Pojęcie i zakres finansów publicznych (FP)

FP i prawo finansowe są zjawiskiem występującym w związku z istnieniem państwa oraz podmiotów publicznoprawnych.

W tradycyjnej literaturze oraz w polskim prawie okresu międzywojennego i po wojnie do lat 50 tych finanse i prawo finansowe nazywano skarbowością i prawem skarbowym.

Oznacza środki pieniężne i posługiwanie się nimi

W ustawie o finansach publicznych FP są zdefiniowane jako:

Procesy związane z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych czyli gospodarką finansową albo gospodarką środkami publicznymi → (art. 3)

Cechą wyróżniającą FP jest:

• pieniężny charakter

• dwustronny charakter - pobieranie z jednej strony i rozdysponowywanie z drugiej czyli dokonywanie wydatków oraz rozchodów

• publiczny charakter

Pojęcie Skarbu Państwa (SP)

Współcześnie SP oznacza prawa majątkowe państwa rozumianego jako pomiotu uprawnień i obowiązków majątkowych.

Skarb Państwa jest osobą prawną reprezentującą państwo w stosunkach majątkowych z osobami fizycznymi i osobami prawnymi.

W oparciu o mienie należące do SP państwo może:

- być uczestnikiem obrotu cywilnoprawnego,

- prowadzić działalność gospodarczą,

- sprawować zarząd nad mieniem państwa.

Funkcje państwa

- imperium (państwo rozumiane jako władza)

- dominium (państwo rozumiane jako właściciel)

Podstawową kategorią decydującą o instytucji SP jest mienie państwowe do którego zalicza się:

- dobra kultury narodowej oraz zasoby archiwalne,

- zasoby naturalne

- grunty

- budynki i budowle (urządzenia infrastruktury

- zapasy

- środki pieniężne

! zadania gospodarowania mieniem SP i ochrony jego interesów powierzono ministrowi SP (ustawa o działach administracji rządowej)

System finansów publicznych oznacza ogół zasad i instytucji stanowiących podstawę dokonywania publicznych operacji finansowych.

Finanse publiczne możemy podzielić (przyjmując za kryterium podziału zróżnicowanie podmiotów prawa publicznego na:

• finanse organów państwa i samorządu terytorialnego

• finanse publicznych podmiotów gospodarczych - skomercjalizowanych podmiotów prawa publicznego

• finanse banku centralnego - wraz z systemem emisji pieniądza i nadzoru bankowego oraz systemem walutowym i dewizowym

• finanse Unii Europejskiej i system rozliczeń krajowych z budżetem Wspólnoty

Poza wymienionym wyżej podziałem finanse publiczne dzielone są na sektory. W ramach sektora finansów publicznych występują:

- podsektor państwowy (rządowy) - finanse organów władzy, kontroli państwowej, sądów i trybunałów oraz administracji rządowej,

- podsektor samorządowy

- podsektor ubezpieczeń społecznych

organizacje pożytku publicznego organizacje nie nastawione na osiągnięcie zysku tzw. non-profit organisations (fundacje, stowarzyszenia, organizacje kościelne). Nie należą one do sektora publicznego mogą jednak korzystać w różnych formach ze środków publicznych.

Jednostki budżetowe - pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu a pobrane dochody odprowadzają na rachunek budżetu państwa/samorządu.

Zakłady budżetowe - odpłatnie wykonują wyodrębnione zadania. Pokrywają koszty swojej działalności z przychodów własnych.

Fundusze celowe - formy organizacji publicznych zasobów pieniężnych. Działają w formie osoby prawnej lub jako wyodrębniony rachunek określony w ustawie i którym dysponuje wskazany ustawą organ. Wydatki w ramach posiadanych środków - dotacji z budżetu oraz pozostałości z okresów poprzednich, mogą zaciągać kredyty i pożyczki, gdy zezwala na to ustawa.

Gospodarstwa pomocnicze - organizacyjnie i finansowo wyodrębnione z jednostek budżetowych. Prowadzą części działalności podstawowej lub ubocznej jednostki. Koszty pokrywają z przychodów własnych. Może otrzymać z budżetu dotację przedmiotową.

Podstawy prawne Finansów publicznych

- Bardzo rozproszone

Najważniejsze regulacje znajdziemy w rozdziale X Konstytucji RP - Finanse publiczne

Pozostałe przepisy prawne w zakresie FP to:

• ustawa o finansach publicznych

• ustawa o odpowiedzialności za naruszenia dyscypliny finansów publicznych

• ustawy budżetowe

• ustawy kompetencyjne (o urzędach i izbach skarbowych, o regionalnych izbach obrachunkowych)

• ustawy wprowadzające poszczególne instrumenty w zakresie finansów publicznych (ustawa o poręczeniach i gwarancjach udzielonych przez SP, ustawa o obrocie instrumentami finansowymi, ustawa o obligacjach)

• ustawa prawo dewizowe

• ustawy podatkowe

Źródłami prawa finansowego jest też wspólnotowe prawo finansowe oraz rozporządzenia.

