USTROJE PAŃSTW WSPÓŁCZESNYCH

USTKUdE HAJNSTW

WSPÓŁCZESNYCH

2

Pod redakcją Ewy Gdulewicz

WYDAWNICTWO

UNIWERSYTETU MARII CURIE-SKŁODOWSKIEJ LUBLIN 2002

oRtaaRi /Jerzy Durakiewicz Sklad komputerowy / Bez Erraty, Joanna Dyszczyk Druk i oprawa/Petit SC, Lublin © Wydawnictwo UMCS, Lublin 2002 ISBN 83-227-1858-6

Wydawnictwo Uniwersytetu Mani Curie-Sklodowskiej 20-031 Lublin, pl. Marii Cuńe-Sklodowskiej 5 tel. (O-prefihs-81) 537-53-04 http://press. umcs. lublin.pl

Dział Handlowy: tel./faks (O-prefiks-81) 537-53-02 IKA tel. (O-prefiks-81) 537-53-03 www.ika.edu.pl

BIBLIOTEKA Wydziału Ditan*arstwa i Nauk PoMycznp*

Uniwersytetu Warszawskiego

ii Nowy Świ»t 69, 00-046 Warszaw*

tel. [phone] w. 295, 296

Biblioteka WDiNP UW

1098019522

SPIS TREŚCI

Wstęp ................................................................ 7

Rozdział I. Republika Białorusi (JacekSobczak) ............................ 9

I. Ewolucja ustroju politycznego ......................................... 9

II. Prawa i wolności człowieka i obywatela ................................ 16

III. System organów państwowych ...................................... 21

Rozdział II. Republika Bułgarii (Grzegorz Koksanowicz) ..................... 33

I. Ewolucja ustroju politycznego ........................................ 33

II. Ogólna charakterystyka Konstytucji Republiki Bułgarii z 12 lipca 1991 r. ..... 39

III. System organów państwa ........................................... 47

, Rozdział III. Republika Czeska (Ewa Gdukwicz) .......................... 65

I. Geneza Republiki Czeskiej ........................................... 65

II. Ogólna charakterystyka konstytucji ................................... &}

III. Podstawowe prawa i wolności ....................................... 69

IV. System partyjny .................................................. 71

V. Władza ustawodawcza ............................................. 74

VI. Władza wykonawcza .............................................. 85

VII. Władza sądownicza .............................................. 93

©Rozdział IV. Republika Litewska (WojciechKręcisz) ...................... .(^9

I. Ewolucja ustroju politycznego ........................................ 99

II. Konstytucja Republiki Litewskiej i konstytucyjny system źródeł prawa ....... 102

III. Zasady naczelne Konstytucji Litewskiej .............................. 105

IV. Podstawowe zasady systemu wyborczego i systemu partyjnego ............ 108

V. Sejm .......................................................... 113

VI. Prezydent...................................................... 121

VII. Rząd ......................................................... 127

VIII. Sąd Konstytucyjny ............................................. 131

Rozdział V. Federacja Rosyjska (Mirosław Granat) ....................... 135

I. Likwidacja ZSRR ................................................. 135

II. Rosja jako państwo federalne ....................................... 138

III. Ogólna charakterystyka Konstytucji Federacji Rosyjskiej ................ 141

6 Rozdział VI. Republika Rumunii (Wiesław Skrzydło)....................... 155

I. Ogólna charakterystyka konstytucyjnej ewolucji ustroju politycznego ........ 155

II. Prace nad przygotowaniem nowej konstytucji .......................... 157

III. Charakterystyka Konstytucji z 1991 roku ............................. 159

IV. Zasady ustroju politycznego i gospodarczego .......................... 161

V. Status prawny jednostki ........................................... 163

VI. System wyborczy i partie polityczne ................................. 164

VII. Władze publiczne ............................................... 167

$ R o z d z i a ł VII. Republika Słowacka (Wq/dec/i Zakrzewsti) ................... 185

I. Geneza i ewolucja ustroju politycznego ................................ 185

II. Konstytucja Republiki Słowackiej .................................. 194

III. System partyjny ................................................. 199

IV. System organów państwowych ..................................... 203

Rozdział VIII. Republika Słowenii (Sławomir Patyra) ...................... 221

I. Ewolucja ustroju politycznego ....................................... 221

II. Konstytucja Republiki Słowenii i jej zasady naczelne ..................... 223

III. Prawa człowieka i podstawowe wolności.............................. 226

IV. System partyjny ................................................. 230

V. System wyborczy ................................................. 232

VI. System organów państwowych ..................................... 235

ty Rozdział IX. Republika Ukrainy (RyszardMojak) ........................ 251

I. Uwagi ogólne .................................................... 251

II. Geneza ukraińskiej państwowości i jej dzieje polityczne .................. 252

III. Ogólna charakterystyka Konstytucji Republiki Ukrainy ................. 262

IV. System organów państwowych ..................................... 269

9 Ro z d z i a ł X. Republika Węgierska (Wojciech Orbwsld) .................... 285

I. Ewolucja ustroju politycznego Węgier ................................. 285

II. Węgierskie reformy konstytucyjne ................................... 286

III. Ogólna charakterystyka Konstytucji Republiki Węgierskiej............... 290

IV. System partyjny i podstawowe siły polityczne Węgier ................... 292

V. System wyborczy i jego ewolucja .................................... 296

VI. Konstytucyjny system organów państwa .............................. 297

WSTĘP

Dokonujące się w ostatnim dwunastoleciu istotne zmiany w ustrojach państw Europy Środkowo-Wschodniej skłoniły Autorów podręcznika Ustroje państw współczesnych do opracowania - w poszerzonym gronie autorskim - drugiego tomu, prezentującego przeobrażenia konstytucyjne zachodzące w dziesięciu państwach tej części Europy.

Wśród prezentowanych państw znajdują się kraje, które zachowały - w różnym zakresie - przez cały czas istnienia bloku komunistycznego pewien stopień samodzielności, jak i te, które tę samodzielność utraciły lub też od wieków jej nie posiadały. To, co je łączy, to zbliżone doświadczenia z okresu przynależności do tego bloku.

Upadek systemu autorytarnego oznaczał dla tych państw odejście od monopolu jednej partii i jego konsekwencji ustrojowych. Rodzący się pluralizm polityczny prowadził nieuchronnie do zastąpienia systemu opartego na zasadzie jednolitości władzy systemem opartym na zasadzie podziału władzy. Jednakże już model instytucjonalny tego podziału jest zróżnicowany: od prezydencjalizmu (Białoruś, Rosja), poprzez różne formy systemów „mieszanych" (Rumunia), do niemal klasycznego parlamentaryzmu (państwa tzw. grupy wyszehradzkiej).

Na zróżnicowanie systemów politycznych wpływ miało wiele czynników: doświadczenie historyczne, sytuacja gospodarcza, odmienna kultura polityczna, stopień świadomości obywateli itp. Doceniając znaczenie tych czynników dla procesu transformacji ustrojowej, nie jest jednak naszym zadaniem prezentacja różnych aspektów rozwoju politycznego państw Europy Środkowo-Wschodniej i ich wpływu na kształt ustawy zasadniczej.

Głównym zadaniem, jakie postawili sobie Autorzy, jest prezentacja konstytucyjnego systemu rządów: zasad naczelnych ustroju, prawa wyborczego i systemu partyjnego, a przede wszystkim konstytucyjnego systemu organów państwowych. Opierając się na materiale normatywnym oraz literaturze przedmiotu, staraliśmy się - tam, gdzie okazało się to możliwe - sięgać także do praktyki, jednak tę część mamy nadzieję rozwinąć w kolejnym wydaniu podręcznika.

Przyjęcie takich założeń pozwoliło na pewną unifikację oddzielnych opracowań, aczkolwiek zauważyć można, że nie jest ona realizowana w sposób nazbyt sztywny. Odstępstwa te uzasadnione są daleko idącymi odmiennościami w strukturze naczelnych organów państwowych oraz różnym stopniem zaawansowania budowy nowego systemu polityczno-ustrojowego.

Uznając, że proces demokracji w wielu z tych państw jest wciąż otwarty, nie pokusiliśmy się o ich prezentację według przyjętych systemów rządów, preferując układ alfabetyczny.

Sądzimy, że materiał przedstawiony w podręczniku posłuży jako pomoc dydaktyczna studentom prawa, administracji i politologii w ramach zajęć dotyczących współczesnych systemów państwowych i pozwoli na uzmysłowienie różnic między prezentowanymi ustrojami państwowymi, zaś podana literatura umożliwi pogłębienie podstawowej wiedzy.

Ewa Gdukwicz

JACEK SOBCZAK

Rozdział I

REPUBLIKA BIAŁORUSI

I. EWOLUCJA USTROJU POLITYCZNEGO

1. EWOLUCJA POZYCJI PAŃSTWA BIAŁORUSKIEGO W STOSUNKACH MIĘDZYNARODOWYCH

Białoruś do czasu rozpadu Związku Radzieckiego, tj. do początku lat dziewięćdziesiątych, nigdy nie była państwem suwerennym. Białorusini na przestrzeni wieków znajdowali się kolejno pod dominacją Litwinów, Polaków i Rosjan. Podobieństwo języka białoruskiego do języka rosyjskiego i wspólne wyznawanie prawosławia spowodowało na przestrzeni dwóch ostatnich wieków rusyfikację i stosunkowo niski stopień świadomości narodowej oraz poczucia odrębności. Stan ten szczególnie pogłębił się w okresie przynależności Białorusi jako Republiki Socjalistycznej do Związku Radzieckiego.

Pod wpływem przemian dokonujących się w ZSRR za rządów Michaiła Gorba-czowa, 27 lipca 1990 roku Rada Najwyższa BSRR przyjęła deklarację suwerenności państwowej. Białoruś, choć była nadal częścią Związku Radzieckiego (co potwierdziło referendum przeprowadzone 17 marca 1991 roku), akcentowała nadrzędność, samodzielność oraz pełnię władzy państwowej republiki w granicach jej terytorium oraz niezależność w stosunkach zewnętrznych. Wraz z deklaracją Białoruś uzyskiwała istotne atrybuty suwerenności, takie jak własne godło, flagę i hymn. W deklaracji suwerenności znalazły się także postanowienia o prawie posiadania przez BSRR własnych sił zbrojnych, wojsk wewnętrznych i organów bezpieczeństwa państwowego, podporządkowanych wyłącznie Radzie Najwyższej. Każda lokalizacja na terytorium Białorusi formacji wojskowych innych państw, ich baz i obiektów wojskowych wymagała od tej chwili zgody Rady Najwyższej.

Najistotniejszym postanowieniem deklaracji, odnoszącym się do statusu państwa białoruskiego w stosunkach międzynarodowych, było ustanowienie samodzielnego prawa do dobrowolnego zrzeszania się z innymi państwami i swobodnego występowania z takich związków, co stwarzało podstawę do dogłębnej reformy radzieckiej umowy związkowej. Rozdział v

Przełomowym wydarzeniem w procesie ewolucji statusu państwa białoruskiego była nieudana próba przewrotu wojskowego w Moskwie, w sierpniu 1991 roku,

skierowana przeciwko prezydentowi Michaiłowi Gorbaczowowi. Zradykalizowało to nastroje niepodległościowe na Białorusi. 28 sierpnia 1991 roku Rada Najwyższa BSRR przyjęła ustawę o niezależności państwowej Białorusi. W ten sposób doszło do powstania niepodległego państwa, które od 18 września 1991 roku przyjęło nazwę Republika Białorusi.

Niepodległe państwo stanęło jednak przed trudnym problemem nowego ułożenia stosunków już nie ze Związkiem Radzieckim, który uległ rozpadowi, lecz z Rosją, od której Białoruś była tak poważnie uzależniona gospodarczo i militarnie. W październiku 1991 roku wśród ośmiu suwerennych państw wchodzących niegdyś w skład ZSRR, Białoruś podpisała Układ o wspólnocie gospodarczej, tworzący między tymi państwami unię gospodarczą.

W dniu 8 grudnia 1991 roku w Puszczy Białowieskiej na spotkaniu przywódców Rosji, Białorusi i Ukrainy ustalono, że Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich przestał istnieć, a trzy państwa postanowiły powołać Wspólnotę Niepodległych Państw.

Poważnym wzmocnieniem pozycji Białorusi w WNP był fakt, że jej siedziba mieścić się miała w Mińsku. Do WNP swój akces zgłosiło jedenaście byłych republik radzieckich. Rada Najwyższa Białorusi ratyfikowała układ o utworzeniu WNP 10 grudnia 1991 roku. Wspólnota Niepodległych Państw nie przybrała w sensie instytucjonalnym trwałych form organizacyjnych, nie przyczyniła się też do reintegracji wszystkich tworzących ją państw. W jej ramach zachodziło natomiast szereg związków pomiędzy państwami wzajemnie ze sobą współpracującymi lub integrującymi się samodzielnie, bez udziału struktur wspólnotowych. Taki proces zachodził zwłaszcza pomiędzy Białorusią a Rosją, od której Białoruś była uzależniona przede wszystkim gospodarczo. Proces reintegracji obu państw nasilił się wraz z dojściem do władzy prezydenta Aleksandra Łukaszenki. Pierwszym etapem tego procesu było utworzenie 8 września 1991 roku Unii Celnej pomiędzy Rosją a Białorusią.

2 kwietnia 1996 roku prezydenci: Rosji - Borys Jelcyn i Białorusi - Aleksander Łukaszenka podpisali układ o utworzeniu stowarzyszenia Rosji i Białorusi. Umowa ta pogłębić miała integrację i wszechstronne zbliżenie obu państw. Przewidywała uzgadnianie polityki zagranicznej i tworzyła jednolity obszar gospodarczy.

W istocie układ prowadzić miał do całkowitego podporządkowania gospodarki białoruskiej i dominacji silniejszej gospodarki rosyjskiej. Umowa przewidywała powstanie wspólnych organów ponadnarodowych. Naczelnym organem stowarzyszenia miała być Rada Najwyższa składająca się z prezydentów, premierów i przewodniczących parlamentów obu państw oraz z przewodniczącego Komitetu Wykonawczego Stowarzyszenia - stale funkcjonującego organu wykonawczego. Utworzone zostało także Zgromadzenie Parlamentarne, składające się z równej liczby parlamentarzystów każdej ze stron.

Proces integracji obu państw postępował. 2 kwietnia 1997 roku Rosja i Białoruś podpisały umowę o utworzeniu Związku Białorusi i Rosji. W jej wyniku dotychczasowe Stowarzyszenie zostało przekształcone w Związek Białorusi i Rosji, z udzieleniem mu pełnomocnictw zgodnie ze Statutem Związku. 23 maja 1997 roku podpisany został przez prezydentów obu państw Statut Związku Białorusi i Rosji, stanowiący integralną część umowy zawartej 2 kwietnia. Izba Deputowanych Republiki Białoruś oraz Rada Republiki ratyfikowały wkrótce dokumenty powołujące Związek. Tym samym Związek uzyskał osobowość prawną i stał się podmiotem prawa międzynarodowego.

Pomimo że Rosja i Białoruś zachowały w nim suwerenność, to nie ma raczej wątpliwości, że „zespolenie obydwu państw" zostało daleko posunięte, a zadeklarowana równość nie znajduje oparcia w dotychczasowym przebiegu procesu integracji.

2. EWOLUCJA USTROJU I ZMIANY KONSTYTUCJI

Wraz z uzyskiwaniem suwerenności zewnętrznej, przemianie zaczęły ulegać wewnętrzne stosunki panujące na Białorusi. Powstały pierwsze zorganizowane formy opozycji (Białoruski Front Narodowy). 26 stycznia 1990 roku Rada Najwyższa BSRR uchwaliła ustawę o językach, w wyniku której język białoruski stał się jedynym językiem państwowym. W marcu 1990 roku odbyły się po raz pierwszy z udziałem opozycji wybory do Rady Najwyższej. Powstały pierwsze niekomunistyczne partie polityczne. Przewodniczącym Rady Najwyższej wybrany został Stanisław Szuszkiewicz - wybitny fizyk, profesor Białoruskiego Uniwersytetu Politechnicznego, sympatyk Białoruskiego Frontu Narodowego. Powstał także Demokratyczny Klub Deputowanych, który stawiał sobie za cel doprowadzenie do pełnej suwerenności państwowej.

W dniu 27 lipca 1990 roku Rada Najwyższa BSRR przyjęła deklarację o suwerenności państwowej. Poza stwierdzeniami odnoszącymi się do zewnętrznej suwerenności, deklaracja zawierała szereg postanowień mających istotne znaczenie dla ustroju wewnętrznego państwa.

Deklaracja ustanawiała zasadę suwerenności narodu białoruskiego, który stawał się jedynym źródłem władzy państwowej oraz zasadę przedstawicielstwa (Rada Najwyższa) i referendum - jako formy realizacji tej władzy. W deklaracji znalazły się zapowiedzi utworzenia banku narodowego i własnego systemu pieniężnego. Ustanowiona została zasada zwierzchności systemu prawa wewnętrznego oraz zasada podziału władzy na ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą - jako fundament państwa prawa.

Podstawę ówczesnego ustroju państwa stanowiła Konstytucji BSRR z 1978 roku. Była ona typową konstytucją socjalistyczną i w swojej dotychczasowej treści nie mogła zaspokoić aspiracji radykalnie nastawionych ugrupowań opozycyjnych. Nowo powstające partie polityczne, związki zawodowe, stowarzyszenia zgłaszały

II

potrzebę ustanowienia i prawnego zabezpieczenia pluralizmu politycznego oraz ukształtowania autentycznej reprezentacji politycznej.

W styczniu 1992 roku pięć największych partii opozycyjnych, przy poparciu Wolnych Związków Zawodowych Białorusi, wystąpiło z inicjatywą przeprowadzenia referendum dotyczącego rozwiązania Rady Najwyższej, która składała się w przeważającej części z deputowanych reprezentujących biurokrację i nomenklaturę związana z poprzednim reżimem. Pomimo zebrania przez opozycję wymaganej liczby podpisów pod wnioskiem o rozpisanie referendum (350 tysięcy obywateli), Rada Najwyższa zdecydowała o przeprowadzeniu jedynie referendum o charakterze konsultacyjnym.

Ostatecznie do rozwiązania Rady Najwyższej nie doszło.

Pierwsze lata niepodległości Białorusi charakteryzowały się rozwojem reform wolnorynkowych, tworzeniem prywatnych przedsiębiorstw białoruskich oraz zagranicznych. Powstawało i utrwalało się szereg instytucji państwa demokratycznego, umacniała się tradycja i tożsamość narodowa.

Pierwszoplanową postacią tego okresu był Stanisław Szuszkiewicz. Pełnił on funkcję Przewodniczącego Rady Najwyższej, który to urząd w świetle Konstytucji z 1978 roku stawiał go w pozycji głowy państwa.

W styczniu 1994 roku, głównie z inicjatywy partii postkomunistów, Stanisław Szuszkiewicz został jednak odwołany z funkcji Przewodniczącego Rady Najwyższej, a na jego miejsce wybrano Mieczysława Griba.

Pierwszoplanową postacią na białoruskiej scenie politycznej stał się natomiast premier Wiaczesław Kiebicz, uważany za pewnego kandydata do przyszłego urzędu prezydenta.

Od chwili przyjęcia deklaracji z 23 lipca 1990 roku o suwerenności państwowej, a następnie ogłoszenia niepodległości Republiki Białorusi (w sierpniu 1991 roku) trwały prace nad przygotowaniem i uchwaleniem nowej konstytucji, która miała zastąpić Konstytucję socjalistyczną z 1978 roku.

Konstytucję wielokrotnie nowelizowano, uzupełniając ją o postanowienia dotyczące utworzenia nowych, narodowych instytucji takich jak: Rada Bezpieczeństwa, Narodowy Bank Białorusi oraz Izba Kontrolna. Uchylone także zostały z jej treści przepisy o kierowniczej roli partii komunistycznej.

Prace nad nową konstytucją posuwały się wolno i trwały niemal cztery lata. Zasadniczym problemem w dyskusji konstytucyjnej stała się zasada podziału władz. Zarówno wśród teoretyków, jak i deputowanych zaznaczyła się różnica poglądów co do ogólnego modelu ustrojowego (republika parlamentarna czy prezydencka).

Białoruś w przeciwieństwie do innych państw postkomunistycznych nie mogła powołać się na własne doświadczenia ustrojowe i konstytucyjne. Najwięcej sporów wywoływała instytucja prezydenta i jego pozycja w obrębie władzy wykonawczej, a także sposób jego powoływania i odwoływania, jego kompetencje oraz wzajemne relacje pomiędzy nim a parlamentem i rządem.

Ponieważ projekt konstytucji był przedmiotem szeregu debat w Radzie Najwyższej i wielokrotnie bez ostatecznych decyzji odsyłany był do komisji, parlament postanowił poddać trzy sporne rozdziały projektu konstytucji pod głosowanie imienne i indywidualne, z pominięciem dyskusji plenarnej.

Głosowanie to odbyło się w okresie od 15 lutego do l marca 1994 roku. Konstytucja w całości została uchwalona prze Radę Najwyższą 15 marca i weszła w życie 30 marca 1994 roku.

IV rozdział

Konstytucja zarówno we wstępie, jak i w zasadniczej treści normatywnej miała charakter demokratyczny. Świadczył o tym przede wszystkim katalog jej zasad naczelnych. Zaliczyć do nich należy: zasadę unitarnego, demokratycznego, socjalnego państwa prawnego; zasadę suwerenności narodu; zasadę poszanowania godności człowieka oraz jego wolności i praw; zasadę przedstawicielstwa jako politycznej reprezentacji narodu; zasadę pluralizmu politycznego; zasadę neutralności światopoglądowej państwa; zasadę podziału i równoważenia się władz: ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej; zasadę praworządności; zasadę kierowania się w polityce zagranicznej ideą równości państw i pokojowego regulowania sporów zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego.

Konstytucja ustanawiała ponadto swobodę i równość w działalności gospodarczej, gwarantowała ochronę własności i równość wszystkich religii. Kształtowała demokratyczne reguły przeprowadzania wyborów, oparte na pięcioprzymiotniko-wym prawie wyborczym.

W treści ustawy zasadniczej znalazły się również postanowienia dotyczące referendum republikańskiego i lokalnego. Podstawę systemu organów państwowych stanowiła zasada trójpodziału władzy. Organem władzy ustawodawczej była jednoizbowa Rada Najwyższa, organami władzy wykonawczej były Prezydent Republiki i Gabinet Ministrów. Organami władzy sądowniczej były niezawisłe sądy.

Ponadto konstytucja wyodrębniła grupę organów kontrolnych, którą stanowiły: Prokuratura, Sąd Konstytucyjny i Izba Kontrolna.

Już w trakcie dyskusji (w okresie prac nad przygotowaniem nowej konstytucji) ujawniła sią tendencja do ukształtowania w ustawie zasadniczej silnej pozycji prezydenta. Przyjęte w Konstytucji z 1994 roku rozwiązania dotyczące zarówno trybu wyboru prezydenta (wybory powszechne), jak i jego szerokich kompetencji, zwłaszcza w stosunku do rządu (zwierzchnictwo nad rządem i kierownictwo w obrębie egzekutywy), przesądziły o ukształtowaniu się prezydencko-parlamentarnego systemu rządów.

Stało się jasne, że ostateczny kształt pozycji prezydenta w państwie zależeć będzie w decydującym stopniu od osoby pełniącej ten urząd i stylu prezydentury. Powszechne wybory prezydenta Białorusi odbyły się w dwóch turach - 23 czerwca i 10 lipca 1994 roku. Bezapelacyjnym zwycięzcą tych wyborów został Aleksander Łukaszenka, który wygrał pierwszą turę, a w drugiej uzyskał 80% głosów. Powszechnie typowany na zwycięzcę wyborów prezydenckich premier Wiaczesław Kiebicz doznał porażki i podał się do dymisji.

Od początku sprawowania swojego urzędu prezydent Łukaszenka nie krył, że jego celem jest zdobycie władzy absolutnej i marginalizacja oraz satelizacja parlamentu, Sądu Konstytucyjnego, partii politycznych, ograniczenie zasad demokracji oraz wolności i praw człowieka i obywatela.

Wraz z objęciem urzędu prezydenta przez Aleksandra Łukaszenkę w polityce wewnętrznej i zagranicznej rozpoczął się odwrót od reform politycznych, gospodarczych i społecznych zapoczątkowanych na Białorusi w 1990 roku.

W dniu 14 maja 1995 roku odbyły się pierwsze w dziejach Białorusi demokratyczne wybory parlamentarne. Jednak wprowadzony w ordynacji wyborczej wymóg 50% frekwencji dla ważności wyborów spowodował, że zarówno w pierwszej, jak i w drugiej turze wyborów (28 maja) wybrano zaledwie 119 deputowanych z ogólnej liczby 260, przy czym dla ukonstytuowania Rady Najwyższej niezbędne było obsadzenie 2/3 jej składu, tj. 174 mandatów. Wybory uzupełniające wyznaczone zostały na 29 listopada 1995 roku. Ponieważ i tym razem wyłoniono zaledwie 20 kolejnych deputowanych, 11 grudnia odbyła się druga tura wyborów uzupełniających. Łącznie we wszystkich turach głosowania zdołano wybrać 198 deputowanych i w takim ograniczonym składzie ostatecznie ukonstytuowała się Rada Najwyższa.

Prezydent Łukaszenka wykorzystał wybory parlamentarne do przeprowadzenia referendum, na podstawie którego językowi rosyjskiemu nadany został równy status z językiem białoruskim, nastąpiło odejście od - wprowadzonych w okresie uzyskiwania niepodległości - godła („pogoń") oraz flagi (biało-czerwono-białej) i zastąpienie ich symboliką z okresu ZSRR. W referendum Białorusini opowiedzieli się także za ścisłą integracją z Rosją.

Z punktu widzenia ewolucji ustroju państwa, najpoważniejsze znaczenie miało opowiedzenie się Białorusinów za zmianami konstytucyjnymi, mającymi na celu uniemożliwienie prezydentowi przedterminowego unieważnienia uprawnień Rady Najwyższej w „przypadkach systematycznego lub poważnego naruszania konstytucji". Stanowiło to zapowiedź ostatecznej rozprawy prezydenta z demokratycznie wybranym parlamentem. 31 sierpnia 1995 roku prezydent wydał dekret „o pewnych środkach na rzecz zapewnienia stabilności i porządku prawnego w Republice Białorusi". Dekret ten stanowił zamach na wolność i prawa polityczne. Na jego mocy prezydent pozbawił immunitetu deputowanych wszystkich szczebli, zawiesił działalność białoruskich wolnych związków zawodowych, a Ministerstwo Sprawiedliwości i Prokuratura miały wzmocnić nadzór nad partiami politycznymi i organizacjami społecznymi.

Do ostatecznej konfrontacji prezydenta z parlamentem (Radą Najwyższą) i Sądem Konstytucyjnym oraz ze wszystkimi instytucjami państwa i ugrupowaniami politycznymi, stojącymi na gruncie demokratycznych zasad konstytucji, doszło w 1996 roku. Jesienią 1996 roku opozycja parlamentarna i pozaparlamentarna (Białoruski Front Narodowy, komuniści, agrariusze, liberałowie i socjaldemokraci) zagroziły wszczęciem procedury odsunięcia prezydenta Łukaszenki od władzy, jeżeli

Republika Białorusi

15

ten nie wycofa się z przeprowadzenia planowanych zmian konstytucyjnych, które zamierzał poddać pod głosowanie w referendum ogólnonarodowym.

Zmiany te zakładały:

- przekształcenie dotychczasowej Rady Najwyższej w dwuizbowe Zgromadzenie Narodowe, składające się z Izby Reprezentantów i Rady Republiki,

- przyznanie prezydentowi prawa rozwiązywania parlamentu w wypadku odmowy udzielenia wotum zaufania dla rządu, uchwalenia wotum nieufności dla gabinetu lub dwukrotnego niezaaprobowania kandydatury premiera, a także na podstawie werdyktu Sądu Konstytucyjnego w przypadku rażącego lub systematycznego naruszania konstytucji,

- przyznanie prezydentowi prawa wyznaczania połowy członków Centralnej Komisji Wyborczej oraz przewodniczącego i połowy składu Sądu Konstytucyjnego,

- przyznanie prezydentowi prawa do rozpisywania referendów.

Wobec oczywistych zamiarów prezydenta dokonania zamachu na demokratyczne instytucje państwa, 19 listopada 1996 roku Sąd Konstytucyjny wszczął procedurę odwołania prezydenta z urzędu ze względu na wielokrotne naruszanie przez niego konstytucji. Prezydent czując się zagrożony, przystąpił do negocjacji z parlamentem. Dzięki pośrednictwu Rosji oraz negocjacjom prowadzonym przez przewodniczącego Sądu Konstytucyjnego doszło, co prawda, do zawarcia porozumienia, które zakładało, że przygotowana i uchwalona zostanie nowa konstytucja przez specjalnie zwołane Zgromadzenie Konstytucyjne, a zapowiedziane przez prezydenta referendum będzie miało jedynie konsultacyjny charakter, jednak porozumienie to nie zostało ratyfikowane przez Radę Najwyższą, co stało się pretekstem do odstąpienia od niego przez Aleksandra Łukaszenkę.

Chcąc zapewnić sobie korzystny wynik referendum, prezydent (naruszając konstytucję) zdymisjonował przewodniczącego Centralnej Komisji Wyborczej Wiktora Hanczara. Referendum, choć wyznaczone na 24 listopada, rozpoczęło się już 9 listopada, pomimo że prezydencki projekt zmian w konstytucji opublikowany został dopiero 12 listopada.

Według oficjalnych wyników w referendum wzięło udział 84,2% uprawnionych do głosowania, a 70,45% poparło prezydencki projekt nowelizacji konstytucji. Choć opozycja zarzuciła prezydentowi sfałszowanie wyników głosowania i uznała referendum za przewrót konstytucyjny, Białorusini poparli zmiany ustrojowe.

Charakteryzując obecną konstytucję, należy zaznaczyć, że z punktu widzenia formalnego jest to nadal Konstytucja Republiki Białorusi z 1994 roku, jednak „ze zmianami i uzupełnieniami przyjętymi w referendum republikańskim". W odniesieniu do tej ustawy zasadniczej stosowany jest również termin „nowa redakcja Konstytucji". W istocie zmiana konstytucji nie poddana została sformalizowanemu trybowi nowelizacji, przewidzianemu dla zmiany Konstytucji z 1994 roku. Jej obecny tekst powstał właśnie w wyniku nowej redakcji przepisów poprzednio obowiązujących i tych zawartych w prezydenckim projekcie zmian konstytucji, poddanym pod referendum.

Zakres i charakter wprowadzonych zmian nie pozostawia wątpliwości, że w wyniku referendum konstytucyjnego i szczegółowych postanowień ustawy zasadniczej doszło do rewizji zasad naczelnych Konstytucji z 1994 roku. W konsekwencji zlikwidowane zostały mechanizmy demokratycznego państwa prawa, zanegowane zostały: zasada pluralizmu politycznego, zasada przedstawicielstwa ogólnonarodowego oraz zasada trójpodziału władzy. System absolutnej władzy prezydenta, realizowanej głównie przy pomocy nieograniczonego dekretodawstwa, prowadzi do praktycznego pozbawienia oraz braku gwarancji wolności i praw człowieka i obywatela. Konstytucja stwarza podstawę do ograniczenia uprawnień i marginalizacji parlamentu i Sądu Konstytucyjnego oraz poddania ich niemal całkowitej dominacji prezydenta. Dlatego w pełni uzasadnione wydaje się stwierdzenie, że obecna Konstytucja Republiki Białorusi ustanawia system dyktatury prezydenta.

II. PRAWA I WOLNOŚCI CZŁOWIEKA I OBYWATELA

1. PARTIE POLITYCZNE

Pierwsze niekomunistyczne partie polityczne na Białorusi zaczęły powstawać wraz z procesem rozpadu Związku Radzieckiego i likwidacji monopolistycznej pozycji partii komunistycznej w systemie władzy. Proces ten wzmacniała ewolucja Białorusi (jako republiki radzieckiej) w kierunku pełnej suwerenności i niepodległości.

W czerwcu 1989 roku powstała pierwsza antykomunistyczna partia - Białoruski Front Narodowy. Powstanie i rozwój partii politycznych przyspieszył również fakt, że w marcu 1990 roku odbyły się po raz pierwszy na Białorusi wybory do Rady Najwyższej z udziałem opozycji. Ordynacja wyborcza dopuszczała zgłoszenie kandydatów przez inne niż partia komunistyczna ugrupowania i organizacje. W tym roku powstały: Demokratyczna Partia Białorusi, Socjaldemokratyczny Związek Białorusi oraz Narodowo-Demokratyczna Partia Białorusi. Obowiązująca ówcześnie Konstytucja BSRR z 1978 roku, jako konstytucja socjalistyczna zawierała w swojej treści zasadę kierowniczej roli partii komunistycznej, formalnie nie wykluczała jednak tworzenia i działalności innych partii.

Podstawę do tworzenia się partii politycznych wyznaczyły kolejno: deklaracja Rady Najwyższej z 27 lipca 1990 roku o suwerenności państwowej, w której przyjęta została zasada suwerenności narodu białoruskiego oraz ustawa z 28 sierpnia 1991 roku o niezależności państwowej. W wyniku tej ewolucji politycznej doszło do nowelizacji Konstytucji z 1978 roku, usunięcia z jej treści przepisów o kierowniczej roli partii komunistycznej i ustanowienia zasady pluralizmu.

Konstytucja Republiki Białorusi z 1994 roku uznała zasadę pluralizmu politycznego za naczelną zasadę ustrojową, stanowiącą fundament państwa demokratycznego.

i\epumiica tsialorusi

Zarówno demokratyczna Konstytucja, jak i wybory parlamentarne z 1995 roku sprzyjały powstawaniu i ewolucji partii politycznych na Białorusi. Według danych z 1995 roku na Białorusi działały 34 partie polityczne. Ich cele, zasady i programy pozwalają zgrupować je w trzech blokach.

Pierwszy blok to partie demokratycznej opozycji. Stanowiły go ugrupowania skupiające postępowych patriotów. Najważniejsze z nich to: Białoruski Front Narodowy, Białoruska Socjaldemokratyczna Hramada oraz Zjednoczona Partia Obywatelska.

Drugą grupę stanowiły ugrupowania centrowe, o rodowodzie postkomunistycznym, jednak popierające przekształcenia demokratyczne i rynkowe. Najważniejszą partią w tym bloku była Partia Zgody Narodowej.

Trzeci blok tworzyły partie wyraźnie antyreformatorskie, a często neoko-munistyczne. Głównymi partiami w tym bloku były: Partia Komunistów Białorusi, Zjednoczona Agrarno-Demokratyczna Partia Białorusi i Ludowy Ruch Białorusi.

Po wyborach parlamentarnych z 1995 roku w Radzie Najwyższej XIII kadencji znalazło się 96 deputowanych bezpartyjnych, 42 członków Partii Komunistów Białorusi, 33 przedstawicieli bloku rolniczego - głównie Partii Agrarnej, 12 członków Związku Socjaldemokratycznego, 9 członków Zjednoczonej Partii Obywatelskiej, 8 członków Partii Zgody Narodowej, 2 członków Ogólnobiałoruskiej Socjaldemokratycznej Hramady. Białoruski Front Narodowy nie zdobył żadnego mandatu i pozostał partią pozaparlamentarną.

Narzucenie przez prezydenta Aleksandra Łukaszenkę, w wyniku referendum z 1996 roku, nowej konstytucji, rozwiązanie demokratycznie wybranej Rady Najwyższej XIII kadencji, wprowadzenie systemu rządów dyktatury prezydenckiej i metod państwa policyjnego, niemal całkowicie zmarginalizowało znaczenie i oddziaływanie partii politycznych na system władzy państwowej.

Na podstawie dekretu wydanego przez prezydenta na początku 1998 roku, wszystkie dotychczas legalnie istniejące i zarejestrowane partie polityczne, organizacje społeczne i związki zawodowe zmuszone zostały do powtórnej rejestracji w rejestrze prowadzonym przez ministra sprawiedliwości. Nowa regulacja prawna zaostrzyła wymogi, które spełniać miały partie polityczne. Między innymi dwukrotnie (do tysiąca) w stosunku do poprzednio obowiązujących przepisów zwiększono minimalną liczbę członków partii politycznych. O powtórną rejestrację wystąpiło 19 partii. Wszystkie dotychczasowe znaczące partie opozycyjne zostały powtórnie zarejestrowane. Rejestracji odmówiono jedynie Partii Zdrowego Rozsądku i Białoruskiemu Związkowi Chrześcijańsko-Demokratycznemu.

Nowa restrykcyjna regulacja w zakresie rejestracji partii politycznych, wprowadzona głównie w związku z przygotowaniami do wyborów Izby Reprezentantów Zgromadzenia Narodowego w 2000 roku, poważnie utrudniła partiom rejestrację ich oddziałów terenowych. Tylko cztery partie, w tym dwie partie komunistyczne - prołukaszenkowska Partia Komunistów Białorusi i opozycyjna Komunistyczna Partia Białorusi oraz Partia Liberalno-Demokratyczna, zarejestrowały swoje oddziały terenowe.

Partie, które nie zarejestrowały swoich oddziałów terenowych, nie mogły automatycznie zgłaszać w okręgach kandydatów na deputowanych do parlamentu, lecz musiały zbierać w każdym z tych okręgów podpisy poparcia dla kandydatów.

W dniu 28 grudnia 1998 roku weszła w życie ustawa o zmianach do niektórych aktów prawnych Republiki Białorusi. Na podstawie tego aktu białoruskie media otrzymały zakaz informowania opinii publicznej o niezarejestrowanych w Ministerstwie Sprawiedliwości partiach i organizacjach społecznych. Regulacje te miały na celu całkowitą izolację nieoficjalnych ugrupowań opozycyjnych. Obecnie większość liczących się do 1996 roku partii i ugrupowań politycznych działa w opozycji, a wraz z umacnianiem się systemu państwa policyjnego i postępującym ograniczaniem wolności i praw politycznych ich oficjalne znaczenie stało się znikome.

2. PRAWO WYBORCZE

Analiza prawa wyborczego w Republice Białorusi nie jest możliwa bez uwzględnienia ogólnych mechanizmów realizacji władzy w państwie.

Dyktatura prezydencka, system państwa policyjnego oraz łamanie wolności i praw człowieka i obywatela w sposób zasadniczy determinują system wyborczy.

Prawo wyborcze na Białorusi, poczynając od 1989 roku, przeszło ewolucję od koncesjonowanych form, okresu demokratyzacji państwa sowieckiego pod rządami Konstytucji BSRR z 1978 roku, przez w pełni demokratyczne reguły ustanowione w ustawie zasadniczej z 1994 roku, aż po obecne uregulowania będące następstwem narzuconych przez prezydenta zmian konstytucyjnych dokonanych w wyniku listopadowego referendum z 1996 roku.

Wyłącznie formalna analiza obowiązujących przepisów pozwala stwierdzić, że podstawy prawa wyborczego w Republice Białorusi uregulowane zostały w nowej redakcji Konstytucji z 1994 roku, dokonanej w wyniku listopadowego referendum z 1996 roku oraz w ustawie - Kodeks wyborczy Republiki Białorusi z dnia 11 lutego 2000 roku.

Nowa redakcja konstytucji utrzymała dotychczasowy rozdział III ustawy zasadniczej z 1994 roku, noszący tytuł System wyborczy i referendum.

Obejmuje on artykuły od 64 do 78. W nowej redakcji konstytucji wprowadzonych zostało kilka zasadniczych zmian w stosunku do poprzednich uregulowań. Po pierwsze, z uwagi na ustanowienie w miejsce jednoizbowej Rady Najwyższej dwuizbowego Zgromadzenia Narodowego uregulowane zostały zasady wyboru nieistniejącej wcześniej Rady Republiki. Wybory do Rady Republiki nie mają charakteru bezpośredniego. Jej członkowie wybierani są przez rady terenowe (56), a ośmiu pozostałych członków mianuje prezydent.

Po drugie, konstytucja dokonała zmiany sposobu powoływania Centralnej Komisji do spraw Wyborów Referendum. Połowę członków Komisji oraz jej przewodniczącego powołuje i odwołuje prezydent. Po trzecie, konstytucja zmieniła sposób rozpisywania wyborów. Wyłączne prawo rozpisywania wyborów do parlamentu i rad terenowych posiada prezydent. Ponadto w nowej redakcji konstytucji zmienione zostały przepisy dotyczące przeprowadzania referendum, także oddające prezydentowi pełnię władzy nad tą instytucją.

Kodeks wyborczy z 11 lutego 2000 roku stanowi swego rodzaju zbiór dotychczas obowiązujących przepisów prawa wyborczego do parlamentu, rad terenowych, wyborów prezydenta oraz przeprowadzania referendum. Zawiera on także przepisy dotyczące Centralnej Komisji Wyborczej, wprowadzone wcześniej na podstawie ustawy z 30 kwietnia 1998 roku.

Konstytucja i kodeks wyborczy formalnie deklarują demokratyczne zasady prawa wyborczego. Jednak wszechstronny brak mechanizmów demokracji na każdym etapie białoruskiego procesu wyborczego sprawia, że zarówno szczegółowe rozwiązania prawne, jak i praktyka wyborcza stanowią zaprzeczenie pięcioprzymiotni-kowego prawa wyborczego. Zaznaczyć jedynie należy, że cechą charakterystyczną prawa wyborczego do Izby Deputowanych jest oparcie go na zasadzie większości, a nie proporcjonalności. Deputowani do Izby Deputowanych, tak jak poprzednio do Rady Najwyższej XIII kadencji, wybierani są w okręgach jednomandatowych. Ustanowiony wymóg co najmniej 50% frekwencji (a w drugiej i kolejnych turach 25% frekwencji) w wyborach w okręgu, spowodował w 1995 roku, a także w wyborach przeprowadzonych w październiku 2000 roku, konieczność kilkakrotnego powtarzania wyborów właśnie ze względu na niską frekwencję.

W wyborach w 2000 roku 110 deputowanych Izby Reprezentantów wybieranych było aż w trzech turach głosowania, w których kolejno wybrano 41, 56 i 13 deputowanych. Opozycja oraz organizacje międzynarodowe (przedstawiciele OBWE) obserwując wybory parlamentarne w 2000 roku, wysunęły szereg poważnych zarzutów w stosunku do praw i metod wyborczych oraz zarzuciły władzom liczne fałszerstwa.

Najważniejsze formalne zarzuty w stosunku do prawa wyborczego to: a) brak zasady proporcjonalności, uniemożliwiający partiom politycznym wysuwanie swoich list kandydatów, b) uniemożliwienie dostępu do oficjalnych mediów opozycji oraz innym niż popieranym przez prezydenta kandydatom, c) niedopuszczenie do kandydowania tych działaczy, którym kiedyś wymierzano kary administracyjne za udział w manifestacjach i działalności opozycyjnej, d) uniemożliwienie kandydowania więźniom politycznym, e) brak możliwości skierowania przez partie polityczne mężów zaufania, którzy mogliby w sposób niezależny kontrolować wybory, f) przeprowadzanie wyborów nie w jednym dniu, lecz przez sześć kolejnych dni, co faktycznie uniemożliwiało ich rzetelne kontrolowanie, sprzyjało manipulacjom, a nawet fałszerstwom.

W ocenach obserwatorów OBWE, przedstawicieli Unii Europejskiej oraz Rady Europy zarówno prawo wyborcze, jak i same wybory spotkały się ze zdecydowaną

krytyką jako pozbawione wolności, niesprawiedliwe i niedemokratyczne, a opozycja białoruska ogłosiła ich bojkot.

3. WOLNOŚCI I PRAWA SPOŁECZNE I EKONOMICZNE

Konstytucja Republiki Białorusi z 1994 roku zawierała w swojej treści szeroki katalog wolności i praw politycznych, gospodarczych i społecznych. Ewolucja ustroju w latach 1989-1995 spowodowała, że w wyniku uchwalanych przez Radę Najwyższą ustaw stworzone zostały prawne podstawy realizacji reform o charakterze wolnorynkowym, przy poszanowaniu i pełnej ochronie własności prywatnej oraz wolności i równości w zakresie działalności gospodarczej i życia społecznego. Wraz z dojściem do władzy prezydenta Aleksandra Łukaszenki oraz po dokonaniu przez niego nowej redakcji konstytucji na podstawie listopadowego referendum z 1996 roku, systematycznie były ograniczane prawa i wolności człowieka i obywatela.

W marcu 1997 roku na podstawie prezydenckiego dekretu nr 5 o trybie organizowania mitingów, zebrań i demonstracji, w sposób drastyczny ograniczono prawo do zgromadzeń i manifestacji, wolności związkowych oraz wolność słowa. Dekret wprowadzał bardzo surowe kary grzywny oraz uproszczone procedury sądowe. Organizatorzy i uczestnicy manifestacji skazywani byli wyłącznie na podstawie zeznań funkcjonariuszy rozpędzających zgromadzenia.

Ograniczane i łamane były prawa pracownicze. Na podstawie dekretów prezydenckich zakazano przyjmowania do pracy przedstawicieli opozycji. W marcu 1997 roku kolejny dekret uzależnił prawo do otrzymania zasiłku dla bezrobotnego od odpracowania we wskazanym administracyjnie miejscu określonego czasu pracy.

Zasada wolności gospodarczej ograniczona została przez dekret nr 208 z 1996 roku, obowiązujący od początku 1997 roku. Na jego podstawie 87 tysięcy prywatnych przedsiębiorstw (54% ogółu działających na Białorusi) zostało zamkniętych. Regulacja ta uderzała przede wszystkim w wolne zawody, wydawców, przedsiębiorców rolnych, handlarzy i rzemieślników, podcinając tym samym podstawy i oparcie ekonomiczne działaczom ruchu demokratycznego. Na podstawie przepisów tego dekretu dokonywano także administracyjnej konfiskaty mienia.

Ograniczenie prawa własności prywatnej i swobody działalności gospodarczej dokonywane było także na drodze restrykcyjnych działań podatkowych. W roku , 1998 na drobną przedsiębiorczość zostały nałożone dodatkowe, wcześniej nie ustanowione, działające wstecz obowiązki podatkowe, doprowadzające do „ekonomicznego" zniszczenia drobnej przedsiębiorczości (bazary). Rozbudowany został represyjny aparat fiskalny, wyposażony w prawo przeszukiwania i konfiskaty prywatnego mienia przedsiębiorców bez postanowienia sądu. W wyniku tych metod na Białorusi niemal całkowicie zlikwidowano prywatne krajowe i zagraniczne przedsiębiorstwa, z wyjątkiem tych, które powiązane były z oficjalnie uznawanymi politykami.

Kepublika Białorusi

~zr

Ograniczone zostały także wolności związkowe. Pomimo że władze zdecydowały się zarejestrować opozycyjny Białoruski Kongres Demokratycznych Związków Zawodowych, to na podstawie kolejnego dekretu prezydenckiego szczególnie uprzywilejowana została oficjalna Białoruska Federacja Związków Zawodowych.

Od 1994 roku ograniczeniu i kontroli poddana została także działalność stowarzyszeń, w szczególności zaś organizacji pozarządowych. W marcu 1997 roku wprowadzony został zakaz wywozu i przywozu na Białoruś „drukowanych i audiowizualnych materiałów oraz innych nośników informacji, które mogą zaszkodzić politycznemu lub ekonomicznemu interesowi państwa".

Wszystkie przejawy ograniczenia oraz łamania na drodze prawnej i faktycznej wolności i praw człowieka i obywatela potwierdzają, że Republika Białoruś pod rządami prezydenta Łukaszenki nie respektuje w tym zakresie standardów wyznaczonych przez prawo międzynarodowe.

III. SYSTEM ORGANÓW PAŃSTWOWYCH

1. PREZYDENT

Nowa redakcja Konstytucji Republiki Białorusi przyjęta po listopadowym referendum z 1996 roku, zrywając z zasadą trójpodziału władzy, stawia prezydenta ponad wszystkimi organami w państwie. W urzędzie prezydenta skupia się niemal cała władza, a relacje zachodzące między nim a pozostałymi organami państwowymi pozwalają postawić tezę, że jest to władza jednolita, niepodzielna, przybierająca formę dyktatury prezydenckiej.

Pozycja polityczno-ustrojowa prezydenta określona została ogólnie w art. 79 Konstytucji. W świetle tego przepisu prezydent jest głową państwa, gwarantem Konstytucji Republiki Białorusi oraz praw i wolności człowieka i obywatela. Prezydent jest najwyższym organem Republiki, uosabia jedność narodu, gwarantuje realizację podstawowych kierunków wewnętrznej i zewnętrznej polityki, reprezentuje państwo na zewnątrz. Strzeże on suwerenności Republiki Białorusi, bezpieczeństwa narodowego i integralności terytorium państwa. Prezydent zapewnia stabilność polityczną i ekonomiczną, ciągłość i współdziałanie organów państwa oraz pośredniczy pomiędzy organami władzy państwowej a społeczeństwem.

Konstytucja ustanawia zasadę niepołączalności urzędu prezydenta z innymi funkcjami i urzędami. Prezydent nie może być deputowanym ani członkiem Rady Republiki, nie może zajmować innych funkcji w urzędach i organach oraz organizacjach społecznych. Nie może być członkiem partii politycznych ani prowadzić działalności gospodarczej i otrzymywać innego wynagrodzenia za pracę, z wyjątkiem honorariów za utwory nauki, literatury i sztuki.

Prezydent obdarzony jest nietykalnością, a jego cześć i godność chronione są przez ustawy. Znamiennym przepisem konstytucji, obrazującym jego dominującą pozycję w państwie, jest zakaz utrudniania prawodawczej działalności prezydenta. Naruszenie tego zakazu stanowi przestępstwo ścigane z ustawy.

Prezydent wybierany jest w bezpośrednich wyborach powszechnych przez obywateli posiadających czynne prawo wyborcze do parlamentu. Tryb wyboru i przebieg głosowania określa ustawa o wyborze Prezydenta Republiki Białorusi.

Kadencja prezydenta wynosi 5 lat. Ta sama osoba może pełnić urząd prezydenta tylko przez dwie kadencje. Na podstawie art. 81 Konstytucji wybory prezydenta wyznacza Izba Deputowanych nie później niż na pięć miesięcy i przeprowadza się je nie później niż na dwa miesiące przed upływem kadencji poprzedniego prezydenta.

W wypadku opróżnienia urzędu prezydenta przed upływem pełnej kadencji wybory przeprowadza się nie wcześniej niż po 30 dniach i nie później niż po 70 dniach od dnia opróżnienia urzędu.

Kandydatem na prezydenta może być obywatel Republiki, który ukończył 35 lat i posiada czynne prawo wyborcze. Konstytucja przewiduje w stosunku do kandydata obowiązek zamieszkiwania przez co najmniej 10 lat przed wyborami na terytorium Białorusi. Kandydat na prezydenta może być zgłoszony wyłącznie przez obywateli (minimum sto tysięcy podpisów). Poprzednio obowiązująca Konstytucja z 1994 roku przyznawała również takie prawo co najmniej 70 deputowanym Rady Najwyższej.

Wybory są ważne, jeżeli w głosowaniu wzięła udział co najmniej połowa obywateli uprawnionych do głosowania. Na prezydenta zostaje wybrany ten kandydat, który uzyska więcej niż połowę ważnie oddanych głosów. Jeżeli żaden z kandydatów nie otrzyma wymaganej liczby głosów, przeprowadzona zostaje druga tura głosowania. Przechodzą do niej dwaj kandydaci, którzy uzyskali największą liczbę głosów. Za wybranego uważa się kandydata, który uzyskał w drugiej turze więcej niż połowę ważnie oddanych głosów.

Prezydent obejmuje swój urząd z chwilą złożenia przysięgi przed Zgromadzeniem Narodowym, w obecności sędziów Sądu Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Najwyższego Sądu Gospodarczego. Treść przysięgi w nowej redakcji konstytucji uległa zasadniczej zmianie w części dotyczącej obowiązku przestrzegania prawa. O ile bowiem w Konstytucji z 1994 roku prezydent przysięgał „przestrzegać ustaw", to w obecnej treści, która jest następstwem przyjęcia zasady nadrzędności dekretów prezydenckich nad ustawami, obowiązek przestrzegania tych aktów (pochodzących od parlamentu) został pominięty.

Urząd prezydenta może zostać opróżniony w następujących przypadkach:

a) zrzeczenia się urzędu przez prezydenta,

b) usunięcia prezydenta z urzędu,

c) przedterminowego zwolnienia prezydenta z urzędu,

d) śmierci prezydenta.

Republika BiałorusT

Przedterminowe zwolnienie prezydenta może mieć miejsce w razie jego niezdolności do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia. Decyzję taką na wniosek specjalnie powołanej w tym celu przez obie izby komisji podejmuje Izba Deputowanych - większością dwóch trzecich głosów pełnego składu Izby oraz Rada Republiki - większością dwóch trzecich głosów pełnego składu Izby.

Prezydent może być usunięty z urzędu w związku z popełnieniem zdrady stanu lub innego ciężkiego przestępstwa. Wniosek w tej sprawie postawić może jedna trzecia składu Izby Deputowanych. Śledztwo parlamentarne i oskarżenie należy do kompetencji Rady Republiki. Prezydenta uważa się za usuniętego z urzędu, jeżeli za taką decyzją opowie się co najmniej dwie trzecie pełnego składu Izby Deputowanych oraz dwie trzecie pełnego składu Rady Republiki. Niepodjęcie uchwał o usunięciu prezydenta z urzędu w terminie jednego miesiąca od przedstawienia oskarżenia oznacza odrzucenie wniosku.

W wypadku, gdy podstawę usunięcia z urzędu stanowi przestępstwo, sprawa co do istoty oskarżenia rozpatrywana jest nie przez Radę Republiki, lecz przez Sąd Najwyższy.

Przed wprowadzeniem zmian do Konstytucji w 1996 roku usunięcie prezydenta z urzędu mogło nastąpić w związku z naruszeniem przez niego konstytucji. Decyzja w tym zakresie należała do Sądu Konstytucyjnego. Prezydent mógł być usunięty z urzędu także w drodze referendum. Obecna, nowa redakcja konstytucji procedur tych nie przewiduje. Gdy urząd prezydenta jest opróżniony, jego uprawnienia przejmuje Przewodniczący Rady Republiki.

Prezydent Republiki Białorusi posiada niemal nieograniczone uprawnienia w stosunku do całego aparatu państwowego (parlamentu, rządu, sądów, organów kontroli), a poprzez nadrzędność dekretów nad ustawami oraz wyłączną możliwość rozpisywania referendum władza ta ma charakter dyktatorski. W świetle przepisów konstytucji wymienić należy następujące cztery grupy uprawnień prezydenta.

Po pierwsze, uprawnienia w stosunku do konstytucyjnych organów państwa. W ramach tych kompetencji prezydent:

- za zgodą Izby Deputowanych powołuje premiera i określa strukturę rządu,

- powołuje oraz zwalnia zastępców premiera, ministrów i innych członków rządu, przyjmuje dymisję rządu,

- posiada prawo uchylenia aktów rządu,

- za zgodą Rady Republiki powołuje przewodniczących: Sądu Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Najwyższego Sądu Gospodarczego,

- za zgodą Rady Republiki powołuje sędziów Sądu Najwyższego, sędziów Najwyższego Sądu Gospodarczego, przewodniczącego Komisji Centralnej do spraw wyborów i przeprowadzenia referendów powszechnych, prokuratora generalnego, przewodniczącego i członków zarządu Banku Narodowego, a po powiadomieniu Rady Republiki zwalnia z tych urzędów,

- powołuje 6 sędziów (z 12) Sądu Konstytucyjnego,

- powołuje 6 członków Komisji Centralnej do spraw wyborów i przeprowadzenia referendów powszechnych,

- zarządza wybory do parlamentu i do lokalnych organów przedstawicielskich,

- rozwiązuje izby parlamentu,

- powołuje i zwalnia przewodniczącego Komitetu Kontroli Państwowej,

- tworzy, likwiduje i reorganizuje administrację prezydenta. Po drugie, prezydent posiada szerokie kompetencje w sferze prawodawstwa. Do uprawnień tych należy zaliczyć:

- prawo inicjatywy ustawodawczej,

- podpisywanie ustaw oraz prawo weta zawieszającego,

- zarządzanie referendów powszechnych,

- występowanie do Sądu Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności z konstytucją aktów normatywnych,

- prawo występowania do parlamentu z wnioskiem o zmianę lub uzupełnienie konstytucji,

- wydawanie zarządzeń i rozporządzeń,

- prawo wydawania na podstawie upoważnienia parlamentu Republiki Białorusi dekretów, a także wydawania bez takiego upoważnienia dekretów tymczasowych.

Po trzecie, prezydent posiada uprawnienia w sferze stosunków zewnętrznych i obrony kraju. W ramach tych kompetencji prezydent:

- prowadzi rokowania i podpisuje umowy międzynarodowe,

- powołuje i odwołuje przedstawicieli dyplomatycznych Republiki Białorusi w innych państwach i przy organizacjach międzynarodowych,

- przyjmuje listy uwierzytelniające i od akredytowanych przy nim przedstawicieli dyplomatycznych innych państw,

- zwołuje i przewodniczy Radzie Bezpieczeństwa, powołuje i zwalnia państwowego sekretarza Rady Bezpieczeństwa,

- jest głównodowodzącym Sił Zbrojnych, powołuje i zwalnia wyższych dowódców Sił Zbrojnych,

- wprowadza stan wojenny,

- ogłasza całkowitą lub częściową mobilizację.

Po czwarte, prezydent posiada uprawnienia w sferze stosunków z obywatelami. W ramach tych uprawnień prezydent:

- decyduje o nadaniu obywatelstwa Republiki Białorusi, o jego ustaniu oraz o udzieleniu azylu,

- stosuje prawo łaski,

- przyznaje nagrody i odznaczenia państwowe,

- ustanawia święta państwowe oraz dni wolne,

- wprowadza na terytorium Republiki bądź w poszczególnych jej częściach stan wyjątkowy oraz ma prawo odroczyć przeprowadzenie strajku lub go wstrzymać (nie dłużej niż przez 3 miesiące).

Niezwykle ważną kwestią - z punktu widzenia istoty ustroju państwa oraz miejsca i pozycji polityczno-ustrojowej prezydenta w systemie państwowym - jest charakter aktów prawnych prezydenta. Ma to także zasadnicze znaczenie dla oceny prezydentury Aleksandra Łukaszenki. Obecny Prezydent Białorusi swoją absolutną dyktatorską władzę oparł bowiem na rządzeniu państwem przy pomocy dekretów - jako aktów nadrzędnych nad ustawami pochodzącymi od parlamentu.

Prezydent posiada prawo wydawania dekretów, rozporządzeń i zarządzeń (ukazów), mających charakter źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Konstytucja ustanawia dwa rodzaje dekretów prezydenckich.

Pierwszy to dekrety wydawane na podstawie ustaw o delegowaniu prezydentowi uprawnień ustawodawczych. Z inicjatywą ustawodawczą do parlamentu w tej sprawie może wystąpić prezydent. W projekcie określone zostają zakres i czas delegowanych uprawnień.

Drugi stanowią dekrety tymczasowe. Wydawane są one bezpośrednio na podstawie uprawnień prezydenta zawartych w konstytucji, w sytuacji szczególnej konieczności. Prezydent może je wydać z własnej inicjatywy lub na wniosek rządu. Dekrety tymczasowe podlegają zatwierdzeniu przez obie Izby Zgromadzenia Narodowego. Jeżeli Izba Deputowanych oraz Izba Republiki nie uchylą dekretu tymczasowego większością dwóch trzecich głosów pełnego składu każdej izby, dekret tymczasowy utrzymuje swoją moc obowiązującą. Ponieważ odrzucenie dekretu wymaga tak znacznej większości, a obie Izby Zgromadzenia Narodowego składają się niemal wyłącznie ze zwolenników Aleksandra Łukaszenki, prezydent może w sposób całkowicie nieskrępowany i niekontrolowany rządzić państwem przy pomocy dekretów.

Nadrzędność dekretów tymczasowych nad ustawami potwierdza Konstytucja w art. 101. W świetle tego przepisu, w przypadku gdy dekret tymczasowy nie zostanie uchylony przez obie Izby Zgromadzenia Narodowego, w razie jego kolizji z ustawą obowiązuje dekret tymczasowy. Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku zarządzeń (ukazów) prezydenta, wydawanych na podstawie ustawy oraz wydawanych bez ustawowego uprawnienia, przy czym akty te w ogóle nie wymagają przedłożenia ich Izbom Zgromadzenia Narodowego.

Prezydent wydaje ponadto rozporządzenia, które mają klasyczny charakter aktów wykonawczych i posiadają niższą moc prawną od ustaw, dekretów i zarządzeń (ukazów).

System dyktatury prezydenckiej wprowadzony przez Aleksandra Łukaszenkę posiada istotne znaczenie dla systemu rządów na Białorusi. Pomimo że Rada Ministrów jest według konstytucji głównym organem władzy wykonawczej, to szereg z jej kompetencji przejętych zostało przez prezydenta, jego administrację oraz Sekretariat Rady Bezpieczeństwa. Rada Ministrów jest powoływana i odwoływana przez prezydenta, a z upływem jego kadencji rząd obowiązany jest złożyć dymisję. Ponadto bezpośrednio prezydentowi podporządkowane zostały służba bezpieczeństwa oraz wojsko. Aparat podległy rządowi nie posiada koniecznej samodzielności w podejmowaniu decyzji.

W listopadzie 2001 r. prezydent Aleksander Łukaszenko

wydał nowe rozporządzenie „O ministrach Republiki Białorusi", zwiększające znaczenie ministrów w systemie władzy. Wchodzą oni w skład Rady Ministrów, ale podejmują także samodzielne decyzje w stosunku do swego resortu.

Prezydent Aleksander Łukaszenka po raz pierwszy wybrany został w wyborach powszechnych 12 sierpnia 1994 roku. Do władzy doszedł, szermując hasłami populistycznymi, obiecując rozprawić się z niewydolnym i skorumpowanym aparatem władzy. Obiecywał poprawę sytuacji gospodarczej oraz powrót do integracji z Rosja. W krótkim czasie doprowadził do zahamowania i odejścia od reform wolnorynkowych. Rozpędzenie demokratycznie wybranej

Rady Najwyższej XIII kadencji, narzucenie zmian w konstytucji w wyniku listopadowego referendum z 1996 roku, utworzenie posłusznego sobie Zgromadzenia Narodowego, przejęcie kontroli nad środkami masowego przekazu sprawiły, że zapowiedziane niegdyś przez niego „rządy prawa" przekształciły się w autorytaryzm polityczny.

Pomimo że organizacje międzynarodowe oraz poszczególne państwa nie uznają

instytucji i faktów ustrojowych, dokonywanych przez prezydenta Aleksandra Łu-kaszenkę, społeczeństwo białoruskie (w szczególności mieszkańcy wsi), wobec braku szerokich elit politycznych i rozbicia opozycji w znacznej części popiera prezydenta. Przejawem tego był ponowny wybór Aleksandra Łukaszenki na Prezydenta Republiki Białorusi w powszechnym głosowaniu w dniu 9 września 2001 roku już w pierwszej turze wyborów.

2. PARLAMENT

Konstytucja Republiki Białorusi z 14 marca 1994 roku, stojąc na gruncie zasady trójpodziału władzy, ustanowiła jako organ władzy ustawodawczej Radę Najwyższą, jednoizbowy organ reprezentacji narodu. Kadencja Rady Najwyższej wynosiła 5 lat. W jej skład wchodzić miało 260 deputowanych wybranych demokratycznie w oparciu o pięcioprzymiotnikowe prawo wyborcze, z tym zastrzeżeniem, że zasada proporcjonalności zastąpiona została zasadą większości. Deputowani wybierani byli bowiem w okręgach jednomandatowych. Pierwsze demokratyczne wybory do Rady Najwyższej, które odbyły się w 1995 roku, wyłoniły zaledwie 198 deputowanych.

Do ukonstytuowania się Rady Najwyższej wymagany był wybór co najmniej 174 deputowanych. Pozostałe mandaty nie zostały obsadzone. Deputowani posiadali immunitet o charakterze materialnym, w wyniku którego nie ponosili odpowiedzialności za swoją działalność w Radzie w czasie pełnienia obowiązków deputowanego, jak i po ich zakończeniu.

Rada Najwyższa uzyskała na podstawie konstytucji stosunkowo szerokie uprawnienia. Posiadała prawo zarządzania referendum, uchwalania i zmiany konstytucji, uchwalania ustaw i uchwał oraz kontroli ich wykonywania. Zarządzała swoje własne wybory oraz wybory terenowych rad deputowanych, wyznaczała wybory prezydenta, powoływała pełny skład Centralnej Komisji Wyborczej, wybierała Sąd Konstytucyjny, Sąd Najwyższy, Najwyższy Sąd Gospodarczy, prokuratora generalnego, przewodniczącego oraz Radę Kontroli, a także przewodniczącego i członków kierownictwa Banku Narodowego.

Rada Najwyższa określała tryb rozstrzygania spraw administracyjno-terytorialnego ustroju państwa, wyznaczała podstawowe kierunki wewnętrznej i zewnętrznej polityki państwa, zatwierdzała budżet i kontrolowała jego wykonanie, ratyfikowała i wypowiadała umowy międzynarodowe, decydowała o amnestii oraz sprawowała nadzór nad terenowymi radami deputowanych.

Zasadniczo nie uczestniczyła ona w procesie powoływania i kontroli rządu, które to kompetencje należały do prezydenta. Organizację i tryb pracy Rady Najwyższej określał uchwalony przez Radę regulamin.

Organizacja wewnętrzna Rady Najwyższej nie odbiegała od standardów parlamentów państw demokratycznych. Rada wybierała ze swego grona przewodniczącego (kierującego pracami parlamentu) oraz jego zastępców. Przewodniczący, jego zastępcy oraz wybrani deputowani tworzyli organ kolegialny kierujący pracą Rady Najwyższej. W parlamencie działały stałe komisje, których zadaniem było przygotowywanie i rozpatrywanie aktów prawnych oraz realizacja w ograniczonym zakresie funkcji kontrolnych.

W świetle postanowień konstytucji pełnomocnictwa Rady Najwyższej pozostawały w mocy do chwili otwarcia pierwszego posiedzenia nowo wybranej Rady Najwyższej.

Demokratycznie wybrany parlament (Rada Najwyższa XIII kadencji) przetrwał w tym kształcie zaledwie jeden rok. Od chwili wyboru na urząd prezydenta Aleksander Łukaszenka nie krył swego zamiaru konfrontacji z Radą Najwyższą i dążenia do jej całkowitej eliminacji z systemu politycznego Białorusi.

Już w kwietniu 1995 roku doszło do brutalnego usunięcia z gmachu parlamentu przy pomocy milicji 19 protestujących deputowanych Rady Najwyższej XII kadencji, l września 1995 roku prezydent wydał dekret „o pewnych środkach na rzecz zapewnienia stabilności i porządku prawnego w Republice Białorusi", na podstawie którego zniesiony został immunitet deputowanych Rady Najwyższej XII kadencji.

W trakcie demokratycznych wyborów do Rady Najwyższej w 1995 roku prezydent Aleksander Łukaszenka jawnie manifestował niechęć do nowych deputowanych, podkreślając wielokrotnie, że „jest przeciw wszystkim kandydatom", sprzyjając takiemu przebiegowi wyborów, aby nowa Rada Najwyższa nie została wybrana w składzie pozwalającym na jej ukonstytuowanie się.

W wyniku listopadowego referendum z 1996 roku prezydent narzucił nową redakcję konstytucji. Przewidywała ona przekształcenie dotychczasowej jednoizbowej Rady Najwyższej w parlament dwuizbowy - Zgromadzenie Narodowe Republiki Białorusi. W świetle nowych uregulowań parlament utracił pozycję władzy ustawodawczej, gdyż z treści konstytucji usunięta została zasada trójpodziału władzy.

Zgromadzenie Narodowe składa się z dwóch izb: Izby Deputowanych (110 członków) oraz Rady Republiki (64 członków). Izba Deputowanych wybierana jest w wyborach powszechnych w okręgach jednomandatowych. Rada Republiki nie posiada charakteru przedstawicielskiego. Sposób kształtowania jej składu nadaje jej charakter izby przedstawicielstwa terytorialnego, pochodzącej w części z wyborów pośrednich (56 członków wybierają deputowani do rad terenowych stopnia podstawowego), a w części z nominacji prezydenta (8 członków). Kadencja parlamentu wynosi 4 lata. Jednak konstytucja daje prezydentowi szerokie i wyłączne uprawnienia w zakresie przedterminowego rozwiązania obu izb parlamentu.

Decyzja o rozwiązaniu Zgromadzenia Narodowego powinna być poprzedzona konsultacjami z przewodniczącymi obu izb. Rozwiązane mogą być zarówno obie izby, jak też każda izba oddzielnie. Izba Deputowanych może być rozwiązana, gdy nie wyrazi ona wotum zaufania, wyrazi wotum nieufności lub dwukrotnie nie wyrazi zgody na mianowanie premiera proponowanego przez prezydenta. Prezydent może także rozwiązać parlament, gdy Sąd Konstytucyjny orzeknie o poważnym naruszeniu konstytucji przez każdą z izb.

Nowa redakcja konstytucji, przyznając prezydentowi niemal dyktatorskie uprawnienia, w poważnym stopniu ograniczyła pozycję polityczno-ustrojową parlamentu, jakim jest Zgromadzenie Narodowe. Przy parlamencie pozostała formalnie funkcja ustrojodawcza (uchwalenie lub zmiana konstytucji) oraz funkcja ustawodawcza, choć nadrzędność dekretów prezydenckich nad ustawami, w systemie źródeł prawa, podważa samą istotę ustawy, jaką posiada ona w demokratycznym państwie prawa. Praktyka tworzenia norm rangi ustawowej niemal wyłącznie w formie dekretów, stosowana przez Aleksandra Łukaszenkę, zmarginalizowała funkcję ustawodawczą parlamentu. Do zadań obu izb parlamentu należy ratyfikacja zawieranych przez prezydenta umów międzynarodowych.

Rada Republiki wyraża zgodę na powołanie przez prezydenta przewodniczących: Sądu Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Najwyższego Sądu Gospodarczego, a także na powołanie sędziów Sądu Najwyższego, sędziów Najwyższego Sądu Gospodarczego, przewodniczącego Centralnej Komisji ds. Wyborów i Referendów, prokuratora generalnego oraz prezesa i członków Zarządu Banku Narodowego.

O marginalizacji i podporządkowaniu Zgromadzenia Narodowego prezydentowi Aleksandrowi Łukaszence świadczą okoliczności jego ukonstytuowania się. Niezwłocznie po podpisaniu nowej redakcji konstytucji, 27 listopada 1996 roku ponad stu deputowanych Rady Najwyższej XIII kadencji uchwaliło wygaśnięcie jej uprawnień. Ze 122 deputowanych Rady Najwyższej (na ogólną liczbę 198) opowiadających się za nową konstytucją, prezydent stworzył 110-osobową Izbę Deputowanych. Wybór 64 członków Rady Republiki zadekretował prezydent. Pozostała część deputowanych Rady Najwyższej (85 członków) nie uznała ważności referendum oraz zmian konstytucyjnych i ogłosiła się jedynym legalnym organem władzy ustawodawczej.

Republika Białorusi

"29"

W dniu 12 grudnia 1996 roku Parlament Europejski przyjął rezolucję potępiającą politykę prezydenta Aleksandra Łukaszenki i uznał za jedynie legalną władzę ustawodawczą demokratycznie wybraną Radę Najwyższą XIII kadencji.

Pozbawiona jednak całkowicie realnej władzy w państwie Rada Najwyższa, nękana politycznie i administracyjnie, pozostała na marginesie życia publicznego jako instytucja opozycyjna.

3. SĄD KONSTYTUCYJNY

Sąd Konstytucyjny w Republice Białorusi ustanowiony został po raz pierwszy na podstawie przepisów Konstytucji z 15 marca 1994 roku. W pierwotnym swoim tekście Sądowi Konstytucyjnemu poświęcony został oddzielny rozdział ustawy zasadniczej, noszący tytuł Sqd Konstytucyjny Republiki Białorusi. Sąd Konstytucyjny włączony został do organów kontroli państwowej. Nie znalazł się w obrębie władzy sądowniczej, choć posiadał jurysdykcyjny charakter. 30 marca 1994 roku uchwalona została ustawa o Sądzie Konstytucyjnym. W pierwszym okresie swojej działalności Sąd Konstytucyjny działał w warunkach demokratycznego państwa prawa. Powstał fachowy, kompetentny i niezawisły skład, a praktyka i orzecznictwo umacniały konstytucję i ustawy, kształtowały zasady państwa prawa, chroniły wolności i praw człowieka i obywatela.

Jednak tak jak pozostałe demokratyczne organy państwa, także i Sąd Konstytucyjny nie uniknął konfrontacji z prezydentem Aleksandrem Łukaszenką. W listopadzie 1996 roku, w związku z przygotowywanym przez prezydenta referendum, z inicjatywy 70 deputowanych Rady Najwyższej wszczęta została procedura usunięcia prezydenta z urzędu, w związku z naruszeniem przez niego konstytucji. Orzeczenie w tej sprawie podjąć miał właśnie Sąd Konstytucyjny. Ostatecznie do rozpatrzenia sprawy nie doszło, gdyż kilkunastu deputowanych pod naciskiem prezydenta wycofało swoje podpisy pod wcześniejszym wnioskiem. 4 grudnia 1996 roku na znak protestu przeciwko bezprawnemu nadaniu wynikom referendum mocy obowiązującej, siedmiu z jedenastu sędziów Sądu Konstytucyjnego podało się do dymisji i porzuciło skład Sądu. Czterech pozostałych lojalnych wobec prezydenta sędziów zostało ponownie powołanych przez prezydenta do nowego składu Sądu Konstytucyjnego.

