

Odrodzona II RP pod względem administracyjnym i struktur administracji znalazła się w wyjątkowo trudnym położeniu. Każdy z byłych trzech zaborów posiadał inną strukturę administracji, posługiwano się innym prawem. Szczególnie od pozostałych ziem polskich odstawał zabór pruski, byłe Wielkie Księstwo Poznańskie. Do 1922 roku zabór pruski posiadał własne ministerstwa w Warszawie. Najintensywniejsze działania w kierunku scalania i ujednolicania administracji podjęto w Polsce po 1926 roku. był to jeden z zasadniczych celów Józefa Piłsudskiego. Po 1926 roku polski aparat administracyjny dzielił się na administrację centralną i terytorialną (lokalną). Administrację centralną wykonywała rada ministrów i ministrowie, natomiast administrację terytorialną dzieliło się na administrację rządową i samorządową. Administracja terytorialna dzieliła się na administrację ogólną (tzw. polityczną) i specjalną. Podział terytorialny kraju - województwa, powiaty, gminy miejskie i wiejskiej: W 1939 roku istniało 16 województw i jedno miasto wydzielone - Warszawa. 264 powiaty, w tym 23 grodzkie (miasta na prawach powiatu). 611 gmin miejskich i 3195 gmin wiejskich. Mimo działań scalających i ujednolicających, długo w ówczesnej polskiej administracji zachowały się znaczne odrębności. W województwie organem drugiej instancji był wojewoda. Jedynie w Warszawie zamiast wojewody był komisarz rządu. W powiatach byli starostowie powiatowi albo grodzcy. Do tego trzeba dodać administrację terytorialną resortową - spraw wojskowych, sprawiedliwości, skarbu, poczt i telegrafów. Samorząd Jest to forma udziału społeczeństwa w zaspokajaniu potrzeb życia zbiorowego o znaczeniu lokalnym. Samorząd dzielono na powszechny oraz gospodarczy i zawodowy. Ta struktura samorządu II RP była określona przez konstytucję marcową z 1921 roku. Obie przedwojenne konstytucje różniły się między sobą. Marcowa stawiała na rozwój samorządu, rozszerzając zakres udziału społeczeństwa w zarządzaniu państwem. Rozszerzenie uprawnień samorządów konstytucji marcowej wynikało z ówczesnych nastrojów rewolucyjnych w Europie. Druga konstytucja, zwana kwietniową, ograniczała zakres uprawnień samorządów na rzecz uczynienia z niego dodatku do administracji rządowej. W celu ujednolicenia działalności polskiej administracji, Sejm RP uchwalił ustawy o: a) ustrojowym prawie administracyjnym (określało organizacje administracji państwa); b) materialne prawo administracyjne (ustalało uprawnienia i obowiązki organów administracji publicznej, a z drugiej strony prawa i obowiązki obywateli); c) proceduralne prawo administracyjne - określało formy działania i tryb postępowania administracyjnego oraz uprawnienia obywateli w toku postępowania administracyjnego. Administracja centralna Stanowiła ją rada ministrów, która była centralnym organem administracji publicznej. Jej celem było, podobnie jak i dziś, uzgadnianie działalności administracyjnej ministrów, rozpatrywanie ich sprawozdań, wydawanie rozporządzeń i aktów administracyjnych. Ministrowie - z jednej strony byli członkami ciała kolegialnego rady ministrów, z drugiej strony kierownikami wyodrębnionego resortu administracji państwowej, czyli ministerstwa. Ministerstwo dzieliło się na departamenty, na czele których stali dyrektorzy. Z kolei departamenty dzieliły się na wydziały. Administracja ogólna Województwo - na jego czele stał wojewoda, mianowany przez prezydenta na wniosek ministra spraw wewnętrznych. Mianowanie było zatwierdzane przez radę ministrów. Pod względem personalnym wojewoda podlegał ministrowi spraw wewnętrznych. Wojewoda działał jako: przedstawiciel rządu, jako przedstawiciel administracji ogólnej. Jako przedstawiciel rządu reprezentował go na terenie województwa. Sprawował nadzór nad obsadą personalną w urzędach na obszarze województwa. Mógł zawieszać decyzje administracyjne niższych szczebli administracyjnych niezgodnych z prawem. Do obowiązków wojewody należało: zapewnienie porządku i bezpieczeństwa. Podlegała mu policja państwowa, sprawował nadzór nad prasą i stowarzyszeniami. Swoje obowiązki wykonywał przy pomocy urzędu wojewódzkiego. W II RP nie istniał samorząd wojewódzki, mimo, że przewidywała go konstytucja marcowa. Formą ciała kolegialnego była rada wojewódzka, która składała się z oddelegowanych przez powiaty członków.

administracja II RP 1918-1939

W chwili uzyskania niepodległości w 1918 roku, administracja polska spotkała się z wieloma problemami. Poza władzami centralnymi na terenie Królestwa Polskiego i Galicji, na pozostałych obszarach kraju istniały tylko powiaty. W pierwszej kolejności należało utworzyć jednostki pośrednie - województwa. Z powodu różnych okoliczności (np. obowiązującego prawa zaborczego) zdecydowano się na zachowanie byłych granic rozbiorowych jako granic województw.

Na mocy tzw. ustawy tymczasowej z 2 sierpnia 1919 z dziesięciu guberni Królestwa Polskiego utworzono 14 sierpnia 1919 roku 5 województw: białostockie, kieleckie, lubelskie, łódzkie i warszawskie. W Warszawie ustalono odrębne województwo.

Z byłych terenów pruskich utworzono 12 sierpnia 1919 roku województwa poznańskie (obszar Wielkiego Księstwo Poznańskiego i część powiatów namysłowskiego i sycowskiego) i pomorskie (obszar Prus Zachodnich wraz z Działdowem z Prus Wschodnich).

Województwo śląskie powstało na mocy ustawy z 15 lipca 1920 roku tegoż dnia. Składało się z polskiej części dawnego pruskiego Górnego Śląska oraz polskiej części dawnego austriackiego Księstwa Cieszyńskiego. Jako jedyne w Polsce, województwo śląskie cieszyło się szeroką autonomią w zakresie administracji i ustawodawstwa. Podział administracyjny województwa śląskiego na powiaty został ustanowiony rozporządzeniem wojewody śląskiego z dnia 17 czerwca 1922 r. w przedmiocie ustroju powiatowego Województwa Śląskiego.

Ustawą z 3 grudnia 1920 roku zjednoczono administracyjny ustrój Galicji z tym wprowadzonym w byłym zaborze rosyjskim, tworząc 23 grudnia 1920 roku województwa: krakowskie, lwowskie, stanisławowskie i tarnopolskie.

Zgodnie z ustawą z 4 lutego 1921 roku na Zabużu utworzono 19 lutego 1921 roku województwa wołyńskie, poleskie i nowogródzkie. Ostatnim obszarem nowej Polski, który otrzymał status województwa była Ziemia Wileńska, tworząc dopiero 20 stycznia 1926 roku województwo wileńskie, zgodnie z ustawą z 22 grudnia 1925 roku. Łączna liczba województw w 1925 roku wynosiła 16 + Warszawa a liczba powiatów 281.

Stolicami województw na ogół były miasta duże (Warszawa, Kraków, Poznań), choć w kilku przypadkach były to miasta średnie (Łuck, Kielce), wręcz małe (Nowogródek). Siedziby powiatów były pod względem wielkości bardzo zróżnicowane. Niektóre miały większą liczbę mieszkańców niż stolice województw (Częstochowa, Radom, Gdynia, a od roku 1938 po przyłączeniu do województwa pomorskiego także i Bydgoszcz), inne były małymi miasteczkami, nawet wsiami (Janów Podlaski czy Stopnica). Istniejący podział administracyjny stanowił przedmiot krytyki.

W latach 20. wykazywano starania ku reformie administracyjnej, która zatarłaby ślady kordonów zaborowych. Postulowano m.in. podział Polski na pięć lub sześć województw, lecz takie skrajne projekty nie spotkały się z szerszym uznaniem. Poparcie zyskało natomiast przywracanie polskich nazw miejscowościom, których nazwy zostały zgermanizowane bądź zrusyfikowane (nie dotyczyło to jednak terenów dawnej Kongresówki , gdzie przetrwały nazwy carskiego pochodzenia typu Aleksandrów czy Konstantynów).

1 kwietnia 1932 roku nastąpiła masowa likwidacja powiatów. Zniesiono 21 najmniejszych bądź najsłabszych powiatów, głównie na terenie województw poznańskiego i krakowskiego. Równocześnie, w największych miastach zaczęły powstawać powiaty grodzkie. Łącznie 20 miast (wraz z Gdynią w 1929) zostało wykluczonych z otaczających je powiatów ziemskich i podniesionych do rangi odrębnych powiatów. Dwa powiaty - sarneński (1930) i turczański (1931) - zmieniły województwo.

Pod koniec lat międzywojennych przybierał formę projekt zredukowania liczby województw, a mianowicie zlikwidowanie województw kieleckiego, białostockiego, nowogródzkiego, tarnopolskiego i stanisławowskiego. Powstał projekt utworzenia nowego województwa sandomierskiego, obejmującego głównie obszar Centralnego Okręgu Przemysłowego.

Dążenia do zniwelowania nadal istniejących różnic pozaborowych oraz chęć usprawnienia zarządzania ciążącym do siebie gospodarczo regionami były przyczyną przeprowadzonych w 1938 i 1939 roku dwóch reform administracyjnych, polegających głównie na przełączaniu powiatów między sąsiednimi województwami. W ramach reformy łącznie 25 powiatów (i pojedyncze gminy) zmieniły przynależność wojewódzką, często na zasadzie wzajemnej wymiany. Przeprowadzono także ujednolicenie podziału kraju na gminy i gromady.

Samorząd terytorialny na kontynencie europejskim formą usprawnienia administracji i II RP

W zdecydowanej większości państw, które nie posiadały dotąd tradycyjnych instytucji samorządowych, zaczęto je powoływać w drugiej połowie XIX wieku. Pojawił się dualizm administracyjno - terytorialny, czyli rozdział między administracją samorządową a scentralizowaną. Początkowo organy administracji samorządowej nie mogły wkraczać w zakres działalności administracji scentralizowanej. Natomiast organy centralne miały prawo nadzoru nad działalnością samorządową - zarówno wobec osób piastujących urząd, jak i urzędów samorządowych. Najpóźniej formy samorządowe rozwinęła u siebie Francja. We Francji nie wykształcił się nawet odpowiednik terminu „samorząd”. Do dzisiaj, zamiast tego pojęcia, używa się określenia „administracja zdecentralizowana”. Dopiero w 1871 roku we Francji uznano departament za terytorialny związek samorządowy. Samorząd francuski nie posiadał jednak organu wykonawczego, np. do wprowadzenia urzędu mera w Paryżu doszło dopiero w 1977 roku. Na ziemiach polskich długo nie powoływano samorządu poza granicą miejską w Królestwie Polskim po unifikacji z cesarstwem rosyjskim. Natomiast w Rosji w połowie XIX wieku wprowadzono w 1864 roku samorząd terytorialny w postaci ziemstw gubernialnych powiatowych. Specyficzną formę miał samorząd w Austro - Węgrzech, ponieważ łączył się z autonomią poszczególnych krajów, stanowionych tam osobnych norm prawnych, np. duże uprawnienia posiadał sejm krajowy galicyjski w sprawach krajowych, kultury, rolnictwa, leśnictwa. Większość kosztów pokrywanych było z funduszy krajowych lub z datków dobroczynnych. Na przykład w Galicji działała Rada Szkolna Krajowa, której przewodniczył namiestnik rezydujący w Krakowie. II RP Po 1918 roku, to jest po odzyskaniu niepodległości, rozważano formy przyszłej administracji. Prawica polska proponowała poprzez administrację na systemie centralistycznym, a samorząd terytorialny, podobnie jak we Francji, miał mieć ograniczone znaczenie. Obóz lewicy z kolei proponował wzorce bolszewickie w formie rad delegatów. Trzecią koncepcję wysuwali socjaliści, by polską administrację terytorialną oprzeć na szerokim samorządzie terytorialnym. Kwestie samorządu terytorialnego normowała konstytucja marcowa z 17 marca 1921 roku. Jeden z pierwszych artykułów stwierdzał, że RP opiera swój ustrój na zasadzie szerokiego samorządu terytorialnego, przekaże przedstawicielom samorządu właściwy zakres ustawodawstwa. Jednak w rzeczywistości nie wprowadzono wyżej wymienionego szerokiego samorządu terytorialnego. Dopiero w marcu 1933 roku uchwalono ustawę o zmianie ustroju samorządu terytorialnego. Wprowadzono podział za zarządy gminne i miejsce. W powiatach powstały wydziały powiatowe. Na czele samorządu gminnego stał wójt; miejskiego burmistrz albo prezydent, co zależnie było od wielkości miasta. Na czele samorządu powiatowego stał starosta. Nie utworzono natomiast samorządu wojewódzkiego mimo, że ustawa o takiej formie samorządu mówiła. W szczególny sposób zarządzany był Śląsk - województwo śląskie. Od 1920 roku Śląsk był obdarzony autonomią, co było efektem oddziaływań mocarstw zachodnich troszczących się o ludność niemiecką na Śląsku. Ludność województwa wybierała Sejm Śląski, który miał prawo wydawania ustaw w zakresie administracji i podatków. Bez zgody Sejmu Śląskiego Sejm RP nie miał prawa wprowadzić postanowień prawnych. Prawo wprowadzane w województwie śląskim przez Sejm Polski musiało obowiązywać również na innych ziemiach polskich. Organem wykonawczym Sejmu Śląskiego była rada wojewódzka, której z urzędu przewodniczył wojewoda.

Administracja terytorialna w II Rzeczypospolitej

Trudności, z jakimi musieli zmierzyć się reformatorzy, uwidaczniały się praktycznie na każdym kroku, we wszystkich dziedzinach życia społecznego. Sprowadzały się one de facto do istnienia trzech odmiennych tworów państwowych o diametralnie różnej rzeczywistości gospodarczej, politycznej i prawnej, z których trzeba było utworzyć jedną Elementem spajającym poszczególne części była tożsamość narodowa, wspólna kultura i historia. To monteskiuszowski „duch narodu” zadecydował o sukcesie mozolnej i długotrwałej pracy Polaków przy odbudowie ich wspólnego dobra.

Odzyskana przez Polskę w 1918 roku, po 123 latach niewoli, suwerenność państwowa dała początek długiej i krętej drodze reform, jaką mieli przebyć Polacy przez kolejne 20 lat. Ich założeniem było odzyskanie przez odrodzoną Rzeczpospolitą wewnętrznej spójności i szacunku na arenie międzynarodowej.

Szczególną istotą, a zarazem trudem oraz czasochłonnością przy jej realizacji odznaczała się reforma administracji terytorialnej. przeciwieństwie do administracji centralnej, gdzie zmiany dotyczyły organów obsadzanych przez garstkę ludzi, reformy w terenie wymagały ogromnego kapitału ludzkiego, a także daleko idącej zmiany myślenia organizacji władzy pośród wielu obywateli nowopowstałego państwa. Przez cały XIX wiek, zaborcy dążyli do wyplenienia pierwiastka polskiego administracji publicznej. Ich celem było całkowite wchłonięcie oraz przystosowanie ziem polskich do warunków panujących w państwach zaborczych, aby go zrealizować, zmianom uległa nomenklatura, kompetencje i hierarchia poszczególnych organów i urzędów.

Przeprowadzenie odwrotnego procesu wymagało zatem ogromnego wysiłku oraz dłuższego okresu czasu. rozpoczęcie reformy administracyjnej natknęło się na poważną przeszkodę w postaci długotrwałego kształtowania granic II Rzeczpospolitej. W bólach rodził się każdy, nowy odcinek, w wielu przypadkach rozstrzygnięcie przynosiła dopiero krwawa wojna. O granicy z Niemcami zadecydował traktat pokojowy z Wersalu, na którego mocy Polska uzyskała prawo do Pomorza i części Wielkopolski. Losy Warmii i Mazur oraz Górnego Śląska rozstrzygnęły plebiscyty (zakończone niepomyślnie dla Polski), a Gdańsk uznano za wolne miasto, pozostające pod opieką Ligi Narodów. Kosztem Austrii Polska zajęła Galicję Wschodnią po rzekę Zbrucz, natomiast podziału Śląska Cieszyńskiego dokonano na podstawie arbitrażu wielkich mocarstw, przekazując większość Czechosłowacji. Bardziej skomplikowana była kwestia granic wschodnich.

Dwie, sprzeczne ze sobą koncepcje dotyczące wschodnich ziem, reprezentowane były przez największe polskie obozy polityczne. Federacyjna (Piłsudski), która zakładała powstanie stowarzyszonych z Rzeczpospolitą, a skierowanych przeciwko dominacji Bolszewików, państw narodowych Białorusinów, Ukraińców i Litwinów, konkurowała z inkorporacyjną (Dmowski), dążącą do wcielenia dawnych ziem polskich, obecnie zamieszkiwanych w dużej mierze przez wspomniane narody oraz do ich spolonizowania. Kres rozważaniom nad granicą wschodnią przyniosła wojna polsko - bolszewicka, która zakończyła się traktatem pokojowym w Rydze. Na jego mocy Polska co prawda utrzymała w posiadaniu sporą część terenów zamieszkałych przez ludność białoruską i ukraińską, jednak równocześnie doprowadził on do ustabilizowania się sytuacji na Wschodzie oraz ustania marzeń o wielkiej Polsce.

Sytuację Wileńszczyzny unormowano z kolei podczas konferencji Spa w 1920 roku. Litwini otrzymali Wilno, a wkrótce również Wileńszczyznę z rąk Rosji Radzieckiej. Jednak jeszcze w tym samym roku Polska zajęła cały okręg tworząc pseudo-państewko o nazwie Litwa Środkowa, który w 1922 został przez Rzeczpospolitą inkorporowany. Proces ustalania granic zakończył się zatem w 1922 roku, nie można aczkolwiek pominąć roli Rady Ambasadorów złożonej z przedstawicieli Wielkiej Brytanii, USA, Francji i Włoch (przez krótki okres także Japonii), która dopiero w 1923 roku ostatecznie uznała wschodnie i północne granice Rzeczpospolitej.

Przedłużający się stan niepewności w kwestii obrazu polskich granic sprawiał, zasadnicze reformy administracji publicznej trzeba było w czasie. Spory wpływ na kształt zmian, jakich doznała administracja państwowa miała doktryna prawnicza. Czas reform zbiegł się bowiem procesem rozwoju rodzącej się od końca XIX wieku nauki prawa administracyjnego. Do jej podstawowych zadań należały stworzenie podstaw naukowych pod zreformowaną administrację publiczną oraz określenie jej zadań i podstawowych instytucji.

Można wyróżnić trzy podstawowe szkoły nauki prawa administracyjnego, które mieściły się w ośrodku warszawskim, krakowskim i lwowskim. Szczególnie istotna dla przedstawicieli doktryny była problematyka samorządu. Jej prekursorem twórca pierwszego podręcznika prawa administracyjnego - Antoni Okolski, który, jak pisze Szubiakowski pogląd, działający pod nadzorem samorząd powinien - ze względu na swoje rozeznanie w problemach lokalnych - realizować te funkcje administracji, które nie wymagają centralizacji".

Po odzyskaniu przez Polskę niepodległości, decydujący wkład w rozwój problematyki samorządowej mieli Jerzy Panejka i Tadeusz Bigo. "Prace obu autorów stanowią interesujący przyczynek do toczonej w owym czasie żywej do dziś dyskusji w kwestii charakteru samorządu. Istotę tej dyskusji sprowadzić można do przeciwstawienia dwu stanowisk. Pierwsze upatrywało w samorządzie czynnik pochodzący od państwa, drugie widziało samorządzie byt w stosunku do państwa pierwotny i niezależny. Obaj wspomniani autorzy , podobnie jak i trzeci uczony - Maurycy Jaroszyński, stali na gruncie tzw. państwowej teorii samorządu."

Zgodnie z klasyczną koncepcją władz administracji publicznej na szczeblu lokalnym, sformułowaną w XIX wieku, administracja terytorialna ma dualistyczny charakter, ponieważ tradycyjnie dzielimy ją na rządową samorządową. Podstawowym kryterium podziału są realizowane przez obie struktury zadania. Podczas gdy pierwsza, będąca elementem aparatu państwowego, zajmuje się sprawami o wymiarze ogólnopaństwowym, do zainteresowań drugiej, składającej się z instytucji nie wchodzących w skład administracji państwowej, należą sprawy o wymiarze lokalnym. W pewnym sensie struktura ta nawiązywała do czasów monarchii stanowej, co szczególnie widoczne jest w przypadku II Rzeczpospolitej, gdzie nie tylko sam fakt istnienia dualizmu władz, ale również nazwy poszczególnych organów mają pochodzenie przedrozbiorowe. To podobieństwo jest jednak złudne, ponieważ sposób działania oraz relacje między poszczególnymi podmiotami, ujawnia znaczne różnice względem XVIII-wiecznych pierwowzorów. Wspomniany dualizm istniał na terenach polskich od II poł. XIX wieku. Trend samorządowy należy zauważyć za czasów Księstwa Warszawskiego, gdzie powołano równolegle do władz państwowych rady wiejskie, miejskie, powiatowe i departamentowe. A. Korobowicz określa tę strukturę jednak jako „quasi-samorząd”, co związane było zwłaszcza z jego ograniczonymi kompetencjami.
Z kolei na terytorium Królestwa Polskiego o dualizmie nie mogło być mowy do 1861 roku. Dopiero szerokie reformy społeczno - polityczne Aleksandra Wielopolskiego doprowadziły do powstania samorządu na szczeblu guberni, powiatu i miast. Został on jednak zlikwidowany po upadku powstania styczniowego. W 1864 powołano natomiast niewiele znaczący, acz trwały samorząd gmin wiejskich. Pozostał on „jedyną instytucją ustrojową dopuszczającą wpływ społeczności lokalnych na sprawy publiczne.”
Szeroki rodzaj samorządu powstał na terenie zaboru pruskiego i Wielkiego Księstwa Poznańskiego. Najwyższym organem samorządowym Sejm Prowincjonalny, który skupiał przedstawicieli sejmików powiatowych i rad miejskich. Organom uchwałodawczym odpowiadały wykonawcze (wydział prowincjonalny, dyrektor krajowy, wydział powiatowy i magistrat miejski). Samorząd lokalny nie wykształcił się z kolei w Rzeczpospolitej Krakowskiej, jednak znany na pozostałych terenach zaboru austriackiego na szczeblu gminy i powiatu. We wszystkich powyższych przypadkach, kompetencje samorządów ograniczały się do uprawnień opiniodawczych w sprawach dotyczących danego terytorium lub drobnych spraw uchwałodawczych. Niekiedy przysługiwały im również kompetencje do składania petycji i próśb do władz rządowych. Równolegle istniejąca struktura administracji ogólnej, dopełniająca system administracji terytorialnej, miała charakter hierarchiczny i zbiurokratyzowany. Jej kompetencje były zróżnicowane, najczęściej skupiające się na bieżącej administracji, nadzorze nad podlegającymi im organami administracji rządowej i samorządowej oraz reprezentowaniu władz centralnych w terenie. Wspomnieć należy również o wykształceniu się z administracji rządowej części aparatu, do której kompetencji należały zadania spoza zakresu spraw wewnętrznych - tj. administracji specjalnej (niezespolonej). Ze względu na mnogość oraz nową systematykę funkcji administracyjnych państwa, jej rola stopniowo rosła - tworzono nowe piony aparatu państwowego w takich dziedzinach jak wojskowość, górnictwo, kolej, poczta, szkolnictwo. Proces ten nabrał szczególnego rozmachu na terenie Galicji.