Rozwój teorii finansów publicznych

Rozwój FP związany jest z rozwojem państwa i potrzeb publicznych. Początkom rozwoju państwowości towarzyszył rozwój gospodarki pieniężnej. Zastępowała ona w kolejnych okresach historycznych świadczenia naturalne - osobowe i rzeczowe - świadczeniami pieniężnymi.

Początkowo miały one w formach demokratycznych państwa, charakter świadczeń dobrowolnych często również ekwiwalentny następnie charakter przymusowy - przy władzy despotycznej i w okresach prowadzenia wojen.

W szczytowym okresie rozwoju potęgi Aten i Rzymu powstawały liczne inwestycje publiczne. Rozkład systemu pieniężnego wraz z upadkiem świata antycznego przyczynił się do regresu form gospodarstwa publicznego i powrotu do naturalnych form gospodarowania.

Pierwsze znane postulaty dotyczące FP:

• Ksenofont - postulat zwiększenia funduszy na zakup niewolników),

• Arystoteles - wprowadził formalny podział na skarb państwa (fiskus) i panującego

Powstanie systemu feudalnego ograniczyło przywileje władcy. W państwie późno feudalnym funkcje państwa uległy wyraźnemu rozszerzeniu poza zapewnienie bezpieczeństwa (popieranie rozwoju handlu i przemysłu). To spowodowało zwiększenie potrzeb publicznych.

W opozycji do merkantylizmu pojawiła się teoria fizjokratów

Adam Smith - Liberalna doktryna ekonomii i finansów publicznych - związana z rozwojem XVIII w. kapitalizmu

- teza generalna - ograniczenie do minimum działalności państwa szczególnie gospodarczej i jego wydatków.

Interwencjonizm - ostateczny cios teorii liberalnej zadany został w latach 20 i 30 przez kryzys gospodarczy co w wyniku której również USA - John Maynarda Keynesa.

- aktywna rola państwa

- tworzenie siły nabywczej,

- pobudzanie koniunktury,

- wzmagając ekspansję gospodarczą,

- wykorzystując w tym celu aktywność banku centralnego oraz budżetu państwa,

- uzasadniony jest deficyt budżetowy oraz powiększające się zadłużenie państwa na roboty publiczne mające na celu zmniejszenie bezrobocia i wzrost popytu

Potrzeba ingerencji państwa w gospodarkę i rozszerzenia zakresu finansów publicznych wyrażana była w większości państw zachodnich Pojawiła się teoria państwa opiekuńczego (Szwecja)

Postulaty neoliberalne realizowane były przede wszystkim w USA - Regan, W. Brytania - Thatcher, Niemcy - Kohl gdzie stały się oficjalną doktryną polityki gospodarczej - realizowana była również w Polsce - Balcerowicz i na Łotwie

Funkcje finansów publicznych

FP w każdym ustroju społeczno politycznym spełniają funkcje ekonomiczne i polityczne (zostaną omówione w następnym wykładzie dotyczącym polityki gospodarczej państwa)

Do kategorii funkcji ekonomicznych:

- funkcja fiskalna - (alimentacyjna) polega na:

-dążeniu do gromadzenia dochodów do budżetów publicznych

-zapewnieniu odpowiednio wysokich wpływów umożliwiających dostarczenie budżetom środków wystarczających na realizację zadań

- funkcja redystrybucyjna - (rozdzielcza) - blisko związana z fiskalną będąca jej kontynuacją polega na

-świadome i celowe wykorzystywanie systemu finansowego do gromadzenia i rozdzielania środków pieniężnych w państwie

-umożliwia wykorzystanie dochodu narodowego nie tylko tam gdzie on powstaje i nie tylko przez te jednostki które go wytwarzają

-kryteria redystrybucji - redystrybucja w płaszczyźnie terytorialnej

- funkcja stymulacyjna - (bodźcowa, interwencyjna)

- funkcja ewidencyjno - kontrolna (informacyjna, sygnalizacyjna) ewidencji oraz kontroli przebiegu zjawisk gospodarczych i procesów finansowych

Finanse publiczne a polityka gospodarcza państwa

Funkcja polityczna - wyraża się w kształtowaniu, przekształcaniu i wpływaniu na rzeczywistość społeczno - gospodarczą w kierunku uznanym za pożądanym przez władze publiczne.