W świetle postanowień obecnego art. 116 nowej redakcji Konstytucji, Sąd Konstytucyjny orzeka:

a) o zgodności ustaw, dekretów prezydenta, umów międzynarodowych i innych zobowiązań międzynarodowych Republiki Białorusi z konstytucją i konwencjami międzynarodowymi, ratyfikowanymi przez Republikę,

b) o zgodności aktów prawnych organizacji międzynarodowych, do których przystępuje Republika Białorusi, dekretów prezydenta, wydawanych w celu reali-

zacji ustaw z konstytucją, konwencjami międzynarodowymi ratyfikowanymi przez Republikę, ustawami i dekretami,

c) o zgodności uchwał Rady Ministrów, aktów prawnych Sądu Najwyższego, Najwyższego Sądu Gospodarczego i Prokuratora Generalnego z konstytucją, konwencjami międzynarodowymi ratyfikowanymi przez Republikę Białorusi, ustawami i dekretami,

d) o zgodności aktów prawnych każdego innego organu państwowego z konstytucją, konwencjami międzynarodowymi ratyfikowanymi przez Republikę, ustawami i dekretami.

Nowa redakcja konstytucji wprowadziła zasadnicze zmiany dotyczące pozycji Sądu Konstytucyjnego i statusu jego członków.

Sąd Konstytucyjny został, tak jak inne organy, podporządkowany prezydentowi zgodnie z zasadą nadrzędnej pozycji prezydenta w systemie organów państwowych. W skład Sądu wchodzi 12 sędziów. Sześciu z nich mianuje prezydent, a sześciu wybiera Rada Republiki. W praktyce Rada Republiki żadnych wyborów nie przeprowadziła, a ograniczała się do zaakceptowania oficjalnych kandydatów. Kandydatów do Sądu Konstytucyjnego zgłaszać może jedynie jego przewodniczący, który z kolej powoływany jest przez prezydenta. Pozwala to prezydentowi na pełną kontrolę nad składem Sądu, tym bardziej że służy mu prawo zwolnienia sędziego oraz przewodniczącego Sądu, a także udzielenia zgody na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej.

Poważnie ograniczona została grupa podmiotów mających prawo występowania z wnioskami do Sądu Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności prawa z konstytucją. Prawo to posiadają: prezydent, obie izby parlamentu, Sąd Najwyższy, Najwyższy Sąd Gospodarczy oraz Rada Ministrów.

Sąd Konstytucyjny nie posiada już uprawnień do orzekania o naruszeniu konstytucji przez prezydenta. Może natomiast orzekać w przypadku wniosku o systematyczne i ciężkie naruszenie konstytucji przez obie izby parlamentu.

Obecna pozycja i znaczenie Sądu Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Sądu Gospodarczego, a także sądów powszechnych i pozostałych organów państwa białoruskiego, sprowadzona została do roli fasadowej, a przyczyna tego tkwi w autorytarnym systemie rządów prezydenckich. ,

Wykaz literatury podstawowej

Chudakow M. F., The institution of President in the Republic of Bielarus and its place in the gevernemen-

tal system [w:] Ten Years of the Democratic Constitutionalism in Central and Eastem Europę, ed. by

K. Działocha, R. Mojak, K. Wójtowicz, Lublin 2001. Fligowski P., Białoruś. Trudna niepodlegbść, Wrocław 1999.

Kronika Sejmowa. Parlamenty Europy Środkowej i Wschodniej, roczniki 1998, 1999, 2000, 2001. Mironowicz E., Białoruś, Warszawa 1999.

Morstin A., Biabruś [w:] Europa Środkouio-Wschodnia 1996, rocznik VI, Warszawa 1999. Owsiannik S., Strełkowa A., Bialoruś [w:] Europa Środkowo-Wschodnia 1997-1998, rocznik VII-

VIII, Warszawa 2000.

Owsiannik S., Strełkowa A., Władza a społeczeństwo, Biabruś 1991-1998, Warszawa 1998. Waszkiewicz A., Sad Konstytucyjny Republiki Biabruś przed i po referendum listopadowym 1996 roku,

[w:] Sądy konstytucyjne w Europie, t. 4, red. J. Trzciński, Warszawa 2000. Wybory: prawowyje osnowy izbiratelnyje technnobgii, red. M. F. Czudakow, Mińsk 2000.

GRZEGORZ KOKSANOWICZ

Rozdział II

REPUBLIKA BUŁGARII

I. EWOLUCJA USTROJU POLITYCZNEGO

Państwo bułgarskie powstało w VII wieku. Począwszy od XI aż do końca XII w. jego terytorium znajdowało się pod zwierzchnictwem Cesarstwa Bizantyjskiego. W 1185 roku powstało tzw. drugie państwo bułgarskie ze stolicą w Tyrnowie. Okres niezawisłości był jednak stosunkowo krótki. W wyniku ekspansji Turków osmańskich Bułgaria na pięć wieków utraciła niepodległy byt. Od 1396 do 1878 roku wchodziła w skład imperium tureckiego. Decyzją Kongresu Berlińskiego z 1878 roku, z części ziem Bułgarii utworzono księstwo. Rok później, dokładnie 15 kwietnia 1879 roku, uchwalono pierwszą w dziejach państwowości bułgarskiej konstytucję. Konstytucja ta, nazywana od miejsca jej uchwalenia tyrnowską, obowiązywała prawie 70 lat. W tym czasie Bułgaria z księstwa przekształciła się w królestwo (1908), doświadczyła dwóch wojen światowych, każdorazowo opowiadając się w nich po stronie niemieckiej.

W okresie międzywojennym ustrój Bułgarii opierał się na założeniach konstytucji tyrnowskiej. Władza w państwie skupiona była w rękach monarchy - cara Bo-rysa III. W świetle konstytucji, car nie tylko sprawował władzę wykonawczą, ale miał także istotne kompetencje w odniesieniu do uprawnień prawotwórczych Zgromadzenia Narodowego - zatwierdzał akty prawne oraz inne decyzje podejmowane przez parlament.

Jednoizbowe Zgromadzenie Narodowe pochodziło z wyborów. Konstytucja wyposażyła je w prawo kontrolowania działalności ministrów oraz w kompetencje ustawodawcze, które jednak - jak wyżej zaznaczono - znajdowały się pod kontrolą

cara.

W 1943 roku po śmierci cara Borysa III następcą tronu ogłoszony został jego niepełnoletni syn Symeon II; fakt ten spowodował, że rządy w kraju przejęła Rada Regencyjna.

Istotnym wydarzeniem w historii Bułgarii było powstanie - kierowane przez Front Ojczyźniany - które wybuchło 9 września 1944 roku. Jego skutkiem było przejęcie władzy przez komunistów, utworzenie rządu Frontu Ojczyźnianego oraz zmiana ustrojowej formy państwa (formalnie Bułgaria pozostała jednak monarchią konstytucyjną do 15 września 1946 roku). Nowo powstały rząd postanowieniem

li

rozwiązał Zgromadzenie Narodowe. Całość władzy w państwie znalazła się w rękach rządu i Rady Regencyjnej składającej się z przedstawicieli Frontu Ojczyźnianego. Wszystkie akty prawne wydawane były przez rząd i zatwierdzane przez Radę Regencyjną. Stan taki trwał do 18 listopada 1945 roku, kiedy to odbyły się wybory do Zgromadzenia Ludowego.

W dniu 15 września 1946 roku Zgromadzenie Ludowe proklamowało powstanie Ludowej Republiki Bułgarii. Oficjalnie było to wypełnienie woli narodu, który 8 września w referendum opowiedział się za zniesieniem monarchii (podawane wyniki mówiły, iż za republiką głosowało 91,67%). Likwidacji uległa Rada Regencyjna, a jej kompetencje przekazano Prezydium Zgromadzenia Ludowego.

28 października 1946 roku odbyły się wybory do Wielkiego Zgromadzenia Ludowego, którego zadaniem było uchwalenie konstytucji. Podstawą prac Komisji Konstytucyjnej stał się projekt Frontu Ojczyźnianego, którego przedstawiciele stanowili zdecydowaną większość Zgromadzenia. Dnia 4 grudnia 1947 roku uchwalono Konstytucję Ludowej Republiki Bułgarii. Składała się z 11 rozdziałów: 1. Bułgarska Republika Ludowa (zawierający ogólne zasady ustrojowe); 2. Ustrój społecz-no-gospodarczy; 3. Naczelne organy władzy państwowej; 4. Organy administracji państwowej; 5. Terenowe organy wladzy państwowej; 6. Sądy i nadzór prokuratorski;

7. Stosunki między organami władzy państwowej i organami administracji państwowej;

8. Podstawowe prawa i obowiązki obywateli; 9. Herb, pieczęć, flaga i stolica; 10. Zmiana konstytucji; 11. Przepisy przejściowe.

Pod względem systematyki i treści wykazywała ona podobieństwo do Konstytucji Związku Radzieckiego z 1936 r., co było zresztą regułą w konstytucjach lat czterdziestych i pięćdziesiątych XX w. państw Środkowej i Wschodniej Europy, w których ustanawiano tzw. demokrację ludową.

18 maja 1971 roku weszła w życie trzecia z kolei Konstytucja Bułgarii. Nowością było przyjęcie jej w drodze referendum. Konstytucja Ludowej Republiki Bułgarii sankcjonowała socjalistyczny charakter państwa. Pod względem systematyki różniła się od swej poprzedniczki. Była aktem nieco obszerniejszym, zawierała 143 artykuły (poprzednia 99) oraz preambułę. Składała się z 10 rozdziałów1. Podstawowymi zasadami zawartymi w konstytucji były: zasada zwierzchnictwa ludu, jedności władzy, centralizmu demokratycznego, praworządności.

Konstytucja Ludowej Republiki Bułgarii z 1971 roku obowiązywała dwadzieścia lat. Przygotowanie i uchwalenie nowej, czwartej z kolei konstytucji w dniu 12 lipca 1991 roku, było wynikiem zachodzących na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych przemian w krajach Europy Środkowo-Wschodniej.

1 Byty to: 1. Ustrój spoleczno-polityczny; 2. Ustrój spoleczno-ekonomiczny; 3. Podstawowe prawa i obowiązki obywateli; Ą. Zgromadzenie Ludowe; 5. Rada Państwa; 6. Rada Ministrów; 7. Rady Ludowe; 8. Sąd i Prokuratura; 9. Godło, pieczęć, flaga, stolica; 10. Uchwalenie i zmiana konstytucji.

Duigaru

Odnosząc się krótko do genezy przemian polityczno-ustrojowych zachodzących w tym czasie w Bułgarii, poczynić należy następujące ustalenia. Bułgaria, kierowana od 1954 roku przez Todora Żiwkowa, stała się jednym z najbardziej uległych i posłusznych wobec ZSRR krajów znajdujących się w orbicie wpływów tego mocarstwa. W powojennej historii nie notujemy tu takich wydarzeń, jakie zachodziły chociażby na Węgrzech i w Polsce w 1956 roku, czy w Czechosłowacji w roku 1968. Brak tendencji reformatorskich, połączony z niemalże zupełnym niewy-kształceniem się w czasie dyktatury Żiwkowa antykomunistycznej opozycji, spowodował, że dopiero okres tzw. „Jesieni Ludów" pozwolił Bułgarii wkroczyć na drogę prowadzącą do transformacji ustrojowej.

Pierwsze organizacje nieformalne zaczęły powstawać w połowie i pod koniec lat osiemdziesiątych. W 1985 roku utworzona została organizacja przeciwstawiająca się polityce przymusowej asymilacji Turków, która później przekształciła się w Ruch na rzecz Praw i Swobód. Istotną rolę w powstaniu silnej opozycji antykomunistycznej odegrał w Bułgarii ruch ekologiczny i związkowy. W 1989 roku rozpoczęło działalność Niezależne Stowarzyszenie „Ekogłasnost", a pierwszą alternatywną organizację związkową - Niezależną Federację Pracy „Podkrepa" - utworzono w lutym 1989 roku. Opozycję bułgarską tworzył również założony na Uniwersytecie Sofijskim Klub na rzecz Jawności i Demokracji. Zwolenników organizacjom niezależnym przysparzał pogłębiający się kryzys gospodarczy kraju oraz kolejna faza brutalnej „bułgaryzacji" ludności pochodzenia tureckiego. Powstanie struktur opozycyjnych, ich aktywizacja - zwłaszcza podczas odbywającej się w Sofii Konferencji Ekologicznej KBWE (X/XI 1989 r.) - rozpoczęła szereg demonstracji i wieców, podczas których coraz wyraźniej artykułowano hasła na rzecz demokratyzacji systemu. Domagano się wprowadzenia zasady pluralizmu politycznego i przeprowadzenia wolnych wyborów. Skutkiem tych wydarzeń, potwierdzających radykalizację poglądów społeczeństwa, było ustąpienie T. Żiwkowa najpierw z funkcji sekretarza generalnego i członka Biura Politycznego (10 listopada 1989 r.), a następnie ze stanowiska przewodniczącego Rady Państwa (17 listopada 1989 r.). Jego miejsce zajął wieloletni minister spraw zagranicznych Petyr Mładenow. Opowiadał się on co prawda za pluralizmem poglądów, wolnymi wyborami, ale przebudowa miała dokonywać się w ramach doktryny socjalizmu i z.kierowniczą rolą partii na czele.

Przełomowym wydarzeniem w rozwoju antykomunistycznego ruchu w Bułgarii było powstanie 7 grudnia 1989 roku Związku Sił Demokratycznych, w skład którego weszły m.in. „Ekogłasnost" i „Podkrepa". Na jego czele stanął Żeliu Żelew. 10 grudnia przewodniczący ZSD zaproponował rozpoczęcie rozmów w formule „okrągłego stołu". Propozycja została przyjęta przez kierownictwo partii, merytoryczne rozmowy zaplanowano na drugą połowę stycznia 1990 roku.

Istotnym wydarzeniem, świadczącym o przełomie politycznym w Bułgarii, było uchwalenie w dniu 15 stycznia 1990 roku nowelizacji konstytucji, polegającej na

l

uchyleniu art. l ust. 2 i 3 w brzmieniu: ust. 2 „ Kierowniczą siłą w społeczeństwie i państwie jest Bułgarska Partia Komunistyczna", ust. 3 „Bułgarska Partia Komunistyczna kieruje budową rozwiniętego społeczeństwa socjalistycznego w Ludowej Republice Bułgarii w ścisłej braterskiej współpracy z Bułgarskim Ludowym Związkiem Chłopskim". Znamienne, że pozostawiono bez zmian ust. l, który stanowił, że „Ludowa Republika Bułgarii jest socjalistycznym państwem ludu pracującego miast i wsi z klasą robotniczą na czele". Taki zabieg legislacyjny był ukłonem w stronę opozycji, wskazywał jednak wyraźnie na zamiar utrzymania przez obóz rządzący dawnego status quo.

Efektem obrad „okrągłego stołu" było podpisanie w marcu 1990 roku trzech porozumień. Pierwsze z nich dotyczyło zmian w konstytucji i zakładało m.in. zniesienie Rady Państwa, utworzenie urzędu prezydenta, określenie Bułgarii formułą demokratycznego państwa prawnego. Drugie porozumienie regulowało kształt przyszłej ordynacji wyborczej do Wielkiego Zgromadzenia Ludowego. Wybory zaplanowano w dwóch turach na 10 i 17 czerwca 1990 roku. Trzecie porozumienie odnosiło się do projektu ustawy o partiach politycznych.

Druga już nowelizacja Konstytucji z 1971 roku miała miejsce 3 kwietnia 1990 roku. Poza uchyleniem części dotychczasowych przepisów, wprowadzono szereg zupełnie nowych, regulujących instytucje ustrojowe nieistniejące dotychczas w Bułgarii. Według znowelizowanej ustawy zasadniczej „Ludowa Republika Bułgarii jest państwem demokratycznym, parlamentarnym i prawnym" (art. 1). Konsekwencją takiego określenia charakteru państwa była dezideologizacja treści konstytucji poprzez uchylenie szeregu fragmentów mówiących o komunizmie i socjalizmie. Uchylono także preambułę oraz art. 11 mówiący o Froncie Ojczyźnianym.

Nowelizacja dotyczyła również zasad naczelnych konstytucji. Skreślono jedność władzy, centralizm demokratyczny, socjalistyczny internacjonalizm, a wpisano jedność i niepodzielność narodu i państwa, pluralizm polityczny, humanizm, a także zasadę trójpodziału władzy (art. 5).

Nowela wprowadzała ponadto bardzo istotne zmiany w odniesieniu do zasad funkcjonowania i struktury aparatu państwowego. Rezygnując z możliwości odwoływania członków parlamentu i rad ludowych, opowiedziano się za koncepcją mandatu wolnego. Skróceniu z 5 do 4 lat uległa kadencja tych organów. W miejsce zasady sesyjności wprowadzono permanentny tryb pracy parlamentu (art. 71). Liczbę członków tego organu zmniejszono z 400 do 250 osób. Zmieniła się także konstytucyjna formuła określająca pozycję ustrojową parlamentu. Znowelizowany przepis art. 67 stanowił, że „Zgromadzenie Ludowe urzeczywistnia władzę ustawodawczą i najwyższą kontrolę", a nie jak poprzednio, że „realizuje ustawodawczą i wykonawczą działalność państwa". Zmiana ta była konsekwencją przyjęcia zasady podziału władzy, w miejsce zasady jednolitości władzy państwowej zakładającej nadrzędną, hegemoniczną pozycję parlamentu.

Zniesiono Radę Państwa, wprowadzając w jej miejsce urząd przewodniczącego (prezydenta) republiki. Zgodnie z ustaleniami „okrągłego stołu" Zgromadzenie Lu-

i\epuDUKa Bułgarii

y t

dowe w dniu 2 kwietnia na Prezydenta Ludowej Republiki Bułgarii wybrało P. Mładenowa.

Zmiany przepisów konstytucji nie ominęły podstaw ustroju społeczno-eko-nomicznego. Artykuł 13 w nowym brzmieniu stanowił: „System ekonomiczny Bułgarii opiera się na wszystkich postaciach własności, na wolności gospodarczej, inicjatywie, konkurencji [...]".

W noweli kwietniowej znalazły się ponadto przepisy dotyczące trybu przygotowania nowej konstytucji. Nowa konstytucja miała być opracowana i przyjęta przez Wielkie Zgromadzenie Narodowe składające się z 400 przedstawicieli ludowych. Po jej uchwaleniu Wielkie Zgromadzenie Narodowe miało bądź funkcjonować do końca kadencji jako zwykłe Zgromadzenie Narodowe, bądź podjąć decyzję o samorozwiązaniu.

Poza nowelizacją konstytucji, wyrazem przemian ustrojowych było uchwalenie również w dniu 3 kwietnia 1990 roku ustawy o partiach politycznych, pierwszej tego typu w Bułgarii oraz ustawy o wyborach do Wielkiego Zgromadzenia Narodowego. Opierając się na tej ustawie 10 i 17 czerwca przeprowadzono wybory. Ordynacja przyjmowała mieszany system wyborczy, polegający na tym, że 200 deputowanych wybieranych było w jednomandatowych okręgach wyborczych na zasadzie większości bezwzględnej, a pozostałych 200 w okręgach wielomandatowych w oparciu o zasadę proporcjonalności. Kandydatów mogły zgłaszać partie polityczne, koalicje lub grupy liczące co najmniej 500 wyborców. W podziale mandatów pomiędzy poszczególne listy partyjne w okręgach wielomandatowych brały udział partie, które otrzymały co najmniej 4% ważnych głosów we wszystkich okręgach wyborczych.

W wyborach wystartowało 37 partii i 3 koalicje, wysuwając łącznie 3144 kandydatów, z czego 1392 w okręgach jednomandatowych i 1752 w okręgach wielomandatowych. W I turze czteroprocentowy próg wyborczy przekroczyły tylko 4 ugrupowania, dzieląc między siebie 200 mandatów: Bułgarska Partia Socjalistyczna - 57, Związek Sił Demokratycznych - 75, Bułgarski Ludowy Związek Chłopski - 16, Ruch Praw i Swobód - 12. W okręgach jednomandatowych obsadzono 119 mandatów, z czego 75 przypadło BPS, 32 dla ZSD, 9 - RPiS, 3 mandaty uzyskały inne ugrupowania.

Pozostałych 81 mandatów obsadzono 17 czerwca (II tura wyborów); BPS zdobyła 39, ZSD - 37, a pozostałe mandaty przypadły mniejszym ugrupowaniom. W wyborach, ku zaskoczeniu opozycji, zwyciężyła więc BPS - uzyskując łącznie 211 mandatów, na drugim miejscu znalazła się ZSD - 144 mandaty, następnie RPiS - 23, BLZCh - 16, pozostałych 6 mandatów przypadło w udziale mniejszym ugrupowaniom i 2 kandydatom niezależnym.

Pierwsze posiedzenie Wielkiego Zgromadzenia Narodowego odbyło się 10 lipca 1990 roku w Wielkim Tyrnowie, gdzie miało miejsce uchwalenie pierwszej konstytucji. Wznowione w Sofii robocze obrady koncentrowały się wokół wyboru głowy

państwa, a to w związku z dymisją złożoną przez P. Mładenowa. l sierpnia 1990 r. na Prezydenta Ludowej Republiki Bułgarii wybrany został Ż. Żelew.

Na początku sierpnia dotychczasowy rząd A. Łukanowa złożył dymisję. Najliczniejsza grupa parlamentarna - BPS zaproponowała ponownie na stanowisko premiera A. Łukanowa. Opozycja, jak również BLZCh odmówiły udziału w formułowaniu rządu. Powstał rząd popierany jedynie przez BPS. Stwarzało to korzystną sytuację dla opozycji, która mogła ostro krytykować jego działania. Pogłębiający się kryzys gospodarczy oraz masowe strajki organizowane głównie przez związek zawodowy „Podkrepa" były przyczyną dymisji rządu A. Łukanowa w dniu 29 listopada 1990 r. W efekcie partia, która wygrała wybory, poniosła polityczną porażkę. Kryzys rządowy zażegnano poprzez utworzenie na początku grudnia gabinetu, na czele którego stanął bezpartyjny prawnik - Dymitr Popów. Wicepremierzy reprezentowali BPS, ZSD, BLZCh. W założeniach miał to być rząd tymczasowy, sprawujący swą funkcję do wyborów, które pierwotnie zaplanowano na czerwiec 1991 roku. Podstawowym jego zadaniem było przyspieszenie reform ekonomicznych.

Symbolem dokonujących się przemian były dwie kolejne nowelizacje konstytucji: z 15 listopada - dotycząca zmiany nazwy państwa na „Republikę Bułgarii" oraz z 22 listopada - dotycząca usunięcia z flagi godła państwowego, zawierającego elementy symbolizujące socjalistyczny charakter państwa2. Jednak za najistotniejszy cel dokonującej się transformacji ustrojowej w Bułgarii uznawano uchwalenie nowej konstytucji. Prace nad projektem trwały blisko rok. Uchwalenie konstytucji nastąpiło 12 lipca 1991 roku. Wielkie Zgromadzenie Narodowe podjęło decyzję o rozwiązaniu się, co otwierało drogę do rozpisania nowych wyborów. Do czasu ukonstytuowania się nowego parlamentu miało wykonywać funkcję zwykłego Zgromadzenia Ludowego.

Kolejnym zadaniem legislacyjnym, czekającym Wielkie Zgromadzenie Narodowe, było uchwalenie nowej ordynacji wyborczej do parlamentu i organów samorządu terytorialnego oraz określenie szczegółowego trybu wyboru prezydenta.

Ordynacja wyborcza do parlamentu i organów lokalnych uchwalona została 20 sierpnia 1991 roku, jednak już po dwóch dniach została istotnie znowelizowana. Nowela dotyczyła zmiany systemu podziału mandatów. Zrezygnowano ze zróżnicowanego systemu podziału mandatów w okręgach (metoda Hare'a) i z list centralnych (metoda d'Hondta) na rzecz przyjęcia metody dHondta jako jedynej metody ich podziału.

2 Art. 139 Konstytucji Ludowej Republiki Bułgarii: „Godło Ludowej Republiki Bułgarii jest okrągłe, pośrodku na jasnoniebieskim tle przedstawiony jest w pozycji wyprostowanej lew na zębatym kole. Tło jest obramowane z dwóch stron kłosami zboża owiniętymi pośrodku trójkolorową wstęgą o barwach narodowych; ponad lwem umieszczona jest czerwona pięcioramienna gwiazda, a u dołu, gdzie splatają się kłosy, na czerwonej wstędze są wypisane złotym kolorem lata powstania państwa bułgarskiego i zwycięstwa rewolucji socjalistycznej w Bułgarii".

Republika Bułgarii

39

W wyborach parlamentarnych, które odbyły się 13 października 1991 roku, wzięło udział 38 partii i koalicji. Obowiązujący czteroprocentowy próg wyborczy spowodował, że do parlamentu weszły tylko trzy ugrupowania: Związek Sił Demokratycznych, Bułgarska Partia Socjalistyczna oraz Ruch Praw i Swobód. Zwycięstwo odniósł ZSD, zdobywając w 240-osobowym parlamencie 110 mandatów. W wyborach do organów lokalnych zwycięstwo odniosła BPS.

Misję sformowania rządu otrzymał przewodniczący ZSD - Filip Dimitrow. Wybór Rady Ministrów nastąpił 8 listopada 1991 roku. Nowy gabinet składał się wyłącznie z przedstawicieli ZSD i osób bezpartyjnych, liczył 14 członków. Cieszył się poparciem RPiS.

Kolejnym istotnym wydarzeniem w procesie transformacji ustrojowej były wybory prezydenckie. Ustawa o wyborze prezydenta i wiceprezydenta Republiki uchwalona została 17 września 1991 roku. Do walki o fotel prezydencki w dniu 12 stycznia 1992 roku wystartowało 21 „par" kandydatów. Pierwsza tura nie przyniosła rozstrzygnięcia, żadna z par nie uzyskała wymaganej bezwzględnej większości głosów. Najwięcej głosów otrzymali kandydaci ZSD, dotychczasowy prezydent Ż. Żelew i kandydatka na wiceprezydenta Błaga Dimitrowa (44,2% głosów). Na drugim miejscu znalazła się para: Wełko Wełkanow i Rumen Woderniczarow. Byli to kandydaci formalnie niezależni, lecz wspierani przez BPS. Druga tura wyborów odbyła się 19 stycznia 1992 roku. Zwycięstwo odniosła para: Ż. Żelew, B. Dimitrowa (52,85% głosów).

W ten sposób, na podstawie przepisów nowej demokratycznej konstytucji oraz przy uwzględnieniu woli wyborców, w Bułgarii zaczęły funkcjonować kluczowe organy państwa: parlament, rząd i prezydent.

Wyrazem dokonujących się przemian było powołanie do życia Sądu Konstytucyjnego ustawą z dnia 30 lipca 1991, a także utworzenie Najwyższej Rady Sądowniczej, określonej przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1991 roku jako kolegialny organ władzy sądowej.

II. OGÓLNA CHARAKTERYSTYKA KONSTYTUCJI REPUBLIKI BUŁGARII

Z 12 LIPCA 1991 R.

Bułgaria jako pierwsza wśród krajów Europy Srodkowo-Wschodniej uchwaliła i wprowadziła w życie nową, niekomunistyczną konstytucję, opartą na liberalno--demokratycznych zasadach. Pamiętać należy, iż większość w Wielkim Zgromadzeniu Narodowym po wyborach 10 i 17 czerwca 1990 roku posiadała Bułgarska Partia Socjalistyczna - spadkobierczyni Bułgarskiej Partii Komunistycznej. Ona też, co może wydawać się paradoksem, odegrała główną rolę w procesie opracowy-

Kepublika Bułgarii

wania nowej konstytucji. Jon Elster i Stephen Holmes3 uważają, że powodem zaangażowania byłych elit rządzących w proces tworzenia nowej konstytucji, budowania swojego wizerunku jako „ojców" liberalnego porządku konstytucyjnego było to, iż właśnie te gremia mogły w wyniku przemian najwięcej zyskać i najwięcej stracić, jeśli nowa konstytucja zezwoli na przykład na pociągnięcie do odpowiedzialności urzędników za przestępstwa popełnione za czasów starego ustroju.

Formalnie prace nad nową konstytucją zapoczątkowało utworzenie 30 lipca

1990 roku komisji do przygotowania projektu Konstytucji Bułgarii. Pierwsze czytanie opracowanego przez komisję projektu odbyło się na posiedzeniu plenarnym w połowie maja 1991 roku. Podczas dyskusji podkreślano, iż projekt różni się znacznie od poprzednich ustaw zasadniczych, bardzo mocno akcentowano następujące wartości: wolność jednostki, demokrację, humanizm, sprawiedliwość i równość, służebną rolę prawa wobec społeczeństwa obywatelskiego. Prace nad projektem kontynuowano w szybkim tempie i gorącej atmosferze towarzyszącej debatom. Drugie czytanie zakończyło się na przełomie czerwca i lipca. Pomimo bojkotu prac parlamentu przez kilkudziesięciu deputowanych z ugrupowań opozycyjnych, na początku lipca uzgodnione zostały podstawowe zasady ustawy zasadniczej. 4 lipca

1991 roku przystąpiono do trzeciego czytania. Krajowa Rada Koordynacyjna Związku Sił Demokratycznych postanowiła, że Związek nie będzie uczestniczył w głosowaniu nad konstytucją i nie podpisze jej. Rada stwierdziła, że w projekcie nowej konstytucji jest wiele postanowień ograniczających podstawowe prawa i swobody obywateli oraz utrudniających zmianę systemu politycznego i gospodarczego, a 8 lipca zagroziła partiom wchodzącym w skład ZSD, że w przypadku podpisania przez nie konstytucji, będą musiały opuścić jej szeregi. Jednak grupa parlamentarna ZSD negatywnie odniosła się do decyzji Rady. Ostatnią próbą, jaką podjęły radykalne siły ZSD w celu niedopuszczenia do przyjęcia konstytucji, był postulat, ażeby prezydent Ż. Żelew wyznaczył ogólnokrajowe referendum, w którym społeczeństwo większością 2/3 głosów wypowiedziałoby się za przyjęciem bądź odrzuceniem konstytucji.

Wydaje się, że zarzuty stawiane nowej konstytucji przez jej przeciwników miały raczej bardziej polityczny niż prawny charakter. Negowano demokratyczność przepisów dopuszczających ograniczanie praw obywatelskich w czasie stanu wyjątkowego lub innych nadzwyczajnych okoliczności, a także stwierdzano, że konstytucja potwierdza nienaruszalność BPS oraz że nie zawiera żadnego przepisu o pociąganiu do odpowiedzialności Bułgarskiej Partii Komunistycznej i jej członków za represje okresu powojennego.

Pomimo bojkotu prac parlamentu przez 89 deputowanych opozycyjnych, 12 lipca 1991 roku Wielkie Zgromadzenie Narodowe uchwaliło nową konstytucję. Pod-

3 J. Elster, S. Holmes, Special reports, „East European Constitutional Review", vol. l, nr l, Spring 1992, s. 11.

*

pisy pod nią złożyło 309 z 400 deputowanych. Wymóg 2/3 głosów został przekroczony o 42 głosy.

Konstytucja Republiki Bułgarii jest dokumentem stosunkowo obszernym. Poza krótkim wstępem zawiera 169 artykułów ujętych w dziesięć rozdziałów: I - Zasady podstawowe, II - Podstawowe prawa i obowiązki obywateli, III - Zgromadzenie Narodowe, IV - Prezydent Republiki, V - Rada Ministrów, VI - Władza sadownicza, VII -Samorząd lokalny i administracja bkalna, VIII - Sąd Konstytucyjny, IX - Zmiana i uzupelnienie konstytucji. Uchwalenie nowej konstytucji, X - Godlo, pieczęć, flaga, hymn, stolica.

Charakterystyczny jest tryb zmiany konstytucji bułgarskiej. Rozdział dziewiąty przewiduje dwie procedury zmian i uzupełnień konstytucji. Kompetencje do podejmowania decyzji w tym zakresie podzielone zostały pomiędzy dwa organy: Zgromadzenie Narodowe i Wielkie Zgromadzenie Narodowe.

Zgromadzenie Narodowe może zmieniać i uzupełniać wszystkie przepisy konstytucji, z wyjątkiem tych, które zostały zastrzeżone do kompetencji Wielkiego Zgromadzenia Narodowego (art. 153). Oryginalność obowiązującego rozwiązania polega na tym, iż występuje tu zależność pomiędzy wielkością liczby głosów potrzebnych do przyjęcia poprawki a szybkością, z jaką może zostać uchwalona. „Natychmiastowa" nowelizacja wymaga większości 3/4 głosów wszystkich przedstawicieli Zgromadzenia Narodowego w trzech głosowaniach, przeprowadzonych w różnych dniach. Jeżeli jednak za głosowaną propozycją zmiany padło mniej niż 3/4 głosów, lecz więcej niż 2/3 głosów, to po upływie dwóch miesięcy projekt może zostać poddany ponownemu rozpatrzeniu, a do jego uchwalenia wystarcza 2/3 głosów.

Do wyłącznej kompetencji Wielkiego Zgromadzenia Narodowego należy: uchwalanie nowej konstytucji, rozstrzyganie kwestii zmiany terytorium i ratyfikacja umów międzynarodowych przewidujące takie zmiany, rozstrzyganie spraw dotyczących zmian w formie ustroju państwowego i w formie rządów, rozstrzyganie o zmianie rozdziału IX Konstytucji, wreszcie decydowanie o zmianach konkretnie wymienionych przepisów Konstytucji: art. 5 ust. 2 i 4 - dotyczących bezpośredniego stosowania przepisów ustawy zasadniczej oraz miejsca w systemie źródeł prawa ratyfikowanych w trybie konstytucyjnym umów międzynarodowych.

Wielkie Zgromadzenie Narodowe jest wyłaniane w wyborach, składa się z 400 przedstawicieli. Podejmuje uchwały w sprawie wniesionych projektów większością 2/3 głosów wszystkich przedstawicieli w trzech głosowaniach, przeprowadzonych w różnych dniach. Pełnomocnictwa WZN wygasają niezwłocznie po ostatecznym wypowiedzeniu się w sprawach, dla których Zgromadzenie zostało wybrane.

Podstawowe zasady, na których opiera się ustrój Bułgarii, to zgodnie z konstytucją m.in.: zasada suwerenności narodu, zasada przedstawicielstwa, zasada pluralizmu politycznego, zasada podziału władzy, zasada prymatu prawa międzynarodowego, zasada ochrony praw człowieka.

Artykuł l ust. 2 Konstytucji stanowi, że cała władza państwowa pochodzi od narodu. Przepis ten, wskazując podmiot władzy w państwie, zapewnia mu współ-

wrzegurz

udział w procesie rządzenia poprzez instytucję referendum. Jednocześnie jednak statuuje zasadę reprezentacji: „Naród realizuje władzę bezpośrednio oraz poprzez organy przewidziane w konstytucji". Zasada suwerenności narodu determinuje obowiązek działania przedstawicieli zgodnie z interesem wszystkich obywateli. Konstytucja stanowi: „Przedstawiciele ludowi reprezentują nie tylko swoich wyborców, lecz również cały naród. Związanie ich mandatem imperatywnym jest nieważne. Przedstawiciele ludowi działają na podstawie konstytucji i ustaw zgodnie ze swym sumieniem i przekonaniami" (art. 67 ust. l i 2). Oznacza to, że posłowie bułgarscy piastują mandat wolny.

Zasadę pluralizmu politycznego wyraża art. 11 ust. l Konstytucji: „Życie polityczne w Republice Bułgarii oparte jest na zasadzie pluralizmu politycznego. Partie polityczne uczestniczą w kształtowaniu i wyrażaniu woli politycznej obywateli". Jak zauważa M. Granat4, ta funkcja partii została sprecyzowana poprzez odróżnienie jej od funkcji innych stowarzyszeń obywateli, które mają służyć „realizacji i ochronie ich interesów" (art. 12 ust. 1). Zgodnie z ustępem 2 art. 12, stowarzyszenia inne niż partie nie mogą sobie stawiać celów politycznych oraz uprawiać działalności politycznej. Zadania te są bowiem „właściwe tylko partiom politycznym".

Doświadczenia okresu reżimu komunistycznego stały się zapewne powodem regulacji zawartej w ustępie 2 art. 11 Konstytucji: „Żadna partia polityczna lub ideologia nie może zostać ogłoszona lub uznana za państwową". Ustrojodawca najwyraźniej stwierdził, iż pomimo zapisania w ust. l zasady pluralizmu politycznego, konkretny przepis zapobiegający powstaniu hegemonii jednej partii politycznej, zwłaszcza w okresie przebudowy systemu politycznego, jest potrzebny.

Pewne kontrowersje budzić może ustanowienie zakazu tworzenia partii „na podstawie etnicznej, rasowej lub wyznaniowej" (art. 11 ust. 4 Konstytucji). Taka formuła może powodować ryzyko ograniczania praw mniejszości narodowych do swobodnego życia politycznego (problem konkretnie dotyczy mniejszości tureckiej). Przepisem tym zajął się Sąd Konstytucyjny, wyjaśniając, że zakaz ten spełnia funkcję ochronną wobec dezintegrującego działania organizacji politycznych w ramach zamkniętej wspólnoty. W ocenie Sądu taka organizacja z założenia jest niezgodna z konstytucją, „ponieważ wyraża wolę polityczną w oddzielnych i ograniczonych ramach wspólnoty, i wyraża ją jedynie w interesie tej wspólnoty. Izoluje ona przy tym tę wspólnotę i stawia ją w pozycji opozycyjnej wobec pozostałej części społeczeństwa"5.

4 M. Granat, Partie polityczne w konstytucjach państw Europy Środkowej i Wschodniej [w:] Partie polityczne we współczesnym konstytucjonalizmie, red. M. Granat, P. Policastro, J. Sobczak, Lublin 2001, s. 239.

5 E. Konstantinow, Dos Parteienrecht in Bulgarien [w:] D. Th. Tsatsos, Z. Kędzia, Parteienrecht in raittel -und osteuropaischen Staaten, Baden Baden 1994, s. 41.

Republika Bułgarii

43

Określenie formy ustroju państwa znalazło się w art. l ust. l, zgodnie z którym „Bułgaria jest republiką o systemie parlamentarnym", zaś art. 8 stanowi, że „władza państwowa dzieli się na ustawodawczą, wykonawczą i sądownicza". Władzę ustawodawczą sprawuje Zgromadzenie Narodowe. Zgodnie z bułgarską tradycją konstytucyjną, parlament od czasów konstytucji tyrnowskiej jest jednoizbowy. Obecnie składa się z 240 deputowanych, kadencja wynosi 4 lata. Proces ustawodawczy przebiega w trybie dwóch czytań odbywających się na oddzielnych posiedzeniach. Parlament odgrywa istotną rolę w procedurze tworzenia rządu. Do jego kompetencji należy wybór Rady Ministrów. Ponadto dysponuje on środkami umożliwiającymi realizację funkcji kontrolnej: udziela wotum zaufania, wyraża wotum nieufności. Członkowie Zgromadzenia Narodowego mają prawo do indywidualnej kontroli nad prowadzoną przez rząd polityką, czemu służą instytucje zapytań i interpelacji. Konstytucja bułgarska odrzuciła możliwość samorozwiązania się parlamentu. Przewiduje natomiast jeden przypadek, w którym może dojść do jego rozwiązania na podstawie decyzji prezydenta. Ma on miejsce wtedy, gdy parlament nie jest w stanie wyłonić rządu. Władzę wykonawczą sprawuje Rada Ministrów i prezydent. Zgodnie z konstytucją, rząd „kieruje i realizuje wewnętrzną i zagraniczną politykę państwa" (art. 105 ust. 1). Swoje funkcje sprawuje dopóty, dopóki cieszy się zaufaniem większości parlamentarnej. Konstytucja bułgarska nie przyjęła rozwiązania w postaci „konstruktywnego wotum nieufności", co może wskazywać na osłabienie pozycji rządu wobec parlamentu. Pewną przeciwwagę stanowi, zaczerpnięta z modelu francuskiego, regulacja pozwalająca Radzie Ministrów wystąpić do parlamentu o wotum zaufania, a wniosek w tej sprawie łączyć z konkretnymi kwestiami, które ma zamiar podjąć i chce, z poparciem posłów, rozstrzygnąć. Takie rozwiązanie wzmacnia status rządu względem Zgromadzenia Narodowego, ponieważ głosowanie nad konkretną, przedstawioną przez rząd sprawą będzie mogło skutkować dymisją Rady Ministrów i niebezpieczeństwem sprowokowania kryzysu politycznego.

Drugi człon egzekutywy stanowi urząd prezydenta. Według konstytucji urząd ten został zaprojektowany na instytucję „asymetryczną". Z jednej strony głowa państwa jest wybierana w wyborach powszechnych i bezpośrednich w oparciu o zasadę większości bezwzględnej - co istotnie wzmacnia legitymację do sprawowania urzędu, z drugiej zaś - zakres przynależnych prezydentowi kompetencji jest ograniczony. Taka koncepcja prezydentury była - na etapie projektowania konstytucji - wynikiem woli większości posłów obawiających się możliwości wykształcenia się władzy monokratycznej, co - jak wiadomo - było tradycją w historii Bułgarii od czasów wyzwolenia w 1878 roku i w okresie rządów komunistycznych. Gdy idzie o zakres władzy prezydenta w stosunku do parlamentu, a konkretnie w odniesieniu do procesu ustawodawczego, dysponuje on jedynie prawem weta zawieszającego, które może być przez parlament przełamane - jeżeli ponownie uchwali ustawę większością ponad połowy głosów wszystkich posłów.

W procedurze tworzenia Rady Ministrów prezydent jest związany stanowiskiem najliczniejszej grupy parlamentarnej co do osoby kandydata na premiera, jednak

Grzegorz KbTcsanówićz

w sytuacji, kiedy parlament nie osiągnie konsensusu w sprawie wyłonienia rządu, dysponuje on prawem rozwiązania zgromadzenia i powołania rządu tymczasowego.

Zgodnie z konstytucją prezydent stoi na czele Sił Zbrojnych, posiada prawo wydawania dekretów, gdy nie obraduje Zgromadzenie Narodowe, ogłasza stan wojny, a także stan wojenny lub inny stan nadzwyczajny. Kompetencje prezydenta do wprowadzenia stanów wojennego i nadzwyczajnego uregulowane są nieprecyzyjnie. Konstytucja nie określa okresu, na jaki mogą być wprowadzone, brak także przepisów wymuszających konieczność okresowego odnawiania zgody parlamentu na dalsze ich trwanie.

Władzy sądowniczej poświęcony jest szósty rozdział Konstytucji. Wymiar sprawiedliwości powierzony został Najwyższemu Sądowi Kasacyjnemu, Najwyższemu Sądowi Administracyjnemu oraz sądom apelacyjnym, okręgowym, rejonowym i wojskowym. Najwyższy Sąd Kasacyjny sprawuje zwierzchni nadzór nad jednolitym stosowaniem ustaw przez wszystkie sądy, Najwyższy Sąd Administracyjny sprawuje zwierzchni nadzór nad jednolitym stosowaniem ustaw w orzecznictwie administracyjnym, a ponadto wypowiada się w sporach dotyczących zgodności z ustawami aktów Rady Ministrów i ministrów oraz innych aktów wymienionych w ustawie. Ogólna norma zawarta w art. 120 Konstytucji nakłada na sądy obowiązek kontroli w zakresie zgodności z prawem aktów i działań organów administracji, zaś obywatelom i osobom prawnym przyznaje prawo do zaskarżania wszystkich aktów administracyjnych, z wyjątkiem wyraźnie wymienionych w ustawie. Sądy wyposażone są w atrybut niezawisłości. W ten sam atrybut konstytucja wyposaża także prokuraturę, która w świetle bułgarskich rozwiązań stanowi część szeroko pojętej władzy sądowej.

Instytucjonalną gwarancję przestrzegania zasady niezawisłości władzy sądowniczej stanowi Najwyższa Rada Sądownicza. Konstytucja przyznaje temu organowi prawo do powoływania, awansu, degradacji, przenoszenia, zwalniania ze stanowisk sędziów, prokuratorów i sędziów śledczych. Uchwały Najwyższej Rady Sądowniczej w powyższych kwestiach zapadają w głosowaniu tajnym.

Poza klasycznym układem wynikającym z zasady podziału władzy znalazł się Sąd Konstytucyjny. Nie stanowi on elementu wewnętrznej struktury sądownictwa. Jest wyspecjalizowanym organem powołanym przede wszystkim do kontroli konstytucyjności prawa. Trafną charakterystykę zadań tego organu dał Ewgeni Tanczew6, stwierdzając: „Sąd Konstytucyjny jest głównym instytucjonalnym strażnikiem supremacji konstytucji i zasady równego podziału władzy. [...] pełni funkcję sądowego arbitra poprzez podejmowanie określonych decyzji w przypadku konfliktów kompetencji w poszczególnych instytucjach". Zgodnie z art. 151 Kon-

6 E. Tanczew, Bulgaria: Constitutional Principks and Amendments of the Constitution Implied by El) Membership, Materiały z konferencji „Europę Tomorrow: Towards the Enlargement of the Union", Milan 15-17 February 2001, s. 11.

Republika Bułgarii

stytucji, orzeczenia Sądu Konstytucyjnego są ostateczne. (O pozycji, roli ustrojowej i znaczeniu Sądu Konstytucyjnego będzie jeszcze mowa poniżej).

Zasadę prymatu prawa międzynarodowego wyraża art. 5 ust. 4 Konstytucji. Zgodnie z nim umowy międzynarodowe, które zostały ratyfikowane i ogłoszone w określonym konstytucyjnie trybie, są częścią prawa wewnętrznego. Mają pierwszeństwo przed tymi normami ustawodawstwa wewnętrznego, które są z nimi sprzeczne. Jednakże, jak stanowi ustawa zasadnicza, zawieranie umów międzynarodowych wymagających zmian w konstytucji musi być poprzedzone dokonaniem takich zmian (art. 85 ust. 3). Jedną i kompetencji Bułgarskiego Sądu Konstytucyjnego jest wypowiadanie się w kwestii zgodności z konstytucją umów międzynarodowych zawartych przez Republikę Bułgarii przed ich ratyfikowaniem, jak również orzekanie o zgodności ustaw z powszechnie uznawanymi normami prawa międzynarodowego oraz z umowami międzynarodowymi, których Bułgaria jest stroną (art. 149 Konstytucji).

Zasada ochrony praw człowieka wynika z rozdziału drugiego Konstytucji Podstawowe prawa i obowiązki obywateli. Zawarty tam katalog fundamentalnych praw człowieka uznać należy za duże osiągnięcie okresu przejściowego. Za główne uznano przede wszystkim wolności osobiste, zapewniające jednostkom sferę wolną od ingerencji państwa (tzw. status negativus - wolności negatywne). Wśród nich znalazły się: prawo do życia, nietykalności osobistej, wolności poruszania się i swobodnego wyboru miejsca zamieszkania, zakaz stosowania tortur i okrutnego, nieludzkiego traktowania, bezprawnego zatrzymania lub aresztowania, domniemanie niewinności, prawo do prywatności, tajemnica korespondencji, prawo do obrony, wolność komunikowania się, tzn. wolność wyrażania poglądów i ich rozpowszechniania, wolność prasy i mediów, zakaz cenzury, prawo do informacji, wolność sumienia i wyboru wyznania oraz poglądów religijnych lub ateistycznych.

W katalogu praw politycznych znalazły się: czynne i bierne prawo wyborcze, prawo do pokojowych zgromadzeń i manifestacji, wolność zrzeszania się, prawo składania petycji, wniosków i skarg do organów państwowych.

W rozdziale drugim Konstytucji znalazły się też prawa o charakterze społeczno--ekonomicznym. Pośród nich: prawo do pracy, prawo do strajku, prawo do zabezpieczenia społecznego i pomocy socjalnej, prawo do minimalnego wynagrodzenia.

Instytucjonalne gwarancje przestrzegania i realizacji praw człowieka stanowią m.in. sądy powszechne oraz Sąd Konstytucyjny. Ustrojodawca nie zdecydował się jednak na wprowadzenie do katalogu środków służących ochronie podstawowych praw człowieka instytucji indywidualnej skargi konstytucyjnej. Podczas opracowywania projektu konstytucji przeważyło zdanie, ażeby nie spieszyć się z wprowadzaniem tego środka ochrony w obawie przed „przeładowaniem" Sądu Konstytucyjnego już na początku jego działalności. Kwestia ta pozostaje jednak otwarta. Dla porządku jednak dodać należy, że jej wprowadzenie wymagałoby aktualnie zmiany konstytucji.

W ramach istniejących procedur i na podstawie konstytucyjnie gwarantowanego prawa do wnoszenia petycji, skarg i wniosków do organów państwowych (a więc też do podmiotów upoważnionych do inicjowania postępowania przed Sądem Konstytucyjnym), obywatele i organizacje społeczne mogą spowodować, że ich skarga, chociaż nie bezpośrednio, trafi jednak na wokandę Sądu Konstytucyjnego.

Mimo braku indywidualnej skargi konstytucyjnej, Sąd Konstytucyjny spełnia realną i bardzo istotną rolę w zakresie ochrony podstawowych praw jednostki. W swojej dotychczasowej działalności wielokrotnie wypowiadał się w sposób bezpośredni m. in. na temat zasady równości wobec prawa, wolności wyznania, wolności zrzeszania, prawa do strajku.

Na uwagę zasługują orzeczenia Sądu Konstytucyjnego dotyczące kwestii dekomunizacji i lustracji. Za niezgodny z konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec prawa uznał Sąd Konstytucyjny przepis zabraniający zasiadania w organach zarządzających banków osobom pełniącym przez ostatnie 15 lat funkcje kierownicze w partii komunistycznej (zarówno na szczeblu centralnym, jak i lokalnym). Pogląd ten zawarty został w decyzji nr 8 z 27 lipca 1992 roku. Dwa dni później zajął takie samo stanowisko w stosunku do przepisu niepozwalającego wliczyć do okresu, od którego zależy prawo do emerytury, czasu, podczas którego dana osoba zajmowała stanowisko w partii komunistycznej lub organizacji publicznej od niej zależnej (decyzja nr 11 z 29 lipca 1992 roku). Decyzją z 21 stycznia 1999 roku Sąd uznał za niezgodny ^ konstytucją przepis zabraniający osobom, które pełniły funkcje w organach partii komunistycznej, pełnienia odpowiedzialnych funkcji w administracji przez okres 5 lat.

Interpretacja wolności wyznania stała się przedmiotem decyzji nr 5 z 11 listopada 1992 roku, w której Sąd Konstytucyjny orzekł, że jest to „absolutne, indywidualne i nienaruszalne" prawo każdego obywatela. Uznał je za gwarancję istnienia społeczeństwa obywatelskiego. Na jego treść składa się wolność wyboru religii oraz swobodne wykonywanie praktyk religijnych poprzez organizację stowarzyszeń, wydawanie prasy religijnej, swobodne wyrażanie myśli i poglądów.

Wyjaśniając zasadę wolności zrzeszania się, Sąd Konstytucyjny orzekł, że obywatele mogą powoływać stowarzyszenia, których cel działania i środki realizacji są legalne. Obywatele mają prawo swobodnie określić przedmiot działania ich stowarzyszenia (decyzja nr 10 z 6 października 1994 roku).

W decyzji nr H z 24 września 1996 r. znalazła się interpretacja określonego konstytucyjnie prawa do strajku. W ocenie Sądu Konstytucyjnego ograniczanie tego prawa jest dopuszczalne wyłącznie w szczególnych przypadkach. Zaliczył do nich sytuacje, w których realizacja tego prawa powoduje oczywiste i bezpośrednie zagrożenie życia, zdrowia lub bezpieczeństwa ludności. Za dopuszczalne uznał ograniczenie prawa do strajku w drodze ustawy w stosunku do niektórych funkcjonariuszy organów publicznych, wykonujących pracę w imieniu państwa, zapewniającą jego funkcjonowanie.

T

Kepublika Bułgarii

"TT

Warto wreszcie na koniec wspomnieć o decyzji nr 8 z 2 kwietnia 1998 roku. Orzeczenie to bowiem dotyczy jednego z praw zaliczanych do katalogu praw socjalnych. Przedmiotem rozważań był przepis art. 47 ust. 2 Konstytucji7. Sąd Konstytucyjny sprecyzował użyty w tym przepisie termin „bezpłatna pomoc położnicza", określając szczegóły dotyczące przedmiotu bezpłatnej opieki, czasu jej trwania oraz podmiotów zobligowanych do jej udzielenia.

III. SYSTEM ORGANÓW PAŃSTWA

1. ZGROMADZENIE NARODOWE

Zgodnie z bułgarską tradycją, Zgromadzenie Narodowe jest organem jednoizbowym. Od 1991 roku składa się z 240 przedstawicieli ludowych. System wyborczy w Bułgarii oparty jest na ustawie z dnia 13 kwietnia 2001 roku o wyborze przedstawicieli ludowych8, która zastąpiła obowiązującą blisko 10 lat poprzednią ordynację wyborczą.

Podstawowe zasady prawa wyborczego, na których opiera się procedura wyłaniania reprezentacji politycznej, to: powszechność, równość, bezpośredniość, proporcjonalność i tajność głosowania. Głosowanie odbywa się w wielomandatowych okręgach wyborczych. Przy podziale mandatów obowiązuje system d'Hondta.

Prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) przysługuje obywatelom, którzy ukończyli 18. rok życia. Bierne prawo wyborcze mają obywatele bułgarscy, którzy ukończyli 21 lat. Zarówno konstytucja, jak i ordynacja wyborcza wykluczają możliwość kandydowania osób legitymujących się obywatelstwem podwójnym. Dalsze ograniczenia prawa wyborczego dotyczą wyeliminowania z udziału w wyborach zarówno w charakterze wybierających, jak i wybieranych, osób znajdujących się pod kuratelą oraz odbywających karę pozbawienia wolności (art. 42 i art. 65 Konstytucji).

Kandydaci na deputowanych mogą być wysuwani przez partie polityczne, koalicje partyjne i komitety wyborcze, które mogą zgłaszać kandydatów niezależnych. Kandydaci niezależni muszą legitymować się poparciem wyborców zamieszkujących dany okręg wyborczy. Minimalna liczba podpisów wyrażających poparcie dla konkretnego kandydata zależy od tego, ilu mandatowy jest dany okręg wyborczy i waha się w przedziale od 1100 do 2000 podpisów9.

7 Art. 42 ust. 2 Konstytucji: „Kobieta matka korzysta ze szczególnej opieki państwa, które zapewnia jej płatny urlop przed i po porodzie, bezpłatną pomoc położniczą, ułatwienia w pracy oraz inne formy pomocy socjalnej".

8 „Drżawen Westnik" nr 37 z 13.04.2001 r.

9 W okręgu co najmniej czteromandatowym - 1100 podpisów, pięciomandatowym - 1200 podpisów itd,, w okręgu trzynaste- i więcejmandatowym - 2000 podpisów.

Republika Bułgarii

Zgodnie z konstytucją, osoby pozostające w służbie państwowej, które zarejestrowały się jako kandydaci w wyborach parlamentarnych, mają obowiązek przestać ją pełnić (art. 65 ust. 2 Konstytucji). Przepis ten nie dotyczy urzędu premiera i pozostałych członków Rady Ministrów10.

W toku kampanii wyborczej, zgodnie z nową ordynacją, kandydaci na posłów chronieni są immunitetem poselskim (art. 53 ust. l ustawy)11.

Dla partii i koalicji przewidziana jest 4% klauzula zaporowa, kandydaci niezależni uzyskują mandat, jeżeli otrzymali liczbę głosów równą lub większą od tzw. okręgowej kwoty wyborczej, która wyraża się stosunkiem ogólnej liczby głosów oddanych w okręgu wyborczym do liczby mandatów przypadających na okręg.

Progi wyborcze, mimo iż zmniejszają reprezentatywność ciała przedstawicielskiego, sprzeciwiają się zasadzie równości partii politycznych, deformują wynik wyborów, pełnią jednak bardzo istotną rolę - zapobiegają nadmiernemu rozdrobnieniu politycznemu parlamentu.

Klauzula zaporowa określona przez ordynację wyborczą z dnia 20 sierpnia 1991 roku na poziomie 4%, w kontekście wprowadzenia zasad pluralizmu politycznego i wolności tworzenia partii politycznych, spełniła swoją rolę. W pierwszych wolnych wyborach do Zgromadzenia Narodowego 13 października 1991 roku wystartowało 38 partii i koalicji. Czteroprocentowy próg wyborczy przekroczyły tylko trzy ugrupowania: Związek Sił Demokratycznych (110 mandatów), Bułgarska Partia Socjalistyczna (106 mandatów), Ruch na rzecz Praw i Swobód (24 mandaty).

Parlament wybrany 18 grudnia 1994 roku był bardziej reprezentatywny, weszło do niego pięć partii politycznych, zdecydowane zwycięstwo odniosły siły lewicowe. Przeszło połowa mandatów - 125 - przypadła Bułgarskiej Partii Socjalistycznej; Związek Sił Demokratycznych zdobył 69 mandatów, Związek Ludowy - 18 mandatów, Ruch na rzecz Praw i Swobód - 15 mandatów, Bułgarski Blok Biznesu - 13 mandatów.

10 Tak 10 maja 2001 r. orzekł Sąd Konstytucyjny, odnosząc się do wniosku złożonego przez grupę 51 posłów domagających się uznania art. 52 ust. 6 ordynacji wyborczej za niezgodny z ustawą zasadniczą. Sąd argumentował, że Rada Ministrów jest najwyższym konstytucyjnym organem egzekutywy, a jej członkowie mają sprawować swe funkcje do czasu wyłonienia nowego rządu przez parlament. Zob. Constitutional watch, „East European Constitutional Review", vol. 10, nr 2/3, Spring/Summer 2001,s.ll.

11 Przepis ten został zaskarżony do Sądu Konstytucyjnego przez Prokuratora Generalnego. 22 maja 2001 roku Sąd Konstytucyjny nie podzielił stanowiska skarżącego i uznał stosunkiem głosów 7:5, że immunitet przyznany kandydatom na czas trwania kampanii wyborczej służy swobodnej realizacji czynnego i biernego prawa wyborczego. Dopuszczalność formułowania oskarżeń o popełnienie przestępstw w toku kampanii naruszałaby prawa kandydata, ponieważ mogłaby dyskredytować zarówno jego, jak i ugrupowanie polityczne, które reprezentuje, a w konsekwencji prowadzić do udaremnienia elekcji. Zob. Constitutional watch, ibid., s. II.

Nieudolność rządów lewicy, pogłębiający się kryzys gospodarczy i polityczny doprowadził do przedterminowych wyborów 19 kwietnia 1997 roku12. Najwięcej mandatów zdobyły ZSD (Zjednoczone Siły Demokratyczne - koalicja ZSD i ZŁ) -52,3% głosów i 137 miejsc, BPS dostała 22,1% głosów i 58 mandatów, Zjednoczenie na rzecz Ocalenia Bułgarii (pod taką nazwą zarejestrowała się koalicja Ruchu na rzecz Praw i Swobód z kilkoma małymi ugrupowaniami centrowymi) uzyskało 7,6% głosów i 19 miejsc, Eurolewica - 5,5% i 14 mandatów, Bułgarski Blok Biznesu - 4,9% i 12 miejsc.

Względna stabilność i przewidywalność sceny politycznej Bułgarii oraz występująca dotychczas tendencja zastępowania się kolejno przy sterze władzy centro-prawicy (ZSD) i socjalistów (BPS) została przełamana w wyborach parlamentarnych z 17 czerwca 2001 roku. Tylko cztery ugrupowania zdołały przekroczyć 4% próg wyborczy, a spektakularne zwycięstwo odniosła założona zaledwie dwa miesiące wcześniej formacja pod nazwą: Ruch Narodowy „Symeon II". Na jej czele stanął były car, przebywający od 1946 roku na emigracji. Po odmowie Sądu Miejskiego w Sofii wpisania do rejestru ugrupowania jako partii politycznej, zdołało ono zarejestrować swoich kandydatów, tworząc koalicję z dwoma marginalnymi partiami politycznymi, pod tą samą nazwą. Decyzja Centralnej Komisji Wyborczej w tej kwestii zapadła w ostatnim dniu rejestracji ugrupowań startujących w wyborach. Sukces wyborczy Ruchu Narodowego „Symeon II" był zapewne wynikiem rozczarowania bułgarskiego społeczeństwa trudnymi i kosztownymi społecznie reformami, przeprowadzanymi przez rządzącą w ostatnich czterech latach centropra-wicę (ZSD). W efekcie nowa formacja polityczna przejęła znaczną część elektoratu ZSD, a także część elektoratu BPS. Wyniki wyborów potwierdziły wcześniejsze sondaże. Ruch Narodowy „Symeon II" zdobył 42,74% głosów, co przełożyło się na 120 (czyli połowę) miejsc w parlamencie, centroprawicowe Zjednoczone Siły Demokratyczne uzyskały 18,18% głosów i 51 miejsc, centrolewicowa Koalicja na rzecz Bułgarii, w której główną rolę odgrywają dawni komuniści, otrzymała 17,15% głosów i 48 mandatów, koalicja Ruchu na rzecz Praw i Swobód z partią romską i liberałami - 7,45% głosów i 21 mandatów.

Pierwsze po 1989 roku odbywające się w normalnym, konstytucyjnym terminie wybory w Bułgarii z uwagi na rolę, jaką w nich odegrało ugrupowanie byłego cara, stały się wydarzeniem szeroko komentowanym w opinii światowej.

12 28 grudnia 1996 roku Zgromadzenie Narodowe przyjęło dymisję Rady Ministrów, złożoną przez premiera Yidenowa. 28 stycznia 1997 roku prezydent P. Stojanow powierzył misję tworzenia rządu N. Dobrewowi wysuniętemu przez BPS. Izolacja polityczna tego klubu w parlamencie oraz trwające od pewnego czasu protesty społeczne przeciwko rządom lewicy wskazywały, że powstanie rządu zdominowanego przez BPS nie uspokoi nastrojów społecznych. Pod przewodnictwem prezydenta doszło do spotkania między przedstawicielami wszystkich frakcji politycznych i zawarcia ugody. Jej treścią było zrzeczenie się przez BPS misji tworzenia rządu i zrealizowanie procedury mającej na celu rozwiązanie parlamentu, powołanie przez prezydenta rządu tymczasowego i rozpisanie nowych wyborów. Zob. Constitutional watch, „East European Constitutional Review", vol. 6, nr l, Winter 1997, s. 8-9.

L

Grzegorz" Kólcsanowicz

Bułgarskie Zgromadzenie Narodowe wybierane jest na okres czterech lat. Ustrojodawca nie przewidział możliwości samorozwiązania się parlamentu. Konstytucja dopuszcza jednak możliwość rozwiązania parlamentu przez prezydenta. Warunkiem podjęcia takiej decyzji jest niezdolność parlamentu do wyłonienia Rady Ministrów zgodnie z procedurą opisaną w art. 99 ust. 1-4 Konstytucji. W takiej sytuacji prezydent powołuje rząd tymczasowy, rozwiązuje Zgromadzenie Narodowe i zarządza nowe wybory. Mimo zaistnienia powyższych przesłanek, prezydent nie może skorzystać z tej prerogatywy w okresie ostatnich trzech miesięcy swojej kadencji, w tym czasie może jedynie powołać rząd tymczasowy. W szczególnych okolicznościach - jak wojna, stan wojenny lub inny stan nadzwyczajny ogłoszony w czasie lub po upływie kadencji Zgromadzenia Narodowego - okres jego pełnomocnictw przedłuża się do czasu ustania tych okoliczności. Wybory do nowego Zgromadzenia Narodowego przeprowadza się najpóźniej w ciągu dwóch miesięcy po wygaśnięciu pełnomocnictw poprzedniego (art. 64 Konstytucji).

Zgromadzenie Narodowe działa permanentnie i „samo określa, kiedy nie odbywa posiedzeń" (art. 74 Konstytucji). Pierwsze posiedzenie nowo wybranego parlamentu zwołuje Prezydent Republiki najpóźniej w miesiąc po wyborze; na wypadek niewykonania tego obowiązku, konstytucja przewiduje jego zwołanie przez l/5 przedstawicieli ludowych. Na pierwszym posiedzeniu ma miejsce złożenie przysięgi przez deputowanych oraz wybór przewodniczącego Zgromadzenia Narodowego i jego zastępców. Organizacja i działalność parlamentu opiera się na konstytucji i -zgodnie z zasadą autonomii - na uchwalonym przez izbę regulaminie.

Posiedzenia parlamentu są jawne, w wyjątkowych wypadkach Zgromadzenie Narodowe może postanowić odbycie posiedzenia przy drzwiach zamkniętych. Parlament może obradować i podejmować decyzje, jeżeli na sali posiedzeń jest ponad połowa ogólnej liczby deputowanych. Głosowanie jest jawne, chyba że konstytucja stanowi inaczej lub ZN postanowi o przeprowadzeniu głosowania tajnego.

Wewnętrznymi organami izby są: przewodniczący, jego zastępcy, komisje, sekretarze i kwestorzy. Przewodniczący jest jednoosobowym, kierowniczym organem izby. Do jego kompetencji należy m.in. zwoływanie posiedzeń Zgromadzenia Narodowego z własnej inicjatywy, na wniosek 1/5 przedstawicieli, na wniosek prezydenta lub Rady Ministrów. W myśl art. 77 Konstytucji przewodniczący Zgromadzenia Narodowego: reprezentuje ZN, przedstawia projekt porządku dziennego posiedzeń, otwiera, prowadzi i zamyka posiedzenia oraz zapewnia porządek w czasie posiedzeń, uwierzytelnia swym podpisem treść aktów uchwalonych przez ZN, ogłasza uchwały, deklaracje i apele przyjęte przez ZN, organizuje kontakty międzynarodowe ZN. Rolą zastępców przewodniczącego jest pomoc i realizacja zleconych im przez przewodniczącego zadań.

Sekretarze Zgromadzenia Narodowego wybierani są spośród deputowanych w głosowaniu jawnym. Wypełniają zadania zlecone przez przewodniczącego Zgromadzenia oraz pełnią funkcje niezbędne do prawidłowego i sprawnego przebiegu

Republika Bułgarii

posiedzenia, jak np. kontrolowanie obecności deputowanych na posiedzeniach plenarnych, liczenie głosów, techniczne przygotowanie głosowania imiennego. Kwestorzy są wyznaczani przez przewodniczącego Zgromadzenia, a ich rola sprowadza się wyłącznie do wypełniania zadań o charakterze technicznym - pilnują porządku w sali posiedzeń, pomagają sekretarzom przy obliczaniu głosów.

Zasadniczą rolę w izbie spełniają wybierane spośród jej składu komisje parlamentarne: stałe i tymczasowe. Liczbę komisji stałych określa regulamin13. Zgodnie z art. 79 ust. 2 Konstytucji: „Komisje stałe pomagają w działalności Zgromadzenia Narodowego i wykonują w jego imieniu kontrolę parlamentarną". Ich podstawowym zadaniem jest rozpatrywanie projektów ustaw i deklaracji oraz przygotowywanie opinii w sprawach mieszczących się w kompetencjach komisji. W miarę potrzeby komisje stałe mogą tworzyć podkomisje i grupy robocze oraz zatrudniać ekspertów. Przy ustalaniu składu komisji uwzględnia się zasadę proporcjonalnej reprezentacji ugrupowań parlamentarnych działających w Zgromadzeniu Narodowym.

Komisje tymczasowe są tworzone w celu zbadania określonej sprawy i prowadzenia dochodzeń. Inicjatywę w sprawie powołania takiej komisji posiada 1/10 ogółu przedstawicieli. Zgromadzenie Narodowe każdorazowo określa zakres zadań, strukturę i czas działania takiej komisji.

Formą organizacji deputowanych na terenie parlamentu są grupy i związki parlamentarne. Zrzeszanie się postów następuje według przynależności partyjnej lub orientacji politycznej. Grupy i związki parlamentarne nie stanowią elementu struktury wewnętrznej parlamentu. Konstytucja bułgarska przyjęła konstrukcję mandatu wolnego, stanowiąc w art. 67, że przedstawiciele ludowi reprezentują nie tylko swoich wyborców, lecz również cały naród, a związanie ich mandatem impera-tywnym jest nieważne.

Członkowie parlamentu korzystają z immunitetu materialnego i formalnego. Pierwszy z nich polega na tym, że posłowie nie ponoszą odpowiedzialności karnej za wyrażane przez nich opinie oraz za sposób głosowania w Zgromadzeniu Narodowym (art. 69). Immunitet formalny określa art. 70, ustanawiając zakaz wszczynania przeciwko nim postępowań karnych, z wyjątkiem ciężkiego przestępstwa, i to za zezwoleniem Zgromadzenia Narodowego. Parlamentarzyści korzystają też z atrybutu nietykalności. W świetle konstytucji nie mogą być bez zgody izby zatrzymani. Zezwolenie na zatrzymanie nie jest wymagane w przypadku schwytania na gorącym uczynku popełnienia ciężkiego przestępstwa, wtedy jednak niezwłocznie powiadamia się Zgromadzenie Narodowe, a jeśli ono nie obraduje - przewodniczącego Zgromadzenia Narodowego.

Mandatu posła nie można łączyć z żadną inną służbą państwową lub działalnością, która w świetle prawa jest sprzeczna ze statusem członka parlamentu. W wy-

13 W Zgromadzeniu Narodowym funkcjonującym w latach 1994-1997 komisji stałych było 17, w następnej kadencji 1997-2001 powołano ich 14, aktualnie jest 20.

urzegorz KOKsanowicz

padku wybrania posła w skład Rady Ministrów, traci on uprawnienia wynikające z poselskiego mandatu na czas sprawowania funkcji ministra. Jego mandat obejmuje okresowo zastępca, którym jest następny kandydat z listy wyborczej. Po odejściu ze stanowiska ministra dana osoba odzyskuje mandat, a uprawnienia zastępcy wygasają.

Konstytucja w art. 72 reguluje przyczyny wygaśnięcia mandatu posła. Są nimi:

1) dymisja samego zainteresowanego złożona wobec Zgromadzenia Narodowego,

2) uprawomocnienie się wyroku skazującego na karę pozbawienia wolności za przestępstwo popełnione z winy umyślnej lub gdy wykonanie kary pozbawienia wolności nie zostało zawieszone, 3) ustalenie niewybieralności lub niepołączalnoś-ci mandatu, 4) śmierć. W dwóch pierwszych wypadkach decyzję podejmuje Zgromadzenie Narodowe, rozstrzygnięcie trzeciej przyczyny należy do kompetencji Sądu Konstytucyjnego.

Do zakresu kompetencji bułgarskiego Zgromadzenia Narodowego należy m.in.: uchwalanie ustaw, uchwalanie budżetu państwa, wybór premiera i na jego wniosek Rady Ministrów, sprawowanie kontroli nad rządem, rozstrzyganie o przeprowadzeniu referendum ogólnokrajowego, ratyfikacja i wypowiadanie w drodze ustawy umów międzynarodowych.

Prawo inicjatywy ustawodawczej przysługuje każdemu przedstawicielowi oraz Radzie Ministrów. Ustawy są rozpatrywane i uchwalane w dwóch czytaniach, które odbywają się na oddzielnych posiedzeniach. W wyjątkowych wypadkach Zgromadzenie Narodowe może postanowić, że obydwa czytania odbędą się na jednym posiedzeniu. Inne akty Zgromadzenia Narodowego uchwalane są w jednym czytaniu. W trakcie debaty parlamentarnej nad projektem ustawy rząd może wyrażać swoje stanowisko, gdyż zgodnie z art. 83 Konstytucji członkowie Rady Ministrów mają prawo uczestniczyć w posiedzeniach Zgromadzenia Narodowego i komisji parlamentarnych oraz zabierać głos poza kolejnością. Do uchwalenia ustawy wymagana jest bezwzględna większość głosów przy kworum wynoszącym więcej niż połowę ogólnej liczby deputowanych. Uchwaloną ustawę podpisuje przewodniczący Zgromadzenia Narodowego, następnie jest ona ogłaszana przez prezydenta w biuletynie urzędowym „Drżawen Westnik" najpóźniej w terminie 15 dni od uchwalenia.

Procedura uchwalania budżetu jest taka sama, przy czym wyłączne prawo inicjatywy ustawodawczej należy w tym wypadku do Rady Ministrów.

Konstytucja Republiki Bułgarskiej określając w art. 62 ogólne funkcje Zgromadzenia Narodowego, przyznaje mu prawo sprawowania kontroli parlamentarnej. Realizacja funkcji kontrolnej może być dokonywana przez całą izbę, przez komisje parlamentarne oraz indywidualnie przez posłów. Uprawnienia izby wyrażają się przede wszystkim w prawie pociągania gabinetu do odpowiedzialności parlamentarnej (instytucja wotum nieufności zostanie szerzej omówiona w dalszej części rozdziału), przyjmowaniu sprawozdań z wykonania budżetu, w możliwości zobo-

Kepublika Bułgarii

wiązania członków rządu do uczestnictwa w posiedzeniu plenarnym Zgromadzenia Narodowego i udzielaniu odpowiedzi na postawione pytania. To ostatnie uprawnienie przysługuje również komisjom parlamentarnym. Ponadto komisje w ramach wykonywania kontroli parlamentarnej dysponują ogólnym prawem do informacji, co wyraża się w prawie wzywania na swoje posiedzenia zarówno osób urzędowych, jak i obywateli oraz żądania od nich potrzebnych danych. Wezwane osoby mają obowiązek stawić się na posiedzenie komisji i przedstawić żądane od nich informacje oraz dokumenty (art. 80).