System władzy zaborczej zaczął się rozpadać jeszcze u schyłku Wojny Światowej. Pierwszym etapem było powołanie dzielnicowych organów państwowych na terenach poszczególnych zaborów. W Krakowie istniała Polska Komisja Likwidacyjna, we Lwowie Tymczasowy Komitet Rządzący, na Śląsku Cieszyńskim - Rada Narodowa Księstwa Cieszyńskiego, w Lublinie Tymczasowy Rząd Ludowy, w Wielkopolsce Naczelna Rada Ludowa. Każdy z tych organów, ze względu na centralny charakter swojej władzy, posiadał swoich tymczasowych przedstawicieli terenie, najczęściej na szczeblu powiatu. Po powrocie z więzienia Magdeburgu, Józef Piłsudski, jako cieszący się ogromnym autorytetem (zwłaszcza w PPS i PSL - Wyzwolenie) Naczelny Dowódca Wojsk Polskich, przejął władzę z rąk nieudolnej Rady Regencyjnej oraz Tymczasowego Rządu Ludowego. Dekretem z 22 listopada 1918 r. Piłsudski ustanowił tymczasowe władze państwowe w postaci Tymczasowego Rządu Ludowego Republiki Polskiej oraz dzierżącego najwyższą władzę w państwie Tymczasowego Naczelnika Państwa. Tę ostatnią funkcję sam Piłsudski do momentu zwołania Sejmu Ustawodawczego. W tym okresie administrację na szczeblu powiatów sprawowali tzw. komisarze ludowi, będący podlegli rządowi. Powstałe w Warszawie ogólnopolskie organy władzy zostały ostatecznie zalegalizowane na mocy uchwalonej 20 lutego 1919 r. przez Sejm Ustawodawczy Małej Konstytucji.

Przy organizacji administracji przyjęto początkowo zasadę dwuinstancyjności. Na poziomie powiatów funkcjonowały urzędy powiatowe, które były bezpośrednio podporządkowane Ministerstwu Spraw Wewnętrznych. Ponadto niemal wszystkie centralne urzędy i ministerstwa posiadały swoje przedstawicielstwo w terenie, starające się za wszelką cenę pozostać niezależne od innych organów na danym terytorium. Chaos administracji terytorialnej ustał 28 sierpnia 1919 r. na mocy rozporządzenia Rady Ministrów. Uznano, zarząd w powiecie sprawować ma jednoosobowo starosta, który stoi na czele starostwa, przekształconego urzędu powiatowego. Starostowie byli mianowani i podlegli ministrowi spraw wewnętrznych, natomiast urzędników reprezentujących ministerstwa urzędy centralne przed reformą, zastąpili urzędnicy starostwa, odpowiedzialni za poszczególne działy administracji. W zakresie kompetencji starosty znajdowały się wszystkie sprawy administracji państwowej. Wyjątek stanowiły m.in. administracja wojskowa, skarbowa, szkolna, sądowa i kolejowej. Sprawowali oni również zwierzchnictwo oraz nadzór nad samorządem, będąc równocześnie kierownikami ich organów wykonawczych. Centralizacja władzy, którą osiągnięto poprzez bezpośrednie podporządkowanie starostów ministrowi spraw wewnętrznych, miała pozytywny wpływ na operatywność władzy oraz umożliwiła jej ogólnopaństwową koordynację.

Wkrótce zauważono jednak pewną lukę organizacyjną pomiędzy szczeblem powiatowym a centralnym. Objawiało się to głównie powolności pracy ministerstw, które zasypywane były przez starostwa ogromną ilością szczegółowych spraw, o których urzędnicy nie mieli pojęcia. Starostwa popełniały z kolei sporą liczbę błędów, co doprowadziło do rozrostu aparatu kontroli na szczeblu centralnym. Niewydolność systemu doprowadziła do powołania przez Sejm 2 sierpnia 1919 r. instancji pośredniej pomiędzy powiatem a władzą centralną. Państwo podzielone zostało na 5 województw (białostockie, kieleckie, lubelskie, łódzkie i warszawskie) na czele z wojewodami.

Mianowany przez Naczelnika Państwa na wniosek ministra spraw wewnętrznych uchwalony przez Radę Ministrów wojewoda przedstawicielem rządu, wykonawcą zarządzeń ministrów oraz zwierzchnikiem podległych mu niższych urzędów oraz przełożonym ich urzędników. Aparatem pomocniczym wojewody, którym jednocześnie kierował, urząd wojewódzki, podzielony na wydziały, a także Rada Wojewódzka, składająca się z przedstawicieli samorządu powiatowego miejskiego oraz wyższych urzędników odpowiedzialnych za działy administracji w województwie. Ta ostatnia była organem o charakterze opiniodawczym oraz uchwalającym, w zależności od rodzaju spraw. trzech miastach (Warszawa, Lublin, ustanowiono odrębną organizację administracji - na ich czele stali komisarze rządowi, którzy byli organem pierwszej instancji. Komisarz lubelski oraz łódzki byli podlegli bezpośrednio wojewodzie, warszawski posiadał pozycję równą wojewodzie i podlegał ministerstwu spraw wewnętrznych. W ten sposób wyróżniono jego pozycję jako zarządcy miasta stołecznego.

Na terenach byłego zaboru pruskiego organizacją władz terytorialnych zajęła się w 1918 r. wspomniana Naczelna Rada Ludowa, działająca poprzez swój Komisariat. Obok istniejącego, niemieckiego urzędu landrata, utworzono polskiego starostę. Po podpisaniu traktatu wersalskiego w 1919 r., przystąpiono do procesu przyłączania Pomorza do Rzeczpospolitej. W efekcie równocześnie z powstaniem 5 województw dawnych zaborze rosyjskim, powołano dwa kolejne w byłym zaborze pruskim. Siedzibą władz województwa poznańskiego Poznań, pomorskiego - Toruń. Pierwszą instancją były powiaty, których granice oparte zostały na organizacji z 1879 r. 1 sierpnia 1919 r. mocą ustawy Sejmu Ustawodawczego utworzono ponadto Ministerstwo byłej Dzielnicy Pruskiej, które stało się organem nadrzędnym wobec wojewódzkich władz terytorialnych. Zadaniem powstałego ministerstwa było zespolenie tego terytorium z resztą państwa. Najistotniejszymi celami było koordynacja prawa, monety, podatków i cen na terenie byłego zaboru pruskiego panującymi w Rzeczpospolitej.

Wiosną 1919 r. utworzono na terenie Galicji Urząd Generalnego Delegata Rządu na Galicję, który przejął uprawnienia po dawnym namiestniku. Sprawował on ogólne kierownictwo nad działami administracji, nie znajdującymi się w zakresie kompetencji władz centralnych. Natomiast po zakończeniu wojny polsko - bolszewickiej, w grudniu 1920 r. powołano na tych terenach 4 nowe województwa - krakowskie, lwowskie, stanisławowski i tarnopolskie. Podpisanie przez Rzeczpospolitą traktatu ryskiego pozwoliło na stworzenie kolejnych województw na Kresach Wschodnich - wołyńskiego (Łuck), poleskiego (Brześć) i nowogrodzkiego. Ostatnim, przed unifikacją, terytorium przekształconym w województwo była Wileńszczyzna, czego dokonano w 1925 r.

Diametralnie odmienny ustrój wprowadzono na Śląsku. Na mocy ustawy o statucie organicznym województwa śląskiego z 15 lipca 1920 roku ustanowiono autonomię Śląska, która stała się wyjątkiem od zasady jednolitości terytorialnej państwa polskiego. W skład nowego województwa weszły dwie części - Górny Śląsk oraz polska część Śląska Cieszyńskiego. Odrębność ustrojowa wyrażała się przede wszystkim w powołaniu Sejmu Śląskiego - organu ustawodawczego, składającego się z 48 posłów, któremu przyznano uprawnienia ustawodawcze z zakresu niemal wszystkich dziedzin administracji. Niektóre ustawy ogólnopolskie, mogły być zatwierdzane przez Sejm przed ich wprowadzeniem na teren Śląska. Na czele autonomii śląskiej stał wojewoda, który miał jednak szersze uprawnienia wojewodowie innych częściach kraju. Organem pomocniczym względem wojewody była Rada Wojewódzka, z wojewody oraz 5 członków, obieranych przez Sejm Śląski. Ponadto utworzono odrębny Skarb Śląski.

Jak wyżej wspomniano, oprócz administracji rządowej, od schyłku XIX wieku na terenach polskich istniał również samorząd terytorialny. W pierwszej fazie swego istnienia II Rzeczpospolita nie przyniosła w tej materii większych zmian - samorząd „oparty bowiem na rozwiązaniach istniejących w byłych państwach zaborczych.”

Konstytucja marcowa utrwaliła jedynie zasadę, kierowanie jednostkami samorządowymi, częściowo powierzone ma być, odgrywającemu coraz większą rolę czynnikowi społecznemu. Na szczeblu gminy wiejskiej byłym Królestwie Polskim wciąż funkcjonowały zebrania gminne, skupiające całą społeczność Na uwagę zasługuje prawo uczestniczenia w obradach zebrania gminnego, które przysługiwało każdemu pełnoletniemu obywatelowi (także kobietom). Pełniącego władzę wykonawczą wójta postawiono natomiast na czele nowej instytucji - rady gminnej. Rada gminna składała się z 12 członków, wybieranych przez zebranie gminne spośród osób uprawnionych do udziału w zebraniu. Do jej kompetencji należało wykonywanie uchwał zgromadzenia (w szczególności budżetu) oraz zarządzanie dobrami i funduszami gminnymi, a także pewne uprawnienia kreacyjno - nadzorcze (np. mianowanie i kontrolowanie urzędników gminnych). Wójta powoływał starosta, spośród dwóch kandydatów proponowanych przez zebranie, którzy ukończyli 25 lat oraz posiedli umiejętność czytania i pisania w języku polskim. Oprócz kompetencji wykonawczych, przewodniczył on także zebraniom gminnym, zbierającym się 4 razy w roku. Zupełnie niezmieniona pozostała natomiast struktura gromad, istniejących od czasów „Kongresówki” (zebrania gromadzkie i sołtys).

Na tzw. Ziemiach Zachodnich wprowadzono czerwcu 1919 odmienną względem b. Królestwa Polskiego regulację samorządową w gminie. Władzę powierzono radzie gminnej (członkowie zarządu i radni) oraz zarządowi gminnemu (wójt, jego zastępca i ławnik). b. zaborze pruskim modyfikacji dokonało rozporządzenie z 1920 r., ustanawiając zgromadzenie gminne oraz radę gminną jako organy uchwałodawczo - kontrolne, a także zarząd gminy (sołtys i ławnik), wybierany przez zgromadzenie jako władza wykonawcza. Minimalnej zmianie względem czasów zaborczych uległ również samorząd w Galicji (wprowadzono dodatkowe kurie wyborcze). Samorząd gminny posiadał kompetencje zarówno własne, jak i poruczone (nadane). W zakresie zadań własnych organy działały samodzielnie, dbając jedynie o zgodność przepisami prawa (np. zarząd majątkiem gminy, czuwanie nad bezpieczeństwem, budowa dróg), natomiast sprawy poruczone były gminom polecane przez administrację rządową w drodze zarządzeń (np. wymierzenia kar policyjnych, rejestracja poborowych, likwidacja chorób zakaźnych). Działalność gminna była kontrolowana przez organy nadrzędne, finansowano ją z majątku własnego gminy.

Kwestię samorządu gminy miejskiej w b. Kongresówce uregulowano dekretem o organizacji samorządu miejskiego z 1918 r. Akt wprowadzał pojęcie gminy miejskiej jako samodzielnej jednostki terytorialnej, posiadającej osobowość prawa publicznego. Członkiem gminy każdy, kto zamieszkiwał w niej od 6 miesięcy, co uprawniało do czynnego i biernego prawa wyborczego do urzędów gminnych oraz do pomocy społecznej. przypadku samorządu gminy miejskiej mowa jest ponownie o zadaniach własnych i poruczonych, których wykonywania funkcjonowało na zasadach analogicznych do gminy wiejskiej. Organami władzy samorządowej były rada miejska oraz magistrat. Pierwsza, wybierana na trzyletnią kadencję miała uprawnienia uchwałodawcze (budżet, decyzje o gospodarce nieruchomościami, lokalne podatki itp.) i kontrolne (wybór oraz nadzór nad członkami magistratu). Z kolei magistrat miał charakter wykonawczo - zarządzający. W jego skład wchodzili ławnicy na czele z burmistrzem lub prezydentem. Nadzór nad samorządem miejskim sprawował wojewoda oraz minister spraw wewnętrznych w II instancji. Na terenie pozostałych zaborów zmiany w organizacji samorządu gminy miejskiej były niewielkie. Obejmowały one przede wszystkim nową, bardziej demokratyczną ordynację wyborczą.

W powiecie samorząd istniał na terenie całej Rzeczpospolitej, wyjątkiem Śląska Cieszyńskiego. Powiaty, podobnie jak gminy, tworzyły samodzielną jednostkę terytorialną z osobowością prawną i własnym majątkiem. Miasta, które liczyły więcej 25 tys. mieszkańców miały status odrębnego powiatu. Organami władzy samorządowej uchwalający kontrolujący sejmik powiatowy oraz wykonawczy i zarządzający wydział powiatowy. Sejmik się z przedstawicieli każdej gminy (po 2) oraz miast niewydzielonych. Sześciu członków wydziału wybierał sejmik na 3 - letnią kadencję. Na czele obu organów stał starosta.
Samorząd istniał również na szczeblu wojewódzkim. Dotyczył on jednak tylko b. zaboru pruskiego, w którym przed odzyskaniem niepodległości funkcjonował samorząd prowincjonalny. Uchwałodawczy sejmik wojewódzki wybierany na 4 lata przez sejmiki powiatowe i rady miast wydzielonych. Przewodniczył mu starosta krajowy, który jednocześnie przewodził również wykonawczemu wydziałowi wojewódzkiemu. Odpowiednikiem pruskiego samorządu w b. zaborze rosyjskim były rady wojewódzkie. Nie znano ich jednak na terytorium Galicji.

Przełomowym momentem w procesie ewolucji administracji terytorialnej II RP przewrót majowy, do którego doszło w maju 1926 r. rąk piłsudczyków. Nowy obóz tzw. „sanacji” doprowadził do wyeliminowania z aparatu państwowego większości przeciwników politycznych. Łącznie swe funkcję utraciło ok. 45% dotychczasowych starostów. Równolegle nowa władza pragnęła doprowadzić do ujednolicenia wszystkich odrębności prawnych administracji, panujących w poszczególnych województwach. Kilka nieudanych prób wprowadzenia stosownego ustawodawstwa sejmowego ostatecznie zakończyło się sukcesem 19 stycznia 1928 r. Rozporządzenie prezydenta RP organizacji i zakresie działania władz administracji ogólnej” przewidywało w art. 2, „władzami administracji ogólnej są wojewodowie, komisarz rządu [na m.st. Warszawę], starostowie powiatowi i starostowie grodzcy [oraz] organa komunalne, które spełniają zadania administracji ogólnej.

Utrzymano podział administracyjny na województwa, powiaty gminy. Państwo zostało podzielone na 16, 264 powiaty oraz 611 gmin miejskich i 3195 gmin miejskich (dane z 1939 r.) województw. Warszawę - stolicę wyodrębniono jako samodzielną jednostkę na prawach województwa na czele z komisarzem rządowym. Najwyższą władzę terenową województwie sprawował wojewoda, który mianowany przez prezydenta na wniosek ministra spraw wewnętrznych (któremu podlegał służbowo) uchwalony przez rząd. W zależności od załatwianej przez wojewodę sprawy, jego zwierzchnikiem mógł być również inny minister resortowy. Stanowisko to cieszyło się prestiżem w środowisku i przyciągało nierzadko ludzi o silnej osobowości i dużej charyzmie.

Funkcje wojewody można podzielić na dwie podstawowe kategorie: jako przedstawiciela rządu na obszarze województwa oraz jako przełożonego administracji ogólnej. pierwszym przypadku przypisać można mu było następujące kompetencje: reprezentowanie rządu na terenie województwa, koordynacja działalności administracji rządowej, uprawnienia nadzorcze względem administracji niezespolonej, nadzór na polityką personalną oraz merytoryczną administracji województwa. Jako szef administracji ogólnej wykonywał zadania ze sfery spraw wewnętrznych (m.in. zapewnienie porządku bezpieczeństwa publicznego), zwierzchnikiem policji, nadzorował prasę, stowarzyszenia, samorząd itp.

Wojewoda posiadał uprawnienie do wydawania rozporządzeń wykonawczych oraz porządkowych, których celem było zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego. W wyjątkowych, określonych przez przepisy szczegółowe, przypadkach (np. w razie ogłoszenia stanu wyjątkowego), wojewoda mógł objąć naczelne zwierzchnictwo nad całą administracją w terenie. Wojewoda powoływał swoje zastępcę (wicewojewodę), jego aparatem pomocniczym urząd wojewódzki, dzielący się na wydziału i oddziały. Ponadto przy wojewodzie funkcjonowały ciała kolegialne, reprezentujące tzw. czynnik obywatelski tj. Rada Wojewódzka oraz Wydział Wojewódzki. Rada miała charakter opiniodawczy i składała się członków delegowanych przez samorząd powiatowy. Wydział, posiadający cechy doradcze i stanowcze funkcjonował natomiast w składzie: wojewoda, 2 członków wybieranych przez radę oraz 2 wyższych urzędników. W województwie pomorskim oraz poznańskim rada wydział wojewódzki zastąpione zostały sejmikiem oraz wydziałem wojewódzkim, którym przewodniczył starosta.

Za odstępstwo od wspomnianej unitarności państwa wciąż uznawało się autonomiczne województwo śląskie. Oprócz istniejących odrębności, powstała kolejna postaci kolegialnego organu - Śląskiej Rady Wojewódzkiej. W jej skład wchodzili: wojewoda, wicewojewoda oraz 5 członków. Organem wykonawczym wojewody oraz Rady Wojewódzkiej został urząd wojewódzki.

Zupełnie inny charakter ustrojowy cechował z kolei stolicę - Warszawę, która działała na prawach równych województwu. Terytorium miasta podzielono na powiaty grodzkie ze starostami grodzkimi na czele. Unifikacji uległa także administracja ogólna na terenie powiatu. Wciąż kierowali nimi starostowie mianowani przez ministra spraw wewnętrznych (choć podlegli służbowo wojewodzie), jednak dzielono ich od 1932 r. na powiatowych i grodzkich. Ci ostatni sprawowali administrację miastach powyżej 75 tys. mieszkańców (wydzielonych). Kompetencje starosty kształtują się analogicznie do uprawnień wojewody - z jednej strony znajdował się on w roli przedstawiciela rządu, z drugiej jako przewodniczący administracji ogólnej w terenie. Oprócz standardowych zadań w postaci zapewnienia bezpieczeństwa i porządku, co realizował poprzez podległą sobie policję, starosta również funkcję orzeczniczą sprawach wykroczeń karno - administracyjnych. Aparatem pomocniczym było w przypadku powiatu starostwo, a elementem społecznym organy samorządowe - sejmiki i wydziały powiatowe.

Wspomnieć należy także ustroju miasta Gdyni, gdzie, podobnie jak w stolicy, ustanowiono komisarza rządu. on jednocześnie przewodniczącym gminy miejskiej oraz organem administracji publicznej. Rada Miejska Gdyni składała się członków w połowie rekrutujących się z miejscowej ludności, w połowie mianowanych przez administrację państwową. Pozwoliło to na kompromisowe rozwiązania, które zarówno rozwijały miejscowe okręgi gospodarcze, jak i interesom państwa. Dotychczas omówione organy należały do rządowej administracji ogólnej. Miała ona charakter zespolony, co oznacza, organy administracyjne działające na danym terytorium były zespolone w jednym urzędzie (np. wojewody). Podstawowa funkcja realizowana przez organy administracji zespolonej sprowadza się do wykonywania zadań z zakresu zainteresowania resortu spraw wewnętrznych.

Jak wcześniej wspomniano, administracja specjalna istniała na terenach polskich podczas zaborów, co stało się punktem wyjścia dla jej ewolucji w czasach II Rzeczpospolitej. Działy administracji specjalnej przeciwieństwie do administracji ogólnej korzystały z odrębnych, niezależnych podziałów terytorialnych i struktur organizacyjnych. Resortami całkowicie należącymi do tej części administracji są np. r. Spraw Wojskowych, Sprawiedliwości i Skarbu oraz częściowo Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego, Przemysłu Handlu, Opieki Społecznej. Przykładowo na potrzeby resortu Spraw Wojskowych podzielono kraj na 10 okręgów korpusów, którymi kierowali dowódcy okręgów korpusów z pomocą sztabów i okręgowych szefów Z kolei na użytek wymiaru sprawiedliwości sądownictwo podzielono administracyjnie na sądy grodzkie, okręgowe i apelacyjne oraz Sąd Najwyższy.

Administracja szkolnictwa natomiast podzieliła państwo na 10 okręgów szkolnych na czele z kuratorami. Na niższym szczeblu znajdowały się obwody szkolne pod przewodnictwem inspektorów szkolnych. Mimo wprowadzonej w styczniu 1928 r. reformy, proces unifikacji administracji terytorialnej wciąż borykał się z ogromnymi trudnościami. Uzewnętrzniały się one głównie poprzez różnice w poglądach i mentalności, panujące w poszczególnych częściach kraju. Ujednolicanie nazw, instytucji zasad działania administracji wzmacniało ducha i poczucie wspólnoty narodu.

Niestety liczne partykularyzmy dzielnicowe, niekiedy feudalne wręcz pozostałości w myśleniu społeczeństw oraz próba uzyskania wymiernych korzyści politycznych z przeprowadzonych reform przez elity władzy hamowały unifikację. W celu przyspieszenia reform oraz nadania im charakteru kompleksowego Rada Ministrów powołała we wrześniu 1928 r. Komisję dla Usprawnienia Administracji Publicznej. W jej składzie znaleźli się wybitni teoretycy prawa oraz praktycy z administracji państwowej. Kilkuletnie prace komisji skupione były na badaniach nad organizacją administracji terenowej oraz problemem przygotowania zawodowego pracowników administracji publicznej. W 1933 roku komisja przedstawiła kompleksowe założenia dotyczące organizacji administracji państwowej. Warte zanotowania były zwłaszcza postulaty dotyczące zespolenia organów niższych instancji pod przewodnictwem wojewody i starosty (z wyjątkiem administracji wojskowej i sądowej).

Ujednolicenie administracji rządowej w 1928 r. było krokiem milowym do zespolenia porozbiorowej administracji terytorialnej. Dopiero jednak tzw. ustawa scaleniowa z 23 marca 1933 r. wprowadzająca jednolitą organizację samorządu terytorialnego zakończyła długotrwały proces unifikacji. Ustawa wyróżniała dwa typy organów samorządowych - stanowiąco - kontrolujące oraz wykonawczo - zarządzające. W gminach były to rady gminne oraz zarząd z wójtem, w miastach rady miejskie i zarząd miejski z burmistrzem (prezydentem), a w powiatach rada powiatowa wydział powiatowy ze starostą. W gminach wiejskich istniały ponadto samorządy gromadzkie, gdzie organem uchwalającym była rada lub zgromadzenie gromadzkie, a wykonawczym sołtys. Wszystkie wymienione organy pochodziły z wyborów - na wsiach z pośrednich, w miastach powszechnych, natomiast w powiatach w pośrednich dokonywanych przez rady miejskie i gminne. Kompetencje organów samorządowych były określone w ustawie, jednak w razie wątpliwości domniemywano kompetencję jednoosobowych organów wykonawczych, ograniczając uprawnienia ciał uchwałodawczych.

Mimo pozornej finalizacji procesu unifikacji ustawa wykazywała pewne braki merytoryczne (np. pozostawiono gminy zbiorowe obok gmin jednostkowych). Ponadto reforma została ostro skrytykowana przez ówczesną opozycję, co było spowodowane ograniczeniem kompetencji ciał kolegialnych na rzecz monokratycznych, jak również wzmocnieniem nadzoru nad samorządami przez państwo. Organy kontrolne miały m.in. prawo do zatwierdzania uchwał i wyborów oraz do rozwiązywania organów samorządnych. W konsekwencji obywatele coraz dobitniej tracili wpływ na obsadę oraz kierunek działania samorządów, podporządkowanie poszczególnych organów stopniowo zwiększało się.