Polityka ekonomiczna każdego zmierza do realizacji 4 podstawowych celów:

- stałego wzrostu gospodarczego,

- ograniczania inflacji,

- ograniczania bezrobocia,

- równowagi bilansu płatniczego

Z uwagi na wpływ na gospodarkę wyróżnia się trzy podstawowe funkcje finansów publicznych:

1. alokacyjna

2. redystrybucyjna

3. stabilizacyjna

Alokacyjna - polega alokacji zasobów na finansowanie dóbr i usług publicznych (dobra i usługi których celem jest zaspokojenie potrzeb zbiorowych, które na ogół nie mogą być efektywnie (lub w ogóle) dostarczane poprzez sektor prywatny i mechanizm rynkowy.

Redystrybucyjna - kanał oddziaływania finansów publicznych na gospodarkę związany z wtórnym podziałem wytworzonego dochodu narodowego.

*z jednej strony zabiera część wypracowanych zysków i poprzez to wpływa bezpośrednio na koszty i opłacalność działalności,

*z drugiej strony przez opodatkowanie dochodów osobistych - wpływa na wielkość dochodu pozostawionego w rękach podatników - ich siłę nabywczą i motywację

Stabilizacyjna - kanał oddziaływania finansów publicznych na gospodarkę związany z wpływem deficytu budżetowego na gospodarkę.

Deficyt budżetowy - występuje gdy wydatki w budżecie danej instytucji (zazwyczaj państwa) są wyższe niż jej dochody. Przeciwieństwem deficytu jest nadwyżka budżetowa.

Wysokość deficytu budżetowego w Polsce i na świecie

Przyczyną deficytu budżetowego jest dług publiczny

Dług publiczny - wszystkie zobowiązania zaciągnięte przez skarb państwa i reprezentujące go instytucje sektora finansów publicznych.

Systematyka

- dług rządowy

- dług samorządowy

- krótkoterminowy (na bieżące potrzeby),

- długoterminowy (na wydatki majątkowe, które stanowią najczęściej jego zabezpieczenie)

- zagraniczny (efektywna metoda finansowania przyśp. rozwoju gosp,)

- krajowy

Kontrowersje w sprawie wysokości deficytu

Deficyt budżetowy jest jednym z podstawowych kryteriów oceny polityki fiskalnej państwa. Deficyt budżetowy finansuje się przez zaciągnięcie jakiejś formy kredytu. Wysoki deficyt budżetowy państwa oznacza najczęściej konieczność wydania dużej ilości obligacji skarbowych, co sprawia, że rośnie ich oprocentowanie, a co za tym idzie rosną koszty kredytu w całej gospodarce i wolniej się ona rozwija.

Alternatywy to:

• Sprzedaż majątku znajdującego się w posiadaniu państwa, czyli prywatyzacja. Ta opcja jest najkorzystniejsza dla gospodarki, jednak możliwości korzystania z niej są ograniczone

• Podniesienie podatków, podobnie jak deficyt ma negatywny wpływ na gospodarkę

• Ograniczenie wydatków, na które jednak często trudno się zdecydować pod wpływem presji różnych grup.

Przyczyny powstawania deficytu budżetowego

1. Wzmożone wydatki publiczne z tytułu wojen, klęsk żywiołowych czy kryzysów ekonomicznych.

2. Realizowana doktryna ekonomiczna zakładająca interwencjonalizm państwowy.

3. Skłonność polityków sprawujących władzę do unikania cięć budżetowych i jednoczesnego podnoszenia wydatków

4. Wpadnięcie w pułapkę zadłużenia - sytuacja gdy bieżąca obsługa długu publicznego nie jest w pełni finansowana z dochodów budżetu, lecz wymusza zaciąganie nowych pożyczek

Problemy związane z realizowaniem polityki gospodarczej

1. wzrost opodatkowania powoduje uchylanie się od opodatkowania oraz przesuwanie działalności do szarej strefy

2. wraz ze wzrostem zakresu interwencji gospodarczej państwa jej krańcowa efektywność maleje a jednocześnie nasilają się negatywne skutki rosnącego opodatkowania koniecznego do sfinansowania zwiększającego się zakresu interwencji.

Polska polityka finansowa po 1989 r.

- priorytety

• osiągnięcie i utrzymanie wysokiego poziomu aktywności gospodarczej (wzrost PKB)

• obniżenie tempa inflacji

- utrzymanie równowagi finansowej,

- zmniejszeniu udziału wydatków publicznych w( PKB - z 30 % w 1996 r. do 23 w 2006 r.)