W świetle konstytucji posłowie dysponują prawem składania zapytań i interpelacji wobec Rady Ministrów lub poszczególnych członków gabinetu, powodujących obowiązek odpowiedzi. Na wniosek 1/5 przedstawicieli ludowych w sprawie interpelacji odbywa się debata i podejmuje się uchwałę.

2. PREZYDENT REPUBLIKI BUŁGARII

Prezydentura w Bułgarii ma krótką tradycję. Po raz pierwszy w historii bułgarskiego konstytucjonalizmu urząd prezydenta pojawił się w 1990 roku, powołany ustawą o zmianie i uzupełnieniu Konstytucji z dnia 3 kwietnia tego roku. Konstytucja z 12 lipca 1991 roku urzędowi prezydenta poświęca rozdział IV. Charakterystyczną cechą bułgarskiej koncepcji modelu prezydentury jest wprowadzenie instytucji wiceprezydenta.

Bułgarska głowa państwa pochodzi z wyborów bezpośrednich. Fakt posiadania legitymacji do sprawowania urzędu wprost od suwerena znacząco wzmacnia pozycję i rolę ustrojową prezydenta. Nie bez wpływu pozostaje też na skuteczność realizacji jego ustrojowych funkcji, w tym funkcji arbitrażu politycznego, polegającej m.in. na podejmowaniu interwencji w razie kryzysu politycznego w stosunkach między parlamentem a rządem.

W strukturze władzy państwowej urząd prezydenta usytuowany jest - zgodnie z tradycją prezydentury w ustroju republikańskim - w ramach władzy wykonawczej14.

W istotny sposób o pozycji i roli ustrojowej prezydenta decyduje ponadto zakres przyznanych mu kompetencji.

Wybory prezydenckie w Bułgarii przeprowadzane są w oparciu o zasadę powszechności, równości, bezpośredniości, tajności głosowania i - w pierwszej turze

14 Wspomnieć jednak należy, że przez niektórych przedstawicieli bułgarskiej doktryny prawa konstytucyjnego jest postrzegany jako organ znajdujący się niejako poza funkcjonalnym aspektem zasady trójpodziału władzy. Jak pisze J. Radew, bywa określany jako władza „czwarta", „moralna" lub „neutralna". Zob. J. Radew, The President ofthe Republic ofBulgaria [w:] Ten Years ofthe Democratic Con-stitutianalism in Centra! and Eastem Europę, ed. by K. Działocha, R. Mojak, K. Wójtowicz, Lublin 2001, s. 363.

Grzegorz Kokśanówićź

- o zasadę większości bezwzględnej. Szczegółowy tryb ich przeprowadzania reguluje ustawa o wyborze prezydenta i wiceprezydenta republiki z dnia 17 września 1991 roku. Datę wyborów prezydenckich ustala Zgromadzenia Narodowe, przy czym mają się one odbyć nie wcześniej niż na trzy miesiące i nie później niż na dwa miesiące przed upływem kadencji urzędującego prezydenta. Kandydat na prezydenta musi legitymować się posiadaniem obywatelstwa bułgarskiego z urodzenia, mieć ukończone 40 lat, spełniać warunki wyboru na posła oraz zamieszkiwać przez ostatnie pięć lat przed datą wyborów w Bułgarii. Warunkiem wyboru jest uzyskanie przez kandydata więcej niż połowy ważnie oddanych głosów, przy czym w wyborach powinna wziąć udział więcej niż połowa wyborców. Jeśli żaden z kandydatów nie zostanie wybrany z zachowaniem powyższych wymogów, w terminie siedmiu dni przeprowadza się drugą turę wyborów. Biorą w niej udział dwaj kandydaci, którzy w pierwszej turze zdobyli najwięcej głosów. Za wybranego uważa się kandydata, który otrzymał więcej głosów15.

Wiceprezydent jest wybierany równocześnie i z jednej listy z prezydentem, na tych samych zasadach i w tym samym trybie.

Warunkiem objęcia urzędu jest złożenie przysięgi wobec Zgromadzenia Narodowego. Kadencja Prezydenta Republiki Bułgarii wynosi pięć lat. Dopuszczalna jest jednokrotna reelekcja.

Konstytucja w art. 97 określa sytuacje, w których ma miejsce przedterminowe wygaśnięcie pełnomocnictw prezydenta i wiceprezydenta. Należą do nich: a) dymisja złożona wobec Sądu Konstytucyjnego, b) trwała niezdolność do wykonywania swych kompetencji z powodu ciężkiej choroby, c) dopuszczenie się zdrady stanu lub naruszenie konstytucji, d) śmierć. Ustalenie powyższych okoliczności (poza śmiercią) należy do kompetencji Sądu Konstytucyjnego. Zaistnienie którejkolwiek z powyższych przesłanek otwiera kwestię zastępstwa prezydenta. Zgodnie z konstytucją, w takich wypadkach urząd prezydenta obejmuje wiceprezydent i pełni go do końca kadencji. Gdy wiceprezydent nie może objąć urzędu, kompetencje prezydenta wykonuje przewodniczący Zgromadzenia Narodowego. Konieczne jest wówczas przeprowadzenie nowych wyborów w terminie dwóch miesięcy.

Prezydent nie ponosi odpowiedzialności parlamentarnej. Jego akty przybierające formę dekretów co do zasady wymagają kontrasygnaty premiera lub odpowiedniego ministra. Katalog samodzielnych uprawnień głowy państwa określa art. 102 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem kontrasygnaty nie wymagają dekrety,

15 11 listopada 2001 roku odbyła się w Bułgarii pierwsza tura wyborów prezydenckich, w której największe poparcie uzyskali: kandydat lewicy Georgi Pyrwanow - 36,37% głosów i ubiegający się o re-elekcję, urzędujący prezydent Petyr Stojanow - 34,94% głosów. Frekwencja wyniosła 41,57%. W drugiej turze wyborów 18 listopada 2001 roku zwyciężył G. Pyrwanow, otrzymując 53,13% głosów; P. Stojanow zdobył 46,87% głosów. Frekwencja wyniosła 55,03%.

Republika Bułgarii

55

którymi prezydent: 1) powołuje rząd tymczasowy, 2) powierza kandydatowi na premiera misję sformowania rządu, 3) rozwiązuje Zgromadzenie Narodowe, 4) zwraca ustawę uchwaloną przez Zgromadzenie Narodowe do ponownego rozpatrzenia, 5) określa organizację i tryb działania Kancelarii Prezydenta oraz mianuje jego personel, 6) wyznacza datę wyborów i referendum, 7) ogłasza ustawy16.

Prezydent i wiceprezydent ponoszą odpowiedzialność konstytucyjną. Podstawą tej odpowiedzialności jest dopuszczenie się, w związku z zajmowanym urzędem, „zdrady stanu lub naruszenia konstytucji". O postawieniu prezydenta w stan oskarżenia decyduje Zgromadzenia Narodowe na wniosek co najmniej 1/4 przedstawicieli. Wniosek musi być poparty większością 2/3 głosów członków Zgromadzenia Narodowego. Oskarżenie wobec prezydenta lub wiceprezydenta rozpatruje w terminie jednego miesiąca od dnia wniesienia Sąd Konstytucyjny. Ustalenie, że prezydent lub wiceprezydent dopuścił się zdrady stanu, czy też naruszył konstytucję, skutkuje - o czym była już mowa - wygaśnięciem kadencji.

Według konstytucji Prezydent Republiki Bułgarii „uosabia jedność narodu i reprezentuje Republikę Bułgarii w stosunkach międzynarodowych" (art. 92 ust. 1). Poza funkcją reprezentacji państwa na arenie międzynarodowej, klasyczne uprawnienia bułgarskiej głowy państwa wyrażają się m.in. w prawie występowania z orędziami do Narodu i Zgromadzenia Narodowego, w nadawaniu orderów i odznaczeń, nadawaniu, przywracaniu, pozbawianiu obywatelstwa, stosowaniu prawa łaski.

Do najistotniejszych kompetencji prezydenta wobec parlamentu zaliczyć należy prawo do rozwiązania Zgromadzenia Narodowego przed upływem kadencji (art. 99) oraz prawo do zwrotu uchwalonej ustawy parlamentowi w celu ponownego rozpatrzenia. Weto może być złożone w terminie 15 dni od uchwalenia ustawy i musi być umotywowane. Zawieszające weto prezydenta może być przez parlament odrzucone, do czego wymagana jest bezwzględna większość głosów (większość ponad połowy głosów wszystkich przedstawicieli ludowych). Ponowne uchwalenie ustawy rodzi po stronie prezydenta obowiązek jej ogłoszenia w terminie siedmiu dni.

Prezydent nie posiada inicjatywy ustawodawczej, ale przysługuje mu prawo inicjatywy ustrojodawczej.

Kompetencje bułgarskiej głowy państwa w stosunku do Rady Ministrów związane są głównie z procedurą jej tworzenia. Prezydent desygnuje kandydata na pre-

16 Lista prerogatyw zawarta w tym przepisie nie jest jednak wyczerpująca. Taki wniosek wysnuć należy na podstawie decyzji Sądu Konstytucyjnego z 1996 roku, w której rozstrzygnął on kwestię wymogu kontrasygnaty dekretu powołującego prezesów NSK i NSA. Sąd Konstytucyjny stwierdził, z jednym tylko różniącym się głosem (11:1), że o ile kontrasygnata stanowi narzędzie krępujące ruchy prezydenta jako urzędnika władzy wykonawczej, o tyle nie ma zastosowania w decyzjach głowy państwa w stosunku do władzy sądowniczej, ponieważ w przeciwnym wypadku niezależność tej władzy byłaby zagrożona. Zob. Constitutional watch, „East European Constitutional Review", vol. 5, nr 4, Fali 1996, s. 7.

Grzegorz "Kolcsanowicz

Republika Bułgarii

miera, a następnie przedstawia parlamentowi propozycję jego wybrania. Bardzo istotnym uprawnieniem jest prawo do powołania rządu tymczasowego i rozwiązania w ten sposób kryzysu politycznego istniejącego w łonie parlamentu.

Do pozostałych istotnych kompetencji prezydenta zaliczyć należy: z racji zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi mianowanie i odwoływanie na wniosek Rady Ministrów naczelnego dowództwa; gdy nie obraduje Zgromadzenie Narodowe, ogłaszanie stanu wojny, stanu wojennego, stanu nadzwyczajnego, w takich jednak wypadkach niezwłocznie zwołuje się Zgromadzenie Narodowe w celu wypowiedzenia się o podjętych decyzjach.

Realizując swoje konstytucyjne i ustawowe kompetencje, prezydent ma prawo wydawać dekrety oraz kierować orędzia i posłania. Dekrety to akty normatywne. Co do zasady wymagają kontrasygnaty premiera lub odpowiedniego ministra.

Jak już wspomniano, charakterystyczną cechą bułgarskiej koncepcji prezydentury jest wprowadzenie urzędu wiceprezydenta. Rola tego urzędu została już częściowo omówiona przy kwestii zastępstwa prezydenta. Jest to bowiem jedna z funkcji, jaką ma ewentualnie do wypełnienia wiceprezydent. Wykonując ją, wchodzi w ogół kompetencji zastrzeżonych dla urzędu, nie zmienia natomiast własnego statusu, dalej jest wiceprezydentem. Poza funkcją zastępstwa, konstytucja przewiduje dla niego także inne zadania. Artykuł 92 ust. 2 stanowi, że „Prezydenta w jego działalności wspomaga Wiceprezydent". Norma ta została skonkretyzowana przez przepis artykułu 104 Konstytucji. Według niego prezydent może przekazać niektóre swoje kompetencji do wykonywania wiceprezydentowi. Powołany przepis wyczerpująco określa, o jakie kompetencje chodzi (udzielanie prawa azylu, stosowanie prawa łaski, nadawanie, przywracanie, pozbawianie obywatelstwa, mianowanie i odwoływanie określonych ustawowo funkcjonariuszy państwowych). Wiceprezydent nie ma więc „własnych" kompetencji, zakres wyznaczonych mu w ramach regulacji konstytucyjnej zadań zależy od decyzji głowy państwa.

3. RADA MINISTRÓW

Jedną z cech parlamentarnego systemu rządów jest dualizm egzekutytwy. W dualnej strukturze władzy wykonawczej, z jaką mamy do czynienia w Bułgarii, pierwszoplanową rolę odgrywa Rada Ministrów. Określeniu pozycji, roli ustrojowej i zadań tego organu poświęcony jest piąty rozdział bułgarskiej konstytucji, zaś tryb tworzenia uregulowany jest w rozdziale czwartym, poświęconym urzędowi prezydenta.

Konstytucja przewiduje dwie procedury prowadzące do powstania Rady Ministrów. Pierwsza, uregulowana jest w art. 99 ust. 1-4 Konstytucji, druga w art. 99 ust 5.

Proces tworzenia rządu rozpoczyna się po przewidzianych przez Konstytucję (art. 99 ust. 1) konsultacjach prezydenta z grupami parlamentarnymi. Misję sfor-

mowania gabinetu prezydent powierza osobie wskazanej przez najliczniejszą grupę. Decyzja co do osoby kandydata na premiera jest dla prezydenta wiążąca: „Prezydent [...] powierza kandydatowi na premiera wskazanemu przez najliczniejszą grupę parlamentarną sformowanie rządu" (art. 99 ust. l)17. Jeśli kandydat na premiera nie przedłoży w ciągu 7 dni składu przyszłej Rady Ministrów, prezydent powierza misję sformowania rządu kandydatowi wskazanemu przez drugi co do liczebności klub parlamentarny. Gdy i tym razem skład Rady Ministrów nie zostanie zaproponowany, prezydent w terminie siedmiu dni powierza jednej z pozostałych grup parlamentarnych wskazanie kandydata na premiera.

Jeśli misja sformowania gabinetu zakończy się powodzeniem, prezydent przedkłada Zgromadzeniu Narodowemu kandydaturę na urząd premiera. Wybór premiera, a na jego wniosek pozostałych członków rządu, dokonywany jest bezwzględną większością głosów obecnych na posiedzeniu posłów (przy kworum wynoszącym więcej niż połowę ustawowego składu parlamentu). Członkowie wybranej Rady Ministrów składają wobec Zgromadzenia Narodowego przysięgę według następującej roty: „Przysięgam w imieniu Republiki Bułgarii przestrzegać Konstytucji oraz ustaw państwa i we wszystkich swych działaniach kierować się interesami narodu"18.

W wypadku gdy nie dojdzie do powstania Rady Ministrów w ramach opisanej procedury, stosuje się ust. 5 art. 99 Konstytucji. Do powołania Rady Ministrów dochodzi bez udziału parlamentu. Wskazany przepis upoważnia prezydenta do samodzielnego powołania tzw. rządu tymczasowego. Jednocześnie prezydent podejmuje decyzję o rozwiązaniu Zgromadzenia Narodowego i zarządza nowe wybory.

Opisane tryby tworzenia Rady Ministrów mają zastosowanie w identycznej kolejności także w wypadku uchwalenia wotum nieufności wobec rządu (art. 99 ust. 6 Konstytucji).

17 Zwrócić należy uwagę na fakt, iż przepis ten nie narzuca prezydentowi żadnych limitów czasowych w procesie wstępnych konsultacji. Umożliwia to prezydentowi spowalnianie tempa procedury nominacyjnej, a tym samym procesu tworzenia rządu. Sytuacja taka zdarzyła się na przełomie lat 1996/97, kiedy kończący kadencję prezydent Ż. Żelew nie desygnował kandydata na premiera przez okres kilku tygodni, uznając za celowe dokonanie tego przez wybranego 3 listopada 1996 r. nowego prezydenta. 28 grudnia została przyjęta przez Zgromadzenie Narodowe dymisja Rady Ministrów, zaprzysiężenie P. Stojanowa miało miejsce 19 stycznia 1997 roku i dopiero 28 stycznia prezydent powierzył misję sformowania rządu N. Dobrewowi. Zob. Constitutional watch, „East European Constitu-tional Review", vol. 6, nr l, Winter 1997, s. 8.

18 Po wyborach parlamentarnych 17 czerwca 2001 roku, zgodnie z wolą najliczniejszego ugrupowania, prezydent P. Stojanow desygnował na premiera byłego cara Bułgarii Symeona Sakskoburggot-skiego. 24 lipca powstał rząd koalicyjny na czele z byłym monarchą. Koalicja zawiązana została z Ruchem Praw i Swobód. Przysięga złożona przez premiera i pozostałych członków Rady Ministrów na republikańską konstytucję przerwała spekulacje dotyczące zamierzeń - powracającego do czynnego udziału w polityce Symeona II - w sprawie restytucji monarchii w Bułgarii.

Grzegorz T<oŁsanowicz

Konstytucyjny skład Rady Ministrów to: premier, wicepremierzy i ministrowie. Konstytucja określa premiera jako tego, który „kieruje i koordynuje ogólną politykę rządu", za co jest odpowiedzialny politycznie. Premier ma także wpływ na strukturę organizacyjną i personalną gabinetu. Na jego wniosek Zgromadzenie Narodowe tworzy, likwiduje lub przekształca ministerstwa oraz dokonuje zmian w składzie Rady Ministrów.

Kwestia parlamentarnej odpowiedzialności rządu w świetle konstytucji bułgarskiej przedstawia się następująco. Indywidualna odpowiedzialność została przyjęta jedynie w stosunku do premiera. Artykuł 89 ust. 2 Konstytucji stanowi, że gdy Zgromadzenie Narodowe uchwali wotum nieufności dla premiera, wówczas składa on dymisję rządu. Żaden przepis nie reguluje natomiast trybu wyrażania wotum nieufności wobec innych członków rządu. Przyjąć zatem należy, iż w tym trybie nie jest możliwe dokonywanie indywidualnych zmian personalnych na stanowiskach ministerialnych. Przyjęte rozwiązanie wykazuje podobieństwo do regulacji obowiązującej w systemie niemieckim.

Wotum nieufności może zostać wyrażone również w stosunku do całego gabinetu (odpowiedzialność solidarna). Jest to tzw. zwykłe, a nie „konstruktywne" wotum nieufności, co oznacza, iż głosowanie dotyczy tylko jednej kwestii - odwołania gabinetu bez jednoczesnego wybrania nowego premiera. Wniosek w tej sprawie może przedstawić Zgromadzeniu Narodowemu 1/5 jego ustawowego składu. Wotum nieufności jest uchwalone, jeżeli głosowała za nim ponad połowa wszystkich członków Zgromadzenia Narodowego, a skutkiem jest dymisja Rady Ministrów. Jeśli Zgromadzenie Narodowe wniosek o uchwalenie wotum nieufności odrzuci, to ponowny wniosek oparty na tej samej podstawie nie może być zgłoszony przez najbliższe sześć miesięcy.

Konstytucja bułgarska przewiduje ponadto instytucję służącą odnowieniu zaufania parlamentu wobec rządu. Artykuł 112 stanowi, że Rada Ministrów może wystąpić do Zgromadzenia Narodowego o uchwalenie wotum zaufania dotyczącego całokształtu realizowanej przez rząd polityki lub w związku z konkretną sprawą. Wystąpienie z wnioskiem zależy wyłącznie od woli rządu. Uchwałę podejmuje się większością ponad połowy głosów przedstawicieli obecnych na posiedzeniu. Nie-udzielenie rządowi wotum zaufania obliguje premiera do złożenia dymisji gabinetu. Konstytucja nie określa natomiast skutków, jakie niesie pozytywny dla RM wynik głosowania nad wnioskiem o wotum zaufania w związku z konkretną sprawą. Wydaje się więc (co wynika z istoty instytucji łączenia takiego wniosku z konkretną sprawą), iż udzielenie wotum zaufania oznacza jednocześnie zgodę parlamentu na przedłożoną przez rząd propozycję.

Poza wyżej przedstawionymi przyczynami do zakończenia działalności Rady Ministrów może dojść na skutek śmierci premiera oraz przyjęcia dymisji Rady Ministrów lub premiera (art. 111). Ponadto premier zobowiązany jest złożyć dymisję rządu wobec nowo wybranego Zgromadzenia Narodowego. Swoje funkcje rząd pełni jednak nadal - do czasu wyboru nowej Rady Ministrów.

Republika Bułgarii

Podkreślenia wymaga fakt, że bułgarska konstytucja nie przewiduje w stosunku do premiera oraz pozostałych członków Rady Ministrów reżimu odpowiedzialności konstytucyjnej.

Ogólne zadania Rady Ministrów wyznacza art.105 Konstytucji, który zarazem podkreśla wykonawczy charakter tego organu. W świetle tego przepisu Rada Ministrów „kieruje i realizuje wewnętrzną i zagraniczną politykę państwa w zgodności z Konstytucją i ustawami". Jej zadaniem jest zapewnienie porządku publicznego i bezpieczeństwa narodowego oraz realizacja ogólnego kierownictwa wobec administracji państwowej i Sił Zbrojnych. Do podstawowych, a zarazem bardziej szczegółowych kompetencji zaliczyć należy: kierowanie wykonaniem budżetu państwa, organizowanie gospodarowania majątkiem państwowym, a w wypadkach przewidzianych ustawą - zawieranie, zatwierdzanie i wypowiadanie umów międzynarodowych. Realizacja powyższych zadań wymaga podejmowania różnorodnych decyzji, w tym przybierających formę aktów prawnych. Uprawnienia prawotwórcze Rady Ministrów określa art. 114 Konstytucji. Zgodnie z nim, na podstawie i w celu wykonania ustaw Rada Ministrów podejmuje uchwały, rozporządzenia i decyzje. W drodze uchwał przyjmuje także regulaminy oraz zarządzenia. Poszczególni ministrowie mają prawo wydawania regulaminów, zarządzeń, instrukcji i poleceń. Zaznaczyć trzeba, że Rada Ministrów dysponuje prawem do uchylania niezgodnych z prawem lub „niewłaściwych" aktów poszczególnych ministrów (art. 107).

4. SĄD KONSTYTUCYJNY

W Bułgarii, podobnie jak i w innych państwach obozu socjalistycznego, organem kompetentnym do rozstrzygania kwestii zgodności z konstytucją aktów ustawodawczych był parlament. Przeszkodę doktrynalną wprowadzenia systemu kontroli pozaparlamentarnej stanowiła zasada jednolitości władzy państwowej, z akcentowaną bardzo mocno zasadą nadrzędności wybieralnego organu przedstawicielskiego - jako najwyższego wyraziciela woli narodu. Nie do pogodzenia z tą koncepcją było więc istnienie wyspecjalizowanego organu pozaparlamentarnego, który mógłby podważać konstytucyjność decyzji ustawodawczych, deprecjonując tym samym wolę narodu wyrażoną przez parlament.

Zmiany zachodzące w Bułgarii na początku lat dziewięćdziesiątych spowodowały odejście od parlamentarnego systemu kontroli. Konstytucja z 12 lipca 1991 roku powołała do życia nowy, nieistniejący poprzednio organ - Sąd Konstytucyjny. Oznaczało to tym samym wprowadzenie systemu pozaparlamentarnej kontroli konstytucyjności prawa.

Podstawy prawne funkcjonowania bułgarskiego Sądu Konstytucyjnego, poza rozdziałem VIII Konstytucji, znalazły się w uchwalonej 30 lipca 1991 roku ustawie o Sądzie Konstytucyjnym oraz w regulaminie z dnia 6 grudnia 1991 roku, określającym organizację działalności tego organu.

Grzegorz Kofcsanowicz

Republika Bułgarii

Sąd Konstytucyjny znajduje się poza strukturą władzy sądowniczej. Wskazuje na to zarówno systematyka ustawy zasadniczej (władzy tej poświęcony jest rozdział VI Konstytucji), jak i brzmienie przepisów określających pozycję ustrojową tego organu: „Sąd Konstytucyjny jest niezawisły od władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowej, a jego podstawowym zadaniem jest zapewnienie nadrzędności konstytucji".

Sąd Konstytucyjny składa się z 12 sędziów. Kompetencje do kreowania jego składu zostały podzielone między trzy organy. Jedną trzecią sędziów wybiera Zgromadzenia Narodowe, jedną trzecią powołuje prezydent, a jedna trzecia pochodzi z wyboru dokonywanego przez zgromadzenie ogólne sędziów Najwyższego Sądu Kasacyjnego i Najwyższego Sądu Administracyjnego.

Na sędziów Sądu Konstytucyjnego powołuje się prawników o wysokich kwalifikacjach zawodowych i moralnych, z co najmniej piętnastoletnim stażem prawniczym. Funkcję tę mogą więc obejmować przedstawiciele różnych zawodów prawniczych. Sędzią Sądu Konstytucyjnego może zostać jedynie obywatel bułgarski, przy czym niedopuszczalne jest posiadanie innego obywatelstwa.

Sędziowie wybierani są na dziewięcioletnią kadencję. Ponowne objęcie tej funkcji jest niedopuszczalne. Skład Sądu Konstytucyjnego jest odnawiany co trzy lata, w każdej części w porządku określonym przez ustawę. W tym celu, na trzy miesiące przed upływem kadencji odpowiednich sędziów przewodniczący Sądu Konstytucyjnego występuje do przewodniczącego Zgromadzenia Narodowego, do prezydenta oraz do przewodniczących Najwyższego Sądu Kasacyjnego i Najwyższego Sądu Administracyjnego z prośbą o wybór, odpowiednio o mianowanie nowych sędziów.

Konstytucja określa przesłanki wygaśnięcia kadencji sędziego. Należą do nich: śmierć, upływ terminu pełnienia funkcji, rezygnacja, uprawomocnienie się wyroku skazującego na karę pozbawienia wolności za przestępstwo z winy umyślnej, faktyczna niemożność pełnienia obowiązków przez okres ponad jednego roku, niepołą-czalność z mandatem posła, z zatrudnieniem na stanowisku państwowym lub społecznym, z członkostwem w partii politycznej lub związku zawodowym oraz z uprawianiem wolnego zawodu, działalności handlowej lub innej płatnej działalności zawodowej.

Zakres incompatibilitas w stosunku do sędziów jest więc bardzo szeroki, praktycznie wyklucza prowadzenie przez nich jakiejkolwiek działalności poza sądową. Sędziowie obowiązani są w terminie siedmiu dni od momentu ich powołania lub wyboru zwolnić zajmowane dotychczas stanowiska i przerwać prowadzoną działalność.

Funkcję sędziego obejmuje się po złożeniu przysięgi w obecności przewodniczącego Zgromadzenia Narodowego, prezydenta oraz przewodniczących Najwyższego Sądu Kasacyjnego i Najwyższego Sądu Administracyjnego.

Akt wyboru i mianowania ogłasza się w terminie 15 dni w publikatorze urzędowym „Drżawen Westnik".

Po upływie okresu kadencji sędziowie nabywają prawo do emerytury, niezależnie od osiągnięcia wieku emerytalnego.

Kompetencje Sądu Konstytucyjnego są określone w konstytucji i nie mogą być w drodze zwykłego ustawodawstwa rozszerzane lub ograniczane. Oznacza to, iż zmiana zakresu jego działania może być dokonana jedynie w drodze nowelizacji ustawy zasadniczej. Jest to istotny czynnik wzmacniający pozycję i niezależność Sądu Konstytucyjnego.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami bułgarski Sąd Konstytucyjny:

1) ustala obowiązującą wykładnię konstytucji,

2) wypowiada się w sprawie wniosku o ustalenie sprzeczności z konstytucją ustaw i innych aktów Zgromadzenia Narodowego, jak też aktów prezydenta,

3) rozstrzyga spory kompetencyjne między Zgromadzeniem Narodowym, prezydentem i Radą Ministrów, jak też między organami samorządu terytorialnego a centralnymi organami wykonawczymi,

4) wypowiada się o zgodności z konstytucją umów międzynarodowych, zawartych przez Republikę Bułgarii przed ich ratyfikowaniem, jak też o zgodności ustaw z powszechnie uznawanymi normami prawa międzynarodowego oraz z umowami, których Bułgaria jest stroną,

5) wypowiada się w sprawie sporów o konstytucyjność partii politycznych i stowarzyszeń,

6) wypowiada się w sprawie sporów o zgodność z ustawą wyboru prezydenta i wiceprezydenta,

7) wypowiada się w sprawie sporów o zgodność z ustawą wyboru przedstawiciela ludowego,

8) wypowiada się w sprawie oskarżeń wniesionych przez Zgromadzenie Narodowe wobec prezydenta i wiceprezydenta,

9) przyjmuje rezygnację prezydenta i wiceprezydenta,

10) ustala trwałą niezdolność prezydenta i wiceprezydenta do wykonywania swych kompetencji z powodu ciężkiej choroby,

11) ustala niewybieralność lub niepołączalność mandatu przedstawiciela ludowego z wykonywaniem innych funkcji,

12) uchyla immunitet i ustala faktyczną niemożność pełnienia obowiązków oraz niepołączalność stanowiska sędziego Sądu Konstytucyjnego.

Jak widać, kompetencje Sądu Konstytucyjnego są dość rozległe. Warto jednak zwrócić uwagę na te z nich, które bezpośrednio wiążą się z podstawową funkcją Sądu Konstytucyjnego, jaką jest ochrona nadrzędności konstytucji. Sąd Konstytucyjny realizując tę funkcję w wiążący sposób, wypowiada się w sprawie zgodności z konstytucją ustaw bądź innych aktów Zgromadzenia Narodowego, umów międzynarodowych, jak też w sprawie konstytucyjności partii politycznych i stowarzyszeń. Podkreślenia wymaga fakt, iż konstytucja expressis verbis wyposaża Sąd Konstytucyjny w prawo ustalania powszechnie obowiązującej wykładni jej przepisów. Powierzona tak wyraźnie, doniosła rola „interpretatora" konstytucji sprawia, że znaczenie orzeczeń Sądu Konstytucyjnego dla funkcjonowania mechanizmów

l

Tli

Grzegorz Kdlćsanowicz

państwa oraz realizacji zagwarantowanych ustawą zasadniczą praw jednostki jest bardzo istotne.

Sąd Konstytucyjny nie działa z urzędu, a jedynie na wniosek konstytucyjnie określonej grupy podmiotów. Prawo inicjowania postępowania przed Sądem Konstytucyjnym przysługuje: grupie co najmniej 1/5 posłów, Prezydentowi, Radzie Ministrów, Najwyższemu Sądowi Kasacyjnemu, Najwyższemu Sądowi Administracyjnemu, Prokuratorowi Generalnemu; w przypadku sporów kompetencyjnych między Zgromadzeniem Narodowym, Prezydentem, Radą Ministrów, jak też między organami samorządu lokalnego a centralnymi organami wykonawczymi - stronom konkretnego sporu (w przypadku samorządu lokalnego właściwym podmiotem są rady gminne; art. 150 Konstytucji, art. 17 regulaminu).

Sąd Konstytucyjny jest uprawniony do badania swej właściwości na każdym etapie postępowania. Stwierdzając, że wniosek dotyczy sprawy niewchodzącej w zakres jego kompetencji lub pochodzi od nieuprawnionego organu, umotywowanym postanowieniem wniosek oddala i zamyka postępowanie. Jeśli zaś wypowiada się co do istoty sprawy, właściwą formą orzeczenia jest decyzja. Decyzje wraz z uzasadnieniami i zdaniami odrębnymi podlegają ogłoszeniu w „Drżawen Wes-tnik" w terminie 15 dni od wydania.

Decyzje Sądu Konstytucyjnego są ostateczne. Co do zasady wchodzą w życie po upływie trzech dni od ogłoszenia i są obowiązujące dla wszystkich organów państwowych, osób prawnych i obywateli.

Kontrola ma charakter bezwzględny. Konstytucja stanowi, że „aktu uznanego za sprzeczny z Konstytucją nie stosuje się od dnia wejścia w życie decyzji" (art. 151 ust. 2 zd. 3). Jeżeli Sąd zakwestionuje konstytucyjność jedynie konkretnej normy prawnej, decyzja uchyla tylko tę normę, pozostała część ustawy zachowuje moc prawną.

Przyjęty w Bułgarii system dopuszcza zarówno kontrolę abstrakcyjną, jak i konkretną. Z pierwszym rodzajem mamy do czynienia, gdy do zakwestionowania konstytucyjności określonej normy prawnej dochodzi na podstawie ogólnego przekonania o jej sprzeczności z ustawą zasadniczą. Konkretny charakter kontroli ma miejsce w sytuacji, gdy wywołanie orzeczenia Sądu Konstytucyjnego jest następstwem rozpatrywania przez Sąd konkretnej sprawy. Artykuł 150 ust. 2 Konstytucji stanowi, że „gdy Najwyższy Sąd Kasacyjny lub Najwyższy Sąd Administracyjny stwierdzi niezgodność między ustawą a Konstytucją, zawiesza postępowanie w sprawie i przedstawia problem Sądowi Konstytucyjnemu".

Przyjęte rozwiązania prawne wskazują, że dopuszczalna jest zarówno kontrola prewencyjna, jak i represyjna. Wyjątek stanowi niedopuszczalność kontroli konstytucyjności postanowień umów międzynarodowych już obowiązujących, bowiem Sąd Konstytucyjny „wypowiada się o zgodności z Konstytucją umów międzynarodowych zawartych przez Republikę Bułgarii przed ich ratyfikowaniem [...]".

Republika Bułgarii

Wykaz literatury podstawowej

R. Chruściak (red.), Przemiany konstytucyjne w Europie Wschodniej, z. 1: Bułgaria [KonstytucjaRepubliki Bułgarii uchwalona 12 lipca 1991 r.], Warszawa 1993.

B. Górowska, Parlament Republiki Bułgarii, Warszawa 1992.

J. Jackowicz, Bułgaria od rządów komunistycznych do demokracji parlamentarnej 1988-1991, Warszawa 1992.

E. Konstantinow, Das Parteienrecht in Bulgarien [w:] D. Th. Tsatsos, Z. Kędzia, Parteienrecht m mirtę!- und osteuropaischen Staaten, Baden-Baden 1994.

Konstytucja Ludowej Republiki Bułgarii, przekł. Z. Jarosz, wstęp E. Gdulewicz, Wrocław 1979.

N. Nenowski, La Cour Constitutionnelk de la Republiąue de Bulgarie et la Protection des Droits de l'Homme [w:] Ten Years ofthe Democratic Constitutionalism in Central and Eastem Europę, ed. by K. Działocha, R. Mojak, K. Wójtowicz, Lublin 2001.

M. Żmigrodzki, Przeobrażenia polityczno-ustrojowe i Sąd Konstytucyjny w Bułgarii, Lublin 1997.

EWA GDULEWICZ

Rozdział III

REPUBLIKA CZESKA

I. GENEZA REPUBLIKI CZESKIEJ

Republika Czeska jako samoistne państwo pojawiła się na mapie Europy l stycznia 1993 roku. Państwo to powstało na skutek ustania państwowości Czeskiej i Słowackiej Republiki Federacyjnej, tradycyjnie - od czasów międzywojennych -nazywanej Czechosłowacją.

Utworzona po pierwszej wojnie światowej (w 1918 roku) Republika Czechosłowacka plrzeż"ć^aty~ó^Teslniędzywbjenny pozostawała republiką parlamentarną. Jej ustrój polityczny po"ćYpte5wT5tskreStała" ustawa z 13 listopada 1918 roku „o tymczasowym ustroju państwa", a następnie, uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 20 lutego 1920 roku, Karta Konstytucyjna Republiki Czechosłowackiej (konstytucja). Demokratyczny charakter wprowadzonego przez konstytucję ustroju politycznego, opartego na parlamentarnym systemie rządów oraz szerokim katalogu praw obywatelskich, zachowany został przez cały czas trwania niepodległości I Republiki - do września 1938 roku, kiedy to Republika na skutek Traktatu Monachijskiego przestała istnieć.

Po II wojnie światowej Czechosłowacja znalazła się w sferze wpływów Związku Radzieckiego. Zapowiedź politycznej i gospodarczej współpracy odrodzonej Czechosłowacji z ZSRR i państwami demokracji ludowej zawarta została w ogłoszonej w kwietniu 1945 roku deklaracji programowej Frontu Narodowego Czechów i Słowaków (tzw. program koszycki). Jesienią 1945 roku przeprowadzono wybory (pośrednie) do jednoizbowego Tymczasowego Zgromadzenia Narodowego, a wiosną 1946 roku wybory do Konstytucyjnego Zgromadzenia Narodowego. Przyjęcie przez nie 9 maja 1948 roku Konstytucji Republiki Czechosłowackiej, nawiązującej w swych rozwiązaniach ustrojowych do ustawy zasadniczej z okresu I Republiki, nie zapobiegło dokonywanym pod jej formalnymi rządami procesom stalinizacji i wprowadzaniu radzieckich wzorców ustrojowych. Proces uniformizacji ustroju zwieńczyło uchwalenie Konstytucji z dnia 11 listopada 1960 roku, która zadeklarowała i potwierdziła „socjalistyczny" rozwój państwa i społeczeństwa.

Podjęta na przełomie lat 1967/1968 próba powrotu do niektórych zasad demokracji parlamentarnej (tzw. „Praska Wiosna") zakończyła się zbrojną interwencją wojsk Układu Warszawskiego.

bwa Udulewicz

i!

Efektem zapoczątkowanej demokratyzacji ustroju było kilka ustaw konstytucyjnych, w tym jak ocenia M. Kruk (Wstęp...) „modelowo interesującej i demokratycznej" ustawy o federacji czechosłowackiej i o pozycji narodowości, które nigdy nie doczekały się pełnej realizacji.

Od tego czasu na emigracji i w podziemiu rozwijał się ruch opozycyjny, którego głównymi reprezentantami byli intelektualiści skupieni wokół Karty 77. Dopiero jednak na skutek przemian politycznych w Polsce i na Węgrzech oraz w NRD (upadek „Muru Berlińskiego") w listopadzie 1989 roku, doszło w Czechosłowacji do znaczących zmian ustrojowych (tzw. „aksamitna rewolucja").

Wydarzenia polityczne toczyły się szybko: 27 listopada zarejestrowany został, założony przez Vaclava Havla ruch polityczno-społeczny na rzecz przemian - Forum Obywatelskie, 29 listopada zniesiono konstytucyjną zasadę kierowniczej roli partii komunistycznej. W grudniu 1998 roku ustąpiły z urzędu dotychczasowe władze - prezydent, premier i przewodniczący parlamentu - i utworzono rząd zdominowany przez Forum Obywatelskie. 30 grudnia na stanowisko prezydenta wybrany został V. Havel. 8 i 9 czerwca 1990 roku przeprowadzono w oparciu o nowe, demokratyczne zasady prawa wyborczego1 wybory do obu izb Zgromadzenia Federalnego i do parlamentów republikańskich (Czeskiej Rady Narodowej i Słowackiej Rady Narodowej), w których zdecydowaną przewagę uzyskały partie i ruchy demokratyczne (w Czechach Forum Obywatelskie, w Słowacji - Społeczeństwo przeciw Przemocy).

Nowo wybrany parlament, którego kadencję określono na dwa lata, już wkrótce (w ramach prac nad nową konstytucją), bo 9 stycznia 1991 roku uchwalił ustawę konstytucyjną - Kartę Podstawowych Praw i Wolności, stanowiącą do dziś podstawę konstytucyjnego porządku Rzeczypospolitej Czeskiej. 5 lipca 1991 roku Zgromadzenie Narodowe ponownie powierzyło sprawowanie urzędu Prezydenta Republiki V. Havlowi.

Przebudowa ustroju wymagała także szybkich zmian ekonomicznych. Zapoczątkowały je zmiany w konstytucji (zastąpienie dotychczasowych przepisów przepisami umożliwiającymi gospodarkę wolnorynkową), reforma bankowości, podjęty proces prywatyzacji (m.in. reforma kodeksu cywilnego, uchwalenie kodeksu handlowego itd.) oraz tzw. restytucja (reprywatyzacja i uregulowanie stosunków własnościowych) .

Podjęto także próbę rozliczenia poprzedniego okresu. Ą września 1991 roku uchwalona została tzw. ustawa lustracyjna, przewidująca zakaz wykonywania określonego rodzaju działalności lub pracy osobom zatrudnionym w latach 1948-1989 we wskazanych w ustawie organach państwowych.

Jednym z istotnych problemów, wymagających rozwiązania, była kwestia słowacka. Już w kwietniu 1990 roku zmieniona została nazwa państwa (z przyjętej

w marcu tego roku nazwy „Czechosłowacka Republika Federacyjna") na „Czeską i Słowacką Republikę Federacyjną". Federacja ta okazała się bardzo krucha. Silny na Słowacji ruch na rzecz jej usamodzielnienia, wspierany przez zwolenników separatyzmu w Czechach, po wyborach 1992 roku2, w których zwyciężyły partie głoszące koncepcje rozluźnienia dotychczasowych więzi, doprowadził do rozdzielenia obu państw.

Doszło do tego po nieudanej próbie wyboru nowego prezydenta federacji (deputowani reprezentujący Słowację odmawiali poparcia kandydatury V. Havla) i proklamowaniu przez Republikę Słowacką niezależności (17 lipca 1992 roku). 25 listopada 1992 roku Zgromadzenie Federalne przyjęło ustawę konstytucyjną o ustaniu federacji z dniem 31 grudnia 1992 roku i utworzeniu dwóch samodzielnych państw - Republiki Czeskiej i Republiki Słowackiej.

Nowo powstałe państwo - Republika Czeska - nie rozpoczynało swego bytu bez określenia podstawowych zasad ustroju i struktury organizacyjnej, bowiem jeszcze w okresie trwania federacji, 16 grudnia 1992 roku Czeska Rada Narodowa uchwaliła Konstytucję Republiki Czeskiej, która weszła w życie l stycznia 1993 roku. Jej przepisy przejściowe przenosiły uprawnienia dotychczasowych organów na organy Republiki: urzędująca Czeska Rada Narodowa przekształciła się w Izbę Poselską, której pełnomocnictwa miały wygasnąć po zakończeniu rozpoczętej kadencji, nadal swoje funkcje wykonywać miał rząd mianowany po wyborach 1992 roku (jako „rząd mianowany w myśl konstytucji") oraz organy władzy sądowniczej.

II. OGÓLNA CHARAKTERYSTYKA KONSTYTUCJI

Republika Czeska obejmuje swoimi granicami historyczne ziemie Korony Czeskiej (Bohemie) oraz Morawy i Śląsk. Poza Czechami zamieszkują je mniejszości narodowe: morawska (13,2%), słowacka (3,1%), polska (0,6%), niemiecka(0,5%).

Republika Czeska jest członkiem wielu organizacji międzynarodowych (ONZ, NATO, MFW, WTO, CEFTA, WHO, ISE). Czechy jako pierwsze z państw byłego bloku radzieckiego przyjęte zostały do Organizacji ds. Rozwoju Współpracy Gospodarczej - OECD. Jako pierwsze złożyły również wniosek o przyjęcie do Unii Europejskiej. Wraz z Węgrami, Słowacją i Polską tworzą wspólnie tzw. Grupę Państw Wyszehradzkich.

1 Mandaty dzielone były według zasady proporcjonalności, przy zastosowaniu progu wyborczego.

2 W przeprowadzonych w 1992 roku wyborach do dwuizbowego Zgromadzenia Federalnego oraz Czeskiej (i Słowackiej) Rady Narodowej większość głosów na terenie Republiki Czeskiej uzyskała Koalicja Partii Demokratycznej Vaclava Klausa i Partii Chrześcijańsko-Demokratycznej (ODS-KDA); na terenie Republiki Słowacji większość mandatów zdobył Ruch na rzecz Demokratycznej Słowacji (HZDS) Vaclava Mećiara. Ugrupowania te zdominowały także Zgromadzenie Federalne.

vjuuiewicz

Republika Czeska

Podstawę ustroju politycznego Republiki Czeskiej stanowi uchwalona jeszcze w czasach federacji Konstytucja z 16 listopada 1992 k>ku, obowiązująca od l sty-^znia 1993 roku3. Zgodnie z jej postanowieniatrnTczęścią konstytucyjnego porządku jest również Karta Podstawowych Praw i Wolności.

Tekst Konstytucji (113 artykułów) składa się z poprzedzonych wstępem (Preambuła) ośmiu rozdziałów: I - Zasady podstawowe; II - Władza ustawodawcza; III -Wladza wykonawcza; IV - Wladza sadownicza; V - Najwyższy Urząd Kontroli; VI -Czeski Bank Narodowy; VII - Samorząd terytorialny; VIII - Postanowienia przejściowe i końcowe.

Konstytucja może być uzupełniana lub zmieniana tylko w drodze ustaw konstytucyjnych, uchwalanych przez parlament w szczególnym trybie - do uchwalenia ustawy konstytucyjnej wymagana jest zgoda większości 3/5 wszystkich posłów i senatorów, prezydentowi nie przysługuje wobec tej ustawy prawo weta.

Dotychczas uchwalone ustawy konstytucyjne dotyczyły zmiany systemu terytorialnego kraju (ustawa konstytucyjna z 3 grudnia 1997 roku) oraz stanów nadzwyczajnych (ustawa konstytucyjna z 22 kwietnia 1998 roku o bezpieczeństwie Republiki Czeskiej).

Konstytucja zastrzega, iż niedopuszczalne są zmiany ingerujące w istotę demokratycznego państwa prawa. By zapobiec pozaprawnej interpretacji konstytucji w sposób naruszający powyższą zasadę, ustawodawca konstytucyjny zastrzegł także, iż interpretacja norm konstytucyjnych nie może prowadzić do ograniczenia lub zagrożenia zasad państwa demokratycznego.

Jak podkreślano we Wstępie do konstytucji, w swych zasadach i postanowieniach konstytucja nawiązuje do „dobrych tradycji dawnej państwowości ziem Korony Czeskiej i państwowości czechosłowackiej", zaś w literaturze zgodnie wskazuje się, iż ustrojodawca czeski przy tworzeniu ustawy zasadniczej wykorzystał zarówno dorobek rodzimego konstytucjonalizmu międzywojennego, jak i w pewnej mierze - państwa socjalistycznego.

Podstawowe zasady naczelne to zasada suwerenności i jednolitości państwa, zasada demokratycznego państwa prawa, poszanowania praw i wolności człowieka i obywatela, zasada pluralizmu politycznego, samorządności jednostek samorządu terytorialnego. Konstytucyjny system organów oparty jest na zasadzie podziału władz, zaś wzajemne stosunki między władzami wskazują na parlamentarny charakter ustroju.

W Republice Czeskiej źródłem władzy państwowej jest lud, który wykonuje ją za pośrednictwem władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Konstytucja

i

3 Za jej przyjęciem głosowało 172 postów Rady Narodowej (spośród 200), przeciwnych było 16, 10 wstrzymało się od głosowania, 2 posłów było nieobecnych. Konstytucja Republiki Czeskiej z 16 grudnia 1992 roku, przekł. i wstęp M. Kruk, Warszawa 1994; Konstytucja Republiki Czeskiej z 16 grudnia 1992 roku, red. i wstęp K. Skotnicki, Łódź 1994.

przewiduje także możliwość wykonywania władzy przez suwerena w formie bezpośredniej, odsyłając określenie tych kwestii do ustawy konstytucyjnej. Jak dotąd nie została ona jeszcze uchwalona.

Demokratyczny charakter państwa podkreśla (poza wskazanymi wyżej normami) konstytucyjna zasada, iż decyzje polityczne opierają się na woli większości wyrażonej w wolnym głosowaniu, zaś rozstrzygnięcia większości uwzględniają ochronę mniejszości. Przypomnieć należy, iż istota demokratycznego państwa jest wartością szczególnie chronioną, także przy zmianie i interpretacji konstytucji. Demokratyczne koncepcje pozycji jednostki w państwie legły również u podstaw Karty Podstawowych Praw i Wolności.

Mimo braku wyraźnego postanowienia konstytucji doktryna czeska nie ma wątpliwości, iż konstytucyjny system organów oparty został na zasadzie podziału władz. Wskazuje na to zarówno systematyka konstytucji, jak też jej art. 2 wyodrębniający władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą.

Analiza konstytucyjnych stosunków między władzami nie pozostawia wątpliwości, iż kształtują się one według klasycznych zasad systemu parlamentarnego. W pełni zasadna jest ocena (M. Kruk, Wstęp...), iż o ile w większości państw Europy Środkowej i Wschodniej po przemianach lat dziewięćdziesiątych ustrojodawcy poszukują nowych modeli ustrojowych, z reguły o charakterze mieszanym, to „Czechy sięgnęły właśnie po niemal klasyczny model parlamentarno-gabinetowy, zmodyfikowany lub wyposażony w nowe instytucje tylko w takim zakresie, jaki wynika z rozwoju doktryny politycznej". Modyfikacje te polegają m.in. na pewnym osłabieniu, w porównaniu z okresem I Republiki pozycji prezydenta, przy jednoczesnym wzroście znaczenia rządu (K. Skotnicki, System...).

I tak dwuizbowy parlament (w którym bardziej znaczącą pozycję ma Izba Poselska) wyposażony został w pełnię władzy ustawodawczej. Powoływany przy współudziale (niekiedy jedyne formalnym) Prezydenta Republiki, rząd musi posiadać zaufanie Izby Poselskiej. Wybierany przez Zgromadzenie Narodowe prezydent jest politycznie nieodpowiedzialny i wiele jego decyzji wymaga kontrasygnaty. Konstytucyjna głowa państwa wyposażona została m.in. w prawo (ograniczone) rozwiązania Izby Poselskiej oraz weta ustawodawczego (zawieszającego). Zachowanie ciągłości władzy gwarantuje nierozwiązywalność drugiej izby - Senatu. Nad konstytucyjnością porządku prawnego i ochroną praw i wolności czuwa Sąd Konstytucyjny.

III. PODSTAWOWE PRAWA I WOLNOŚCI

Dla Vaclava Havla i związanych z nim intelektualistów problematyka praw człowieka i obywatela oraz ich gwarancji była niezwykle bliska. Wyrazem tego był ruch nazwany Kartą 77, odwołujący się m.in. do Deklaracji Praw Człowieka ONZ

~fU

Ewa Gdulewicz

oraz porozumień helsińskich. Zrozumiałe jest zatem, iż pierwsze prace nad przygotowaniem nowej konstytucji jeszcze w okresie federacji skoncentrowały się na ochronie i gwarancji praw człowieka. Ich wynikiem było uchwalenie, stanowiącej także dziś część konstytucyjnego porządku Republiki, Karty Podstawowych Praw i Wolności (9 stycznia 1991 roku).

W swych ogólnych postanowieniach Karta deklaruje „równość i wolność ludzi w swej godności i prawach", zastrzegając, iż podstawowe prawa i wolności są „nie-odstępowalne, niezbywalne, nieprzedawnialne i nienaruszalne". Ograniczenia podstawowych praw i wolności mogą być wprowadzane tylko ustawą, ale nie może ona naruszać ich istoty oraz charakteru.

Do podstawowych praw i wolności Karta zalicza ochronę życia, stanowiąc, iż życie człowieka jest godne ochrony jeszcze przed narodzeniem, zaś kara śmierci jest niedopuszczalna. Naruszenie tych zasad nie jest karalne, jeżeli pozbawienie życia nastąpi w związku z działaniem, które w myśl ustawy nie jest karalne.

Katalog konstytucyjnych wolności nie różni się od tych, które deklarują inne państwa demokratyczne i konwencje międzynarodowe (nietykalność osoby i jej prywatności, wolność osobista i jej gwarancje, zakaz prac lub służby przymusowej, poszanowanie godności ludzkiej, czci osobistej, dobrej reputacji i ochrony imienia, wolność przemieszczania i pobytu).

Do praw podstawowych Karta zalicza prawo do własności i dziedziczenia, stanowiąc jednocześnie, iż „własność zobowiązuje i nie może być wykorzystana dla umniejszenia praw innych osób albo niezgodnie z chronionymi przez ustawę interesami ogólnymi".

Karta poręcza wolność poglądów, sumienia i wyznania, a także prawo do nie-wyznawania żadnej religii. Kościoły i związki wyznaniowe w zakresie zarządzania swoimi sprawami są samorządne i niezawisłe od organów państwa.

W rozdziale dotyczącym praw politycznych Karta gwarantuje wolność wypowiedzi i prawo do informacji, z czym wiąże się zakaz cenzury, prawo do petycji w sprawach publicznych lub interesu społecznego, prawo do zgromadzeń i zrzeszania się (w tym w partie i ruchy polityczne), prawo do udziału w zarządzaniu sprawami publicznymi (bezpośrednio lub pośrednio) oraz dostępu obywateli do stanowisk wybieralnych i innych funkcji publicznych. Odsyłając szczegółowe uregulowanie do tych praw do ustawy, jednocześnie zastrzega, że ustawowa regulacja wszystkich praw politycznych i wolności oraz jej wykładnia i stosowanie muszą umożliwiać i ochraniać swobodną konkurencję sił politycznych w demokratycznym społeczeństwie. Obywatele mają prawo do oporu wobec każdego, kto odrzucałby demokratyczny porządek praw i wolność ustanowiony w Karcie, jeżeli działalność organów konstytucyjnych i skuteczność ustaw okażą się uniemożliwione.

Osobny rozdział poświęcony jest mniejszościom narodowościowym i etnicznym. Zasadą generalną jest, iż nikomu nie może szkodzić przynależność do jakiejkolwiek grupy mniejszości narodowej lub etnicznej, którym Karta gwarantuje wszechstron-

Republika Czeska

71

ny rozwój, a zwłaszcza prawo do rozwijania własnej kultury i organizowania się w zrzeszeniach narodowościowych. Obywatelom należącym do mniejszości poręcza się prawo do nauki w ich języku oraz prawo używania własnego języka w stosunkach urzędowych, a także prawo do uczestnictwa w podejmowaniu decyzji dotyczących mniejszości.

Szeroko unormowane zostały także prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne. Poręczając prawo do pracy, Karta stanowi, iż każdy ma prawo do swobodnego wyboru zawodu i wykonywania działalności gospodarczej. Obywatele, którzy bez swej winy nie pozyskują pracą środków na swoje życiowe potrzeby, wspomagani są -w odpowiednim zakresie - przez państwo.

Wśród praw socjalnych Karta deklaruje m. in. prawo do sprawiedliwej zapłaty za pracę i zadowalających warunków pracy, prawo do ochrony zdrowia i bezpłatnej opieki zdrowotnej na podstawie powszechnego ubezpieczenia, prawo do odpowiedniego materialnego zabezpieczenia na starość.

Szczególna ochrona winna przysługiwać kobietom, młodocianym i osobom upośledzonym. Ponadto Karta poręcza ustawową ochronę rodziny, macierzyństwa i dzieci.

W odrębnym rozdziale Karty uregulowane zostało prawo do ochrony sądowej i innej ochrony prawnej. Zawarte w nim zostały m. in. prawo do sądu i sądowego wymiaru sprawiedliwości oraz niektóre zasady postępowania sądowego: jawność, nul-lum cńmen sine legę, domniemanie niewinności, prawo oskarżonego do obrony.

Organem, mającym gwarantować ochronę konstytucyjnych praw i wolności, jest powołany ustawą z 1999 roku Rzecznik Praw Obywatelskich. Rzecznik wybierany jest na 6 lat przez Izbę Poselską spośród dwóch kandydatów zaproponowanych przez Prezydenta Republiki i dwóch kandydatów zgłoszonych przez Senat. Funkcji tej nie można łączyć z urzędem prezydenta, mandatem posła i senatora oraz stanowiskiem sędziego. Rzecznik nie może być członkiem partii politycznej. Przysługuje mu immunitet - jest odpowiedzialny jedynie przed Izbą Poselską, która w przypadkach wyraźnie wskazanych w ustawie (np. sprzeniewierzenie się ślubowaniu, skazanie prawomocnym wyrokiem sądu) może go odwołać.

IV. SYSTEM PARTYJNY

Odnoszący się do partii politycznych art. 5 Konstytucji Republiki Czeskiej nie określa ich miejsca i roli w życiu społeczno-politycznym, podkreślając natomiast demokratyczne zasady tworzenia (swoboda i dobrowoloność zakładania i wolna konkurencja) partii politycznych oraz wskazując granice ich działalności (respektowanie podstawowych zasad demokratycznych i odrzucenie przemocy jako środka realizacji swych interesów).

_TZ__

twa Udulewicz

Status prawny partii politycznych reguluje ustawa z 2 października 1991 roku o partiach i ruchach politycznych4.

Wspólna regulacja partii i ruchów politycznych, charakterystyczna dla Republiki Czeskiej, wynika ze znaczenia statusu ruchów (lub organizacji obywatelskich) w okresie walki o suwerenne państwo, kiedy to nie powstały jeszcze partie o charakterze demokratycznym. Z postanowień ustawy wynika równoprawność obu form organizacyjnych. Zarówno w wypadku powstania partii, jak i ruchów wymagana jest decyzja o rejestracji (wydawana przez właściwego ministra), która w przypadku odmowy może być zaskarżona do sądu. Rejestracji nie podlegają jedynie te partie (ruchy), które uznane zostały na podstawie tymczasowej ustawy o partiach z 1990 roku. Do zarejestrowania partii (ruchu) wymaganych jest 100 członków założycieli.

Partie nie mogą spełniać funkcji organów państwowych ani ich zastępować, nie wolno im także kierować organami państwa ani nakładać obowiązków na osoby, które nie są ich członkami. Oddzielenie partii od państwa wyraża się także w niepołączalności między członkostwem w partii a określonymi w ustawach funkcjami i stanowiskami.

Gwarantując partiom (i ruchom) pełną autonomię wewnętrzną, ustawa wprowadza jednakże zakaz istnienia partii i ruchów, które nie mają demokratycznych statutów oraz demokratycznie ukonstytuowanych organów. Ustawa zakazuje tworzenia partii, które dążą do zdobycia władzy środkami pozakonstytucyjnymi, naruszają zasadę równouprawnienia obywateli, a także partii, których program lub działalność zagraża moralności publicznej, porządkowi publicznemu, prawom i wolnościom obywateli. Kontrola legalności tworzenia partii politycznych należy do sądów powszechnych. Prawo orzekania o zgodności z ustawami konstytucyjnymi lub ustawami decyzji o rozwiązaniu partii politycznej lub innej decyzji dotyczącej partii - konstytucja powierza Sądowi Konstytucyjnemu.

Partie finansowane są z budżetu państwa, kontrolą ich finansów zajmują się specjalne instytucje.

Do czasu odzyskania suwerenności w Czechach, podobnie jak w innych państwach socjalistycznych, kierowniczą rolę odgrywała Komunistyczna Partia Czechosłowacka (KPCz). Współdziałały z nią - skupiające głównie przedstawicieli inteligencji oraz warstw średnich - Czechosłowacka Partia Socjalistyczna oraz założona jeszcze w 1922 roku Czechosłowacka Partia Ludowa.

Monopol partii komunistycznej zakończył się wraz z dojściem do władzy utworzonego podczas „aksamitnej rewolucji" Forum Obywatelskiego - głównego reprezentanta zmian politycznych i gospodarczych po 1989 roku. Jednak już wkrótce

ta uchyliła tymczasową ustawę z 1990 roku o partiach politycznych, a następnie została znowelizowana ustawą nr 68 z 1993 roku.

Republika Czeska

73

programowe (i personalne) konflikty w ramach Forum doprowadziły do jego rozpadu, czego efektem było pojawienie się na scenie politycznej wielu nowych partii.

Tworzeniu nowych partii politycznych sprzyjała konstytucyjna zasada pluralizmu politycznego oraz regulacje tymczasowej ustawy o partiach politycznych. Obok nowo tworzonych, przeobrażeniom podlegały także satelickie partie starego systemu.

Weryfikacją politycznego znaczenia partii niewątpliwie były pierwsze, przeprowadzone w niepodległych Czechach, wybory do Czeskiej Rady Narodowej (4 czerwca 1960 roku), w efekcie których mandaty parlamentarne uzyskało kilkanaście ugrupowań.

Kolejne wybory wykazały, iż w następstwie dalszych przeobrażeń i pewnej konsolidacji partii politycznych w Republice Czeskiej dość szybko wykształciły się główne siły polityczne, stabilizujące system państwowo-partyjny.

Należą do nich niewątpliwie partie prawicowo-centrowe, z legitymującą się znacznym poparciem społecznym Obywatelską Partią Demokratyczną - ODS na czele. Ugrupowanie to, którego przywódcą jest Vaclav Klaus, powstało na skutek rozłamu w FO 21 kwietnia 1991 roku. W 1996 roku połączyła się z nim założona w 1990 roku Partia Chrześcijańsko-Demokratyczna (KDS). Do politycznego centrum zalicza się także - utworzona w 1992 roku z połączenia Unii Chrześcijańsko--Demokratycznej (zarejestrowanej w 1991 roku) z Czechosłowacką Partią Ludową (założoną w 1948 roku) Unia Chrześcijańsko-Demokratyczna - Czechosłowacka Partia Ludowa (KDU-CSL), której przewodniczy Josef Lux.

Zmiennym poparciem cieszy się natomiast utworzony w 1989 roku Obywatelski Sojusz Demokratyczny - ODA, który w 1998 roku stracił reprezentację w Izbie Poselskiej, uzyskując natomiast mandaty do Senatu. W nieco lepszej sytuacji znajduje się utworzona w styczniu 1998 roku przez byłych członków ODS Unia Wolności - US, posiadająca swą reprezentację w obu izbach.

Najsilniejszą siłę polityczną na lewicy stanowi Czeska Partia Socjalistyczna (CSSD). Utworzona w 1878 roku, reaktywowana w listopadzie 1989 roku jako Czechosłowacka Socjaldemokracja (pod przewodnictwem Milośa Zemana) działająca początkowo w ramach Forum Obywatelskiego, obecną nazwę przyjęła w 1993 roku.

Partiami skrajnymi, konsekwentnie izolowanymi w parlamencie, na lewicy jest Komunistyczna Partia Czech i Moraw - KSCM, na prawicy Stowarzyszenie na rzecz Republiki - Republikańska Partia Czechosłowacka - SPR-RSĆ (od 1998 roku pozostająca poza parlamentem). Wśród partii wystawiających swe listy do parlamentu wskazać można na Partię Zielonych (SZ), Morawską Partię Narodową -MNS (zał. 1990 roku), Wolnych Demokratów (zał. 1993) i Unię Demokratyczną (DEU.zaŁ 1994).

f t

' "Ewa Gdulewicz"

Republika Czeska

75

(li

V. WŁADZA USTAWODAWCZA

Parlament Republiki Czeskiej składa się z dwóch izb - Izby Poselskiej i Senatu. Przyjęcie dwuizbowej struktury parlamentu uzasadnione było w jakimś stopniu nawiązaniem do tradycji międzywojennej, a także - jak się niekiedy wskazuje w literaturze (K. Skotnicki) - osobistymi interesami twórców konstytucji, którzy chcieli w ten sposób zapewnić „zajęcie" posłom rozwiązanego Zgromadzenia Federalnego.

Toczący się w toku prac nad nową konstytucją spór o charakter instytucji Senatu nie ustał także po uchwaleniu konstytucji. Przewidując trudności w utworzeniu Senatu, ustawodawca konstytucyjny stworzył możliwość powołania, na podstawie odrębnej ustawy konstytucyjnej, Senatu Tymczasowego, jednakże ustawa taka nie została uchwalona. W takiej sytuacji, do czasu powołania Senatu jego funkcje wykonywać miała Izba Poselską którS"w tym okresie nie mogła zostaćToz-wiązana. Kontrowersje wokół trybu i terminu wyboru Senatu zostały przecięte dopiero przez prezydenta, który zarządzając zgodnie z konstytucją w 1996 roku wybory do Izby Poselskiej, wyznaczył także termin wyborów do pierwszego Senatu (na 15 i 16 listopada 1996 roku).

_Konstytucyjna pozycja parlamentu wyznaczona jest przez zasadę podziału władz (art. 2 i 15 Konstytucji), zgodnie z którą parlament zaliczony został do właday-—. ustawodawczej. Obie izby mają charakter przedstawicielski - ich skład kształtowany jest w wyniku wyborów bezpośrednich. O ile jednak Ucząca 200 posłów Izba Poselska jest organem kadencyjnym, wybieranym na okres 4 lat, to 81-ośor3owy~ Senat nie ma określonej kadencji. Senatorowie wybierani są na 6 lat, zaś skład Senatu odnawiany jest w jednej trzeciej co dwa lata.

Pozycja obu izb jest zróżnicowana, co daje podstawę do stwierdzenia, iż przyjęty w konstytucji model dwuizbowości nie opiera się na równouprawnieniu izb. Niewątpliwie bardziej znacząca jest Izba Poselska, dysponująca nie tylko władzą ustawodawczą, ale także prawem kontroli (pociągana jest do odpowiedzialności) rządu, którego to uprawnienia pozbawiony jest Senat.

Także w wykonywaniu funkcji ustawodawczej Izba Poselska zachowuje uprzywilejowaną pozycję: to do niej w pierwszej kolejności kierowane są projekty •ustaw; do niej także należy prawo decyzji co do ostatecznej treści ustawy, tylko Izba Poselska dysponuje prawem odrzucenia prezydenckiego weta ustawodawczego. Wyłącznie do Izby Poselskiej należy prawo uchwalaiHa4j«dż^u-pańslwjjjjstawyo za-" mknięciu rachunków państwowych.

Jednakże w wypadku rozwiązania Izby Poselskiej przez prezydenta Senatowi przYsługuje-prawo uchwalania dekretów z mocą ustawy (zakonne opatfeni).

W konstytucyjnie określonych przypadkach uprawnienia obu izb są zrównane. .Dzieje się tak wówczas, gdy izby obradują wspólnie. Ma to miejsce w dwóch wypadkach: wyboru prezydenta i przyjęcia od niego ślubowania. Wspólne posiedzę-

nią zwoływane są przez przewodniczącego Izby Poselskiej, a obrady odbywają^ się według zasad określonych w regulaminie tej izby.

Obok wspólnych posiedzeń, konstytucja wymaga, by określone decyzje podjęte były głosami obu izb. Dotyczy to: uchwalania ustaw konstytucyjnych i umów międzynarodowych dotyczących praw i podstawowych wolności człowieka oraz umów gospodarczych o charakterze ogólnym, a także umów, do wykonania których wymagane jest uchwalenie ustawy. Głosami obu izb uchwalane muszą być ustawy"* wyborcze, ustawy o zasadach obradowania i wzajemnych kontaktach obu izb, ich stosunkach zewnętrznych, a także regulamin Senatu.

Tylko parlament może podjąć uchwałę o wprowadzeniu stanu wojennego lub wyrazić zgodę na pobyt obcych wojsk na terytorium Republiki i na wysłanie sił "zbrojnych poza jej terytorium, do Izby Poselskiej i Senatu należy stwierdzenie opróżnienia urzędu Prezydenta Republiki Czeskiej.

Senat jest natomiast w szczególny sposób powiązany z Sądem Konstytucyjnym - zlT jego zgodą prezydent mianuje sędziów tego Sądu. Izba ta posiada także uprawnienia dotyczące immunitetu sędziów Sądu Konstytucyjnego - wyraża zgodę na ściganie sędziego, zgoda przewodniczącego Senatu wymagana jest do zatrzymania sędziego. Do wyłącznej kompetencji Senatu należy oskarżenie prezydenta przed Sądem Konstytucyjnym za zdradę stanu.

1. ZASADY PRAWA WYBORCZEGO

W kwestii zasad prawa wyborczego do parlamentu konstytucja stanowi jedynie tyle, że wybory do obu izb są powszechne, bezpośrednie i przeprowadzane w głosowaniu tajnym, odsyłając określenie zasad podziału mandatów do ustawy wyborczej. Czynne prawo wyborcze przysługuje obywatelom po ukończeniu 18 lat, bierne do Izby Poselskiej po ukończeniu 21 lat, do Senatu - 40 lat.

Ponieważ konstytucja nie przesądziła o konieczności uchwalenia odrębnych ustaw określających organizację i tryb wyborów do obu izb, stanowiąc jedynie, iż ustawa o wyborach do Senatu powinna określać, w jaki sposób w pierwszych wyborach do Senatu zostanie wskazana '/3 senatorów wybranych na dwuletnią kadencję i 1/3 senatorów wybranych na kadencję czteroletnią, w 1995 roku parlament uchwalił jedną ustawę5 regulującą tryb wyborów do Izby Poselskiej i Senatu.

W wypadku Izby Poselskiej ustawa ta nawiązywała do rozwiązań przyjętych w 1990 roku w wyborach do Czeskiej Rady Narodowej (przeprowadzonych w 1992 roku). Wybór członków tej Izby odbywa się według zasad systemu proporcjonalnego; głosuje się na listy. Liczbę mandatów przypadających na każdy okręg

5 Ustawa nr 247/1995 o wyborach do Parlamentu Republiki Czeskiej i o zmianie i uzupełnieniu niektórych innych ustaw.

- -TTT

Ewa Gdulewicz

wyborczy ustala Czeska Komisja Wyborcza. Każda partia (ruch polityczny) przedkładając listę kandydatów, musi legitymować się przynajmniej liczbą 10 000 członków lub zebrać 10 000 podpisów. Wymóg ten nie dotyczy partii posiadających swych przedstawicieli w parlamencie. Ustawa zachowała tzw. klauzulę zaporową, ustanawiając 5% próg głosów zdobytych w skali całego kraju dla partii (ruchu) politycznej, 7% głosów dla koalicji dwóch partii (ruchów politycznych), 9% dla trzech i 11% dla czterech i więcej. Progi te mogą być obniżone odpowiednio o 1-2% w przypadku stwierdzenia przez Czeską Komisję Wyborczą, że do Izby nie wejdą przynajmniej dwie partie (ruchy polityczne). Podział mandatów dokonywany jest w okręgach wyborczych według metody Hegenbacha-Bischoffa6.

Kandydaci otrzymują mandaty przynależne partii w takiej kolejności, w jakiej umieszczeni są na liście. Jednakże w przypadku, gdy 1/10 wyborców biorących udział w głosowaniu w danym okręgu wyborczym wyraziła swoje preferencje, mandat otrzymuje kandydat, który uzyskał co najmniej 15% głosów preferencyjnych oddanych na tę partię w danym okręgu wyborczym.

W lipcu 2000 roku parlament podjął próbę zmiany ordynacji wyborczej. Nowelizacja zmierzała przede wszystkim do uprzywilejowania partii posiadających większą liczbę mandatów w parlamencie. Zmianom tym sprzeciwiał się prezydent V. Ravel, zaskarżając ustawę do Sądu Konstytucyjnego. Trybunał uwzględnił większość zarzutów V. Havla, uznając, iż wnioskowane zmiany (zaproponowany podział mandatów, nowy podział kraju na 35 - zamiast 8 - okręgów wyborczych) naruszają konstytucyjne prawo do proporcjonalnej reprezentacji. Sędziowie za konstytucyjną uznali jednak zmianę zobowiązującą każdą partię wchodzącą w skład koalicji wyborczej do uzyskania 5% głosów, co oznacza, że koalicja złożona np. z dwóch partii po 2001 roku będzie musiała uzyskać co najmniej 10% głosów.

Ewolucja prawa wyborczego w Republice Czeskiej potwierdza tezę (K. Skotnic-ki: Systemy rządów...), iż w Czechach „wyżej ceniony jest skład parlamentu, zapewniający wyłonienie większości gwarantującej stabilność rządu, niż reprezentatywność organu przedstawicielskiego, grożącą jednak niepewnością losów utworzonego gabinetu"7. O ile bowiem w 1992 roku mandaty uzyskali przedstawiciele

6 Według tej metody iloraz wyborczy obliczany jest przez podzielenie liczby wszystkich ważnie oddanych w okręgu wyborczym głosów na partie i koalicje przez liczbę mandatów w okręgu wyborczym plus 1. W przypadku nierozdzielenia w ten sposób wszystkich mandatów, „reszta głosów" oddanych na poszczególne partie przekazywana jest do drugiego podziału. Polega on na zsumowaniu wszystkich „reszt" w skali całego kraju na poszczególne listy kandydatów, a następnie rozdzielenie pomiędzy kandydatów pozostałych mandatów według tej samej metody.

7 Tę funkcję prawa wyborczego potwierdził także Sąd Konstytucyjny w orzeczeniu z 2 kwietnia 1997 roku, stwierdzając konstytucyjność przepisu ustawy wyborczej ustanawiającej 5% próg wyborczy. W uzasadnieniu orzeczenia zwrócono uwagę na niezbędność „zagwarantowania takiej miary integracji politycznej, jaka jest potrzebna do tego, aby skład ustawodawczego ciała uniemożliwiał sformułowanie większości potrzebnej dla przyjęcia rozstrzygnięcia i dla powstania rządu opartego na parlamentarnym wotum zaufania".

Republika Cześlca

TT

ośmiu partii i koalicji, w wyborach przeprowadzonych w 1996 roku do Izby Poselskiej weszli przedstawiciele sześciu partii (koalicji): Obywatelskiej^Partii Demokratycznej (ODS - 68 mandatów), Czeskiej Partii Socjalistycznej (ĆSSD - 61 mandatów), Komunistycznej Partii Czech i Moraw (KSĆM - 22 mandaty), Unii Chrześcijańsko-Demokratycznej - Czechosłowackiej Partii Ludowej (KDU-CSL

- 18 mandatów), Stowarzyszenia na rzecz Republiki - Republikańska Partia Ludowa (SPR-PSC - 18 mandatów) i Obywatelskiego Sojuszu Demokratycznego (ODA- 13 mandatów).

W kolejnych, przeprowadzonych po przedterminowym rozwiązaniu Izby Poselskiej w 1998 roku wyborach mandaty uzyskało 5 partii: zasiadające dotychczas w izbie ĆSSD (74), ODS (63), KSCM (24), KDU-ĆSL (20) oraz utworzona w 1998 roku Unia Wolności (US - 19).