Wiele można zarzucić teoretykom i praktykom, którzy podjęli się 1918 roku zadania niemalże niewykonalnego, jakim była odbudowa państwowości polskiej po wielu latach niewoli. Z jednej strony brak doświadczenia, a nawet niezbędnej wiedzy, z drugiej ostra, wręcz brutalna, walka polityczna, która nie raz wpływała na kierunek reform, czy pośpiech, który powodował, zmiany przebiegały w niewyobrażalnym na dzisiejsze czasy tempie. 20 lat mozolnej pracy wykonywanej przez zachłannych reformatorów, prawdziwych wizjonerów, przyniosły jednak efekty, których nikt się nie spodziewał. W przeciągu zaledwie dwóch dekad Rzeczpospolita nie tylko odrodziła się jako państwo, ale i wykonała ogromny skok cywilizacyjny. Patrząc na odrodzoną Polskę przez pryzmat reformy administracji terytorialnej, nabieram dodatkowego przeświadczenia słuszności tej tezy.

Administracja terytorialna w II Rzeczypospolitej

Administracja II Rzeczypospolitej.

Aparat administracyjny w pierwszych latach II Rzeczypospolitej. Początki unifikacji.

Aparat administracji publicznej w II Rzeczypospolitej tworzyły różne organy. Ze względu na zasięg terytorialny działania dzieliły się na administrację centralną oraz terytorialną. Administracja centralna wykonywana była przez Rade Ministrów i ministrów. Administracja terytorialna dzieliła się na administrację rządową i samorząd.

Administracja centralna

Od początku organy centralne, wyróżniane wg kryterium rzeczowego nazywano ministerstwami. Na ich czele stali kierownicy resortów - ministrowie. Tworzyli oni kolegialne Radę Ministrów pod przewodnictwem prezesa Rady Ministrów.

Administracja terytorialna

Administracja rządowa

Administracja zespolona przed unifikacją
*OBSZAR*	*OPIS*
*Z. rosyjski*	- 1919 - powiaty z komisarzami ludowymi reprezentującymi MSW; - Przekształcenie powiatów na starostwa ze starostami Całokształt administracji państwowej oraz nadzór nad samorządem w ramach obejmowanego terytorium - VIII.1919 - utworzenie 5 województw - wojewodowie mianowani przez naczelnika państwa; Pomocniczo urząd wojewódzki oraz rada wojewódzka - Odrębna administracja w Warszawie, Łodzi i Lublinie - na ich czele stali komisarze rządowi
*Z. austriacki*	- 1919 - urząd Generalnego Delegata Rządu dla byłej Galicji - kompetencje byłego namiestnika; - 1920 - podział na 4 województwa, w ramach których funkcjonują powity
*Z. pruski*	- Już od 1918 roku polscy starości zaczęli przejmować niektóre kompetencje od Komisariatu Naczelnej Rady Ludowej - po traktacie wersalskim utworzono 2 województwa - poznańskie i pomorskie; dzieliły się na powiaty; - Ministerstwo byłej dzielnicy Pruskiej działało do 1922 roku;
*G. Śląsk*	- VII/1920 - specjalna autonomia dla tego obszaru; posiada własny organ ustawodawczy - Sejm Śląski (48 posłów) oraz wykonawczy (Radę Wojewódzką z wojewodą i 5 członkami). Utworzono wreszcie Skarb Śląski

Samorząd terytorialny

Samorząd gminny.

W chwili odzyskania niepodległości samorząd gmin wiejskich istniał na terenie całego kraju.

Pierwsze zmiany wprowadzono w 1918. Nową instytucję stanowiła rada gminna z wójtem na czele. Rada (12 członków) wybierana była przez zgromadzenie gminne w tajnym głosowaniu. Rada gminna stanowiła organ zarządzający i kontrolujący działalność wójtów. Gminy miały nadal charakter gmin zbiorowych, zaś struktura gromad nie uległa zmianie.

Samorząd gmin miejskich istniał na wszystkich ziemiach. Największe zmiany w jego organizacji wprowadzono na terenach byłego Królestwa Polskiego. Na mocy dekretu wprowadzono pojęcie gminy jako samodzielnej jednostki terytorialnej, wyposażonej w osobowość prawa publicznego. Członkami gminy stali się wszyscy obywatele polscy. Organami uchwałodawczymi i kontrolującymi samorządu miejskiego były rady miejskie wybierana na 3 lata. Organ wykonawczy stanowił magistrat. W jego skład wchodzili: burmistrz, jego zastępcy, ławnicy.

STRUKTURA ADMINISTRACYJNA II RZECZYPOSPOLITEJ

Administracja specjalna

Administracja wojskowa

Zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi należało do prezydenta, który w czasie pokoju sprawował je przez ministra spraw wojskowych oraz generalnego inspektora sił zbrojnych i podległe im organy. Minister dowodził siłami zbrojnymi w czasie pokoju, kierował administracją wojskową, szkoleniem, zgłaszał wnioski. Generalny inspektor sił zbrojnych w czasie wojny miał objąć stanowisko naczelnego wodza. Podlegały mu generalny Inspektorat Sił Zbrojnych oraz Sztab Główny. Dla celów administracji wojskowej kraj został podzielony na 10 okręgów korpusów. Ich administracją kierowali dowódcy okręgów korpusów. Ich administracja kierowali dowódcy okręgów korpusów przy pomocy sztabów oraz okręgowych szefów służb.

Administracja szkolnictwa

Kierownictwo należało do ministra wyznań religijnych i oświecenia publicznego. Dla celów administracji szkolnictwa kraj został podzielony na 10 okręgów szkolnych z kuratorami na czele. Okręgi dzieliły się na obwody szkolne pod kierownictwem inspektorów szkolnych jako organ I instancji w zakresie kierowania i nadzoru nad szkolnictwem powszechnym, publicznym i prywatnym.. Kuratorzy w tych sprawach stanowili organ II instancji, zaś w sprawach szkolnictwa średniego organ I instancji.

Przeprowadzona reforma podzieliła szkoły na: powszechne, średnie, wyższe. Ze względu na źródło finansowania wyróżniono szkoły publiczne i prywatne. Wprowadzono trójstopniowy podział szkół powszechnych- w zależności od programu nauczania:

- program elementarny (klasy I do IV)

- program wyższy (klasy I do VI)

- program pełny ( 7 klas)

Na średnie szkolnictwo ogólnokształcące składać miały się po reformie gimnazja oraz jako szczebel wyższy - 2 letnie licea. Szkoły wyższe dzieliły się na akademickie i nieakademickie.

Administracja wyznaniowa

Administrację wyznaniową na szczeblu centralnym sprawował minister wyznań religijnych i oświecenia publicznego

Na terenie województwa sprawy te należały do kompetencji wojewody. Prawo dzieliło związki religijne na uznane ( posiadające osobowość prawną i uregulowany stosunek do państwa) i nieuznane (korzystające z prawa wolnego wyznawania wiary)

W szczególny sposób uregulowana została sytuacja Kościoła rzymskokatolickiego. Sytuację prawną Kościoła określał konkordat zawarty ze stolicą Apostolską. Gwarantował on swobodne wykonywanie władzy duchownej i jurysdykcji. Podział na prowincje i diecezje w granicach państwa miał być dokonywany w porozumieniu z rządem.

Administracja gospodarcza

Administracja przemysłowa

Kierował nią minister przemysłu i handlu, obejmując zakresem swych kompetencji sprawy górnictwa, przemysłu i handlu. Struktura władz przemysłowych została oparta na zasadzie dwuinstancyjności. Instancję I stanowiły organy administracji ogólnej . Wojewodowie stanowili władzę II instancji. Administracja górnictwa powierzona została okręgowym urzędom górniczym. Powołano także specjalny organ orzecznictwa w tych sprawach - Kolegium Górnicze.

Administracja rolnictwa

Ustawodawstwo o reformie rolnej zakładało zmianę istniejącej w II Rzeczypospolitej struktury własności ziemi. Nadwyżki ponad ustalone maksimum posiadania miały być za odszkodowaniem wywłaszczane, a następnie parcelowane wśród chłopów przez organy administracji rolnej, Państwowy Bank Rolny i upoważnione instytucje oraz osoby prywatne. Pociągało to konieczność zorganizowania administracji rolnej w 2-óch pionach. Na czele pionu adm. rolnej stał minister rolnictwa. Osobnym pionem administracji reform rolnych kierował Główny Urząd Ziemski, a od 1923 oku minister reform rolnych.

2. KONTROLA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

Administracja publiczna w II Rzeczypospolitej podlegała kontroli wewnętrznej oraz zewnętrznej.

2.1 Kontrola Parlamentarna

Sprawowana była przez sejm i senat. Formę kontroli parlamentarnej zwierzchników administracji stanowiła możliwość pociągnięcia ministrów do odpowiedzialności konstytucyjnej lub parlamentarnej. Najczęściej wykorzystywano w praktyce interpelacje. W okresie kadencji Sejmu Ustawodawczego wniesiono ich prawie 7000. Po 1935 roku przestały odgrywać większe znaczenie. Ważną formą kontroli stanowiło uchwalanie budżetu oraz kontrolowanie jego wykonania.

2.3 Kontrola państwowa. Najwyższa Izba Kontroli.

Sprawowała ją Najwyższa Izba Kontroli (NIK) oraz Izby Okręgowe Kontroli. Na czele NIK stał prezes mianowany przez prezydenta na wniosek Rady Ministrów. Za swą działalność odpowiadał przed parlamentem. Kontroli podlegały wszystkie jednostki administracji państwowej, samorządowej. NIK badała działalność finansowa oraz zamknięcia rachunków państwa.

Kontrola Sądowa

Sprawowana była przez sądy administracyjne: Najwyższy Trybunał Administracyjny, niższe sądy administracyjne. Od 1935 roku działał, powołany na czas przejściowy, Inwalidzki Sąd Administracyjny. Z uwagi na wybuch wojny nie zdołano utworzyć sądów ubezpieczeń społecznych.

ADMINISTRACJA II RZECZPOSPOLITEJ

Administracja przed unifikacją

W chwili odzyskania niepodległości na ziemiach polskich istniało kilka systemów ustawodawstwa administracyjnego. Najszybciej postępował proces tworzenia organów centralnych. Od początku organy centralne wyróżnione wg kryterium rzeczowego nazwano ministerstwami na czele których stali ministrowie. Tworzyli oni kolegialnie Radę Ministrów pod przewodnictwem prezesa Rady Ministrów (początkowo nazywanego prezydentem ministrów).

Administracja rządowa terytorialna w byłym zaborze rosyjskim.

Już w 1919 r. zostały wydane tymczasowe przepisy o organizacji urzędów powiatowych. Na ich czele stali komisarze ludowi. Jeszcze w tym samym roku urzędy powiatowe przekształcono w starostwa ze starostami na czele. Starostów mianował minister spraw wewnętrznych, a do zakresu ich działania należały wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej, a także nadzór nad samorządem. W 1919 r. wprowadzono również województwa. Królestwo podzielone na 5 województw (warszawskie, kieleckie, łódzkie, białostockie, lubelskie) a na czele województwa stanął wojewoda mianowany przez Naczelnika Państwa. Wojewoda jako przedstawiciel rządu w terenie zarządzał województwem, wykonywał również polecenia poszczególnych ministrów, oraz kierował urzędem wojewódzkim. Organem pomocniczym wojewody była Rada Wojewódzka, mająca charakter opiniodawczy a w pewnym zakresie również uchwalający. Odrębną organizacje z komisarzami rządowymi na czele uzyskały niektóre duże miasta w tym Warszawa. Ponadto komisarz warszawski posiadał status równy wojewodzie.

Administracja rządowa terytorialna w byłym zaborze austriackim.

W Krakowie w 1918 r. swą działalność rozpoczęła Polska Komisja Likwidacyjna, czego rezultatem było przywrócenie urzędu starostwa na czele ze starostami. Następnie w 1919 r. utworzony został urząd Generalnego Delegata Rządu do spraw Galicji, który miał przejąć większość kompetencji byłego namiestnika. Kolejnym krokiem (grudzień 1920) było rozciągnięcie na tereny byłego zaboru austriackiego ustroju administracyjnego z terenów byłego Królestwa Polskiego. Utworzono 4 nowe województwa: krakowskie, lwowskie, stanisławowskie oraz tarnopolskie.

Administracja rządowa terenowa w byłym zaborze pruskim.

Powstała w 1918 r. Naczelna Rada Ludowa na ziemiach byłego zaboru pruskiego jako pierwsza przeprowadziła pierwsze zmiany w organizacji administracji terenowej. Obok niemieckich landratów wprowadzono polskich starostów jako naczelników powiatów. Dopiero po zawarciu traktatu wersalskiego w 1919 r. wydano ustawę o tymczasowej organizacji zarządu byłej dzielnicy pruskiej. Składały się na nią dwa nowe województwa: poznańskie i pomorskie. Granice powiatów oparto na dawnym podziale niemieckim. Utworzono także specjalne ministerstwo byłej dzielnicy pruskiej oparte na kryterium rzeczowym a nie resortowym. Ministerstwo zlikwidowano w 1922r . z chwilą przystosowania byłego zaboru pruskiego do pozostałej części nowego państwa.

Autonomia śląska.

Województwo śląskie utworzono dopiero w 1920 r. , a jego ustrój znacznie różnił się od zasad przyjętych na pozostałym obszarze. Podstawę prawną autonomii śląska stworzyła ustawa konstytucyjna Sejmu Ustawodawczego, statut organiczny województwa śląskiego. Statut dotyczył tak śląska jak i śląska cieszyńskiego. Województwo posiadało własny organ ustawodawczy - Sejm Śląski z prawem stanowienia własnych aktów we wszystkich dziedzinach z wyjątkiem spraw zagranicznych i wojskowych. Stworzony został również odrębny Skarb Śląski. Organ wykonawczy stanowiła Rada Wojewódzka składająca się z wojewody oraz pięciu członków wybieranych przez sejm śląski. Wojewodę mianował naczelnik państwa a następnie prezydent. Autonomia śląska występowała do końca II Rzeczypospolitej.

Samorząd terytorialny.

W chwili odzyskania niepodległości istniał w różnym stopniu na terenie całego kraju. Jego funkcjonowanie w pierwszych latach na terenach byłego zaboru pruskiego i austriackiego właściwie się nie zmieniło. Jedynie na ziemiach Królestwa Polskiego jego funkcjonowanie uregulowały przepisy polskie.

Samorząd gminny.

W chwili odzyskania niepodległości samorząd gminny istniał na terenie całego kraju. Pierwsze zmiany na terenie KP dokonano już w 1919 r. Nową instytucje stanowiła rada gminna z wójtem na czele. Rada wybierana była w głosowaniu tajnym przez zgromadzenie gminne, przy czym prawo udziału zgromadzeniu posiadali wszyscy pełnoletni mieszkańcy gminy łącznie z kobietami. Rada gminna stanowiła organ zarządzający i kontrolujący pracę wójta. Wójt był organem zarządzającym bieżącymi sprawami, wykonywał również uchwały zgromadzenia gminnego i rady gminnej.

Samorząd gmin miejskich

Istniał na wszystkich ziemiach, ale i tu największe zmiany wprowadzono na ziemiach KP. Organami uchwałodawczymi i kontrolującymi były rady miejskie. Organem wykonawczym był natomiast magistrat (zarząd miejski). W skład magistratu wchodził burmistrz (prezydent) jego zastępcy oraz ławnicy (na ziemiach byłego zaboru austriackiego ponadto asesorowie) . Nadzór nad samorządem różnił się w zależności od wielkości miasta. Miasta mniejsze nie wydzielone z powiatu podlegały władzom powiatowym. Miasta większe, wydzielone nadzorował wojewoda w I instancji i minister spraw wewnętrznych w II instancji. Od ostatecznych decyzji władz nadzorczych przysługiwała ponadto miastom skarga do Sądu Najwyższego. Na ziemiach byłego zaboru austriackiego nadzór w I instancji sprawowali starostowie, w II wojewodowie.

Samorząd powiatowy

Z wyjątkiem śląska cieszyńskiego istniał na terenie całego kraju. Organami uchwalającymi były sejmiki powiatowe, które wybierały na 3 lata organ wykonawczy - wydział powiatowy. Na czele sejmiku i wydziału powiatowego stał starosta. Na ziemiach byłego zaboru austriackiego, samorząd powiatowy praktycznie nie działał. Nadzór nad samorządem powiatowym należał do wojewodów oraz ministra spraw wewnętrznych. Tylko na ziemiach byłego zaboru pruskiego pewne uprawnienia nadzorcze miały sądy administracyjne a w woj. Śląskim rada wojewódzka.

Samorząd wojewódzki.

W chwili odzyskania niepodległości istniał tylko na terenach byłego zaboru pruskiego. Jego organami były sejmik wojewódzki oraz wydział wojewódzki ze starostą krajowym na czele. Na ziemiach byłego zaboru rosyjskiego funkcje samorządu wojewódzkiego pełniły rady wojewódzkie. Nie działały one w Galicji gdzie pewne uprawnienia posiadał Tymczasowy wydział samorządowy zlikwidowany w 1929 r.

Administracja w świetle KONSTYTUCJI MARCOWEJ (17 marca 1921)

W myśl konstytucji dla celów administracyjnych państwo miało zostać podzielone na województwa, powiaty, gminy miejskie i wiejskie co odpowiadało stanowi faktycznemu. W organizacji administracji obowiązywać miała zasada dekoncentracji co wiązało się z wyposażeniem terenowych organów administracji państwowej w pewien zakres kompetencji. Zasadą miało być również zespolenie jednostek terytorialnych w jednym urzędzie i pod jednym zwierzchnictwem. Oznaczało to zespolenie administracji w powiecie w urzędzie starosty oraz w województwie w urzędzie wojewody. W postępowaniu administracyjnym przyjęto zasadę dwuinstancyjności. Konstytucja postulowała powołanie ponadto w drodze ustawy sądownictwa administracyjnego z Najwyższym Trybunałem Administracyjnym na czele.

Samorząd terytorialny. Zgodnie z ustawą jednostki podziału terytorialnego stanowić miały jednostki samorządu terytorialnego. Prawo stanowienia w sprawach należących do samorządu konstytucja przyznawała radą obieralnym. Czynności wykonawcze szczebla powiatowego i wojewódzkiego należeć miały do organów (wydziałów) utworzonych na zasadzie zespolenia kolegiów (wybierane przez ciała reprezentacyjne samorządu) z przedstawicielami władz państwowych (starosta wojewoda) i pod ich przewodnictwem. Państwo sprawować miało nadzór nad samorządem poprzez wydziały samorządy wyższego szczebla.

Administracja w świetle KONSTYTUCJI KWIETNIOWEJ (23 kwietnia 1935)

Konstytucja kwietniowa wprowadzała odmienne koncepcje w dziedzinie całego ustroju państwa. Administracja państwowa stanowiła służbę publiczną. W jej skład oprócz administracji rządowej włączono także samorząd terytorialny i gospodarczy. Spowodowało to znaczne ograniczenie samodzielności organów samorządu terytorialnego.

Konstytucja przewidywała powołanie samorządu gminnego, powiatowego i wojewódzkiego. Choć samorządy nadal miały prawo wydawania w delegowanym zakresie wiążących norm prawnych to warunkiem wejścia ich w życie w każdym wypadku było zatwierdzenie ich przez organ sprawujący nadzór. Nadzór został oddany w ręce rządu, który sprawował go przez swoje organy bądź organy samorządu wyższego stopnia. Podobnie jak konstytucja marcowa, tekst ustawy przewidywał możliwość funkcjonowania samorządów gospodarczych nadzór nad którymi sprawował rząd przez powołane do tego organy.

Struktura administracji w II Rzeczypospolitej po unifikacji

Administracja centralna

Rada Ministrów.

Stanowiła organ kolegialny, tworzyli ją ministrowie pod przewodnictwem prezesa Rady Ministrów, mianowani przez prezydenta. Stanowiła centralny organ administracji publicznej. Swoje funkcje realizowała po przez wydawanie zarządzeń, podejmowanie uchwał oraz wydawania aktów administracyjnych. Organem pomocniczym Rady było Prezydium Rady Ministrów. Stojący na czele resortów gospodarczych ministrowie tworzyli Komitet Ekonomiczny.

Ministrowie

Ministrowie kierowali wyodrębnionymi resortami administracji, z drugiej strony byli również członkami ciała kolegialnego Rady Ministrów. W 1928 r. było 13 ministerstw później ich liczbę zmniejszono. Ministerstwa dzieliły się na Departamenty z dyrektorami na czele, te zaś dzieliły się na wydziały na czele z naczelnikami. Ministrów zastępowali w urzędzie podsekretarze stanu (1-2), będącymi tylko urzędnikami w rozumieniu ustawy o państwowej służbie cywilnej. Aparat pomocniczy ministra stanowiło ministerstwo. Wejście w życie konstytucji marcowej spowodowało podporządkowanie ministrom działających pierwotnie nie zależnie licznych urzędów centralnych.

Wojewodowie

Obszar kraju podzielony został na 16 województw, a te na powiaty. Osobną jednostkę podziału terytorialnego stanowiła Warszawa (na prawach województwa). Na czele administracji województwa stał wojewoda mianowany przez prezydenta na wniosek Rady Ministrów. Wojewoda podlegał pod względem osobowym ministrowi spraw wewnętrznych, w zakresie służbowym poszczególnym ministrom. Jako przedstawiciel rządu wojewoda koordynował działalność administracji rządowej pod kontem zgodności z linią polityki państwa. Nadzorował obsadę personalną stanowisk kierowniczych w administracji. Posiadał również uprawnienia nadzorcze wobec organów administracji specjalnej. W razie ogłoszenia mobilizacji wojewoda obejmował naczelne kierownictwo całej administracji z wyjątkiem wojskowej, wymiaru sprawiedliwości, komunikacji, poczty i telegrafu.

Jako szef administracji ogólnej wojewoda zapewniał bezpieczeństwo i porządek publiczny, sprawował nadzór nad prasą, stowarzyszeniami i samorządem. Miał prawo wydawania rozporządzeń wykonawczych na mocy upoważnienia ustawowego i porządkowych w celu zapewnienia ochrony bezpieczeństwa. Wojewoda stał na czele urzędu wojewódzkiego, który dzielił się na wydziały i oddziały. Udział czynnika obywatelskiego przy wojewodzie realizowany był poprzez Radę wojewódzką oraz wydział wojewódzki. Rada wojewódzka stanowiła organ opiniodawczy, działała pod przewodnictwem wojewody, a składała się z członków delegowanych przez organy samorządu powiatowego. W skład wydziału wojewódzkiego o uprawnieniach doradczych i stanowiących wchodzili wojewoda, dwóch członków wybranych przez rade wojewódzką oraz dwóch urzędników państwowych.

Warszawa jako jednostka administracyjna wydzielona została podzielona na powiaty grodzkie za starostami grodzkimi na czele. Organami administracji ogólnej był tu ponadto Komisarz Rządu oraz Magistrat miasta stołecznego Warszawy. Odrębny statut posiadało nadal województwo śląskie.

Starosta

Na czele administracji szczebla powiatowego stali starostowie, podlegający osobiście i służbowo wojewodzie. Tak jak wojewoda starosta w powiecie występował w podwójnej roli: przedstawiciela rządu w powiecie oraz szefa administracji rządowej ogólnej. Głównym zadaniem starosty było zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego, co czynił za pomocą podległych mu organów policji. Ze starostą współdziałały organy samorządu powiatowego - sejmiki (rady) powiatowe oraz wydziały powiatowe. W miastach wydzielonych (powyżej 75 tys. mieszkańców) istniał urząd starosty grodzkiego.

Zadania administracji ogólnej.

Ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego.

To podstawowe zadanie administracji ogólnej realizowane było przy pomocy organów powstałej w 1919 r. (początkowo działającej tylko w KP a od 1922 na terenie całego kraju) policji państwowej, podległej ministrowi spraw wewnętrznych, wojewodą i starostą, a w zakresie dochodzenia i ścigania organom wymiaru sprawiedliwości. Na czele policji stał Komendant Główny, w województwie - podlegli funkcjonalnie i dyspozycyjnie wojewodą (organizacyjnie głównemu komendantowi) komendanci wojewódzcy, zaś w powiatach komendanci powiatowi, w mniejszych miastach i gminach komendanci posterunków. Do wykrywania przestępstw utworzony został pion służb śledczych. W 1934 r. nastąpiło poszerzenie uprawnień policji. Na wniosek policji organ administracji ogólnej mógł wydać decyzje o skierowaniu do obozu odosobnienia w Berezie Kartuskiej osoby zagrażającej bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu.