- zmniejszenie długu publicznego - deficytu budżetowego

- zmniejszenie bezrobocia

PKB to jeden z podstawowych mierników dochodu narodowego stosowany w rachunkowości narodowej - opisuje wartość dóbr i usług finalnych wytworzonych na terenie danego kraju w określonej w ciągu roku.

PKB = produkcja globalna kraju - zużycie pośrednie = suma wartości dodanej ze wszystkich gałęzi gospodarki narodowej.

PKB = konsumpcja + inwestycje + wydatki rządowe + eksport - import + zmiana stanu zapasów.

W praktyce rzadko zdarza się, aby przedsiębiorstwa i instytucje publiczne znacznie powiększały zapasy albo pozbywały się ich, więc zmiana stanu zapasów w gospodarce jest wielkością niedużą i na ogół pomija się ją w obliczeniach PKB

Budżet państwa

Budżet - jest planem finansowym państwa zestawiającym dochody i wydatki w ciągu roku kalendarzowego uchwalonym w formie ustawy opracowanym przez Radę Ministrów w terminach określonych w ustawie i wykonanym pod jej kierunkiem za pośrednictwem Ministra Finansów.

Obejmuje:

- prognozę dochodów oraz limit wydatków,

- plany finansowe fund. celowych

- wykazy programów wieloletnich i inwestycji

- wykaz wydatków na współfinansowanie projektów finansowanych przez UE

- wykaz jednostek otrzymujących dotacje podmiotowe i ceowe i kwoty,

- wykaz programów finansowanych wyłącznie przez UE oraz z innych źródeł zagranicznych

- wykaz limitów zobowiązań wynikających z Narodowego Planu Rozwoju

Podstawy prawne gospodarki budżetowej

• Konstytucja

• ustawa o finansach publicznych

• ustawy budżetowe

Funkcje budżetu

• ekonomiczna - gromadzenia dochodów oraz utrzymywaniem wydatków zaliczamy do niej funkcję alokacyjną, redystrybucyjna i stabilizacyjną

• kontrolna - ( informatyczna) kontrola przebiegu procesów gospodarczych

• polityczna - oddziaływanie na gospodarkę za pomocą dochodów jak i wydatków dla realizacji określonych celów

Zasady gospodarowania finansami publicznymi (zasady budżetowe)

- nie są regulowane jakimś jednym aktem prawnym lub kilkoma ustawami - są to postulaty nauki pod adresem ustawodawstwa i praktyki dotyczące prawidłowej organizacji i funkcjonowania gospodarki budżetowej. Od trzech do kilkunastu najczęściej siedem zasad.

3. Zasada jednoroczności - dochody i wydatki budżetu państwa i pozostałych JSFP są planowane na jeden rok

4. Zasada jedności formalnej - nakłada obowiązek przedstawienia zbiorczego planu finansowego SFP w szczególności budżetu państwa, w jednym akcie prawnym

5. Zasada jedności materialnej - zakaz wiązania określonych dochodów publicznych z konkretnymi zadaniami

6. Zasada zupełności - (powszechności) wymaga ujęcia w budżetach i planach finansowych wszystkich dochodów i wszystkich wydatków każdej JSFP

7. Zasada realności - charakter prakseologiczny: realizm planów finansowych pozwala uniknąć napięć w ich realizacji, a także tworzenia kosztownych rezerw na wypadek wystąpienia tych napięć,

8. Zasada szczegółowości - budżet ma być uchwalany z dostateczną szczegółowością po stronach dochodów i wydatków a zwłaszcza aby dochody były szacowane wg źródeł ich powstawania, a wydatki wg celów ich przeznaczania,

9. Zasada jawności i przejrzystości - zagwarantowanie publicznej odpowiedzialności za politykę finansowa państwa i związku z tym ujawniania wszystkich informacji nie objętych tajemnicą państwową oraz do podawania tych informacji w formie ułatwiającej ich zrozumienie

Środki publiczne

• dochody publiczne - bezzwrotna danina na rzecz państwa (podatki, składki, cła, oraz inne świadczenia pieniężne których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa itp…. wynika z odrębnych ustaw/wpływy JSFP ze sprzedaży wyrobów i usług/ wpływy z mienia - z wynajmu, odsetek z rach. dywidendy/ spadki, zapisy, darowizny/odszkodowania JSFP/ ze sprzedaży majątku rzeczy i praw)

• nie podlegające zwrotowi środki pochodzące z UE i z innych źródeł zagranicznych