Podstawową różnicę w zasadach prawa wyborczego do Senatu stanowi przyjęcie systemu większościowego. Wybory przeprowadzane są w dwóch turach w okręgach jednomandatowych. Kandydaci niezależni muszą uzyskać poparcie co najmniej 1000 wyborców z okręgu wyborczego, w którym kandydują. Mandat uzyskuje ten kandydat, który otrzymał bezwzględną większość oddanych głosów. Jeżeli żaden z kandydatów nie uzyskał wymaganej większości, przeprowadza się drugą turę głosowania. Uczestniczą w niej tylko dwaj kandydaci, na których oddano kolejno największą liczbę głosów. Wybrany zostaje ten, który uzyska najwięcej oddanych głosów (większość względna).

Skład polityczny pierwszego Senatu przedstawiał się następująco: ODS - 32 mandaty, ĆSSD - 25, KDU-ĆSL - 13, ODA - 7, KSĆM - 2, DEU - l, niezależni - 1. Podział mandatów po wyborach częściowych 1998 roku uległ niewielkim tylko zmianom.

Dość sensacyjnie ukształtował się natomiast skład polityczny Senatu po wyborach częściowych w 2000 roku. Na skutek zawartej przez małe partie prawicowe (KDU-ĆSL, US, ODA i DEU) koalicji wyborczej (tzw. czwórkoalicja) dysponują one 39 mandatami. Pozostałe mandaty przypadają ODS - 22, ĆSSD - 15, KSĆM

- 3 i 2 - senatorom niezależnym.

2. TRYB FUNKCJONOWANIA I ORGANIZACJA PARLAMENTU

Zgodnie z konstytucją, wybrana na czteroletnią kadencję Izba Poselska może zostać rozwiązana przez prezydenta. W praktyce uprawnienie to^rzysiuguje prezy-"dentowi od 1996 roku, gdyż zgodnie z przepisami przejściowymi kadencja pochodzącej z wyborów 1992 roku Izby Poselskiej (Czeska Rada Narodowa) upływała w dniu 6 czerwca 1996 roku; w 1996 roku został spełniony także drugi warunek umożliwiający prezydentowi skorzystanie z tego uprawnienia - wybór Senatu, bowiem przepisy przejściowe zastrzegały nierozwiązywalność Izby Poselskiej w okresie, w którym wykonuje ona funkcje drugiej izby (Senatu).

cwa uauiewicz

Ii

Prezydenckie prawo rozwiązania Izby Poselskiej ma charakter fakultatywny i jest uzależnione od zaistnienia konstytucyjnie wskazanych okoliczności: prezy-_dent może rozwiązać Izbę Poselską jedynie wówczas, gdy: 1) Izba nie udzieliła~wc>~ tum zaufania nowo powołanemu rządowi, utworzonemu przez premiera mianowanego na wniosek przewodniczącego Izby; 2) nie zajęła przez 3 miesiące stanowiska wobec rządowego projektu ustawy, z którym rząd połączył wotum zaufania; 3) przekroczyła dopuszczalny (120 dni w roku) czas trwania przerw w sesji; 4) nie była~z3olna do" podejmowania uchwał w okresie dłuższym niż 3 miesiące, mimo że sesja nie została przerwana lub Izba została ponownie zwołana na posiedzenie w tym czasie.

Konstytucja nie przewiduje możliwości samorozwiązania Izby mocą własnej uchwały, nie zawiera także przepisów wskazujących na możliwość przedłużenia -w wyjątkowych przypadkach - kadencji Izby Poselskie]8?"

W przeciwieństwie do Izby Poselskiej konstytucja nie przewiduje możliwości przedterminowego rozwiązania Senatu.

Parlament jest stale gotów do podjęcia obrad - mimo konstytucyjnego określenia tej „gotowości" mianem „sesji" konstytucja ustanowiła permanentny tryb pracy obu izb. Pierwsze posiedzenie („sesję") Izby Poselskiej oraz pierwszą sesję pierwszego Senatu zwołuje prezydent w takim czasie, by została otwarta najpóźniej w_j5Ó dniu po wyborach. Jeżeli tego nie uczyni, izba zbiera się z mocy prawa 30 dnia od wyborów. Sesja Izby Poselskiej kończy się wraz z upływem jej kadencji lub z chwilą rozwiązania izby.

Sesje Senatu - w zależności od przeprowadzonych wyborów - dzielone są na tzw. „kadencje funkcjonalne", zaczynające się po rozpoczęciu pierwszego posiedzenia Senatu, następującego po wyborach i wydaniu senatorom zaświadczenia o wyborze (jest to jednocześnie moment zakończenia poprzedniej „kadencji funkcjonalnej"). Obie izby mogą podjąć uchwałę o przerwaniu sesji. Łączny czas wszystkich przerw w roku nie może przekroczyć 120 dni, zaś sesjfSenatu nie można przerwać w okresie, gdy jest rozwiązana Izba Poselska.

Zasady obrad każdej z izb, jej organów i funkcjonariuszy, zewnętrzne stosunki izby, status posłów, organów i funkcjonariuszy izby określa regulamin9, tradycyjnie w Czechach uchwalany w formie ustawy. Regulamin Izby Poselskiej zawiera ponadto zasady odnoszące się do wspólnego posiedzenia parlamentu. Stosunki we-

8 W praktyce skrócenie kadencji Izby Poselskiej nastąpiło na podstawie ustawy konstytucyjnej w 1998 roku.

9 Regulamin obrad Izby Poselskiej Parlamentu Republiki Czeskiej - ustawa z dnia 19 kwietnia 1995 roku nr 90/1995 oraz ustawa nr 107/1999 z dnia 11 maja 1999 roku - Regulamin Pracy Senatu Republiki Czeskiej. Do czasu wejścia w życie tych ustaw obowiązywał w obu izbach regulamin obrad Czeskiej Rady Narodowej.

wnątrz izby i szczegółowy tryb obrad izb i jej organów mogą być określone w drodze uchwały podjętej przez izbę.

Posiedzenia izb są jawne. Jednak na wniosek rządu lub posła (senatora) Izba może uchwalić tajność posiedzenia lub jego części, zwłaszcza wówczas, gdy do porządku posiedzenia włączone są objęte tajemnicą sprawy związane z obronnością lub bezpieczeństwem państwa lub inne doniosłe kwestie objęte tajemnicą. Regula-~min Izby Poselskiej zawiera zastrzeżenie, iż tajność nie może dotyczyć rozpatrywania projektu ustawy o budżecie państwa, projektu ustawy o zamknięciu rachunków państwowych, projektu ustaw o podatkach i opłatach. Według regulaminu Senatu rozpatrywanie "projektów^ ustaw i ustawowych postanowień (dekretów z mocą ustawy) jest zawsze jawne. -----/Uchwały podejmowane są bezwzględną większością głosów obecnych posłów /(senatorów) przy obecności co najmniej 1/3 członków (piastujących w danym mo-/ mencie mandat) iżby. Jedynie w wyjątkowych przypadkach zaostrzeniu podlega / konstytucyjny wymóg większości głosów (np. ustawa konstytucyjna) i kworum Oj,-V czy się je wówczas od konstytucyjnej liczby posłów i senatorów^/""""' »'•»'••»•" "**^ ^•—Konstytucja przyjęła konstrukcję mandatu wolnego, posłowie (i senatorowie) nie mogą być ograniczani żadnymi nakazami. Mandatu posła nie można łączyć z mandatem senatora, piastowaniem urzędu Prezydenta Republiki i sprawowaniem funkcji sędziego. Inne przypadki niepołączalności mandatu mogą być określone w ustawie. Ponadto regulaminy izb zakazują przewodniczącym i wiceprzewodniczącym izby oraz członkom jej komisji lub komitetów jednoczesnego członkostwa w rządzie.

Żaden akt prawny nie zakazuje członkom parlamentu prowadzenia działalności gospodarczej i zarobkowej10.

Mandat uzyskuje się z chwilą wyborów. Jego wygaśnięcie następuje w wypadku odmowy złożenia ślubowania, upływu kadencji, osobistego zrzeczenia się, utraty prawa wybieralności oraz objęcia urzędu lub funkcji niepołączalnych z mandatem, a także w przypadku rozwiązania Izby Poselskiej. Mandat wygasa również z chwilą śmierci posła lub senatora. Wątpliwości co do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu rozstrzyga Sąd Konstytucyjny.

Członkom parlamentu przysługuje immunitet materialny i formalny. Posła lub senatora nie można pociągnąć do odpowiedzialności za głosowanie w izbie i jej organach; za swe wypowiedzi w izbie odpowiadają oni wyłącznie dyscyplinarnie. Także za wykroczenia poseł lub senator ponosi odpowiedzialność dys-

10 Do wglądu wykłada się natomiast - w każdy poniedziałek - dokumenty informujące o dochodach posłów i ministrów, które nie są częścią miesięcznego wynagrodzenia i przekraczają jego wysokość.

Ewa Udulewicz

Republika Czeska

cyplinarną jedynie przed izbą. Członkowie parlamentu nie mogą być także pociągnięci - bez zgody izby - do odpowiedzialności karnej. Odmowa izby wyklucza także „na zawsze" możliwość pociągnięcia członka parlamentu do odpowiedzialności karnej.

W przypadku zatrzymania na gorącym uczynku właściwy organ winien zawiadomić natychmiast o zatrzymaniu posła lub senatora przewodniczącego izby, który w ciągu 24 godzin od zatrzymania winien udzielić zgody na przekazanie zatrzymanego sądowi. Jeżeli tego nie uczyni, zatrzymany zostaje zwolniony. Ostateczna decyzja w sprawie pociągnięcia do odpowiedzialności należy wówczas do izby, która podejmuje stosowną uchwałę na najbliższym posiedzeniu.

Posłowie i senatorowie mogą łączyć się - zgodnie z przynależnością do partii i ruchów politycznych, z których list kandydowali - w kluby poselskie. Do utworzenia klubu poselskiego w Izbie Poselskiej potrzeba co najmniej 10 posłów, w Senacie - 5 senatorów. Regulamin Senatu przyznaje ponadto prawo do utworzenia klubu (lub zgłoszenia akcesu do utworzonych) kandydatom niezależnym i członkom partii, które nie uzyskały 5 mandatów oraz dopuszcza możliwość łączenia się klubów. W trakcie kadencji może być utworzony nowy klub poselski, jednakże jego prawo do proporcjonalnej reprezentacji w organach izby uzależnione jest od jej zgody.

Każda z izb wybiera swego przewodniczącego i wiceprzewodniczących, których liczba nie jest określona. W Izbie Poselskiej kandydatów na to stanowisko zgłaszają kluby poselskie, w Senacie prawo to przysługuje także senatorom. Wybory przeprowadzane są w dwóch turach. Jeżeli w pierwszej turze żaden z kandydatów nie uzyska bezwzględnej większości głosów obecnych członków izby, przeprowadza się drugą turę, do której przechodzą kandydaci, którzy uzyskali najwięcej głosów. Jeżeli wówczas przewodniczący nie zostanie wybrany, procedura wyborów przeprowadzana jest od nowa.

-Przewodniczącego (lub wiceprzewodniczącego) Izby Poselskiej można odwołać na pisemny wniosek 2/5 wszystkich posłów, Senatu - na wniosek 1/3 ogólnej liczby senatorów.

Szczególnymi, konstytucyjnymi uprawnieniami przewodniczącego Izby Poseł-> skiej jest przyjmowanie ślubowania od Prezydenta Republiki, przyjmowanie oś-, wiadczenia, w którym zrzeka się on swego urzędu, składanie w konstytucyjniej określonej sytuacji wniosku o mianowanie przewodniczącego rządu (premiera), zwoływanie, rozpoczynanie i zamykanie wspólnego posiedzenia Izby Poselskiej i Senatu oraz podpisywanie (wraz z prezydentem i przewodniczącym rządu) ustaw11.

W sytuacji, gdy urząd Prezydenta Republiki jest opróżniony, przewodniczący Izby Poselskiej przyjmuje część jego uprawjrueruJDo niego należy wówczas: miano-

11 Przewodniczący Izby Poselskiej wykonuje również inne zadania określone ustawą.

i

wanie i odwoływanie przewodniczącego i członków rządu, przyjmowanie ich dymisji, odwoływanie rządu i przyjmowanie jego dymisji, zwoływanie sesji Izby Poselskiej i jej rozwiązywanie, powierzanie rządowi, od którego przyjął dymisję lub który odwołał dalsze wykonywanie funkcji do czasu mianowania nowego rządu, mianowanie sędziów Sądu Konstytucyjnego (w tym przewodniczącego i wiceprzewodniczących) oraz mianowanie członków Rady Banku Czeskiego Banku Narodowego.

Jedynie wówczas, gdy Izby Poselska jest rozwiązana, uprawnienia te przekazywane są przewodniczącemu Senatu.

Zgodnie z regulaminem, izby powołują komitety (mandatowy i immunitetowy, organizacyjny, a w Izbie Poselskiej ponadto komitet do spraw petycji i budżetowy) oraz komisje. Zarówno komitety, jak i komisje mogą mieć charakter stały (powoły- j wane na okres kadencji) lub nadzwyczajny (czasowe). -^

Regulamin Izby Poselskiej przewiduje także możliwość powołania, na wniosek co najmniej 1/5 ogólnej liczby członków Izby, komisji śledczej.

3. FUNKCJE PARLAMENTU

Do podstawowych funkcji parlamentu należy funkcja ustawodawcza i kontrolna. Parlament Republiki Czeskiej posiada także pewne uprawnienia kreacyjne. Należy do nich przede wszystkim prawo wyboru Prezydenta Republiki. Ponadto Izbie Poselskiej przysługuje prawo zgłaszania prezydentowi wniosku dotyczącego mianowania prezydenta i wiceprezydenta Najwyższego Urzędu Kontroli; Senat wyraża zgodę na mianowanie przez prezydenta sędziów Sądu Konstytucyjnego.

Zgodnie z konstytucją do parlamentu należy władza ustawodawcza, co wedle jej przepisów oznacza, że zarówno ustawy, jak i akty z mocą ustawy (dekrety) uchwalane są przez parlament (lub jedną z jego izb).

Postanowienia konstytucji dają podstawę do wyróżnienia wspomnianych już ustaw konstytucyjnych i zwykłych. Mimo przewidywania w konstytucji możliwości bezpośredniego sprawowania władzy przez suwerena, z postanowień konstytucji nie zdaje się wynikać możliwość stanowienia ustaw w drodze referendum. Z punktu widzenia trybu uchwalania, wśród ustaw zwykłych szczególną kategorię tworzą ustawy budżetowe i ustawy upoważniające do ratyfikacji niektórych umów międzynarodowych.

Szczególnym aktem prawnym o charakterze powszechnie obowiązującym są dekrety z mocą ustawy uchwalane przez Senat w przypadku rozwiązania Izby Poselskiej przez prezydenta. Wydawane one być mogą wyłącznie z inicjatywy rządu „w sprawach, które nie mogą być odłożone", a wymagają regulacji ustawowej, z wyjątkiem spraw dotyczących: konstytucji, budżetu państwa, zamknięcia rachunków państwowych, ordynacji wyborczej oraz umów międzynarodowych o prą-

Ewa Gdulewicz

wach i podstawowych wolnościach człowieka. Akty te, podpisywane przez przewodniczącego Senatu, Prezydenta Republiki i przewodniczącego rządu, ogłaszane są tak jak ustawy, a następnie przedłożone na pierwszym posiedzeniu Izby Poselskiej. W wypadku odmowy ratyfikacji przez Izbę, tracą moc prawną.

Krąg podmiotów, którym przysługuje prawo inicjatywy ustawodawczej, określony został dość szeroko: prawo zgłaszania projektów ustaw przysługuje posłowi, grupie posłów, Senatowi, rządowi oraz organowi przedstawicielskiemu jednostki samorządu terytorialnego wyższego szczebla (tj. ziemi lub kraju). W przeciwieństwie do niektórych innych państw byłego bloku socjalistycznego, zgodnie z międzywojenną tradycją, prawa inicjatywy ustawodawczej pozbawiony jest jjrezydent, co stanowi nawiązanie do zasad klasycznego parlamentaryzmu.

Poselskie prawo inicjatywy ustawodawczej może mieć charakter indywidualny lub grupowy. W tym ostatnim przypadku regulamin Izby Poselskiej nie określa liczby posłów, którzy winni podpisać projekt. Wobec braku przepisów wskazujących na formalną możliwość zgłoszenia projektu przez klub poselski lub komisję, zgłaszane przez nie projekty uznawane są za projekty „grupy posłów". Inicjatorem senackiego projektu ustawy może być grupa co najmniej pięciu senatorów, komitet lub komisja Senatu, jednakże do jego uchwalenia i przesłania do Izby Poselskiej wymagana jest uchwała Senatu podjęta bezwzględną większością obecnych senatorów. Wyłącznie rządowi przysługuje prawo zgłaszania projektu ustawy o budżecie państwa i o zamknięciu rachunków państwowych.

Projekty ustaw wnoszone są w pierwszej kolejności do Izby Poselskiej. W imieniu Senatu, rządu lub organu przedstawicielskiego mogą występować członkowie tych organów specjalnie do tego upoważnieni. Wnioskodawca może wycofać projekt do czasu zakończenia drugiego czytania. Na późniejsze wycofanie projektu wymagana jest zgoda Izby.

Każdy wniesiony projekt ustawy przekazywany jest przez przewodniczącego Izby rządowi. Rozwiązanie to ma gwarantować rządowi możliwość zajęcia stanowiska wobec projektu. Jeżeli rząd w ciągu 50 dni od chwili doręczenia projektu nie wypowie się na jego temat, uznaje się, iż projekt został zaakceptowany.

Zgodnie z przyjętą w regulaminie Izby Poselskiej zasadą, projekty ustaw uchwalane są w trzech czytaniach (z wyjątkiem ustaw upoważniających do ratyfikacji umów międzynarodowych i wypowiedzenia umowy, które rozpatrywane są w dwóch czytaniach).

Czas pracy w Izbie nad projektem ustawy nie jest ograniczony. Jedynie w przypadku, gdy rząd wraz z wykonaniem prawa inicjatywy ustawodawczej połączy wniosek o wotum zaufania, Izba Poselska zobowiązana jest rozpatrzyć wniosek w terminie 3 miesięcy. Niedotrzymanie tego terminu grozi rozwiązaniem Izby przez prezydenta.

Uprawnienia Senatu w procesie stanowienia ustaw są ograniczone. Zgodnie z konstytucją, rozpatrzenie przekazanego przez Izbę Poselską projektu ustawy winno nastąpić w ciągu 30 dni od chwili jego otrzymania.

Republika Czeslca

l

Jeżeli w tym czasie Senat nie wypowie się na temat otrzymanego projektu lub go uchwali, albo też oświadczy, że nie będzie się zajmował projektem12, projekt przekazywany jest do podpisu prezydentowi w brzmieniu przyjętym przez Izbę Poselską.

Gdy Senat projekt ustawy odrzuci, lub zaproponuje poprawki, projekt ustawy ze stosowną uchwałą Senatu przekazywany jest do Izby Poselskiej. W przypadku podjęcia przez Senat uchwały o odrzuceniu projektu, jest on w ciągu 10 dni od doręczenia uchwały Senatu przedkładany do ponownego głosowania Izby w poprzednio przyjętym przez nią brzmieniu. Jego przyjęcie następuje wówczas, gdy Izba uchwali go bezwzględną większością głosów ustawowej liczby posłów.

W przypadku zaproponowania poprawek, projekt przedkładany jest pod głosowanie Izby Poselskiej w brzmieniu uchwalonym przez Senat. Jeżeli Izba nie uchwali projektu w tym brzmieniu, głosuje się ponownie projekt ustawy w brzmieniu uchwalonym przez Izbę Poselską przed przekazaniem projektu do Senatu. Projekt ustawy jest uchwalony, jeżeli Izba przyjmie go bezwzględną większości ustawowej liczby posłów. Chociaż konstytucja ani regulamin Izby Poselskiej wyraźnie tego nie przesądzają, w przypadku gdy Izba Poselska nie uchwali projektu w wersji zaproponowanej przez Senat i nie uchwali go ponownie w brzmieniu pierwotnie przez siebie przyjętym - projekt ustawy upada.

Kolejnym etapem postępowania ustawodawczego jest przekazanie uchwalonej ustawy do podpisu prezydentowi. Prezydent w ciągu 15 dni od otrzymania ustawy może ją podpisać lub (z wyjątkiem ustawy konstytucyjnej) zwrócić ją do ponownego rozpatrzenia przez Izbę Poselską. Tak zwane weto prezydenckie wymaga uzasadnienia. Izba Poselska poddaje wówczas ponownie ustawę pod głosowanie -ustawa jest uchwalona, jeżeli za jej przyjęciem opowie się bezwzględna większość wszystkich posłów. Prezydent musi ponowne uchwaloną ustawę podpisać.

Dla swej ważności ustawy, po podpisaniu przez przewodniczącego Izby Poselskiej, Prezydenta Republiki i przewodniczącego rządu (w takiej kolejności), wymagają ogłoszenia w Dzienniku Ustaw Republiki Czeskiej.

Szczególny tryb postępowania ustawodawczego (poza wspomnianymi już ustawami konstytucyjnymi i postępowaniem w sprawie niektórych umów międzynarodowych) przewidziany jest dla uchwalenia ustawy budżetowej. Prawo inicjatywy ustawodawczej przysługuje w tym przypadku wyłącznie rządowi i jest ona rozpatrywana jedynie przez Izbę Poselską. Projekt ustawy przedstawiany jest najpóźniej na trzy miesiące przed początkiem roku budżetowego, uzupełnienia do tego projektu rząd może przedłożyć najpóźniej 15 dni przed posiedzeniem, na którym ma się od-

12 Wniosku takiego nie można zgłosić w stosunku do ustaw wymagających uchwalenia głosami obu izb parlamentu.

l

być pierwsze czytanie. Ustawa budżetowa nie może zawierać zmian i uzupełnień odnoszących się do innych ustaw, ani pozbawiać je mocy obowiązującej.

Regulaminy obu izb przewidują możliwość ogłoszenia przez przewodniczącego Izby Poselskiej na wniosek rządu tzw. stanu prowizorium legislacyjnego. Jego ogłoszenie może nastąpić na czas określony, w razie nadzwyczajnych okoliczności, kiedy z uzasadnionego powodu są zagrożone podstawowe prawa i wolności obywateli lub bezpieczeństwo państwa13, lub kiedy państwu grożą znaczne szkody gospodarcze. W wypadku ogłoszenia stanu prowizorium legislacyjnego, na żądanie rządu, zgłoszone przez niego projekty ustaw mogą być rozpatrywane w postępowaniu skróconym, według zasad przewidzianych w regulaminie izb. Stan ten może być zniesiony lub też ograniczony czas jego trwania przez Izbę Poselską, do której należy prawo oceny (przed rozpatrzeniem porządku posiedzenia), czy winien on być nadal utrzymany oraz czy rządowy projekt ustawy wymaga rozpatrzenia w postępowaniu skróconym.

Zgodnie z klasycznymi zasadami systemu parlamentarnego rząd musi cieszyć się zaufaniem parlamentu. W przypadku Republiki Czeskiej rząd winien posiadać zaufanie większości jednej z izb - Izby Poselskiej. Tylko ta izba udziela nowo powołanemu rządowi wotum zaufania, wyrażając w ten sposób akceptację dla jego składu i programu.

Odpowiedzialność rządu przed Izbą Poselską oznacza także, iż negatywna ocena jego działalności stanowi podstawę do złożenia wniosku o udzielenie wotum nieufności, którego skutkiem - w przypadku przyjęcia - jest dymisja (lub odwołanie) rządu. Środkiem kontroli parlamentu nad rządem jest także coroczna ocena działalności rządu przez Izbę Poselską w czasie debaty nad projektem ustawy o zamknięciu rachunków państwowych. Instrumentom bieżącej kontroli parlamentu nad rządem Konstytucja Republiki Czeskiej nie poświęca zbyt wiele uwagi, gwarantując natomiast członkom Izby Poselskiej prawo do uzyskania informacji.

Członkowie rządu mają obowiązek osobistego stawiennictwa na posiedzeniu Izby Poselskiej, jeżeli zażąda ona tego podjętą uchwałą. Prawo takie przysługuje także komisjom i komitetom, jednakże w tym wypadku członka rządu może zastąpić zastępca, o ile nie zostało wyraźnie sformułowane żądanie osobistego stawiennictwa. Zgodnie z regulaminem, na żądanie komitetu Izby Poselskiej członkowie rządu zobowiązani są przedstawić informacje i wyjaśnienia oraz w terminie 30 dni udzielać odpowiedzi na podjęte uchwały. Szczególną komisją o uprawnieniach kontrolnych jest komisja śledcza, tworzona w celu zbadania sprawy dotyczącej interesu publicznego.

1 W tym ostatnim przypadku - w okresie stanu zagrożenia państwa lub stanu wojennego ogłoszonego zgodnie z art. 7 ustawy konstytucyjnej nr 110/98 o bezpieczeństwie państwa - projekt ustawy jest przesyłany jednocześnie także do Senatu.

Republika Czeska

85

Instytucją konstytucyjną jest także prawo każdego posła zgłaszania interpelacji do rządu lub jego członków w sprawach należących do ich kompetencji. Interpelacje mogą być składane ustnie, na posiedzeniu Izby, lub pisemnie za pośrednictwem przewodniczącego Izby.

Interpelacje ustne rozpatrywane są w określonym dniu posiedzenia (czwartek) i w regulaminowo wyznaczonych godzinach. Zamiar ich zgłoszenia winien być podany przewodniczącemu Izby na piśmie, najpóźniej przed rozpoczęciem jej posiedzenia. Przedstawienie interpelacji nie może trwać dłużej niż dwie minuty, po udzieleniu odpowiedzi może być postawione pytanie uzupełniające.

Odpowiedź na interpelację pisemną musi być udzielona w terminie 30 dni od jej otrzymania. Może mieć charakter ustny (na posiedzeniu izby) lub pisemny. W przypadku udzielenia niezadowalającej, pisemnej odpowiedzi na interpelację może być ona przedmiotem debaty na posiedzeniu Izby.

W przeciwieństwie do Izby Poselskiej, Senat został pozbawiony instrumentów kontroli nad rządem. W celu umożliwienia senatorom prawidłowego wykonywania swych funkcji regulamin tej izby przewiduje jedynie prawo domagania się przez organy Senatu potrzebnych informacji od członków rządu, kierowników urzędów administracyjnych i organów samorządu terytorialnego. Termin udzielenia tej informacji wynosi 30 dni.

Konstytucyjnym, niezawisłym organem sprawującym kontrolę nad gospodarowaniem majątkiem państwowym oraz wykonaniem budżetu państwa, jest Najwyższy Urząd Kontroli. Jego związek z Izbą Poselską podkreśla jej uprawnienie do kształtowania personalnego składu kierowniczych organów Urzędu - prawo przedstawienia prezydentowi kandydatów na prezydenta i wiceprezydentów NUK oraz prawo wyboru - na wniosek prezydenta NUK - członków tego organu. Izba Poselska uprawniona jest także do zgłaszania propozycji przeprowadzenia kontroli oraz otrzymywania wniosków pokontrolnych.

VI. WŁADZA WYKONAWCZA

Systematyka konstytucji wskazuje, że ustrojodawca czeski do organów władzy wykonawczej zaliczył Prezydenta Republiki i rząd. W przeciwieństwie do rozdziału II, poświęconego władzy ustawodawczej, w rozdziale III - zatytułowanym Władza wykonawcza - wyodrębnione zostały dwa podtytuły: Prezydent Republiki oraz Rząd. Temu podziałowi towarzyszy odrębne określenie funkcji obu tych organów.

Ewa Gdulewicz

Republika Czeska

1. PREZYDENT

Historia czeskiej prezydentury datuje się od czasów międzywojennych, kiedy to w ustawie z 13 listopada 1918 roku o tymczasowym ustroju państwa po raz pierwszy wprowadzono tę instytucję, przejętą następnie w Konstytucji Republiki Czechosłowackiej z 29 lutego 1920 roku. Zachowano ją także w okresie powojennym, kiedy to funkcja prezydenta powierzona została E. Beneśowi - ostatniemu prezydentowi sprawującemu ten urząd przed II wojną światową. Po jego rezygnacji, związanej z odmową podpisania przyjętej przez Zgromadzenie Narodowe Konstytucji Republiki Czechosłowackiej z 9 maja 1948 roku, urząd ten objął przewodniczący KC KPCz (partii komunistycznej) Klement Gottwald14. Mimo dominującej w okresie socjalistycznym tendencji do odchodzenia od organów jednoosobowych na rzecz ciał kolegialnych, instytucja prezydenta w Czechosłowacji w kształcie przystosowanym do zasad funkcjonowania państwa socjalistycznego pozostawała w systemie ustrojowym do czasów „aksamitnej rewolucji" i odzyskania niepodległości.

Przywiązanie do instytucji prezydenta i odgrywanej przez niego roli w systemie naczelnych organów państwowych znalazło wyraz także w odrodzonym państwie czeskim. Konstytucyjna pozycja prezydenta ukształtowana została na sposób tradycyjny w systemie parlamentarnym - pełni on funkcje polityczne zneutralizowanej głowy państwa. Stanowiąc jeden z członów władzy wykonawczej, pozbawiony jest on „prawa rządzenia". Analiza trybu jego wyboru, jak też konstytucyjnych uprawnień pozwala na stwierdzenie, że konstytucja wyznacza mu raczej rolę „arbitra bez daleko idących możliwości" (M. Kruk: Wstęp...), ingerującego częstokroć w sprawy państwowe jedynie siłą swego autorytetu.

Tradycyjnie Prezydent Republiki Czeskiej wybierany jest przez parlament na wspólnym posiedzeniu obu izb. Jego kadencja trwa 5 lat, z możliwością ponownej, jednokrotnej reelekcji. Wybory odbywają się w okresie ostatnich trzydziestu dni kadencji urzędującego Prezydenta Republiki lub - w przypadku gdy urząd prezydenta został opróżniony przed upływem kadencji - w okresie 30 dni od opróżnienia urzędu. Wybranym może być obywatel korzystający z prawa wybieralności do Senatu (ukończone 40 lat). Prawo wysunięcia kandydatury przysługuje grupie minimum 10 posłów lub senatorów.

Wybrany zostaje ten kandydat, za którym opowiedziała się - w głosowaniu tajnym - bezwzględna większość (ponad połowa) ogólnej liczby posłów i ponad połowa ogólnej liczby senatorów. Jeżeli żaden z kandydatów nie uzyskał wymaganej większości głosów, przeprowadza się w ciągu 14 dni drugą turę głosowania. W dru-

14 Jego następcami byli: Antonin Zapotocky (1953-1957), Antonin Novotny (1957-1968), Ludwik Svoboda (1968-1975), Gustav Husak (1975-1989). Pierwszym Prezydentem Republiki Czeskiej jest, sprawujący tę funkcję od 1989 roku (jako Prezydent Federacji) Vaclav Havel.

giej turze wybiera się spośród dwóch kandydatów: tego, który uzyskał najwięcej głosów w Izbie Poselskiej i tego, który uzyskał najwięcej głosów w Senacie. Jeżeli więcej niż jeden kandydat uzyska taką samą, największą liczbę głosów w Izbie Poselskiej lub Senacie, sumuje się głosy uzyskane przez kandydatów w obu izbach i do drugiej tury przechodzi kandydat, który otrzymał większe poparcie w obu izbach. W drugiej turze wybrany zostaje kandydat, który uzyskał poparcie bezwzględnej większości posłów i bezwzględnej większości senatorów, z tym iż większość liczy się od liczby obecnych posłów i senatorów. Jeżeli i ta procedura nie doprowadzi do wyborów głowy państwa, przeprowadza się w ciągu 14 dni trzecią turę wyborów, w której kandydują osoby zakwalifikowane do drugiej tury. Prezydentem zostaje kandydat, który uzyskał łącznie ponad połowę głosów obecnych posłów i senatorów. W przypadku niewybrania prezydenta w tej turze, przeprowadza się nowe wybory.

Kadencja prezydenta rozpoczyna się w dniu złożenia ślubowania przez nowo wybraną głowę państwa, na ręce przewodniczącego Izby Poselskiej, na wspólnym posiedzeniu obu izb. Odmowa złożenia ślubowania lub złożenie go z zastrzeżeniem oznacza, że prezydent nie został wybrany.

Kadencja prezydenta może ulec zakończeniu na skutek złożenia rezygnacji z pełnienia urzędu na ręce przewodniczącego Izby Poselskiej. Konstytucja nie przewiduje urzędu wiceprezydenta. W przypadku opróżnienia urzędu prezydenta, w sytuacji gdy nowy Prezydent Republiki nie został jeszcze wybrany lub nie złożył ślubowana, lub też Izba Poselska i Senat stwierdzą, że Prezydent Republiki nie może z ważnych przyczyn sprawować urzędu - która to uchwała podlega kontroli Sądu Konstytucyjnego - funkcje prezydenta zostają podzielone pomiędzy przewodniczącego rządu i przewodniczącego Izby Poselskiej. Jeżeli Izba Poselska jest rozwiązana, wykonywanie tych funkcji należy do przewodniczącego Senatu.

Piastowanie urzędu prezydenta jest niepołączalne z mandatem poselskim, senatorskim oraz funkcją sędziowską. Konstytucja nie wspomina natomiast o konieczności zawieszenia członkostwa w partiach i organizacjach politycznych, niemniej zasada ta zdaje się wynikać z przyjętej koncepcji sprawowania tej funkcji w systemie parlamentarnym.

Za wykonanie swych funkcji prezydent nie ponosi odpowiedzialności. Nieodpowiedzialność prezydenta określona została szeroko, obejmując zarówno nieodpowiedzialność polityczną, karną (wraz z zasadą nietykalności), administracyjną, jak i cywilną (co jest charakterystyczne dla systemu czeskiego). Odpowiedzialność karna za czyny karalne popełnione w czasie wykonywania funkcji prezydenta jest wykluczona „na zawsze".

Jedyną formą odpowiedzialności Prezydenta Republiki Czeskiej jest odpowiedzialność konstytucyjna przed Sądem Konstytucyjnym za zdradę stanu. Zgodnie z ustawą o Sądzie Konstytucyjnym, termin ten obejmuje „działanie Prezydenta Republiki skierowane przeciwko suwerenności i jedności Republiki, jak i przeciwko jej demokratycznemu porządkowi".

Ewa Gdulewic

r

Prezydenta może postawić w stan oskarżenia Senat. Zgodnie z regulaminem Senatu, wniosek „o wystąpienie przez Senat do Sądu Konstytucyjnego z oskarżeniem konstytucyjnym" może zgłosić co najmniej l/3 senatorów. Wniosek winien zawierać precyzyjne wyliczenie zachowań, przez które prezydent mógłby dopuścić się zdrady stanu, wraz ze wskazaniem dowodów, na których opiera się oskarżenie. Złożonego wniosku nie można wycofać. Po rozpatrzeniu przez komitet organizacyjny, Senat podejmuje na posiedzeniu niejawnym stosowną uchwałę (podjętą w zwykłym trybie), w której decyduje także o tym, czy powierza reprezentowanie Senatu przed Sądem Konstytucyjnym innej osobie niż przewodniczący Izby Poselskiej. Na wniosek '/3 senatorów oskarżenie konstytucyjne może być wycofane do czasu przystąpienia przez Sąd Konstytucyjny do narady końcowej.

Decyzja Sądu Konstytucyjnego zapada bezwzględną większością głosów w obecności '/3 jego członków. Orzeczoną karą może być pozbawienie urzędu oraz prawa do jego ponownego objęcia.

Z brakiem odpowiedzialności politycznej prezydenta związana jest instytucja kontrasygnaty - podpisywanie decyzji prezydenta przez premiera lub wskazanego przez niego ministra. Charakterystyczną dla czeskiego systemu cechą tej odpowiedzialności jest jej solidarny charakter - jest to odpowiedzialność polityczna, którą ponosi cały rząd, a nie osoba kontrasygnująca.

Nie wymagają uprawnienia prezydenta kontrasygnaty dotyczące powołania rządu (mianowanie premiera i ministrów, przyjmowanie dymisji i odwołanie rządu) i funkcjonowania parlamentu (zwoływanie sesji, rozwiązanie Izby Poselskiej, prawo podpisania ustawy oraz weta ustawodawczego), a także prawo obsady niektórych stanowisk (sędziowskich i innych wyraźnie w konstytucji wskazanych) oraz tradycyjnie - prawo łaski.

Wykonywanie tych prerogatyw w praktyce uzależnione jest od układu sił politycznych w parlamencie, bądź też ograniczone konstytucyjnymi warunkami w taki sposób, iż zakres samodzielności prezydenta przy podejmowaniu tych decyzji nie pozwala na nadmierne włączanie się w realizację przynależnej rządowi funkcji „rządzenia" czy też angażowania się prezydenta w bieżącą rozgrywkę polityczną.

Wśród kompetencji prezydenta w stosunku do parlamentu wyróżnić należy te, które związane są z funkcjonowaniem izb. Do prezydenta należy zarządzanie wyborów do Izby Poselskiej oraz Senatu. Zgodnie z konstytucją, wybory powinny się odbyć w okresie ostatnich 30 dni kadencji. W przypadku rozwiązania Izby Poselskiej przed upływem kadencji, wybory należy przeprowadzić w ciągu 60 dni od jej rozwiązania.

Tradycyjnie do prezydenta należy zwoływanie pierwszej sesji Izby Poselskiej (oraz pierwszej sesji Senatu), przy czym sesja winna być zwoływana w takim terminie, by została otwarta najpóźniej w 30 dniu od wyborów. Jeżeli prezydent tego nie uczyni, izba zbiera się z mocy prawa. Prezydentowi przysługuje także prawo wystąpienia do przewodniczącego Izby Poselskiej lub przewodniczącego Senatu o zwołanie posiedzenia izby w czasie przerwy międzysesyjnej.

Do istotnych uprawnień prezydenta względem Izby Poselskiej należy prawo jej rozwiązania przed upływem kadencji. Uprawnienie to należy do prerogatyw nie-wymagających kontrasygnaty. Prezydent nie jest także zobowiązany do zasięgnięcia opinii jakiegokolwiek innego organu. Jest to jednak uprawnienie, z którego prezydent skorzystać może w ściśle ograniczonych, konstytucyjnych warunkach. Ich analiza wskazuje, że prezydent może skorzystać z niego jedynie wówczas, gdy Izba Poselska nie wypełnia swych konstytucyjnych funkcji - nie jest zdolna do powołania rządu lub też do wypełniania - z różnych przyczyn - konstytucyjnie przypisanej jej funkcji legislacyjnej. Jednakże i wówczas ocena sytuacji należy do prezydenta, który decyduje, czy wskazane przyczyny mają charakter przejściowy, czy też wymagają jego arbitrażu i odwołania się do wyborców.

Prezydenckie uprawnienia w stosunku do procesu stanowienia ustaw ograniczają się do wspomnianego prawa weta ustawodawczego (z wyjątkiem ustaw konstytucyjnych). Jest to prerogatywa niewymagająca kontrasygnaty. Konstytucyjna regulacja tej instytucji nie pozwala jednak prezydentowi na wydłużanie lub skuteczne zablokowanie procesu ustawodawczego. Weto wykonywane jest w stosunkowo krótkim czasie (15 dni) i ma charakter zawieszający, co oznacza, że ostateczna decyzja co do pomyślności działań legislacyjnych zależy od woli bezwzględnej większości ogólnej liczby członków Izby.

Prezydent może jednak przedstawić bez formalnych przeszkód parlamentowi swoje stanowisko w każdej sprawie. Konstytucja przyznaje mu bowiem nieograniczone prawo uczestniczenia i występowania na posiedzeniach Izby Poselskiej oraz Senatu, a także ich organów (komitetów i komisji). Prawo głosu musi mu być udzielone w każdej sytuacji, gdy tego zażąda.

Najważniejsze uprawnienia prezydenta w stosunku do rządu związane są z jego tworzeniem (powołaniem). Prerogatywą prezydenta jest prawo mianowania przewodniczącego rządu, a następnie - na jego wniosek - pozostałych członków rządu. Formalne desygnowanie kandydata na premiera nie jest niczym ograniczone. W praktyce nowo mianowany rząd musi uzyskać zaufanie Izby Poselskiej, w przeciwnym razie musi podać się do dymisji. Oznacza to, że przy mianowaniu premiera prezydent, nie chcąc doprowadzić do konfliktu z parlamentem, musi się liczyć z istniejącym układem sił politycznych. W przypadku dwukrotnego niepowodzenia powołania rządu we współpracy z parlamentem, temu ostatniemu przysługuje prawo powołania rządu przy jedynie formalnym udziale prezydenta, ograniczonym do mianowania przewodniczącego rządu na wniosek przewodniczącego Izby Poselskiej.

Prezydent przyjmuje także ślubowanie od osób powołanych w skład rządu.

W przypadku reorganizacji rządu prezydent dokonuje powołania i odwołania jego członków oraz powierza im kierowanie ministerstwami lub innymi urzędami wyłącznie na wniosek premiera. Do prezydenta należy przyjmowanie, w konstytucyjnie określonych sytuacjach, dymisji rządu. Jeżeli rząd mimo konstytucyjnego obowiązku tego nie uczyni, prezydent jest zobowiązany do jego odwołania.

cwa Udulewicz

Przyjmując dymisję rządu lub go odwołując, podobnie jak w Konstytucji RP, prezydent dla zapewnienia ciągłości władzy powierza mu dalsze pełnienie obowiązku do czasu mianowania nowego rządu.

Współdziałanie wewnątrz władzy wykonawczej realizowane jest poprzez wspomnianą już instytucję kontrasygnaty. Prezydent ma także prawo uczestniczenia w posiedzeniach rządu, żądać od rządu i jego członków informacji oraz rozpatrywać z rządem lub jego członkami problemy, które należą do ich kompetencji.

Uprawnienia prezydenta w stosunku do władzy sądowniczej ograniczają się do prawa powołania, za zgodą Senatu, sędziów Sądu Konstytucyjnego oraz samodzielnego prawa mianowania przewodniczącego i wiceprzewodniczących tego Sądu. Prerogatywą prezydenta jest prawo mianowania spośród sędziów przewodniczącego i wiceprzewodniczących Sądu Najwyższego, do prezydenta należy także wykonywanie prawa łaski. Kontrasygnaty wymaga natomiast prezydenckie prawo mianowania sędziów oraz prawo ogłaszania amnestii.

Inne uprawnienia prezydenta związane są z wykonywaniem tradycyjnych uprawnień głowy państwa, tj. z reprezentacją w stosunkach międzynarodowych (reprezentowanie państwa na zewnątrz, przyjmowanie i odwoływanie przedstawicieli dyplomatycznych w innych państwach). W zakresie stosunków międzynarodowych pozostaje także prawo zawierania i ratyfikowania umów międzynarodowych, które jednak może być przeniesione przez niego na rząd lub jego członków. Do Prezydenta Republiki należy także mianowanie - na wniosek Izby Poselskiej -prezydenta i wiceprezydenta Najwyższego Urzędu Kontroli oraz członków Rady Bankowej Czeskiego Banku Narodowego. Prezydent jest także naczelnym dowódcą Sił Zbrojnych, do niego należy prawo mianowania i awansowania generałów. Prezydentowi przysługują także te kompetencje, które zostaną przekazane mu ustawą.

2. RZĄD

Konstytucja, wskazując na rząd jako drugi człon egzekutywy, wyraźnie określa go jako „naczelny organ władzy wykonawczej". Oznacza to, iż to rząd stoi na czele całego systemu organów administracji rządowej i przede wszystkim na niego jest nałożony obowiązek kierowania sprawami, które na mocy prawa należą do zadań państwa (K. Skotnicki: Republika...).

Można zatem powiedzieć, że w ramach dwuczłonowej władzy wykonawczej każdy z organów - prezydent i rząd - pełni szczególne, konstytucyjne funkcje, zachowując względem siebie autonomię, przy czym wykonywanie niektórych konstytucyjnych kompetencji wymagać będzie niezbędnego w systemie parlamentarnym współdziałania.

Republika Czeska

Rząd jest organem kolegialnym, w którego skład wchodzą: przewodniczący rządu15, wiceprzewodniczący i ministrowie. Konstytucja nie określa składu liczebnego rządu, pozostawiając to praktyce. W pewnym zakresie wpływ na liczebność rządu posiada parlament, gdyż ministerstwa i inne urzędy oraz zakres ich kompetencji określane są w drodze ustawy. Mimo że konstytucja o tym nie stanowi, przyjmuje się, że członkami rządu mogą być również osoby stojące na czele urzędów centralnych.

Brak jest także konstytucyjnego zakazu łączenia funkcji w rządzie z mandatem parlamentarnym, jedynym ograniczeniem jest niepołączalność stanowiska w rządzie z urzędem prezydenta oraz zakaz prowadzenia przez członków rządu działalności, której charakter jest sprzeczny z wykonywaniem funkcji w rządzie.

Konstytucja, podobnie jak w Polsce, przewiduje trzy „tryby" powoływania rządu, każdy składający się z trzech etapów.

W pierwszym trybie proces tworzenia rządu rozpoczyna prezydent, mianując przewodniczącego rządu. Jest to uprawnienie osobiste prezydenta, które z formalnego punktu widzenia wykonywane jest bez żadnych konstytucyjnych ograniczeń: ustawa zasadnicza nie przewiduje obowiązku przeprowadzania konsultacji z partiami politycznymi zasiadającymi w parlamencie ani też zasięgania czyjejkolwiek opinii.

Dalsze działania należą do desygnowanego przewodniczącego, gdyż to na jego wniosek prezydent mianuje pozostałych członków rządu. Także i on formalnie ma swobodę przy podejmowaniu decyzji, jednak w praktyce, zwłaszcza w przypadku politycznego rozdrobnienia parlamentu, musi się liczyć ze zdaniem swoich politycznych koalicjantów. Konstytucja nie określa także terminu, w którym sformułowany przez przewodniczącego skład rządu winien być przedłożony do nominacji prezydentowi.

Powołany przez prezydenta rząd w ciągu 30 dni od nominacji winien uzyskać od Izby Poselskiej wotum zaufania. Tryb ubiegania się o inwestyturę nie został prawnie uregulowany. Regulamin Izby stanowi jedynie, że wniosek rządu o wyrażenie mu wotum zaufania winien być wprowadzony do porządku dziennego najbliższego posiedzenia, tak by można było zachować konstytucyjny termin. W praktyce wniosek jest głosowany po przedstawieniu przez przewodniczącego rządu jego programu. Do uzyskania wotum zaufania wymagana jest bezwzględna większość połowy obecnych posłów, wyrażona w głosowaniu imiennym16.

15 Konstytucja nie używa określenia „premier".

16 W tym trybie powołany został w 1996 roku pierwszy pod rządem konstytucji gabinet V. Klausa, stojącego na czele mniejszościowej koalicji trzech partii: ODS, ODA oraz KDU-ĆSL Po jego dymisji w grudniu 1997 roku prezydent desygnował na stanowisko premiera bezpartyjnego prezesa Banku Narodowego Josefa Tosovskiego. Półroczna działalność tego „tymczasowego rządu" zakończyła się po uchwaleniu przez parlament ustawy konstytucyjnej o rozwiązaniu Izby Poselskiej. Po wyborach, wobec niemożności utworzenia rządu koalicyjnego, powstał jednopartyjny rząd mniejszościowy Milo§a Zemana z CSSL, wspierany przez „opozycyjną" partię dotychczasowego premiera V. Klausa.

II

—9Z"

Gdule

Skutkiem prawnym odmowy udzielenia wotum zaufania jest obowiązek podania się rządu do dymisji. Jeżeli rząd tego nie uczyni, prezydent zobowiązany jest odwołać rząd. W takiej sytuacji cała procedura powołania rządu rozpoczyna się od nowa. Jeżeli jednak i nowa procedura nie doprowadzi do powołania rządu przy współpracy prezydenta i Izby Poselskiej, rozpoczyna się trzeci, „awaryjny" tryb powołania rządu, w którym rola prezydenta zostaje ograniczona do formalnego aktu nominacji.

W tym ostatnim trybie prawo mianowania przewodniczącego rządu konstytucja powierza przewodniczącemu Izby Poselskiej. Także i ten rząd ubiegać się musi o uzyskanie wotum zaufania Izby Poselskiej. W przypadku, gdy takiego zaufania nie uzyska, prezydent może rozwiązać Izbę. Konstytucja nie rozstrzyga dalszego postępowania w sytuacji, gdy prezydent ze swojego uprawienia nie skorzysta. W literaturze wskazuje się (K. Skotnicki), iż wówczas prezydent, starając się zażegnać kryzys polityczny, mógłby przedstawić kolejnego kandydata, zdolnego do stworzenia rządu cieszącego się poparciem Izby.

Obok mianowania rządu, do prezydenta należy także prawo powoływania i odwoływania członków rządu w razie jego rekonstrukcji - może to jednak czynić wyłącznie na wniosek przewodniczącego rządu.

Rząd jest organem kolegialnym, do podjęcia jego uchwały wymagana jest większość głosów wszystkich jego członków. Szczególne miejsce w rządzie zajmuje jego przewodniczący. To na jego wniosek powoływani są członkowie rządu, on przedstawia parlamentowi program nowo powołanego rządu oraz występuje o wotum zaufania, a także zwraca się do prezydenta o udzielenie dymisji rządowi oraz składa wnioski o odwołanie członków rządu.

To premier organizuje i kieruje pracą rządu oraz występuje w jego imieniu lub wykonuje inne czynności przewidziane w konstytucji i ustawach. Przewodniczącego rządu zastępuje wiceprzewodniczący lub inny upoważniony członek rządu. W szczególnej sytuacji, gdy urząd prezydenta został opróżniony, a parlament nie dokonał wyboru nowego lub gdy został wybrany nowy prezydent, ale nie złożył jeszcze ślubowania, bądź też wówczas, gdy prezydent z ważnych przyczyn nie jest w stanie sprawować urzędu, przewodniczący rządu przejmuje niektóre kompetencje prezydenta. Należą do nich te kompetencje głowy państwa, które wymagają kontrasygnaty (z wyjątkiem zarządzania wyborów do Izby Poselskiej i Senatu, mianowania i awansowania generałów).

W celu realizacji swej konstytucyjnej funkcji naczelnego organu władzy wykonawczej, rząd wyposażony został w prawo do wydawania rozporządzeń na podstawie upoważnienia i w granicach ustawy. Ustawa może także upoważnić ministerstwa oraz inne urzędy administracji do wydawania, na jej podstawie i w określonych przez nią granicach, przepisów prawnych.

Szczególnymi środkami prawnymi, przysługującymi rządowi względem parlamentu, jest prawo żądania od przewodniczących izb zwołania ich posiedzeń przed końcem ustalonego terminu zawieszenia sesji.

Zgodnie z zasadami klasycznego systemu parlamentarnego, rząd odpowiada politycznie wyłącznie przed parlamentem (Izbą Poselską). Odpowiedzialność ta ma charakter solidarny, co oznacza, że posłowie nie mogą zastosować jej w stosunku do indywidualnych członków rządu. Przyjęta konstrukcja wzmacniać miała poczucie odpowiedzialności i lojalności członków rządu jako organu kolegialnego oraz spójność jego działań.

Środkami prawnymi mającymi na celu egzekwowanie odpowiedzialności rządu jest odmowa udzielenia zaufania oraz wyrażenie wotum nieufności. Wniosek o wotum nieufności może zostać postawiony w formie pisemnej przez grupę 50 posłów (tj. J/4 ustawowej liczby składu Izby). Jego uchwalenie wymaga poparcia bezwzględnej większości głosów wszystkich posłów.

Także rząd, z własnej inicjatywy może zaangażować swoją odpowiedzialność, zwracając się do Izby Poselskiej o wyrażenie mu wotum zaufania, które i w tym wypadku udzielane jest bezwzględną większością wszystkich głosów. Skutkiem prawnym przegłosowania wniosku o wotum nieufności bądź też nieudzielenia rządowi zaufania jest obowiązek złożenia dymisji, która musi być przyjęta przez prezydenta.

Odmienny skutek prawny wywołuje natomiast powiązanie rządowego wniosku o wotum zaufania z rządową inicjatywą ustawodawczą. W takiej sytuacji posłowie muszą zakończyć prace nad projektem ustawy w ciągu 3 miesięcy. Jeżeli tego nie uczynią, prezydent może rozwiązać Izbę.

Cechą charakterystyczną konstytucji czeskiej jest natomiast brak odpowiedzialności konstytucyjnej członków rządu.

W rozdziale o władzy wykonawczej zawarte zostały także postanowienia dotyczące oskarżyciela publicznego (prokuratora). Do jego zadań należy reprezentowanie oskarżenia publicznego w postępowaniu karnym oraz wykonywanie innych zadań przewidzianych ustawą.

Prokuratura jest centralnym organem administracji państwowej, podległym ministrowi sprawiedliwości. Za jej działalność odpowiedzialność przed Izbą Poselską ponosi rząd. Prezesa Najwyższej Prokuratury mianuje i odwołuje rząd na wniosek ministra sprawiedliwości, do którego należy mianowanie - na wniosek prezesa Najwyższej Prokuratury - prokuratorów pozostałych szczebli (prokuratur państwowych, prokuratur krajowych, prokuratur powiatowych, a w okresie zbrojnej gotowości państwa także wyższych i niższych polowych prokuratur wojskowych).

VII WŁADZA SĄDOWNICZA

Władzy sądowniczej w Republice Czeskiej poświęcony został rozdział IV Konstytucji, w którym wyodrębniono podrozdział dotyczący Sądu Konstytucyjnego oraz podrozdział dotyczący sądów.

twa uauiewier

Systematyka konstytucji przesądza zatem o sądowym charakterze Sądu Konstytucyjnego, wskazując jednocześnie, iż nie należy on do systemu sądów powszechnych.

Organy władzy sądowniczej wydają wyroki w imieniu Republiki. Zasadniczą cechą władzy sądowniczej jest niezawisłość sądów i sędziów. Gwarancję niezawisłości sędziów stanowi zakaz odwołania i przenoszenia do innego sądu (poza przypadkami odpowiedzialności dyscyplinarnej określonej w ustawie). Stanowisko sędziego jest niepołączalne z funkcją Prezydenta Republiki, członka parlamentu lub jakąkolwiek funkcją w administracji publicznej.

1. SĄD KONSTYTUCYJNY

Sądownictwo konstytucyjne w Czechach ma długą tradycję, sięgającą korzeniami czasów Monarchii Austro-Węgierskiej, kiedy to powstał pierwszy projekt powołania tego typu sądu. Do tych idei sięgnięto u zarania I Republiki, ustanawiając w ustawie wprowadzającej konstytucję (Karcie Konstytucyjnej z 1920 roku) Sąd Konstytucyjny istniejący przez cały okres międzywojenny. Także po II wojnie światowej dwukrotnie przystępowano do utworzenia tej instytucji. Po raz pierwszy próba taka podjęta została w czasie tzw. „Praskiej Wiosny", kiedy to uchwalona w 1968 roku ustawa konstytucyjna o Federacji Czechosłowackiej wprowadziła Sąd Konstytucyjny na szczeblu federacji i zapowiadała powołanie tego sądu w obu Republikach - Czeskiej i Słowackiej. W praktyce instytucja ta nie weszła jednak w życie, zaś funkcje sądownictwa konstytucyjnego spełniać miała komisja prawno-konstytucyjna Zgromadzenia Federalnego.

Do idei sądownictwa konstytucyjnego po raz drugi powrócono po „aksamitnej rewolucji", kiedy to ustawą konstytucyjną z 27 lutego 1991 roku powołano Sąd Konstytucyjny Czeskiej i Słowackiej Republiki Federalnej. Tym razem, mimo utworzenia tej instytucji także w praktyce, co nastąpiło 31 stycznia 1992 roku, jej działalność ustała na skutek zakończenia Federacji, po niespełna rocznym funkcjonowaniu.

Po raz kolejny instytucja sądownictwa konstytucyjnego przewidziana została w uchwalonej w grudniu 1992 roku Konstytucji. W niespełna pół roku później (16 czerwca 1993 roku) uchwalono ustawę o Sądzie Konstytucyjnym Republiki Czeskiej (weszła w życie l lipca 1993 roku), wkrótce powołano także sędziów Sądu, który praktyczną działalność rozpoczął 26 lipca 1993 roku.

Konstytucja określa Sąd Konstytucyjny jako „sądowy organ ochrony konstytucji". Dokonuje on wyłącznie kontroli następczej, jego orzeczenia są ostateczne.

W skład Sądu Konstytucyjnego wchodzi 15 sędziów powoływanych na 10 lat przez Prezydenta Republiki za zgodą Senatu. Sędzią Sądu Konstytucyjnego może być mianowany obywatel nieskazitelnego charakteru, posiadający prawo wybieralności do Senatu, wyższe wykształcenie prawnicze i który co najmniej przez 10 lat

Republika uzesM

wykonywał zawód prawniczy. Zakres niepołączalności funkcji sędziego z innymi funkcjami lub działalnością określa konstytucja i ustawa, stanowiąc, że sędzia nie może podejmować działalności, która przynosiłaby „ujmę funkcji sędziego, jej znaczeniu i godności lub zagrażała zaufaniu w niezawisłość i bezstronność orzekania Sądu Konstytucyjnego". Oznacza to, że kandydaci na sędziów konstytucyjnych muszą przedłożyć oświadczenia wynikające z tzw. ustawy lustracyjnej, nie mogą być też członkami partii lub ruchu politycznego.

Sędziom Sądu Konstytucyjnego przysługuje immunitet formalny - sędzia może być pociągnięty do odpowiedzialności karnej jedynie za zgodą Senatu, przewodniczący Senatu udziela zgody na zatrzymanie sędziego, a decyzja ostateczna podejmowana jest przez Senat. W zakresie wykroczeń sędziom konstytucyjnym przysługuje immunitet materialny.

Kompetencje Sądu Konstytucyjnego zakreślone zostały szeroko. Należy do nich przede wszystkim orzekanie o konstytucyjności norm prawnych oraz o naruszaniu praw i wolności obywatelskich.

Koncepcja kontroli konstytucyjności norm prawnych oparta jest na założeniu, że Sąd orzeka o uchyleniu norm, które uzna za niezgodne z normami wyższego rzędu, a nie na założeniu, że Sąd orzeka o zgodności norm (M. Kruk: Sąd Konstytucyjny...). Do Sądu Konstytucyjnego należy uchylanie ustaw lub ich poszczególnych postanowień, jeżeli są niezgodne z ustawą konstytucyjną lub umową międzynarodową, o której mówi art. 10 Konstytucji oraz o uchyleniu innych przepisów prawnych, jeżeli są niezgodne z wyżej wymienionymi aktami oraz ustawą.

Skutkiem orzeczenia Sądu jest w takich przypadkach uchylenie aktu lub przepisu z dniem wskazanym w orzeczeniu, albo też wniosek zostaje oddalony.

Wnioskodawcami w sprawie uchylenia ustawy, zgodnie z ustawą o Sądzie Konstytucyjnym, mogą być: prezydent, grupa posłów (41) lub senatorów (71), jeden ze składów Sądu Konstytucyjnego, wnioskodawca skargi konstytucyjnej, jeżeli to się wiąże ze sprawą oraz sąd powszechny, jeżeli dojdzie do wniosku, że ustawa, która ma być podstawą orzeczenia jest niezgodna z konstytucją. Wyjątkowo możliwe jest też zainicjowanie postępowania o uchylenie ustawy przez plenum Sądu Konstytucyjnego, jeżeli konieczność taka wynika z toku postępowania.

Krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku w stosunku do aktów niższego rzędu poszerzony został o rząd. Odrębnie ustawa określa wnioskodawców uprawnionych do złożenia wniosków dotyczących aktów prawa miejscowego.

Druga grupa kompetencji Sądu Konstytucyjnego dotyczy rozstrzygania skarg konstytucyjnych: skargi organów samorządu terytorialnego na niezgodną z ustawą ingerencję państwa, skargi konstytucyjnej na prawomocne rozstrzygnięcie lub naruszenie przez organy władzy publicznej konstytucyjnie zagwarantowanych praw obywateli oraz skargi partii politycznej na zgodność z prawem decyzji o jej rozwiązaniu lub inną dotyczącą partii decyzję.

Ewa Odulewicz

Trzecia grupa obejmuje kompetencje odnoszące się do funkcjonowania organów państwowych: rozstrzyganie sporów pomiędzy organami państwowymi i organami samorządu terytorialnego, jeżeli nie należy to do kompetencji innych organów, orzekanie w sprawach związanych z mandatem posła i senatora (tj. ważności wyboru, utraty prawa wybieralności lub niepołączalności funkcji), orzekanie w sprawie wniosku Prezydenta Republiki o uchylenie uchwały Izby Poselskiej i Senatu, stwierdzającej, że urząd prezydenta jest opróżniony albo prezydent nie może go sprawować. Sąd Konstytucyjny orzeka także - pełniąc funkcję odpowiadającą polskiemu Trybunałowi Stanu - o wniosku Senatu w sprawie postawienia Prezydenta Republiki w stan oskarżenia.

Do Sądu Konstytucyjnego należy także stwierdzenie, jeżeli jest to niezbędne, za pomocą jakich środków wykonać rozstrzygnięcie sądu międzynarodowego, jeżeli wiąże ono Republikę Czeską.

W sprawach o uchylenie przepisów prawnych (lub poszczególnych postanowień), jeżeli są one niezgodne z ustawą oraz o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych między organami państwowymi a organami samorządu terytorialnego (o ile nie należy to do właściwego innego organu), zamiast Sądu Konstytucyjnego orzekać może - na mocy postanowień ustawy - Najwyższy Sąd Administracyjny17.

Sąd Konstytucyjny orzeka w składzie wszystkich sędziów (plenum) lub w węższych składach orzekających, nazywanych senatami.

Rozstrzygnięcia Sądu Konstytucyjnego zapadają większością głosów obecnych sędziów, w niektórych jednak sprawach wymagana jest zgoda dziewięciu sędziów. Podejmowane są w formie orzeczeń rozstrzygających o istocie sprawy i w formie uchwał. Orzeczenia ogłaszane są publicznie w imieniu Republiki i publikowane tak jak i uchwały w Zbiorze Orzeczeń i Uchwał Sądu Konstytucyjnego. Niektóre z orzeczeń wymagają ponadto publikacji w Dzienniku Ustaw.

2. SĄDY

Do systemu sądów konstytucja zalicza Sąd Najwyższy, Najwyższy Sąd Administracyjny, sądy główne, wojewódzkie i powiatowe.

Podstawową funkcją sądów jest ochrona praw w sposób określony ustawą. Tylko sąd może orzekać o winie i karze za czyny karalne.

Szczególne miejsce w systemie sądów zajmuje Sąd Najwyższy, którego konstytucja określa jako zwierzchni organ sądowy w sprawach należących do właściwości sądów powszechnych (tj. tych, które nie zostały powierzone Sądowi Konstytucyjnemu lub Najwyższemu Sądowi Administracyjnemu).

Poza Sądem Administracyjnym - uprawnionym do orzekania zamiast Sądu Konstytucyjnego o uchyleniu przepisów prawnych lub ich poszczególnych posta-

17 Jak dotychczas ustawa o NSA nie została uchwalona.

Republika

nowień w przypadku ich niezgodności z ustawą - także sędziowie sądów powszechnych, związani w orzekaniu wyłącznie ustawą, wyposażeni są w prawo do oceny zgodności innych przepisów prawnych z ustawą.

Sędziowie mianowani są przez Prezydenta Republiki na czas nieograniczony. Mianowany może zostać obywatel nieskazitelnego charakteru, posiadający wyższe wykształcenie prawnicze.

Postępowanie przed sądem jest ustne i jawne, jednakże ustawa może określić przypadki tajności postępowania. Przyjmując zasadę kolegialności orzekania, konstytucja dopuszcza także możliwość określenia (ustawą) przypadków, w których sędziowie orzekają jednoosobowo lub też w jakich sprawach i w jakim trybie obok sędziów - udział w orzekaniu biorą także inni obywatele.

Wiele ważnych zasad związanych z funkcjonowaniem sądów, a uznawanych jednocześnie za prawa człowieka (prawo do sądu i sądowego wymiaru sprawiedliwości, zakaz pociągania do odpowiedzialności za czyn, który w chwili popełnienia nie był zabroniony, domniemanie niewinności, prawo oskarżonego do obrony), zawartych zostało w Karcie Podstawowych Praw i Wolności.

Wykaz literatury podstawowej

Filip J., The new role of the Constitution in the Czech Republic - l O years after [w:] The Years of the De-

mocratic Constitutionalism in Central and Eastem Europę, red. K. Działocha, R. Mojak, K. Wójto-

wicz, Lublin 2001.

Klima K., Parlament w systemie podziału władz w Republice. Czeskiej, „Przegląd Sejmowy" 1996, nr 1. Klima K., La democratie constitutionnelk en Republiąue Tcheąue [w:] La democratie constitutiannelle en

Europę Centrale et orientale. Bilans et perspectives, red. S. Milacić, Colloąue International Bode-

aux, 28-30 novembre 1996, Bruylant, Bruxelles 1998. Kruk M., Wstęp [w:] Konstytucja Republiki Czeskiej z 16 grudnia 1992 roku, Wydawnictwo Sejmowe,

Warszawa 1994. Kruk M., Sąd Konstytucyjny Republiki Czeskiej [w:] Sądy konstytucyjne ui Europie. Bułgaria, Czechy,

Rumunia, Słowacja, Węgry, t. 2, red. J. Trzciński, Wydawnictwo Trybunału Konstytucyjnego,

Warszawa 1997.

Skotnicki K., Republika Czeska [w:] W. Brodziński, D. Górecki, K. Skotnicki, T. Szymczak, Wzajemne stosunki między władzą ustawodawczą a wykonawczą (Białoruś, Czechy, Litwa, Rumunia, Sbwa-

cja, Węgry), Łódź 1996. Skotnicki K., Systemy rządów parlamentarnych w wybranych państwach Europy Środkowej (Czechy,

Słowacja, Węgry) [w:] Konstytucyjne systemy rządów, red. M. Domagała, Wydawnictwo Sejmowe,

Warszawa 1997.

Skotnicki K., System konstytucyjny Czech, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2000. Skotnicki K., Wstęp [w:] Konstytucja Republiki Czeskiej z 16 grudnia 1992 roku, Łódź 1994. Skotnicki K., Instytucja prezydenta w konstytyucjonalizmie czechosbwackim [w:] Instytucja prezydenta

we współczesnym świecie, Materiały na konferencję 22-23 lutego 1993, Warszawa 1999. Szczepaniak M., Zyborowicz S., Przebudowa ustroju politycznego na Węgrzech i w Czechosłowacji, Poznań 1995. Zieliński J., Prezydent Republiki Czeskiej [w:] Prezydent w państwach wspókzesnych, red. J. Osiński,

Szkoła Główna Handlowa 2000.

#11

WOJCIECH KRĘCISZ

Rozdział IV

REPUBLIKA LITEWSKA

I. EWOLUCJA USTROJU POLITYCZNEGO

i

Wydarzenia I wojny światowej spowodowały, iż na mapie współczesnej Europy pojawiły się nowe państwa, wśród nich Litwa, Estonia i Łotwa. Spośród państw bałtyckich jako pierwsza - uchwałą Litewskiej Rady Narodowej z dnia 16 lutego 1918 roku - właśnie Litwa proklamowała swoją niepodległość. Po wyborach powszechnych z 14-15 kwietnia 1920 roku ukonstytuował się Sejm Ustawodawczy (Steigiamasis Seimas), który 10 czerwca 1920 roku uchwalił tymczasową Konstytucję Litwy. Przyjęte w niej rozwiązania ustanawiały prymat Sejmu nad rządem i prezydentem, powierzając mu kompetencje powoływania i odwoływania rządu, jak również wyboru prezydenta. Niezwłocznie też podjęto prace nad uchwaleniem konstytucji pełnej. Konstytucja Państwa Litewskiego uchwalona została l sierpnia 1922 roku. Opierając się na zasadzie republikańskiej formy rządów, suwerenności narodu oraz zasadzie podziału władzy, wprowadzała ona system parlamentamo-ga-binetowy. We wzajemnych relacjach między władzą ustawodawczą a władzą wykonawczą zdecydowaną przewagę posiadał jednoizbowy parlament. Wyrażało się to w trybie egzekwowania odpowiedzialności politycznej od rządu (zwykła większość głosów) oraz w relacjach między Sejmem a prezydentem, pochodzącym z wyborów dokonywanych przez Sejm. Rozwiązaniem wzmacniającym parlament było to, że Sejm większością 2/3 głosów mógł pozbawić prezydenta urzędu, a także iż decyzja prezydenta o rozwiązaniu Sejmu przed upływem kadencji skutkowała równoczesnym zarządzeniem wyborów głowy państwa.

Jakkolwiek Litwy nie ogarnęły kryzysy gabinetowe, to jednak - podobnie jak w innych państwach bałtyckich - dawały o sobie znać tendencje do kontestowania obowiązującego systemu rządów i afirmujące system rządów autorytarnych. Uwidoczniły się one w czasie zamachu stanu przeprowadzonego z 16 na 17 grudnia 1926 roku, w którym doszło do obalenia ukonstytuowanego po wyborach 8-10 maja 1926 roku, koalicyjnego rządu. W jego rezultacie A. Smetona obwołany został „wodzem narodu", a następnie z naruszeniem konstytucji wybrany w dniu 19 grudnia 1926 roku na urząd prezydenta. W atmosferze żądań rozwiązania parlamentu, zmiany konstytucji, wzmocnienia pozycji ustrojowej głowy państwa, w dniu 12 kwietnia 1927 roku A. Smetona rozwiązał parlament. Dekretem prezydenta z 15 maja 1928 roku

l

1UU

Wojciech Kręcisz

doszło do zmiany obowiązującej konstytucji, a w istocie rzeczy do oktrojowania nowej ustawy zasadniczej. Wprowadzone zmiany wzmocniły pozycję prezydenta, wyposażając go między innymi w prawo do: rozwiązywania parlamentu przed upływem kadencji; powoływania i odwoływania rządu; wydawania w okresach między kadencjami i sesjami parlamentu aktów prawnych o mocy prawnej ustawy - dekretów. Zmianie uległ tryb wyboru głowy państwa - w miejsce parlamentu, wyborów prezydenta dokonywać mieli Nadzwyczajni Przedstawiciele Narodu - jak również czas trwania kadencji, którą przedłużono z 3 do 7 lat.

W perspektywie kilku lat doszło do uchwalenia przez parlament w dniu 12 maja 1938 roku nowej konstytucji. Legitymizowała ona obowiązujący system rządów. Adaptowana do praktyki ustrojowej idea wodzostwa znalazła swoje odzwierciedlenie w zasadzie jednolitej i niepodzielnej władzy prezydenta, któremu podlegały jednoizbowy Sejm, rząd oraz sądy. Wyrazem dominacji prezydenta w systemie organów państwowych były jego uprawnienia prawotwórcze - Sejm uchwalał jedynie projekty ustaw, które prezydent zatwierdzał i ogłaszał jako ustawy; między kadencjami i sesjami Sejmu prezydent miał prawo wydawania dekretów.

Wybuch II wojny światowej przyniósł kres niepodległości Litwy. W rezultacie paktu Ribbentrop-Mołotow, podobnie jak pozostałe państwa bałtyckie, znalazła się ona w radzieckiej strefie wpływów. Bezpośrednio po wkroczeniu na terytorium Litwy Armii Radzieckiej (17 czerwca 1940 roku), pod presją jej oddziałów doszło do zmian w składzie rządu oraz rozpisano nowe wybory parlamentarne. W dniu 25 lipca 1940 roku nowo wybrany parlament przyjął wniosek o przyjęcie Litwy w skład ZSRR oraz uchwalił nową ustawę zasadniczą Socjalistycznej Republiki Radzieckiej Litwy, która była bezpośrednio wzorowana na Konstytucji ZSRR z 1936 roku. Zakończenie II wojny światowej ugruntowało dominację ZSRR w Europie Środkowo-Wschodniej. Litwa pozostała w radzieckiej strefie wpływów. Podobnie więc jak poprzednio, nowa Konstytucja Litwy z 18 czerwca 1978 roku odwzorowy-wała postanowienia Konstytucji ZSRR z 1977 roku. Litwa posiadała więc status republiki związkowej, bez podmiotowości prawnomiędzynarodowej, a parlament republikański - Rada Najwyższa - posiadał wąskie kompetencje ograniczające możliwość podejmowania suwerennych decyzji. Znakomita ich większość przekazana została Radzie Najwyższej ZSRR, a organy republiki podporządkowane zostały organom centralnym.