Nadzór nad zgromadzeniami i stowarzyszeniami

Prawo o stowarzyszeniach rozróżniało stowarzyszenia zwykłe - wymagające dla swej legalizacji zgłoszenia w odpowiednim organie administracji ogólnej i zarejestrowane - wymagające wpisu do rejestru, a także wyższej użyteczności - powstające w drodze rozporządzenia rady Ministrów. Organy administracji ogólnej mogły odmówić przyjęcia zgłoszenia lub wpisu do rejestru. Prawu o stowarzyszeniach nie podlegały partie polityczne i stowarzyszenia religijne.

Prawo o zgromadzeniach rozróżniało natomiast zgromadzenia publiczne dostępne dla nieograniczonej liczby osób oraz niepubliczne. Zgromadzenia publiczne dzieliły się natomiast na te organizowane pod gołym niebem (uzależnione od zgody organu administracji ogólnej I instancji) oraz zgromadzenia w lokalach (zależne od dokonania zgłoszenia). Dla zgromadzeń nie publicznych nie wymagano ani zgłoszenia ani rejestracji . Organy administracji mogły delegować swojego przedstawiciela dla kontrolowania przebiegu zgromadzenia z prawem jego rozwiązania.

Kontrola Prasy

Zgodnie z prawem prasowym założenie czasopisma wymagało jedynie zgłoszenia w organie administracji ogólnej I instancji. System kontroli prasy opierał się bowiem na kontroli represyjnej (kontrola publikacji następowała dopiero po wydrukowaniu). Każdy egzemplarz druku drukarnia zobowiązana była przesłać organom administracji ogólnej I instancji i prokuratorowi właściwego terytorialnie sądu okręgowego. Za przestępstwo prasowe nie odpowiadał anonimowy autor lecz wydawca a w czasopismach redaktor odpowiedzialny. W praktyce głównym środkiem represji była konfiskata lub zajęcie nakładu a w czasopismach ich zawieszenie. Konfiskatę nakładu musiał zatwierdzić sąd okręgowy.

Administracja Specjalna

Administracja wojskowa.

Działy administracji specjalnej nie zespolone z administracją ogólną posiadały odrębną strukturę organów. Zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi należało do prezydenta, który w czasie pokoju sprawował je przez ministra spraw wojskowych oraz generalnego inspektora sił zbrojnych i podległe im organy. W czasie wojny generalny inspektor sił zbrojnych obejmował stanowisko naczelnego wodza. Przysługiwały mu z tego tytułu szerokie uprawnienia umożliwiające podporządkowanie ministra spraw wojskowych. Podlegał mu Generalny Inspektorat Sił Zbrojnych oraz Sztab Główny. Na potrzeby administracji wojskowej kraj został podzielony na 10 okręgów korpusów którymi kierowali dowódcy okręgów korpusów. Dowódcom podlegali komendanci garnizonów oraz powiatowe komendy uzupełnień.

Administracja szkolnictwa

Kierownictwo administracją szkolnictwa należało do ministra wyznań religijnych i oświecenia publicznego. Dla celów administracji szkolnej kraj został podzielony na 10 okręgów szkolnych z kuratorami na czele. Okręgi zostały podzielone na obwody szkolne pod kierownictwem inspektorów szkolnych jako organów administracji szkolnej I instancji. Organem I instancji w sprawach szkolnictwa średniego był kurator. Szkoły dzieliły się na powszechne, średnie i wyższe, - publiczne bądź prywatne. Zasadą było nauczanie siedmioletnie w zakresie szkoły powszechnej, w rzeczywistości jednak istniały szkoły realizujące program elementarny (I-IV), program wyższy (I-VI), lub pełny (VII klas). Na szkolnictwo średnie składały się 4 letnie gimnazja oraz jako szczebel wyższy dwuletnie licea. Do gimnazjum przyjmowano uczniów, którzy złożyli egzamin po ukończeniu 6 klas szkoły podstawowej. Po ukończeniu gimnazjum (tzw. mała matura) i zdaniu egzaminu wstępnego, uczeń mógł kontynuować naukę w liceum, po ukończeniu którego możliwe było przystąpienie do egzaminu dojrzałości (tzw. duża matura). Kolejnym etapem były studia wyższe. Szkoły wyższe dzieliły się na akademickie (z prawem nadawania tytułów naukowych) i nieakademickie. Szkoły akademickie (uniwersytety, akademie, politechniki, szkoły główne) dla powstania wymagały ustawy. Ich organizacja oparta była na zasadach autonomii. W ostatnich latach II Rzeczypospolitej istniało 28 szkół wyższych, kształcących 55 tys. studentów.

Administracja wyznaniowa

Na szczeblu centralnym sprawował ją minister wyznań religijnych i oświecenia publicznego, na terenie województwa sprawy te należały do kompetencji wojewody. Prawo dzieliło związki wyznaniowe na uznane posiadające osobowość prawną oraz związki nie uznane, korzystające z prawa wolności wyznawania wiary. W szczególny sposób uregulowana została sytuacja Kościoła rzymskokatolickiego. Zawarty konkordat dawał mu naczelne stanowisko wśród równouprawnionych. Gwarantował swobodę wykonywania władzy duchownej, administrowania sprawami wewnętrznymi i zarządu majątkiem. Państwo zostało podzielone na prowincje i diecezje. Obsada stanowisk biskupów, arcybiskupów oraz biskupa polowego następowała po zasięgnięciu opinii prezydenta RP, który posiadał prawo sprzeciwu.

Administracja gospodarcza przemysłowa

Kierował nią minister handlu i przemysłu. I instancje stanowiły organy administracji ogólnej I instancji (starostowie, w miastach wydzielonych zarządy miejskie). Wojewodowie oraz komisarz rządu m.st. Warszawy jako II instancja. Administracja górnicza powierzona została okręgowym urzędom górniczym oraz wyższym urzędom górniczym. Powołano także specjalny organ orzecznictwa - Kolegium Górnicze.

Administracja gospodarcza rolnictwa

Na czele administracji rolnej stał minister rolnictwa. W terenie administracja rolna podlegała wojewodą i starostą. Osobnym pionem administracji rolnej kierował Główny Urząd Ziemski, a od 1923 r. minister reform rolnych. Aparat wykonawczy stanowiły okręgowe urzędy ziemskie oraz powiatowe urzędy ziemskie. W 1932 oba resorty połączono w jeden ministerstwo Rolnictwa i reform rolnych. Okręgowe i powiatowe urzędy ziemskie włączono do urzędów wojewódzkich i starostw.

Samorząd terytorialny po unifikacji.

Na mocy tzw. ustawy scaleniowej z 1933 r. nastąpiła jednolita dla całego kraju organizacja samorządu. Wbrew zapowiedziom samorząd na szczeblu województwa nie został wprowadzony. Organy samorządu zgodnie z przyjętymi zasadami dzielono na wykonawczo-zarządzające i stanowiąco-kontrolujące. Ustawa przewidywała zespolenie organów wykonawczych na szczeblu powiatu i województwa z organami administracji ogólnej i pod przewodnictwem wojewody i starosty. Kompetencje działań organów uchwalających ograniczone zostały do spraw enumeratywnie wyliczonych, w razie wątpliwości istniała zasada domniemania na rzecz organów wykonawczych.

Samorząd gminny

Do gmin włączone zostały wszystkie istniejące dotychczas obszary dworskie. Organami uchwalającymi w gminach była rada gminna, wybory do niej były jawne i pośrednie. Organ wykonawczy zarząd gminy składał się z wójta i ławników wybieranych przez radę. Czynnik fachowo - biurokratyczny reprezentował sekretarz. W gminach miejskich: rada miejska, zarząd miejski w skład którego wchodzili: burmistrz (prezydent w miastach wydzielonych) oraz ławnicy.

Samorząd powiatowy.

Po unifikacji samorząd powiatowy działał na obszarach powiatów oraz miast wydzielonych z powiatów (miasta liczące ponad 25 tys. mieszkańców lub mniejsze z mocy szczególnej ustawy). Organami uchwalającymi w powiatach były rady powiatowe. Rady powiatowe wybierały organ wykonawczy - wydział powiatowy działający ze starostą na czele.

Nadzór nad samorządem terytorialnym

Ustawa scaleniowa znacznie wzmocniła nadzór nad samorządem. Sprawowały go organy administracji ogólnej, minister spraw wewnętrznych, wojewodowie, starostowie a także organy wykonawcze samorządu wyższego stopnia.

Samorząd gospodarczy i zawodowy.

Samorząd gospodarczy stanowił przymusowe zrzeszenie osób prowadzących działalność gospodarczą w określonej dziedzinie. Jednostki samorządu gospodarczego stanowiły: Izby Przemysłowo-Handlowe, Izby Rolnicze oraz Izby Rzemieślnicze. Izby powoływała Rada Ministrów z wyjątkiem izb rzemieślniczych, powoływanych przez ministra przemysłu i handlu. Izby tworzyły organizacje o zasięgu krajowym. Organy uchwałodawcze izb pochodziły częściowo z wyborów częściowo z nominacji właściwych ministrów. Aparatem wykonawczym izb kierowali Dyrektorzy.

Ponadto poza przymusowymi związkami niekiedy tworzone były również związki dobrowolne. Prawo dopuszczało bowiem tworzenie korporacji przemysłowych, zrzeszeń, cechów.

Samorząd zawodowy obejmował osoby wykonujące ten sam zawód. Wyróżnić tu można: Izby Adwokackie, Notarialne, Lekarskie, Aptekarskie. Na ich czele stały odpowiednie naczelne izby.

Postępowanie administracyjne.

Ogólne postępowanie administracyjne. W 1926 r. powołano przy Prezydium Rady Ministrów specjalną podkomisję dla opracowania projektu ustawy o postępowaniu administracyjnym. Rezultatem tej pracy było rozporządzenie o postępowaniu administracyjnym z dnia 22 marca 1928 r. Opierało się ono na wzorach austriackich, a także orzecznictwie NTA i dotychczasowych doświadczeniach praktyki organów administracji.

Postępowanie przymusowe Określało zasady działania w celu wykonania decyzji administracyjnych. Do jego stosowania uprawniony był organ administracji ogólnej I instancji, który mógł stosować kary pieniężne, egzekucje na majątku, wykonanie zastępcze lub bezpośredni przymus. Na działanie starosty przysługiwała skarga do II instancji

Postępowanie karno - administracyjne. Określało tryb dochodzenia i karania wykroczeń przez organy administracji ogólnej lub specjalnej do tego uprawnione.

Funkcjonariusze administracji publicznej.

Sytuacje funkcjonariuszy służby publicznej uregulowano jednolicie w przepisach ustawy o państwowej służbie cywilnej z 1922 r. Jej przepisom podlegali wszyscy funkcjonariusze z wyjątkiem sędziów i prokuratorów, nauczycieli, profesorów szkół akademickich, pracowników przedsiębiorstw i monopoli państwowych. Funkcjonariusze dzielili się na urzędników i niższych funkcjonariuszy. Ich stosunek służbowy powstawał na podstawie mianowania, w wyjątkowych sytuacjach na podstawie umowy o prace. Rozwiązanie stosunku następowało w drodze zwolnienia ze służby państwowej. Urzędnika minowanego na stałe można było zwolnić tylko na mocy orzeczenia komisji dyscyplinarnej lub po przeniesieniu go w tzw. stan nieczynny (trwający co najmniej 6 miesięcy).

Kontrola zewnętrzna Administracji Publicznej

Kontrola parlamentarna. Sprawowana była przez sejm i senat. Formę kontroli stanowiła możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności konstytucyjnej lub parlamentarnej ministrów. Najczęściej wykorzystywano jednak instytucje interpelacji. Ważną bezpośrednią formą kontroli było uchwalanie budżetu oraz kontrolowanie jego wydatków. Parlament sprawował również kontrolę nad długami państwa za pośrednictwem powołanej przez Sejm i Senat Komisji Kontroli Długów Państwa.

Najwyższa Izba Kontroli. Kontrole państwową sprawowała również powołana już w 1919 r. Najwyższa Izba Kontroli oraz Izby Okręgowe Kontroli. Na czele NIK stał prezes, mianowany przez prezydenta na wniosek Rady Ministrów. Za swą działalność odpowiadał przed parlamentem. Wiceprezesów oraz dyrektorów departamentów także mianował prezydent na wniosek prezesa NIK.

Kontrola sądowa. Sprawowana była przez sądy administracyjne. Najwyższy Trybunał Administracyjny, niższe sądy administracyjne, działające na terenie byłego zaboru pruskiego. Od 1935 roku działał powołany na przejściowy okres Inwalidzki Sąd Administracyjny.

___

ADMINISTRACJA II RZECZPOSPOLITEJ

Administracja przed unifikacją
W chwili odzyskania niepodległości na ziemiach polskich istniało kilka systemów ustawodawstwa administracyjnego. Najszybciej postępował proces tworzenia organów centralnych. Od początku organy centralne wyróżnione wg kryterium rzeczowego nazwano ministerstwami na czele których stali ministrowie. Tworzyli oni kolegialnie Radę Ministrów pod przewodnictwem prezesa Rady Ministrów (początkowo nazywanego prezydentem ministrów).

Administracja rządowa terytorialna w byłym zaborze rosyjskim.
Już w 1919 r. zostały wydane tymczasowe przepisy o organizacji urzędów powiatowych. Na ich czele stali komisarze ludowi. Jeszcze w tym samym roku urzędy powiatowe przekształcono w starostwa ze starostami na czele. Starostów mianował minister spraw wewnętrznych, a do zakresu ich działania należały wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej, a także nadzór nad samorządem. W 1919 r. wprowadzono również województwa. Królestwo podzielone na 5 województw (warszawskie, kieleckie, łódzkie, białostockie, lubelskie) a na czele województwa stanął wojewoda mianowany przez Naczelnika Państwa. Wojewoda jako przedstawiciel rządu w terenie zarządzał województwem, wykonywał również polecenia poszczególnych ministrów, oraz kierował urzędem wojewódzkim. Organem pomocniczym wojewody była Rada Wojewódzka, mająca charakter opiniodawczy a w pewnym zakresie również uchwalający. Odrębną organizacje z komisarzami rządowymi na czele uzyskały niektóre duże miasta w tym Warszawa. Ponadto komisarz warszawski posiadał status równy wojewodzie.
Administracja rządowa terytorialna w byłym zaborze austriackim.
W Krakowie w 1918 r. swą działalność rozpoczęła Polska Komisja Likwidacyjna, czego rezultatem było przywrócenie urzędu starostwa na czele ze starostami. Następnie w 1919 r. utworzony został urząd Generalnego Delegata Rządu do spraw Galicji, który miał przejąć większość kompetencji byłego namiestnika. Kolejnym krokiem (grudzień 1920) było rozciągnięcie na tereny byłego zaboru austriackiego ustroju administracyjnego z terenów byłego Królestwa Polskiego. Utworzono 4 nowe województwa: krakowskie, lwowskie, stanisławowskie oraz tarnopolskie.
Administracja rządowa terenowa w byłym zaborze pruskim.
Powstała w 1918 r. Naczelna Rada Ludowa na ziemiach byłego zaboru pruskiego jako pierwsza przeprowadziła pierwsze zmiany w organizacji administracji terenowej. Obok niemieckich landratów wprowadzono polskich starostów jako naczelników powiatów. Dopiero po zawarciu traktatu wersalskiego w 1919 r. wydano ustawę o tymczasowej organizacji zarządu byłej dzielnicy pruskiej. Składały się na nią dwa nowe województwa: poznańskie i pomorskie. Granice powiatów oparto na dawnym podziale niemieckim. Utworzono także specjalne ministerstwo byłej dzielnicy pruskiej oparte na kryterium rzeczowym a nie resortowym. Ministerstwo zlikwidowano w 1922r . z chwilą przystosowania byłego zaboru pruskiego do pozostałej części nowego państwa.
Autonomia śląska.
Województwo śląskie utworzono dopiero w 1920 r. , a jego ustrój znacznie różnił się od zasad przyjętych na pozostałym obszarze. Podstawę prawną autonomii śląska stworzyła ustawa konstytucyjna Sejmu Ustawodawczego, statut organiczny województwa śląskiego. Statut dotyczył tak śląska jak i śląska cieszyńskiego. Województwo posiadało własny organ ustawodawczy - Sejm Śląski z prawem stanowienia własnych aktów we wszystkich dziedzinach z wyjątkiem spraw zagranicznych i wojskowych. Stworzony został również odrębny Skarb Śląski. Organ wykonawczy stanowiła Rada Wojewódzka składająca się z wojewody oraz pięciu członków wybieranych przez sejm śląski. Wojewodę mianował naczelnik państwa a następnie prezydent. Autonomia śląska występowała do końca II Rzeczypospolitej.

Samorząd terytorialny.
W chwili odzyskania niepodległości istniał w różnym stopniu na terenie całego kraju. Jego funkcjonowanie w pierwszych latach na terenach byłego zaboru pruskiego i austriackiego właściwie się nie zmieniło. Jedynie na ziemiach Królestwa Polskiego jego funkcjonowanie uregulowały przepisy polskie.
Samorząd gminny.
W chwili odzyskania niepodległości samorząd gminny istniał na terenie całego kraju. Pierwsze zmiany na terenie KP dokonano już w 1919 r. Nową instytucje stanowiła rada gminna z wójtem na czele. Rada wybierana była w głosowaniu tajnym przez zgromadzenie gminne, przy czym prawo udziału zgromadzeniu posiadali wszyscy pełnoletni mieszkańcy gminy łącznie z kobietami. Rada gminna stanowiła organ zarządzający i kontrolujący pracę wójta. Wójt był organem zarządzającym bieżącymi sprawami, wykonywał również uchwały zgromadzenia gminnego i rady gminnej.
Samorząd gmin miejskich
Istniał na wszystkich ziemiach, ale i tu największe zmiany wprowadzono na ziemiach KP. Organami uchwałodawczymi i kontrolującymi były rady miejskie. Organem wykonawczym był natomiast magistrat (zarząd miejski). W skład magistratu wchodził burmistrz (prezydent) jego zastępcy oraz ławnicy (na ziemiach byłego zaboru austriackiego ponadto asesorowie) . Nadzór nad samorządem różnił się w zależności od wielkości miasta. Miasta mniejsze nie wydzielone z powiatu podlegały władzom powiatowym. Miasta większe, wydzielone nadzorował wojewoda w I instancji i minister spraw wewnętrznych w II instancji. Od ostatecznych decyzji władz nadzorczych przysługiwała ponadto miastom skarga do Sądu Najwyższego. Na ziemiach byłego zaboru austriackiego nadzór w I instancji sprawowali starostowie, w II wojewodowie.
Samorząd powiatowy
Z wyjątkiem śląska cieszyńskiego istniał na terenie całego kraju. Organami uchwalającymi były sejmiki powiatowe, które wybierały na 3 lata organ wykonawczy - wydział powiatowy. Na czele sejmiku i wydziału powiatowego stał starosta. Na ziemiach byłego zaboru austriackiego, samorząd powiatowy praktycznie nie działał. Nadzór nad samorządem powiatowym należał do wojewodów oraz ministra spraw wewnętrznych. Tylko na ziemiach byłego zaboru pruskiego pewne uprawnienia nadzorcze miały sądy administracyjne a w woj. Śląskim rada wojewódzka.
Samorząd wojewódzki.
W chwili odzyskania niepodległości istniał tylko na terenach byłego zaboru pruskiego. Jego organami były sejmik wojewódzki oraz wydział wojewódzki ze starostą krajowym na czele. Na ziemiach byłego zaboru rosyjskiego funkcje samorządu wojewódzkiego pełniły rady wojewódzkie. Nie działały one w Galicji gdzie pewne uprawnienia posiadał Tymczasowy wydział samorządowy zlikwidowany w 1929 r.

Administracja w świetle KONSTYTUCJI MARCOWEJ (17 marca 1921)
W myśl konstytucji dla celów administracyjnych państwo miało zostać podzielone na województwa, powiaty, gminy miejskie i wiejskie co odpowiadało stanowi faktycznemu. W organizacji administracji obowiązywać miała zasada dekoncentracji co wiązało się z wyposażeniem terenowych organów administracji państwowej w pewien zakres kompetencji. Zasadą miało być również zespolenie jednostek terytorialnych w jednym urzędzie i pod jednym zwierzchnictwem. Oznaczało to zespolenie administracji w powiecie w urzędzie starosty oraz w województwie w urzędzie wojewody. W postępowaniu administracyjnym przyjęto zasadę dwuinstancyjności. Konstytucja postulowała powołanie ponadto w drodze ustawy sądownictwa administracyjnego z Najwyższym Trybunałem Administracyjnym na czele.
Samorząd terytorialny. Zgodnie z ustawą jednostki podziału terytorialnego stanowić miały jednostki samorządu terytorialnego. Prawo stanowienia w sprawach należących do samorządu konstytucja przyznawała radą obieralnym. Czynności wykonawcze szczebla powiatowego i wojewódzkiego należeć miały do organów (wydziałów) utworzonych na zasadzie zespolenia kolegiów (wybierane przez ciała reprezentacyjne samorządu) z przedstawicielami władz państwowych (starosta wojewoda) i pod ich przewodnictwem. Państwo sprawować miało nadzór nad samorządem poprzez wydziały samorządy wyższego szczebla.

Administracja w świetle KONSTYTUCJI KWIETNIOWEJ (23 kwietnia 1935)
Konstytucja kwietniowa wprowadzała odmienne koncepcje w dziedzinie całego ustroju państwa. Administracja państwowa stanowiła służbę publiczną. W jej skład oprócz administracji rządowej włączono także samorząd terytorialny i gospodarczy. Spowodowało to znaczne ograniczenie samodzielności organów samorządu terytorialnego.
Konstytucja przewidywała powołanie samorządu gminnego, powiatowego i wojewódzkiego. Choć samorządy nadal miały prawo wydawania w delegowanym zakresie wiążących norm prawnych to warunkiem wejścia ich w życie w każdym wypadku było zatwierdzenie ich przez organ sprawujący nadzór. Nadzór został oddany w ręce rządu, który sprawował go przez swoje organy bądź organy samorządu wyższego stopnia. Podobnie jak konstytucja marcowa, tekst ustawy przewidywał możliwość funkcjonowania samorządów gospodarczych nadzór nad którymi sprawował rząd przez powołane do tego organy.