• przychody budżetu państwa i jedn. sam. terytorialnego i innych JSFP (sprzedaż papierów wart., prywatyzacja, spłat pożyczek, otrzymanych pożyczek i kredytów, przychodów JSFP w związku z działalnością gosp.,

Przychody - wszystkie operacje tu zaliczane mają charakter działań na majątku (jakimś zakresie

Rozchody środków publicznych - są operacjami wykupu naszego zadłużenia (spłaty kredytów pożyczek, wykup papierów wart., udzielone pożyczki, płatności których źródłem finansowania są przychody z prywatyzacji, pożyczki na prefinansowanie - przejściowe finansowanie zadań realizowanych ze środków UE,

Wydatki publiczne - przeznaczone na bieżące utrzymanie państwa oraz samorządów terytorialnych, pozostałych JSFP oraz na ich inwestycje

Klasyfikacja budżetowa

Wg kryterium podmiotowego - budżet dzieli się na części które wskazują dysponentów środków budżetowych (naczelne organy władzy państwowej, wojewodowie, obsługa długu zagranicznego, subwencje ogólne,

Wg kryterium przedmiotowego - budżet dzieli się na działy i odpowiadają podstawowym rodzajom działalności gospodarczej (handel, opieka społeczna, leśnictwo)

Wg kryterium zadaniowego - budżet dzieli się na rozdziały które stanowią pogłębienie klasyfikacji wg działów - mają charakter podmiotowo przedmiotowy dotyczą bowiem określonych zadań budżetowych (utrzymanie domów pomocy społecznej, przeprowadzanie inspekcji handlowej)

Wg kryterium rodzajowego - budżet dzieli się na paragrafy gdzie wskazane są rodzaje wydatków osobowych, rzeczowych bieżących i majątkowych (wynagrodzenia, dotacje podmiotowe i przedmiotowe), po stronie dochodów źródła dochodów (VAT itp. )

Planowanie budżetowe - etapy tworzenia budżetu

1. opracowanie pierwszej prognozy dochodów i wydatków w oparciu o prognozy makroekonomiczne, określające warunki w jakich dany budżet będzie realizowany (MF)

2. sformułowanie założeń do projektów dochodów i wydatków w resortach (ministerstwa, wojewodowie)

3. opracowanie założeń do projektu budżetu oraz ustalenie limitu wydatków dla poszczególnych dysponentów części budżetowej (MF)

4. przygotowywanie przez ministrów i wojewodów projektu budżetu

5. przyjęcie przez radę ministrów projektu budżetu w formie uchwały

6. prace nad projektem ustawy budżetowej w parlamencie

Wydatki w układzie działowym najwyższe:

1. ubezpieczenia społeczne

2. finanse (dług publiczny)

3. opieka społeczna

Metody planowania budżetowego - metoda ekstrapolacji - planowanie na podstawie dochodów w okresach poprzednich z uwzględnieniem wielkości makroekonomicznych

Realizacja budżetu państwa

• wg zasad określonych w ustawie o finansach publicznych (szczegóły określa MF)

wydatków budżetowych dokonują dysponenci środków budżetowych:

• główni - państwowe jednostki budżetowe dysponujące odrębną częścią budżetową oraz te którym MF powierzył status dysponenta głównego

• drugiego stopnia - bezpośrednio podlegli dysponentom głównym

• trzeciego stopnia - podlegają dysponentom drugiego stopnia lub głównym dokonują oni wydatkowania środków bez prawa dalszego ich przekazywania

Wszystkie dochody wpływają na rachunek centralny zasilany z rachunków bieżących urzędów skarbowych

Realizacja budżetu zgodnie z zasadami:

• realizacja dochodów i wydatków zgodnie z terminami i harmonogramem

• wydatki zapisane w budżecie limitem, zgodnie z planowanym przeznaczeniem

• zmiany w formie przeniesienia wydatków w budżecie zgodnie z ustawą 5% granica

• dotacje celowe dla j. sam.ter. na realizacje zadań niewykorzystane podlegają zwrotowi

Rezerwa budżetowa:

• ogólna mniej niż 0,2 % wydatków budżetu

• celowe łącznie mniej niż 5%

Granice długu publicznego - w Konstytucji i w ustawie o Finansach publicznych

- dług publiczne nie może przekroczyć 3/5 (60%) wartości rocznego PKB (Konstytucja)

- ustawa o finansach publicznych zmusza do podejmowania działań ostrożnościowych i sanacyjnych gdy stosunek ten będzie wynosił powiększony o kwotę należnych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji przekroczy 50 - 55% oraz 55-60 %

- przekroczenie 60 procent oznacza dymisję rządu i pociągnięcie członków rządu do odpowiedzialności przed Trybunałem, Stanu.

1

---