Poczynając od 1985 roku, nadzieje odrodzenia państwowości litewskiej zaczęto łączyć z zainicjowanym przez oficjalne czynniki procesem pierestrojki, jakkolwiek pierwotnie towarzyszyły mu tylko i wyłącznie postulaty autonomii w ramach zreformowanej federacji ZSRR. Podstawowe znaczenie w tej mierze przypisać należy Litewskiemu Ruchowi na rzecz Przebudowy (Sajudis). Jego działalność jednoczyła i organizowała aktywność ruchów politycznych, społecznych i narodowościowych dążących do pełnej niepodległości Litwy. Zmieniająca się sytuacja polityczna, której na Litwie towarzyszyły żądania i postulaty odbudowy państwowości, niezależ-

Republika LitewsKa

ności ekonomicznej, ograniczenia kompetencji władz centralnych, przywrócenia obywatelstwa litewskiego, uznania języka litewskiego za urzędowy, potępienia terroru stalinowskiego i rehabilitacji jego ofiar, przeprowadzenia referendum oraz nadzwyczajnych wyborów do organów przedstawicielskich, dawała szansę na odzyskanie niepodległości. Zdecydowało to o przyjęciu strategii tzw. dalekiego skoku, co wyrażało się w postawieniu kwestii przygotowania i uchwalenia nowej konstytucji. Prace nad projektem nowej konstytucji zostały zakończone 11 listopada 1988 roku, a 20 listopada na nadzwyczajnej sesji Sajudisu ogłoszono deklarację o moralnej niepodległości Litwy, w której proklamowano, iż w republice respektowane będą tylko prawa niezaprzeczające jej niezależności. Jakkolwiek nie doszło w tym czasie do uchwalenia przygotowanego projektu konstytucji, to jednak nie było to równoznaczne z rezygnacją z odzyskania pełnej niezależności. Powstrzymaniu procesu odzyskiwania pełnej niezależności i niepodległości przez państwa związkowe ZSRR służyć miała - między innymi - uchwalona na początku 1990 roku przez Radę Najwyższą Związku Radzieckiego ustawa o kontroli konstytucyjności prawa. Zakres kognicji powołanej na jej podstawie komisji obejmował kontrolę zgodności z konstytucją federalną ustaw republikańskich. Państwa bałtyckie jednak sprzeciwiły się temu. Litewska Rada Najwyższa, w dniu 15 stycznia 1990 roku, podjęła rezolucję o nieobowiązywaniu na terytorium republiki wspomnianej ustawy, a 31 stycznia Prezydium Rady Najwyższej powołało grupę roboczą, która miała przygotować projekt ustawy o Sądzie Konstytucyjnym.

W dniu 11 marca 1990 roku Rada Najwyższa Litewskiej SSR, przekształcając się w Radę Najwyższą Republiki Litewskiej, uchwaliła proklamację niepodległości - „Akt Rady Najwyższej Republiki Litewskiej o odbudowie niepodległości Państwa Litewskiego". Wprowadzając zasadę integralności i niepodzielności terytorialnej państwa litewskiego, braku konstytucyjnej jurysdykcji innych państw, proklamacja niepodległości zawierała znamienne stwierdzenie, iż „Akt Rady Litewskiej o niepodległości" z 16 lutego 1918 roku oraz rezolucja Sejmu „O odbudowie demokratycznego Państwa Litewskiego" z 15 maja 1920 roku, nigdy nie utraciły swojej mocy obowiązującej i stanowią konstytucyjny fundament państwowości litewskiej. Również 11 marca 1990 roku doszło do uchylenia Konstytucji Litewskiej SSR z 20 kwietnia 1978 roku oraz Konstytucji ZSRR z 7 października 1977 roku i przywrócenia mocy obowiązującej ustawie zasadniczej z 12 maja 1938 roku. Ze względu na to, iż postanowienia konstytucji nie mogły czynić zadość warunkom i potrzebom współczesnej Litwy, decyzja o przywróceniu jej mocy obowiązującej stanowiła bardziej deklarację i manifestację polityczną - nawiązanie do niepodległego bytu przedwojennej Litwy - niż prawną. Stąd też kolejną ustawą z dnia 11 marca 1990 roku zawieszono obowiązywanie Konstytucji z 1938 roku, wprowadzając jednocześnie Tymczasową Ustawę Zasadniczą Republiki Litewskiej.

Była ona kompilacją dotychczas obowiązujących konstytucji z okresu międzywojennego oraz radzieckiego. Konstytucja tymczasowa wyraźnie dystansowała się

"TUZ

Wojciech Kręcisz

od rozwiązań nawiązujących do przynależności Litwy do ZSRR oraz systemu monopartyjnego. Zmianie uległa nazwa państwa - Republika Litewska - którą określono jako „suwerenne demokratyczne państwo wyrażające wolę i interesy narodu Litwy". W okresie prowizorium konstytucyjnego trwały prace nad pełną Konstytucją Republiki Litewskiej. Na forum komisji konstytucyjnej Rady Najwyższej ścierały się dwie tendencje. Pierwsza z nich afirmowała system rządów z dominująca pozycją ustrojową prezydenta, podczas gdy druga optowała za przewagą parlamentu. W dniu 14 maja 1992 roku parlament podjął nawet uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie restytucji urzędu prezydenta oraz przyjęcia projektu ustawy konstytucyjnej o prezydencie republiki. Projekty te nie uzyskały jednak wymaganej dla ich przyjęcia bezwzględnej większości głosów uprawnionych do głosowania.

Kontynuacja prac nad nową konstytucją determinowana więc była wcześniej przyjętymi uchwałami Rady Najwyższej w sprawie konstytucyjnego rozwoju Litwy. Ich efektem było przyjęcie w dniu 13 października 1992 roku ostatecznego projektu ustawy zasadniczej, ustawy o trybie wejścia w życie Konstytucji Republiki Litewskiej oraz ustawy o referendum konstytucyjnym. Warunkiem prawotwórczego charakteru referendum konstytucyjnego było to, aby projekt poparła ponad połowa uprawnionych do głosowania. Referendum odbyło się 25 października 1992 roku. Wzięło w nim udział 75,25% uprawnionych do głosowania, a za projektem konstytucji opowiedziało się 56,76% biorących udział w głosowaniu. Konstytucja oraz ustawa o jej wejściu w życie zostały następnie podpisane i ogłoszone przez Przewodniczącego Rady Najwyższej Republiki Litewskiej. Z momentem wejścia w życie Konstytucji Republiki Litewskiej, utraciła moc obowiązującą Tymczasowa Ustawa Zasadnicza Republiki Litewskiej.

II. KONSTYTUCJA REPUBLIKI LITEWSKIEJ I KONSTYTUCYJNY SYSTEM

ŹRÓDEŁ PRAWA

Zgodnie z przepisem art. 150 Konstytucji, składa się ona z trzech aktów: ustawy zasadniczej przyjętej w referendum 25 października 1992 roku, ustawy konstytucyjnej „O Państwie Litewskim" z 11 lutego 1991 roku oraz aktu konstytucyjnego „O nieprzystępowaniu Republiki Litewskiej do postradzieckich Związków Wschodnich" z 8 czerwca 1992 roku. Tekst zasadniczy składa się z Preambuły oraz ze 154 artykułów zawartych w 14 rozdziałach. Systematyka ogólna opiera się tak na kryteriach podmiotowych, jak i przedmiotowych. W pierwszych rozdziałach zawarte zostały rozstrzygnięcia dotyczące zasad naczelnych (rozdział I - Państwo Litewskie), statusu jednostki w państwie (rozdział II - Człowiek i państwo), relacji między państwem i społeczeństwem (rozdział III - Społeczeństwo i państwo), a także podstaw

Republika Litewska

1U3

ustroju gospodarczego (rozdział IV - Gospodarka narodowa i praca). Rozdziały V-IX zawierają przepisy dotyczące systemu organów państwa (Sejm, prezydent, rząd, Sąd Konstytucyjny, sądy), trybu kreowania ich składu, struktury organizacyjnej, wzajemnych relacji oraz kompetencji. Zasada samorządu terytorialnego rozwinięta została w rozdziale X - Samorząd terytorialny i zarządzanie. W oparciu o kryterium przedmiotowe wyodrębniono problematykę finansów i budżetu państwa (rozdział XI), kontroli wykorzystania majątku i realizacji budżetu (rozdział XII) oraz polityki zagranicznej i obronności państwa (rozdział XIII). Rozdział XIV zawiera rozstrzygnięcia dotyczące trybu i zasad zmiany konstytucji oraz Postanowienia końcowe.

Jest to konstytucja sztywna. Inicjatywa ustrojodawcza w każdym czasie, z wyjątkiem trwania stanu wojennego i stanu wyjątkowego, przysługuje grupie posłów w liczbie co najmniej llit ogólnej ich liczby oraz 300 000 wyborcom. Projekt ustawy o zmianie konstytucji podlega dwukrotnemu rozpatrywaniu i uchwalaniu przez Sejm - przerwa między nimi nie może być krótsza niż 3 miesiące - i uważa się go za przyjęty, jeżeli w każdym głosowaniu uzyskał większość co najmniej 2/3 ogólnej liczby posłów. Projekt zmian, który nie otrzymał wymaganej większości głosów, może być wniesiony ponownie, nie wcześniej jednak niż po upływie roku. W zakresie odnoszącym się do zmiany konstytucji, nie obowiązują żadne materialne ograniczenia kompetencji ustawodawcy konstytucyjnego. Oznacza to, iż brak jest na gruncie litewskiej ustawy zasadniczej tzw. postanowień względnie niezmienial-nych, jakkolwiek w zakresie odnoszącym się do zmian zasad naczelnych obowiązuje szczególny tryb postępowania. Zgodnie z art. 148 ustawy zasadniczej oraz art. 2 ustawy konstytucyjnej - O Państwie Litewskim, zmiana art. l Konstytucji - „Państwo Litewskie jest niepodległą republika ludową", może nastąpić jedynie w drodze referendum, jeżeli opowie się za tym co najmniej 3/4 obywateli Litwy korzystających z praw wyborczych. Podobnie, tylko w drodze referendum, może dojść do skutku zmiana przepisów rozdziału I - Państwo Litewskie i XIV - Zmiana konstytucji. Uchwaloną ustawę o zmianie konstytucji podpisuje prezydent, który również urzędowo ją ogłasza nie później niż w ciągu 5 dni - w razie uchybienia temu terminowi, podpisania i promulgacji ustawy o zmianie konstytucji dokonuje przewodniczący Sejmu. Odnosząc się do problematyki zmiany konstytucji, zwraca uwagę przepis art. 153, jakkolwiek ma on już tylko walor historyczny. Sądząc z przebiegu prac konstytucyjnych, czasu ich trwania (10 miesięcy) i efektu, nie ulega wątpliwości, iż niektóre szczegółowe rozwiązania konstytucyjne miały charakter kompromisowy (np. zasady prawa wyborczego do Sejmu, problematyka wyborów przedterminowych, tryb ustawodawczy, niektóre prerogatywy prezydenta itd.). Stąd też, tworząc warunki do oceny ich przydatności i trafności - w ciągu roku od przyjęcia konstytucji w referendum, tj. do 25 października 1993 roku - Sejm wyposażony został w jednorazową delegację do dokonania zmiany konstytucji większością 3/5 głosów ogólnej liczby posłów.

ITT T

Wojciech Kręcisz"

Konstytucja litewska nie reguluje kompleksowo, w osobnym rozdziale, problematyki systemu źródeł prawa, istotnej zwłaszcza z punktu widzenia określenia jej miejsca w porządku prawnym. O miejscu konstytucji w systemie źródeł prawa przekonują jej zasady naczelne, jak również szczegółowe przepisy. Odwołać się należy zwłaszcza do przepisu art. 7, w świetle którego ustawy i inne akty sprzeczne z konstytucją uznawane są za nieobowiązujące. Ponadto, co najmniej w podstawowym zakresie, przepis ten wskazuje na podstawowe źródła prawa - są to konstytucja i ustawy. Nie wyczerpuje on całej problematyki systemu źródeł prawa. Jest ona determinowana przez szczegółowe przepisy konstytucji, określające podmioty kompetencji prawotwórczej. W kontekście form prawotwórczej działalności uprawnionych organów państwa wskazać można nie dość, że na inne (w rozumieniu art. 7) akty prawne, to także rozwinąć użyte na jego gruncie pojęcie „ustawy". Przepis ten nie ogranicza terminu „ustawa" tylko i wyłącznie do tzw. „ustawy zwykłej". Z przepisów określających kompetencje ustawodawcze i ustrojodawcze Sejmu wynika, że w oparciu o kryteria przedmiotu regulacji, trybu uchwalania oraz mocy prawnej wyróżnić można: ustawy o zmianie konstytucji, ustawy konstytucyjne sensu stricto (są uchwalane bezwzględną większością głosów, a zmiany do nich Sejm przyjmuje większością 3/5 ogólnej liczby posłów, zgodnie z przepisem art. 69 Konstytucji, spis ustaw konstytucyjnych prowadzi i ustala Sejm, uchwałą podjętą większością 3/5 głosów)1; zaś w zakresie odnoszącym się do ustaw, w oparciu o kryterium przedmiotu regulacji i trybu uchwalania - ustawę ratyfikującą i wypowiadającą umowę międzynarodową, ustawę budżetową, ustawę pilną i wyjątkowo pilną, ustawę przyjmowaną przez naród w drodze referendum2. Niewątpliwie do grupy innych aktów, o których mowa w przepisie art. 7, zaliczyć należy ratyfikowane przez Sejm umowy międzynarodowe - tworzą one część systemu prawnego Republiki Litewskiej. W grupie aktów prawnych o mocy prawnej ustawy wymienić należy również regulamin Sejmu. Gdy chodzi o inne akty prawne -akty podustawowe - to wśród tych pochodzących od Sejmu znajdują się uchwały izby, zwłaszcza uchwały w sprawie wykonania ustaw, zaś wśród aktów prawnych prezydenta - zarządzenia, a wśród aktów rządu - uchwały.

1 Przykładem jest ustawa z czerwca 1996 roku regulująca zasady nabywania i posiadania ziemi.

2 Ustawy ratyfikacyjne uchwalane są większością głosów (nie mniej niż 2/5 wszystkich posłów), a ustawy wypowiadające umowy międzynarodowe większością 3/5 głosów. Do uchwalenia ustawy ratyfikującej umowę międzynarodową o zmianie granic wymagana jest większość 4/5 wszystkich członków Sejmu. Projekt ustawy budżetowej może być wniesiony pod obrady Sejmu tylko i wyłącznie z inicjatywy rządu - nie później niż na 75 dni przed końcem roku budżetowego - i powinien być uchwalony bezwzględną większością głosów przed rozpoczęciem roku budżetowego. Ponadto, przepisy regulaminu Sejmu umożliwiają nadanie klauzuli ustaw pilnych albo wyjątkowo pilnych tylko i wyłącznie projektom ustaw już wprowadzonych do porządku sesji - klauzulą tą nie może być objęty np. projekt ustawy o zmianie konstytucji czy projekt ustawy konstytucyjnej.

Republika Litewska

W świetle przepisu art. 7 ustawy zasadniczej, wskazane ustawy i inne akty prawne muszą być zgodne z konstytucją, jest to warunkiem ich obowiązywania. Stanowi to wyraz nadrzędności konstytucji w systemie źródeł prawa i realizacji zasady jednolitości obowiązującego porządku prawnego. Afirmując zasadę nadrzędności konstytucji, poprzez instytucję kontroli konstytucyjności prawa ustrojodaw-ca litewski stworzył rzeczywiste gwarancje prymatu ustawy zasadniczej. Czyniąc zadość demokratycznym standardom - atrybut niezawisłości, szeroki zakres kognicji, ostateczność orzeczeń - utworzony został Sąd Konstytucyjny. Przy określeniu jego pozycji ustrojowej odwołano się do kontynentalnego, jurysdykcyjnego modelu kontroli konstytucyjności prawa.

Efektywny model instytucji kontroli konstytucyjności prawa dowodzi, iż ustro-jodawca litewski mocno zaakcentował normatywny charakter konstytucji i jej funkcję prawną. Z przepisu art. 6 wynika, iż jest ona aktem jednolitym i podlegającym bezpośredniemu stosowaniu, a każdy może bronić swoich praw, powołując się na konstytucję. Jest to rozstrzygnięcie istotne, zwłaszcza z punktu widzenia realizacji praw i wolności obywatelskich. Konfrontując zasady bezpośredniego stosowania konstytucji i niezawisłości sędziów (podlegają one tylko ustawie, a nie ustawie i konstytucji), można stwierdzić, iż model sądowego stosowania prawa nie obejmuje swoim zakresem ustawy zasadniczej, jakkolwiek w tym kontekście przepis art. 30 ust. l wyraźnie stanowi, iż osoba, której konstytucyjne prawa i wolności zostały naruszone, ma prawo zwrócenia się do sądu. Podkreślić też należy, iż wobec sądów formułowany jest bezwzględny zakaz stosowania ustaw sprzecznych z konstytucją. Skoro tak, to musi to oznaczać prawo sądu do stwierdzania istnienia kolizji treściowej ustawy z konstytucją, przy jednoczesnym braku uprawnienia do samodzielnego rozstrzygania tej kwestii. Dlatego też, zgodnie przepisem art. 110, dostrzeżona kolizja podstawy rozstrzygnięcia (aktu normatywnego) z konstytucją bezwzględnie nakazuje sądowi zawieszenie postępowania w sprawie i wystąpienie z pytaniem prawnym do Sądu Konstytucyjnego. Rozwiązanie to podkreśla praktyczną doniosłość wyrażonej w art. 6 zasady bezpośredniego stosowania konstytucji.

III. ZASADY NACZELNE KONSTYTUCJI LITEWSKIEJ

Katalog podstawowych zasad ustroju politycznego zawarty został w rozdziale I Konstytucji - Państwo Litewskie. Nie ma on charakteru zamkniętego, a w zależności od stosowanych w tym zakresie kryteriów, podobnych rozstrzygnięć poszukiwać można w szczegółowych jej postanowieniach - np. zasady ochrony i nienaruszalności własności prywatnej, równości wobec prawa, prawa do sądu, domniemania niewinności, prawa do obrony, pluralizmu politycznego (rozdział II), autonomii i niezależności w stosunkach między państwem a Kościołami i innymi związkami wyznaniowymi (rozdział III), wolności gospodarczej (rozdział IV), jednoizbo-

Wojciecfi Kręcisz

wości parlamentu, sesyjności, mandatu wolnego (rozdział V), niezawisłości sędziowskiej (rozdział VIII i IX), samorządu terytorialnego (rozdział X). Odwołując się do hierarchii zasad naczelnych konstytucji, warto wskazać na najważniejsze z nich.

Z przepisów rozdziału I wynika, że podstawowe znaczenie ustrojodawca przyznał zasadzie republikańskiej i demokratycznej formy państwa, akcentując w tym kontekście jego niepodległość. Równie mocno do problematyki niepodległego bytu państwa litewskiego nawiązuje zasada suwerenności narodu, wzmocniona stwierdzeniem, iż nikt nie może jej przywłaszczyć ani też w inny sposób ograniczyć, a także sankcjonowana prawem oporu na wypadek godzenia w niepodległość Państwa Litewskiego, integralność jego terytorium lub ustrój konstytucyjny. Atrybuty władzy suwerennej naród realizuje bezpośrednio albo przez swoich przedstawicieli wybieranych do Sejmu. Niezależnie od tego, że przepisy konstytucji przekonują o subsydiarnym charakterze zasady demokracji bezpośredniej, to jednak zyskała ona szczególnego rodzaju znaczenie - jako gwarancja zwierzchnictwa narodu. Abstrahując od ogólnej zasady, w świetle której „najważniejsze problemy Państwa i Narodu są rozstrzygane w drodze referendum", wyraża się to zwłaszcza we wpływie narodu na proces stanowienia prawa - inicjatywa ludowa, uchwalanie ustaw w drodze referendum - w szczególności zaś w zagwarantowaniu prawa do rewizji konstytucji wyłącznie w drodze referendum.

Analiza zasad naczelnych konstytucji, jak również jej szczegółowych przepisów skłania do wniosku, iż zdecydowanie mniej czytelne jest rozstrzygnięcie dotyczące zasady organizacji władzy w państwie, jak również kreowanego na jej podstawie systemu rządów.

Jakkolwiek jednoznacznej odpowiedzi w tej kwestii nie daje przepis art. 5: „Władzę państwową w Litwie sprawują Sejm, Prezydent Republiki, Rząd, Sąd [...]", to jednak, sądząc zwłaszcza z systematyki ogólnej konstytucji - w tym również ustaw wydanych na podstawie zapowiedzi konstytucyjnych - wydaje się, iż intencją ustrojodawcy było zorganizowanie władzy państwowej opartej na zasadzie podziału władzy. Tym bardziej gdy zwróci się uwagę na równoczesny brak jednoznacznego rozstrzygnięcia wskazującego na to, iżby system organów oparty był na alternatywnej zasadzie, tj. na zasadzie jednolitości władzy - brak jest np. nawiązania do rodzimych litewskich tradycji, na przykład Konstytucji z 1938 r. Podstawy do przyjęcia tezy przeciwnej nie daje też przepis art. 77 ustawy zasadniczej - „Prezydent Republiki stoi na czele państwa" - i to mimo tego, iż w oryginalnym, dosłownym tłumaczeniu prezydent jest określany jako „przywódca państwa" (vabfy-bes vadas). Gdyby konsekwencją tego przepisu miało być przyjęcie zasady jednolitej i niepodzielnej władzy prezydenta, należałoby oczekiwać, iż racjonalny ustawodawca dałby temu wyraz w odpowiedniej redakcji przepisu art. 5, jak również w determinowanej nim systematyce ogólnej konstytucji.

Wydaje się więc, iż w przepisie art. 5 ustawy zasadniczej, zwłaszcza gdy skonfrontować go z systematyką ogólną konstytucji, można odnaleźć odwołanie się

Republika Litewska

T\7T~

ustawodawcy konstytucyjnego do funkcjonalnego (kompetencyjnego) i organizacyjnego podziału władzy na ustawodawczą - Sejm; wykonawczą - prezydent, rząd -oraz sądowniczą - sądy i Sąd Konstytucyjny. O tym, iż pojęcia „władza ustawodawcza, władza wykonawcza, władza sądownicza" nie są obce ustawodawcy litewskiemu, jak również że mają one swoje normatywne uzasadnienie, przekonują ustawy wydane na podstawie zapowiedzi konstytucyjnych. I tak na przykład, uznanie na gruncie ustawy o Sądzie Konstytucyjnym tegoż Sądu za organ władzy sądowniczej nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż dla określenia pozycji ustrojowej tego organu, jak również implicite sądów, o których mowa w rozdziale IX Konstytucji, nie jest to rozstrzygnięcie przypadkowe. Nawiązuje ono do organizacyjnego, jak również funkcjonalnego wyodrębnienia władz, dla którego punktem wyjścia jest przepis art. 5. Tym samym, odwołując się do systematyki ogólnej konstytucji, jej szczegółowych przepisów, zwłaszcza proceduralno-organizacyjnych i kompetencyjnych, nie można mieć wątpliwości, iż swoje normatywne uzasadnienie znajduje zasada podziału władzy. Na jej obowiązywanie, na gruncie konstytucji litewskiej, w swoim orzecznictwie wskazywał też Sąd Konstytucyjny3.

Wzajemne stosunki między naczelnymi organami państwa: parlamentem, prezydentem i rządem - zwłaszcza gdy zważyć na organizację władzy wykonawczej (dualistyczna egzekutywa), polityczną odpowiedzialność rządu (przed Sejmem), kontrasygnatę aktów głowy państwa (wąski przedmiotowo zakres aktów kontr-asygnowanych i szeroki zakres prerogatyw) oraz tryb wyboru prezydenta (wybory powszechne) - wskazują na to, iż na gruncie zasady podziału władzy kreowana jest zasada systemu rządów parlamentarnych z elementami prezydencjalizmu. Analiza postanowień konstytucji dowodzi, iż dla ustrojodawcy punktem wyjścia był klasyczny system parlamentarny, w którym politycznie zneutralizowana głowa państwa powołuje rząd politycznie odpowiedzialny przed parlamentem. W konfrontacji z tradycyjnym określeniem pozycji ustrojowej parlamentu, zwłaszcza w zakresie funkcji ustawodawczej i kontrolnej, widać, iż poprzez recepcję instytucji systemu prezydenckiego dały o sobie znać, znane tradycji litewskiego konstytucjonalizmu, dążenia do stworzenia silnej pozycji ustrojowej głowy państwa. Przyjęty system rządów stanowi kompromis między ścierającymi się w komisji konstytucyjnej tendencjami. Jakkolwiek pozycja ustrojowa prezydenta, poza tradycyjnymi uprawnieniami głowy państwa, została istotnie wzmocniona - prawno-polityczna legitymacja sprawowania urzędu tożsama mandatowi przedstawicieli narodu; prerogatywy ograniczające pole kontroli Sejmu nad egzekutywą; wpływ na politykę zagraniczną; funkcja arbitra w sporze między Sejmem a rządem - to jednak została ona

3 Na przykład w orzeczeniu z 1996 roku, kiedy to Sąd Konstytucyjny rozstrzygał zarzut niekon-stytucyjności ustawy o opłacie stemplowej, czy w orzeczeniu z 21 grudnia 2000 roku, w którym uznał, iż niektóre z przepisów ustawy o sądach, uchwalonej w 1994 roku, są sprzeczne z konstytucją -jako naruszające zasadę podziały władzy.

1UO

Wojciech Kręcisz

Republika Litewska

zrównoważona konkretnymi uprawnieniami Sejmu. Poza tradycyjnymi funkcjami - ustawodawstwo i kontrola rządu - ustrojodawca zagwarantował Sejmowi instrumenty stabilizujące jego pozycję wobec prezydenta: ograniczenie prezydenckiego prawa do rozwiązania Sejmu; prezydenckie wybory przedterminowe; impeachment. Ponadto parlament posiada wyłączność ustawodawczą - ani prezydent, ani rząd nie posiadają kompetencji do stanowienia aktów o mocy prawnej ustawy - dekretów.

IV. PODSTAWOWE ZASADY SYSTEMU WYBORCZEGO I SYSTEMU

PARTYJNEGO

Miarę demokratyzmu funkcjonowania państwa deklarującego obowiązywanie -jako fundamentu ustroju politycznego - zasady suwerenności narodu stanowi sposób jej realizacji. Jest to kwestia istotna zwłaszcza w przypadku państwa nie dość że wybijającego się na niepodległość, to ponadto stojącego przed wyzwaniami wynikającymi z konieczności przeprowadzenia głębokiego procesu demokratyzacji ustroju politycznego.

1. ZASADY PRAWA WYBORCZEGO

Konstytucja stanowiąc, iż „Naród sprawuje najwyższą władzę suwerenną bezpośrednio albo przez demokratycznie wybranych swoich przedstawicieli", nie mówi wprost, o przedstawicieli wybieranych do jakich organów chodzi. Tym samym nie wskazuje wyraźnie na organy przedstawicielskie. Nie ulega wątpliwości, iż spośród organów pochodzących z wyborów przedstawicielski charakter posiada Sejm, co wynika z przepisów art. 55 ust. l i 59 ust. 2 - „Sejm tworzą przedstawiciele Narodu [...]", „Członek nowo wybranego Sejmu zyskuje prawa przedstawiciela Narodu po złożeniu [...] przysięgi [...]". Organem przedstawicielskim nie jest prezydent, jakkolwiek jego legitymacja prawna i polityczna do piastowania urzędu jest identyczna jak w przypadku posłów.

Podstawowy katalog zasad prawa wyborczego w wyborach parlamentarnych oraz prezydenckich sformułowany jest w konstytucji. Zgodnie z przepisem art. 55 ust. l, deputowani do Sejmu wybierani są w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich i w głosowaniu tajnym, zaś na podstawie przepisu art. 78 ust. 2 w związku z art. 81, Prezydent Republiki wybierany jest w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich - bezwzględną większością głosów, w głosowaniu tajnym. Katalog ten, zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do trybu przeprowadzania wyborów oraz zasad ustalania wyników głosowania w wyborach parlamentar-

i

nych, jest szczegółowo rozwijany w ordynacji wyborczej do Sejmu, zgodnie z którą do ustalania wyników wyborów mają zastosowanie zarówno zasady większości, jak i proporcjonalności, czyli system mieszany.

W wyborach powszechnych czynne prawo wyborcze przysługuje obywatelom litewskim, którzy w dniu wyborów ukończyli 18 lat. Poza wymogiem legitymowania się obywatelstwem litewskim i cenzusem wieku, nie obowiązują żadne inne ograniczenia w korzystaniu z czynnego prawa wyborczego. Z czynnego prawa wyborczego (praw wyborczych) nie korzystają osoby ubezwłasnowolnione orzeczeniem sądu. Bierne prawo wyborcze do Sejmu posiadają obywatele litewscy, którzy korzystając z czynnego prawa wyborczego, w dniu wyborów ukończyli 25 lat i zamieszkują na Litwie - domicyl. Ponadto, ustawodawca litewski wprowadził niewybieralność osób: odbywających zasadniczą lub zastępczą służbę wojskową, odbywających służbę w systemie obrony kraju; oficerów policji i służby wewnętrznej; podoficerów i żołnierzy nadterminowych; płatnych pracowników jednostek militarnych i służby bezpieczeństwa, jak również osób odbywających karę. Zróżnicowanie biernego prawa wyborczego w wyborach prezydenckich wyraża się w tym, iż przysługuje ono obywatelowi litewskiemu, korzystającemu z praw wyborczych do Sejmu, który w dniu wyborów ukończył 40 lat i przed wyborami zamieszkiwał na terytorium Litwy w ciągu ostatnich 3 lat4.

Zgodnie z konstytucją, wybory parlamentarne i prezydenckie są równe - różne są jednak szczegółowe przesłanki uzasadniające obowiązywanie zasady równości. Równość w znaczeniu formalnym wyraża się w tym, iż każdy wyborca dysponuje taką samą liczbą głosów - tj. dwoma głosami w wyborach parlamentarnych i jednym głosem w wyborach prezydenckich. Podstawą materialnej równości wyborów w obydwu przypadkach jest założenie, iż siła głosu każdego wyborcy jest równa, co wyrażać się ma we wpływie, jaki ten głos wywiera na wynik wyborów. O ile równość wyborów - w tym sensie - realizuje się w wyborach prezydenckich, w których okręgiem wyborczym jest terytorium państwa, o tyle w wyborach parlamentarnych jest to bardziej złożone. Spośród 141 deputowanych do Sejmu, 71 wybiera się w okręgach jednomandatowych, w których obowiązuje system większościowy, zaś 70 w jednym wielomandatowym okręgu wyborczym, w którym stosowany jest system proporcjonalny. Gwarantując wyborcy dwa głosy i godząc w ten sposób ze sobą dwa systemy wyborcze - większościowy i proporcjonalny - oraz uzależniając ważność głosowania od frekwencji wyborczej, co służy większej reprezentatywności rozstrzygnięcia (w tej mierze istotne znaczenie mają również zasady podziału tery-

4 Przed wyborami prezydenckimi w 1997 roku Unia Centrystów, socjaldemokraci oraz Litewska Demokratyczna Partia Pracy podjęły próbę zniesienia cenzusu domicylu. Chodziło o stworzenie możliwości zarejestrowania kandydatury V. Adamkusa. Centralna Komisja Wyborcza zakwestionowała wprawdzie jego kandydaturę, ale tenże skutecznie odwołał się do sądu, a następnie - różnicą 1% głosów - został wybrany w drugiej turze wyborów na urząd Prezydenta Republiki Litewskiej.

w

Wojciech Kręcisz

torium kraju na 71 jednomandatowych okręgów wyborczych), ustawodawca stworzył warunki do uznania wyborów parlamentarnych za równe, w sensie wpływu oddanych głosów na ostateczny wynik wyborów.

Głosowanie powszechne przeprowadzane jest na podstawie zasady bezpośredniości. W wyborach prezydenckich realizuje się ona w sposób naturalny - wyborcy bezpośrednio wyrażają swoje preferencje personalne poprzez wskazanie konkretnego kandydata. W identyczny sposób bezpośredniość realizuje się w głosowaniu w jednomandatowych okręgach wyborczych w wyborach do Sejmu. Żadnych ograniczeń zasada bezpośredniości nie doznaje też w wyborach parlamentarnych w głosowaniu na listy kandydatów, zarejestrowane w okręgu wielomandatowym. W głosowaniu na listy wyborcy mają prawo do wyrażenia swoich preferencji personalnych poprzez wskazanie kandydata, któremu udzielają poparcia, względnie poprzez wykreślenie kandydatów, którym poparcia nie udzielają - mogą też zmieniać ustaloną na liście kolejność do uzyskania mandatów, układając w ten sposób własną listę.

W zakresie odnoszącym się do ustalania wyników wyborów, w wyborach prezydenckich konstytucja ustanawia zasadę większości bezwzględnej, odsyłając w części odnoszącej się do wyborów parlamentarnych do ordynacji wyborczej. W wyborach prezydenckich za wybranego uważa się tego spośród kandydatów5, który w pierwszej turze głosowania - przy frekwencji połowy uprawnionych do głosowania - uzyskał bezwzględną większość głosów. W sytuacji, gdy frekwencja wyborcza byłaby niższa, za wybranego uważa się kandydata, który otrzymał najwięcej głosów, jednak nie mniej niż 1/3 głosów wyborców biorących udział w głosowaniu. Na wypadek, gdyby w pierwszej turze głosowania - przy wymaganej frekwencji 50% uprawnionych do głosowania - żaden z kandydatów nie uzyskał wymaganej większości głosów, przeprowadzane jest powtórne głosowanie z udziałem dwóch kandydatów, którzy uzyskali największą liczbę głosów, a wybór dokonywany jest zwykłą większością głosów. Jeśli natomiast w pierwszej turze głosowania uczestniczyłoby nie więcej niż dwóch kandydatów, zarządzane są wybory ponowne.

W wyborach parlamentarnych obowiązuje system mieszany - system większościowy (w okręgach jednomandatowych) i proporcjonalny (w ogólnokrajowym okręgu wielomandatowym). Warunkiem zdobycia mandatu w okręgu jednoman-datowym jest uzyskanie bezwzględnej większości ważnie oddanych głosów, przy frekwencji 40% uprawnionych do głosowania. Jeśli żaden z kandydatów nie uzyska wymaganej większości głosów, zarządzane jest głosowanie powtórne, w którym uczestniczy dwóch kandydatów, którzy zdobyli najwięcej głosów w pierwszej turze głosowania. Gdy jednak w okręgu wyborczym zarejestrowanych było nie więcej niż dwóch kandydatów i żaden z nich nie uzyskał wymaganej większości głosów, zarządza się wybory ponowne. W okręgu wielomandatowym wyborca głosuje na kandy-

5 Warunkiem rejestracji kandydatury jest uzyskanie poparcia na poziomie co najmniej 20 000 podpisów.

datów zgłoszonych na zarejestrowanych listach okręgowych, a w podziale mandatów uczestniczą listy, które uzyskały co najmniej 5% ważnie oddanych głosów, przy frekwencji co najmniej 25% uprawnionych do głosowania. W okręgu wielomandatowym 70 przypadających w nim do podziału mandatów dzielonych jest według systemu największej reszty. Po ustaleniu ilorazu wyborczego (normy przedstawicielstwa) liczbę ważnie oddanych na zarejestrowane listy wyborcze głosów dzieli się przez 70 - dzieli się przezeń liczbę ważnie oddanych na poszczególne z list głosów. O ilości mandatów przypadających na poszczególne z list decydują uzyskane w ten sposób liczby całkowite. Nieobsadzone mandaty przydziela się w kolejności tym listom, którym pozostały największe reszty6.

2. SYSTEM PARTYJNY - ZASADA PLURALIZMU POLITYCZNEGO

Ustrojodawca litewski, tworząc podstawy systemu wielopartyjnego, wyraził je w przepisie art. 35 Konstytucji: „Obywatelom gwarantuje się prawo do swobodnego zrzeszania się w stowarzyszenia, partie polityczne bądź zrzeszenia, o ile ich cele i działalność nie są sprzeczne z Konstytucją i ustawami. Nikt nie może być zmuszony do przynależności do jakiegokolwiek stowarzyszenia, partii politycznej bądź zrzeszenia. Tryb tworzenia i działalność partii politycznych oraz innych organizacji politycznych i społecznych reguluje ustawa". Oznacza to uznanie wolności tworzenia partii politycznych, ich wielości i równości.

Jakkolwiek konstytucja nie rozstrzyga kwestii funkcji partii politycznych, to jednak czyni to ustawa, do której odsyła. W jej świetle partie polityczne realizują funkcje polegające na: zapewnianiu pluralizmu i demokratycznego charakteru systemu politycznego Litwy, kształtowaniu i wykonywaniu woli politycznej obywateli, umacnianiu niezależnego, demokratycznego charakteru państwa i rozwoju społeczeństwa. Nie mogą one działać przeciwko niepodległości państwa litewskiego.

Tryb tworzenia partii politycznych zakłada pełną swobodę w tym zakresie. Partia może być założona przez co najmniej 400 pełnoletnich obywateli, korzystających z czynnego prawa wyborczego, z zastrzeżeniem, iż obywatel może być członkiem tylko jednej partii politycznej. Zgodnie z ustawą partia polityczna konstytuuje się w momencie, gdy na zebraniu założycielskim przyjmie statut, program i wybierze organy kierownicze. Warunkiem uzyskania osobowości prawnej jest natomiast wystąpienie, nie później niż w terminie l miesiąca od daty odbycia zebrania założycielskiego, z odpowiednim wnioskiem do ministra sprawiedliwości o jej zare-

6 Z prawa zgłaszania kandydatów (w tym rejestracji list kandydatów w okręgu wielomandatowym) korzystają wszystkie zarejestrowane partie i organizacje polityczne. W okręgu jednomandatowym kandydatura może być zarejestrowana na podstawie osobistego zgłoszenia kandydata, pod warunkiem uzyskania poparcia co najmniej 1000 wyborców zamieszkałych w danym okręgu wyborczym.

—rrzr

Wojciech Kręcisz

m

jestrowanie. W terminie l miesiąca od daty złożenia wniosku dokonuje on rejestracji partii. Na odmowę rejestracji, w terminie l miesiąca, przysługuje skarga do Sądu Okręgowego w Wilnie. Sporne jest przy tym, na ile wystąpienie z wnioskiem do ministra sprawiedliwości jest obowiązkiem, na ile zaś uprawnieniem partii. Towarzyszy temu kwestia, czy do prawnego obrotu dopuszczone są tylko i wyłącznie partie polityczne posiadające osobowość prawną, czy też również - i to na równych zasadach - także partie nieposiadające osobowości prawnej.

Wolność tworzenia partii politycznych nie ma charakteru absolutnego. Konstytucyjne granice dopuszczalności celów i działalności partii politycznych, określone poprzez nakaz ich zgodności z konstytucją i ustawami, sprecyzowane zostały w ustawie. Formułuje ona zakaz tworzenia partii politycznych propagujących: nierówność rasową, religijną i narodową; metody totalitarne i autorytarne; siłowe przejęcie władzy; wojnę; przemoc; nieprzestrzeganie praw i wolności człowieka i obywatela; idee oraz działania sprzeczne z porządkiem konstytucyjnym Republiki oraz z ogólnie uznanymi normami prawa międzynarodowego. Analiza normatywnie określonych granic dopuszczalności celów i działalności partii politycznych wyraźnie akcentuje ich antytotalitarny charakter. Uzasadnieniem tej regulacji jest potrzeba szeroko rozumianego rozdzielenia partii od systemu organów państwa i niedopuszczenie do monopolu władzy którejkolwiek z nich. Wyrazem tej tendencji jest konstytucyjny zakaz monopolizowania przez partie środków masowej komunikacji.

Jedną z form realizacji wskazanego celu są regulacje wprowadzające niepołą-czalność członkostwa w partii z zajmowaniem określonych stanowisk lub urzędów. O ich doniosłości przekonuje to, iż znajdują one swoje bezpośrednie zakotwiczenie w ustawie zasadniczej: 1) przepis art. 83 ust. 2 zobowiązuje urzędującego prezydenta do zawieszenia członkostwa w partii; 2) na podstawie przepisu art. 104 ust. 2 w związku z art. 113 ust. 2 sędziowie nie mogą uczestniczyć w działalności partii i organizacji politycznych; 3) zakaz uczestniczenia w działalności partii i organizacji politycznych przepis art. 141 adresuje do osób: odbywających zasadniczą lub zastępczą służbę wojskową, odbywających służbę w systemie obrony kraju; oficerów policji i służby wewnętrznej; podoficerów i żołnierzy nadterminowych; płatnych pracowników jednostek militarnych i służby bezpieczeństwa. Zakaz łączenia członkostwa w partii z określonymi funkcjami i stanowiskami państwowymi formułowany jest również na gruncie ustawodawstwa zwykłego.

Na gruncie prawa litewskiego nadzór nad partiami politycznymi sprawowany jest przez sądy powszechne, a ściślej przez Sąd Okręgowy w Wilnie. W przedmiocie zawieszenia działalności partii politycznej albo o zakazie jej działania orzeka on na wniosek ministra sprawiedliwości. Naruszenie przez partię przepisów konstytucji lub ustaw uprawnia ministra sprawiedliwości, działającego z urzędu lub na wniosek organów państwowych i samorządowych, do wystąpienia do organu partii z wezwaniem do zaniechania naruszeń prawa. Bezskuteczność tego wezwania stanowi podstawę do wystąpienia do sądu z wnioskiem o zawieszenie jej działalności.

Republika Litewska

Uwzględniając wniosek, sąd orzeka o zawieszeniu działalności partii na okres nie-przekraczający roku. Ponowne naruszenie przez partię konstytucji lub ustaw może skutkować orzeczeniem przez sąd - na wniosek ministra sprawiedliwości - o całkowitym zakazie jej działalności.

O praktycznej doniosłości obowiązywania zasady pluralizmu politycznego przekonuje liczba aktywnych na scenie politycznej partii. Do wiodących spośród nich zaliczyć należy Związek Ojczyzn (Konserwatystów Litwy), Litewską Partię Chrześcijańsko-Demokratyczną, Litewską Unię Centrum czy Litewską Partię Demokratyczną. Ostatnio dały też o sobie znać procesy zjednoczeniowe na litewskiej scenie politycznej. W dniu 27 stycznia 2001 roku odbył się wspólny kongres Litewskiej Demokratycznej Partii Pracy oraz Litewskiej Partii Socjaldemokratycznej, na którym podjęto decyzję o połączeniu obydwu partii. Liderem nowo utworzonej formacji został wybrany A. Brazauskas - były przywódca Litewskiej Partii Komunistycznej oraz były Prezydent Republiki Litewskiej (1993-1998).

V. SEJM

1. POZYCJA USTROJOWA, STRUKTURA I KOMPETENCJE

Punktem wyjścia do określenia pozycji ustrojowej Sejmu jest przepis art. 5, z którego wynika, iż jest on jednym z organów sprawujących władzę państwową. Sądząc ze szczegółowych przepisów konstytucji, jest on również organem równorzędnym i niezależnym od innych organów państwowych - „Prezydenta, Rządu i Sądu". Nie bez znaczenia dla pozycji ustrojowej Sejmu jest również to, że w przeciwieństwie do innych organów władzy państwowej tylko i wyłącznie parlament jest organem przedstawicielskim.

Odwołując się do względów natury historycznej, unitarnego charakteru państwa, przyjętego modelu postępowania ustawodawczego, ustrojodawca zdecydował o jednoizbowej strukturze parlamentu, stanowiąc, iż jest on tworzony przez 141 przedstawicieli narodu.

W zakresie odnoszącym się do kompetencji izby, podstawowe znaczenie ma przepis art. 67 Konstytucji. Enumeratywnie wylicza on kompetencje Sejmu. Konfrontacja jego treści ze szczegółowymi przepisami proceduralno-organizacyjnymi i kompetencyjnymi, zawartymi zwłaszcza w rozdziałach VI i VII usatwy zasadniczej, wskazuje, iż władza stanowienia prawa zastrzeżona jest wyłącznie dla Sejmu. Zakres ustawodawczych kompetencji parlamentu jest praktycznie nieograniczony (nie podlega on żadnym materialnym ograniczeniom) - Sejm uchwala ustawy o zmianie konstytucji, ustawy konstytucyjne sensu stricto, inne ustawy. Wyłączności ustawodawczej izby towarzyszy brak jakichkolwiek kompetencji egzekutywy do wydawania aktów prawnych o mocy prawnej ustawy.

l 11

Wojciech Kręcisz

Jednocześnie też logika obowiązującego systemu rządów uzasadnia to, iż oprócz funkcji ustawodawczej Sejm realizuje także funkcje kontrolną oraz kreacyjną. Funkcję kontrolną Sejm realizuje w stosunku do rządu. Jej wyrazem są zwłaszcza tryb i zasady egzekwowania politycznej odpowiedzialności rządu, jak również „władza nad sakiewką", wyrażająca się w uchwalaniu budżetu państwa i kontroli jego wykonania. Należy też wskazać, iż Sejm litewski realizuje kompetencje zaliczane do tzw. sfery wykonawstwa. Konstytucja rezerwuje dla parlamentu wprowadzanie zarządzeń bezpośrednich, stanu wojennego, ogłaszanie mobilizacji i demobilizacji, decydowanie o użyciu sił zbrojnych, a także o wprowadzaniu na całym terytorium lub na jego części - na okres 6 miesięcy - stanu wyjątkowego, a ponadto tworzenie i znoszenie ministerstw, ustalanie podziału administracyjnego republiki. Ponadto Sejm ratyfikuje i wypowiada umowy międzynarodowe oraz rozpatruje inne problemy polityki zagranicznej. W zakresie „wykonywania władzy" mieszczą się też kompetencje izby do podejmowania decyzji w sprawie przeprowadzenia referendum. Wyrazem tzw. funkcji kreacyjnej Sejmu są jego uprawnienia odnoszące się do kreowania składu personalnego określonych organów państwa, np.: powoływanie i odwoływanie kontrolera państwowego oraz przewodniczącego Zarządu Banku Litwy; powoływanie Głównej Komisji Wyborczej; mianowanie sędziów Sądu Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz ich przewodniczących; jak również wyrażanie zgody na powołanie przez prezydenta sędziów i przewodniczącego Sądu Apelacyjnego. Ponadto Sejm zarządza prezydenckie wybory zwyczajne i przedterminowe.

Sądząc z przepisów art. 55 ust. l - „Sejm tworzą przedstawiciele Narodu - 141 członków Sejmu wybranych na 4 lata [...]" - oraz art. 59 ust. l - „Kadencja członków Sejmu jest liczona od dnia [...]" - zdaje się, iż ustawodawca konstytucyjny skorzystał z oryginalnego rozwiązania w postaci przyjęcia kadencyjności nie izby, a mandatu przedstawicielskiego. Z drugiej jednak strony widać pewną niekonsekwencję w tym zakresie, zwłaszcza gdy odwołać się do przepisu art. 63, który - sądząc z użytej konwencji językowej - zdaje się odnosić do kadencji Sejmu. Kadencja wynosi 4 lata, licząc od dnia pierwszego posiedzenia nowo wybranego Sejmu. Zgodnie z przepisem art. 59 ust. l Konstytucji, z chwilą rozpoczęcia tego posiedzenia wygasają pełnomocnictwa członków wcześniej wybranego Sejmu7. Na pierwsze posiedzenie nowo wybrana izba zwoływana jest przez prezydenta, nie później niż w ciągu 15 dni po wyborach (w razie zaniechania zwołania pierwszego posiedzenia, członkowie Sejmu zbierają się następnego dnia po upływie 15-dniowego terminu). Rezygnacja z tzw. okresu międzykadencyjnego oraz tryb zwoływania nowo wybranego Sejmu na pierwsze posiedzenie wpływają na wzmocnienie pozycji ustrojowej izby.

Czas trwania pełnomocnictw przedstawicieli (izby) może ulec skróceniu, w trybie podjęcia decyzji o zarządzeniu tzw. wyborów przedterminowych. Decyduje

7 Konsekwencją obowiązywania mieszanego systemu wyborczego, wymaganej frekwencji wyborczej jest to, iż Sejm konstytuuje się (jest uważany za wybrany) również w wypadku dokonania wyboru co najmniej 3/5 jego składu.

Republika Litewska

o tym Sejm, uchwałą podjętą większością 3/5 ogólnej liczby posłów, albo prezydent - w drodze zarządzenia - jeżeli Sejm w ciągu 30 dni od przedstawienia mu programu przez nowy rząd nie podjął w tej sprawie uchwały, bądź jeżeli w ciągu 60 dni od pierwszego przedstawienia przez rząd programu dwa razy z rzędu nie zaaprobował go, albo na wniosek rządu, któremu Sejm wyraził wotum nieufności. Prezydent nie może jednak zarządzić wyborów przedterminowych, jeżeli do upływu kadencji prezydenta pozostało mniej niż 6 miesięcy, jak również gdy nie upłynęło 6 miesięcy od ostatnich wyborów przedterminowych. Uchwała izby bądź zarządzenie prezydenta o wyborach przedterminowych musi określać datę wyborów, które przeprowadzane są nie później niż w ciągu 3 miesięcy od podjęcia decyzji o ich przeprowadzeniu.

Tylko i wyłącznie na wypadek prowadzenia działań wojennych, w czasie których upływałby termin zarządzenia wyborów parlamentarnych, przewidziana została możliwość przedłużenia czasu trwania pełnomocnictw izby (również prezydenta i rad samorządowych), na podstawie decyzji Sejmu lub głowy państwa, z zastrzeżeniem, iż wybory powinny być przeprowadzone nie później niż w ciągu 3 miesięcy od zakończenia wojny.

Sejm obraduje na sesjach. Ich liczba oraz czas trwania, określony poprzez wskazanie w konstytucji terminów początkowych oraz końcowych, stanowi wyraz zaakcentowania zasady autonomii izby i uniezależnienia jej od woli organów pozaparlamentarnych; izba zbiera się na dwie sesje zwyczajne, tj. wiosenną - od 10 marca do 30 czerwca oraz jesienną - od 10 września do 23 grudnia. Sejm może też postanowić o przedłużeniu sesji. Decyzją Przewodniczącego Sejmu, podejmowaną na wniosek 1/3 ogólnej liczby deputowanych albo decyzją prezydenta, izba może być też zwoływana na sesje nadzwyczajne.

Wyrazem zasady autonomii Sejmu jest prawo do decydowania o organizacji wewnętrznej i porządku prac. Punktem wyjścia w tym zakresie jest konstytucja, na podstawie której Sejm korzysta z prawa autonomii regulaminowej, między innymi w zakresie odnoszącym się do systemu organów wewnętrznych. Jest on stosunkowo rozbudowany. Przy tym część organów, jak chociażby Przewodniczący Sejmu, posiada status konstytucyjny, pozostałe zaś - zastępcy Przewodniczącego Sejmu, kanclerze Sejmu, Zarząd Sejmu, Zebranie Starostów, komitety i komisje - mają status regulaminowy.

Przewodniczący Sejmu jest wybierany na pierwszym posiedzeniu nowo wybranego Sejmu. Zakres jego kompetencji determinowany jest zarówno postanowieniami regulaminu izby - organ wewnętrznego kierownictwa8 - jak również postanowieniami konstytucji. Przewodniczący izby jest drugą po Prezydencie Republiki osobą w państwie. Wyraża się to w realizowaniu funkcji ciągłości urzędu prezydenta - przejściowe lub tymczasowe zastępstwo. Biorąc pod uwagę prawa izby do od-

8 Z chwilą wyboru przewodniczący izby traci prawo do zrzeszania się we frakcjach parlamentarnych, co stanowić ma gwarancję jego niezależności w kierowaniu pracami izby.

wołania przewodniczącego z zajmowanego stanowiska, należy stwierdzić, że izba nie może tego uczynić wobec przewodniczącego czasowo lub przejściowo zastępującego głowę państwa. Ponadto podpisuje i publikuje on ustawy, wobec których prezydent nie zajął stanowiska w terminie przewidzianym przez konstytucję. Przewodniczący izby posiada też konkretne uprawnienia kreacyjne, polegające między innymi na wysuwaniu kandydatur na stanowiska sędziów Sądu Konstytucyjnego.

Na pierwszym posiedzeniu izba dokonuje też wyboru zastępców przewodniczącego oraz kanclerza Sejmu. Jest on organem pomocniczym przewodniczącego.

Kolegialnym organem doradczym jest Zarząd Sejmu, w którego skład - oprócz przewodniczącego i jego zastępców - wchodzi kanclerz Sejmu oraz lider opozycji parlamentarnej. Również kolegialnym organem izby, o charakterze opiniodaw-czym, jest Zebranie Starostów. W jego skład wchodzą członkowie Zarządu Sejmu, a ponadto przewodniczący i wiceprzewodniczący klubów parlamentarnych oraz przedstawiciele klubów parlamentarnych (reprezentacja klubów parlamentarnych jest proporcjonalna do ich liczebności, tzn. na każdego z 10 członków klubu parlamentarnego przypada l przedstawiciel w Zebraniu Starostów; kluby parlamentarne zrzeszające mniej niż 10 członków, reprezentowane są przez l przedstawiciela). Do zadań Zebrania Starostów, zbierającego się na posiedzenia z reguły dwa razy w tygodniu, należy przygotowywanie i zatwierdzanie programów pracy izby, porządków obrad oraz koordynowanie pracy komitetów sejmowych i klubów parlamentarnych, jak również podejmowanie decyzji w sprawie personalnego składu komitetów sejmowych. Zebranie Starostów pełni też funkcję komisji porozumiewawczej w konfliktach wynikłych w związku ze sprawami rozpatrywanymi w izbie. Jakkolwiek zasadą jest, że stanowisko Zebrania Starostów w rozpatrywanych sprawach ma charakter rekomendacji, to w sprawie porządku obrad jest ono wiążące dla izby.

Na okres pełnomocnictw Sejmu powoływane są stałe komitety w liczbie 12, działające w składzie od 7 do 17 deputowanych. Ich skład odzwierciedla polityczny układ izby, a zadania są związane z funkcjami Sejmu, zwłaszcza z funkcją ustawodawczą oraz kontrolną. W systemie organów wewnętrznych izby działają również komisje. Część z nich, jak na przykład Komisja ds. Etyki i Procedur oraz Komisja Administracji, powoływane są na okres trwania pełnomocnictw izby, a więc mają charakter komisji stałych o określonym, przedmiotowym zakresie działania, część zaś powoływana jest do rozpatrzenia konkretnej sprawy. Mają więc charakter nadzwyczajny, a ich właściwość determinowana jest decyzją o ich utworzeniu.

2. STATUS PRAWNY DEPUTOWANEGO ""

Konstytucja litewska, wzorem innych państw demokratycznych, przyjmuje model mandatu wolnego. Ma to decydujące znaczenie dla określenie statusu prawnego deputowanego do Sejmu Republiki Litewskiej. W tej mierze podstawowe zna-

Republika Litewska

czenie ma kwestia objęcia i wygaśnięcia mandatu. Członek nowo wybranego Sejmu zyskuje prawa przedstawiciela narodu, po złożeniu w Sejmie przysięgi na wierność Republice Litewskiej. Koniecznym, konstytutywnym warunkiem objęcia mandatu jest więc złożenie przysięgi w terminie miesiąca od daty pierwszego posiedzenia izby. Fakt ten potwierdzany jest w oficjalnym akcie urzędowym, w którym ogłasza się listę parlamentarzystów, którzy złożyli przysięgę - a więc tych, którzy nabyli prawa przedstawicieli narodu. Mandat przedstawicielski wygasa natomiast wskutek: upływu kadencji, śmierci, ubezwłasnowolnienia (czyli utraty prawa wyborczego), pozbawienia mandatu przez Sejm w drodze postępowania dyscyplinarnego, nieważności wyborów, utraty obywatelstwa litewskiego oraz podjęcia zatrudnienia przez deputowanego lub niezrezygnowania z pracy niedającej się pogodzić z obowiązkami poselskimi.

Podstawowe znaczenie dla przyjętej koncepcji mandatu mają postanowienia art. 55 ust. l w związku z art. 4. W ich świetle Sejm tworzą przedstawiciele narodu, przez których naród sprawuje swoją suwerenną władzę. Cechę mandatu przedstawicielskiego stanowi więc jego generalność - deputowany jest reprezentantem narodu - oraz niezależność i nieodwoływalność. W pełnieniu swoich obowiązków deputowani mają kierować się bowiem konstytucją, interesem państwa oraz własnym sumieniem i nie mogą być ograniczani żadnymi instrukcjami. Regulamin izby stanowi ponadto, iż zabronione jest wykorzystywanie mandatu przedstawicielskiego w innym celu niż w interesie narodu, państwa i wyborców.

Gwarantując swobodne i nieskrępowane wykonywanie mandatu, konstytucja przyznaje deputowanym do Sejmu immunitet materialny i formalny oraz przywilej nietykalności. Przyjęcie założenia, iż poseł „nie może być prześladowany" z powodu stanowiska zajętego w czasie głosowania bądź za wygłoszone w Sejmie przemówienie, z równoczesnym uznaniem, iż może być pociągnięty do odpowiedzialności na ogólnie przyjętych zasadach za obrazę innej osoby lub za zniesławienie, nakazuje sądzić, iż immunitet materialny ma charakter trwały oraz ograniczony (nie obejmuje ochroną czynów stanowiących obrazę i zniesławienie, jak również aktywności innej niż wskazana w przepisie art. 62 ust. 3). Immunitet formalny oznacza zakaz pociągnięcia członka izby do odpowiedzialności karnej bez zgody Sejmu. Jego uchylenie następuje na wniosek prokuratora generalnego, uchwałą podjętą większością ponad połowy ogólnej liczby posłów. Przywilej nietykalności wyraża się w zasadzie, iż „członek Sejmu jest nietykalny", co oznacza, iż bez zgody izby - podejmowanej w analogiczny sposób jak przy uchylaniu immunitetu formalnego -nie może być aresztowany ani w jakikolwiek inny sposób ograniczany w swojej wolności, chyba że został ujęty na gorącym uczynku.

Obowiązki parlamentarne nie mogą być łączone z jakimkolwiek innym stanowiskiem w instytucjach i organizacjach państwowych, z prowadzeniem przedsiębiorstwa, z działalnością handlową oraz pracą w jakichkolwiek instytucjach lub zakładach prywatnych. W ten sposób dochodzi do ustanowienia zasady niepołączal-

Wojciech Kręcisz

ności mandatu przedstawicielskiego z określonymi stanowiskami i funkcjami (incompatibilitas), jak również do ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej posłów. Z logiki systemu parlamentarno-gabinetowego wynika, iż zakazem niepołączalności nie jest objęte członkostwo w rządzie.

Koniecznym i niezbędnym warunkiem swobodnego i nieskrępowanego wykonywania mandatu przedstawicielskiego jest też status materialny deputowanych. Zgodnie z konstytucją, wszystkie wydatki związane z działalnością parlamentarną są opłacane z budżetu państwa. Poseł nie może otrzymywać żadnego innego wynagrodzenia, z wyjątkiem wynagrodzenia za działalność twórczą.

Oryginalnym rozwiązaniem jest to, że obok prezydenta, przewodniczącego i sędziów Sądu Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Sądu Apelacyjnego, deputowany może być pociągnięty do odpowiedzialności konstytucyjnej za poważne naruszenie konstytucji, złamanie złożonej przysięgi lub za popełnione przestępstwo. Z wnioskiem o pociągnięcie posła do odpowiedzialności konstytucyjnej wystąpić może prezydent lub 1/4 ogólnej liczby członków Sejmu. Postępowanie w fazie wstępnej toczy się przed specjalnie powołaną komisją śledczą, a następnie przed izbą. Jest ona właściwym organem orzekającym w sprawie i uchwałą podjętą większością 3/5 ogólnej liczby deputowanych może uznać posła za winnego dokonania zarzucanego mu czynu. Skutkiem tej uchwały jest pozbawienie mandatu.

Na status deputowanego wpływają też zasady korzystania przez posłów z prawa koalicji. Na podstawie kryterium przynależności partyjnej, zrzeszają się oni we frakcjach parlamentarnych - zakazane jest tworzenie frakcji na podstawie kryteriów zawodowych i partykularnych interesów. Frakcję tworzy co najmniej 3 posłów. Interesującym rozwiązaniem regulaminowym jest prawo frakcji parlamentarnej do zadeklarowania się jako frakcja opozycyjna, na wypadek niezaakceptowania przez nią przedłożonego przez rząd programu działania. W 1999 roku do regulaminu wprowadzono nowe stanowisko - lidera opozycji.

3. FUNKCJA USTAWODAWCZA

Stanowienie prawa w formie i o mocy prawnej ustawy, na zasadzie wyłączności, bez żadnych ograniczeń przedmiotowych, zastrzeżone jest dla Sejmu, jakkolwiek ustawy mogą być uchwalane również w referendum. Tryb postępowania ustawodawczego reguluje konstytucja i regulamin Sejmu.

Postępowanie ustawodawcze inicjowane jest przez wniesienie projektu ustawy. Z prawa inicjatywy ustawodawczej korzystają członkowie Sejmu, prezydent i rząd, a także grupa 50 000 obywateli korzystających z praw wyborczych. Sejm, po wysłuchaniu wnioskodawcy, podejmuje: uchwałę o rozpoczęciu postępowania ustawodawczego (przyjęciu projektu ustawy do rozpatrzenia), włączając go do porządku pracy izby w danej sesji; albo uchwałę o odroczeniu rozpoczęcia postępowania

Republika Litewska

119

ustawodawczego i zwróceniu projektu ustawy wnioskodawcy w celu jego uzupełnienia; albo uchwałę o odrzuceniu projektu ustawy.

Projekt ustawy, po jego przyjęciu przez Sejm, podlega następnie rozpatrzeniu w trzech etapach postępowania, obejmujących: 1) rozpatrzenie projektu ustawy w komitecie prowadzącym, 2) rozpatrzenie projektu ustawy na posiedzeniu plenarnym oraz 3) przyjęcie projektu ustawy w głosowaniu.

Wypracowane przez komitet prowadzący stanowisko, jak i sam projekt ustawy, stanowią następnie przedmiot obrad izby. Celem debaty parlamentarnej jest analiza celowości przyjęcia projektu ustawy, jej założeń i zasad ogólnych, skutków jej uchwalenia oraz ewentualnych propozycji zmian. W głosowaniu izba podejmuje uchwałę albo o zaakceptowaniu projektu ustawy, albo o zwróceniu projektu ustawy komitetowi w celu dalszych prac, albo o zwróceniu projektu ustawy wnioskodawcy w celu wprowadzenia zmian, albo o odrzuceniu projektu ustawy.

Zaakceptowany przez Sejm projekt ustawy ponownie wraca do komitetu prowadzącego. Na tym etapie dochodzi też do wnoszenia poprawek do projektu ustawy.

Stanowisko komitetu prowadzącego jest następnie prezentowane na plenarnym posiedzeniu izby. Dochodzi do szczegółowej debaty nad projektem ustawy, w czasie której prawo do merytorycznych wystąpień przysługuje sprawozdawcy oraz autorom poprawek. Następnie izba przechodzi do głosowania. Ustawę uważa się za uchwaloną przez Sejm, jeżeli opowiedziała się za nią większość członków Sejmu uczestniczących w posiedzeniu.

Ustawa uchwalona przez Sejm jest następnie przekazywana przez przewodniczącego prezydentowi do podpisu i zarządzenia jej ogłoszenia, chyba że w terminie 10 dni prezydent z umotywowanym wnioskiem zwróci ją Sejmowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z przepisem art. 72 ust. 2 Konstytucji, Sejm może ponownie rozpatrzyć i uchwalić ustawę zwróconą przez prezydenta. Oznacza to, iż ustawę uważa się za uchwaloną: albo jeżeli za ustawą w jej pierwotnym brzmieniu głosowało więcej niż 1/2 ogólnej liczby członków Sejmu (większość bezwzględna) - oznacza to przełamanie weta prezydenta, albo jeżeli izba zwykłą większością głosów przyjęła poprawki proponowane przez prezydenta. Tak uchwaloną ustawę prezydent podpisuje nie później niż w ciągu 3 dni i zarządza jej opublikowanie.

Gdyby prezydent w konstytucyjnie nakazanym terminie nie podpisał i nie zarządził opublikowania ustawy, ani nie zwrócił ustawy uchwalonej przez Sejm z umotywowanym wnioskiem (prezydent nie korzysta z tego prawa w stosunku do ustaw uchwalonych w referendum), ustawa zaczyna obowiązywać po podpisaniu i urzędowym opublikowaniu jej przez Przewodniczącego Sejmu.

Konstytucja oraz regulamin izby zastrzegają odrębny tryb postępowania ustawodawczego dla zmiany konstytucji i ustaw konstytucyjnych, ustaw ratyfikacyjnych lub wypowiadających umowy międzynarodowe oraz ustaw ratyfikujących zmianę granic, a także ustawy budżetowej oraz ustaw pilnych i wyjątkowo pilnych.

IZlJ

Wojciech Kręcisz

Republika Litewska

121

4. FUNKCJA KONTROLNA

Z logiki systemu parlamentarno-gabinetowego, stanowiącego punkt wyjścia dla przyjętego na Litwie systemu rządów, wynika, iż rząd działa pod kontrolą parlamentu i ponosi przed nim odpowiedzialność polityczną. Stąd też, na gruncie konstytucji litewskiej, funkcja kontroli rządu zastrzeżona została dla Sejmu - „Sejm: [...] sprawuje kontrolę nad Rządem, może wyrazić wotum nieufności dla premiera i ministrów". Przywołany przepis art. 67 pkt. 9 ustawy zasadniczej nie dość, że formułuje ogólną zasadę politycznej odpowiedzialności rządu przed Sejmem, to ponadto wskazuje na podstawowe, ale - jak się okazuje - nie jedyne instrumenty kontroli rządu. Z przepisów ustawy zasadniczej wynika, iż w zakresie odnoszącym się do form, trybu i zasad realizowania kontroli parlamentarnej nad rządem, w tym zwłaszcza odpowiedzialności politycznej, można wskazać na te, które realizowane są wobec rządu na etapie jego tworzenia, jak również wobec rządu już funkcjonującego.

I tak, odpowiedzialność polityczna rządu realizować się może albo w trybie instytucji odmowy udzielenia wotum zaufania, albo udzielenia wotum nieufności.

Konstytucyjny tryb powoływania rządu zakłada, iż powołany przez prezydenta rząd musi uzyskać parlamentarną inwestyturę do rządzenia, czyli zgodę na realizację przedłożonego przez premiera programu. Odwołanie się do kryterium programowego, a więc w pełni merytorycznego wskazuje, iż Sejm już na etapie tworzenia rządu dokonuje oceny jego zamierzeń, poddając je wstępnej kontroli. Jej skutkiem jest to, iż jeżeli Sejm w ciągu 30 dni od przedstawienia mu programu przez nowy rząd nie podjął w tej sprawie uchwały, bądź jeżeli w ciągu 60 dni od pierwszego przedstawienia przez rząd programu Sejm dwa razy z rzędu nie zaaprobował tego programu (jeżeli Sejm nie zaaprobuje programu rządu, premier w ciągu 15 dni przedstawia izbie nowy program rządu), czyli innymi słowy nie udzieli rządowi wotum zaufania, rząd jest zobowiązany do podania się do dymisji. Oznaczać to może także potrzebę odwołania się do suwerena i zarządzenia wyborów przedterminowych (art. 58 ust. 2 pkt 1).

Odwołując się do kwestii formowania rządu, zwraca uwagę fakt, iż ustrojodaw-ca litewski wprowadził swoistego rodzaju zasadę odnawiania wotum zaufania. Na wypadek zmiany więcej niż połowy członków rząd musi otrzymać ponowną akceptację izby.

W zakresie odnoszącym się do instytucji wotum nieufności, przepisy konstytucji litewskiej wskazują na to, iż w tym trybie może być realizowana zarówno solidarna odpowiedzialność rządu - w tym przypadku wniosek o wotum nieufności może być skierowany albo wobec całego rządu, albo wobec osoby premiera - jak również indywidualna odpowiedzialność poszczególnych członków rządu. Uchwałę w tym przedmiocie Sejm podejmuje większością głosów ogólnej liczby członków.

Niezależnie od wyżej wskazanego trybu realizacji odpowiedzialności politycznej rządu przed parlamentem, Sejm dysponuje także innymi konkretnymi instrumentami kontroli.

Formą realizacji funkcji kontrolnej Sejmu jest wynikający z Konstytucji (art. 101 ust. 1) obowiązek składania przez rząd, jak i poszczególnych ministrów - na żądanie Sejmu - sprawozdań z działalności. Wyspecjalizowanymi organami kontroli izby są stałe komitety oraz komisje tymczasowe o funkcjach dochodzeniowych i kontrolnych.

Najczęściej stosowanym środkiem kontroli rządu są zapytania i interpelacje poselskie. Mają one formę pisemną, a prawo występowania z nimi ma zróżnicowany charakter. Indywidualnym uprawnieniem deputowanego jest prawo do występowania z zapytaniem poselskim, zaś interpelacja jest prawem grupy - z interpelacją może wystąpić grupa co najmniej 1/5 posłów. W każdym czasie członek izby może wystąpić z zapytaniem do premiera, ministrów oraz kierowników instytucji państwowych, powoływanych lub wybieranych przez Sejm. Celem zapytania jest uzyskanie od jego adresata informacji o jego działalności i podjętych decyzjach. Zadanie zapytania skutkuje obowiązkiem udzielenia odpowiedzi w formie pisemnej lub ustnej w ciągu 2 tygodni. Odpowiedzi na zapytania rozpatrywane są przez Sejm nie rzadziej niż dwa razy w ciągu sesji. Brak satysfakcjonującej odpowiedzi na zapytanie uprawnia deputowanego do wniesienia pod obrady Sejmu projektu rezolucji zawierającej ocenę udzielonej odpowiedzi. Adresatem interpelacji poselskich może być premier lub członek rządu, a dotyczyć może ona decyzji podejmowanych przez te organy. Pisemna odpowiedź na interpelację przesyłana jest Przewodniczącemu Sejmu w ciągu dwóch tygodni. Z treścią odpowiedzi mają prawo zapoznać się wszyscy posłowie. Odpowiedź na interpelację jest przedmiotem debaty sejmowej i jeżeli zostanie uznana za niezadowalającą, Sejm większością połowy głosów ogólnej liczby posłów może uchwalić premierowi bądź ministrowi wotum nieufności.

W zakresie szeroko rozumianej funkcji kontrolnej Sejmu mieści się działalność odrębnego systemu organów, w postaci kontrolerów sejmowych powołanych na przykład - do rozpatrywania skarg obywateli na nadużycie władzy oraz przejawy biurokratyzmu urzędników państwowych oraz samorządowych.

Konstytucja przewiduje ponadto oryginalne rozwiązanie polegające na pozbawieniu pełnienia funkcji, w trybie wotum nieufności wyrażanego większością głosów ogólnej liczby członków Sejmu, osób urzędowych mianowanych bądź wybranych przez parlament.

VI. PREZYDENT

1. POZYCJA USTROJOWA PREZYDENTA

„Prezydent Republiki stoi na czele państwa. [...] reprezentuje Państwo Litewskie i wykonuje wszystkie obowiązki nałożone na niego przez Konstytucję oraz ustawy" (art. 77). Pozycja ustrojowa prezydenta przewiduje więc dla niego rolę

TZZ

"Wojciech "Kręcisz

KepuDlika Litewska

IZ J

klasycznej głowy państwa, jak również poprzez odwołanie się do ogólnej konstrukcji dualistycznej egzekutywy - organu władzy wykonawczej. Szczególnie istotne znaczenie posiada tryb obsadzania urzędu, który przyczynia się do wzmocnienia politycznej i prawnej legitymacji tego urzędu oraz jego autorytetu ustrojowego. Konstytucja jednoznacznie wypowiada się w kwestii apolityczności prezydenta oraz jego neutralności politycznej, kreując go na gwaranta stabilności funkcjonowania państwa. Prezydent nie może piastować mandatu przedstawicielskiego, jak również innych stanowisk, a ponadto osoba wybrana na ten urząd zobowiązana jest do zawieszenia swojej działalności w partiach i organizacjach politycznych. Wyrazem pozycji ustrojowej prezydenta i realizowanych przez niego funkcji jest to, iż korzysta on z przywileju nietykalności: „Osoba Prezydenta Republiki jest nietykalna. W okresie wykonywania swych obowiązków nie może on być aresztowany ani pociągnięty do odpowiedzialności karnej albo administracyjnej" - stanowi to immunitet czasowy. Konstytucyjnym przywilejem jest również przysługująca mu rezydencja.

Pozycję ustrojową prezydenta wyznaczają też zasady jego odpowiedzialności. Czerpiąc z tradycji systemu parlamentarno-gabinetowego, ustrojodawca litewski uwolnił prezydenta od odpowiedzialności parlamentarnej za akty urzędowe - jest on politycznie nieodpowiedzialny. Nie oznacza to jednak, iżby w ogóle nie ponosił żadnej odpowiedzialności. Ponosi on przed Sejmem odpowiedzialność konstytucyjną za poważne naruszenie konstytucji, złamanie przysięgi lub przestępstwo.

Prezydent Republiki wybierany jest przez naród w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich, w głosowaniu tajnym, bezwzględną większością głosów na 5-letnią kadencję. Ta sama osoba może być wybrana na urząd prezydenta nie więcej niż dwa razy z rzędu.

Wybory prezydenckie zarządzane są przez Sejm i przeprowadzane w ostatnią niedzielę, na dwa miesiące przed upływem kadencji poprzedniego prezydenta. Prezydent elekt rozpoczyna pełnienie swoich obowiązków (obejmuje urząd) następnego dnia rano po wygaśnięciu kadencji ustępującego Prezydenta Republiki i po złożeniu przysięgi.

Konstytucja wyraźnie odróżnia prezydenckie wybory zwyczajne i przedterminowe. Podczas gdy wybory zwyczajne przewidziane są jako normalny tryb obsadzania urzędu w związku z upływem kadencji, to wybory przedterminowe - nosząc wszelkie cechy wyjątkowości - mają ścisły związek ze wzajemnymi relacjami na płaszczyźnie prezydent-Sejm, jak również z czasem trwania pełnomocnictw parlamentu i czasem trwania kadencji prezydenta. Zgodnie z przepisem art. 87 Konstytucji, w razie zarządzenia przez prezydenta wyborów przedterminowych do Sejmu nowo wybrany parlament, w ciągu 30 dni od dnia pierwszego posiedzenia, większością 3/5 głosów ogólnej liczby posłów może zarządzić przedterminowe wybory prezydenckie - ich przeprowadzenie skutkuje opróżnieniem urzędu prezydenta przed upływem kadencji. Z punktu widzenia ustępującego prezydenta, moment ich prze-

'

prowadzenia ma istotne znaczenie dla określenia czasu trwania jego kadencji, na wypadek gdyby wygrał on w wyborach przedterminowych. Jeżeli do dnia przeprowadzenia wyborów przedterminowych upłynęło więcej niż 3 lata pierwszej kadencji, ponowny wybór uważa się za dokonany na drugą kadencję, w przeciwnym wypadku ponowny wybór uważa się za dokonany na pozostały czas pierwszej kadencji. Jeżeli natomiast wybory przedterminowe były przeprowadzone w czasie drugiej kadencji, ponowny wybór następuje na pozostały czas kadencji.