Struktura administracji w II Rzeczypospolitej po unifikacji

Administracja centralna
Rada Ministrów.
Stanowiła organ kolegialny, tworzyli ją ministrowie pod przewodnictwem prezesa Rady Ministrów, mianowani przez prezydenta. Stanowiła centralny organ administracji publicznej. Swoje funkcje realizowała po przez wydawanie zarządzeń, podejmowanie uchwał oraz wydawania aktów administracyjnych. Organem pomocniczym Rady było Prezydium Rady Ministrów. Stojący na czele resortów gospodarczych ministrowie tworzyli Komitet Ekonomiczny.
Ministrowie
Ministrowie kierowali wyodrębnionymi resortami administracji, z drugiej strony byli również członkami ciała kolegialnego Rady Ministrów. W 1928 r. było 13 ministerstw później ich liczbę zmniejszono. Ministerstwa dzieliły się na Departamenty z dyrektorami na czele, te zaś dzieliły się na wydziały na czele z naczelnikami. Zadania administracji ogólnej.
Ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego.
To podstawowe zadanie administracji ogólnej realizowane było przy pomocy organów powstałej w 1919 r. (początkowo działającej tylko w KP a od 1922 na terenie całego kraju) policji państwowej, podległej ministrowi spraw wewnętrznych, wojewodą i starostą, a w zakresie dochodzenia i ścigania organom wymiaru sprawiedliwości. Na czele policji stał Komendant Główny, w województwie - podlegli funkcjonalnie i dyspozycyjnie wojewodą (organizacyjnie głównemu komendantowi) komendanci wojewódzcy, zaś w powiatach komendanci powiatowi, w mniejszych miastach i gminach komendanci posterunków. Do wykrywania przestępstw utworzony został pion służb śledczych. W 1934 r. nastąpiło poszerzenie uprawnień policji. Na wniosek policji organ administracji ogólnej mógł wydać decyzje o skierowaniu do obozu odosobnienia w Berezie Kartuskiej osoby zagrażającej bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu.
Nadzór nad zgromadzeniami i stowarzyszeniami

Administracja i samorząd terytorialny w II Rzeczpospolitej

Pozycja wyjściowa państwa polskiego w 1918 r. była bardziej niż trudna. Nowa Polska była złożona z trzech, a właściwie czterech części (jeśli wziąć pod uwagę pewną odrębność kongresówki od reszty zaboru rosyjskiego), które bardzo się od siebie różniły, m.in. jeśli chodzi o kształt, organizację i system administracji publicznej i samorządu terytorialnego. W poszczególnych zaborach administracja była zorganizowana wg różnych wzorców, poza Galicją językiem urzędowym nie był bynajmniej polski, zaś funkcje urzędnicze sprawowali Niemcy albo Rosjanie (tu znów wyjątkiem był zabór austriacki). Ten ostatni czynnik spowodował, że podstawowym problemem odrodzonego kraju, było znalezienie ludzi odpowiednich do tworzenia systemu administracji publicznej od podstaw, gdyż cudzoziemscy urzędnicy z reguły wrócili do swoich ojczyzn, a polskich poza Galicją nie było. Opracowywanie aktów prawnych regulujących działanie struktur państwa i tworzenie organów władzy publicznej musiało potrwać, a zatem przez kilka pierwszych lat istnienia II RP pozostawiono dawne, pozaborcze struktury administracyjne. W związku z tym organizacja aparatu państwowego w Sosnowcu (dawna Kongresówka) była odmienna od tej z pobliskich Katowic (wcześniej Prusy). W tym artykule postaram się przedstawić najpierw strukturę polskiej administracji międzywojennej (a także problem samorządu terytorialnego), a następnie to jak ona funkcjonowała w praktyce.
Administracja po odzyskaniu niepodległości

   Powyższy, przydługi wstęp historyczny, był konieczny, ze względu na to, że do 1928 r. kiedy nastąpiła unifikacja administracji (ujednolicenie jej struktury w skali całego kraju), drogą rozporządzenia Prezydenta RP o organizacji i zakresie działania władz administracji ogólnej, utrzymywała się z pewnymi zmianami (o czym niżej) dotychczasowa, pozaborcza organizacja administracji.
   Największe zmiany w stosunku do tego stanu sprzed I wojny światowej, nastąpiły w dawnym Królestwie Polskim. Było to zrozumiałe, gdyż to tu "rodziła się" polska państwowość, co zaś wymagało zastąpienia rosyjskiej administracji, polską. W 1919 r. na czele dotychczasowych powiatów postawiono komisarzy ludowych (poza nazwą nie mieli oni nic wspólnego z bolszewikami), będących reprezentantami władz warszawskich. W tym samym roku w ich miejsce utworzono starostwa powiatowe, kierowane przez starostówoprócz tego ustanowiono tu samorząd terytorialny, który nie istniał (poza gminami wiejskimi) za czasów rosyjskich (patrz wyżej). Na podstawie ustawy z 2 sierpnia 1919 r. o organizacji władz administracyjnych II instancji, terytorium dawnej kongresówki, w miejsce rosyjskich guberni, podzielono na 5 województw (nawiązując w ten sposób do historycznej nazwy, jeszcze z okresu Rzeczpospolitej przedrozbiorowej): warszawskie, białostockie, kieleckie, lubelskie i łódzkie. Administracją państwową w tych jednostkach miał kierować, mianowany przez Naczelnika Państwa na wniosek ministra spraw wewnętrznych, wojewoda. Funkcje pomocnicze w stosunku do niego miała pełnić Rada Wojewódzka, złożona z przedstawicieli samorządu powiatowego i gminnego. W największych miastach (Warszawa, Lublin, Łódź) wprowadzono zarząd komisarzy rządowych. Na dawne ziemie bezpośrednio włączone do Rosji, które w 1921 r. weszły w skład II RP, również rozciągnięto podział na województwa (nowogródzkie, poleskie i wołyńskie) ustawą z 4 lutego 1921 r. (co uchwalono jeszcze przed zawarciem traktatu ryskiego, który formalnie przyznawał te ziemie Polsce). Na terenie Wileńszczyzny władzę sprawował początkowo Delegat Rządu, a następnie Komisarz Rządu, aż do przekształcenia jej w województwo 22 grudnia 1925 r.
   Na terenie dawnej Galicji, zmiana w administracji, w pierwszym okresie istnienia II RP, polegała na zastąpieniu urzędu namiestnika stanowiskiem Generalnego Delegata Rządu dla byłej Galicji, w marcu 1919 r. Ustawą z 3 grudniu 1920 r. rozciągnięto, na tereny niegdyś wchodzące w skład Austrii, organizację administracji terytorialnej z dawnej kongresówki, czyli podział na województwa (krakowskie, lwowskie, stanisławowskie i tarnopolskie).
   W dawnym zaborze pruskim początkowo ograniczono się tylko do zastąpienia w powiatach niemieckich landratów, polskimi starostami. W ustawie o tymczasowej organizacji zarządu byłej Dzielnicy Pruskiej z 1 sierpnia 1919 r. ziemie, które przypadły Polsce zgodnie z postanowieniami Traktatu Wersalskiego zostały podzielone na dwa województwa: poznańskie i pomorskie (ze stolicą w Toruniu). Niższe szczeble administracji pozostawiono niezmienione, opierano się nadal na dawnych przepisach pruskich. Na mocy wskazanej wyżej ustawy utworzono również Ministerstwo byłej Dzielnicy Pruskiej (na jego czele stał m.in. znany przedstawiciel endecji W. Seyda), do którego kompetencji miała należeć całość spraw dotyczących byłego zaboru pruskiego. Co ciekawe, ministerstwo to miało także uprawnienia ustawodawcze - mogło zmieniać poniemieckie przepisy w zakresie administracji^.Ministerstwo to zostało zlikwidowane w 1922 r.
   Kształtu struktury administracji publicznej w Polsce nie przesądziła też Konstytucja marcowa z 17 marca 1921 r., wskazując jedynie bardzo ogólne założenia i zasady działania biurokracji. W art. 65 tego aktu, mówił : "Dla celów administracyjnych Państwo Polskie podzielone będzie w drodze ustawodawczej na województwa, powiaty i gminy miejskie i wiejskie, które będą równocześnie jednostkami samorządu terytorialnego" sankcjonując w ten sposób wcześniejsze działania władz polskich (patrz wyżej). Koleiny artykuł proklamował zasadę dekoncentracji (polegająca na "przesunięciu kompetencji w dół", od organów centralnych do organów terenowych administracji publicznej) w organizacji administracji publicznej, zasadę zespolenia tej administracji (o samym zespoleniu patrz niżej) oraz uczestnictwa obywateli w jej wykonywaniu. Postępowanie administracyjne miało być dwuinstancyjne, kontrolę zaś nad decyzjami urzędników miało sprawować sądownictwo administracyjne (na czele którego miał stanąć Najwyższy Trybunał Administracyjny), jednakże tylko pod kątem ich legalności (zgodności z prawem).
   Doprecyzowanie powyższych założeń w drodze ustawodawstwa zwykłego trwało jeszcze kilka lat po uchwaleniu konstytucji. Krótka charakterystyka organizacji administracji państwowej II RP przedstawiona została poniżej.

Administracja centralna

   Jej istotą jest to, że swoimi kompetencjami obejmuje obszar całego kraju, zaś jej organami w II RP były: Rada Ministrów i poszczególni ministrowie. Pozycja i uprawnienia rządu i jego członków były zagadaniem politycznym, a nie administracyjnym, więc zostaną omówione przy okazji innych artykułów (link do artykułu o ustroju II RP), tu zaś podam tylko podstawowe kwestie dotyczące ich organizacji:

A. Rada Ministrów - (potocznie zwana rządem) to ciało kolegialne, złożone z ministrów pod przewodnictwem jej Prezesa (do 1920 r. posługiwano się nazwą "Prezydent Ministrów"). Od decyzji premiera zależało to, czy powoła Wiceprezesa Rady Ministrów (wicepremiera), pełniącego funkcję jego zastępcy. Nie było przeciwwskazań aby premier czy wicepremier sprawował jednocześnie funkcję ministra (i tak np.: I.J. Paderewski był jednocześnie premierem i ministrem spraw zagranicznych, S. Thugutt wicepremierem i szefem MSW w gabinecie W. Grabskiego).
Do podstawowych kompetencji Rady należało
    -    uzgadnianie działalności administracyjnej poszczególnych ministrów
    -    rozpatrywanie sprawozdań poszczególnych ministrów z pełnienia przez nich funkcji
    -    zatwierdzanie statutów organizacyjnych ministerstw
   Poza powyższymi uprawnieniami RM uchwalała projekt budżetu państwa i innych ustaw, obsadzała ważniejsze stanowiska, bądź przedstawiała kandydatury co do ich obsady Prezydentowi, podejmowała także decyzje w sprawach, które wykraczały poza kompetencje poszczególnych ministrów.
   Rada podejmowała uchwały, wydawała zarządzenia i akty administracyjne. Organami pomocniczymi rządu było tzw. Prezydium Rady Ministrów i Komitet Ekonomiczny (odpowiedzialny za tworzenie programów gospodarczego rozwoju kraju).

B. Ministrowie - byli organami o "dwoistym" charakterze - z jednej strony byli członkami kolegialnego organu administracyjnego (czyli Rady Ministrów), z drugiej zaś samodzielnymi, jednoosobowymi organami administracji publicznej, odpowiadającymi za przypisany im wycinek, fragment działalności państwa (np.: sprawy wewnętrzne, zagraniczne, gospodarkę, rolnictwo itd.). Co więcej byli oni jednocześnie kierownikami urzędów (czyli ministerstw), stanowiących aparat dzięki któremu mogli realizować powierzone im funkcje. Ważne z teoretycznego (ale także praktycznego punktu widzenia) jest, że to minister był (i jest nadal) organem administracji publicznej, nie zaś ministerstwo, i to właśnie on wydawał decyzje administracyjne (a nie poszczególni urzędnicy pracujący w ministerstwie, nawet jeśli się pod nią podpisywali, to tylko jako reprezentanci ministra, na podstawie jego upoważnienia). Zatem wszystkie czynności (akty prawne, działania) "wychodzące z ministerstwa" były (przynajmniej z formalnego punktu widzenia) czynnościami samego ministra, który ponosił za nie pełną odpowiedzialność zarówno polityczną jak i konstytucyjną (a zatem mógł zostać za nie odwołany ze stanowiska, bądź postawiony przed Trybunałem Stanu).
    -    organizacja ministerstw (jednolita od 1926 r.): każde z nich dzieliło się na departamenty (kierowane przez dyrektorów), te zaś na wydziały (zarządzane przez naczelników). Minister był zastępowany przez jednego lub dwóch podsekretarzy stanu (popularnie określanych wiceministrami). Urzędnicy pracujący w ministerstwie nie posiadali własnej władzy, czynności w stosunku do obywateli mogli podejmować tylko z upoważnienia ministra, w granicach tego upoważnienia.
    -    3 stycznia 1918 r. drogą dekretu Rady Regencyjnej, ustalono skład rządu na 8 ministerstw oraz dwa urzędy, przekształcone następnie w ministerstwa: Spraw Wojskowych i Zagranicznych. Po odzyskaniu niepodległości liczba ich wzrosła do 16, co związane było z dużą ilości zadań rodzącego się państwa. Z czasem ilość, nazwy a także zakres zadań i kompetencji poszczególnych ministerstw ulegał zmianie, jedne ulegały likwidacji (jak Ministerstwo Zdrowia Publicznego), inne powstawały (Ministerstwo Reform Rolnych) .
    -    W 1928 r. liczba ministerstw wynosiła 13, w 1932 r. 11,
    -    Krótka charakterystyka poszczególnych ministerstw :
     a)   minister spraw wojskowych (rozpoczynam od niego, gdyż wojsko, a szczególnie niektórzy wojskowi odgrywali decydującą rolę w            polskiej polityce i administracji, zwłaszcza po 1926 r.). W czasie pokoju zwierzchnikiem sił zbrojnych był Prezydent RP, jednakże            z tego tytułu nie on ponosił odpowiedzialności politycznej (przed Sejmem). Ponosił ją minister spraw wojskowych, którego            kontrasygnata (zatwierdzenie) była konieczna dla ważności aktów prawnych Prezydenta wydawanych w dziedzinie wojskowości            (do 1935 r.). Minister odpowiadał za zarządzanie i zaopatrzenie armii, podlegał mu Sztab Generalny (potem Sztab Główny),            inspektorzy broni, armii, dowódcy okręgów korpusów. Po przewrocie majowym, kompetencje ministra zostały znacznie            ograniczone, przez powstały wtedy urząd Głównego Inspektora Sił Zbrojnych (w skrócie GISZ), od tej pory minister miał            zajmować się "torem pokojowym" funkcjonowania armii, GISZ zaś ważniejszym "torem wojennym" (przygotowania do            ewentualnego konfliktu zbrojnego). Formalnie GISZ był zastępcą ministra spraw wojskowych, faktycznie jednak miał od niego            pozycję silniejszą. Dokładne omówienie kwestii wojskowych w innych działach Serwisu
     b)   minister spraw zagranicznych - był odpowiedzialny za całokształt polskiej polityki zagranicznej, stosunki dyplomatyczne z innymi            państwami. Odbywał wizyty zagraniczne, negocjował i zawierał w imieniu RP umowy międzynarodowe. Kierował polskim            korpusem dyplomatycznym i konsularnym.
     c)   minister spraw wewnętrznych - odgrywał bardzo ważną rolę w dziedzinie administracji publicznej, kierował bowiem (za            pośrednictwem wojewodów i starostów) całą administracją zespoloną (co do zespolenia patrz niżej), do niego należały wszystkie            sprawy administracyjne niezastrzeżone do kompetencji innych ministrów, nadzorował samorząd terytorialny. Jego drugim            ważnym zadaniem było zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego w kraju, realizował je za pomocą podległych mu sił:            Policji Państwowej i Korpusu Ochrony Pogranicza (link do artykułu o KOP). Podlegała mu również służba zdrowia i państwowa            straż pożarna, sprawy mniejszości narodowych, prasy i stowarzyszeń.
     d)   minister sprawiedliwości - ze względu na zasadę niezawisłości sądownictwa w II RP, do kompetencji ministra należały tylko            administracyjne kwestie, związane z funkcjonowanie władzy sądowniczej (przede wszystkim zapewnienie podstaw materialnych            działania sądów), nie mógł on zaś wpływać merytorycznie na przebieg postępowań sądowych. Minister zatem nie miał            wpływu na wyrokowanie, odpowiadał jednak za ściganie przestępców (kierował prokuraturą) i ich izolowanie po wyroku            (podlegał mu zarząd więzień).Odstępstwa od tej zasady wprowadziły dopiero władze sanacyjne, w okresie gdy ministrem            sprawiedliwości był cieszący się złą sławą Czesław Michałowski. O zatrzymaniu i skierowaniu do obozu w Berezie Kartuskiej            decydował, bowiem wtedy organ administracji ogólnej na wniosek policji, a zatem bez udziału . Było to typowe dla            każdej dyktatury łamanie podstawowych kanonów praworządności. Jego ministerstwo zajmowało się również przygotowywaniem            projektów różnych aktów prawnych, oprócz tych z zakresu prawa cywilnego i karnego, które pochodziły od Komisji Kodyfikacyjnej.            (link do artykułu o prawie II RP), związanej z ministrem.
     e)   minister skarbu - (bardziej odpowiednik dzisiejszego ministra finansów niż skarbu, który zajmuje się głównie zarządem            niesprywatyzowanym mieniem państwowym) kierował polityką finansową państwa, aparatem poboru podatków i innych            należności publiczno - prawnych (izby i urzędy skarbowe, straż celna). Do jego kompetencji należały sprawy podatków i ceł,            walut, nadzór nad systemem bankowym i ubezpieczeniowym, przygotowanie preliminarzy budżetowych (wstępnych projektów            budżetu), zarząd monopolami państwowymi (np.: spirytusowy, zapałczany). Jego zwierzchnictwu podlegał Naczelny Inspektor            Straży Celnej i, co ciekawe, Komendant Główny Straży Granicznej (obecnie podlega MSW), a także Prokuratoria Generalna            (nie należy ją w żadnym wypadku mylić z prokuraturą, czyli systemem organów odpowiedzialnych za ściganie przestępstw i            popieranie oskarżenia w sprawach karnych), której zadaniem było reprezentowanie państwach w sprawach majątkowych.
     f)   minister przemysłu i handlu - (odpowiednik obecnego ministra gospodarki) do jego kompetencji należały szeroko pojęte            zagadnienia gospodarcze, m.in.: górnictwo, hutnictwo, przemysł maszynowy, handel wewnętrzny i zagraniczny itd. Podlegały mu            urzędy centralne tj.: Urząd Patentowy, Główny Urząd Miar itp. Stopień ingerencji w gospodarkę dwóch ostatnich ministrów            znacznie wzrósł po okresie Wielkiego Kryzys Gospodarczego lat 30. XX w., kiedy odchodzono od liberalnej polityki gospodarczej            na rzecz planowania gospodarczego i etatyzmu (wieloletnie plany rozwoju gospodarczego, budowa COP-u),
     g)   minister robót publicznych - do jego zadań należało przeprowadzanie inwestycji państwowych np.: elektryfikacji kraju, regulacji            rzek, melioracja terenów, a także nadzór nad budownictwem. W 1932 r. organ ten został zlikwidowany, a jego zadania            rozparcelowane pomiędzy innych ministrów.
     h)   minister rolnictwa - zajmował się rolnictwem, leśnictwem, weterynarią oraz oświatą rolniczą. Sprawował zarząd nad            państwowymi majątkami rolnymi i lasami państwowymi. W 1932 r. połączono go z ministerstwem reform rolnych, którego            zadaniem było przeprowadzenie reformy rolnej (na podstawie ustawy z 1925 r.) i prawidłowe ukształtowanie struktury            własnościowej gruntów rolnych w Polsce.
     i)   minister wyznań religijnych i oświecenia publicznego - (odpowiednik dzisiejszego ministra edukacji narodowej) odpowiadał za            kształtowanie stosunków państwa polskiego z poszczególnymi kościołami i związkami wyznaniowymi, a przede wszystkim            zajmowała się szkolnictwem powszechnym i zawodowym, sprawował nadzór nad szkolnictwem wyższym (uniwersytety,            politechniki), miał dbać o rozwój nauki, sztuki, kultury, sportu, ochronę zabytków. Podlegały mu archiwa i biblioteki.
     j)   minister pracy i opieki społecznej - (od 1932 r. minister opieki społecznej) do jego zadań należała po pierwsze troska            bezpieczeństwo i higienę pracy, pomoc w polubownym rozstrzyganiu sporów w ramach stosunku pracy (pomiędzy pracownikami            a pracodawcami). Po drugie nadzór nad ubezpieczeniami społecznymi, opieką społeczną i kontrola emigracji. Organami mu            podporządkowanymi byli: Główny Inspektor Pracy, Fundusz Bezrobocia (od 1933 r. Fundusz Pracy), Główny Zarząd Ubezpieczeń            Społecznych (odpowiednik naszego ZUS-u), Urząd Emigracyjny. Rola tego ministra rosła wraz z pogorszeniem się sytuacji            bytowej społeczeństwa w trakcie Wielkiego Kryzysu Gospodarczego, koniecznością wypłacania zasiłków dla bezrobotnych i            organizacji robót interwencyjnych.
     k)   minister komunikacji - jego podstawowym zdaniem był zarząd kolejami państwowymi, podlegali mu dyrektorzy tych kolei
     l)   minister poczty i telegrafu - analogiczne jak wyżej funkcje w zakresie łączności i radia. Kierował państwowym przedsiębiorstwem            pod nazwą "Polska Poczta, Telegraf i Telefon".
C. Urzędy Centralne - organy administracyjne podporządkowane poszczególnym ministrom, np.: Komenda Główna Policji, Główny           Urząd Miar, Główny Urząd Statystyczny, Główny Inspektor Pracy itp.
Administracja terytorialna - rządowa

Administracja terytorialna, czyli ta której kompetencje rozciągały się tylko na pewien określony obszar, dzieliła się na rządową (podporządkowaną organom administracji centralnej z siedzibą Warszawie) i samorządową (kwestia samorządu terytorialnego zostanie omówiona niżej). Ta pierwsza dzieliła się jeszcze na administrację ogólną (zwaną też jako polityczną), która wykonywała na szczeblu lokalnym kompetencje należące do ministerstwa spraw wewnętrznych i specjalną, realizującą zadania pozostałych resortów. Tą ostatnia z kolei dzieliła się na zespoloną z administracją ogólną (niektóre ministerstwa nie tworzyły swoich jednostek (oddziałów) terenowych w całym kraju, a ich kompetencje realizował "w terenie" organ administracji ogólnej, czyli wojewoda bądź starosta - to "zespolenie" miało na celu ograniczenie wydatków państwa, które nie musiało tworzyć odrębnych filii każdego ministerstwa we wszystkich jednostkach podziału terytorialnego kraju) i niezespoloną, która ze względu na ważny interes państwa, bądź wysoko specjalistyczny charakter danego resortu, nie mogła zostać przekazana administracji ogólnej i posiadała własne jednostki terenowe (jak w przypadku sądownictwa, wojskowości). Zdając sobie sprawę, że powyższe podziały są bardzo skomplikowane, w szczególności dla osoby nie mające nic wspólnego z administracją przedstawiam poniższy schemat:

0x01 graphic

Opis: Strzałki wskazują, które organy lokalne wykonują kompetencje poszczególnych ministrów w terenie: zespolone czy niezespolone. Powyżsi ministrowie są wymieni przykładowo dla każdej ze wskazanych grup. MSW - Minister Spraw Wewnętrznych, MPiH - Minister Przemysłu i Handlu, MRol. - Minister Rolnictwa, MPiOP - Minister Pracy i Opieki Społecznej itd.

Oto krótki opis organów poszczególnych kategorii:

A. Administracja Ogólna i Zespolona - do 1928 r. w Polsce istniały w pewnym stopniu zmodyfikowane pozaborcze struktury administracyjne (patrz wyżej). Unifikacja (stworzenie jednolitej organizacji dla całego terytorium RP) tej dziedziny nastąpiła dopiero na mocy Rozporządzenia Prezydenta z 19 stycznia 1928 r. "o organizacji i zakresie działania władz administracji ogólnej". Jej struktura pokrywała się z podziałem terytorialnym państwa (link do artykułu o podziale terytorialnym II RP), przy czym administracja ogólna i zespolona występowała tylko na szczeblu województwa i powiatu (w gminach jej nie było). Organy tej administracji to:

    -    Wojewodowie - byli mianowani przez prezydenta na wniosek Rady Ministrów, przedstawiony przez ministra spraw wewnętrznych. Wojewoda pod względem osobowym podlegał ministrowi spraw wewnętrznych, zaś pod względem służbowym premierowi, bądź ministrowi właściwemu dla danej sprawy (czyli w zakresie np.: przeprowadzania reformy rolnej (a już nie np.: ochrony zdrowia), wojewoda był związany poleceniami ministra reform rolnych, za całokształt zaś swojej działalności odpowiadał przed szefem MSW). Byli przedstawicielami rządu w województwie, stali na czele wojewódzkiej administracji rządowej i ponosili względem rządu odpowiedzialność za jej funkcjonowanie. Byli zastępowani przez wicewojewodów.
Wojewodowie:
     a)   jako reprezentant Rady Ministrów w województwie koordynował działalność administracji rządowej, pod kątem zgodności jej            działania z polityką państwa (rządu). Sprawował nadzór nad obsadą kierowniczych stanowisk administracyjnych w "swoim"            województwie, mógł także zawieszać zarządzenia organów administracji specjalnej sprzeczne z polityką rządu.
     b)   był organem administracji ogólnej, dlatego spoczywały na nim obowiązki z zakresu ministerstwa spraw wewnętrznych (przede            wszystkim zadanie zapewnienia i utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego na podległym mu obszarze, dla jego            realizacji podporządkowano mu policję państwową w województwie), a także organem administracji zespolonej, z tego zaś            wynikała konieczność wykonywania przez niego administracji w zakresie: przemysłu i handlu, rolnictwa i reformy rolnej, opieki            społecznej, komunikacji, wyznań religijnych, oraz kultury i sztuki (przy czym w tym zakresie musiał realizować zlecenia ministrów            właściwych do tych spraw - patrz wyżej).
     c)   miał prawo do wydawania rozporządzeń wykonawczych oraz porządkowych (te ostatnie w celu zapewnienia ochrony            bezpieczeństwa i porządku publicznego)
     d)   na podstawie odrębnych przepisów, a mianowicie: prawa prasowego sprawował kontrolę nad prasą, prawa o stowarzyszeniach -            nad stowarzyszeniami i prawa o zgromadzeniach - nad wiecami, manifestacjami itd. Wraz z ograniczaniem powyższych wolności            przez władze sanacyjne, kompetencje wojewody w tym zakresie rosły.
     e)   stał na czele urzędu wojewódzkiego
     f)    Rada Wojewódzka - była organem opiniodawczym wojewody. Składała się z samego wojewody (będącego jej            przewodniczącym) oraz członków wybranych przez samorząd powiatowy i miejski.
     g)   Wydział Wojewódzki - do jego zadań należało doradzanie wojewodzie i wydawanie uchwał w ściśle określonych            sprawach. Obok wojewody (bądź wicewojewody) w jej skład wchodziło trzech przedstawicieli Rady Wojewódzkiej i            dwóch urzędników państwowych.
     h)   minister spraw wewnętrznych mógł rozwiązać oba powyższe organy.
     i)    wyjątkowa była sytuacja Warszawy. Była ona miastem wydzielonym nie wchodzącym w skład żadnego województwa,            gdzie władze sprawował Komisarz Rządu ds. miasta stołecznego Warszawy, o pozycji odpowiadającej wojewodzie.            Organem administracyjnym w stolicy był także Magistrat, reprezentujący samorząd miejski (po 1934 r. w miejsce            organów samorządowych funkcjonowały organy miejskie powoływane przez administrację rządową: Tymczasowa Rada            Miejska i Tymczasowy Zarząd Miejski)¹⁶.