Zgodnie z konstytucją opróżnienie urzędu prezydenta następuje wskutek: 1) upływu czasu, na który został wybrany (upływu kadencji); 2) przeprowadzenia przedterminowych wyborów prezydenckich; 3) rezygnacji z zajmowanego urzędu; 4) śmierci; 5) pozbawienia urzędu przez Sejm (impeachment) większością 3/5 ogólnej liczby posłów, w razie poważnego naruszenia konstytucji, złamania przysięgi lub popełnienia przestępstwa; 6) podjęcia przez Sejm większością 3/5 ogólnej liczby posłów (po zasięgnięciu opinii Sądu Konstytucyjnego) uchwały o niezdolności prezydenta do sprawowania urzędu z uwagi na stan zdrowia. Wskazane okoliczności stanowią katalog trwałych, nieodwracalnych przeszkód w sprawowaniu urzędu. W takich sytuacjach, jak również w czasie faktycznej, przejściowej niemożności sprawowania urzędu - choroba, pobyt za granicą - Przewodniczący Sejmu czasowo (przejściowo) zastępuje prezydenta, przejmując jego wszystkie obowiązki, z wyjątkiem prawa do zarządzenia przedterminowych wyborów do Sejmu oraz dymisjonowania i mianowania ministrów bez zgody Sejmu. W razie opróżnienia urzędu Prezydenta Sejm niezwłoczne, nie później niż w ciągu 10 dni, zarządza wybory prezydenckie, które powinny się odbyć nie później niż w ciągu 2 miesięcy. Jeżeli zaistniałyby przeszkody w podjęciu stosownej decyzji przez Sejm, wybory prezydenckie może zarządzić rząd.

2. KOMPETENCJE PREZYDENTA

Analiza szczegółowych przepisów konstytucji pozwala wyodrębnić trzy grupy kompetencji prezydenta, realizowanych w trzech płaszczyznach, tj. w relacjach: 1) z Sejmem, 2) z rządem, 3) z judykatywą.

Ad 1. W grupie uprawnień Prezydenta Republiki wobec Sejmu zwraca zwłaszcza uwagę wpływ na stanowienie prawa. Udział prezydenta w realizowaniu przez parlament funkcji ustawodawczej, jakkolwiek nie jest nieograniczony, to jednak ma istotne znaczenie.

W nieograniczonym co do zasady zakresie przedmiotowym (wyjątek stanowią projekty ustaw o zmianie konstytucji oraz budżetu), jak również na takich samych równych zasadach jak inne uprawnione podmioty, prezydent korzysta z prawa inicjatywy ustawodawczej. Szczególnie istotne są jego uprawnienia na ostatnim etapie postępowania ustawodawczego - podpisanie i zarządzenie opublikowania ustawy uchwalonej przez Sejm. Ustawę uchwaloną przez Sejm prezydent podpisuje

Wojciech Kręcisz

i zarządza jej opublikowanie w ciągu 10 dni od jej otrzymania, chyba że z umotywowanym wnioskiem zwróci ją Sejmowi do ponownego rozpatrzenia. Sądząc z przepisu art. 72 ust. 2 Konstytucji, wniosek ten zawierać może także propozycje poprawek oraz uzupełnień do uchwalonej ustawy9. Weto prezydenta nie ma charakteru absolutnego. Nie dość, że prezydent nie może z niego korzystać w stosunku do ustaw przyjętych w referendum (w takim wypadku jest on bowiem zobowiązany do podpisania i opublikowania ustawy w ciągu 5 dni), to ponadto weto może być odrzucone, gdy za ustawą w jej pierwotnym brzmieniu głosowało więcej niż 1/2 ogólnej liczby członków Sejmu (w wypadku ustaw konstytucyjnych 3/5), chyba że izba zwykłą większością głosów przyjęła poprawki proponowane przez prezydenta. Tak uchwaloną ustawę prezydent jest zobowiązany podpisać nie później niż w ciągu 3 dni i zarządzić niezwłocznie jej opublikowanie.

Ponadto prezydent korzysta z konkretnych uprawnień w zakresie odnoszącym się do trybu funkcjonowania izby. Zarządza on wybory zwyczajne oraz przedterminowe do Sejmu. Posiada również prawo do zwoływania nadzwyczajnych sesji Sejmu. Oficjalną formą komunikowania się z Sejmem są coroczne orędzia o stanie Litwy oraz o wewnętrznej i zagranicznej polityce Republiki Litewskiej.

Ad 2. Analiza konstytucyjnych kompetencji prezydenta w jego relacjach z rządem wskazuje na ich stosunkowo dużą wieloaspektowość. Są wśród nich takie, które odnoszą się do kwestii tworzenia rządu, jak również i takie, które w kontekście przepisów ustawy zasadniczej, określających pozycję ustrojową prezydenta oraz jego zadania, wskazują na konkretne uprawnienia prezydenta - realizowane wspólnie z rządem bądź samodzielnie - zwłaszcza w sferze polityki zagranicznej oraz zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi, obronności i bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego państwa.

Na podstawie konstytucji Prezydent Republiki powołuje premiera, powierzając mu misję utworzenia rządu. Jego decyzja musi uwzględniać układ sił panujący w izbie, co wyraża się zwłaszcza w tym, iż powołanie premiera następuje za zgodą Sejmu, który może zaakceptować lub odmówić akceptacji dla kandydatury prezydenta. Premier tworząc rząd, przedstawia jego skład personalny do zatwierdzenia prezydentowi, ubiegając się następnie, po przedstawieniu izbie programu rządu, o wotum zaufania. Wyraźnie więc widoczna jest komplementarność działań prezydenta i Sejmu na etapie tworzenia rządu - powstający rząd musi bowiem posiadać zarówno poparcie prezydenta, jak i parlamentu. Brak kompromisu w tej mierze - nie-udzielenie rządowi wotum zaufania - może skutkować zarządzeniem przez prezy-

9 W związku z tym, iż uważa się, że z prawa weta prezydent powinien korzystać w sposób powściągliwy, zwraca uwagę nowa forma oddziaływania prezydenta na parlament w procesie ustawodawczym. Jej prekursorem jest V. Adamkus, który np. w marcu 1998 roku zwrócił się do Sejmu z oficjalnym listem, w którym w umotywowany sposób uzasadnił swój sprzeciw wobec proponowanych zmian do ustawy o przedsiębiorstwach.

Republika Litewska

denta przedterminowych wyborów do parlamentu, co stanowi wyraz realizacji przez prezydenta funkcji z zakresu arbitrażu politycznego.

Działając na wniosek premiera, prezydent dokonuje również zmian w składzie personalnym rządu.

Jakkolwiek tylko formalny charakter mają uprawnienia prezydenta, odnoszące się do przyjmowania dymisji rządu oraz poszczególnych jego członków, w warunkach określonych przepisami art. 101 ust. 2, 3, 4 oraz 92 ust. 4, to jednak zwrócić należy uwagę na to, iż podejmując działania - zwłaszcza w płaszczyźnie politycznej i medialnej - prezydent jest w stanie wymusić podanie się premiera do dymisji.10 Warto też przypomnieć, iż działając na wniosek rządu, któremu Sejm uchwalił wotum nieufności, prezydent realizując funkcję z zakresu arbitrażu politycznego, może zarządzić przedterminowe wybory parlamentarne i opowie się w konflikcie między Sejmem a rządem - po stronie rządu.

Wśród uprawnień prezydenta przysługujących mu w sferze polityki zagranicznej zwrócić należy uwagę na to, iż zgodnie ze stosunkowo ogólnym przepisem art. 84 pkt l, tylko i wyłącznie prezydent rozstrzyga o ważniejszych jej problemach11, jakkolwiek politykę zagraniczną państwa prowadzi wraz z rządem. Na wniosek rządu prezydent mianuje i odwołuje przedstawicieli Republiki Litewskiej w innych państwach i przy organizacjach międzynarodowych, przyjmuje listy uwierzytelniające i odwołujące akredytowanych przy nim przedstawicieli państw obcych, nadaje najwyższe stopnie dyplomatyczne i tytuły specjalne. Ponadto podpisuje umowy międzynarodowe i przedkłada je Sejmowi do ratyfikacji. W tej mierze zwraca uwagę prawo prezydenta do wystąpienia do Sądu Konstytucyjnego o wydanie opinii w sprawie zgodności z konstytucją umów międzynarodowych.

W zakresie odnoszącym się do zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi, obronności i bezpieczeństwa zewnętrznego państwa, podkreślić należy, iż naczelnym wodzem Sił Zbrojnych państwa jest Prezydent Republiki. W tej mierze, jego zwierzchnictwo wyraża się w mianowaniu i odwoływaniu dowódcy wojska za zgodą Sejmu oraz w nadawaniu wyższych stopni wojskowych. Prezydent kieruje Radą Obrony Państwa, w skład której, oprócz niego, wchodzą premier, Przewodniczący Sejmu, minister obrony kraju i dowódca wojska. Rada Obrony Państwa jest organem doradczym i koordynacyjnym w kwestiach polityki obronnej. W razie zbrojnej na-

10 Tak było w przypadku prezydenta A. Brazauskasa, który w związku z tzw. „aferą bankową" doprowadził 8 lutego 1996 roku do dymisji rządu A. Slażeviciusa oraz prezydenta V. Adamkusa, który na wiosnę 2000 roku doprowadził do dymisji rządu G. Yagnoriusa.

11 W okresie prezydentury A. Brazauskasa praktyka odbiegała od postanowień konstytucji, gdyż w istocie rzeczy polityka zagraniczna samodzielnie prowadzona była przez ministra spraw zagranicznych, który podczas oficjalnych wizyt w Europie Zachodniej, Środkowej oraz w USA, a także w zakresie lobbowania na rzecz stowarzyszenia Litwy z NATO, zdecydowanie zdystansował urzędującego prezydenta.

Wojciech Kręcisz

iii

paści, zagrożenia suwerenności państwa, integralności jego terytorium prezydent podejmuje decyzje w sprawach obrony przed zbrojną agresją, wprowadzenia stanu wojennego oraz mobilizacji, przedkładając je do zatwierdzenia Sejmowi na najbliższym posiedzeniu, a między sesjami niezwłocznie zwołuje sesję nadzwyczajną.

W razie zagrożenia konstytucyjnego ustroju lub spokoju społecznego, w okresie między sesjami Sejmu i w przypadkach niecierpiących zwłoki, prezydent może podjąć decyzję o wprowadzeniu na terytorium całego państwa lub jego części stanu wyjątkowego, zwołując jednocześnie nadzwyczajną sesję Sejmu. Decyzja prezydenta podlega zatwierdzeniu przez parlament. Realizując swoje kompetencje w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego państwa, prezydent za zgodą Sejmu mianuje i zwalnia szefa służby bezpieczeństwa.

Ad 3. Kompetencje prezydenta wobec władzy sądowniczej mają zasadniczo charakter kreacyjny. Prezydent przedstawia Sejmowi kandydatury sędziów Sądu Najwyższego, a po nominowaniu ich przez Sejm przedstawia izbie kandydaturę przewodniczącego Sądu Najwyższego. Ponadto mianuje sędziów Sądu Apelacyjnego i po ich zaakceptowaniu przez Sejm mianuje spośród nich przewodniczącego Sądu Apelacyjnego; mianuje także sędziów sądów apigardowych i apilinkowych oraz ich przewodniczących. Prezydent posiada też prawo do występowania do Sejmu z wnioskami o odwołanie sędziów. W sferze uprawnień kreacyjnych mieści się też przedstawianie Sejmowi kandydatur trzech sędziów Sądu Konstytucyjnego, a następnie przedstawianie kandydatury przewodniczącego Sądu Konstytucyjnego. Korzystając z tradycyjnych uprawnień głowy państwa, prezydent stosuje prawo łaski wobec skazanych. Może on również, jakkolwiek w ograniczonym zakresie, inicjować kontrolę konstytucyjności prawa poprzez występowanie do Sądu Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z konstytucją bądź ustawami aktów normatywnych rządu, jak również o wydanie opinii w sprawie zgodności z konstytucją umów międzynarodowych.

Poza wyżej wskazanymi uprawnieniami, prezydent korzysta również z innych, niemieszczących się w powyższej systematyce. Należy do nich powoływanie i odwoływanie wskazanych w ustawach urzędników państwowych; przedstawianie Sejmowi kandydatur na stanowiska kontrolera państwowego i przewodniczącego Zarządu Banku Litwy, w tym występowanie z wnioskiem o udzielenie im przez Sejm wotum nieufności; nadawanie obywatelstwa Republiki Litewskiej czy przyznawanie nagród państwowych.

Realizując swoje kompetencje, prezydent wydaje akty prawne w formie zarządzeń. Zasadniczo, sądząc zwłaszcza z przepisu art. 85, akty prezydenta mają charakter uprawnień osobistych - prerogatyw. Spośród 24 aktów prezydenta, jedynie 4 z nich podlegają kontrasygnacie premiera lub właściwego ministra.

KepuDiiKa urewsKa

VII. RZĄD

1. STATUS USTROJOWY RZĄDU (FUNKCJE I ZADANIA)

Kolegialnym organem dualistycznej egzekutywy jest rząd. Do jego zadań należy prowadzenie polityki państwa i kierowanie administracją rządową. W świetle przepisu art. 94 Konstytucji do zadań rządu należy pięć zasadniczych kwestii.

Po pierwsze, rząd realizuje ogólne kierownictwo państwem, co wyraża się w zarządzaniu sprawami kraju, strzeżeniu nienaruszalności terytorialnej i gwarantowaniu bezpieczeństwa państwa oraz porządku publicznego. W ramach wskazanej funkcji rządzenia, rząd korzysta z prawa inicjatywy ustawodawczej, realizując w ten sposób - przy poparciu większości parlamentarnej - swój program. Mieści się w tym również funkcja wykonawcza. Rząd odpowiada bowiem za realizację ustaw i uchwał Sejmu, jak również zarządzeń prezydenta. W ramach ogólnego kierownictwa państwem, w zakresie dotyczącym ochrony porządku konstytucyjnego, mieszczą się też szczegółowe kompetencje rządu, zwłaszcza zaś prawo wnioskowania do Sądu Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z konstytucją ustawy bądź innego aktu normatywnego Sejmu oraz z konstytucją i ustawami aktu normatywnego prezydenta. Ponadto w razie opróżnienia urzędu prezydenta, gdy Sejm nie zarządzi wyborów prezydenckich, decyzję w tym przedmiocie podejmuje rząd.

Po drugie, do zadań rządu należy kierowanie administracją rządową. Rząd koordynuje działalność ministerstw i urzędów państwowych, wnosi o ich tworzenie, jak również likwidację oraz nadaje statuty.

Po trzecie, do zadań rządu należy sfera finansów i majątku państwa. Obowiązkiem rządu w tym zakresie jest zwłaszcza przygotowanie i przedłożenie Sejmowi budżetu państwa oraz kierowanie jego wykonaniem.

Po czwarte, do rządu należy polityka zagraniczna, którą prowadzi wraz z prezydentem. W tym jednak zakresie dla prezydenta konstytucja zastrzega rozstrzyganie ważniejszych problemów, czyli innymi słowy ogólne kierownictwo w tej sferze. Rząd zaś nawiązuje stosunki dyplomatyczne, utrzymuje kontakty z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi.

Po piąte, do zadań rządu należy też nadzór nad konstytucyjnością działalności samorządów.

2. TRYB POWOŁYWANIA, DYMISJA, SKŁAD RZĄDU

Na gruncie konstytucji litewskiej proces tworzenia rządu nawiązuje do mechanizmu ustrojowego systemu parlamentarno-gabinetowego. Ustrojodawca litewski poddał go jednak pewnej weryfikacji, mocno akcentując komplementarność działań prezydenta i parlamentu. Zgodnie z przepisem art. 92 ust. l, prezydent powo-

IZO

Wojciech Kręcisz

łuje premiera, powierzając mu tym samym misję utworzenia rządu. Decyzja prezydenta w tym zakresie musi uwzględniać układ sił panujący w izbie. Wyraża się to nie tyle w związaniu prezydenta konwenansem konstytucyjnym, nakazującym powołanie premiera spośród większości parlamentarnej, ile w tym, iż skuteczność decyzji prezydenta o powołaniu premiera uzależniona jest od zgody Sejmu. Parlament może bowiem zaakceptować lub odmówić akceptacji dla kandydatury wysuniętej przez prezydenta. Powołany przez prezydenta (za zgodą Sejmu) premier przystępuje do kreowania składu personalnego swojego rządu, uwzględniając oczywiście w tym zakresie układ sił w Sejmie, w tym również ewentualność tworzenia rządu koalicyjnego. Oprócz ograniczeń natury politycznej, nie bez znaczenia są również ograniczenia natury prawnej, które musi uwzględniać premier. Zgodnie z konstytucją, członek rządu nie może pełnić żadnych innych funkcji z wyboru bądź mianowania, ani też pracować w przedsiębiorstwach, instytucjach handlowych lub innych instytucjach, bądź zakładach prywatnych, ani otrzymywać jakiegokolwiek innego wynagrodzenia oprócz przewidzianego z racji sprawowania obowiązków w rządzie oraz wynagrodzenia za pracę twórczą - zakaz niepołączalności członkostwa w rządzie nie dotyczy mandatu poselskiego. Misję tworzenia rządu wieńczy wniosek premiera adresowany do prezydenta o powołanie poszczególnych ministrów, czyli o zatwierdzenie składu rządu. Misja tworzenia rządu musi być zakończona nie później niż w terminie 15 dni od powołania premiera. Zgodnie bowiem z przepisem art. 92 ust. 3 premier, nie później niż w ciągu 15 dni od swojego powołania, zobowiązany jest przedstawić Sejmowi utworzony przez siebie i zatwierdzony przez prezydenta rząd oraz jego program. Prezentacja składu personalnego i programu rządu jest warunkiem uzyskania inwestytury do rządzenia, udzielanej w trybie wotum zaufania: „Nowy Rząd otrzymuje prawo działania, jeżeli uczestniczący w posiedzeniu Sejmu członkowie Sejmu większością głosów zaaprobują jego program". Konstytucyjny tryb powoływania rządu wskazuje, iż warunkiem jego powstania jest komplementarność działań prezydenta i Sejmu. Brak kompromisu w tej mierze - jeżeli Sejm w ciągu 30 dni od przedstawienia mu programu nowego rządu nie podjął uchwały w tym zakresie albo jeżeli w ciągu 60 dni od pierwszego przedstawienia programu dwukrotnie go odrzucił - może skutkować zarządzeniem przez prezydenta przedterminowych wyborów do parlamentu.

Zmiany w składzie personalnym rządu są dokonywane przez prezydenta, który na wniosek premiera mianuje i odwołuje ministrów. Może się jednak okazać, iż wskutek dokonywanych zmian personalnych rząd istotnie się zmieni w stosunku do składu, w jakim powstał, i to do tego stopnia, że nie będzie rządem, któremu Sejm w jego pierwotnym składzie udzielił wotum zaufania. Konstytucja przewiduje więc, że jeżeli dojdzie do zmiany ponad połowy ministrów, w stosunku do składu w jakim rząd powstał, musi on ubiegać się ponownie o wotum zaufania, w przeciwnym wypadku jest zobowiązany podać się do dymisji. W praktyce sytuacja tego rodzaju może rodzić pewne problemy, zwłaszcza gdy zmiana składu rządu nie jest re-

T^epuEIilca Litewska

zultatem zmiany układu politycznego (koalicyjnego), a wynika ze zmiany ustawodawstwa wyrażającej się w łączeniu lub znoszeniu ministerstw12.

Misję rządu kończy jego dymisja składana prezydentowi. Przypadki zobowiązujące rząd do złożenia dymisji precyzyjnie określone są w konstytucji. Rząd zobowiązany jest do złożenia dymisji: 1) po wyborach do Sejmu; 2) jeżeli program nowo utworzonego rządu dwa razy z rzędu nie uzyska aprobaty Sejmu (odmowa udzielenia wotum zaufania); 3) jeżeli Sejm większością głosów ogólnej liczby członków Sejmu wyrazi wotum nieufności rządowi albo premierowi; 4) jeżeli premier poda się do dymisji; 5) jeżeli rząd, w razie zmiany więcej niż połowy swoich członków, nie odnowi wotum zaufania. Ponadto, rząd zgodnie z przepisem art. 101 ust. 3 pkt 3, podaje się do dymisji w razie śmierci premiera oraz po wyborze Prezydenta Republiki (art. 92 ust. 4)13-

Rząd jest kolegialnym organem egzekutywy, a konstytucyjną zasadą towarzyszącą funkcjonowaniu rządu i trybu podejmowania decyzji jest kolegialność. Zasada ta determinuje zasadniczo równy status prawny członków rządu, jakkolwiek to premier kieruje jej pracami i reprezentuje rząd. W świetle regulacji konstytucyjnej nie wydaje się jednak, iżby premier był typowym pńmus inter pares. Jego pozycja ustrojowa jest silniejsza. Niezależnie od tego, że reprezentuje rząd i kieruje jego pracami, to ponadto ma istotny wpływ na kształt tworzonego rządu, którego członkowie bezpośrednio mu podlegają. Wyrazem tej podległości jest decydowanie przez premiera o zmianach w składzie personalnym rządu. Nie bez znaczenia dla pozycji ustrojowej premiera jest tryb jego powoływania i odwoływania - decyzję podejmuje prezydent za zgodą parlamentu. W tym kontekście poparcie większości parlamentarnej, na wypadek konfliktu z prezydentem, gwarantuje premierowi stosunkowo dużą niezależność.

Wyrazem obowiązywania zasady kolegialności jest przepis art. 95: „Rząd Republiki Litewskiej rozstrzyga sprawy zarządzania państwem na posiedzeniach w drodze decyzji podejmowanych większością głosów wszystkich członków Rządu [...]". Zasada kolegialności rozwijana jest w regulaminie pracy rządu - decyzje zapadają większością głosów, w obecności co najmniej połowy składu rządu, a głosowanie (jawne) zarządzane jest w sytuacji wystąpienia różnicy zdań lub na wniosek jednego z mini-

12 Problem tego rodzaju, na który nałożyła się także kwestia legitymizowania rządu w takim samym składzie po wyborach prezydenckich, powstał w 1998 roku - doszło do likwidacji jednego i połączenia dwóch dotychczas odrębnych ministerstw.

13 Nie ma żadnych przeszkód ku temu, iżby nowo wybrany prezydent powierzył ustępującemu premierowi ponownie misję tworzenia rządu, a w konsekwencji, aby zatwierdził pierwotny skład rządu. Obowiązek podania się rządu do dymisji po wyborze Prezydenta Republiki w istotny sposób podkreśla szczególne, funkcjonalne związki między prezydentem a rządem - jako organami dualistycznej egzekutywy. Wydaje się to przekonywać o rzeczywistym obowiązywaniu w konstytucji litewskiej elementów prezydencjalizmu, zwłaszcza zaś o tym, iż rząd powinien posiadać obok zaufania parlamentu, również zaufanie prezydenta wybieranego w powszechnych wyborach.

T30

Wojciech Kręcisz

strów; przy równomiernym rozłożeniu się głosów rozstrzyga głos premiera, a w razie braku wyraźnego sprzeciwu decyzje zapadać mogą przez aklamację.

Zgodnie z przepisem art. 91 Konstytucji, rząd tworzą premier i ministrowie. Przepis ten określa obligatoryjny i - jak się okazuje - jedyny skład rządu. W tym zakresie zwraca uwagę brak podstaw do powoływania wicepremiera. Zastępstwo premiera regulowane jest w sposób nłeprzewidujący stanowiska i funkcji wiceszefa rządu. Jeżeli premiera nie ma lub jeżeli nie może pełnić swoich obowiązków, prezydent - na wniosek premiera, a w braku takiego wniosku z urzędu - powierza pełnienie jego obowiązków jednemu z ministrów na czas nie dłuższy niż 60 dni.

W zakresie odnoszącym się do pozostałych członków rządu - ministrów - zwrócić należy uwagę na następujące kwestie. Sądząc z treści przepisu art. 91 „ministrowie", wydaje się, iż nie różnicuje on charakteru i statusu członków rządu poprzez wyodrębnienie tzw. ministrów resortowych, kierujących określonym działem administracji oraz tzw. ministrów bez teki. Niemniej jednak w konfrontacji z art. 96 ust. 2, w którym ustawodawca posługuje się określeniem „ministrowie kierujący powierzonymi im działami administracji państwowej", a contrario można uzasadnić powoływanie w skład rządu zarówno ministrów resortowych, jak i ministrów bez teki. W pierwszym wypadku ich liczba determinowana jest obowiązującą ustawą o rządzie, w świetle której przewiduje się działanie 18 resortów. Jest to więc układ zamknięty, wymagający dla swojej zmiany ingerencji ze strony Sejmu. W przypadku zaś ministrów bez teki decydujące znacznie ma układ polityczny w parlamencie. Konstytucja nie przewiduje jako członków rządu żadnej kategorii wiceministrów czy kierowników ministerstw zastępujących szefa resortu - ministra. Czasowe zastępstwo ministra realizuje się poprzez wyznaczenie przez premiera do kierowania ministerstwem innego członka rządu.

3. PROBLEMATYKA ODPOWIEDZIALNOŚCI RZĄDU

Konsekwencją przyjętego systemu rządów jest to, iż rząd ponosi polityczną odpowiedzialność przed Sejmem.

Odpowiedzialność rządu przed parlamentem, zgodnie z konstytucją, realizowana być może w trybie instytucji odmowy udzielenia wotum zaufania lub udzielenia wotum nieufności. W każdym z tych przypadków rząd zobowiązany jest podać się do dymisji.

O wotum zaufania zabiega rząd na etapie jego tworzenia, kiedy po powołaniu przez prezydenta ubiega się o zaaprobowanie swojego programu. Podobnie jest w sytuacji, gdy zmiany personalne w składzie rządu obejmą swoim zakresem ponad połowę pierwotnego jego składu. We wskazanych przypadkach odmowa udzielenia wotum zaufania, uchwałą podjętą większością głosów, obliguje rząd do złożenia dymisji.

Republika Litewslća"

Instytucja wotum nieufności zmierza wprost do realizacji przez Sejm (większość parlamentarną) politycznej odpowiedzialności rządu. Z przepisów konstytucji wynika, iż odpowiedzialność ta ma charakter zarówno solidarny, jak i indywidualny. W zakresie odnoszącym się do odpowiedzialności solidarnej, dezaprobata Sejmu może być skierowana zarówno przeciwko całemu rządowi, jak również przeciwko premierowi. W obydwu przypadkach wyrażenie przez izbę w tajnym głosowaniu -większością głosów ogólnej liczby posłów - wotum nieufności zobowiązuje rząd do złożenia dymisji. W podobnym trybie izba podejmuje decyzję w sprawie udzielenia wotum nieufności ministrowi, który zobowiązany jest do złożenia dymisji.

Problematyka odpowiedzialności rządu, w świetle szczegółowych przepisów konstytucji, skłania do refleksji na temat, czy realizowany w trybie wotum nieufności lub odmowy wotum zaufania reżim odpowiedzialności parlamentarnej jest jedynym, jakiemu podlegają członkowie rządu. W świetle przepisu art. 96 ust. 2 mamy do czynienia z równoległą odpowiedzialnością polityczną ministrów, którą ponoszą przed prezydentem - „Ministrowie kierujący powierzonymi im działami administracji państwowej ponoszą odpowiedzialność przed Sejmem i Prezydentem Republiki, a bezpośrednio podlegają Premierowi". Zasada ta odnosi się do ministrów kierujących powierzonym im działem administracji, z czego a contrario można wnosić, iż nie dotyczy ona ministrów bez teki, co sugerować może brak równoprawności członków rządu. Skoro jednak personalne decyzje prezydenta w tym zakresie uzależnione są od wniosku premiera, to stosowanie przepisów art. 96 ust. 2 i 84 pkt 9 może skutkować sporem kompetencyjnym między premierem a prezydentem.

Wspomnieć też należy o tym, że premier oraz ministrowie korzystają z immunitetu. Bez zgody Sejmu, a w okresach międzysesyjnych bez zgody prezydenta, nie mogą być oni pociągnięci do odpowiedzialności karnej ani aresztowani, nie może też być w żaden inny sposób ograniczana ich wolność.

VIII. SĄD KONSTYTUCYJNY

Zgodnie z art. l ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1993 roku o Sądzie Konstytucyjnym: „Sąd Konstytucyjny jest sądem samodzielnym i niezależnym, sprawującym władzę sądowniczą w trybie określonym przez Konstytucję Republiki Litewskiej i niniejszej ustawy". Jednocześnie ustawa rozwijając postanowienia konstytucji, stanowi, iż zapewnia on nadrzędność konstytucji w systemie prawnym i praworządność konstytucyjną.

Sąd Konstytucyjny składa się z 9 sędziów. Na dziewięcioletnią kadencję mianuje ich Sejm, w równej liczbie (tj. po trzech) spośród kandydatów zgłaszanych przez Prezydenta, Przewodniczącego Sejmu i Przewodniczącego Sądu Najwyższego. Co

Republika Litewska

133

trzy lata dochodzi do odnowienia 1/j składu Sądu. Przewodniczącego Sądu Konstytucyjnego mianuje Sejm na wniosek prezydenta14.

Podstawowe znaczenie dla zasad funkcjonowania i organizacji Sądu Konstytucyjnego ma zasada niezawisłości sędziów - w pełnieniu swoich obowiązków są oni niezawiśli od jakichkolwiek instytucji państwowych, osób bądź organizacji i kierują się wyłącznie Konstytucją Republiki Litewskiej. Jej konsekwencją jest zakaz ingerencji władzy państwowej i instytucji administracyjnych, posłów i innych osób urzędowych, partii politycznych, organizacji politycznych i społecznych, a także obywateli w działalność sędziów i sądu15. Do rangi konstytucyjnej podniesione zostały również gwarancje niezawisłości sędziowskiej. Po pierwsze, chodzi o kwalifikacje niezbędne do mianowania na stanowisko sędziego SK, a są to: obywatelstwo litewskie, nieposzlakowana reputacja, wyższe wykształcenie prawnicze, nie krótszy niż dziesięcioletni staż pracy sędziowskiej lub naukowo-dydaktycznej w dziedzinie prawa. Gwarancją niezawisłości sędziów jest zasada kadencyjności, której towarzyszy zakaz ponownej reelekcji. Ponadto sędziowie SK korzystają z przywileju nietykalności osobistej na zasadach przysługujących posłom. Z ustawy o Sądzie Konstytucyjnym wynika, iż sędzia jest nietykalny i nie może być pociągnięty do odpowiedzialności karnej, aresztowany lub w inny sposób ograniczony w wolności osobistej bez zgody Sądu Konstytucyjnego. Zasadą gwarantującą niezawisłość sędziowską jest niepołączalność stanowiska sędziego z innymi stanowiskami pochodzącymi z wyboru lub nominacji, zatrudnieniem w jakiejkolwiek instytucji oraz z jakąkolwiek uboczną działalnością, z wyjątkiem pracy naukowej i twórczej. Łączy się z tym również ograniczenie prowadzenia działalności politycznej. Sędziowie SK są również nieusuwalni. Ich pełnomocnictwa wygasają wskutek: upływu kadencji, śmierci, zrzeczenia się stanowiska, niemożności wykonywania obowiązków z powodu stanu zdrowia, złożenia ze stanowiska przez Sejm w trybie odpowiedzialności konstytucyjnej. Gwarancją niezawisłości sędziów SK jest również odpowiednie uposażenie oraz zaopatrzenie emerytalne.

Podstawową funkcją Sądu Konstytucyjnego jest kontrola konstytucyjności prawa, realizowana poprzez orzekanie w sprawach zgodności z konstytucją ustaw i innych aktów normatywnych uchwalonych przez Sejm, jak również orzekanie o zgodności z konstytucją i ustawami aktów normatywnych prezydenta oraz rządu. Sąd Konstytucyjny w przedmiocie kontroli konstytucyjności prawa orzeka na wniosek. Podmiotami generalnie legitymowanymi do inicjowania postępowania przed SK są: odnośnie do ustawy lub innego aktu normatywnego uchwalonego

14 Pierwszy skład Sądu Konstytucyjnego ukonstytuowany został 9 marca 1993 roku, a pierwsza sprawa, która trafiła na wokandę SK, rozpatrzona została 15 września 1993 roku.

15 Według ustawy o SK wiece, pikiety i inne działania odbywające się w odległości nie większej niż 100 m od siedziby sądu lub w jego budynku, jeżeli zmierzają do wywarcia wpływu na sędziów lub sąd, uznawane są za ingerencję w działalność sędziów lub SK.

przez Sejm - rząd, grupa co najmniej 1/5 ogólnej liczby posłów, sądy; co do aktów normatywnych prezydenta - grupa co najmniej 1/5 ogólnej liczby posłów, sądy; co do aktów normatywnych rządu - grupa co najmniej 1/5 ogólnej liczby posłów, prezydent, sądy. W kontekście zróżnicowania kompetencyjnego poszczególnych podmiotów do występowania z wnioskami do SK, widoczne jest ograniczenie uprawnień prezydenta, jakkolwiek obok Sejmu ma on prawo występowania do SK z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie zgodności z konstytucją umowy międzynarodowej. Zasadą działania litewskiego SK jest więc zasada skargowości, a jej konsekwencję stanowi to, że może on odmówić rozpatrzenia sprawy lub wydania opinii, jeżeli wniosek nie jest oparty na motywach prawnych.

Co'do zasady litewski model kontroli konstytucyjności prawa ma charakter kontroli abstrakcyjnej, realizowanej w trybie wniosków uprawnionych podmiotów. Konfrontując ogólny przepis art. 106 ustawy zasadniczej, wskazujący sądy jako podmioty uprawnione do inicjowania postępowania przed SK, z przepisem art. 110 i szczegółowymi przepisami rozdziału IV ustawy o Sądzie Konstytucyjnym, okazuje się, że kontrola konstytucyjności prawa realizowana jest również w trybie pytań prawnych. Jeżeli przy rozpatrywaniu konkretnej sprawy ujawnią się uzasadnione wątpliwości co do zgodności z konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, mającego stanowić podstawę rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie, sąd zawiesza postępowanie i występuje do SK o wydanie rozstrzygnięcia (kontrola konkretna). Przedmiotem kontroli konstytucyjności aktów prawnych jest zarówno ich treść oraz zakres regulacji (kontrola materialna), jak i forma aktu prawnego, tryb jego stanowienia (kontrola formalna). Kontrola ta obejmuje swoim zakresem akty już obowiązujące (kontrola represyjna). Z przepisów ustawy wynika jednak, iż w wypadku umów międzynarodowych mogą one stanowić przedmiot orzekania SK przed ich ratyfikacją. W tej sytuacji można więc - jak się wydaje - mówić o kontroli prewencyjnej.

Zasadniczo orzeczenia SK mają charakter ostateczny, co wyraża się w utracie mocy obowiązującej aktu normatywnego - lub jego części - uznanego za sprzeczny z konstytucją albo z konstytucją i ustawami. Utrata mocy obowiązującej takiego aktu prawnego następuje z dniem opublikowania orzeczenia. Orzeczenie Sądu Konstytucyjnego jest więc ostateczne i niezaskarżalne (kontrola bezwzględna). Zgodnie z ustawą o SK, wydane orzeczenia mają moc ustawy i wiążą wszystkie organy władzy, sądy, wszystkie przedsiębiorstwa, instytucje i organizacje, a także funkcjonariuszy państwowych i obywateli. Skutkiem orzeczenia SK o niekonstytucyj-ności aktu prawnego jest adresowany do instytucji i funkcjonariuszy państwowych nakaz uchylenia wydanych na jego podstawie aktów wykonawczych lub rozstrzygnięć w nich zawartych.

Wyjątkiem od ostatecznego charakteru orzeczeń SK jest to, iż zgodnie z ustawą mogą one podlegać swoistej autorewizji. Jeżeli ujawnione zostały nowe, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, nieznane w chwili orzekania albo jeżeli została uchylona norma prawna stanowiąca podstawę prawną orzeczenia, SK może

Wojciech Kręcisz

z własnej inicjatywy dokonać rewizji wydanego orzeczenia - jest to też jedyny przypadek działania SK z urzędu. Ostatecznego charakteru nie mają też orzeczenia Sądu Konstytucyjnego w stosunku do umów międzynarodowych. W tych sprawach wydaje on opinię, a ostateczne rozstrzygnięcie podejmuje Sejm (kontrola względna).

Kompetencje SK nie ograniczają się wyłącznie do realizowania kontroli konstytucyjności prawa. Dodatkowe funkcje litewskiego SK mają charakter opinio-dawczy.

Niezależnie od tego, że SK wydaje opinię w sprawie zgodności z konstytucją zawartej umowy międzynarodowej, wydaje on również opinie w sprawach:

1) naruszenia prawa wyborczego w wyborach parlamentarnych i prezydenckich;

2) istnienia przeszkody w sprawowaniu urzędu prezydenta z uwagi na stan zdrowia;

3) oceny z punktu widzenia zgodności z konstytucją działań posłów i funkcjonariuszy państwowych w związku z postawieniem ich w stan oskarżenia konstytucyjnego.

W sprawach wyborczych Sąd Konstytucyjny wydaje opinię na wniosek prezydenta albo Sejmu, a w sprawie istnienia trwałej przeszkody w sprawowaniu urzędu prezydenta ze względu na stan zdrowia, orzeka na wniosek Sejmu (uchwała podjęta bezwzględną większością ogólnej liczby posłów).

Wykaz literatury podstawowej

Górecki D., Republika Litewska [w:] W. Brodziński, D. Górecki, K. Skotnicki, T. Szymczak, Wzajemne stosunki między władzą ustawodawczą a wykonawczą (Białoruś, Czechy, Litwa, Rumunia, Slowa-cja, Węgry), Łódź 1996.

Górecki D., Sad Konstytucyjny na Litwie [w:] Sądy konstytucyjne w Europie, t. Ą - Białoruś, Litwa, Łotwa, Estonia, red. J. Trzciński, Warszawa 2000.

Grajewski K., Status prawny czlonka Sejmu Republiki Litewskiej (zagadnienia wybrane), „Przegląd Sejmowy" 1995, nr 1.

Konstytucja Republiki Litewskiej, wprowadzenie A. B. Zakrzewski, Warszawa 2000.

Ludwikowska A. M., Sadownictwo konstytucyjne w Europie Srodkowo-Wschodniej w okresie przekształceń demokratycznych. Studium porównawcze, Toruń 1997.

Stociokas S., The status of the President in the system of govemment [w:] Ten Years of the Demokratic Constitutionatism in Central and Eastem Europę, ed. K. Działocha, R. Mojak, K. Wójtowicz, Lublin 2000.

Szura O., Litwa - przemiany polityczne [w:] Dynamika systemów politycznych wybranych państw Europy Środkowej i Wschodniej, Katowice 1995.

Ustawa o Sadzie Konstytucyjnym, przekł. S. Patyra, „Przegląd Sejmowy" 1995, nr 3.

Zieliński J., Systemy konstytucyjne Łotwy, Estonii i Litwy, Warszawa 2000.

Żilus J., The Constitutional Court of The Republic of Lithuania - Historical aspects of establishment and its present kgal status, „Journal of constitutional Law in Eastern and Central Europę" 1994, vol. l, nr 2.

MIROSŁAW GRANAT

Rozdział V

FEDERACJA ROSYJSKA

I. LIKWIDACJA ZSRR

Likwidacja ZSRR została zapoczątkowana - formalnie biorąc - przyjęciem przez poszczególne republiki związkowe, wchodzące w skład ZSRR, deklaracji suwerenności. Pierwsze dokonały tego republiki nadbałtyckie: Estonia (16 listopada 1988), Litwa (18 maja 1989), Łotwa (28 lipca 1989). Przedmiotem tych aktów było domaganie się reformy państwa związkowego, równoprawności tworzących go podmiotów i ograniczenia roli tzw. centrum administracyjnego.

W ślad za republikami bałtyckimi poszły republiki zakaukaskie, Gruzja - 9 marca 1990 i Armenia - 23 sierpnia 1990. O wiele jeszcze bardziej dotkliwym ciosem dla władz centralnych ZSRR stała się Deklaracja Suwerenności Republiki Rosyjskiej (12 czerwca 1990), uchwalona przez Zjazd Deputowanych Ludowych Federacji Rosyjskiej. Po Rosji, analogiczne deklaracje przyjęły jeszcze następujące republiki: Uzbekistan (12 czerwca 1990), Mołdawia (23 czerwca 1990), Ukraina (16 lipca 1990), Białoruś (27 lipca 1990), Turkmenia (22 lipca 1990), Tadżykistan (25 sierpnia 1990), Azerbejdżan (23 września 1990) i Kirgizja (12 grudnia 1990).

W wymienionych wyżej aktach republiki głosiły wyższość własnego ustawodawstwa nad ustawodawstwem ogólnoradzieckim, a także deklarowały swoją pełną suwerenność. W republikach tych zaczęto przeprowadzać wybory rad najwyższych. Zaczynały się w ten sposób kształtować różne systemy polityczne. Oznaczało to dezintegrację jednolitego dotąd systemu politycznego ZSRR.

Kolejnym krokiem prowadzącym do rozpadu ZSRR było ogłaszanie przez poszczególne republiki - wiosną 1990 roku - niepodległości i podejmowanie decyzji o „wychodzeniu" z ZSRR. Jako pierwsze uczyniły to republiki bałtyckie, które do 1940 roku były suwerennymi i niepodległymi państwami (zostały one siłą wcielone do ZSRR wskutek paktu Ribbentrop-Mołotow). Tak więc niepodległość ogłosiły: Litwa (11 marca 1990), Łotwa (4 maja 1990), Estonia (2 lutego 1990). W kwietniu 1990 roku niepodległość proklamowała także Gruzja (wcześniej - 9 marca 1990 roku wypowiedziała ona umowę o utworzeniu ZSRR). Stanowisko tych republik nie było od razu podzielane przez pozostałe.

Czynnikiem, który przyspieszył rozkład ZSRR, był nieudany pucz o charakterze prokomunistycznym, kierowany przez wiceprezydenta G. Janajewa (stanął on na

Mirosław Granat

Federacja Rosyjska

TTT

czele Państwowego Komitetu Stanu Wyjątkowego). Pucz ten (18-21 sierpnia 1991) zakończył się fiaskiem, co umocniło reformatorów na czele z B. Jelcynem (ówczesnym Prezydentem Federacji Rosyjskiej).

Ostatni etap rozpadu ZSRR nastąpił na początku grudnia 1991 roku. Przywódcy trzech republik (Rosji, Ukrainy i Białorusi) podjęli decyzję o natychmiastowej likwidacji ZSRR i utworzeniu przez te republiki Wspólnoty Niepodległych Państw (WNP). W preambule umowy z 8 grudnia 1991 roku (umowa z Białowieży) stwierdzono, iż „Związek Radziecki - jako podmiot prawa międzynarodowego i rzeczywistość geopolityczna przestaje istnieć". 25 grudnia 1991 roku urząd swój złożył ówczesny prezydent ZSRR M. Gorbaczow, zaś 26 grudnia tego roku Rada Republik RN ZSRR podjęła decyzję o samorozwiązaniu się.

Pozostałe republiki przystąpiły do WNP na spotkaniu w Ałma Acie (21 grudnia 1991). Układ ten podpisali przywódcy 11 byłych republik. W 1993 roku do WNP przystąpiła Gruzja, która początkowo odmówiła przystąpienia do tej struktury. Do Wspólnoty nie przyłączyły się natomiast trzy państwa nadbałtyckie, tj. Litwa, Łotwa, Estonia, które już wcześniej zerwały instytucjonalne więzi z innymi republikami, a ich niepodległość uznały władze ZSRR we wrześniu 1991 roku. Republika Litwy przyjęła swoją własną Konstytucję 25 października 1992 roku (została ona przyjęta w referendum), Łotwa przywróciła w pełni moc obowiązującą Konstytucji z 1922 roku, zaś Estonia przyjęła - w referendum - Konstytucję 28 czerwca 1992 roku (nawiązuje ona w swej preambule do Konstytucji z 1938 roku).

ZSRR przestał więc istnieć po blisko 70 latach istnienia (powstał 30 grudnia 1922) po połączeniu się - utworzonej w 1917 roku - sowieckiej Rosji z innymi republikami opanowanymi przez bolszewików. Do 1990 roku ZSRR istniał jako federacja 15 republik związkowych. Do grudnia 1991 roku, czyli do czasu swojej likwidacji, był luźną federacją 12 republik (gdyż w 1990 roku wystąpiły z niego trzy państwa bałtyckie). \

1. PRÓBY ZMIAN PRAWNOUSTROJOWYCH

Władze centralne - od połowy lat osiemdziesiątych - podejmowały wysiłki na rzecz reformowania ustroju politycznego ZSRR. Wiązały się one z prowadzeniem polityki pierestrojki (1985) i gtastnosti (1987). Na fali takiej polityki partii komunistycznej nastąpiła demokratyzacja życia politycznego i ustroju państwa. W stosunkach wewnętrznych ograniczono cenzurę, zaczęto dopuszczać pluralizm w życiu społecznym i politycznym. Polityka ta miała także swój wymiar w stosunkach zewnętrznych (np. współpraca z Zachodem, zgoda na zjednoczenie Niemiec).

Podstawą prawną dla prób zdemokratyzowania sowieckiego ustroju politycznego była nowela z l grudnia 1988 roku do Konstytucji ZSRR (pochodzącej z 1977 roku), a także uchwalenie ustaw o wyborach deputowanych ludowych (wprowa-

dziła ona możliwość zgłaszania kilku kandydatów na jedno miejsce), o głosowaniu ogólnonarodowym (referendum), jak i ustawy o urzędzie prezydenta.

Na mocy noweli do konstytucji powołany został Zjazd Deputowanych Ludowych - jako najwyższy organ ustawodawczy. Zbierał się on raz do roku i z racji swej liczebności (2250 deputowanych) oraz charakteru przypominał wiec, a nie organ o charakterze parlamentu. Ze składu Zjazdu wybierano Radę Najwyższą ZSRR jako organ stale pracujący, sprawujący funkcję ustawodawczą i kontrolną. 14 marca 1990 roku Zjazd dokonał wyboru Prezydenta ZSRR (kolejni mieli być zaś wybierani w wyborach powszechnych). Prezydent miał szerokie kompetencje: od grudnia 1990 roku mógł on powoływać i odwoływać członków rządu bez udziału Zjazdu Deputowanych. Uznawano, iż urząd Prezydenta ZSRR jest niezbędny celem przeciwdziałania tendencjom odśrodkowym w republikach związkowych. Powołano Komitet Nadzoru Konstytucyjnego, który miał kontrolować przestrzeganie przepisów prawnych.

Zmiany dotknęły również partię komunistyczną. Miejsce KPZR w państwie zmieniła, formalnie biorąc, decyzja II Zjazdu Deputowanych Ludowych o wprowadzeniu systemu wielopartyjnego, a także decyzja tegoż Zjazdu (z 11 marca 1990 roku) o usunięciu z Konstytucji ZSRR art. 6 o przewodniej i kierowniczej roli partii. Ów Zjazd uchylił dotychczasowe sformułowanie Stalina o partii jako „sile kierowniczej", ale partia nie potrafiła od razu zrezygnować ze swego statusu konstytucyjnego. Nowy art. 6 Konstytucji ZSRR rozpoczynał się od słów „partia komunistyczna i inne partie polityczne...", co nie dowodziło bynajmniej równości partii.

Wymienione zmiany prawnoustrojowe okazały się mieć ograniczony charakter. Z jednej strony, ułatwiły one pewien pluralizm społeczny i polityczny (np. powstanie ugrupowań politycznych nawiązujących do tradycji sprzed 1917 roku - jak kadeci lub niekomunistycznych frontów społecznych - jak przykładowo Sajudis na Litwie lub Ruch na Ukrainie, wysunięcie postulatów suwerenności i niepodległości przez republiki). Z drugiej strony, nie oznaczały one - jak się okazywało - odejścia od systemu rad i ustanowienia systemu parlamentarnego, pełnego ustanowienia regulacji praw człowieka, sądownictwa konstytucyjnego lub innych jeszcze podstawowych standardów demokratycznych. Przykładowo, mimo pierestrojki nadal w pełni funkcjonował system tzw. propiski (tj. utrudnień dla obywateli w swobodnym przemieszczaniu i osiedlaniu się na terenie kraju) lub też o przepis, według którego o usunięciu śniegu z ulic Moskwy nadal decydował rejonowy komitet partii komunistycznej.

2. WSPÓLNOTA PAŃSTW NIEPODLEGŁYCH (WNP) I JEJ CHARAKTER

WNP (SNG - Sodrużestwo Niezawisimych Gosudarstw) powstała na mocy układu (porozumienia) zawartego na spotkaniu w Puszczy Białowieskiej przywódców Federacji Rosyjskiej, Ukrainy i Białorusi (8 grudnia 1991), a także na mocy porozumień zawartych w Ałma Acie. Stolicą WNP jest stolica Białorusi - Mińsk.

Mirosław Granat

Federacja Rosyjska

Wspólnota ma charakter luźnego ugrupowania, które deklaruje - zgodnie z porozumieniem białowieskim - iż ma charakter otwarty dla wszystkich państw (członków byłego ZSRR), a także dla innych państw. Nie jest ona formą związku państw ani też strukturą ponadpaństwową. Z punktu widzenia prawa międzynarodowego wszyscy członkowie Wspólnoty są samodzielnymi i niepodległymi państwami. Wspólnota ta - jak się ocenia w literaturze - odnosi się do tej samej kategorii organizacji, do których zaliczane są NATO, OJA, OPA czy ASEAN1. WNP, z punktu widzenia prawa międzynarodowego, bywa klasyfikowana też jako międzynarodowa organizacja międzyrządowa2.

Strony porozumienia po utworzeniu WNP zobowiązały się do współpracy w zakresie polityki, bezpieczeństwa, gospodarki, kultury, oświaty, ochrony zdrowia, ochrony środowiska, nauki, handlu, wymiany informacji, ścisłego przestrzegania wzajemnych zobowiązań oraz do zawarcia w tych dziedzinach odpowiednich umów międzynarodowych.

Podstawowym dokumentem kształtującym ustrój WNP stał się statut, przyjęty na posiedzeniu Rady Szefów Państw w Mińsku (w styczniu 1993 roku). Na jego podstawie ukształtował się system organów Wspólnoty, obejmujący organy decyzyjne (Rada Szefów Państw, Rada Szefów Rządów), organy współpracy branżowej (np. Rada Ministrów Spraw Zagranicznych), a także organy pomocnicze (np. Trybunał Gospodarczy, Rada ds. Energii Elektrycznej, Rada ds. Transportu Kolejowego) .

Istotne jest podkreślenie, iż WNP nie uznaje siebie ani za kontynuatora ZSRR, ani też za jego sukcesora. Porozumienie z 9 grudnia 1991 roku porządkowało jednak sytuację międzynarodową na obszarze likwidowanego ZSRR, zapobiegając chaosowi po jego upadku. Jak się ocenia w literaturze przedmiotu, w obrębie Wspólnoty występują także tendencje do odbudowy imperium w nowej formie. Warto dodać, iż 2 czerwca 1996 roku prezydenci Federacji Rosyjskiej i Białorusi podpisali umowę o powołaniu - w ramach WNP - Związku Rosji i Białorusi (Wspólnota Suwerennych Republik).

II. ROSJA JAKO PAŃSTWO FEDERALNE

Nazwy „Rosja" i „Federacja Rosyjska" są równoznaczne (art. l ust. 2 Konstytucji Federacji Rosyjskiej z 1993 roku). Rosja jest określona - na gruncie art. l ust. l Konstytucji - jako demokratyczne federalne państwo prawa o republikańskiej formie rządów.

1 Por. B. Rychłowski, Rosja i WNP - między przeszłością a przyszłością, PISM, Warszawa 1993, s. 15.

2 Ibidem.

Ustrój Federacji Rosyjskiej opiera się na rozgraniczeniach zakresów działania i kompetencji organów władzy państwowej Federacji Rosyjskiej, równouprawnienia i samookreślenia narodów Federacji (art. 5 ust. 3 Konstytucji). W stosunkach wzajemnych z federalnymi organami władzy państwowej wszystkie podmioty Federacji mają równe prawa (art. 5 ust. 4 Konstytucji).

Podmiotem suwerenności i jedynym źródłem władzy w Federacji Rosyjskiej jest jej „wielonarodowy lud" (art. 3 Konstytucji).

Federacja Rosyjska składa się z następujących podmiotów: republik, krajów, obwodów, miast o znaczeniu federalnym, obwodów autonomicznych i okręgów autonomicznych. Owe części składowe Federacji - w tym republiki - nie mają jednak statusu państw niezależnych. W myśl Konstytucji (art. 4 ust. 1) „suwerenność Federacji Rosyjskiej rozciąga się na całe jej terytorium", zaś „Federacja Rosyjska zapewnia integralność i nienaruszalność swojego terytorium" (art. 4 ust. 2). Przy charakterystyce tego podmiotu trzeba podkreślić szczególnie silną pozycję Prezydenta Federacji i Rządu Federacji. Otóż, stosownie do konstytucji federalnej, to one „zapewniają realizację kompetencji federalnej władzy państwowej na całym terytorium Federacji Rosyjskiej". Dany związek państw - obejmowany nazwą Federacja Rosyjska - jest więc typem federacji, nie jest zaś konfederacją.

Układ stosunków między podmiotami Federacji określa Układ Federacyjny (zawarty 31 marca 1992 roku) w Moskwie. Został on podpisany przez 19 republik i Federację Rosyjską (układu nie podpisały Czeczenia, Inguszetia i Tatarstan). Układ został inkorporowany do Konstytucji Federacji Rosyjskiej i przyjął zasadę priorytetu praw i Konstytucji Federacji. Do wyłącznych uprawnień Federacji należą kompetencje określone w art. 71 Konstytucji Federacji. Republiki wchodzące w skład Federacji wykonują władzę państwową na swoim terenie, z wyjątkiem uprawnień przekazanych władzom Federacji.

Podział uprawnień przysługujących poszczególnym podmiotom ma charakter przedmiotowy i związany jest z pozycją danej jednostki w strukturze państwa. W myśl art. 71 Konstytucji, kompetencje Federacji obejmują: przyjęcie i zmianę Konstytucji FR, uchwalanie ustaw federalnych i kontrolę ich wykonania, kontrolę ustroju federalnego i terytorium FR, regulowanie i ochronę praw człowieka, sprawy obywatelstwa, ustanowienie systemu federalnych organów władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, w tym trybu jej organizacji i działania, kształtowanie federalnych organów władzy państwowej, obronę granic i określanie granic, politykę zagraniczną i stosunki międzynarodowe, problemy wojny i pokoju.

Z kolei, do wspólnych kompetencji Federacji i jej podmiotów należą sprawy uregulowane w art. 72 Konstytucji Federacji. Są one następujące: gwarantowanie zgodności prawa republikańskiego (a także prawa innych jednostek) z Konstytucją FR i z ustawami federalnymi, obrona praw człowieka, obrona praw mniejszości narodowych, gwarantowanie praworządności, ustanawianie ogólnych zasad systemu podatkowego, koordynacja kontaktów gospodarczych z zagranicą. Przepisy te -

Mirosław Granat

odnoszące się do wspólnych kompetencji - w jednakowym stopniu dotyczą republik, krajów, jak i pozostałych podmiotów Federacji.

W każdym z wymienionych podmiotów władzę sprawują tworzone przez nie organy władzy państwowej. Systemy tych organów są tworzone samodzielnie, ale zgodnie z „podstawami ustroju konstytucyjnego Federacji Rosyjskiej" oraz ogólnymi zasadami organizacji przedstawicielskich i wykonawczych organów władzy państwowej, ustalonymi przez ustawę federalną (art. 77 Konstytucji FR). Republiki dysponują takimi elementami państwowości jak: konstytucja, republikańskie ustawodawstwo, system organów republikańskich, terytorium (jego granic nie można zmieniać bez zgody republiki), republikańskie obywatelstwo, język państwowy, własne symbole państwowe.

Federalne organy władzy mogą zarazem tworzyć własne organy terenowe i „mianować odpowiednich urzędników" w celu realizacji swoich kompetencji (art. 78 ust. l Konstytucji). Konstytucja zakłada przepływ i przekazywanie kompetencji. Otóż, pewną przeciwwagą dla możliwości tworzenia ogniw federalnych organów w terenie jest też przewidziana przez konstytucję możliwość przekazywania im „realizacji części swoich kompetencji" (jeśli nie jest to sprzeczne z Konstytucją Federacji Rosyjskiej i ustawami federalnymi). Rozgraniczenie kompetencji pomiędzy tymi organami zapewnia Konstytucja z 1993 roku, Umowa Federalna oraz inne umowy o ograniczeniu zakresów działania i kompetencji.

Republika (państwo) ma własną konstytucję i ustawodawstwo. Natomiast kraj, obwód, miasto o znaczeniu federalnym, obwód autonomiczny i okręg autonomiczny mają własny statut i ustawodawstwo.

Podmioty Federacji realizują działania publiczne w ramach ustanowionej jednostki federalnej i korzystają z pewnych atrybutów władzy w przedstawicielstwie Federacji, tj. w Radzie Federacji. Artykuł 102 Konstytucji przyznaje Radzie Federacji prawo do zatwierdzania zmiany granic między podmiotami Federacji. Decyzje w tej sprawie Rada ma prawo podejmować tylko w przypadku istnienia zgody podmiotów Federacji co do zmian ich granic, tzn. tylko wówczas, gdy zostanie podjęta decyzja podmiotów w danej sprawie.

Na podstawie art. 137 Konstytucji FR możliwe jest konstytucyjne przekształcenie krajów i obwodów w republiki lub okręgów autonomicznych w obwody. Możliwy jest też podział jednego podmiotu Federacji na dwa, przyjęcie w skład Federacji jakiegokolwiek z sąsiadujących państw, a także zmiana nazw obecnych podmiotów tej Federacji.

Samodzielność podmiotów Federacji nie powstrzymuje jednak w praktyce dążeń republik i krajów do uniezależnienia się od Federacji. Dążenia te nazywamy suwerenizacja i regionalizacją podmiotów Federacji. Pierwsze zjawisko polega na dojściu do samodzielnej państwowości republik autonomicznych lub na zawarciu porozumień z Federacją na zasadzie suwerenności. Drugie polega na zapewnieniu jednostkom terytorialnym znacznej samodzielności władzy w sprawach gospodarczych, finansowych, ekologicznych.

Federacja Rosyjska

III. OGÓLNA CHARAKTERYSTYKA KONSTYTUCJI FEDERACJI ROSYJSKIEJ

Proces przygotowania nowej konstytucji rozpoczął się w 1991 roku. Prace odbywały się najpierw pod egidą Rady Najwyższej Federacji Rosyjskiej. W projekcie wypracowanym przez ten organ przejawiła się wola do utrzymania podstaw systemu radzieckiego: jak oceniał to działacz demokratyczny A. Sobczak, wśród przewidywanych instytucji ustrojowych dominowały „wszechmocne sowiety", których pozycja była na tyle silna, iż zasada podziału władzy nie miała szans na urzeczywistnienie. Reformatorzy uważali - powołując się na doświadczenie z początku lat 90. - iż silna pozycja rad prowadzi do separatyzmu i spowolnienia reform demokratycznych. W drugim (alternatywnym) projekcie konstytucji - określanym jako projekt prezydencki, założono, że należy zapewnić Rosji stabilną, zdolną do działania władzę państwową, celem zapewnienia jedności i integralności terytorialnej państwa. Przywiązywano także znaczenie do uregulowania praw człowieka (reformatorzy mówili wręcz o „podporządkowaniu idei konstytucji prawom i wolnościom człowieka"). Stąd też tę koncepcję konstytucji określano mianem konstytucji człowieka. Znalazło to swój wyraz w art. 2 Konstytucji, który stanowi, iż „człowiek, jego prawa i wolności są wartością najwyższą".

12 grudnia 1993 roku miały miejsce zarówno wybory do parlamentu, jak i referendum w sprawie nowej Konstytucji Federacji Rosyjskiej. Prezydent Jelcyn w dekrecie określił warunki konieczne do uchwalenia projektu konstytucji (konieczny był udział w głosowaniu co najmniej połowy uprawnionych wyborców i opowiedzenie się za projektem większości biorących udział w głosowaniu). Za przyjęciem konstytucji opowiedziało się 58,4% biorących udział w głosowaniu. Charakterystyczne - jak podkreśla E. Zieliński (Współczesna Rosja. Studium polityczno-ustrojowe, Warszawa 1995) - że w procesie stanowienia konstytucji pominięto parlament, a to z uwagi na jego niechęć do szybkiego uchwalenia konstytucji i stabilizację ustroju. Ponadto prezydent i parlament, jak już zaznaczono wyżej, różnili się co do koncepcji systemu rządów.

Konstytucja z 1993 roku jest - co należy zwłaszcza na wstępie zaznaczyć - przede wszystkim pierwszą demokratyczną konstytucją Rosji. Ma ona stanowić podstawę do funkcjonowania „demokratycznej Rosji" i dlatego traktowana była jako „nowy początek" w rozwoju tego państwa. Wszystkie poprzednie konstytucje Rosji, jak i ZSRR (chodzi tu o Konstytucje z 1918, 1924, 1936 i 1977 roku) w żadnym wypadku nie były demokratyczne. Szczególnie Konstytucje ZSRR z 1936 i 1977 roku stanowiły nie tyle akty prawne (ustawy zasadnicze), ile dokumenty ideologiczne partii. Dlatego też Konstytucja z 1993 roku stanowi przede wszystkim wyraz zakończenia tego okresu w prawie konstytucyjnym Rosji, który wiązał się z władzą sowiecką i jej blisko 70-letnim totalitaryzmem.

Rodzi się pytanie o to, czy Konstytucja Rosji z 1993 roku nie została „skrojona na miarę" określonej osoby, tj. ówczesnego prezydenta Federacji Rosyjskiej Borysa

Mirosław Granat

Jelcyna? Stanowienie tego typu aktów bywa o tyle niebezpieczne, że urząd prezydencki może równie dobrze dostać się w ręce innej osoby, niekoniecznie demokraty. Rosyjscy demokraci odpowiadają na to pytanie w ten sposób, iż konstytucja zawiera szereg zabezpieczeń, np. prezydent jest zobowiązany do działania w zgodzie z ustawami. Ustawy wydaje wyłącznie Zgromadzenie Federalne. Jest to istota sądownictwa konstytucyjnego. Należy wszakże podkreślić, iż funkcja prezydenta nie polega na bezpośrednim sprawowaniu władzy, lecz na sprawowaniu funkcji rozjemczej poprzez „zapewnianie skoordynowanego działania organów państwowych".

Demokraci rosyjscy nie są do końca usatysfakcjonowani kształtem Konstytucji z 1993 roku. Z wersji końcowej projektu prezydenckiego „zniknął" przepis o tym, iż „własność prywatna jest nienaruszalna i ma charakter naturalny". W praktyce zabrakło też realizacji zapowiedzi konstytucji co do uchwalenia ustaw zwykłych, które powinny tworzyć dodatkowe gwarancje dla sprawowania władzy zgodnie z zasadą podziału władzy (np. ustawy dotyczące zasad wprowadzenia stanu wojennego i stanu wyjątkowego). Obecnie jednak punkt ciężkości przeniósł się na przestrzeganie stosowania tej konstytucji w sposób precyzyjny, tak aby była ona podstawą demokratycznego rozwoju Rosji.

1. PRAWA CZŁOWIEKA I OBYWATELA

Konstytucja uznaje prawa i wolności człowieka za niezbywalne i przysługujące każdemu z urodzenia. Są one uznane i gwarantowane zgodnie z ogólnie przyjętymi zasadami i normami prawa międzynarodowego oraz zgodnie z konstytucją (art. 17). Należy więc stwierdzić, iż ustrojodawca rosyjski stoi na gruncie naturalnej genezy praw człowieka.

Konstytucja wymienia cały szereg praw i określa ich zakres, z tym iż zgodnie z art. 17 listy tej nie można uznać za zamkniętą. Wśród nich zwraca uwagę fakt, że ważne miejsce zajmują prawa socjalne. Są one rozbudowane (np. prawo do mieszkania, prawo do bezpłatnego kształcenia - poza wszakże wykształceniem wyższym). Przykładowo, wspomniane prawo do mieszkania polega na tym, że: a) nikt nie może zostać samowolnie pozbawiony mieszkania, b) organy władzy państwowej i organy samorządu terytorialnego popierają budownictwo mieszkaniowe i stwarzają warunki do realizacji prawa do mieszkania, c) potrzebującym mieszkania niezamożnym oraz innym określonym w ustawie obywatelom przydzielane jest ono bezpłatnie lub za przystępną opłatą z państwowych, municypalnych i innych zasobów mieszkaniowych, zgodnie z normami ustalonymi przez ustawę. W myśl zaś art. 18 prawa i wolności człowieka i obywatela stosuje się bezpośrednio. Wyznaczają one sens, treść i sposób stanowienia ustaw, działalność władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz samorządu terytorialnego i są zapewniane przez wymiar sprawiedliwości.

Federacja KosyjsEa

Szczegółowe relacjonowanie ujęcia przez konstytucję poszczególnych praw jest tu o tyle niecelowe, iż fakt wymienienia w konstytucji podstawowych praw nie może być interpretowany „jako umniejszanie innych ogólnie uznanych praw i wolności człowieka i obywatela" (por. art. 55 Konstytucji). Konstytucja poręcza: prawo do życia (art. 20), z tym iż nie rezygnuje z określenia momentu początku i końca życia, równość wobec prawa i sądu (art. 19), prawo do wolności i nietykalności osobistej (art. 21), do nienaruszalności życia prywatnego (art. 23), prawo do określania i deklarowania swojej przynależności narodowej (art. 26), prawo do swobodnego poruszania się, wyboru miejsca pobytu i zamieszkania (art. 27), wolność sumienia i wyznania (art. 28), prawo do uzyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 29), prawo do zrzeszania się (art. 30), ochrony macierzyństwa, dzieci i rodziny (art. 38), prawo do mieszkania (art. 40).

Konstytucja ustanawia zasadę ochrony własności i gwarantuje prawo dziedziczenia (art. 35).

Jeśli chodzi o realizację praw człowieka, to istotną deklarację w tej materii zawiera art. 17: ustrojodawca uznaje i gwarantuje prawa i wolności człowieka i obywatela zgodnie z ogólnie przyjętymi zasadami i normami prawa międzynarodowego oraz zgodnie z niniejszą konstytucją. Konstytucja - wśród tych gwarancji - wymienia jedynie odpowiedzialność odszkodowawczą państwa za szkody wyrządzone przez bezprawne działania organów władzy lub ich funkcjonariuszy.

Konstytucja Federacji Rosyjskiej wyraża, jak się wydaje, pełny katalog praw człowieka i obywatela. Przepisy rozdziału II Konstytucji stanowią przypuszczalnie najmniej oryginalną część tej ustawy, w tym znaczeniu, iż odpowiadają one ogólnie przyjętym międzynarodowym standardom dotyczącym praw człowieka i faktycznie je odtwarzają. Istnieje jednak problem przestrzegania tych praw w praktyce. Ważną kwestią jest też brak zgodności między normami ustawodawstwa federalnego a ustawodawstwem podmiotów Federacji dotyczącym praw człowieka.

l

2. POZYCJA PREZYDENTA FEDERACJI ROSYJSKIEJ

Władza państwowa sprawowana jest w Rosji na podstawie podziału władzy na władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Organy tych władz są od siebie niezależne (art. 10). Władzę sprawują Prezydent Federacji Rosyjskiej, Zgromadzenie Federalne (złożone z Rady Federacji i Dumy Państwowej), Rząd FR, a także sądy (art. 11). Poza tym systemem organów znajduje się samorząd terytorialny. Organy tego samorządu nie wchodzą w skład systemu organów władzy państwowej (art. 12).

O pozycji prezydenta w systemie organów państwa może świadczyć miejsce przepisów dotyczących go w systematyce konstytucji - regulacja jego pozycji w rozdziale czwartym poprzedza uregulowanie pozycji Zgromadzenia Federalnego (rozdz. 5) i rządu (rozdz. 6).

Mirosław Urańat

l

I [•ULI, P!

Prezydent Federacji Rosyjskiej jest określony w konstytucji jako głowa państwa, gwarant konstytucji, gwarant praw i wolności człowieka i obywatela, podmiot określający podstawowe kierunki wewnętrznej i zagranicznej polityki państwa, a także jako reprezentant Federacji Rosyjskiej w kraju i w stosunkach międzynarodowych (art. 80).

Prezydent jest wybierany - na okres 4 lat - w wyborach powszechnych i bezpośrednich. O urząd ten może się ubiegać obywatel Rosji, który ukończył 35 rok życia i od co najmniej 10 lat stale zamieszkuje na terytorium Federacji Rosyjskiej. Ta sama osoba nie może piastować dłużej urzędu prezydenta niż przez dwie kolejne kadencje.

Prezydent ma prawo do wydawania dekretów i rozporządzeń. Powołuje on szefa rządu (za zgodą Dumy), zaś na wniosek premiera - wicepremierów i ministrów. Może on przewodniczyć posiedzeniom gabinetu, a także ma prawo zdymisjonować go.

W zakresie stosunków z Dumą Państwową, prezydent zarządza do niej wybory, rozwiązuje Dumę w przypadkach i w trybie określonym w konstytucji, przedkłada jej projekty ustaw, podpisuje i ogłasza ustawy. Zwraca się do Zgromadzenia Federalnego z dorocznym orędziem o stanie państwa i podstawowych kierunkach wewnętrznej i zewnętrznej polityki państwa.

Prezydent ma rozległe uprawnienia kreacyjne. Przedstawia kandydatów na stanowiska: prezesa banku centralnego, sędziów Sądu Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Arbitrażowego, prokuratora generalnego, powołuje sędziów innych sądów federalnych.

Prezydent ma określone kompetencje w zakresie bezpieczeństwa państwa. I tak, jest on najwyższym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych. Ma prawo do wprowadzenia stanu wojennego i wyjątkowego. Tworzy on i przewodniczy Radzie Bezpieczeństwa Federacji Rosyjskiej, zatwierdza doktrynę wojskową państwa, powołuje i odwołuje najwyższe dowództwo Sił Zbrojnych Federacji Rosyjskiej.

W zakresie stosunków zagranicznych, prezydent kieruje polityką zagraniczną państwa, prowadzi rokowania i podpisuje umowy międzynarodowe, podpisuje listy uwierzytelniające. Jeśli chodzi o stosunki wewnętrzne, prezydent rozstrzyga sprawy obywatelstwa, nadaje odznaczenia państwowe, tytuły i wyższe stopnie wojskowe, stosuje prawo łaski.

Bardzo rozległe kompetencje prezydenta rodzą pytania o to, czy jego pozycja nie zakłóca zasady równowagi władz? Czy nie należało dać więcej kompetencji Zgromadzeniu Federalnemu? Rosyjska doktryna prawa odpowiada, iż w warunkach tak dużego państwa, jakim jest Rosja, pierwszoplanowym problemem jest zapewnienie efektywnej pracy aparatu państwowego.

Dodać należy, iż prezydent może zostać złożony z urzędu przez Radę Federacji jedynie na podstawie wysuniętego przez Dumę oskarżenia o zdradę stanu lub popełnienie innego ciężkiego przestępstwa, potwierdzonego oskarżeniem Sądu Najwyższego FR „o wystąpieniu w działaniach Prezydenta FR znamion przestępstwa"

Federacja Rosyjska

oraz orzeczeniem Sądu Konstytucyjnego FR „o przestrzeganiu obowiązującego trybu wysunięcia oskarżenia" (art. 93 Konstytucji).

2.1. Rząd Federacji Rosyjskiej

Rząd Federacji Rosyjskiej składa się z przewodniczącego rządu (premiera), jego zastępców, a także z ministrów. Obok pojęcia rządu wąsko rozumianego (odpowiednika gabinetu), w FR funkcjonuje również rząd federalny w szerokim rozumieniu (składają się na niego wszystkie federalne organy władzy wykonawczej). W jego skład, obok gabinetu, wchodzą: przewodniczący komitetów państwowych, szefowie służb, szefowie agencji oraz inne osoby określone w ustawie o rządzie federalnym z grudnia 1992 r.

Premier rządu jest powoływany przez Prezydenta Federacji Rosyjskiej, z tym iż prezydent czyni to za zgodą Dumy Państwowej. Wniosek w sprawie kandydata na szefa rządu jest przedkładany nie później niż w ciągu dwóch tygodni od chwili objęcia urzędu przez nowo wybranego prezydenta lub od chwili dymisji rządu. Duma jest ograniczona w ewentualnym kontestowaniu propozycji prezydenta zarówno gdy idzie o czas przeznaczony na zajęcie stanowiska (ma na to dwa tygodnie), jak i o możliwość niewyrażenia zgody na kandydaturę przedstawioną przez prezydenta. Po trzykrotnym bowiem odrzuceniu przedstawionych przez prezydenta kandydatur, prezydent samodzielnie powołuje szefa rządu, rozwiązuje Dumę i zarządza nowe wybory.