   Starostowie - byli organami administracji rządowej w powiecie, mianowanymi przez ministra spraw wewnętrznych. Byli przedstawicielami rządu w powiecie, podlegali wojewodom i mieli analogiczne do nich uprawnienia, tyle że na niższym szczeblu. Głównym ich zadaniem było zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego na podległym im terenie przy pomocy policji państwowej. Specyficzną kategorią obowiązków starostów było sprawowanie orzecznictwa w sprawach wykroczeń. Ich aparatem pomocniczym było starostwo - w powiecie istniały również organy samorządu terytorialnego (o czym niżej).
     a)   od 1932 r. w tzw. miastach wydzielonych (czyli takich, które posiadały więcej niż 75 tys. mieszkańców) utworzono tzw.            powiaty miejskie, na których czele stali starostowie grodzcy. Ich pozycja jednak nie różniła się od ich powiatowych            odpowiedników. Na powiaty grodzkie była również podzielona Warszawa.
     b)   od 1930 r. Gdynia miała charakter "powiatu wydzielonego", zarządzanego przez Komisarza Rządu, a nie starostę            grodzkiego (ze względu na olbrzymie znaczenie gospodarcze miasta i portu oraz jego szybki rozwój)
     c)   w postępowaniu administracyjnym, w sprawach należących do właściwości administracji ogólnej i zespolonej, organem            pierwszej instancji był starosta, organem drugiej instancji zaś wojewoda (do niego kierowano odwołania do decyzji            starosty).

B. Administracja Specjalna (Niezespolona) - właściwość organów terenowych tej administracji nie pokrywała się z jednostkami podziału terytorialnego państwa (np.: liczba i granice Okręgów Korpusów nie odpowiadały liczbie i granicą województw). Odrębną administrację terytorialną posiadały następujące resorty:

    -    Ministerstwo Spraw Wojskowych - administracja wojskowa w terenie była trójszczeblowa. Najniższymi jej szczeblami byli komendanci garnizonów i powiatowe (od 1938 r. rejonowe) komendy uzupełnień (odpowiedzialne za pobór rekrutów). Ich zwierzchnikami byli dowódcy Dowództw Okręgów Korpusów (Polska była podzielona na 10 takich okręgów), ci zaś podlegali Inspektorom Armii (w liczbie 5, każdy z nich nadzorował dwa okręgi). Szczegółowe omówienie organizacji sił zbrojnych znajduje się w innych działach Serwisu.
    -    Ministerstwo Sprawiedliwości - na strukturę sądownictwa w RP składały się: sądy grodzkie (I instancja), okręgowe (I bądź II instancja), apelacyjne (II instancja) i Sąd Najwyższy (organ kasacyjny) - jednakże ministrowi powyższe sądy podlegały tylko w kwestiach administracyjnych (patrz wyżej), nie wymiaru sprawiedliwości. Terenowymi organami ministerstwa były zaś prokuratury, funkcjonujące przy sądach każdej instancji.
    -    Ministerstwo Skarbu - jeśli chodzi o aparat podatkowy to organami I instancji były urzędy skarbowe (a także urzędy akcyz i monopoli państwowych), II - iej zaś izby skarbowe, w administracji celnej, I instancję stanowiły urzędy celne, organem odwoławczym od nich były dyrekcje ceł.
    -    Ministerstwo Poczty i Telegrafu - w "terenie" jego zadania realizowały urzędy i agencje pocztowe, podlegające dyrekcjom pocztowym.
    -    Ministerstwo Reform Rolnych - jego terenową administrację stanowiły powiatowe i okręgowe urzędy ziemskie. Po likwidacji tego ministerstwa w 1932 r. funkcje wskazanych urzędów przejęła administracja terytorialna ogólna (wojewodowie i starostowie)
    -    Od 1932 r. także częściowo odrębną strukturę terenową posiadały ministerstwa:
     a)   Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego - na potrzeby tego resortu Polska był podzielona na obwody szkolne            (kierowane przez inspektorów). Kilka takich obwodów tworzyło okręg szkolny (na czele z kuratorem oświaty - czyli            organem administracji szkolnej drugiej instancji).
     b)   Przemysłu i Handlu - urzędy miar oraz urzędy i wyższe urzędy górnicze, też Urząd Morski w Gdyni
     c)   Komunikacji - Polska dzieliła się na okręgi kolejowe na czele z dyrektorami, im podlegały zaś oddziały i urzędy kolejowe.
     d)   Opieki Społecznej - obwodowi (I instancja) i okręgowi (II) inspektorzy pracy.
   Dokładniejsze przedstawienie struktura poszczególnych działów administracji nastąpi w odpowiednich artykułach dotyczących spraw, którymi zajmowały się zajmowały.

Samorząd terytorialny

   W pracach nad konstytucją po odzyskaniu niepodległości, jedną z najbardziej kontrowersyjnych kwestii było zagadnienie samorządu terytorialnego. Wyrażane były różne poglądy, od przyznających samorządowi bardzo szerokie kompetencje, do ograniczających jego zadania do minimum. Ostatecznie uchwalona w marcu 1921 r. konstytucja w art. 3 mówiła: "RP, opierając swój ustrój na zasadzie szerokiego samorządu terytorialnego, przekaże przedstawicielstwu samorządu właściwy zakres ustawodawstwa, zwłaszcza z dziedziny administracji, kultury i gospodarstwa, który zostanie bliżej określony ustawami państwowymi". Zatem ustawodawca konstytucyjny zamierzał ustanowić w Polsce samorząd terytorialny o szerokich kompetencjach, co jednak nie zostało w pełni zrealizowane w ustawach zwykłych. Niechęć znacznej części osób odpowiedzialnych za kształt polskiego prawa do silnego samorządu, mogła wynikać z innego przepisu ustawy zasadniczej, a mianowicie art. 109, deklarującego, że autonomia mniejszości narodowych w Polsce zostanie powiązana z samorządem terytorialnym. Rzecz w tym, że dla przedstawicieli stronnictw prawicowych (przede wszystkim endecji), jakakolwiek forma autonomii mniejszości narodowych, była nie do pomyślenia, dlatego też torpedowali oni wszelkie prace nad przygotowaniem aktów prawnych wykonujących powyższe, bardzo ogólne przepisy konstytucji. Po bardzo zaciętych sporach, udało się ostatecznie uchwalić 26 września 1922 r. ustawę o "zasadach powszechnego samorządu wojewódzkiego" (co do szczegółów w tej kwestii patrz. - link do artykułu o mniejszościach narodowych II RP), która jednak nie została nigdy wprowadzona w życie.Niedługo po uchwaleniu Konstytucji zaczęto ograniczać samodzielność samorządu terytorialnego (uzależniono go finansowo od władzy centralnej), potem zaś formalnie podporządkowano go administracji rządowej17. Do ujednolicenia struktury samorządu terytorialnego w Polsce doszło dopiero w 1933 r. w wyniku uchwalenia tzw. ustawy scaleniowej ("ustawa o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego"). Akt ten jednak ograniczał zakres działania samorządu(co można wytłumaczyć tym, że rządzącym wtedy w kraju piłsudczykom łatwiej było utrzymać władzę w państwie scentralizowanym). W tym samym duchu szła Konstytucja kwietniowa z 1935 r., która w art. 75 powoływała "dla urzeczywistnienia zadań administracji państwowej w zakresie potrzeb miejscowych samorząd wojewódzki, powiatowy i gminny", jednakże jego pozycja była uzależniona od administracji rządowej (akty prawne wydawane przez organy jednostek samorządu terytorialnego musiały dla swojej ważności każdorazowo uzyskiwać zatwierdzenie organu administracji rządowej).
   W RP jednostki samorząd terytorialnego pokrywały się z jednostkami podziału administracyjnego kraju - przy czym samorząd występował tylko w gminach i powiatach -wbrew zapowiedziom zawartym zarówno w Konstytucji marcowej jak i kwietniowej, oraz treści ustawy z 1922 r., nie ustanowiono samorządu na szczeblu wojewódzkim. Tylko na terenach byłego zaboru pruskiego (województwa pomorskie i poznańskie) istniał nadal samorząd wojewódzki (działający na podstawie pruskich przepisów) w postaci sejmiku i wydziału wojewódzkiego ze starostą krajowym na czele (co do szczegółów patrz wyżej). Zbliżony model przewidywała także wspomniana ustawa z 1922 r. (tyle że przewodniczącym wydziału wojewódzkiego miał być z mocy prawa wojewoda), przy czym jak już była o tym mowa, przepisy ustawy nie weszły w życie. W województwach funkcjonowały Rada i Wydział Wojewódzki (patrz wyżej), ale trudno nazwać je samorządem terytorialnym - tylko w części składały się z przedstawicieli samorządu, a ich kompetencje ograniczały się tylko do doradzania/wydawania opinii.
   Jednostki samorządu terytorialnego posiadały odrębną od państwa osobowość prawną (tzn. mogły być podmiotem praw i obowiązków, tak jak osoby fizyczne (każdy człowiek), Skarb Państwa, niektóre spółki prawa handlowego czy stowarzyszenia) zarówno w zakresie prawa cywilnego jak i publicznego. Jednostki te mogły też zrzeszać się w związki, dla realizacji celów wykraczających poza możliwości pojedyńczej gminy bądź powiatu. Takimi związkami były np.: Związek Miast Polskich, czy Związek Powiatów. Specyficzną rolę pełnił Związek Rewizyjny Samorządu Terytorialnego, sprawujący kontrolę nad finansową i gospodarczą działalnością samorządu terytorialnego19 . Poniżej zamieszczona został krótka charakterystyka samorządu na poszczególnych szczeblach:

A. Samorząd gminny.
Przed ujednoliceniem samorządu (ustawa scaleniowa), na szczeblu gminny pozostał on niemal niezmieniony w stosunku do okresu zaborów. Zmieniono za to sposób wyboru członków organów jednostek samorządu na bardziej demokratyczny (choć na terenie Galicji nadal część osób pochodziła z nominacji). Zmiany organizacyjne nastąpiły tylko na terenie dawnego Królestwa Polskiego, gdzie w gminach wiejskich utworzono radę gminną z wójtem na czele.
   Ustawa scaleniowa z 1933 r. sankcjonowała istnienie na obszarach wiejskich II RP, dwóch rodzajów gmin: tzw. zbiorowych i wiejskich (określanych też jako "jednostkowe"20 ). Te pierwsze funkcjonowały na terenie dawnej kongresówki i były pozostałością rosyjskiej struktury samorządu wiejskiego z okresu zaborów (patrz wyżej). Tak jak niegdyś w Rosji składały się one z gromad (zazwyczaj jedna wieś), w których funkcje organu uchwałodawczego pełniło zebranie gromadzkie, złożone ze wszystkich mieszkańców wsi (ewentualnie wybierana rada gromadzka w większych gromadach), organem wykonawczym był zaś sołtys. W gminach wiejskich organem uchwałodawczym była rada gminna, wybierana przez mieszkańców danej gminy w wyborach jawnych i pośrednich, organem wykonawczym był zarząd gminny, na który składali się wskazani przez radę: wójt i ławnicy. Nominacja wójta musiał być jednak zatwierdzony przez starostę.
   Jeśli chodzi o gminy miejskie, to po odzyskaniu niepodległości w 1918 r. pozostawiano z reguły dotychczas istniejącą strukturę samorządu, demokratyzując tylko ordynacje wyborcze do ich organów uchwałodawczych (rad miejskich): wprowadzono 5 przymiotnikowe wybory (powszechne, równe, bezpośrednie, tajne i proporcjonalne), w których uprawnieni do głosowania były wszyscy obywatele polscy, zamieszkujący w danym mieście minimum 6 miesięcy. Tylko na terenie Galicji nadal wybory odbywały się w systemie kurialnym, nieco tylko zdemokratyzowanym (prawo głosu przyznano też osobom nie płacącym podatków).
   Po 1933 r. struktura organizacyjna samorządu w miastach, wyglądała analogicznie jak w gminach wiejskich. Mieszkańcy miast w drodze powszechnych wyborów wyznaczali członków rady miejskiej, ta zaś wybierała członków zarządu miejskiego. To ostatnie ciało, będące organem wykonawczym samorządu miejskiego składało się z burmistrza (w miastach wydzielonych, czyli liczących ponad 75 tys. mieszkańców, prezydenta) i ławników.

B. Samorząd powiatowy.
Po odzyskaniu niepodległości istniał na terenie całego kraju na niezmienionych w stosunku do czasu zaborów zasadach. Tylko w Galicji, mimo że obowiązywały dotychczasowe przepisy, to organy tego samorządu zostały rozwiązane, a w ich miejsce funkcjonował zarząd komisaryczny.
   Po 1933 r. jednolita dla całej Polski organizacja samorządu powiatowego wyglądał następująco: organem stanowiącym powiatu była rada powiatowa, wykonawczym zaś wydział powiatowy. Członkowie organów pierwszej kategorii byli wyłaniani przez rady gmin i miast wchodzących w skład powiatu, drugiej kategorii zaś wybierani przez radę powiatową w liczbie 6. Przewodniczącym wydziału z mocy prawa był zawsze starosta, co czyniło go organem o dwoistym charakterze: był elementem administracji rządowej (mianowanym przez szefa MSW - patrz wyżej), a jednocześnie członkiem kolegialnego organu samorządowego w powiecie. Był to zatem model podobny do przyjętego w Prusach (patrz wyżej), zapewniał on kontrolę administracji rządowej nad samorządem powiatowym.

C. Kompetencje samorządu terytorialnego.
   Do 1933 r. tą kwestię regulowały w większości przepisy pozaborcze, z pewnymi modyfikacjami. Już jednak w rozporządzeniu Prezydenta o organizacji i zakresie działania władz administracji ogólnej (z 1928 r.) wprowadzono tzw. domniemanie kompetencyjne na rzecz organów administracji rządowej21 (co oznaczało, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogły działać tylko wtedy, gdy uprawnienie do tego wynikało z wyraźnego przepisu prawa, we wszystkich pozostałych sprawach organami właściwym były organy administracji rządowej), co oznaczało ograniczenie kompetencji samorządu. Kompleksowe ujednolicenie w skali kraju przepisów o kompetencjach samorządu terytorialnego nastąpiło dopiero po uchwaleniu ustawy scaleniowej w 1933 r.
   Uprawnienia organów jednostek samorządu terytorialnego dzielił się na:
    -    tzw. własne, przyznane samorządowi przez przepisy prawa; obejmujące sprawy gospodarcze, kulturalne, oświatowe, zdrowia publicznego, zaspokojenia lokalowych potrzeb mieszkańców - o ile nie zostały przekazane organom administracji rządowej lub samorządowi gospodarczemu.
    -    tzw. poruczone, czyli takie, które przez przepisy prawa zostały przyznane administracji rządowej, a tylko zlecono (powierzono ich wykonanie) organom samorządu (w drodze ustawy lub rozporządzenia RM). Z reguły dotyczyło to zadnia nadzoru nad samorządem niższego szczebla (czyli samorządu powiatowego nad gminnym i miejskim).

D. Nadzór nad samorządem.
   Instytucja nadzoru nad samorządem terytorialnym ma na celu eliminację z systemu prawnego pochodzących od samorządu aktów prawnych nielegalnych, niecelowych, mogących powodować straty itd., i jako taka jest powszechnie przyjęta w krajach, w których samorząd występuje. Jej istnienia akceptowała też Konstytucja marcowa, aczkolwiek w dość ograniczonym zakresie. Zakres ten został rozszerzony w ustawie scaleniowej i Konstytucji kwietniowej, co wynikało z procesu umacniania władzy przez sanację. Od 1933 r. nadzór nad organami jednostek samorządu terytorialnego sprawowały organy administracji rządowej (minister spraw wewnętrznych, wojewoda i starosta) jak i organy samorządu wyższego stopnia. Na uprawnienia nadzorcze składały się m.in.:
    -    zatwierdzanie wyborów: sołtysów, wójtów, burmistrzów i prezydentów miast przez organy administracji rządowej
    -    możliwość rozwiązania organów uchwałodawczych i wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego wszystkich szczebli przez organy administracji rządowej, w miejsce rozwiązanych organów powoływano zarządców komisarycznych (nie mających żadnej demokratycznej legitymacji do sprawowania władzy).
    -    konieczność uzyskania zatwierdzenia organu nadzorczego dla uchwały rady gminy dotyczącej np.: rozporządzania majątkiem gminy.
    -    zarząd gminy był zobowiązany do wstrzymywania wykonania sprzecznych z interesem gminy (pojęcie bardzo nieostre, ułatwiające nadużycia organów nadzorczych) lub niewykonalnych.

E. Samorząd Gospodarczy i Zawodowy.
   Zarówno Konstytucja marcowa, jak i kwietniowa przewidywały istnienie samorządu gospodarczego w Rzeczpospolitej. Tak jak samorząd terytorialny grupował ludzi ze względu na miejsce ich zamieszkania (na terenie określonej gminy/powiatu), tak jego gospodarczy (zawodowy) odpowiednik skupiał osoby (fizyczne bądź prawne) wykonujące działalność gospodarczą (zawodową) tego samego rodzaju. Podobnie jak w przypadku samorządu terytorialnego jego funkcjonowanie regulowały początkowo przepisy "odziedziczone" po państwach zaborczych, dopiero w 1927 i 28 r. Prezydent wydał rozporządzenia z mocą ustaw sejmowych dotyczące tej kwestii.
   Na samorząd gospodarczy II RP składały się: Izby Przemysłowo-Handlowe, Izby Rzemieślnicze i Izby Rolnicze. Każda izba posiadała swój organ uchwałodawczy (wybierany przez członków izby) i wykonawczy. Działalność izb nadzorowały organy administracji państwowej. Podstawowym zadaniem izb było reprezentowanie i obrona interesów członków izby wobec władz państwowych. Oprócz tego przepisy prawa przyznawały ich organom kompetencje publiczno-prawne (wykonywanie niektórych uprawnień władzy publicznej) w zakresie działalności danej izby. Przynależność do izb była przymusowa, same zaś izby tworzyły swoje ogólnopolskie zrzeszenia: Związek Izb Przemysłowo-Handlowych, Związek Izb Rzemieślniczych i Związek Izb i Organizacji Rolniczych. Konstytucja marcowa (potem też kwietniowa) przewidywała powstanie Naczelnej Izby Gospodarczej, skupiającej przedstawicieli wszystkich typów samorządu gospodarczego działających w RP - taki twór nigdy jednak nie powstał.
   Oprócz organizacji do których przynależność miała charakter przymusowy, istniały też dobrowolne zrzeszenia przemysłowców czy rzemieślników, nie wykonujące funkcji publicznych, lecz będące rodzajem forum dla uzgadniania wspólnych stanowisk i interesów, bądź środkiem do wywierania wpływu na posunięcia władz w danej dziedzinie działalności gospodarczej. Najbardziej znanym tego typu zrzeszeniem była Centralny Związek Polskiego przemysłu, Górnictwa, Handlu i Finansów, potocznie zwany "Lewiatanem". Nie demonizując tej organizacji (jak to mieli w zwyczaju niektórzy przedstawiciele partii lewicowych) należy przyznać, że miała ona poważny wpływ na życie polityczne w Polsce międzywojennej.
   Poza samorządem gospodarczym istniał także samorząd zawodowy, skupiający osoby wykonujące ten sam zawód (chodziło tu przede wszystkim o tzw. "wolne zawody", zaś osoby świadczące pracę na podstawie umowy o pracę (pracownicy) tworzyły związki zawodowe, a nie samorządy) np.: Izby Lekarskie, Adwokackie, Notarialne, Aptekarskie itp. Pełniły one podobne funkcje jak współczesne korporacje zawodowe (np.: prawnicze), czyli przede wszystkim dbały o to, aby ceny ich usług nie spadły poniżej określonego poziomu (eliminacja konkurencji) i ograniczały dostęp do wolnych zawodów dla osób spoza kręgów rodzinno-towarzyskich danej korporacji.
   Przykładowy schemat administracji w województwie łódzkim (jest to schemat uproszczony, obejmuje tylko niektóre, wybrane organy i jednostki samorządu terytorialnego - ma na celu rozjaśnienie zagadnienia stosunku poszczególnych organów do siebie).

Legenda:
Ramki w kolorze czerwonym - organy administracji rządowej w województwie i powiecie
Ramki w kolorze zielonym - organy jednostek samorządu terytorialnego w powiecie i gminie.
Strzałki ciągłe - oznaczają zwierzchnictwo jednego organu nad drugim (za wyjątkiem relacji starosta - wydział powiatowy; w tym przypadku oznacza ona, że starosta z mocy prawa jest przewodniczącym wydziału powiatowego).
Strzałki przerywane - oznaczają, że dany organ (np.: rada gminna) powołuje członków organu, w kierunku którego strzałka jest zwrócona (np.: zarządu gminnego).
Strzałki "wykropkowane" - oznaczają wybór członków organów uchwałodawczych samorządu w wyborach powszechnych przez wszystkich uprawnionych.