Przewodniczący rządu określa podstawowe kierunki jego działalności, organizuje też jego pracę. Rząd zapewnia realizację jednolitej polityki (finansowej, kredytowej i pieniężnej, a także w dziedzinie kultury, nauki, edukacji, ochrony zdrowia, zabezpieczenia społecznego, ekologii) na terytorium Federacji. Konstytucja czyni go również odpowiedzialnym za realizację polityki zagranicznej, za działania w zakresie zapewnienia: obrony kraju i jego bezpieczeństwa, praworządności, porządku publicznego, praw i wolności obywateli, ochrony własności oraz zwalczania przestępczości. Strukturę rządu i tryb jego pracy określa ustawa federalna o rządzie z 22 grudnia 1992 r.

Na podstawie i w celu realizacji przepisów konstytucji, ustaw i dekretów rząd wydaje uchwały i rozporządzenia, a także zapewnia ich wykonanie. Są to akty prawne powszechnie obowiązujące na terytorium Federacji. Charakterystycznym rozwiązaniem jest to, iż owe akty prawne rządu, w razie ich sprzeczności z kostytucją, ustawami federalnymi i dekretami mogą zostać uchylone właśnie przez Prezydenta FR.

Ustąpienie rządu może być następstwem kilku procedur. Po pierwsze, rząd może podać się do dymisji (przyjmuje ją lub nie Prezydent Federacji). Po wtóre, sam Prezydent FR ma prawo do zdymisjonowania rządu, przy czym przesłanki owej dymisji nie są sprecyzowane w konstytucji. Po trzecie, Duma Państwowa może wyrazić rządowi wotum nieufności. Jest ono podejmowane większością głosów

l

146

Mirosław Granat

ogólnej liczby deputowanych do Dumy. W wypadku uchwalenia takiego wotum wobec rządu, ostateczna decyzja co do statusu rządu służy i tak prezydentowi państwa. Prezydent FR ma prawo albo zdymisjonować rząd (czyli przychylić się do wniosku Dumy), albo nie zgodzić się z jej decyzją. Kolejne ograniczenie parlamentu (w jego relacji do głowy państwa) polega na tym, iż jeśli Duma w okresie 3 miesięcy powtórnie wyrazi wotum nieufności dla rządu, to prezydent może albo rozwiązać Dumę, albo zdymisjonować rząd.

Premier może wystąpić do Dumy Państwowej z wnioskiem o udzielenie wotum zaufania dla rządu. Jeśli Duma odmówi udzielenia wotum zaufania, ostateczna decyzja co do losu rządu spoczywa i tak w rękach Prezydenta FR: albo dymisjonuje on rząd, albo rozwiązuje Dumę i zarządza nowe wybory.

Dla władzy wykonawczej w Rosji charakterystyczna jest więc dominacja prezydenta nad rządem. W literaturze wypowiadany jest pogląd, iż rząd federalny jest „przedłużeniem urzędu prezydenta Federacji"3. Prezydent powołuje rząd (wprawdzie za zgodą Dumy, ale możliwość jej odmowy jest ograniczona), ma prawo uchylania jego aktów prawnych, wreszcie dymisjonowania go. Może on także swobodnie powoływać i odwoływać innych członków rządu. Z kolei działania Dumy wobec rządu (przykładowo - udzielenie wotum nieufności) obarczone są ryzykiem rozwiązania jej przez prezydenta i zarządzenia nowych wyborów.

Czy zatem Konstytucja Federacji Rosyjskiej z 1993 r. ustanawia prezydencki system rządów? Ustrój Rosji, z tego punktu widzenia, trudno jednoznacznie sklasyfikować. Występują w tej mierze zróżnicowane opinie. W ocenie M. Lesage'a, wybitnego znawcy tej problematyki, mówienie o ustroju prezydenckim w Rosji nie jest w pełni zasadne4. Mimo iż prezydent posiada bardzo silną pozycję, to istnieją też argumenty przeciwko tezie o ustroju prezydenckim (na przykład: pozycja prezydenta w dużym stopniu opiera się na rządzie, który musi posiadać określone poparcie parlamentu, Duma wyraża zgodę na powołanie premiera, brak „partii prezydenckiej"). Według tego autora, Konstytucja Rosji zawiera przepisy i rozwiązania, które dają możliwość adaptowania roli prezydenta do różnych sytuacji i do różnych schematów ustrojowych. Aby ocenić ustrój współczesnej Rosji, konieczna jest również znajomość nie tylko rozwiązań zawartych w Konstytucji Federacji Rosyjskiej z 1993 r., ale także w konstytucjach poszczególnych jej republik oraz statusu prawnego innych podmiotów wchodzących w jej skład. Trzeba także brać pod uwagę praktykę stosowania tych przepisów, nierzadko odbiegającą od litery prawa.

T

Federacja Rosyjska

TTT

3 Por. E. Zieliński, Współczesna Rosja. Studium poUtyczno-ustrojowe, Warszawa 1995, s. 180.

4 Zob. „Gosudarstwo i Prawo" 1999, nr l, s. 11 i n.

3. WŁADZA USTAWODAWCZA

Parlamentem Federacji Rosyjskiej jest Zgromadzeniie Federalne. Składa się ono z dwóch izb, tj. z Rady Federacji i Dumy Państwowej.. Do Rady Federacji wchodzi po dwóch przedstawicieli każdego z podmiotów Federracji - po jednym z ramienia przedstawicielskiego oraz wykonawczego organu władzy państwowej. Natomiast Duma składa się z 450 deputowanych. Obydwie izlby obradują oddzielnie. Do kompetencji Rady Federacji należy: zatwierdzanie zmiian granic między podmiotami Federacji Rosyjskiej, zatwierdzanie dekretu prezydlenta o wprowadzeniu stanu wojennego i wyjątkowego, rozstrzyganie o użyciu Sił Zbrojnych Federacji poza jej granicami, zarządzanie wyborów prezydenta, zdjęcie prezydenta z urzędu, powoływanie sędziów Sądu Konstytucyjnego, Sądu Najwyższcego i Naczelnego Sądu Arbitrażowego, powoływanie i odwoływanie Prokuratora Generalnego FR.

Obydwie izby parlamentu mają prawo do inicjatywy ustawodawczej. Oprócz nich, prawo to służy: prezydentowi, rządowi, organonii ustawodawczym podmiotów Federacji. Art. 104 Konstytucji prawo to przyznaje tceż - w sprawach należących do ich kompetencji - Sądowi Konstytucyjnemu FR, Sądowi Najwyższemu FR i Naczelnemu Sądowi Arbitrażowemu FR.

Duma może zostać rozwiązana w trzech przypadkach: 1) po trzykrotnym odrzuceniu przez Dumę przedstawionych przez prezyde:nta kandydatur na stanowisko przewodniczącego rządu, prezydent powołuje przewodniczącego rządu, rozwiązuje Dumę i zarządza nowe wybory; 2) gdy Duma — w ciągu trzech miesięcy -powtórnie wyrazi wotum nieufności rządowi, prezydemt dymisjonuje rząd albo rozwiązuje Dumę; 3) gdy Duma odmówi udzielenia wottum zaufania rządowi, prezydent w ciągu 7 dni dymisjonuje rząd albo rozwiązuje Dumę.

3.1. Prawo wyborcze do parlaimentu

Skład Rady Federacji i Dumy Państwowej pochodłzi z demokratycznych wyborów. Do Rady Federacji wybiera się po 2 przedstawiciieli każdego z podmiotów Federacji Rosyjskiej. Wyborcy powołali 178 członków Rady (z 89 podmiotów Federacji). W wyborach obowiązuje system większościowy. Każdy wyborca może głosować na dwóch kandydatów. Kandydatów wysuwają grupy wyborców, partie, bloki partyjne ogólnokrajowe, w skład których mogą wchodłzić organizacje regionalne.

W stosunku do Dumy Państwowej (która liczy 45(0 deputowanych), stosuje się mieszany system wyborczy. Połowa mandatów jest obsaidzana według systemu większościowego (w okręgach jednomandatowych), połowa zaś według systemu proporcjonalnego (z zastosowaniem 5% progu głosów zdiobytych w skali całego kraju przez listy ugrupowań politycznych). Wyborca oddaje dwa głosy: na partię lub blok partyjny (zaznaczając przy tym jedną z trzech w/ymienionych tam osób) i na osobę kandydującą w jednomandatowym okręgu wyboorczym.

muusiaw uranat

3.2. Funkcja ustawodawcza

W ustroju prawnym Rosji występują dwa rodzaje ustaw: federalne ustawy konstytucyjne i ustawy federalne. Pierwsza z nich jest uchwalana przez Dumę Państwową, z udziałem Rady Federacji, w dziedzinach wyraźnie wyszczególnionych w konstytucji federalnej. Są to: przyjęcie do Federacji i utworzenie w jej składzie nowego podmiotu, zmiana statusu podmiotu Federacji, przeprowadzenie referendum, ograniczenie praw i wolności w okresie stanu wyjątkowego, tryb działania rządu federalnego. Federalne ustawy konstytucyjne są uchwalane przy zachowaniu szczególnego trybu. Do ich przyjęcia wymagana jest większość co najmniej 3/4 głosów ogólnej liczby członków Rady Federacji i co najmniej 2/3 głosów ogólnej liczby deputowanych Dumy Państwowej. Ustawy te podpisuje i ogłasza Prezydent Federacji (w terminie 14 dni).

Ustawy federalne są uchwalane we wszystkich innych sprawach, które wymagają regulacji prawnej dokonywanej przez parlament Federacji. Krąg podmiotów uprawnionych do występowania z projektem ustawy jest szeroki, w tym obejmuje organy władzy sądowniczej. Ustawy te są uchwalane przez Dumę większością głosów ogólnej liczby deputowanych. Uchwalone już ustawy są przekazywane do rozpatrzenia Radzie Federacji. Rada ta aprobuje je bezwzględną większością głosów, w terminie 14 dni od przekazania. W razie odrzucenia ustawy federalnej przez Radę Federacji, izby mogą utworzyć komisję rozjemczą celem wyjaśnienia powstałych rozbieżności. Jednak taka ustawa musi być powtórnie rozpatrzona przez Dumę. W wypadku gdy Duma nie zgadza się z decyzją Rady Federacji, ustawa podjęta większością 2/3 ogólnej liczby deputowanych Dumy zostaje uchwalona. Prezydent ma 14 dni na podpisanie i ogłoszenie ustawy federalnej. W razie niepodpisania jej w przewidzianym terminie, Duma Państwowa i Rada Federacji jeszcze raz rozpatrują daną ustawę. Ponowne jej uchwalenie większością co najmniej 2/3 głosów w Dumie i w Radzie Federacji powoduje, iż prezydent musi ustawę podpisać w terminie 7 dni5.

3.3. Funkcja kreacyjna

Duma Państwowa i Rada Federacji wykonują swoje uprawnienia kreacyjne odrębnie. Duma powołuje i odwołuje przewodniczącego Banku Centralnego Federacji Rosyjskiej i Rzecznika ds. Praw Człowieka, wyraża także zgodę na powołanie przez Prezydenta Federacji przewodniczącego rządu.

Rada Federacji jest zaś kompetentna do obsady stanowisk sędziowskich w następujących organach Federacji: w Sądzie Konstytucyjnym, Sądzie Najwyższym,

' Por. szerzej - E. Zieliński, op. cit., s. 174.

Federacja Rosyjska

149

Naczelnym Sądzie Arbitrażowym. Rada ta wybiera także Prokuratora Generalnego Federacji.

Na zasadzie parytetu obsadzane jest kierownictwo Izby Obrachunkowej i jej skład. Duma Państwowa wybiera przewodniczącego Izby, a Rada Federacji - zastępcę przewodniczącego. Duma i Rada Federacji wybierają ponadto po połowie składu Izby Obrachunkowej.

3.4. Funkcja kontrolna

Funkcja kontrolna parlamentu jest słabo rozwinięta. Deputowani Dumy Państwowej i członkowie Rady Federacji mogą korzystać z prawa do interpelacji i zapytań, których adresatami są rząd i poszczególni jego członkowie. Obie izby parlamentu mogą sprawować funkcję kontrolną za pośrednictwem Izby Obrachunkowej. Organ ten, obsadzany przez parlament, kontroluje wykonanie budżetu federalnego.

Duma Państwowa ma prawo do wyrażania wotum nieufności dla rządu (zob. pktZ.l).

4. WŁADZA SĄDOWNICZA

Na władzę sądowniczą składa się system sądów powszechnych oraz Sąd Konstytucyjny. Na system sądów powszechnych składają się: Sąd Najwyższy FR, sądy najwyższe republik, sądy krajowe, sądy obwodowe, sądy miejskie, sądy obwodów autonomicznych, sądy okręgów autonomicznych, sądy rejonowe (miejskie), sądy wojskowe w Siłach Zbrojnych.

Sędziowie sądów powszechnych są niezawiśli i podlegają tylko konstytucji i ustawie federalnej. Są oni nieusuwalni. Sędziowie ci mają prawo do badania zgodności z ustawami aktów wydanych przez organ państwowy lub inny organ.

5. SĄD KONSTYTUCYJNY

Rosyjskie sądownictwo konstytucyjne ma bardzo krótką historię. Analizując kształtowanie się tej jurysdykcji, trzeba wziąć pod uwagę to, iż przepisy i normy prawne - przynajmniej do niedawna - wcale nie były najważniejszymi regulatorami życia publicznego w tym kraju.

5.1. Komitet Nadzoru Konstytucyjnego (1990-1991)

W latach 1990-1991 funkcjonował Komitet Nadzoru Konstytucyjnego ZSRR. Komitet miał się zajmować kontrolą zgodności z Konstytucją ZSRR aktów

Federacja Rosyjska

151

prawotwórczych ZSRR i republik związkowych, umów międzynarodowych i aktów organizacji społecznych. Do kompetencji Komitetu należała także kontrola prawidłowości zastosowania procedury odpowiedzialności konstytucyjnej wobec najwyższych funkcjonariuszy państwa. Zasadą działania Komitetu było prowadzenie kontroli w trybie prewencyjnym. Wyjątkowo dopuszczano kontrolę następczą.

Członkowie Komitetu byli wybierani przez Zjazd Deputowanych Ludowych -na wniosek Prezydenta ZSRR - na okres 10 lat. Członkowie Komitetu nie byli sędziami ani nie przysługiwał im taki tytuł.

Postępowanie kontrolne miało być prowadzone na wniosek kompetentnych organów państwowych i grup deputowanych. Komitet mógł wszcząć kontrolę z inicjatywy własnej. W zdecydowanej liczbie przypadków działał on właśnie w takim trybie (na wniosek innych podmiotów rozpatrzył on tylko 5 spraw). Komitet wydawał opinie o niezgodności aktu prawnego z konstytucją. Były one kierowane do organu, który wydał dany akt, celem usunięcia niezgodności. Jeżeli opinia o niezgodności dotyczyła aktów Zjazdu Deputowanych Ludowych, to musiała być ona rozpatrzona na jego najbliższym posiedzeniu (większością 2/3 głosów mogła być ona odrzucona). Akty podustawowe traciły natomiast moc obowiązującą z chwilą wydania przez Komitet negatywnej opinii.

Komitet Nadzoru Konstytucyjnego ZSRR nie był i nie może być zaliczony do organu typu sądu konstytucyjnego, gdyż jego status nie polegał na sprawowaniu faktycznej sądowej kontroli konstytucyjności prawa. Jego idea współgrała z zasadą jednolitości władzy. Był instytucją z ostatniej fazy upadku władzy sowieckiej i miał na celu - poprzez badanie zgodności prawa z konstytucją - wzmocnić rangę Konstytucji ZSRR. Komitet był instrumentem kontrolnym Zjazdu Deputowanych Ludowych i Rady Najwyższej ZSRR.

Komitet wydał w sumie około 20 opinii, na które powinno się spojrzeć dwojako. Z jednej strony, organ ten wystąpił przeciwko najgorszym występkom sowieckiego systemu prawnego, na przykład przeciwko praktyce prawodawstwa tajnego. Z drugiej strony, opinie Komitetu zmierzały do powstrzymania upadku ZSRR. Komitet dezawuował więc prawodawstwo republik bałtyckich (określał je mianem „separatystycznego") i hamował możliwości kształtowania prawa przez reformatorów i demokratów.

5.2. Sąd Konstytucyjny Rosji (lata 1991-1993)

Sąd ten funkcjonował od listopada 1991 roku do października 1993 roku. Liczył on nominalnie 15 sędziów (Zjazd Deputowanych Ludowych zdołał obsadzić 13 miejsc). Ustrój tego Sądu określała ustawa z 12 lipca 1991 roku.

Sąd Konstytucyjny został wyposażony w szerokie kompetencje, ale ich precyzyjne ujęcie nastręczało trudności lub było wręcz niemożliwe, a to z racji ich słabego określenia. Po pierwsze, nie było jasne, czy przedmiotem kontroli są „akty norma-

tywne", czy też akty prawne o charakterze konkretno-indywidualnym, często pozbawione przy tym znaczenia prawnego. Po drugie, zakres władzy sądzenia nie był należycie rozgraniczony od kognicji sądów powszechnych, co skutkowało tym, iż w praktyce Sąd ten wkraczał w domenę sądów powszechnych, rozstrzygając szczegółowe problemy z różnych dziedzin prawa. Sąd ten nabywał w ten sposób cech powszechnego sądu apelacyjnego6.

Pomimo tego, iż art. 13 ustawy o Sądzie Konstytucyjnym zastrzegał, iż „Sąd Konstytucyjny RF SRR nie rozpatruje problemów o charakterze politycznym", trybunał ten znalazł się w samym centrum sporów i konfliktów między Zjazdem Deputowanych Ludowych a prezydentem. Sąd faworyzował pozbawiony legitymacji demokratycznej parlament, a jednocześnie nakładał rygory na demokratycznie wybranego prezydenta. Jak ocenia W. Sokolewicz, Sąd ten kierował się nie tylko literą konstytucji, lecz również swoiście rozumianą własną „świadomością prawną", lekceważąc zaś potrzebę kodyfikacji zasad swego postępowania. Śmiało rozstrzygał on sprawy na zasadzie analogii, tworzył prawo oraz - nie bez winy rozstrzygnięć ustawodawczych, które dawały ku temu sposobność - wdawał się (wbrew istocie sądownictwa konstytucyjnego) w badanie faktów. Swoistym przykładem wspomnianych praktyk był przypadek, w którym Sąd Konstytucyjny rozstrzygnął -z własnej inicjatywy - o niezgodności z konstytucją zapowiedzianego w telewizyjnym wystąpieniu dekretu prezydenta, który nie był jeszcze opublikowany.

Jesienią 1993 roku nastąpiło przeciwstawienie sobie, z jednej strony - Zjazdu Deputowanych Ludowych i 9 sędziów, z drugiej zaś prezydenta i 4 innych sędziów. Przewodniczący Sądu Walerij Zorkin podał się do dymisji. Prezydent Borys Jelcyn dekretem z 7 października 1993 roku stwierdził „niemożność funkcjonowania Sądu Konstytucyjnego w składzie niekompletnym".

5.3. Sąd Konstytucyjny w Rosji na gruncie Konstytucji z 1993 r.

Sąd Konstytucyjny działa na podstawie przepisów Konstytucji Federacji Rosyjskiej z 12 grudnia 1993 roku i ustawy konstytucyjnej z 21 lipca 1994 roku o Sądzie Konstytucyjnym Federacji Rosyjskiej. Sąd ten rozpoczął swoją działalność z dniem 7 lutego 1995 roku i składa się z 19 sędziów. Sędziowie są powoływani przez Radę Federacji, na wniosek prezydenta. Kandydatury może zgłaszać szeroki krąg podmiotów - począwszy od podmiotów „politycznych" (np. deputowani obu izb parlamentu), poprzez naczelne organy sądownictwa i administracji, do ogólnorosyj-skich stowarzyszeń prawniczych, naukowych i uczelni. Kadencja sędziego wynosi 12 lat. Powołanie na druga kadencję jest niedopuszczalne.

6 Por. szerzej W. Sokolewicz, Sąd Konstytucyjny Federacji Rosyjskiej [w:] Sądy konstytucyjne w Europie, red. J. Trzciński, t. 4, Warszawa 2000.

ii

T7Z

Mirosław Granat

W badaniu zgodności prawa z Konstytucją Federacji Rosyjskiej, art. 125 tejże Konstytucji rozróżnia cztery zakresy kontroli. Jest to:

a) kontrola zgodności z konstytucją aktów organów Federacji (art. 125 ust. 2 pkt a Konstytucji),

b) kontrola zgodności z konstytucją aktów normatywnych podmiotów Federacji (art. 125 ust. 2 pkt b Konstytucji),

c) kontrola zgodności z konstytucją umów federalnych (art. 125 pkt 2 lit. c),

d) kontrola zgodności z konstytucją umów międzynarodowych przed ich wejściem w życie (art. 125 pkt 2 lit. d Konstytucji).

Obok badania zgodności prawa z konstytucją, Sąd Konstytucyjny rozpatruje spory kompetencyjne, wydaje opinie w sprawie przestrzegania ustalonego trybu postawienia Prezydenta Federacji Rosyjskiej w stan oskarżenia, dokonuje wykładni przepisów konstytucji. Warto też pamiętać, na co zwracano uwagę już wcześniej, iż rosyjskiemu Sądowi Konstytucyjnemu służy prawo inicjatywy ustawodawczej.

Wniosek o zbadanie konstytucyjności aktów prawnych, w tym umowy międzynarodowej, przysługuje: Prezydentowi FR, Radzie Federacji, Dumie Państwowej, '/5 członków każdej z tych izb parlamentu, rządowi, Sądowi Najwyższemu, Naczelnemu Sądowi Arbitrażowemu, a także organom władzy ustawodawczej i wykonawczej podmiotów Federacji (art. 88 ustawy).

Przed rosyjskim Sądem Konstytucyjnym występuje zarówno skarga konstytucyjna, jak i pytanie prawne.

Legitymacja do wystąpienia ze skargą konstytucyjną służy obywatelom, zrzeszeniom obywateli, a także - w myśl art. 96 ustawy - „innym organom i osobom wskazanym w ustawie federalnej". Gdy idzie o obywateli, to należy wskazać, iż podmiotem uprawnionym są także cudzoziemcy i i bezpaństwowcy, gdyż korzystają oni z praw i mają obowiązki na równi z obywatelami Federacji Rosyjskiej. „Inne osoby" oznaczają w praktyce prokuratora generalnego i rzecznika ds. praw człowieka7. Skarga jest dopuszczalna pod pewnymi warunkami, z których niektóre są specyficzne. Mianowicie, ustawodawca rosyjski nie wymaga wyczerpania toku instancji przed złożeniem skargi. Dalej, ustrój Sądu nie zna przepisów, które przewidywałyby możliwość odmowy rozpatrzenia skargi jako „jawnie bezzasadnej"8.

Sądy powszechne i arbitrażowe którejkolwiek z instancji, w każdej fazie postępowania, mogą zgłosić pytanie prawne do Sądu Konstytucyjnego, jeśli są przekonane o niezgodności z konstytucją przepisów ustawy, które mają być stosowane w konkretnej rozpatrywanej sprawie. Zarzut niekonstytucyjności takich przepisów może być podniesiony także przez stronę procesu. Postępowanie w tej sprawie

7 Zob. W. Sokolewicz, op. cit., s. 326.

8 Por. bliżej ibidem, s. 326.

Federacja Rosyjska

153

podlega zawieszeniu - do chwili wydania wyroku przez trybunał. Należy nadmienić, iż w latach 1995-1996 Sąd Konstytucyjny wydał tylko dwa orzeczenia na skutek pytań prawnych. W siedmiu innych przypadkach wnioski takie zostały odrzucone.

Próbując porównać ustrój Sądu Konstytucyjnego, jaki funkcjonuje na gruncie obowiązujących przepisów konstytucyjnych (z 1993 roku), z sądownictwem konstytucyjnym w latach 1991-1993, dość jasno widać, iż zmiany w Rosji zmierzają w kierunku ustanowienia jurysdykcji konstytucyjnej par excellence. Ale rosyjskie sądownictwo konstytucyjne zachowuje także nadal cechy specyficzne. Przykładem tego jest utrzymywanie kompetencji Sadu Konstytucyjnego do występowania z inicjatywą ustawodawczą „w sprawach objętych zakresem swej właściwości". W Rosji pod znakiem zapytania stoi także wykonywanie orzeczeń Sądu Konstytucyjnego (jak również orzeczeń sądów powszechnych).

Obok Sądu Konstytucyjnego Federacji Rosyjskiej, działa także 12 sądów konstytucyjnych w poszczególnych republikach wchodzących w skład Wspólnoty Państw Niepodległych.

Wykaz literatury podstawowej

Konstytucja Federacji Rosyjskiej, red. A. Bosiacki, Warszawa 2000.

B. Rychłowski, Rosja i WNP - między przeszłością a przyszlością, PISM, Warszawa 1993.

W. Sokolewicz, Sąd Konstytucyjny Federacji Rosyjskiej [w:] Sądy konstytucyjne w Europie, red.

J. Trzciński, t. 4, Warszawa 2000. E. Zieliński, Współczesna Rosja. Studium polityczno-ustrojowe, Warszawa 1995.

T

WIESŁAW SKRZYDŁO

Rozdział VI

REPUBLIKA RUMUNII

I. OGÓLNA CHARAKTERYSTYKA KONSTYTUCYJNEJ EWOLUCJI USTROJU POLITYCZNEGO

Historię współczesnej państwowości Rumunii charakteryzuje wiele cech szczególnych, wyróżniających ten kraj spośród państw Europy Środkowej i Wschodniej. Historia ta sięga początków drugiej połowy XIX wieku, kiedy to doszło do połączenia księstw naddunajskich: Mołdawii i Wołoszczyzny, które stworzyły jeden organizm państwowy. Zgromadzenie Narodowe nowego państwa proklamowało jego powstanie pod nazwą Rumunia. W lipcu 1866 roku uchwalona została konstytucja przyjmująca system parlamentarny, oparty na wzorach konstytucji belgijskiej z 1831 roku. Był to ustrój monarchii konstytucyjnej.

Po pierwszej wojnie światowej terytorium Rumunii zostało znacznie powiększone, a 27 marca 1923 roku doszło do uchwalenia Konstytucji Królestwa Rumunii opartej na założeniach liberalno-demokratycznych. Nie obowiązywała ona jednak długo, gdyż w wyniku zasadniczych zmian politycznych, wyrażających szeroko występujące w Europie w latach trzydziestych tendencje antydemokratyczne, doszło do wprowadzenia w Rumunii rządów „silnej ręki". W konsekwencji 27 lutego 1938 roku uchwalono nową konstytucję, która całość władzy w państwie koncentrowała w rękach monarchy. Nie ponosił on przy tym żadnej odpowiedzialności politycznej przed parlamentem, którego funkcja została ograniczona do roli ciała doradczego monarchy.

Tendencje totalitarne w ustroju państwa uległy wzmocnieniu po 1938 roku, w ich wyniku doszło do abdykacji Karola II, wstąpienia na tron niepełnoletniego Michała I. Doprowadziło to do przejęcia w 1940 roku władzy w państwie przez nacjonalistyczną Żelazną Gwardię, której przywódca łon Antonescu wprowadził 4 września 1940 roku dyktaturę. Rumunia stała się sojusznikiem Niemiec hitlerowskich, biorąc po ich stronie udział w II wojnie światowej.

Obalenie 23 sierpnia 1944 roku dyktatury Antonescu zapoczątkowuje zwrot w polityce Rumunii, powołany został rząd proklamujący udział Rumunii w wojnie po strome koalicji antyhitlerowskiej. Wkroczenie Armii Czerwonej na teren Rumunii przesądziło o powojennych losach tego państwa, które na kilkadziesiąt lat znalazło się w sferze dominacji ZSRR.

l

Wiesław Skrzydło

W grudniu 1947 roku król Michał I został zmuszony do abdykacji, a parlament proklamował Rumuńską Republikę Ludową i uchylił Konstytucję z 1938 roku. Nowy ustrój państwa demokracji ludowej wprowadziła Konstytucja z 13 kwietnia 1948 roku. Konstytucja ta miała charakter przejściowy, gdyż 12 września 1952 roku została zastąpiona nową ustawą zasadniczą, opartą na wzorach Konstytucji ZSRR z 1936 roku. Obowiązywała ona do 1965 roku, kiedy to 21 sierpnia uchwalona została nowa ustawa zasadnicza, wprowadzająca także nową nazwę państwa: Socjalistyczna Republika Rumunii. W wyniku tych zmian dokonały się przeobrażenia w strukturach władzy państwowej, a zewnętrznym ich wyrazem było tworzenie wspólnych organów partyjno-państwowych i łączenie przez funkcjonariuszy partii komunistycznej także stanowisk państwowych. Przywódca Rumuńskiej Partii Komunistycznej dysponował władzą dyktatorską, stosując totalitarne metody rządów, pełnił jednocześnie funkcję prezydenta państwa.

Wśród państw pozostających pod dominacją ZSRR Rumunia zajmowała pozycję szczególną. Położenie geograficzne, polityka kierownictwa partyjno-państwo-wego i wykorzystywanie napięć w stosunkach radziecko-chińskich pozwalało przywódcom Rumunii zajmować niekiedy inne stanowisko niż to, które proklamowała Moskwa i państwa Europy Centralnej. W niektórych kwestiach polityki europejskiej Rumunia zajmowała stanowisko bardziej samodzielne, co doprowadzało czasami do napięć w stosunkach Moskwa-Bukareszt.

W polityce wewnętrznej Rumunii i w metodach sprawowania władzy dominowały formy totalitarnej dyktatury. Miało to swoje konsekwencje w 1989 roku, gdy w grudniu doszło do krwawych wystąpień ludności wobec dyktatorskiego reżimu N. Ceau§escu. Gdy inne państwa Europy Środkowej i Wschodniej weszły za przykładem Polski na drogę transformacji ustrojowej, kierownictwo partyjno-państwo-we Rumunii przeciwstawiło się dążeniom narodu. Doszło do krwawych wydarzeń, w wyniku których obalona została dyktatura N. Ceau§escu i jego ekipy, a kraj wstąpił na tory trudnej i złożonej przebudowy ustrojowej, oznaczającej przechodzenie od totalitaryzmu do demokracji. Był to jednak ruch spontaniczny, nie miał bowiem programu i przygotowanych wcześniej struktur organizacyjnych.

W przeszłości Rumunia przechodziła różne etapy historii, wyznaczały je także m. in. zmieniające się formy ustroju politycznego. Występowały wśród nich m.in. formy demokracji parlamentarnej, ale przeważały systemy oparte na rządach autorytarnych czy wręcz totalitarnych1. Wejście na tory demokratycznych przekształceń ustrojowych stawia otwartym problem poszukiwań właściwego systemu politycznego, odpowiadającego aspiracjom społecznym, współczesnym tendencjom europejskim, jak też potrzebom i wyzwaniom, jakie niósł koniec XX wieku. Czy

1 W. Brodziński, Republika Rumunii [w:] W. Brodziński, D. Górecki, K. Skotnicki, T. Szymczak, Wzajemne stosunki między władzą ustawodawczą a wykonawczą (Bialoruś, Czechy, Litwa, Rumunia, Słowacja, Węgry), Łódź 1996, s. 102.

Republika Rumunii

w tych poszukiwaniach Rumunia mogła skorzystać z własnych doświadczeń i nawiązywać do rodzimych rozwiązań ustrojowych? Odpowiedź na tak postawione pytanie jest prosta. W sensie pozytywnym tych doświadczeń było mało i współcześnie nie są one przydatne. Były więc raczej doświadczenia negatywne, ukazujące, jakie zgubne skutki dla społeczeństwa i państwa niesie stosowanie ustroju totalitarnego, czego należy unikać w opracowywanych koncepcjach ustrojowych i odpowiadających im rozwiązaniach prawnych.

II. PRACE NAD PRZYGOTOWANIEM NOWEJ KONSTYTUCJI

Sytuacja wewnętrzna Rumunii, panujący dotąd system polityczny i atmosfera życia w kraju powodowały, że opinia T. Holmesa2, iż to nie społeczeństwo dokonywało wyboru nowego systemu politycznego, gdyż nie było ono przygotowane psychologicznie na tak radykalny charakter zmian, jest w tym wypadku szczególnie uzasadniona.

Rumunia była zatem zmuszona (w większym stopniu niż pozostałe państwa tego regionu) szukać wzorca ustrojowego w innych państwach europejskich. Korzystała przy tym z pomocy konstytucjonalistów francuskich. Należy odnotować przede wszystkim wydanie 29 grudnia 1989 roku dekretu nr 2 nowych władz, regulującego materie konstytucyjne. Zmieniono nazwę państwa, a także flagę, przywrócono dwuizbowość parlamentu (w nawiązaniu do Konstytucji z 1923 roku), rozwiązano struktury władzy komunistycznej. Wprowadzona organizacja władz otrzymała tymczasowy charakter, a w kraju powstały nowe ugrupowania polityczne, głównie o charakterze antykomunistycznym. Utworzony Front Ocalenia Narodowego powołał Tymczasową Radę Jedności Narodowej o wielopartyjnym składzie. Biuro Wykonawcze tej Rady składało się z 21 członków i było kierowane przez tymczasowego prezydenta (I. Iliescu) oraz tymczasowego premiera (P. Romana). Rada ta spełniała funkcje tymczasowego parlamentu aż do czasu przeprowadzenia demokratycznych wyborów.

W marcu 1990 roku Rada uchwaliła ordynację wyborczą określającą tryb wyboru parlamentu i prezydenta, przy czym parlament ten stanowił zarazem konstytuantę. Jego zadaniem podstawowym było uchwalenie w okresie 18 miesięcy nowej konstytucji. Prezydent miał także pochodzić z wyborów powszechnych i bezpośrednich. Wybory te odbyły się 20 maja 1990 roku przy wysokiej frekwencji wyborców (86%).

2 S. T. Holmes, O metodzie zmian konstytucji ui państwach Europy Wschodniej, „Państwo i Prawo" 1993, nr 8, s. 42.

Wiesław Skrzydło

W lipcu 1990 roku na wspólnym posiedzeniu obydwu izb parlamentu uchwalono regulamin obrad Zgromadzenia Konstytucyjnego, powołano też komisję redakcyjną złożoną z deputowanych i senatorów wspieranych w pracach przez 5 konstytucjonalistów. Jej zadaniem było przedstawienie Zgromadzeniu zasad ustroju oraz systematyki wewnętrznej projektu ustawy zasadniczej. Prace swe komisja prowadziła po zatwierdzeniu przez Zgromadzenie tych materiałów, przedstawiając mu następnie poszczególne rozdziały. Stanowiły one przedmiot obrad i dyskusji w Zgromadzeniu.uOp uchwalenia konstytucji wymagana była większość 2/3 głosów ustawowej liczby członków Zgromadzenia. Konstytucja uchwalona została 21 listopada 1991 roku, poparło ją 414 członków Zgromadzenia, przeciwko głosowało 95 członków. Tekst uchwalony przez Zgromadzenie Konstytucyjne został następnie przyjęty w referendum przeprowadzonym 8 grudnia 1991 roku. Aż 77,3% głosujących opowiedziało się za konstytucją, tylko 20,4% wyborców oddało głos „nie".

W toku prac konstytucyjnych brane były pod uwagę dwa modele systemu rządów: parlamentarny i prezydencki. Przed podobnym dylematem wyboru stały też inne państwa tego rejonu Europy, co wywoływało ożywione spory i dyskusje. Z reguły partie silne opowiadały się za systemem parlamentarnym, bowiem pozwala on im na odgrywanie roli głównych aktorów sceny politycznej. Jednakże tam, gdzie brak było ugrupowań zdolnych do zdobycia trwałego poparcia elektoratu, liderzy polityczni popierali koncepcje silnej władzy prezydenckiej, zdolnej do wprowadzenia w życiu publicznym elementów ładu i porządku3, choć może to rodzić zarazem tendencje do nadmiernej koncentracji władzy w rękach jednostki. W warunkach braku tradycji demokratycznych i odpowiadających im instytucji ustrojowych może to prowadzić do rządów autorytarnych, wymykających się spod kontroli społeczeństwa.

Poszukiwano ustroju silnego, skutecznego i sprawnego, gdyż taki właśnie jest szczególnie potrzebny w warunkach przeprowadzanej przebudowy państwa. Tego rodzaju okoliczności często przemawiają za modelem rządów prezydenckich (czy też znanych w Europie rozwiązań określanych mianem systemu półprezydenckiego

- przykład Francji okresu V Republiki). Zapewnia on większą stabilność polityczną, będąc w wyższym stopniu niezależny od zmian w układzie sił politycznych tak częstych w warunkach systemu wielopartyjnego. Ewolucja systemów społeczno-

-politycznych w państwach Europy Środkowej i Wschodniej wykazuje w tym względzie dużą różnorodność. Tak więc państwa o utrwalonych tradycjach demokratycznych form rządzenia przyjmowały system parlamentarny (Czechy, Węgry, Polska), natomiast inne sięgały do wzorów wywodzących się z systemu prezydenckiego, chociaż nie wprowadzały go nigdzie w czystej postaci (Rosja, Białoruś).

Republika Kumumi

3 A. Antoszewski, Forma rządu [w:] Demokracje Europy Środkowo-wschodniej w perspektywie porównawczej, red. A. Antoszewski, R. Herbut, Wrocław 1998, s. 53-54.

Rumunia należy do tej grupy państw, które nie przeszły dłuższej fazy demokracji parlamentarnej, pozwalającej na utrwalenie demokratycznych metod rządzenia, na umocnienie instytucji demokratycznych, zapewniających społeczeństwu wpływ na życie publiczne, a także skuteczną kontrolę wobec rządzących, ponoszących za swą działalność i prowadzoną politykę zarówno odpowiedzialność parlamentarną, jak i konstytucyjną. Do tego niezbędne są i instytucje oraz zasady demokracji politycznej, ale także ugruntowana kultura polityczna zarówno rządzących, jak i społeczeństwa. W tak złożonej sytuacji, wobec skromnego zasobu doświadczeń i tradycji demokratycznych, twórcy Konstytucji z 1991 roku zmuszeni byli sięgnąć do wzorców i do regulacji prawnych przyjętych i stosowanych w demokratycznych państwach Europy Zachodniej. Tak ogólna odpowiedź nie wydaje się jednak być wystarczająca, gdyż utrwalone systemy ustrojowe Europy Zachodniej też są zróżnicowane, wybór pozostawał więc między systemem parla-mentarno-gabinetowym, półprezydenckim bądź kanclerskim.

Z wielu względów twórcy konstytucji korzystali z wzorów i doświadczeń Francji, z modelu ustrojowego V Republiki określonego w Konstytucji z 1958 roku. Wpływ na taki stan rzeczy miały różnorodne czynniki - wymienić można fakt pozostawania Rumunii w kręgu oddziaływania kultury francuskiej, w tym także kultury politycznej i prawnej, znajdowano tam rozwiązania prawne odpowiadające potrzebom zapewnienia silnej władzy wykonawczej w trudnych warunkach przebudowy ustrojowej. Rola ustrojowa głowy państwa została wzmocniona, wyposażono ją w rozbudowane własne kompetencje, w dużym stopniu uwolnione od konieczności uzyskiwania kontrasygnaty. Dodać do tego należy także rolę doradczą francuskich konstytucjonalistów w toku prac nad przygotowaniem nowej konstytucji.

III. CHARAKTERYSTYKA KONSTYTUCJI Z 1991 ROKU

Konstytucja ta jest ustawą zasadniczą o charakterze pełnym, zawiera w swej treści regulacje prawne tradycyjnie zamieszczane w takich aktach prawnych. Na czoło przepisów konstytucyjnych wysunięto te, które stanowią i określają zasady ogólne ustroju (tytuł I, art. 1-14), a następnie dotyczące podstawowych praw, wolności i obowiązków jednostki (tytuł II, art. 15-57). Regulacje te i systematyka treści konstytucji są zgodne z tendencjami występującymi współcześnie w państwach demokratycznych. Dodać należy, że w tytule II zawarto także gwarancje realizacji praw i wolności jednostki, czego wyrazem jest m.in. powołanie instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich i określenie jego roli ustrojowej oraz zakresu kompetencji.

Najbardziej rozbudowany jest tytuł III zatytułowany Władze publiczne, gdyż liczy on aż 90 artykułów określających rolę i pozycję ustrojową parlamentu, prezydenta i rządu, stosunki między parlamentem a rządem, problematykę administracji pub-

Wiesław Skrzydło

licznej oraz władzę sądowniczą. Mniej rozbudowane zostały pozostałe tytuły konstytucji, dotyczące gospodarki i finansów publicznych (IV, art. 134-139), Trybunału Konstytucyjnego (V, art. 140-145), zmiany konstytucji (VI, art. 146-148) oraz postanowienia końcowe i przejściowe (VII, art. 149-152).

W wyniku analizy treści konstytucji należy dojść do wniosku, że w Rumunii, podobnie jak i w innych państwach tego rejonu, szeroko sięgano do doświadczeń i wykorzystywano konstrukcje ustrojowe spotykane w demokratycznych państwach Europy4. Wielu zagranicznych autorów dostrzega wprost podobieństwo licznych (choć nie wszystkich) rozwiązań prawnych z przyjętymi w Konstytucji Francji okresu V Republiki5. Świadczy to o tym, że treść tej konstytucji wywarła wpływ na uregulowania prawne przyjęte w Rumunii.

Jak świadczą wyniki referendum, Konstytucja Rumunii została przyjęta przytłaczającą większością głosów, a jej przeciwnicy stanowili zaledwie 20% głosujących. Zarzuty, jakie stawiane były przez opozycję wobec tekstu ustawy zasadniczej, sprowadzić można do następujących: 1) przyjęcie zbyt prezydenckiej formy rządów, 2) brak wyraźnego określenia w strukturze państwa zasady podziału władz, 3) brak wystarczających gwarancji konstytucyjnych dla mniejszości narodowych zamieszkujących Rumunię, 4) dezaprobata wobec instytucji Trybunału Konstytucyjnego i postulat przywrócenia w zakresie kontroli konstytucyjności prawa rodzimych rozwiązań znanych już rumuńskiej Konstytucji z 1923 roku, 5) zbyt sztywna, a więc utrudniona procedura zmiany konstytucji - nieprzychylny stosunek wobec referendum konstytucyjnego6.

Konstytucja z 1991 roku mogła jednak stanowić z powodzeniem właściwy punkt wyjścia dla dokonywania demokratycznych przeobrażeń społecznych, gospodarczych i politycznych w kraju, który miał do przebudowy wiele dziedzin, w celu likwidacji trudnej i dotkliwie odczuwalnej spuścizny okresu rządów totalitarnych.

Republika Rumunii

4 M. Wyrzykowski, Recepcja w prawie publicznym - tendencje rozwojowe konstytucjonalizmu w Europie Środkowej i Wschodniej, „Państwo i Prawo" 1992, nr 11, s. 23.

5 B. Limę, Le systeme constitutionnel Roumain. Rewie du Droit Public et de la Science Politique en France et d 1'Etranger, 1994, nr 2, s. 269-370; P. Leonhardt, Die neue Verfassung von 1991, Jahrbuch fur Ostrecht, Bd. 33, Bonn 1992, s. 223-224.

6 I. Ceterchi, Les problemes institutionnels de la transition en Równanie. Revue detudes comparatives, Est-Ouest 1992, nr 4, s. 120.

IV. ZASADY USTROJU POLITYCZNEGO I GOSPODARCZEGO

Regulacje konstytucyjne rozpoczynają artykuły poświęcone określeniu zasad ogólnych ustroju, ujęte w tytule I. W kolejności podanej w tym tytule na pierwszym miejscu znalazła się - zasada jednolitości i niepodzielności państwa (art. 1). Rumunia jest więc państwem unitarnym, stanowiącym suwerenną, niezależną i jednolitą całość. Nie składa się więc z oddzielnych jednostek, jak to występuje w państwach federalnych. Nie ma więc w ramach państwa autonomicznych jednostek terytorialnych czy narodowościowo-terytorialnych. Stanowi na płaszczyźnie prawa międzynarodowego jeden podmiot. Społeczeństwo Rumunii w sensie etnicznym tworzy dość zwartą całość, skoro ludność rdzennie rumuńska obejmuje ok. 88% mieszkańców kraju7. Podobnie wygląda sytuacja w sensie wyznaniowym, gdyż członków prawosławnej wspólnoty jest ponad 80%.

Podstawę państwa stanowi jedność ludu rumuńskiego, a Rumunia jest wspólną i niepodzielną ojczyzną wszystkich jej obywateli, niezależnie od ich rasy, narodowości, pochodzenia etnicznego, języka, religii, płci, przynależności politycznej, majątku oraz pochodzenia społecznego (art. 4). W stosunku zaś do mniejszości narodowych przyjęto zasadę uznania i zagwarantowania prawa do utrzymania, rozwijania i wyrażania ich tożsamości etnicznej, kulturowej, językowej, religijnej (art. 6 ust. 1).

_W sensie ustrojowym Rumunia przyjęła system republikański, co wyraźnie podkreśla Konstytucja w art. l ust. 2.

Tenże art. l w ust. 3 wprowadza zasadę demokratycznego i społecznego państwa prawa, w którym godność człowieka, prawa i wolności obywatelskie, swobodny rozwój osobowości ludzkiej, sprawiedliwość oraz pluralizm polityczny są wartościami najwyższymi i gwarantowanymi. Treść tego artykułu jest niezwykle bogata, gdyż na uwagę zasługują co najmniej dwie zasady: a) demokratycznego i społecznego państwa prawa oraz b) pluralizmu politycznego. Państwo jako wspólna i niepodzielna ojczyzna może zachować ten charakter tylko będąc państwem demokratycznym, w którym rządzi prawo. Zasada ta wytycza kierunek rozwoju państwa i społeczeństwa, stanowi nakaz dla wszystkich władz i instytucji, by ich działalność służyła jej realizacji, by w państwie rządzonym prawem prawo to stało ponad państwem. Stąd wynika rola oraz ranga konstytucji jako ustawy zasadniczej, a także miejsce ustawy w systemie źródeł prawa. Z zasady tej wynika zarazem obowiązek państwa stworzenia obywatelom warunków wywierania wpływu na władze, ich działalność, zapewnienie udziału w podejmowaniu decyzji państwowych. Wynika z niej także nakaz poszanowania wolności i praw jednostki. Pań-

7 W. Brodziński, op. cit., s. 13.

Wiesław Skrzydło

Republika Rumunii

TUT

stwo ma obowiązek chronić nie tylko prawa większości, ale także uznawać głos i stanowisko mniejszości społeczeństwa.

Druga z tych zasad stanowi zaprzeczenie sytuacji istniejącej w Rumunii w okresie do 1989 roku, kiedy monopol na władzę i jej sprawowanie miała wyłącznie jedna partia - komunistyczna. Stan ten uległ likwidacji po obaleniu dyktatury N. Ceaugescu i wprowadzeniu pluralizmu politycznego. Społeczeństwo silnie zróżnicowane politycznie i ekonomicznie jest zbudowane pluralistycznie. Interesy i cele działania różnych grup społecznych są mocno zróżnicowane, a obywatele dla osiągnięcia tych celów organizują się, tworząc ugrupowania polityczne. Ich istnienie i działalność stanowi cechę społeczeństwa obywatelskiego, którego różne części składowe dążą do uzyskania wpływu na życie publiczne, na władzę państwową. Zasada ta uznawana za jedną z najwyższych wartości jest gwarancją istnienia systemu wielopartyjnego i szerokiego udziału partii w życiu politycznym kraju.

Kolejna zasada ustroju politycznego to zasada reprezentacji politycznej, odnosi się ona do sposobu sprawowania władzy w państwie. Konstytucja stwierdza, że lud realizuje suwerenność narodową za pośrednictwem organów przedstawicielskich oraz poprzez referendum (art. 2 ust. 1). Na system przedstawicielski składają się: parlament (najwyższy organ przedstawicielski ludu rumuńskiego) złożony z Izby Deputowanych i Senatu (art. 58) oraz samorządność lokalna w gminach i miastach (przedstawicielskie rady lokalne oraz'burmistrzowieJT~"~ ~~~~——"""

Kolejna zasada wyrażona w art. 6 to zasada równości i zakazu dyskryminacji, co w warunkach istnienia w państwie mniejszości narodowych ma ważne znaczenie i jest warunkiem zapewniającym charakter demokratyczny i społeczny państwa. Wynika z niej zakaz uprzywilejowania jakiejkolwiek grupy narodowej i zakaz stosowania dyskryminacji w stosunku do pozostałych obywateli rumuńskich.

W celu obrony praw pracowników, a także dla promowania ich interesów zawodowych i społecznych, konstytucja poręcza prawo tworzenia i funkcjonowania związków zawodowych. Oznacza to wprowadzenie obok pluralizmu politycznego także pluralizmu związkowego. Zasady te, zgodnie z art. 148 ust. l, nie mogą stanowić przedmiotu zmian konstytucyjnych.

Dodać należy, że w świetle przepisów zawartych w tytule VI - dotyczących zmiany konstytucji - obowiązująca ustawa zasadnicza ma charakter sztywny. Projekt zmiany wymaga przyjęcia przez obydwie izby parlamentu większością co najmniej 2/3 każdej z nich (art. 147). Jeśli w wypadku rozbieżności stanowisk podjęta procedura mediacyjna nie doprowadzi do porozumienia, to obie izby na wspólnym posiedzeniu decydują ostatecznie głosami co najmniej 3/4 deputowanych i senatorów. Uchwalenie zmiany konstytucji wymaga ponadto przeprowadzenia w ciągu 30 dni referendum, co w przypadku pozytywnego wyniku czyni dopiero zmianę ostateczną. Art. 148 określa przy tym granice zmian, wskazując, jakie przepisy nie mogą podlegać zmianom, wprowadzając także zakaz dokonywania zmian w czasie trwania stanów nadzwyczajnych, jak również w okresie wojny.

Wśród zasad ustroju politycznego określonych w konstytucji nie wymieniono wprost zasady podziału władzy, jednak - zgodnie z opinią komentatorów - regulacje konstytucyjne w zakresie mechanizmów władzy publicznej świadczą o tym, iż zasada ta stanowi fundament aktualnego systemu politycznego Rumunii.

V. STATUS PRAWNY JEDNOSTKI

Stosując europejskie standardy, twórcy Konstytucji z 1991 roku wiele miejsca poświęcają przepisom określającym wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela. Dostrzegać to należy: a) w fakcie umiejscowienia tytułu II Konstytucji poświęconego tej problematyce, a więc w wysunięciu tych przepisów na czołowe miejsce w systematyce ustawy zasadniczej, b) w znacznej rozbudowie przepisów prawnych z tego zakresu, o czym świadczy liczba 43 artykułów regulujących tę dziedzinę, co stanowi niemal 1/3 wszystkich artykułów konstytucji, c) twórcy konstytucji zadbali nie tylko o zapewnienie zgodności przepisów w tym zakresie z aktami prawa międzynarodowego ratyfikowanymi przez Rumunię, ale także wprowadzili nakaz interpretowania przepisów konstytucji w zgodzie z Powszechną Deklaracją Praw Człowieka oraz paktami i umowami międzynarodowymi. W tej dziedzinie, w wypadku zaistnienia sprzeczności przepisów tych umów z ustawami, pierwszeństwo mają unormowania prawnomiędzynarodowe (art. 20).

W rozdziale I tego tytułu - poświęconym postanowieniom wspólnym - przyjęto zasadę kx retro non agit, z wyjątkiem przypadku, gdy ustawa karna jest korzystniejsza dla sprawcy, zasadę równości obywateli wobec ustawy oraz władz i instytucji, zasadę zniesienia przywilejów i dyskryminacji (o czym wspominał już art. 6), zakaz ekstradycji obywateli rumuńskich i ich wydalania z Rumunii oraz zasadę prawa do sądu.

Kolejny (II) rozdział tegoż tytułu zawiera katalog podstawowych praw i wolności, obejmujący: a) prawo do życia oraz do integralności fizycznej i psychicznej (łącznie z wprowadzeniem zakazu kary śmierci), b) potwierdzenie wolności osobistej i osobistego bezpieczeństwa jednostki ludzkiej (zatrzymanie nie może trwać dłużej niż 24 godziny, a o areszcie decyduje sąd na okres nie dłuższy niż 30 dni, c) uznawanie zasady niewinności aż do czasu uprawomocnienia się wyroku skazującego, d) prawo do obrony, e) wolność swobodnego przemieszczania się w kraju i za granicą, z prawem do wyboru miejsca pobytu lub zamieszkania, f) prawo ochrony życia intymnego, rodzinnego i prywatnego, g) nietykalność mieszkania (rewizja może być nakazana wyłącznie przez sąd), h) tajemnica korespondencji i innych środków legalnego porozumiewania się, i) wolność sumienia i wyznania, j) wolność wypowiedzi (myśli, poglądów, wiary, wszelkich form twórczości) i zakaz cenzury, k) prawo do informacji, 1) prawo do nauki, ł) prawo do ochrony zdrowia, m) czynne i bierne prawo wyborcze, n) wolność zgromadzeń, o) wolność zrzeszania się, p) prawo do pracy i jej swobodnego wyboru z wprowadzeniem zakazu pracy przymusowej,

"TUT"

Wiesław Skrzydło

r) prawo do strajku, s) ochrona własności prywatnej, t) prawo do dziedziczenia, u) prawo do godnego życia i ochrony socjalnej ze strony państwa, v) ochrona dzieci i młodzieży, a także osób niepełnosprawnych, w) prawo petycji, x) prawo osoby pokrzywdzonej przez władze publiczne do naprawienia doznanej szkody.

Ograniczenie korzystania z niektórych praw i wolności może być wprowadzone tylko w drodze ustawy i tylko wówczas, jeśli wymagają tego okoliczności, jak np. bezpieczeństwo narodowe, ochrona porządku publicznego, zdrowia, moralności publicznej itp.

Rozdział III określa podstawowe obowiązki, do których konstytucja zalicza: a) wierność wobec państwa, b) przestrzeganie konstytucji i ustaw, c) obronę kraju, d) ponoszenie świadczeń finansowych, e) korzystanie z praw i wolności w sposób nienaruszający wolności i praw innych.

Rozdział IV dotyczy jednej z gwarancji realizacji praw jednostki, jaką jest Rzecznik Praw Obywatelskich powoływany przez Senat na 4-letnią kadencję. Obowiązki swe w zakresie ochrony praw i wolności wykonuje z urzędu lub na wniosek osób, których prawa lub wolności zostały naruszone.

VI. SYSTEM WYBORCZY I PARTIE POLITYCZNE

Konstytucja nie zawiera odrębnego rozdziału określającego system wyborczy. Odpowiednie przepisy zawarte zostały w różnych tytułach i rozdziałach, a mianowicie w tytule II rozdział II Podstawowe prawa i wolności (art. 34-35), w tytule III rozdział I Parlament (art. 59-60), w rozdziale II Prezydent Rumunii (art. 81-83). W drodze wyborów powszechnych i bezpośrednich wyłaniany jest nie tylko parlament będący najwyższym organem przedstawicielskim ludu rumuńskiego i jedyną władzą ustawodawczą kraju, ale także prezydent - określany jako reprezentant państwa i gwarant narodowej niepodległości, jedności oraz integralności terytorialnej kraju. Podstawę przeprowadzania wyborów stanowią, poza konstytucją, ordynacje wyborcze regulujące tryb przeprowadzania wyborów, jak też rozdziału mandatów.

Czynne prawo wyborcze w wyborach parlamentarnych, prezydenckich i samorządowych przysługuje obywatelom, którzy najpóźniej w dniu wyborów osiągną wiek 18 lat. Konstytucja (art. 34 ust. 2) zna kategorie osób pozbawionych praw wyborczych, a dotyczy to obywateli niedorozwiniętych (nie określono w ustawie zasadniczej, kto decyduje o uznaniu konkretnej osoby jako niedorozwiniętej), a także chore umysłowo, ubezwłasnowolnione oraz skazane prawomocnym wyrokiem sądowym na utratę praw wyborczych. Szczegółowe przepisy w tym względzie określają ustawy, przy czym te same zasady odnoszą się do wyborów deputowanych, co i senatorów.

Republika Rumunii

T03

Bierne prawo wyborcze przysługuje natomiast obywatelom dysponującym prawem czynnym, posiadającym miejsce stałego zamieszkania w kraju. Ograniczenia w tym zakresie dotyczą osób objętych zakazem, z uwagi na pełnione funkcje publiczne, zrzeszania się w partiach politycznych. Cenzus wieku przy biernym prawie wyborczym jest znacznie wyższy. I tak w wyborach do Izby Deputowanych, a także do przedstawicielskich organów samorządu terytorialnego kandydaci powinni legitymować się najpóźniej w dniu wyborów wiekiem 23 lat. Granica ta zostaje podniesiona do lat 35 w wyborach do Senatu i na stanowisko prezydenta.

W wyborach do Izby Deputowanych i do Senatu obowiązują te same zasady prawa wyborczego, do których konstytucja zalicza: powszechność, równość, bezpośredniość, tajność głosowania, obowiązuje też zasada wyborów wolnych. Prawo zgłaszania kandydatów do obydwu izb parlamentu przysługuje partiom politycznym i organizacjom utworzonym zgodnie z obowiązującym prawem. W każdym okręgu wyborczym partia, jak też koalicja wyborcza mogą zarejestrować tylko jedną listę kandydatów w wyborach do każdej z izb. O mandat deputowanego lub senatora kandydat może ubiegać się tylko w jednym okręgu wyborczym. Zgłoszenie kandydatury na kilku listach powoduje ich unieważnienie. Aby móc się zarejestrować, kandydaci muszą uzyskać poparcie wyborców, przy czym każdy wyborca może udzielić poparcia tylko jednemu z nich w wyborach do Izby Deputowanych i jednemu w wyborach do Senatu. Warunkiem udziału listy wyborczej w wyborach do każdej z izb jest uzyskanie poparcia co najmniej 3% ważnie oddanych głosów w skali kraju. Granica ta dotyczy zarówno list wyborczych partii, jak i list koalicji.

Takie same zasady prawa wyborczego obowiązują w wyborach prezydenckich, a warunkiem zdobycia mandatu jest uzyskanie w pierwszej turze większości głosów wpisanych na listy wyborcze. Jest to wymóg wysoko zakreślony, gdyż w większości państw wymóg ten stanowi większość bezwzględną głosów ważnie oddanych. Brak takiej większości w pierwszej turze głosowania stanowi podstawę do przeprowadzenia ponownego głosowania, w którym udział bierze już tylko dwu kandydatów, którzy w pierwszej turze uzyskali największą liczbę głosów. Ważność wyborów prezydenta stwierdza Sąd Konstytucyjny. Może on unieważnić wybory na odpowiednio umotywowany wniosek partii i organizacji politycznych. Podstawę unieważnienia mogą stanowić przestępstwa popełnione w czasie przeprowadzania wyborów lub w trakcie obliczania głosów.

Prawo zgłaszania kandydatów na prezydenta posiadają partie i organizacje polityczne, a ustawa o wyborze prezydenta dopuszcza także zgłaszanie kandydatów niezależnych. Zgłoszenie kandydata wymaga poparcia 100 tyś. wyborców potwierdzonych ich podpisami, przy czym jeden wyborca może tego poparcia udzielić tylko jednemu kandydatowi.

Już przepisy prawne dotyczące wyborów wskazują na znaczącą rolę partii politycznych, co widoczne jest także w toku funkcjonowania systemu władzy. Uaktywnienie się społeczeństwa w okresie przebudowy ustrojowej zaowocowało w Rumu-

166

Wiesław Skrzydło

nii (podobnie jak i w innych państwach tego regionu Europy) masowym powstawaniem partii i organizacji politycznych. Zjawisko to jest w pełni zrozumiałe i można je wytłumaczyć pluralistyczną strukturą społeczeństwa wyraźnie zróżnicowanego w sensie politycznym, czemu odpowiada pojawienie się różnych ugrupowań reprezentujących interesy i dążenia tych grup. Przede wszystkim nowe partie musiała stworzyć dotychczasowa opozycja, pragnąca odgrywać liczącą się rolę w życiu politycznym, do czego musiała się zorganizować. Z drugiej strony w fakcie tym można się dopatrywać odreagowania społecznego na istniejący dotychczas system partyjny, w którym legalnie mogła istnieć tylko partia komunistyczna. W omawianym przypadku była to Rumuńska Partia Komunistyczna.

Pojawienie się nowych ugrupowań politycznych zmieniło zasadniczo system partyjny. W miejsce systemu jednopartyjnego pojawia się zupełnie nowa jakość, mająca charakter systemu przejściowego. Tę przejściowość cechuje powstawanie dużej liczby partii małych, słabo zorganizowanych, których sens istnienia weryfikuje życie polityczne i kolejne wybory wskazujące, czy i na ile społeczeństwo udziela tym partiom swego poparcia. Ewolucja systemu partyjnego prowadzi jednak wyraźnie w kierunku zredukowania w znacznym stopniu liczby partii, przy zachowaniu systemu wielopartyjnego.

Główne partie polityczne Rumunii to: a) Rumuńska Partia Demokracji Społecznej, rządząca do 1996 roku; powstała w 1992 roku, utworzona przez reformatorów wywodzących się z partii komunistycznej; w 1993 roku połączyła się z Partią Socja-listyczno-Demokratyczną oraz Partią Republikańską, b) Partia Demokratyczna -najpierw działająca jako Front Ocalenia Narodowego, a obecna jej nazwa pochodzi z 1993 roku, c) Partia Jedności Narodowej Rumunii stanowiąca reprezentację ruchu nacjonalistycznego, d) Demokratyczny Związek Węgrów w Rumunii - stanowiący reprezentację mniejszości węgierskiej, utworzony w grudniu 1989 roku, e) Partia Narodowo-Liberalna reaktywowana w styczniu 1990 roku, w październiku tegoż roku połączyła się z Socjalistyczną Partią Liberalną, w lutym 1993 roku z Nową Partią Liberalną, f) Partia Narodowo-Chłopska Chrześcijańsko-Demokra-tyczna powstała w grudniu 1989 roku, g) Rumuński Ruch Ekologiczny, utworzony w styczniu 1990 roku, h) Rumuńska Partia Ekologiczna utworzona także w styczniu 1990 roku, i) Demokratyczna Partia Agrarna Rumunii, utworzona w 1990 roku j) Rumuńska Partia Socjal-Demokratyczna reaktywowana w styczniu 1990 roku, k) Partia Wielkiej Rumunii, skrajnie nacjonalistyczna, utworzona w 1991 roku, 1) Socjaldemokratyczna Partia Pracy powstała w listopadzie 1990 roku w wyniku połączenia Demokratycznej Partii Pracy z Partią Socjalistyczną, ł) Partia Sojuszu Obywatelskiego utworzona w lipcu 1990 roku, skupia ugrupowania pozaparlamentarne, m) Tradycyjna Socjaldemokratyczna Partia Rumunii powstała w 1991 roku z połączenia Partii Socjaldemokratycznej z Partią Narodowo-Demokratycz-ną, n) Konwencja Demokratyczna - koalicja 15 partii i ugrupowań - utworzona w lutym 1992 roku (z niej wywodził się E. Constantinescu wybrany na stanowisko

Republika Rumunii

167

prezydenta w 1996 roku). Koalicja ta zwyciężyła w wyborach 1996 roku, zdobywając 287 mandatów (razem z Unią Socjaldemokratyczną i Demokratycznym Związkiem Węgrów w Rumunii)8.

Obowiązująca konstytucja poświęca partiom odrębny przepis (art. 8), przyjmując zasadę pluralizmu jako konstytucyjno-prawną gwarancję demokracji. Partie zaś traktuje jako struktury przyczyniające się do kształtowania i wyrażania woli obywateli, przy poszanowaniu suwerenności narodowej, integralności terytorialnej, porządku prawnego i zasad demokracji.

VII. WŁADZE PUBLICZNE

Problematyka władz publicznych, a także stosunków między parlamentem, głową państwa i rządem stanowi przedmiot unormowań zawartych w rozbudowanym tytule III Konstytucji, składającym się z 6 rozdziałów W zakresie przyjętego systemu rządów nie znajdujemy tu nic szczególnie oryginalnego, a twórcy konstytucji w dużym stopniu wykorzystali rozwiązania obowiązujące we Francji. Określenie tego systemu nie jest jednak jednoznacznie przyjmowane. Jedni autorzy dopatrują się wyraźnie istnienia tych francuskich wzorców i nazywają ten system rządów jako parlamentarny z elementami systemu półprezydenckiego9, inni jako „politycznie nieokreślony"10 albo jako niezaprzeczalnie natury parlamentarnej11. O parlamentarnej naturze tego systemu świadczy: dwuczłonowość egzekutywy, odpowiedzialność rządu przed parlamentem i prawo prezydenta do rozwiązania parlamentu. System ten przyjmuje dwuizbowość parlamentu, do tego występującą w formie egalitarnej, zrównuje bowiem kompetencje i rolę ustrojową Izby Deputowanych i Senatu. Izby te są wybierane na taką samą kadencję, w tym samym trybie i w oparciu o te same zasady prawa wyborczego.

Różnice systemu rumuńskiego w stosunku do jego francuskiego wzorca dostrzega się głównie we wzmocnieniu pozycji parlamentu12. Świadczy o tym m.in. systematyka konstytucji, która najpierw reguluje problematykę dotyczącą parlamentu, a dopiero później prezydenta i na końcu rządu.

8 W. Sokół, Partie polityczne i systemy partyjne krajów postkomunistycznych w okresie transformacji systemowej [w:] Europa Środkowo-Wschodnia, Lublin 2000, s. 110-111.

9 W. Brodziński, op. cit., s. 114-

10 B. Limę, op. cit., s. 366.

11 M. Granat, Senat w Konstytucji Rumunii [w:] Senat w Rumunii i Republice Czeskiej, Biuro Studiów i Analiz Senatu, Warszawa 1994.

12 W. Sokolewicz, Pomiędzy systemem parlamentarno-gabinetowym a systemem prezydencko-parlamen-tarnym, prezydentura ograniczona, lecz aktywna w Polsce i w Rumunii, „Przegląd Sejmowy" 1996, nr 3, s. 34.

Wiesław Skrzydło

1. WŁADZA USTAWODAWCZA - PARLAMENT

II

\

;ENT/

Republika Rumunii

W świetle art. 58 parlament jest jedyną władzą ustawodawczą Lnajwyższym przedstawicielem ludu rumuńskiego. Skład jego nie jest stały, gdyż liczba deputowanych i senatorów jest określana w drodze ustawy proporcjonalnie do liczby ludności kraju. Kadencja obydwu izb jest czteroletnia, przy czym może ona zostać przedłużona" w" drodze "ustawy organicznej (aktu prawnego wymaganego zgodnie z art. 72 jako forma regulowania enumeratywnie w konstytucji wyliczonych kategorii spraw, np. systemu wyborczego, funkcjonowania partii politycznych, przeprowadzania referendum, organizacji rządu, organizacji i funkcjonowania sądów itd.). Uchwalanie takiego aktu wymaga większości głosów członków każdej z izb, czyli należy pokonać wyżej ustanowiony próg w porównaniu z wymogami stosowanymi wobec ustaw zwykłych, dla których przyjęcia wystarczy większość głosów obecnych członków każdej z izb. Kadencja może też ulec skróceniu w wyniku rozwiązania parlamentu decyzją prezydenta państwa.

Konstytucja precyzuje warunki prawne i przesłanki powzięcia decyzji o rozwiązaniu izb. I tak prezydent ma obowiązek zasięgnięcia opinii przewodniczących oby-. dwu izb, jak też liderów grup parlamentarnych przed podjęciem decyzji o rozwiązaniu. Decyzja taka może być podjęta, jeśli parlament nie udzieli wotum zaufania niezbędnego do utworzenia rządu w terminie 60 dni od pierwszego wystąpienia w tej sprawie i tylko po odrzuceniu przez parlament dwukrotnie tego rodzaju wniosków. Ograniczeniem prezydenckiego uprawnienia jest przepis (art. 80 ust. 2) dopuszczający tylko jedno rozwiązanie izb w ciągu roku, a także zakaz rozwiązania w okresie ostatnich 6 miesięcy kadencji prezydenta, jak też w czasie trwania stanu nadzwyczajnego lub stanu oblężenia.

Pierwszą po wyborach sesję parlamentu zwołuje prezydent w ciągu 20 dni od daty wyborów. W ramach kadencji izby obradują na sesjach zwyczajnych zwoływanych dwukrotnie w ciągu roku (pierwsza rozpoczyna się w lutym i może trwać najdłużej do końca czerwca, druga zaś we wrześniu i może trwać do końca grudnia). Łącznie zatem lfeś]e~parlamentu mogą trwać maksymalnie 9 miesięcy w"roku. Oprócz sesji zwyczajnych są także nadzwyczajne, zwoływane na wniosek prezydenta państwa, prezydium każdej izby lub 1/3 jej członków. Prawo zwoływania sesji (z wyjątkiem pierwszej po wyborach) przez przewodniczących izb zapewnia parlamentowi duży zakres swobody w organizowaniu i prowadzeniu prac.

Konstytucja przewiduje odbywanie posiedzeń każdej z izb oddzielnie, jak też wspólnych. W zasadzie obrady odbywają się oddzielnie, wspólne posiedzenia są zwoływane tylko w wyraźnie w konstytucji określonych celach: a) dla wysłuchania-prędzia prezydenta, b) uchwalenia budżetu państwa i budżetu państwowych ubezpieczeń społecznych, c) ogłoszenia powszechnej lub częściowej mobilizacji, d) ogłoszenia stanu wojny, e) podjęcia decyzji o zawieszeniu lub zakończeniu działań wojennych, f) rozpatrzenia sprawozdań Naczelnej Rady Obrony Kraju i Izby

l

Obrachunkowej, g) powołania na wniosek prezydenta dyrektora Rumuńskiej Służby Informacyjnej oraz dokonania kontroli działalności tej służby, h) zawieszenia prezydenta w sprawowaniu urzędu w wypadku popełnienia czynów poważnie naruszających przepisy konstytucji, i) wysłuchania expose premiera i wyrażenia rządowi wotum zaufania, j) rozpatrzenia wniosku o wyrażenie rządowi wotum nieufności, k) rozpatrzenia wniosku premiera o wotum zaufania w związku z programem, oświadczeniem dotyczącym ogólnej polityki lub projektem ustawy, 1) powołania członków Najwyższej Rady Sądownictwa, ł) zmiany konstytucji w przypadku fiaska działań mediacyjnych, m) wykonania innych kompetencji, które w myśl konstytucji lub regulaminu należą do wspólnych zadań obydwu izb.

Status prawny członka parlamentu określa konstytucja, przyjmując koncepcję mandatu przedstawicielskiego (wolnego). Stąd też art. 66 stanowi, że deputowani i senatorowie pozostają w służbie narodu jako jego przedstawiciele, jednocześnie ust. 2 tegoż artykułu stwierdza nieważność jakiegokolwiek mandatu imperatywne-go. Początkiem ważności mandatu jest dzień zebrania się izby po wyborach, pod warunkiem uznania ważności tego mandatu. Mandat zaś wygasa w dniu legalnego zebrania się nowo wybranych izb bądź w przypadku złożenia rezygnacji, utraty praw wyborczych, zaistnienia okoliczności powodujących niepołączalność mandatu z określonym stanowiskiem lub urzędem, czy też w przypadku śmierci przedstawiciela. Niepołączalność dotyczy mandatu posła i senatora, pełnienia funkcji publicznej z wyjątkiem członka rządu, a także przypadków, które może określać ustawa organiczna.

Deputowani i senatorowie korzystają z immunitetu parlamentarnego, który konstytucja przyjęła zarówno w jego postaci materialnej, jak i formalnej. Immunitet materialny chroni członka parlamentu od pociągania go do odpowiedzialności za sposób głosowania, jak też za opinie wyrażane w ramach sprawowania mandatu. Natomiast immunitet formalny został potraktowany szeroko, gdyż art. 69 stanowi, iż deputowani i senatorzy nie mogą być zatrzymani, aresztowani, poddani rewizji lub pociągnięci do odpowiedzialności karnej bądź karno-administracyjnej bez zgody izby, której są członkami. Izba podejmuje stosowną uchwałę po wysłuchaniu zainteresowanego. Do sądzenia w takim przypadku właściwy jest Sąd Najwyższy.

Dopuszczalne jest zatrzymanie parlamentarzysty i poddanie go rewizji tylko w razie schwytania na gorącym uczynku. O zaistnieniu takiego faktu minister sprawiedliwości informuje niezwłocznie przewodniczącego właściwej izby, który może zażądać natychmiastowego uchylenia takiego środka zapobiegawczego.

Organizacja wewnętrzna parlamentu została określona w normach konstytucji, a także w przepisach regulaminu każdej z izb. Organami w izbach są: prezydium danej izby, jej przewodniczący (wybierany na'okres kadencji). Członkowie prezy-~~dium (poza przewodniczącym) wybierani są na początku każdej sesji i mogą być "odwołani przed upływem okresu, na który zostali wybrani. Każda izba wybiera ponadto stałe komisje, mogą też być powoływane komisje śledcze oraz komisje

-T7U"

Wiesław Skrzydło'

zwyczajne. Jest rzeczą charakterystyczną, że obie izby mogą również wybierać komisje wspólne. *

Istnienie partii politycznych znajduje wyraz także w strukturze parlamentu. Jest to widoczne, po pierwsze - w przyznaniu deputowanym i senatorom prawa organizowania się w grupy parlamentarne, zgodnie z przepisami regulaminu izby. Po drugie - konstytucja stanowi jednoznacznie (art. 61 ust. 5), iż prezydia izb, jak też składy komisji parlamentarnych są tworzone stosownie do układu sił politycznych w izbie. Chodzi o zapewnienie członkom grup parlamentarnych (klubów poselskich czy senatorskich) stosownej reprezentacji w tych organach parlamentu.