0x01 graphic

Postępowanie administracyjne ("Praktyka administracyjna")

    Tak jak w przypadku przepisów regulujących organizację administracji, tak i w kwestii zasad jej funkcjonowania początkowo obowiązywały przepisy postzaborcze. Stosunkowo szybko starano się jednak wprowadzić polskie regulacje w tym zakresie. Już w 1919 r. wydano ustawę tymczasową o organizacji władz administracyjnych II instancji. W 1923 r. uchwalona zaś została ustawa o środkach prawnych od orzeczeń i zarządzeń władzy administracyjnej, która regulowała postępowanie administracyjne, jednakże tylko częściowo. Kompleksowe przepisy zostały wydane w 1928 r., w drodze rozporządzeń Prezydenta RP z mocą ustaw sejmowych. Były to:
    -    rozporządzenie o postępowaniu administracyjnym (w skrócie RPA) - regulowało tzw. ogólne postępowanie w administracji - obowiązywało aż do uchwalenia po II wojnie światowej kodeksu postępowania administracyjnego w 1960 r. Istnienie prawnych reguł dotyczących postępowania przed organami administracyjnymi, którymi urzędnicy byli związani, powodowało, że (przynajmniej teoretycznie) obywatel nie był bezbronny w konfrontacji z biurokracją. Należy wziąć jednak pod uwagę, że poziom świadomości prawnej, który nie mógł być wysoki w słabo wykształcony społeczeństwie (jakim bez wątpienia było to zamieszkujące II RP), musiał powodować, że obywatele rzadko odwoływali się do przepisów wiążących urzędników (bo ich po prostu nie znali). Historia II RP zna wiele przypadków samowolnego działania administracji, szczególnie na kresach wschodnich w stosunku do przedstawicieli mniejszości narodowych .
    -    rozporządzenie o postępowaniu karno-administracyjnym - obowiązywało aż do 1971 r. (wtedy wszedł w życie nadal obowiązujący kodeks wykroczeń). W Polsce międzywojennej, aby odciążyć sądownictwo, orzekanie w sprawach dotyczących wykroczeń ("drobnych" czynów zabronionych) oddano organom, które nie miały statusu sądów (czyli organom administracji ogólnej, np.: starostom).
    -    rozporządzenie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - obowiązywało do 1967 r. ustawa ta przewidywała środki, które należało zastosować wobec "opornych" obywateli (tj. takich, którzy nie wykonywali decyzji administracyjnych z własnej woli). Tymi środkami były np.: kara pieniężna, wykonanie zastępcze, czy nawet użycie przymusu bezpośredniego (siły fizycznej).
    Wszystkie te akty prawne łączyło to, iż opierały się na austriackich wzorcach, były wysoko oceniane przez specjalistów i relatywnie długo "opierały się" tendencjom reformatorskim władzy tzw. ludowej po II wojnie światowej (choć były po wojnie wielokrotnie nowelizowane).
    Jeśli chodzi o sprawność działania administracji, to podstawowy problem tkwił w braku wykwalifikowanych i doświadczonych kadr do pracy w niej. Jak to już zostało stwierdzone wyżej, w Rosji i Prusach Polacy nie byli dopuszczani struktur administracyjnych, nie byli też szkoleni w tym kierunku. Dlatego też kształtująca się na początku lat 20. polska administracja opierała się w zdecydowanej większości na urzędnikach z dawnej Galicji (o nie najlepszej przecież renomie). Luki, które musiały powstać, wraz z rozszerzaniem się granic odrodzonego państwa, były zapełniane z reguły ludźmi nieprzygotowanymi i niewykształconymi, co musiało odbić się na jakości funkcjonowania aparatu państwowego (w 1923 r. na 120 tys. osób zatrudnionych w administracji tylko 15 tys. miało wykształcenie wyższe, a tylko 15 % całości miało doświadczenie urzędnicze ). Z czasem te wskaźniki poprawiały się, ale był to proces trudny i długotrwały.

   Inną cechą charakterystyczną międzywojennej administracji było to, że w dużej części rekrutowała się z byłych wojskowych (szczególnie po 1926 r., gdy Marszałek Piłsudski zaczął obsadzać ją swoimi zaufanymi współpracownikami, w większości byłymi legionistami). Po 1926 r. wzrósł też znacznie zakres władzy jaki przysługiwał władzom administracyjnym, a także prestiż związany z sprawowaniem funkcji urzędniczych.

Sądownictwo administracyjne

1. Najwyższy Trybunał Administracyjny (NTA)

   Zagadnienie to jest bardzo blisko związane samą administracją, gdyż rolą sądownictwa administracyjnego jest kontrola legalności (zgodności z prawem) rozstrzygnięć administracyjnych. Posługując się przenośnią można powiedzieć, że jest ono w założeniu "biczem bożym" na urzędników, mającym niejako wymusić, aby ich działania były zgodne z obowiązującym prawem, a nie samowolne. Alternatywą dla specjalnego administracyjnego sądownictwa, jako środka zapewnienia zgodności decyzji administracyjnych z prawem, jest przekazanie kontroli nad nimi sądom powszechnym (np.: cywilnym), tak jest np.: w Anglii. Jednakże w naszym kręgu kultury prawnej, dominujący jest pogląd o konieczności tworzenia sądów administracyjnych, w których zasiadać powinni sędziowie posiadający specjalistyczną wiedzę i przygotowanie do tego rodzaju spraw.

   Jak to było napisane już wyżej, sądownictwo administracyjne istniało w zaborze austriackim i pruskim, jego powstanie przewidywała też Konstytucja marcowa. Realizacja tej zapowiedzi nastąpiła w ustawie z 3 sierpnia 1922 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym (dalej NTA). Ustawa ta obowiązywała do 27 października 1927 r., kiedy zastąpiło ją rozporządzenie Prezydenta RP. Konstytucja kwietniowa nie zmieniła nic w funkcjonowaniu NTA.

   Ustawa z 1922 r. przewidywała, że postępowanie sądowo-administracyjne, tak jak administracyjne będzie miało charakter dwuinstancyjny. Na przeszkodzie realizacji tej zasady stanęła sytuacja finansowa państwa, które nie było w stanie pokryć wydatków związanych z rozbudowaną strukturą sądów administracyjnych. Ostatecznie, rezydujący w Warszawie , NTA pozostał do końca istnienia II RP, pierwszą i jedyną instancją tego sądownictwa. Wyjątkiem były tereny dawnego zaboru pruskiego (województwa pomorskie i poznańskie, a od 1924 r. też śląskie), gdzie niższe instancje pozostały po okresie rozbiorów, a władze polskie zdecydowały się je utrzymać. Zatem na wskazanych wyżej terenach struktura sądownictwa miała następujący kształt: sądy I instancji stanowiły wydziały powiatowe (czyli organy wykonawcze samorządu powiatowego - patrz wyżej), II instancji - Wojewódzkie Sądy Administracyjne (z siedzibami w Poznaniu, Toruniu i Katowicach) , III instancją był zaś NTA (przypominam że dla reszty kraju NTA był instancją pierwszą).

   Zadanie NTA zostało określone jako kontrola legalności aktów administracyjnych (decyzji) wydanych przez organy administracji rządowej i samorządowej. W literaturze takie określenie właściwości sądów nazywa się klauzulą generalną(co oznacza, że sądy administracyjne mogły zajmować się wszystkimi aktami prawnymi pochodzącymi od administracji, z wyjątkiem tych, które zostały wyraźnie wyłączone z ich właściwości).

Zgodnie z ustawą z 1922 r., NTA nie mógł rozpatrywać następujących kategorii spraw:
  -    należących do właściwości sądów powszechnych lub szczególnych,
  -    dotyczących mianowania na publiczne urzędy i stanowiska,
  -    dotyczących reprezentacji państwa w stosunkach międzynarodowych,
  -    działań wojennych, organizacji sił zbrojnych oraz mobilizacji,
  -    dyscyplinarnych,
  -    decyzji wydawanych na podstawie swobodnego uznania, w granicach pozostawionych temu uznaniu.

   Zatem do właściwości NTA nie należały sprawy zastrzeżone dla innych organów sądowych, kwestie związane z organizacją wewnętrzną samej administracji, oraz polityka zagraniczna i wojskowość, które są zbyt ważne z punktu widzenia interesów państwa, aby ich realizacja była kontrolowana przez sądy (nie do pomyślenia jest sytuacja, gdy np.: żołnierz zaskarżał by do NTA rozkaz otrzymany od swojego przełożonego).

Postępowaniem przed NTA rządziły następujące zasady:
    -    Skarga do NTA mogła być wniesiona dopiero po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym (czyli po otrzymaniu decyzji organu I instancji np.: starosty należało odwołać się do organu II instancji np.: wojewody i dopiero po rozpatrzeniu sprawy przez niego można było wnieść skargę do NTA).
    -    Skargę należało wnieść w terminie 2 miesięcy od doręczenie stronie zaskarżonej decyzji,
    -    Skargę mógł wnieść każdy, kogo prawa naruszono, lub obciążono obowiązkiem bez podstawy prawnej.
    -    Od 1926 r. skarga musiała być sporządzona przez adwokata (tzw. przymus adwokacki),
    -    Posiedzenia przed NTA miały charakter tajny,
    -    Wyrok NTA miał charakter ostateczny - nie przysługiwał od niego żaden środek odwoławczy,
    -    NTA miał uprawnienia kasacyjne - mógł albo utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, albo ją uchylić i nakazać organowi, od którego pochodziła, wydać nową, zgodną z prawem. NTA nie mógł zatem sam wydać nowej decyzji, mógł zrobić to tylko organ administracyjny (co niewątpliwie wydłużało całą procedurę, poza tym choć urząd był związany wytycznymi prawnymi wyrażonymi w wyroku NTA, to wcale nie gwarantowało to, że wyda poprawną decyzję - gdyby tego nie zrobił, to obywatel mógł co najwyżej po raz koleiny złożyć skargę do NTA i sprawa zaczynała się od początku...),

   Sędziowie NTA byli mianowani przez Prezydenta RP, na wniosek premiera. W różnych okresach Trybunał dzielił się na od 2 do 5 izb (każda na czele z prezesem izby), całym NTA kierował zaś pierwszy prezes. Sędziowie musieli posiadać wykształcenie prawnicze, przy czym co najmniej połowa z nich (od 1932 r. jedna trzecia) musiała mieć kwalifikacje sędziowskie, pozostali zaś musieli mieć doświadczenie urzędnicze bądź adwokackie. Nie zrealizowano zapowiedzianej w Konstytucji marcowej zasady udziału obywateli w pracach sądownictwa administracyjnego (poza wydziałami powiatowymi będącymi I instancją w byłym zaborze pruskim) - NTA miał składać się wyłącznie z "fachowców". Członkom Trybunału przysługiwała niezawisłość sędziowska.

   Jako, że skargi na decyzje administracyjne z większości kraju napływały do NTA, to musiał on borykać się z ciągłym natłokiem spraw, to zaś powodował, że postępowania przed nim trwały długo (średnio dwa lata). Pomimo tego funkcjonowanie tego organu było oceniane pozytywnie, skarga do niego była niejednokrotnie jedynym środkiem obrony przed sprzecznym z prawem funkcjonowaniem administracji²⁹ .

2. Inwalidzki Sąd Administracyjny

   W 1932 r. przeprowadzono nowelizację przepisów emerytalnych, w wyniku której świadczenia na rzecz wielu inwalidów wojennych zostały ograniczone. To zaś wywołało lawinę skarg pochodzących od osób zainteresowanych, z którą NTA nie był w stanie sobie poradzić. Receptą na to, było utworzenie w 1935 r. Inwalidzkiego Sądu Administracyjnego, do którego właściwości przekazano sprawy z zakresu zaopatrzenia emerytalnego i rentowego inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich krewnych.
W tym sądzie zrealizowana była zasada udziału obywateli w wykonywaniu sądownictwa administracyjnego, gdyż składał się on oprócz sędziów zawodowych także z ławników (część z nich nie musiała mieć wykształcenia prawniczego, ale musiała być inwalidami). Sąd ten miał uprawnienia rewizyjne, tzn. inaczej niż NTA mógł nie tylko utrzymać w mocy bądź uchylić decyzję biurokraty, ale mógł także zmienić ją jeśli chodzi o kwestie merytoryczne. Przewodniczącym ISA przez cały okres jego istnienia (do 1939 r.), był Karol Bernaczek.

   W 1939 r. zgodnie z ustawą o ubezpieczeniach społecznych miały powstać sądy ubezpieczeń społecznych - jednakże wybuch wojny uniemożliwił realizację tej idei.

3. Trybunał Kompetencyjny.

   W dziedzinie administracji publicznej występuje pojęcie sporu kompetencyjnego - jest to sytuacja, gdy dwa organy administracji publicznej (bądź organ i sąd) uznają się za właściwe (spór pozytywny) bądź niewłaściwe (negatywny) do rozstrzygnięcia danej sprawy (częściej oczywiście spotykany jest ten drugi typ sporów, co wynika z zasady "ekonomi wysiłku" działań administracji - mniej spraw to mniej pracy). Dla rozstrzygania takich sporów utworzony został specjalny organ, a mianowicie Trybunał Kompetencyjny. Został on powołany do życia w 1925 r., urzędował w Warszawie, postępowanie przed nim było jednoinstancyjne. Jego członkowie rekrutowali się w z NTA, Sądu Najwyższego i spośród "znawców prawa" (osób wskazanych przez uniwersyteckie wydziały prawa). Powoływał ich Prezydent na wniosek premiera.

Podsumowanie

Odnosząc się do zadanego na początku pytania, należy stwierdzić, że odpowiedź nie może być jednoznaczna. W pierwszym okresie istnienia II RP próbowano znaleźć "złoty środek" pomiędzy takimi regulacjami prawnymi, które miały zapewnić administracji jak największą skuteczność działania, a ochroną obywateli przed samowolą urzędników. Jasne bowiem jest, że najskuteczniej działa administracja, która nie musi się liczyć z interesem pojedyńczego obywatela (a realizuje tylko lepiej lub gorzej pojmowany interes państwa), niesprawna jest zaś taka administracja, która jest spętana zbyt wieloma ograniczeniami prawnymi swojego działania (której każde działanie może być zaskarżone do sądu przez obywatela, co wstrzymuje jego realizację). Po 1926 r. (zamach majowy) w związku z przyznaniem prymatu państwu, wzmocniono pozycję organów to państwo reprezentujących (czyli administracji), ochronę interesów obywateli spychając jakby na drugi plan. Nadal jednak funkcjonował NTA, który "pilnował" zgodności z prawem rozstrzygnięć urzędniczych.
Przeszkodą w zbudowaniu naprawdę skutecznej i w pełni fachowej administracji w Polsce międzywojennej, był brak doświadczonych kadr urzędniczych (o czym była mowa wyżej), co zaś powodowało, że najpierw RP musiała sobie tych urzędników wykształcić, to zaś wymagało czasu i nakładów. Reasumując, można moim zdaniem stwierdzić, że polska administracja, choć nie mogła konkurować ze swoją pruską odpowiedniczką (znaną ze swej sprawności), to na pewno była skuteczniejsza od carskiego aparatu biurokratycznego.
Odrodzona II RP pod względem administracyjnym i struktur administracji znalazła się w wyjątkowo trudnym położeniu. Każdy z byłych trzech zaborów posiadał inną strukturę administracji, posługiwano się innym prawem. Szczególnie od pozostałych ziem polskich odstawał zabór pruski, byłe Wielkie Księstwo Poznańskie. Do 1922 roku zabór pruski posiadał własne ministerstwa w Warszawie. Najintensywniejsze działania w kierunku scalania i ujednolicania administracji podjęto w Polsce po 1926 roku. był to jeden z zasadniczych celów Józefa Piłsudskiego. Po 1926 roku polski aparat administracyjny dzielił się na administrację centralną i terytorialną (lokalną). Administrację centralną wykonywała rada ministrów i ministrowie, natomiast administrację terytorialną dzieliło się na administrację rządową i samorządową. Administracja terytorialna dzieliła się na administrację ogólną (tzw. polityczną) i specjalną. Podział terytorialny kraju - województwa, powiaty, gminy miejskie i wiejskiej: W 1939 roku istniało 16 województw i jedno miasto wydzielone - Warszawa. 264 powiaty, w tym 23 grodzkie (miasta na prawach powiatu). 611 gmin miejskich i 3195 gmin wiejskich. Mimo działań scalających i ujednolicających, długo w ówczesnej polskiej administracji zachowały się znaczne odrębności. W województwie organem drugiej instancji był wojewoda. Jedynie w Warszawie zamiast wojewody był komisarz rządu. W powiatach byli starostowie powiatowi albo grodzcy. Do tego trzeba dodać administrację terytorialną resortową - spraw wojskowych, sprawiedliwości, skarbu, poczt i telegrafów. Samorząd Jest to forma udziału społeczeństwa w zaspokajaniu potrzeb życia zbiorowego o znaczeniu lokalnym. Samorząd dzielono na powszechny oraz gospodarczy i zawodowy. Ta struktura samorządu II RP była określona przez konstytucję marcową z 1921 roku. Obie przedwojenne konstytucje różniły się między sobą. Marcowa stawiała na rozwój samorządu, rozszerzając zakres udziału społeczeństwa w zarządzaniu państwem. Rozszerzenie uprawnień samorządów konstytucji marcowej wynikało z ówczesnych nastrojów rewolucyjnych w Europie. Druga konstytucja, zwana kwietniową, ograniczała zakres uprawnień samorządów na rzecz uczynienia z niego dodatku do administracji rządowej. W celu ujednolicenia działalności polskiej administracji, Sejm RP uchwalił ustawy o: a) ustrojowym prawie administracyjnym (określało organizacje administracji państwa); b) materialne prawo administracyjne (ustalało uprawnienia i obowiązki organów administracji publicznej, a z drugiej strony prawa i obowiązki obywateli); c) proceduralne prawo administracyjne - określało formy działania i tryb postępowania administracyjnego oraz uprawnienia obywateli w toku postępowania administracyjnego. Administracja centralna Stanowiła ją rada ministrów, która była centralnym organem administracji publicznej. Jej celem było, podobnie jak i dziś, uzgadnianie działalności administracyjnej ministrów, rozpatrywanie ich sprawozdań, wydawanie rozporządzeń i aktów administracyjnych. Ministrowie - z jednej strony byli członkami ciała kolegialnego rady ministrów, z drugiej strony kierownikami wyodrębnionego resortu administracji państwowej, czyli ministerstwa. Ministerstwo dzieliło się na departamenty, na czele których stali dyrektorzy. Z kolei departamenty dzieliły się na wydziały. Administracja ogólna Województwo - na jego czele stał wojewoda, mianowany przez prezydenta na wniosek ministra spraw wewnętrznych. Mianowanie było zatwierdzane przez radę ministrów. Pod względem personalnym wojewoda podlegał ministrowi spraw wewnętrznych. Wojewoda działał jako: przedstawiciel rządu, jako przedstawiciel administracji ogólnej. Jako przedstawiciel rządu reprezentował go na terenie województwa. Sprawował nadzór nad obsadą personalną w urzędach na obszarze województwa. Mógł zawieszać decyzje administracyjne niższych szczebli administracyjnych niezgodnych z prawem. Do obowiązków wojewody należało: zapewnienie porządku i bezpieczeństwa. Podlegała mu policja państwowa, sprawował nadzór nad prasą i stowarzyszeniami. Swoje obowiązki wykonywał przy pomocy urzędu wojewódzkiego. W II RP nie istniał samorząd wojewódzki, mimo, że przewidywała go konstytucja marcowa. Formą ciała kolegialnego była rada wojewódzka, która składała się z oddelegowanych przez powiaty członków.

ADMINISTRACJA PUBLICZNA

I STRUKTURA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

35. Organizacja administracji publicznej

Administracja publiczna realizowała cele państwa w zakresie funkcji wykonawczych w sposób bezpośredni i praktyczny.

Dla realizacji zadań państwo powoływało rozbudowany zespół organów administracyjnych (urzędów), tworzyło wyspecjalizowane zakłady publiczne, przedsiębiorstwa państwowe lub przekazywało okreslone funkcje organom samorządu. Wszystkie te jednostki składały się na aparat administracji publicznej, który posiadał uprawnienia do wykonywania funcki administracyjnych. Jednostkom tego aparatu przyznano władztwo administracyjne w zalezności od rodzaju i zakresu wykonywanych działań. Przejawiało się to wprowadzaniem aktów administracyjnych.

Aparat administracji publicznej według kryterium zasięgu terytorialnego wyróżniono administrację centralną i terytorialną (lokalną).

Administracja centralna wykonywana była przez Radę Ministrów i ministrów. Administracja terytorialna natomiast dzieliła się na administrację rządową i samorząd.

Terytorialne organy administracji rządowej dzieliły się na :

 administrację ogólną (polityczna, zespolona) - realizacja zadań resortu spraw wewnętrznych

 administrację specjalną (niezespolona) - realizacja zadań pozostałych resortów

Dla celów administracji ogólnej państwo zostało podzielone na :

 województwa

 powiaty

 gminy miejskie

 gminy wiejskie

W 1939r istniało w Polsce 16 województw i jedno miasto wydzielone - Warszawa, 264 powiaty (w tym 23 grodzkie, lub inaczej mówiąc miejskie), 611 gmin miejskich i 3195 gmin wiejskich.

Początkowo w organizacji tych organów występowały znaczne odrębności. Szybko jednak dokonano unifikacji według jednolitego modelu strukturalnego, który wyglądał następująco:

 w województwach - wojewodowie (organy II instancji)

 w Warszawie - zamiast wojewody Komisarz Rządu

 w powiatach - starostowie powiatowi lub grodzcy (organy I instancji)

 w gminach miejskich i wiejskich nie występowały odrębne organy administracji ogólnej (funkcję tą pełniły organy wykonawcze samorządu terytorialnego)

Specjalną organizację administracji terytorialnej posiadały resorty:

 Spraw wojskowych

 Sprawiedliwości

 Skarbu

 Poczt i Telegrafów (do 1932r)

 Reform Rolnych

 Częściowo Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego

 Przemysłu i Handlu

 Komunikacji

 Opieki Społecznej

Podział kraju dla celów administracji specjalnej (niezespolonej) nie pokrywał się z podziałem dokonanym dla celów administracji ogólnej (okręgi sądowe, wojskowe, szkolne, kolejowe).

Organy administracji rządowejzbudowane były na zasadzie hierarchiczno-instancyjnej czyli poporzadkowanie organów niższych organom wyzszym.

Samorząd stanowił formę udziału społeczeństwa w samodzielnym zaspokajaniu potrzeb życia zbiorowego o znaczeniu lokalnym bądź grupowym.

Samorząd dzielił się na:

 Terytorialny (powszechny)

 gospodarczy

 zawodowy

Pozycja samorządu w państwie zależała zawsze od ustroju politycznego.

Ustroje demokratyczno-liberalne opowiadały się za szerokim udziałem samorządu w rozwiazywaniu i zaspokajaniu lokalnych bądź grupowych potrzeb ludności i wyposażały go w dużą samodzielnośćfunkcjonalną, ustroje niedemokratyczne dążyły do ograniczenia jego kompetencji i samodzielności aż do całkowitego podporządkowania organom administracji.

W II Rzeczypospolitej intencją twórców konstytucji marcowej było oparcie ustroju politycznego państwa na rozbudowanym samorządzie, biorącym udział w realizowaniu zadań państwa w zakresie administracji, kultury i gospodarki narodowej. Konstytucja kwietniowa zmierzała do ograniczenia jego roli w rozwiazywaniu problemów życia zbiorowego i uczynienia z niego dodatku do organów administracji rządowej. Stwierdzała ona, że samorząd urzeczywistnia zadania administracji państwowej w zakresie potrzeb miejscowych.

36. Postawy prawne organizacji i działalności administracji.

Przepisy prawa administracyjnego określały organizację, zakres i formy działania administracji publicznej.

Wymieniano 3 grupy przepisów:

 ustrojowe prawo administracyjne - normowało organizację aparatu administracyjnego państwa

 materialne prawo administracyjne - regulowało różne dziedziny życia zbiorowego (przesłanki polityczne, społeczne i ekonomiczne), które obejmował swą działalnością aparat administracyjny państwa. Prawo to ustalało uprawnienia i obowiązki organów administracji publicznej, oraz prawa i obowiązki obywateli.

 Proceduralne prawo administracyjne - określało formy działania i tryb funkcjonowania organów administracyjnych oraz uprawnienia obywateli w toku postępowania administracyjnego oraz system kontroli działalności administracji.

W konstytucji kwietniowej pominięte zostały te postanowienia dotyczące administracji, które miały zabarwienie demokratyczno-liberalne. Ustawowe źródła prawa administracyjnego podlegały w okresie II Rzeczypospolitej częstym zmianom, związanym z likwidacją przepisów zaborczych i tworzeniem jednolitego systemu polskiego prawa administracyjnego, a po 1926r wynikały także z politycznych potrzeb obozu sanacyjnego. Uzupełniały je rozporządzenia Rady Ministrów, ministrów i wojewodów wydawane w celu wykonania ustaw. Publikowane były w Dzienniku Ustaw, Monitorze Polskim, dziennikach urzędowych ministerstw, Dzienniku Ustaw Śląskich i dziennikach wojewódzkich.

II ADMINISTRACJA CENTRALNA

37. Rada Ministrów

Stanowiła centralny organ administracji publicznej.

Funkcje polegały na :

 uzgadnianiu działalności administracyjnej ministrów,

 rozpatrywaniu sprawozdań poszczególnych ministrów,

 zatwierdzaniu statutów organizacyjnych ministerstw

Uprawnienia administracyjne Rada Ministrów realizowała przez wydawanie zarządzeń, podejmowanie uchwał, wydawanie aktów administracyjnych. W łonie Rady Ministrów istniał Komitet Ekonomiczny składający się z ministrów stojących na czele resortów gospodarczych. Do jego zadań należało opracowywanie programu gospodarczej działalności rządu.

W II Rzeczypospolitej występował proces wzrostu samodzielnych uprawnień administracyjnych prezesa Rady Ministrów. Na mocy ustaw szczególnych uzyskał on uprawnienia do sprawowania ogólnego kierownictwa i nadzoru w sprawach personalnych całej administracji. Wzrastały też jego uprawnienia koordynacyjne w stosunku do działalności administracyjnej ministrów. Powiększały się również agendy i zakres działania Prezydium Rady Ministrów, organu pomocniczego premiera i Rady Ministrów.

38. Ministrowie

Byli członkami ciała kolegialnego Rady Ministrów oraz kierownikami wyodrębnionych na podstawie kryterium przedmiotowego działów (resortów) administracji państwowej. Ministra zastępował podsekretarz stanu (wiceminister). Aparatem pomocniczym było ministerstwo. Urzędnicy ministerstwa nie posiadali samodzielnej władzy, lecz sprawowali ją z upoważnienia ministra, w granicach określonych przepisami organizacyjnymi i poleceniami ministrów.

Jednolite zasady organizacji ministerstw ustaliła Rada Ministrów dopiero w 1926r. Zmierzały one do wzmocnienia samodzielności i odpowiedzialności urzędników ministerialnych. Ministerstwo dzieliło się na departamenty na czele stali dyrektorzy. Departamenty dzieliły się na wydziały kierowane przez naczelników. Liczbę oraz kompetencje departamentów i wydziałów określały statuty organizacyjne ministerstw, zatwierdzane przez Radę Ministrów.

Liczba resortów administracyjnych II Rzeczypospolitej wykazywała tendencję malejącą ze względów oszczędnościowych.

W 1932 r istniały następujące resorty:

 Spraw Wewnętrznych

 Spraw Zagranicznych

 Sprawiedliwości

 Spraw Wojskowych

 Skarbu

 Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego

 Rolnictwa i Reform Rolnych

 Przemysłu i Handlu

 Komunikacji

 Opieki Społecznej

 Poczt i Telegrafów

W pierwszych latach powstało wiele urzędów centralnych niezależnych od ministrów. Wprowadzenie w konstytucji marcowej zasady, że każdy urzędnik musi podlegać ministrowi, który za jego działalność odpowiada przed sejmem, spowodowało podporządkowanie ich ministrom. Należały do nich m.in. Główny Urząd Statystyczny, Dyrekcja Monopoli Państwowych, Główny Urząd Miar, Główny Inspektor Pracy, Państwowy Instytut Geologiczny.

III ADMINISTRACJA OGÓLNA

A. Organizacja administracji ogólnej

Administracja województwa.

Na czele administracji województwa stał WOJEWODA, mianowany przez prezydenta na wniosek ministra spraw wewnętrznych uchwalony przez Radę Ministrów. Pod względem osobowym podlegał ministrowi spraw wewnętrznych. W zakresie służbowym w zależności od załatwianej sprawy byli właściwi ministrowie.

Jako organ administracji wojewódzkiej wojewoda działał w dwojakim charakterze :

 Przedstawiciel rządu

 Szef administracji ogólnej i tych działów administracji specjalnej, które współdziałały z administracją ogólną.

Jako przedstawiciel rządu wojewoda reprezentował go na obszarze województwa. Koordynował działalność całej administracji rządowej w myśl zasadniczej linii polityki państwa. Wojewoda był wyposażony w uprawnienia nadzorczo-ingerencyjne wobec organów administracji specjalnej. Sprawował nadzór nad obsadą personalną kierowniczych stanowisk administracyjnych na obszarze województwa, mógł zawieszać zarządzenia organów administracji specjalnej sprzeczne z polityką rządu.

Jako szef administracji ogólnej wykonywał administrację w zakresie spraw wewnętrznych. Spoczywał na nim obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podlegała mu policja państwowa. Sprawował nadzór nad prasą, stowarzyszeniami, samorządem, w sprawach wyznaniowych, kultury i sztuki a częściowo również przemysłu i handlu, rolnictwa i reform rolnych, opieki społecznej, komunikacji.

Funkcje swe wykonywał przy pomocy urzędu wojewódzkiego (dzielił się na wydziały i oddziały) oraz za pośrednictwem podległych mu urzędów i organów wykonawczych samorządu.

Czynnik obywatelski przy wojewodzie wobec nie powołania samorządu wojewódzkiego - mimo iż przewidywała go konstytucja marcowa - reprezentowała ciała kolegialne :

 Rada Wojewódzka składała się z członków delegowanych przez organy samorządu powiatowego

 Wydział Wojewódzki - składał się z wojewody, trzech członków wybranych przez Radę i dwóch urzędników państwowych. Przysługiwały mu uprawnienia doradcze i stanowcze.

Warszawa stanowiła odrębną jednostkę administracyjną nie wchodzącą w skład województwa. Szefem administracji stolicy był od 1919r Komisarz Rządu miasta stołecznego Warszawy. Łączył on w swym ręku funkcje organów administracji I i II instancji. W 1928r Warszawa podzielona została na powiaty grodzkie, w których administrację ogólną sprawowali starostowie grodzcy jako organy administracyjne I instancji. Określone przez Radę Ministrów zadania administracji rządowej wykonywał organ wykonawczy samorządu miejskiego.

Administracja powiatu

Na czele powiatu stał starosta. Mianował go minister spraw wewnętrznych. Pod względem osobowym i służbowym podlegał wojewodzie. Był przedstawicielem rządu i szefem administracji ogólnej i działów zespolonych z administracją ogólną. Głównym obowiązkiem starosty było zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podlegały mu organy policji państwowej, którym wydawał polecenia i kontrolował ich działalność. Do kompetencji starosty należało też orzecznictwo w sprawach wykroczeń (karno-administracyjne).

Starosta wykonywał swoje funkcje przy pomocy starostwa i podległych mu organów.

Administrację w miastach wydzielonych liczących powyżej 75 tys mieszkańców, sprawował od 1932r starosta grodzki. Przysługiwały mu te same prawa i obowiązki co starostom powiatowym. W Gdyni np. od 1932r administracją powiatu miejskiego kierował Komisarz Rządu.

B. Główne funkcje administracji ogólnej

Ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Główne i bezpośrednie zadania ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego spoczywały na policji państwowej, która stanowiła aparat wykonawczy organów administracji ogólnej, ministra spraw wewnętrznych, wojewodów i starostów.

Organizacja policji wzorowana była na wojskowej. Jej strukturę organizacyjną przystosowano do podziału administracyjnego kraju, dla celów administracji ogólnej. Na czele policji państwowej stał komendant główny. Na obszarze województwa działalnością policji kierował komendant wojewódzki, a na terenie powiatu komendant powiatowy.

Swe działania wypełniali przez komisariaty, posterunki policji państwowej. Funkcjonariuszom policji przysługiwały korzystniejsze w stosunku do innych uprawnienia w zakresie uposażenia, urlopów, rent i emerytur. Liczba funkcjonariuszy policji przekraczała i w 1926r 40 tys, po przewrocie majowym wynosiła przeciętnie ok. 33 tys. W 1930r jeden funkcjonariusz policjo przypadał w Polsce na 800 mieszkańców.

Zadania ochrony bezpieczeństwa publicznego realizowała policja bezpośrednio poprzez swoje jednostki organizacyjne. W sprawach porządku publicznego policja wspomagała i nadzorowała organy państwowe i samorządowe oraz inne organy powołane do wykonywania przepisów regulujących sprawy porządku publicznego.

W 1934r nastąpiło znaczne rozszerzenie uprawnień policji. Wydane w tym roku, w związku z zabójstwem ministra spraw wewnętrznych Bronisława Pierackiego, rozporządzenie prezydenta przewidywało umieszczanie osób „zagrażających bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu” w obozie odosobnienia. Obóz został utworzony w Berezie Kartuskiej. Decyzję o zatrzymaniu i skierowaniu osób do obozu wydawały organy administracji ogólnej na wniosek policji.

Decyzje nie podlegały kontroli ze strony organów sądowych, co stanowiło naruszenie zasad konstytucji marcowej. W praktyce o osadzeniu osób w obozie odosobnienia decydowały organy policji i administracji ogólnej. Rola sędziego była formalna. Kierująca tym obozem policja wprowadziła bardzo surowy regulamin, który ułatwiał jej nadużywanie kar dyscyplinarnych.

Odrębny odcinek działalności policji państwowej stanowiło dochodzenie przestępstw kryminalnych. Prowadziły je wyspecjalizowane jednostki w ramach pionu służby śledczej. Funkcje śledcze wymagały od funkcjonariuszy policji posługiwała się nowymi metodami kryminalistycznymi, wśród których najszerzej stosowano metody daktyloskopijne.

Kontrola prasy

Konkretyzację postanowień konstytucyjnych dotyczących wolności prasy stanowiło prawo prasowe. Zakresem swej reglamentacji obejmowało wszystkie wytwory drukarskie (czasopisma, książki, druki ulotne).

Normowało:

 Tryb powstawania i prowadzenia czasopism, wydawaniem książek i innych druków, a także działalność zakładów drukarskich i składów druków

 System kontroli nad drukami

Prawo prasowe podlegało w II RP zmianom zmierzającym do rozszerzenia kontrolnych uprawnień organów państwowych i ograniczenia tym samym praw obywateli (prawo prasowe z lat 1926, 1927, 1938)

System kontroli nad treścią druków opierał się na zasadach kontroli represyjnej. Polegał on na poddawaniu publikacji kontroli dopiero po ich wydrukowaniu oraz stosowaniu represji w wypadku naruszenia za ich pośrednictwem przepisów materialnego prawa karnego.

W II RP za przestępstwo prasowe odpowiadał, w wypadku nieujawnieni autora lub niemożności pociągnięcia go do odpowiedzialności, wydawca, a przy czasopismach redaktor odpowiedzialny. Głównym środkiem represyjnym stawała się konfiskata lub zajęcie, mające charakter tymczasowej konfiskaty, a przy czasopismach ponadto jego zawieszenie.

Nadzór nad stowarzyszeniami

Przez stowarzyszenie rozumiano trwałe połączenie ludzi w zorganizowanej formie dla osiągnięcia celów pozbawionych korzyści materialnych. Prawo o stowarzyszeniach z 1932r rozróżniało stowarzyszenia:

 Zwykłe - wymagało zgłoszenia

 Zarejestrowane - wymagało wpisu do rejestru

 Wyższej użyteczności - uzależnione było od decyzji Rady Ministrów

Przepisom prawa o stowarzyszeniach nie podlegały partie polityczne, ale w praktyce jedynie w zakresie legalizacji ich powstania, a nie działalności czy rozwiązania.

Obowiązujące w II Rzeczypospolitej przepisy zapewniały obywatelom możliwości stowarzyszania się dla osiągani określonych celów. Życie stowarzyszeniowe charakteryzowało się intensywnością i różnorodnością form. Z prawa tego korzystały np. mniejszości narodowe.

Nadzór nad zgromadzeniami

Przez zgromadzenie rozumiano skupienie się w jednym miejscu większej grupy ludzi dla wyrażania swych myśli i poglądów czy dla obrony wspólnych interesów. Ustawa o zgromadzeniach z 1932r dzieliła zgromadzenia na publiczne i niepubliczne traktowano zebrania osób osobiście znanych zwołującemu lub zebrania członków stowarzyszenia.

Dla kontroli przebiegu zgromadzeń publicznych przysługiwało organom administracji ogólnej prawo delegowania swego przedstawiciela. Dysponował on prawem rozwiązania zgromadzenia. Zakazy dotyczyły zgromadzeń zwoływanych przez organizacje radykalno-lewicowe i nacjonalistyczne lub przez strajkujących robotników.

IV ADMINISTRACJA SPECJALNA

A. Obrona państwa

Administracja wojskowa i organizacja sił zbrojnych.

Zadania obrony państwa realizowały siły zbrojne. Stały one na straży bezpieczeństwa i praw suwerennych Rzeczypospolitej. Zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi należało do prezydenta.

Dla celów administracji wojskowej obszar kraju podzielony został na 10 okręgów korpusów.

Historia podziałów administracyjnych w Polsce

Współcześnie podział terytorialny państwa tworzy się w drodze decyzji zapadających na szczeblu władz centralnych, które przybierają formę odpowiednich aktów prawnych, przede wszystkim ustaw. W Polsce Piastów i Jagiellonów przez setki lat w drodze zwyczajowej kształtował się podział na województwa, ziemie i powiaty, a więc zupełnie inaczej niż w ostatnim stuleciu. Terytoria dzielnicowe - ziemie, które utrzymały pełną hierarchię urzędników ziemskich z wojewodami na czele zaczęto w XV wieku nazywać województwami. Tam, gdzie nie utrzymał się urząd wojewody, mówiono o ziemiach.

II RZECZPOSPOLITA

Zakorzeniony w świadomości społecznej trójszczeblowy podział administracyjny utrzymał się również w II Rzeczpospolitej. Powstało 16 dużych województw, przy czym wyodrębniono Warszawę jako samodzielną jednostkę podziału administracyjnego. Województwa dzieliły się na powiaty, te natomiast na gminy. Znamienną cechą organizacji administracji terenowej było zespolenie większości działów administracji specjalnej z organami administracji ogólnej. Dotyczyło takich działów administracji specjalnej jak: przemysł, handel, rolnictwo, kultura, sztuka, opieka społeczna, sprawy wyznaniowe. Fakt zespolenia uzasadniał nazywanie administracji ogólnej zespoloną, a administracji specjalnej - niezespoloną. Zespolenie działów administracji specjalnej z organami administracji ogólnej oznaczało, że administracje zespolone działały w ramach podziału zasadniczego (województwa, gminy, powiaty) pod kierownictwem wojewody i starosty, czyli organów administracji ogólnej na szczeblu województwa i powiatu. Kierownictwo administracji wojewódzkiej należało do wojewody, którego mianował prezydent na wniosek ministra spraw wewnętrznych. Wojewoda działał w dwojakim charakterze: był przedstawicielem rządu w terenie i szefem administracji ogólnej oraz tych działów administracji specjalnej, które były zespolone z administracją ogólną. Personalnie podlegał ministrowi spraw wewnętrznych; służbowo natomiast, w zależności od rodzaju załatwianych spraw, właściwym ministrom. Aparatem pomocniczym wojewody był urząd wojewódzki. W związku z niepowołaniem, przewidywanego przez konstytucję marcową, samorządu wojewódzkiego, zapewniono reprezentację czynnika obywatelskiego na szczeblu wojewódzkim w postaci takich ciał kolegialnych, takich jak: Rada Wojewódzka i Wydział Wojewódzki. Rada Wojewódzka - organ o charakterze opiniodawczym - składała się z członków delegowanych przez organy samorządu powiatowego. W skład Wydziału Wojewódzkiego wchodził wojewoda oraz trzech członków wybranych przez Radę i dwóch urzędników. Wydział pełnił przede wszystkim funkcje doradcze. Zupełnie inaczej zorganizowano aparat administracyjny Warszawy, która nie wchodziła w skład województwa. Szefem administracji stolicy był Komisarz Rządu m.st. Warszawy, pełniący funkcje organu I i II instancji. W 1928 roku Warszawę podzielono na powiaty grodzkie, w których administrację ogólną sprawowali starostowie grodzcy, jako organy administracyjne pierwszej instancji.

Na szczeblu powiatu natomiast organem administracji rządowej był starosta, mianowany przez ministra spraw wewnętrznych. Pod względem osobowym i służbowym podlegał wojewodzie. Starosta pełnił funkcję przedstawiciela rządu i szefa administracji ogólnej oraz działów administracji specjalnych z nią zespolonych. Warto podkreślić, że do jego kompetencji należało również orzecznictwo w sprawach wykroczeń. Ze starostą współdziałały w zakresie rozwiązywania problemów lokalnych organy samorządu powiatowego - sejmiki (rady) powiatowe i wydziały powiatowe. Samorząd terytorialny istniał w okresie II Rzeczpospolitej na szczeblu gminy i powiatu (jak już wspomniałam wcześniej, nie udało się go powołać na szczeblu wojewódzkim). Dla celów administracji specjalnej, nie zespolonej organizacyjnie z administracją ogólną (np. administracja wojskowa, pożarnicza) utworzono odrębne od podziału zasadniczego jednostki terytorialne. Dla celów administracji wojskowej utworzono okręgi korpusów, którymi administrowali dowódcy okręgów.

PO WOJNIE

W historii Polski powojennej wyróżnić można kilka etapów kształtowania się aparatu administracji terenowej. Ich granice czasowe wyznaczają reformy zmieniające w sposób istotny bądź to kompetencje poszczególnych organów, bądź całą strukturę aparatu administracyjnego.
Pierwszy etap obejmuje lata 1944-1950, kiedy dokonano odbudowy aparatu administracyjnego w oparciu o zasady wyrażone w Manifeście PKWN z 22 lipca 1944 roku. Manifest stanowił, iż "PKWN sprawuje władze poprzez wojewódzkie, powiatowe, miejskie i gminne rady narodowe i przez swych upełnomocnionych przedstawicieli". Pozycję polityczną i kompetencje rad dość ogólnie określiła ustawa z 11 września 1944 roku. Postanowiła ona, iż do czasu powołania całej politycznej reprezentacji narodu, jako tymczasowe organy ustawodawcze i samorządowe, działają rady narodowe. System organów rządu terenowego ukształtował się w tym czasie w następujący sposób: wojewódzkie, powiatowe i gminne rady narodowe działały jako lokalne organy przedstawicielskie, tworząc jednolity system, który na szczeblu centralnym zamykała Krajowa Rada Narodowa. Rady narodowe miały w założeniach pełnić funkcję organów uchwałodawczych samorządu terytorialnego. Natomiast organami wykonawczymi miały być wydziały wojewódzkie i powiatowe z wojewodami lub starostami jako przewodniczącymi. Wojewodowie i starostowie pełnili przy tym funkcje rządowych organów administracji ogólnej. Działały również liczne administracje nie zespolone z administracją ogólną (organy administracji oświatowej, finansowej itd.). Stworzona w okresie powojennym namiastka samorządu terytorialnego przetrwała tylko do 1950 roku. Ustawa z 20 marca 1950 roku o terenowych organach jednolitej władzy państwowej przekształciła rady narodowe w instytucje władzy państwowej. Ponadto zmieniono organy administracji ogólnej i nie zespolonej, przekazując ich kompetencje terenowym radom narodowym i ich organom wykonawczym. Kolejna reforma, która dokonała zmian, tym razem w siatce podziału zasadniczego, została przeprowadzona w 1954 roku. Zniesiono wtedy wszystkie istniejące gminy (około 3000) tworząc w ich miejsce trzykrotnie mniejsze jednostki podziału terytorialnego - gromady. Celem reformy z 1954 roku miało być przyśpieszenie kolektywizacji rolnictwa oraz "zbliżenie" organów decyzyjnych niższego stopnia do obywatela. W rezultacie żadnego z założeń nie udało się urzeczywistnić. Organy gromadzkie nie mogły wykonywać wielu zadań, zwłaszcza z zakresu tzw. administracji świadczącej, które wcześniej realizowały gminy. Skutkiem tego było stopniowe przejmowanie zadań gromad przez powiaty. Innym negatywnym skutkiem reformy był wzrost liczby podziałów specjalnych. Nie udało się bowiem dostosować do nowego podziału zasadniczego na gromady sieci szkół, ośrodków zdrowia, komend straży pożarnej, które opierały się z reguły na dawnym, gminnym układzie terytorialnym. Reformę 1954 roku uznano za chybioną i stopniowo następował odwrót od przyjętych w jej wyniku rozwiązań.

W latach 1950 - 1975 administracja terenowa działała w układzie trójstopniowego podziału terytorialnego. Funkcjonowało 17 województw i pięć miast wyłączonych (Warszawa, Łódź, Kraków, Poznań, Wrocław), ponad 300 powiatów, a do 1954 około 3000 gmin, zastąpionych w 1954 roku gromadami. Zasadnicze zmiany nastąpiły w 1975 roku w związku z wejściem w życie ustawy z 28 maja 1975 roku o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych. Zniesiono powiaty, przekazując zadania i kompetencje organów powiatowych gminom i województwom; tych ostatnich utworzono aż 49, w tym trzy województwa miejskie (obejmujące także sąsiedzkie gminy i miasta) - stołeczne warszawskie, krakowskie i łódzkie, oraz niewielkie województwo wrocławskie, obejmujące zarówno miasto, jak i otaczające je gminy, w którym funkcje organów wojewódzkich pełniła Rada Miasta Wrocławia i Prezydent Wrocławia.

LIKWIDACJA POWIATÓW

Wprowadzony w 1975 roku dwustopniowy podział administracyjny oznaczał zerwanie z tradycją podziału trójszczeblowego, z powiatem jako jednostką pośrednią pomiędzy gminą a województwem. Likwidacja powiatów, jak okazało się później, miała charakter formalny, w rezultacie bowiem zadania dawnych powiatów wykonywały rejony administracyjne, w których działały organy rządowej administracji ogólnej.

W związku z tym, że przez długie lata struktura aparatu administracji terenowej opierała się na systemie terenowych rad narodowych, warto przyjrzeć się bliżej ich kompetencjom i miejscu w aparacie administracyjnym. Rady narodowe pochodziły z wyborów powszechnych, zarządzanych przez Radę Państwa. O niedemokratycznym charakterze wyborów przesądzał fakt, iż listy kandydatów do rad ustalały komitety Frontu Jedności Narodu. Rady narodowe działały na sesjach i za pośrednictwem podległych sobie organów, wśród których można wymienić prezydia, powołane do organizowania działalności rad i komisje, pełniące funkcje organów pomocniczych. Terenowe organy administracji państwowej o kompetencji ogólnej (wojewoda, naczelnik gminy) w zakresie wykonywania zadań rad narodowych, działały jako ich organy wykonawcze i zarządzające. Nadzór nad radami narodowymi sprawowały rady narodowe wyższych stopni i Rada Państwa; natomiast terenowe organy administracji państwowej poddano nadzorowi Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów i organów administracji państwowej wyższego stopnia.

Wyszukiwarka

Podobne podstrony:
Krótkie ściągi, OD SEJMU WIELKIEGO DO II ROZBIORU, OD SEJMU WIELKIEGO DO II ROZBIORU
Administracja centralna w II RP, studia
Krótkie ściągi, POLITYKA ZAGR II RP W XXleciu miedzywojennym, POLITYKA ZAGR II RP W XX-LECIU MIĘDZYW
administracja specjalna II rp
Mat. do ćw. II. Skały ultrazasadowe i zasadowe plutoniczne
administracja?ntralna w ii rp ODBLYQ7V3XPFB6VKBWEQASZAFKX645XCEKOOUXY
studia administracja Wstęp do prawoznastwa Encyklopedia prawa - test, st. Administracja ściągi testy
informatyka w administracji mat. pomocnicze do egzaminu 2011
informatyka w administracji mat. pomocnicze do egzaminu 2011, I rok Administracja UKSW, informatyka
historia polski, ii rp w latach 26 do 35, Główną i tradycyjną partią prawicową była Narodowa Demokra
Administracja wodna II RP kopia U W II RP
Administracja w II RP scrap
studia administracja Wstęp do prawoznastwa test plus odpowiedzi, st. Administracja ściągi testy mate
Testy do Friszke i najważniejsze informacje do sesji, Partie stronnictwa polityczne II RP, Partie st
Krótkie ściągi, KULTURA II RP, KULTURA II RP
Mat do egzaminu 2014, Studia dalekowschodnie, Rok I semestr II, Metody i techniki badań społecznych
KOMISJA KODYFIKACYJNA W II RP I REZULTATY JEJ PRAC
ADMINISTRACJA PUBLICZNA II RP Katarzyna Gozdalik
Od II RP do czasów najnowszych

więcej podobnych podstron