W zakresie prac parlamentu obowiązuje zasada jawności obrad, choć konstytucja stanowi, że izby mogą zadecydować o tajności niektórych posiedzeń. Przepis ten jest jednak bardzo ogólny, nie precyzuje bowiem, w jakich sprawach dopuszczalne jest odstępstwo od zasady jawności obrad, ani też w jakim trybie stosowna uchwała może być przez izbę podejmowana.

Funkcje parlamentu ustalić można w oparciu o przepisy całego tytułu III Konstytucji, bowiem w rozdziale I zatytułowanym Parlament wymienia się (art. 58 oraz art. 72) wyłącznie funkcję ustawodawczą. Z treści rozdziału III Rząd, jak też rozdziału IV Stosunki miedzy parlamentem a rządem można ustalić istnienie jeszcze dwu funkcji, a mianowicie funkcji kontrolnej w stosunku do rządu, jak również funkcji kreacyjnej (w zakresie powoływania określonych organów państwa).

Funkcja ustawodawcza, szeroko rozumiana, stanowi główną domenę działalności parlamentu. Jej efektem są zarówno ustawy konstytucyjne, ustawy organiczne, jak i ustawy zwykłe.

Ustawy konstytucyjne są uchwalane w celu dokonania zmiany bądź uzupełnienia konstytucji. Z inicjatywą takiej zmiany może wystąpić prezydent, na wniosek rządu, a także 1/4 deputowanych lub senatorów oraz co najmniej 500 tyś. obywateli uprawnionych do udziału w wyborach parlamentarnych, przy czym obywatele ci powinni pochodzić z co najmniej połowy wszystkich województw, a w każdym z nich powinno inicjatywę tę poprzeć podpisami co najmniej 20 tyś. wyborców.

Projekt zmiany^winien być uchwalony przez Izbę Deputowanych i Senat więk-szóIciąTó^najmniej 2/3 członków każdej z izb. W braku porozumienia co do treści takiej ustawy obydwie izby decydują na wspólnym posiedzeniu większością co ńap" mniej 3/4 deputowanych i senatorów. Przyjęcie takiej ustawy zmieniającej konstytucję wymaga jeszcze poddania jej referendum. Winno ono być przeprowadzone w ciągu 30 dni od daty uchwalenia ustawy. Przedmiotu zmiany nie mogą stanowić przepisy konstytucji dotyczące republikańskiej formy państwa, integralności terytorialnej, niezawisłości sądownictwa, pluralizmu politycznego ani języka urzędowego. Nie można też w ten sposób znieść podstawowych praw i wolności obywatelskich, jak również ich gwarancji.

Wzorem Konstytucji Francji z 1958 roku wprowadzono w Rumunii kategorię ustaw organicznych, stanowiących kategorię pośrednią między ustawami konsty-

Republika Rumunii

tucyjnymi i zwykłymi. Konstytucja określa wprost sprawy zastrzeżone do właściwości ustaw organicznych (art. 72 ust. 3). Obejmują one: system wyborczy; organizację i funkcjonowanie partii politycznych; organizację i przeprowadzanie referendum; organizację rządu i Najwyższej Rady Obrony Kraju; określenie warunków stanu oblężenia i stanu nadzwyczajnego; kwestie przestępstw, kary i warunków jej odbywania; ogłaszanie amnestii i zbiorowego ułaskawienia; organizację i funkcjonowanie Najwyższej Rady Sądownictwa, instytucji sądowniczych, Prokuratury, Izby Obrachunkowej; kwestie statusu urzędników publicznych; postępowanie w sprawach administracyjnych; ogólne zasady prawa własności oraz spadkobrania; ogólne zasady dotyczące stosunków pracy, związków zawodowych i opieki społecznej; ogólną organizację nauczania; ogólne zasady dotyczące wyznań religijnych; organizację administracji lokalnej; podział administracyjny oraz ogólne zasady dotyczące samorządu lokalnego; sposób ustalania wydzielonych stref ekonomicznych; inne dziedziny przewidziane w konstytucji, np. sprawę tworzenia, organizacji i funkcjonowania Rady Legislacyjnej (art. 79 ust. 2).

Prawo inicjatywy ustawodawczej posiada rząd, deputowani, senatorowie, jak też co najmniej 250 tyś. obywateli uprawnionych do głosowania. Z tym, że obywatele ci powinni pochodzić z co najmniej 1/4 województw, a w każdym z nich musi ich być co najirinie] 10 tysięcy. Chodzi o to, by inicjatywa ta miała charakter pp-nadlokalny, by nie dotyczyła spraw o charakterze miejscowym, ale o ogólnokrajowym znaczeniu. Przedmiotem inicjatywy obywatelskiej nie mogą hy.d.Jkwestie finansowe, sprawy o charakterze międzynarodowym, amnestia oraz ułaskawienie.

Zasada równości izb parlamentu znajduje m.in. wyraz w tym, że podmioty dysponujące prawem inicjatywy ustawodawczej mogą zgłaszać projekty ustaw do dowolnej izby, która wówczas rozpatruje je jako pierwsza.

Uwzględnianie znaczenia problematyki projektów ustaw znajduje wyraz w prawie rządu do występowania z wnioskiem o rozpatrzenie konkretnego projektu i uchwalenie ustawy w trybie pilnym, który określony jest w regulamine każdej z izb. Konstytucja stanowi przy tym, że parlament sam, z własnej inicjatywy także może stosować klauzulę pilności.

Projekty ustaw uchwalone przez izbę, do której były zgłoszone, są przekazywane do drugiej izby. Jeśli druga izba projekt odrzuci, wówczas zwraca się go izbie, która go uchwaliła w celu ponownego rozpatrzenia. Jednak ponowne odrzucenie projektu ma już charakter ostateczny.

Rozbieżność stanowisk izb parlamentu w kwestii oceny projektu ustawy powoduje uruchomienie procedury mediacyjnej. Jest ona stosowana, jeśli jedna z izb przyjmie projekt ustawy w innej wersji niż uchwalona przez izbę rozpatrującą go w pierwszej kolejności. Procedura mediacyjna toczy się w komisji złożonej z jednakowej liczby członków Izby Deputowanych i Senatu.

Jeśli komisja mediacyjna nie zdoła dojść do uzgodnienia stanowiska lub gdy jedna z izb nie zaaprobuje stanowiska komisji, sprawa zostaje przekazana pod ob-

T7Z

Wiesław Skrzydło

rady izb na wspólnym posiedzeniu, na którym tekst zostaje ostatecznie przyjęty większością określoną w art. 74 (większością członków każdej z izb, gdy chodzi o ustawę organiczną lub większością obecnych - ustawa zwykła).

Promulgacji uchwalonej ustawy dokonuje prezydent w terminie 20 dni od daty jej otrzymania.~Odmawiając promulgacji, prezydent może zażądać od parlamentu ponownego jej rozpatrzenia (ale może to uczynić tylko raz w stosunku do tej samej ustawy). Jest to rodzaj weta zawieszającego, które jednak może być przełamane przez parlament w wyniku ponownego uchwalenia ustawy. Może też skierować ją do Sądu Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności tej ustawy z konstytucją. Ponowne uchwalenie ustawy lub uznanie jej przez Sąd Konstytucyjny za zgodną z konstytucją zobowiązuje prezydenta do dokonania promulgacji ustawy w terminie 10 dni. Ustawa ogłoszona w organie promulgacyjnym wchodzi w życie w dniu opublikowania lub w terminie przez nią określonym.

Należy także zaznaczyć, że orzeczenie Sądu Konstytucyjnego - stwierdzające sprzeczność ustawy z konstytucją - nie ma charakteru ostatecznego. Zakwestionowana bowiem ustawa jest przekazywana parlamentowi do rozpatrzenia. Jeśli w wyniku tej procedury ustawa zostanie ponownie uchwalona w tej samej formie, ale większością co najmniej 2/3 członków każdej z izb, wówczas zarzut jej sprzeczności z ustawą zasadniczą zostaje oddalony i prezydent jest zobowiązany dokonać promulgacji.

Funkcję kontrolną realizuje parlament w stosunku do rządu, a służy temu szereg instytucji takich jak:

A. Rozpatrywanie programu rządowego, przedstawianego przez premiera w toku expose poprzedzającego udzielenie mu inwestytury upoważniającej do tworzenia rządu. Jest to kontrola wstępna dotycząca zamierzeń programowych rządu, obejmujących główne planowane kierunki jego działania. Akceptacja tych zamierzeń jest realizowana w drodze uchwalenia wotum zaufania, udzielanego na wspólnym posiedzeniu izb głosami większości deputowanych i senatorów.

B. Premier, jako szef rządu, jest zobowiązany przedkładać izbom parlamentu sprawozdania oraz oświadczenia dotyczące polityki rządu. Sprawozdania te i oświadczenia są rozpatrywane przez parlament poza kolejnością ustaloną w porządku dziennym posiedzenia.

C. Co roku parlament rozpatruje sprawozdanie Izby Obrachunkowej, dotyczące rachunków zamknięcia i wykonania budżetu w poprzednim roku. Sprawozdanie to winno zawierać także stwierdzenie zaistniałych nieprawidłowości. Na żądanie każdej z izb Izba Obrachunkowa kontroluje sposób zarządzania zasobami publicznymi i składa w tej sprawie odpowiednie sprawozdanie.

D. Zgodnie z regułami systemu parlamentarnego rząd musi się cieszyć poparciem większości parlamentarnej. Negatywna ocena działalności rządu stanowi podstawę do odwołania go w drodze uchwalenia mu wotum nieufności. Stanowi to dowód pojawienia się w parlamencie większości nastawionej negatywnie do eki-

py rządzącej. Konstytucja przyjęła w tym względzie dość oryginalne rozwiązanie, gdyż o ile rząd z reguły ponosi odpowiedzialność polityczną tylko przed izbą pierwszą (zawsze pochodzącą z wyborów powszechnych i bezpośrednich), o tyle w Rumunii, która stosuje zasadę egalitarnej dwuizbowości, odpowiedzialność ta jest realizowana przez obydwie izby na wspólnym ich posiedzeniu. Do wyrażenia rządowi wotum nieufności, które nie ma charakteru konstruktywnego, wymagana jest większość głosów deputowanych i senatorów. Do złożenia wniosku w tej sprawie wymagane jest podpisanie go przez 1/4 ogólnej liczby posłów i senatorów. Skutek uchwalenia wotum nieufności to dymisja rządu, którą premier obowiązany jest złożyć.

E. Do rozpatrzenia sprawozdań z działalności resortów upoważnione są także komisje parlamentarne. Za pośrednictwem swych przewodniczących mogą one żądać od ministrów przedłożenia im stosownych informacji i dokumentów.

F. Działania kontrolne parlamentu mogą być podejmowane także z inicjatywy indywidualnych deputowanych i senatorów, którzy mogą składać interpelacje i zapytania do rządu lub poszczególnych jego członków. Każda z izb może też podjąć uchwałę określającą jej stanowisko w kwestiach stanowiących przedmiot interpelacji bądź zapytań.

Parlament realizuje także funkcję kreacyjną, dysponując prawem powoływania określonych organów lub części ich składu. I tak na podstawie art. 55 Senat dysponuje prawem powoływania rzecznika praw obywatelskich, który składa obydwu izbom sprawozdania roczne ze swej działalności. O uprawnieniach izb w zakresie powoływania rządu była już mowa. Na wspólnym posiedzeniu izby powołują dyrektora Rumuńskiej Służby Informacyjnej, czyniąc to na wniosek prezydenta. Także na wspólnym posiedzeniu obydwie izby wybierają na 4 lata Najwyższą Radę Sądownictwa, składającą się z sędziów (jest ona zarazem sędziowską komisją dyscyplinarną, wówczas obraduje pod przewodnictwem prezesa Sądu Najwyższego). Parlament powołuje też członków Izby Obrachunkowej sprawującej nadzór nad sposobem kształtowania, zarządzania i wykorzystywania zasobów państwa oraz sektora publicznego (art. 139). Ponadto zarówno Izba Deputowanych, jak i Senat (obok prezydenta) posiadają prawo powoływania na 9 lat po trzech sędziów Sądu Konstytucyjnego.

Tak więc parlament realizuje typowe dla tego organu kompetencje, w które wyposażyła go konstytucja, ustawy organiczne i ustawy zwykłe.

2. WŁADZA WYKONAWCZA (EGZEKUTYWA)

Jak w typowym systemie parlamentarnym (a także półprezydenckim), egzekutywa została zbudowana na zasadzie dwuczłonowości. Składają się na nią dwa organy: Pje^z^^jitJRujriunii i Rząd, z tym, że głowa państwa jest wybierana nie przez

Wiesław Skrzydło

parlament, lecz w wyborach powszechnych i bezpośrednich, co w zasadniczy- sposób wzmacnia jej legitymizację.

2.1. Prezydent Rumunii

W poszukiwaniu systemu politycznego zapewniającego silną, sprawną i skuteczną władzę wykonawczą w celu określenia pozycji prawnej i roli ustrojowej prezydenta, twórcy konstytucji sięgnęli do francuskich rozwiązań okresu V Republiki. Wzorcem francuskim posłużono się, mimo że Rumunia jako jedno z nielicznych państw socjalistycznych wprowadziła instytucję prezydenta już w 1974 roku. Jednakże to nie ten model okazał się przydatny i nie do niego ustrojodawca zdecydował się nawiązać. Wyposażono więc głowę państwa w demokratyczną legitymizację, co pozwala jej na spełnianie nie tylko roli tradycyjnej dla tego organu, ale także arbitrażu politycznego między władzami. Jest to więc pozycja prezydenta mocniejsza niż spotykana w tradycyjnym modelu parlamentarno-gabinetowym13. Nie obeszło się wprawdzie bez kontrowersji i sporów, gdyż opozycja obawiała się przyznania prezydentowi silnej władzy, podbudowanej sposobem wyboru dokonywanego przez społeczeństwo.

Mimo że prezydent pochodzi z wyborów powszechnych, równych, bezpośrednich i wolnych, przeprowadzanych w głosowaniu tajnym, nie ma on statusu przedstawiciela narodu. Podobnie jak w Polsce, jest on konstytucyjnie określony jako reprezentant państwa i gwarant narodowej niepodległości, jedności oraz integralności terytorialnej. Jego zadaniem jest czuwanie nad przestrzeganiem konstytucji i nad właściwym funkcjonowaniem władz publicznych. W tym celu prezydent pełni funkcję mediacyjną między władzami państwa, jak też między państwem a społeczeństwem (art. 80 ust. 2). Przepis ten określa zatem nie konkretne kompetencje głowy państwa, lecz jego zasadnicze funkcje - główne, konstytucyjnie określone kierunki działania.

Kadencja prezydenta jest nie tylko zrównana z kadencją parlamentu (wynosi także cztery lata), ale wybory prezydenta i parlamentu odbywają się jednocześnie. Praktyka dowodzi, że rozwiązanie takie stwarza określone ńiedogodnościTOkazało się bowiem, że między wybranym parlamentem a prezydentem dochodziło do konfliktów, gdy partia - z której wywodziła się głowa państwa - w wyborach 1992 roku nie zdobyła większości w parlamencie14.

Kadencja prezydenta rozpoczyna się w dniu złożenia przysięgi przez nowo obraną głowę państwa. Następuje to po uznaniu przez Sąd Konstytucyjny ważności wyboru. Jest to akt o dużym znaczenia prawnym, odbywa się uroczyście na wspólnym posiedzeniu obydwu izb parlamentu. Urząd swój głowa państwa sprawuje do czasu

13 W. Sokolewicz, op. cit., s. 37.

14 Ibidem, s. 39.

Republika Rumunii

złożenia przysięgi przez nowo wybranego prezydenta. Kadencja ta może ulec przedłużeniu ustawą organiczną w przypadku wojny lub katastrofy.

Sprawujący urząd prezydenta nie może należeć do partii, ani też pełnić żadnej funkcji publicznej lub prywatnej. Głowa państwa korzysta z immunitetu zarówno materialnego, jak i formalnego, podobnie jak deputowani i senatorowie. Wprawdzie regulaminy parlamentarne przewidywały prawo komisji śledczej żądania od prezydenta stawienia się na jej posiedzenie celem złożenia wyjaśnień, ale przepisy te zostały uchylone przez Sąd Konstytucyjny w 1994 roku jako sprzeczne z konstytucją.

Prezydent Rumunii podlega natomiast odpowiedzialności konstytucyjnej. Może tcTnastąpić na wniosek V3 ogólnej liczby członków obydwu izb, a jej przesłankę '"stanowi zarzut poważnego (a nie jakiegokolwiek) naruszenia konstytucji. Postawienie takiego zarzutu powoduje zawieszenie prezydenta w sprawowaniu urzędu, do czego konieczna jest opinia Sądu Konstytucyjnego. Podjęcie tego rodzaju uchwały przez parlament wymaga większości głosów deputowanych i senatorówjia wspólnym posiedzeniu obydwu izb. Uchwalenie wniosku powoduje przeprowadzenie w ciągu 30 dni referendum w sprawie odwołania prezydenta (art. 95).

Na wspólnym posiedzeniu obydwie izby mogą postawić prezydenta w stan oskarżenia o zdradę główną. Do podjęcia takiej uchwały wymagana jest większość co najmniej 2/3 ogólnej liczby deputowanych i senatorów. Organem właściwym do rozpatrzenia zarzutów i osądzenia prezydenta jest Sąd Najwyższy. Z dniem uprawomocnienia się wyroku skazującego prezydent traci urząd.

Przedstawione formy odpowiedzialności prezydenta stanowią dość oryginalne rozwiązanie. Zabezpieczają one głowę państwa przed pochopnymi oskarżeniami, ale w konsekwencji prowadzą do politycznego raczej niż sądowego rozstrzygnięcia.

Konstytucja Rumunii nie zna instytucji wiceprezydenta, rozstrzyga jednak kwestie zastępstwa w sprawowaniu jego funkcji. Przewiduje mianowicie, że w przypadku opróżnienia urzędu lub zawieszenia prezydenta, albo też czasowej jego niezdolności do sprawowania urzędu, funkcje głowy państwa przejmuje przewodniczący Senatu (jest to analogiczne rozwiązanie jak w Konstytucji V Republiki) lub w daĘ) , śźej kolejności przewodniczący Izby Deputowanycftl Jednakże osoba zastępująca Rezydenta w wykonywaniu jego funkcji nie korzysta z pełni uprawnień przyznanych głowie państwa. Artykuł 97 ust. 2 pozbawia wyraźnie tę osobę prawa rozwiązania parlamentu, zarządzania referendum, jak też zawierania umów międzynarodowych. Przewodniczący izby parlamentu zastępujący prezydenta może zostać zawieszony w wykonywaniu powierzonych mu zadań w przypadku popełnienia czynów poważnie naruszających konstytucję. Znajduje wówczas zastosowanie omawiana już procedura określona w art. 95 Konstytucji, włącznie z wnioskiem o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania ze stanowiska.

Z funkcji strażnika konstytucji czuwającego nad jej przestrzeganiem wynikają dla prezydenta zadania w zakresie arbitrażu politycznego tak w wypadku ewentu-

176

Wiesław Skrzydło

In

alnych konfliktów między władzą ustawodawczą i wykonawczą, jak też w celu zagwarantowania niezawisłości władzy sądowniczej. Obowiązkiem głowy państwa jest ochrona tej władzy i jej niezależności zarówno przed ingerencją ze strony legislatywy, jak i egzekutywy. Uprawnienia prezydenta w tym zakresie są wzmocnione przez fakt przyznania mu prawa zaskarżania do Sądu Konstytucyjnego ustaw budzących wątpliwości co do ich zgodności z ustawą zasadniczą.

Znacząca rola ustrojowa prezydenta zależy jednak nie tylko od przepisów konstytucji, ale także od stosunków i układu sił politycznych w parlamencie. Rola ta bowiem wzrasta w znaczący sposób w warunkach tożsamości politycznej prezydenta i większości parlamentarnej, gdy łączy ich wspólna orientacja i program polityczny. Inaczej kształtuje się sytuacja w warunkach koabitacji, gdy większość parlamentarna (a tym samym rząd) należy do innego obozu politycznego niż ten, z którego wywodzi się prezydent.

Konstytucja Rumunii zakreśla kompetencje prezydenta szerzej niż to jest spotykane w państwach przyjmujących system parlamentarno-gabinetowy, bowiem obok tradycyjnych funkcji głowy państwa posiada on jeszcze inne kompetencje, przy tym zwolnione od potrzeby uzyskiwania kontrasygnaty. Kompetencje te można ująć w następujące grupy: a) kompetencje w stosunku do parlamentu, b) w stosunku do rządu, c) w stosunku do władzy sądowniczej.

Wobec parlamentu przysługuje prezydentowi prawo zwołama.^Jie-cwszej.-po^w.y-borach sesji, co winien uczynić wrcrągu20 dni od daty wyborów. Ma on wpływ na czas sprawowania przez izby przyznanych im kompetencji, dysponuje.bowiem, pra-^wem rozwiązania parlamentu. Może to uczynić po zasięgnięciu opinii przewodni-czącyćK obu izb, a także opinii liderów grup parlamentarnych. Konstytucja w art. 89 określa warunki skorzystania z tego prawa. Może to nastąpić tylko w przypadku nieudzielenia wotum zaufania niezbędnego do utworzenia rządu w terminie 60 dni od dnia pierwszego wystąpienia premiera w tej sprawie i dopiero po odrzuceniu przez parlament dwóch kolejnych wniosków. Przewidziano także ograniczenia w korzystaniu z tego prawa, a dotyczą one okresu 6 ostatnich miesięcy kadencji prezydenta,, stanu oblężenia lub stanu nadzwyczajnego. ^^igrmoźnsrtef rozwiążą^ parlamentu więcej niż jeden raz w roku.

Prezydent dysponuje prawem inicjatywy ustawodawczej, ale w zakresie bardzo ograniczonym. Może on bowiem inicjować wyłącznie zmianę konstytucji.

Pewne działania prezydenta wymagają zasięgnięcia opinii parlamentu, jego zgody lub współdziałania. I tak, po zasięgnięciu opinii może prezydent zwrócić się do narodu o wyrażenie stanowiska w określonej sprawie w drodze referendum. Za zgodą parlamentu może zarządzić częściową lub całkowitą mobilizację. W sytuacjach wyjątkowych decyzję taką może podejmować sam, przedkładając ją parlamentowi do zatwierdzenia w ciągu 5 dni. Umowy międzynarodowe zawierane w imieniu Rumunii przez prezydenta, po wynegocjowaniu ich przez rząd, przedkładane są parlamentowi w celu ich ratyfikacji.

Republika Rumunu

W wypadku zbrojnej agresji przeciwko Rumunii prezydent podejmuje środki w celu jej odparcia i niezwłocznie informuje parlament, wygłaszając orędzie. Jeżeli w tym czasie parlament nie jest zebrany na sesji, zostaje z mocy prawa zwołany w ciągu 24 godzin. Także wprowadzenie stanu oblężenia lub stanu nadzwyczajnego wymaga współdziałania prezydenta z parlamentem. Zarządzenie wprowadzenia tych stanów leży w kompetencjach prezydenta, który jest zobowiązany zwrócić się do parlamentu o zatwierdzenie podjętych środków w ciągu 5 dni od ich wprowadzenia. Sesja parlamentu ma trwać przez cały okres obowiązywania tych stanów. Niezależnie od tego prezydent może zwracać się do parlamentu z orędziem dotyczącym głównych problemów politycznych państwa.

Najważniejsze z uprawnień w stosunku do rządu wiążą się z kwestią jego tworzenia. To do prezydenta należy prawo zrobienia pierwszego kroku, a jest nim desygnowanie kandydata na premiera. Czynności tej dokonuje po zasięgnięciu opinii partii mającej bezwzględną większość w parlamencie. W braku takiej większości prezydent zasięga opinii partii reprezentowanych w parlamencie. Desygnowany premier ubiega się o wotum zaufania parlamentu, udzielane na wspólnym posiedzeniu obydwu izb. Po uzyskaniu zaufania prezydent powołuje rząd. Mamy tu zatem do czynienia ze współdziałaniem prezydenta z parlamentem, przy czym rolę decydującą w tym względzie odgrywa parlament, gdyż bez jego wotum zaufania powołanie rządu nie jest możliwe. Prezydent tylko inicjuje procedurę zmierzającą do powołania rządu i kończy ją wręczeniem nominacji. Podstawę zaś decyzji stanowi wotum zaufania udzielane przez parlament.

W przypadku dokonywania reorganizacji rządu lub obsadzania któregoś ze stanowisk ministrów, działania podejmuje prezydent, powołując lub odwołując konkretną osobę. Nie może jednak czynić tego z własnej inicjatywy, jest bowiem związany w tym względzie wnioskiem premiera.

Prezydent ma prawo uczestniczenia w posiedzeniach rządu, na których omawiane są sprawy o ogólnokrajowym znaczeniu, dotyczące polityki zagranicznej, obrony państwa, zapewnienia porządku publicznego. W innych sprawach udział prezydenta jest możliwy i dopuszczalny, ale odbywa się wówczas na wniosek premiera. Jest to istotne rozróżnienie z tego względu, że udział głowy państwa w posiedzeniach rządu wiąże się z objęciem przez prezydenta przewodniczenia obradom, co w normalnych warunkach należy do premiera.

Prezydent ma prawo zasięgania konsultacji rządu w sprawach pilnych oraz o szczególnym znaczeniu.

W stosunku do władzy sądowniczej prezydent posiada prawo mianowania sędziów (przy czym prezes i sędziowie Sądu Najwyższego są mianowani na okres 6 lat, z możliwością ponownego mianowania). Kandydatów na sędziów przedstawia prezydentowi Najwyższa Rada Sądownictwa, obradująca pod przewodnictwem ministra sprawiedliwości, który jednak nie bierze udziału w głosowaniu.

Wiesław Skrzydło

Prezydent mianuje też trzech (co stanowi 1/3 całego składu) członków Sądu Końśtymcyjnego:—————~—————————

Inne uprawnienia prezydenta związane są z reprezentacją państwa w stosunkach międzynarodowych (akredytowanie i odwoływanie przedstawicieli dyplomatycznych w innych państwach, tworzenie i likwidacja placówek dyplomatycznych), w zakresie obrony (zwierzchnictwo Sił Zbrojnych i przewodniczenie Najwyższej Radzie Obrony), nadawanie odznaczeń państwowych, tytułów honorowych, mianowanie na stopnie: marszałka, generała, admirała, stosowanie prawa łaski, ^mianowanie na stanowiska określone w ustawie.

W wykonywaniu swych kompetencji prezydent wydaje dekrety, które w określonych w konstytucji sprawach wymagają kontrasygnaty premiera. Kontrasygnata ta jest traktowana jako wyjątek, a brak jej uzyskania to zasada15, z tym że prezydent nie wydaje aktów prawnych wykonawczych.

2.2. Rząd

Rząd stanowi drugi człon egzekutywy. Nie oznacza to, że jest on w pozycji podporządkowania w stosunku do prezydenta, gdyż obydwa te człony są samodzielne, niezależne i wyposażone we własne kompetencje, które dla ich realizacji często wymagają współdziałania obydwu organów. Prezydent jest głową państwa, natomiast prezydent i rząd realizują politykę, którą inspiruje zarówno prezydent, jak i parlament16.

Konstytucja wyznacza istotną rolę ustrojową rządowi, stanowiąc, że „stosownie do swego programu rządzenia przyjętego przez parlament, zapewnia realizację polityki wewnętrznej i zagranicznej kraju i wykonuje funkcje ogólnego kierownictwa administracją publiczną [...]. W wykonywaniu swych kompetencji rząd współpracuje z zainteresowanymi organizacjami społecznymi" (art. 101).

Rząd jest organem kolegialnym - działa na posiedzeniach i ponosi odpowiedzialność polityczną przed parlamentem, może być odwołany przez obie izby. Skład rządu nie został liczbowo określony w konstytucji, która ogranicza się tylko do wymienienia kategorii osób wchodzących w jego skład. Na czele rządu stoi premier, drugą grupę stanowią ministrowie, trzecią zaś członkowie określeni w ustawie organicznej.

Proces tworzenia i powoływania rządu jest dwuetapowy, a zatem mniej złożony niż w Polsce, nie przewidziano też różnych sposobów postępowania, w tym tak zwanych awaryjnych. Etap pierwszy obejmuje desygnowanie kandydata na premiera i tu rolę kluczową odgrywa prezydent. On to desygnuje kandydata, ale nie

RepuSliEa Rumunii

15 Ibidem, s. 54.

16 W. Brodziński, op. cit., s. 20.

z własnej inicjatywy i według swego wyboru, lecz po zasięgnięciu opinii partii dysponującej bezwzględną większością w parlamencie. W wypadku braku takiej większości prezydent jest zobowiązany do zasięgnięcia opinii partii reprezentowanych w parlamencie. Desygnowany kandydat w ciągu 10 dni zwraca się do parlamentu o udzielenie mu wotum zaufania na podstawie przygotowanego programu działania rządu oraz zaproponowanego składu gabinetu. Program ten i propozycje personalne są rozpatrywane przez obie izby parlamentu na wspólnym ich posiedzeniu, a do uzyskania wotum zaufania wymagana jest większość głosów deputowanych i senatorów. Pozytywny wynik głosowania oznacza, iż premier uzyskał inwestyturę. Odmowa udzielenia wotum zaufania wymaganego do utworzenia rządu rodzi określone skutki prawne. Jeśli bowiem w okresie 60 dni od pierwszego wystąpienia w tej sprawie nie dojdzie do udzielenia premierowi inwestytury, mimo złożenia przez niego co najmniej dwu wniosków, wówczas prezydent może rozwiązać parlament. Jest to więc rozwiązanie fakultatywne, gdyż prezydent może tak postąpić -w zależności od oceny sytuacji politycznej.

Etap drugi tego procesu obejmuje wręczenie nominacji premierowi i członkom rządu, którzy jednocześnie składają indywidualnie przysięgę. Od tego momentu rząd, jak też każdy z jego członków, sprawują urząd. Funkcja członka rządu jest niepołączalna z pełnieniem innej funkcji publicznej, z wyjątkiem sprawowania mandatu deputowanego lub senatora (a więc przyjęto inne rozwiązanie niż Konstytucja V Republiki).

Konstytucja reguluje też problem wygaśnięcia funkcji członka rządu, wymieniając następujące przypadki: złożenie rezygnacji ze stanowiska, odwołanie, utrata praw wyborczych, niepołączalność z pełnieniem innej funkcji publicznej, śmierć bądź inny przypadek przewidziany w ustawie (art. 105). W razie zwolnienia stanowiska lub decyzji premiera o reorganizacji rządu odpowiednich zmian w składzie tego organu dokonuje prezydent, ale tylko na wniosek premiera, a nie z własnej inicjatywy.

Jeśli premier nie jest w stanie wykonywać swych funkcji z powodu znalezienia się w sytuacji określonej w art. 105, do prezydenta należy wyznaczenie któregoś z członków rządu jako tymczasowego premiera. Wykonuje on zadania, jakie konstytucja stawia przed premierem do czasu ukonstytuowania się nowego rządu. Jeśli zaś przyczyny powodujące czasowe zastępstwo ustają, wówczas premier podejmuje swe obowiązki.

W ramach rządu premier odgrywa szczególną rolę. Jest ona widoczna w procesie tworzenia rządu (prowadzenie rozmów koalicyjnych, opracowanie programu działania gabinetu, ustalanie składu personalnego rządu), a następnie w toku jego funkcjonowania. To premier kieruje rządem i koordynuje działalność jego członków, przestrzegając jednak granic powierzonych im kompetencji. Do premiera należy też przedstawianie izbom parlamentu sprawozdań z działalności gabinetu, jak też oświadczeń i informacji dotyczących polityki rządu. Sprawy te są następnie

Wiesław Skrzydło

rozpatrywane poza kolejnością ustaloną w porządku obrad posiedzenia izb. Konstytucja przewiduje odpowiedzialność polityczną rządu przed parlamentem, przed prezydentem rząd politycznie nie odpowiada. Konstytucja przewidujejw jakresie odpowiedzialności politycznej formę solidarną - za działalność gabinetu i za wydawane przezeń akty prawne. Słodki prawne, jakimi w tym zakresie dysponuje parlament, to: odmowa udzielenia zaufania, wyrażenie wotum nieufności głosami więk-- szóści deputowanych i senatorów. Wniosek w tej sprawie ma prawo wnieść co najmniej jedna czwarta ogólnej liczby deputowanych i senatorów. Jest on rozpatrywany na wspólnym posiedzeniu izb po upływie 3 dni od daty zgłoszenia. Skutkiem " odrzucenia wniosku o wotum nieufności jest pozbawienie jego sygnatariuszy prawa ponownego zgłaszania podobnej inicjatywy podczas tej samej sesji. Wyjątek pod tym względem stanowi sytuacja, gdy rząd z własnej inicjatywy angażuje swą odpowiedzialność w związku z programem, oświadczeniem dotyczącym ogólnej polityki lub projektem ustawy. W takim bowiem przypadku opozycja ma prawo zgłosić wniosek o wotum nieufności, nad którym przeprowadza się głosowanie w ciągu 3 dni. Jeśli zaś rząd utracił zaufanie parlamentu lub wystąpiły okoliczności przewidziane w art. 105, wówczas zostaje odwołany. Do czasu powołania nowego rządu dotychczasowy gabinet może podejmować tylko akty niezbędne do administrowania sprawami publicznymi.

Jeśli rząd nie zostanie odwołany, w tym trybie zgłoszony projekt ustawy uznaje się za uchwalony, a program lub oświadczenie staje się dla rządu wiążące. Tak uchwaloną ustawę prezydent może zawetować, a ponowne jej rozpatrzenie odbywa się na wspólnym posiedzeniu obydwu izb.

Konstytucja przyznaje rządowi prawo stanowienia aktów prawnych w postaci uchwał i rozporządzeń. Uchwały są aktami prawnymi podejmowanymi w celu organizacyjnego przygotowania wykonania ustaw. Natomiast rozporządzenia rządu wydaje się na podstawie ustawy upoważniającej do wykonania takiej czynności, przy czym ustawa określa czas, w jakim akt ten należy wydać, granice przyszłych unormowań i warunki wydania aktu prawnego.

Zarówno uchwały, jak i rozporządzenia rządu są podpisywane przez premiera i parafowane przez tych ministrów, którzy mają obowiązek wprowadzania ich w życie. Warunkiem wejścia w życie tych aktów jest opublikowanie ich w organie promulgacyjnym, przy czym zasada ta nie dotyczy uchwał o charakterze wojskowym, które są przekazywane tylko do wiadomości zainteresowanym instytucjom.

Parlament może uchwalić ustawę upoważniającą rząd do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy w dziedzinach niestanowiących domeny ustaw organicznych. Ustawa upoważniająca określa w sposób wiążący dziedzinę i datę, do której rozporządzenia mają być wydawane. W przypadkach przewidzianych w ustawie upoważniającej (nie jest to więc regułą) rozporządzenia mają być przedkładane parlamentowi do zatwierdzenia (w trybie procedury ustawodawczej) do czasu wygaśnięcia ważności upoważnienia. Niedotrzymanie takiego terminu pozbawia akt prawny

KepuDUKa tuimunu

skutków prawnych. Zatwierdzenie lub odrzucenie rozporządzenia odbywa się w drodze ustawy.

- Konstytucja zna także odpowiedzialność konstytucyjną członków rządu. Procedura zmierzająca do jej zastosowania może być wszczęta na wniosek każdej z izb parlamentu, a także prezydenta. Dotyczy ona czynów popełnionych przez członków rządu w czasie pełnienia ich obowiązków. Organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Sąd Najwyższy, a wszczęcie postępowania powoduje zawieszenie członka rządu w pełnieniu funkcji.

3. WŁADZA SĄDOWNICZA 3.1. Sądy i Prokuratura

Władzę sądowniczą powierza konstytucja sądom, stanowiąc, że wymiar sprawiedliwości sprawują „Sąd Najwyższy oraz pozostałe sądy określone ustawą" (art. 125), przy czym żaden artykuł nie wymienia rodzajów sądów. Wprowadzono natomiast zakaz tworzenia sądów wyjątkowych. Sądy wymierzają sprawiedliwość nie w imieniu państwa, lecz w imieniu ustawy.

W zakresie organizacji i funkcjonowania sądów konstytucja ustala pewne zasady, jednak ich katalog zawarty w rozdziale VI nie jest pełny, zawiera tylko kilka z nich. Na czołowym miejscu wymieniona została zasada niezawisłości sędziów, którzy podlegają tylko ustawom. Sędziowie pochodzą z nominacji dokonywanej przez prezydenta i są nieusuwalni. Jednakże już awansowanie sędziów, przenoszenie ich lub karanie należy do Najwyższej Rady Sądownictwa, złożonej z sędziów wybieranych na cztery lata przez obydwie izby parlamentu na wspólnym posiedzeniu. Do kompetencji tej Rady należy przedstawianie prezydentowi kandydatów na sędziów i prokuratorów.

Funkcja sędziego jest niepołączalna z pełnieniem jakiejkolwiek innej funkcji publicznej lub prywatnej, z wyjątkiem funkcji dydaktycznej w szkole wyższej. Obowiązuje także zasada jawności rozprawy i prowadzenia jej w języku rumuńskim. Jednocześnie obywatele należący do mniejszości narodowych mają prawo do posiadania tłumacza, którego udział w postępowaniu karnym jest dla nich nieodpłatny.

W innych rozdziałach konstytucji zostały ujęte dalsze ważne zasady związane z funkcjonowaniem sądów. Zaliczyć do nich należy: prawo obywatela do sądu (art. 21), zasada domniemania niewinności (art. 23), prawo oskarżonego do obrony (art. 24).

W rozdziale VI tytułu III zatytułowanym Wladza sądownicza znajduje się dział 2 Prokuratura, która wszak władzą sądowniczą nie jest, ale działa przy sądach i stanowi współczynnik wymiaru sprawiedliwości. Jej zadania konstytucja określa jako reprezentowanie w działalności sądownictwa ogólnego interesu społeczeństwa, ob-

182

Wiesław Skrzydło

ronę porządku prawnego, jak też praw i wolności obywateli. Prokuratura jest zorganizowana na zasadzie hierarchicznego podporządkowania, działa pod nadzorem ministra sprawiedliwości, w oparciu o zasady legalności i bezstronności.

3.2. Sąd Konstytucyjny

Jest rzeczą charakterystyczną, że przepisy dotyczące Sądu Konstytucyjnego ujęte zostały nie w rozdziale poświęconym władzy sądowniczej, ale w odrębnym tytule poświęconym właśnie temu Sądowi. Powołanie tegoż Sądu nie stanowi nawiązania do rodzimych tradycji i doświadczeń, gdyż te w Rumunii związane były z pełnieniem kontroli konstytucyjności prawa przez sądy powszechne (tak stanowiły zarówno Konstytucja z 1923, jak 1938 roku). W okresie międzywojennym rolę tę spełniał Sąd Kasacyjny (odpowiednik Sądu Najwyższego). Wykonywana przez ten sąd kontrola miała nie prewencyjny (uprzedni), lecz represyjny i zarazem konkretny charakter.

Według Konstytucji z 1965 roku kontrola ta przyjęła parlamentarny kształt, gdyż spełniało ją Wielkie Zgromadzenie Narodowe za pośrednictwem stałej Komisji Konstytucyjno-Prawnej. Była to kontrola prewencyjna, ale i represyjna, a dotyczyła ustaw i innych aktów prawnych wydawanych przez naczelne organy państwa.

Konstytucja z 1991 roku - opierając się na wzorach francuskich - powołała Sąd Konstytucyjny, którego organizację i funkcjonowanie reguluje ustawa organiczna z 18 maja 1992 roku i regulamin Sądu Konstytucyjnego z 7 sierpnia 1992 roku. Sądowi Konstytucyjnemu Konstytucja poświęca tytuł VI (art. 140-145), ale przepisy odnoszące się do tego organu spotyka się także w innych rozdziałach (art. art. 37 ust. 3, 82 ust. l, 95 ust. 1).

Sąd Konstytucyjny ujęty został w ustawie zasadniczej poza tytułem III poświęconym „władzom publicznym", co powinno mu zapewnić zachowanie równowagi między trzema władzami, gdyż nie identyfikuje się z żadną z nich. Pozwala to spełniać mu rolę arbitra w grze toczącej się między legislatywą a egzekutywą17.

Sąd Konstytucyjny składa się z 9 sędziów powoływanych na okres 9 lat (bez możliwości pełnienia tej funkcji więcej niż jedną kadencję) przez Izbę Deputowanych, Senat i Prezydenta Rumunii. Każdy z tych organów powołuje 3 sędziów. Co 3 lata jest wymieniana V3 składu, czyli co 3 lata każdy z tych podmiotów powołuje l sędziego. Na czele sądu stoi prezes wybierany przez sędziów na okres 3 lat. Od kandydatów na sędziów wymaga konstytucja legitymowania się wykształceniem prawniczym i wysokimi kwalifikacji zawodowymi oraz co najmniej 18-letnim sta-

17 W. Sokolewicz, Sąd Konstytucyjny w Rumunii [w:] Sądy konstytucyjne ui Europie, t. 2, red. J. Trzciński, Warszawa 1997, s. 154-155.

Republika Rumunii

1OJ

żem w działalności prawniczej lub w szkolnictwie wyższym prawniczym. W sprawowaniu swego urzędu sędziowie są niezawiśli i nieusuwalni.

Kompetencje Sądu Konstytucyjnego określone są w 9 punktach (art. 144 Konstytucji), które można ująć w czterech grupach: 1) orzekanie o zgodności z konstytucją ustaw i rozporządzeń z mocą ustawy, regulaminów izb parlamentu, a także inicjatyw dotyczących zmiany konstytucji, 2) stwierdzenie ważności wyboru prezydenta, 3) kontrola przestrzegania procedur dotyczących przeprowadzania referendum i wykonywania obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, 4) rozstrzyganie o zgodności z konstytucją celów i działalności partii politycznych18.

Orzeczenia Sądu Konstytucyjnego są ostateczne, z wyjątkiem orzeczeń dotyczących ustaw uznanych za sprzeczne z konstytucją. Podlegają one ocenie parlamentu, który może je oddalić większością co najmniej 2/3 głosów członków każdej izby.

Sąd Konstytucyjny działa przy kworum wynoszącym 2/3 ogółu sędziów (czyli w składzie minimum 6 osób), ale dla rozpatrzenia sprawy i wydania orzeczenia dotyczącego oceny inicjatywy zmiany konstytucji rozstrzygnięcie zapada większością kwalifikowaną 2/3 ogólnej liczby sędziów. Natomiast w sprawach z zakresu kontroli represyjnej i konkretnej orzeka zespół trzyosobowy, powoływany przez prezesa Sądu Konstytucyjnego.

Sąd Konstytucyjny stoi zatem na straży przestrzegania norm ustawy zasadniczej, spełnia istotną rolę w ugruntowaniu zasady demokratycznego państwa prawa, w ochronie praw i wolności jednostki.

* * *

Konstytucja z 1991 roku wprowadziła ustrój państwa różniący się w sposób zasadniczy od obowiązującego w Rumunii do końca 1989 roku. Wchodząc na tory zasadniczych przeobrażeń ustrojowych, Rumunia otrzymała konstytucję wyrażającą tendencje współcześnie dominujące w demokratycznych państwach Europy. Okazała się ona skutecznym aktem prawnym, który zapewnił rozwój kraju w formach demokratycznych. Umożliwiła sprawne funkcjonowanie państwa, mimo dokonanych w 1996 i 2000 roku głębokich zmian politycznych w strukturach władzy. Wiązało się to z przeprowadzaniem wyborów parlamentarnych i prezydenckich, w wyniku których w każdym z tych dwu przypadków zwyciężała dotychczasowa opozycja, przejmując tym samym ster rządów w państwie. Stanowi to miarę skuteczności przyjętych regulacji konstytucyjnych i stabilizacji ustroju wprowadzonego w 1991 roku.

18 Ibidem, s. 160.

Wiesław Skrzydło

Wykaz literatury podstawowej

Antoszewski A., Forma rządu [w:] Demokracje Europy Środkowo-Wschodniej w perspektywie porównawczej, red. A. Antoszewski, R. Herbut, Wrocław 1998.

BrodzińskiW., Republika Rumunii [w:] W. Brodziński, D. Górecki, K. Skotnicki, T. Szymczak, Wzajemne stosunki między wladzą ustawodawczą a wykonawczą (Białoruś, Czechy, Litwa, Rumunia, Sto-wacja, Węgry), Łódź 1996.

Ceterchi L, Les problemes institutionneh de la transition en Roumanie. Revue d'etudes camparatives, Est-Ouest 1992, nr 4.

Chruściak R, Wolne i demokratyczne wybory powszechne w 1990 roku w Europie Wschodniej, Bulgaria, Czechosbwacja, Węgry i Rumunia [w:] Transformacja ustrojowa państw Europy Środkowo-Wschodniej, red. E. Zieliński, Warszawa 1996.

Dziemidok B., Parlament w państwach Europy Środkowej i Wschodniej [w:] Europa Środkowo-Wschod-nia. Region, państwa i spoleczeństwa, red. J. A. Rybczyńska, Lublin 2000.

Dziemidok B., Wladza wykonawcza w państwach Europy Środkowej i Wschodniej [w:] Europa Środkowo- wschodnia, Lublin 2000.

Ester J., Holmes S., New Constitutions Adopted in Bulgaria and Romania, „East European Constitutio-nalReview"1992,vol. I, nrl.

Granat M., Senat w Konstytucji Rumunii [w:] Senat w Rumunii i Republice Czeskiej, Biuro Studiów i Analiz Senatu, Warszawa 1994.

Holmes S. T., O metodzie zmian konstytucji w państwach Europy Wschodniej, „Państwo i Prawo" 1993, nr 8.

Leonhardt P., Die neue Verfassung von 1991, Jahrbuch fur Ostrecht, Bd. 33, Bonn 1992.

Limę B., Le systeme constitutionnel Roumain. Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et d l'Etranger, 1994, nr 2.

Sokolewicz W., Pomiędzy systemem parlamentarno-gabinetowym a systemem prezydencko-parlamentar-nym, prezydentura ograniczona, lecz aktywna w Polsce i w Rumunii, „Przegląd Sejmowy" 1996, nr 3.

Sokolewicz W., Sąd Konstytucyjny w Rumunii [w:] Sądy konstytucyjne w Europie, t. 2, red. J. Trzciń-ski, Warszawa 1997.

Yrabie G., Le nouveau role de la Constitution en Roumanie [w:] Ten years ofthe democratic constitutio-nalism in Central and Eastern Europa, K. Działocha, red. R. Mojak, K. Wójtowicz, Lublin 2001.

Wybory. Narodziny demokracji w krajach Europy Środkowej i Wschodniej, red. J. Raciborski, Warszawa 1991.

Wyrzykowski M., Recepcja w prawie publicznym - tendencje rozwojowe konstytucjonalizmu w Europie Środkowej i Wschodniej, „Państwo i Prawo" 1992, nr 11.

Zawadzka B., Zmiany systemu politycznego w ustawodawstwie państw Europy Środkowej i Wschodniej, J 989-1991, Warszawa 1992.

WOJCIECH ZAKRZEWSKI

Rozdział VII

ł

REPUBLIKA SŁOWACKA

I. GENEZA I EWOLUCJA USTROJU POLITYCZNEGO

Słowacja (Slovensko, Slovenska Republika) należy do najmłodszych demokracji europejskich. Jest to państwo charakteryzujące się niewielką liczbą mieszkańców (niespełna 5,5 min), niejednorodnością narodową - 14,3% populacji stanowią mniejszości (z czego ok. 11% Węgrzy), systemem wielopartyjnym i parlamentarnym modelem rządów.

Status samodzielnego, suwerennego państwa Słowacja uzyskała l stycznia 1993 roku. W tym dniu nastąpił ostateczny rozpad Czeskiej i Słowackiej Republiki Federacyjnej i Republika Słowacka mogła rozpocząć nowy byt państwowy, opierając się na konstytucji uchwalonej przez Radę Narodową Republiki Słowackiej (dalej -Rada Narodowa RS) już l września 1992 roku. Zasady i uzgodnienia dotyczące elementów składowych Czechosłowacji, podobnie jak szybkie przygotowanie i przyjęcie konstytucji, były dziełem wąskich elit politycznych. Paradoksem najnowszych dziejów Słowacji jest stworzenie podwalin pierwszego, demokratycznego w założeniach konstytucyjnych, niepodległego państwa bez udziału, a nawet częściowo wbrew woli narodu słowackiego (rozumianego jako podmiot polityczny). Jeśli chodzi o losy federacji, jasne było, że zdecydowana większość obywateli obu republik (ponad 80% respondentów) domagała się przeprowadzenia w tej sprawie referendum; tylko 16% opowiadało się za dwoma niezależnymi państwami. Procedura parlamentarna dotycząca referendum, zainicjowana jesienią 1991 roku w Zgromadzeniu Federalnym, nie doprowadziła jednak do jego przeprowadzenia. W drugiej połowie 1991 roku na słowackiej scenie politycznej pojawiły się nacjonalistyczne i skrajnie nacjonalistyczne ugrupowania, szybko radykalizując postawy części opinii społecznej. Hasła narodowe organizacji takich jak Macierz Słowacka czy Partia Jedności Słowackiej aktywizowały niewielką część elektoratu, ale przy bierności politycznej jego większości stanowiły nader pomocny oręż propagandowy dla zwolenników podziału federacji. Należał do nich Yladimir Mećiar i jego partia - Ruch na rzecz Demokratycznej Słowacji (dalej HZDS) - która w wyborach czerwcowych 1992 roku uzyskała 74, z ogólnej liczby 150 mandatów, a jego przywódca został premierem Słowacji. W konsekwencji już 17 lipca Rada Narodowa RS uchwaliła deklarację o suwerenności.

Wojciech Zakrzewski

Jednocześnie część lewicowej elity politycznej związanej z V. Mećiarem, w dużym pośpiechu i bez konsultacji z opozycją, przygotowała i doprowadziła do uchwalenia l września 1992 roku konstytucji. Wyłączenie narodu z udziału w tym doniosłym wydarzeniu ustrojowym tłumaczono dość powszechnie niskim stanem, czy wręcz brakiem w społeczeństwie słowackim kultury konstytucyjnej. Ocena takiego stanowiska polityków podejmujących decyzje ustrojowe należy w pierwszym rzędzie do samych Słowaków. Niemniej można stwierdzić, że w społeczeństwie, w którym 40% respondentów (styczeń 1992 roku) otwarcie akceptowało możliwość działania parlamentu wbrew konstytucji, gdy ten uzna ją za politycznie „niewłaściwą", uchwalenie konstytucji bez udziału chociażby reprezentatywnych sił politycznych (nie wspominając już o referendum) - nie wzbudziło ani istotnego sprzeciwu społecznego, ani woli jej ścisłego przestrzegania przez twórców konstytucji. Ci ostatni krytycznie, a może raczej z obojętnością konstatowali jej „niedoskonałość".

Okoliczności powstania demokratycznego państwa słowackiego na gruzach komunistycznej Czechosłowacji i przy decydującym udziale byłych elit poprzedniego reżimu tłumaczą częściowo dzieje Słowaków. Od XI aż po XX wiek dzisiejsza Słowacja znajdowała się pod wpływami węgierskimi (od XVI wieku w składzie monarchii Habsburskiej), a jej mieszkańcy byli poddani wynaradawianiu (madziaryzacji). Świadomość odrębności narodowej i potrzebę własnej państwowości Słowacy artykułowali wyraźnie od lat czterdziestych XIX wieku. Proces ten dokumentuje Petycja Narodu Słowackiego z maja 1848 roku, ogłoszona w Liptovskim Sv. Miku-laś, Memorandum Ludu Słowacji z czerwca 1861 roku, Memorandum Ligi Słowackiej, ogłoszone w Stanach Zjednoczonych Ameryki (wrzesień 1914 roku) oraz dwa porozumienia zawarte między Czechami a Słowakami na emigracji -Cleveland (1915) i Pittsburg (1918), jak i Deklaracja Martinska, która wprawdzie jednoznacznie przewidywała połączenie Czechów i Słowaków w federacyjnym związku państwowym, ale zastrzegła zapewnienie autonomii narodowej Słowacji, własny Sejm, administrację i sądownictwo oraz własny - słowacki język urzędowy. Ani tymczasowa Konstytucja Czechosłowacji z 13 listopada 1918 roku, ani pełna Konstytucja z 29 lutego 1920 roku - stanowiąca, że suwe-renem jest naród czechosłowacki - nie dawały podstaw do samodzielności Słowacji. Z jednej strony można stwierdzić, iż stworzenie republiki czechosłowackiej satysfakcjonowało (w tym czasie) wspólne, wyzwoleńcze aspiracje Czechów i Słowaków, z drugiej - kilkanaście lat obowiązywania Konstytucji z 1920 roku nie przyniosło zmian w sytuacji ustrojowej Słowaków, powodując m. in. nasilenie się aktywności nacjonalistycznej Słowackiej Ludowej Partii Hlinki. Problemy Czechosłowacji okresu międzywojennego - narodowościowe, gospodarcze, zagrożenie pozycji międzynarodowej - to główne, chociaż nie jedyne powody, dla których konstytucja postrzegana była jako akt stosowany z rzadka, bez przywiązywania szczególnej wagi do jej nadrzędności1. W okresie zbliżającej się wojny Sejm słowacki

1 Tezę taką uzasadnia J. Drgoneć (Sędzia Sądu Konstytucyjnego Republiki Słowackiej 1993-

Republika Słowacka

TDT

(14 lutego 1939 roku) proklamował niepodległą Republikę Słowacji, której ustrój uregulowała przyjęta 21 lipca 1939 roku autorytarno-klerykalna Konstytucja, od związku z którą odżegnywał się w inauguracyjnym przemówieniu (3 września 1992 roku) przewodniczący Rady Narodowej RS I. Gasparović i z którą nie identyfikuje się obecnie żadne liczące się w wyborach parlamentarnych ugrupowanie polityczne. Po II wojnie światowej uznanie samodzielności narodowej Słowaków i ich równouprawnienie z Czechami miało głównie postać deklaracji politycznych. Czeski szowinizm, a zwłaszcza specyfika państwa socjalistycznego, którym od Konstytucji z 1948 roku była Czechosłowacja, powodowały, że w praktyce realizowana była polityka państwa unitarnego. W tej sytuacji ustawę konstytucyjną z 31 lipca 1956 roku o słowackich organach narodowych, drugą powojenną Konstytucję z 1960 roku oraz ustawę konstytucyjną z 27 października 1968 roku o federacji czechosłowackiej cechowało jedynie formalne rozszerzenie uprawnień słowackich organów narodowych oraz „papierowy" charakter federacji. Wskazana ustawa konstytucyjna z 1968 roku skupiła kluczowe kompetencje we władzach federacji, pomniejszając ustrojową pozycję organów republikańskich.

Kiedy w procesie przemian „aksamitnej rewolucji" zapadła decyzja, iż Słowacja stanie się suwerennym państwem, przynajmniej dla części w pełni świadomych politycznie Słowaków stało się jasne, że mimo iż szereg pokoleń Słowaków żyło pod rządami kilku konstytucji, to z żadną nie mogą się utożsamiać czy też czerpać z nich szerzej wzory. Żadna bowiem z nich nie stała się podstawą rozwiązywania problemów słowackiej samodzielności narodowej. Ponadto doświadczenia wynikające z fikcyjności konstytucji doprowadziły do obojętnej postawy wielu Słowaków wobec tworzenia i realizacji ustawy zasadniczej niepodległej Słowacji. Wśród odmienności w tworzeniu i wprowadzaniu w życie słowackiej Konstytucji z 1992 roku - w jej pierwotnym brzmieniu - należy wymienić: 1) zmonopolizowanie procesu ustrojodawczego przez wąską grupę polityków - skupioną wokół V. Mećiara -reprezentującą zachowawczy nurt wymierzony przeciwko szybkiej prywatyzacji, decentralizacji zarządzania sprawami publicznymi, wspierający tendencje nacjonalistyczne; 2) brak dostatecznej legitymizacji społecznej nowego porządku konstytucyjnego, zakorzenionej w procesie wychodzenia z epoki komunizmu - przez transformację 1989-1993; 3) przyjęcie od razu regulacji ustroju państwa w formie pełnej konstytucji, ze świadomością braków regulacji, musiało zakładać jej częściową fikcyjność. Tezę tę potwierdza szereg wypowiedzi V. Mećiara, który m. in. latem 1992 roku (w czasie zamkniętego partyjnego spotkania w „Złotej Idee") oświadczył, że konstytucyjny podział władzy i prawa człowieka zostały skonstruowane głównie w celu osiągnięcia uznania prawnomiędzynarodowego dla nowo powstającej państwowości słowackiej; 4) przyjęcie - we wskazanych wyżej okolicznościach

2001) w wywiadzie opublikowanym w „East European Constitutional Review", Winter 1997, s.

i n.

loo

Wojciech Zakrzewski

- konstytucji o demokratycznych założeniach spowodowało, że opozycja wcześniej protestująca przeciwko trybowi jej przyjęcia, rychło stała się orędownikiem urzeczywistniania jej zasad. Jednocześnie przedstawiciele opozycji parlamentarnej, jak i pozaparlamentarnej krytykowali niektóre postanowienia ustawy zasadniczej, zwłaszcza rzutujące na status prawny i faktyczny mniejszości narodowych oraz dotyczące szczegółowych rozwiązań ustrojowych w zakresie systemu rządów.

Ogólna analiza słowackiego systemu rządów na gruncie pierwotnego tekstu konstytucji wskazuje na przyjęcie - jako wyjściowej - zasady podziału władzy (rozdział V - Władza ustawodawcza, rozdział VI - Władza wykonawcza, rozdział VII -Władza sądownicza) i parlamentarnej formy rządów z dość nietypowym rozwiązaniem szczegółowym - zakazem łączenia stanowiska ministra z wykonywaniem mandatu deputowanego. Unormowania konstytucyjne w ramach ogólnego założenia systemu parlamentarnego mają wiele źródeł i uzasadnień. Zaważyło to na jego eklektycznym, a niekiedy (w praktyce funkcjonowania) zdezintegrowanym charakterze.

Po pierwsze, można mówić o wpływie koncepcji suwerenności parlamentu z okresu międzywojennego i jej fikcyjnej wersji okresu socjalizmu (D. Malova, J. Kral). Po drugie, usytuowanie władzy wykonawczej i podział kompetencji w jej ramach przekonuje, że twórcy konstytucji upatrywali w drugim członie władzy wykonawczej - rządzie - organu mogącego faktycznie odgrywać pierwszoplanową rolę, chociaż najczęściej za pośrednictwem parlamentu. Prezydentowi konstytucja przyznała mało sprecyzowaną i w rezultacie „słabą" pozycję ustrojową (K. Skotni-cki). Do 1999 roku prezydent wybierany był przez parlament, konstytucja nie przewidywała instytucji kontrasygnaty jego aktów, co prowadziło do częstych konfliktów z rządem, niejasne też były zasady jego odpowiedzialności. W tej sytuacji w pełni zrozumiałe jest konstytucyjne określenie rządu jako najwyższego (podkr. autora) organu władzy wykonawczej (art. 108). Rząd wyposażony został na przykład w prawo żądania od prezydenta zastosowania weta, czy też w prawo do wykonywania jego kompetencji w sytuacjach określonych przez art. 105 Konstytucji. Dla określenia roli rządu równie ważny jak uprawnienia przewidziane w konstytucji był (w okresie 1993-1999) brak dostatecznych prawnych ograniczeń rządowej kontroli nad służbami specjalnymi czy nad mediami zarówno prywatnymi, jak i państwowymi. Manipulowanie przydziałem licencji w odniesieniu do radia i telewizji, czy też ich cofanie, jest groźnym środkiem w walce rządu z opozycją i zagrażać może nie tylko demokratyzmowi wyborów (próbę taką bliską sukcesu podjął rząd Mećiara przed wyborami parlamentarnymi 1998 roku), ale całej poliarchii i przekształcenia jej w ochlokrację2.

2 Por. A. Antoszewski, R. Herbut (red.), Demokracja Europy Środkowowschodniej w perspektywie porównawczej, Wrocław 1997, s. 240-242; S. Fish, A Vladimir Meciar retmspective: The end ofMecia-rism, „East European Constitutional Review" 1999, vol. 8, No 1-2.

Reżim parlamentarny jako wybór dla nowej państwowości stwarza obiektywnie większe, niż system prezydencki, szansę stabilności ustrojowej. Wymaga to jednak spełnienia kilku warunków: istnienia silnych - trwałym poparciem społecznym -partii politycznych; dostatecznej i konstytucyjnie określonej dyspersji uprawnień między parlamentem, rządem i głową państwa oraz - łast but not kast - minimum demokracji instytucjonalnej w relacjach rząd-większość parlamentama-opozycja parlamentarna i pozaparlamentarna, zwłaszcza przez odrzucenie zasady „zwycięzca bierze wszystko" oraz w stosunkach parlamentu i rządu wobec prezydenta. Żadna z tych klauzul w warunkach słowackich nie była zadowalająco spełniona w latach 1992-1998. Słowacka scena polityczna należy do niestabilnych - elektorat jest la-bilny i wykazuje (aż do 1998 roku) znaczną rezerwę w dziedzinie aktywności politycznej. W systemie partyjnym odpowiada temu fluktuacja w obrębie partii, ich programów i koalicji. Konieczne rozproszenie uprawnień organów władzy ustawodawczej i wykonawczej nie zostało w konstytucji słowackiej wystarczająco uregulowane, co prowadziło do licznych sporów kompetencyjnych i - co gorsze - dającej się konstytucyjnie uzasadnić hierarchizacji organów państwowych w obrębie władzy wykonawczej. Sprawia to wrażenie „nieprzypadkowych" rozwiązań alternatywnych dla rządów pręmierowskich. Koalicyjne gabinety V. Mećiara (1992-1994, 1994-1998) dowodzą, że demokratyczne reguły gry - przy niejasnych uregulowaniach ustawy zasadniczej - łatwo mogą zostać złamane, co nie zawsze spotyka się z negatywną reakcją społeczną; w wyborach parlamentarnych 1998 roku partia Mećiara zdobyła najwięcej głosów - 27% i 43 mandaty. W ewolucji ustroju Słowacji można wyróżnić dwa etapy: od 1992 do wyborów parlamentarnych jesienią 1998 i od tych wyborów do chwili obecnej. Trzeba stwierdzić, że zrozumienie najnowszych dziejów Słowacji bez poznania zjawiska „meciaryzmu" byłoby trudne. V. Meciar - lider HZDS, dwukrotny premier w okresie 1992-1998, kreujący siebie na „męża opatrznościowego" wolnej Słowacji i Słowaków starał się - bez zmiany ram konstytucyjnych - wprowadzić system ochlokracji. Czynił to przy pomocy zręcznych haseł populistyczno-nacjonalistycznych i antyliberalnych. Metodą znaną z poprzedniej epoki ustrojowej Meciar przeprowadził do 1994 roku skuteczną deideologizację swej partii, pozbawiając ją trwałego programu i zaangażowania przywódców i potencjalnych rywali. W ten sposób HZDS stała się „jego" partią (personalizacja), pełną wiernych mu, acz niekompetentnych członków partii i gabinetu. Towarzyszyło temu także upartyjnienie innych poza rządem organów administracji. Wielu traciło pracę w administracji za odmowę wstąpienia do HZDS bądź Słowackiej Partii Narodowej (dalej SNS), współdziałającej z partią Mećiara. Co więcej, Mećiarowi udało się odbudować i wykorzystać do własnych celów politycznych część struktur dawnych służb specjalnych.

Niekompetencja, arbitralność i brak poszanowania dla prawa, nawet ustanowionego przez własną ekipę, to najczęstsze zarzuty stawiane Mećiarowi i jego gabinetom. W funkcjonowaniu najwyższych organów państwowych pojawiło się zagro-

"Wojciech ZakrzewśTd

żenię - nielegitymowanym konstyucyjnie superpremieryzmem (S. Fish). Autorytarny styl kierowania rządem przez Mećiara prowadził do personalnych kryzysów gabinetowych, trwających w 1993 roku miesiącami. Wyraźne stawało się prowadzenie przez rząd Mećiara podwójnej polityki - jednej na użytek opinii zagranicznej, czego przejawem było uchwalenie w lipcu 1993 roku ustawy o prawach mniejszości narodowej oraz drugiej, której sygnałem były konflikty z mniejszością węgierską czy drastyczne próby podporządkowania państwu mediów. Ostre konflikty wewnątrz gabinetu i gabinetu z opozycją parlamentarną - za które prezydent M. Kovać obarczał odpowiedzialnością „dyktaturę" Mećiara - doprowadziły do obalenia rządu Mećiara 11 marca 1994 roku i powołania reformatorskiego gabinetu J. Moravćika. Tworzyła go wieloczłonowa koalicja Partii Lewicy Demokratycznej (dalej SDL) Ruchu Chrześcijańsko-Demokratycznego i trójpartyjnego Bloku Centrowego, która przetrwała zaledwie kilka miesięcy, ale zdołała uchwalić kilka ważnych ustaw, m. in. prywatyzacyjną oraz dwie dotyczące mniejszości narodowych. Po przedterminowych wyborach jesienią 1994 roku premierem został ponownie Mećiar. Jego nowy gabinet (który przetrwał do 1998 roku) składał się z trzech ugrupowań populistyczno-lewicowych: HZDS, SNS i Zrzeszenia Robotników Słowacji (ZRS). V. Mećiar, co znamienne, obsadził stanowisko ministra edukacji, odpowiedzialnego za politykę wobec mniejszości narodowych, przedstawicielem partii nacjonalistycznej, a ministra ds. prywatyzacji - przedstawicielem lewicowej partii robotniczej. Dążąc konsekwentnie do podporządkowania służb specjalnych rządowi, premier Mećiar doprowadził do uchwalenia w czerwcu 1995 roku nowelizacji ustawy o tych służbach, na mocy której uprawnienie prezydenta do obsadzania ich kierownictwa przeniesiono na rząd.

Efektem konfliktu personalnego premiera z prezydentem była próba odwołania prezydenta przez parlament (5 maja 1995 roku). Nie powiodła się, gdyż do odwołania prezydenta konstytucja wymagała 3/5 (90) głosów, a rząd dysponował jedynie 83 mandatami. Próba zakwestionowania wyników wyborów - w rezultacie której dojść mogło do nowego rozdziału mandatów, co pozwoliłoby rządzącej koalicji uzyskać upragnioną większość, tj. 91 mandatów - nie udała się. Sąd Konstytucyjny, widząc zagrożenie demokracji w ustawicznych konfliktach rządu (Mećiar) i prezydenta, próbował wspierać pozycję prezydenta. Dwa przykłady są w tej mierze reprezentatywne. W dokonanej wykładni (US 15/93) i orzeczeniu z z 2 czerwca 1993 roku (US 39/93) Sąd podkreślał, że wprawdzie konstytucja określa rząd jako organ „najwyższy", to jednak pozycja konstytucyjna prezydenta jest w wielu przypadkach „dominująca" i w pełni samodzielna. Prezydent może więc nie zgodzić się na powołanie określonego ministra bądź jego dymisję. Do konfliktu rząd-prezydent doszedł nowy, tj. rząd-Sąd Konstytucyjny. Kiedy wkrótce po sformowaniu nowego gabinetu Mećiara Sąd uznał niezgodność z konstytucją rozporządzenia w sprawie odpłatności za niektóre usługi medyczne, minister zdrowia stwierdził

Republika błowacRaf "

publicznie, a premier go stanowczo poparł, że nie będzie respektował orzeczenia Sądu.

Przedstawiony w styczniu 1994 roku przez rząd Mećiara program został przyjęty wyłącznie głosami większości rządowej, gdyż zakładał m. in. spowolnienie prywatyzacji i utrzymanie centralizacji administracji. Oficjalnie nowe ustawodawstwo służyć miało „stabilizacji życia politycznego" zagrożonego - zdaniem premiera - m. in. etnicznymi i społecznymi konfliktami. W grudniu 1995 roku w Zilinie Mećiar zasugerował potrzebę zmiany systemu politycznego na prezydencki bądź kanclerski. Brak realnego programu gospodarczego i politycznego spowodował, że Mećiar, chcąc przekonać społeczeństwo o integralności i efektywności swego gabinetu, skupił się głównie na dokonywaniu zmian personalnych, a jego propozycje legislacyjne bazowały na zachowawczych i populistyczno-nacjonalistycznych rozwiązaniach. Dobrym tego przykładem są przedłożone wiosną 1996 roku projekty ustaw: wprowadzającej reformę podziału administracjo-terytorialnego oraz tzw. „ustawy antywywrotowej". Pierwszy z tych aktów był ramowy i kreował niejasne reguły podziału administracyjnego i samorządu terytorialnego. Ustalanie nowych jednostek tego podziału powierzono rządowi, bez wymogu konsultacji z lokalnymi radami. Przyjęty podział miał wyraźny cel wyborczy - wstępnie obliczano, że w nowych okręgach HZDS ma duże szansę zwycięstwa w 65 (z 79), liczono także na rozproszenie politycznych wpływów mniejszości węgierskiej. Mimo weta ustawę przyjęto, a nominacje szefów władz lokalnych potwierdziły stosowanie ściśle partyjnego klucza. Nowa ustawa mająca zapobiegać działalności wywrotowej zawierać miała ograniczenia, m. in. wolności słowa, zgromadzeń i dostępu do informacji. Przez opozycję została okrzyknięta mianem stalinowskiego instrumentu jej zwalczania. Jednocześnie ówczesna opozycja parlamentarna, mimo utworzenia „okrągłego stołu" nie mogła jednak znaleźć właściwej formuły trwałej współpracy, która mogłaby powstrzymać antydemokratyczne działania rządu.

Od II połowy 1996 roku ostry kryzys na szczytach władzy w Słowacji stał się oczywisty. Prezydent wspierał otwarcie opozycję, a stan państwa tak określił w dramatycznym liście z 15 listopada 1996 roku: „To przykre, że po 7 latach obywatele tego kraju znowu muszą podnieść swój głos, by wołać o sprawiedliwość i prawa człowieka". Narastały też krytyczne głosy przedstawicieli Rady Europy. Jedyną reakcją rządu Mećiara było zaniechanie (w grudniu 1997 roku) organizowania konferencji prasowych rządu. Zamach na demokrację zagroził również fundamentowi wymiaru sprawiedliwości - niezawisłości sędziowskiej. Zgodnie z art. 145 Konstytucji, sędziów wybierała Rada Narodowa RS na wniosek rządu początkowo na 4 lata, a następnie na czas nieokreślony. W styczniu 1997 roku rząd odmówił przedstawienia odpowiednich wniosków wobec 12 sędziów, gdyż wśród nich znaleźli się zwolennicy opozycji.

Konstytucyjnego charakteru nabrał kryzys związany z prezydenturą. Kadencja M. Kovaća upłynęła w marcu 1998 roku, a parlament nie był w stanie (brak wy-

Wojciech ZakrzewsEI

maganej większości) wybrać nowego prezydenta. Stan ten trwał aż do końca maja 1999 roku, kiedy w wyniku zmiany konstytucji dokonano wyboru w wyborach powszechnych prezydenta R. Schustera, który w drugiej turze pokonał V. Mećiara. Działalność Mećiara, jako konstytucyjnego zastępcy prezydenta od marca 1998 roku do maja 1999 roku, potwierdziła obawy o uzurpację przezeń władzy. Natychmiast po ustąpieniu Kovaća, Mećiar odwołał 28 proopozycyjnych ambasadorów i zablokował postępowania w głośnych sprawach politycznych. Jednocześnie na 4 miesiące przed wyborami parlamentarnymi (w czerwcu 1998 roku) przeprowadził istotną nowelizację ordynacji wyborczej, na mocy której: zakazano prowadzenia kampanii wyborczej w prywatnych mediach i wprowadzono nowe zasady formowania koalicji wyborczych i stosowania klauzul zaporowych, tak by uniemożliwić mniejszym partiom walkę wyborczą i szansę wejścia do parlamentu. Opozycja zwróciła się do Sądu Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności tych postanowień z konstytucją, jednak Sąd nie podjął się rozstrzygnięcia przed wyborami.

Dzięki szerokiemu frontowi sił demokratycznych, utworzonemu na użytek wyborów - w którym znalazły się obok partii politycznych o liberalnej orientacji, także pozarządowe organizacje społeczne z hasłami adresowanymi do młodego pokolenia, związki zawodowe, organizacje mniejszości narodowych - w głosowaniu wzięło udział ponad 84% uprawnionych, a same wybory odbyły się w zgodzie z ordynacją. Wprawdzie najwięcej głosów otrzymała partia Mećiara - 27%, ale nie udało się temu ugrupowaniu stworzyć rządu. Utworzył go blok partii liberalnych: Słowacka Demokratyczna Koalicja (26,3%), Węgierska Partia Koalicyjna (9,1%), Partia Porozumienia Obywatelskiego (8%) oraz Socjalistyczna Partia Demokratycznej Lewicy (14,7%). Partie te uzyskały łącznie większość 93 mandatów, a więc wystarczającą do zmiany konstytucji (minimum wynosi 90 głosów). W ten sposób zakończył się burzliwy okres rządów Mećiara. W czasie ich trwania funkcjonowanie słowackiego systemu ustrojowego cechowała narastająca konfrontacja między głównymi ogniwami aparatu państwowego, co prowadziło do destabilizacji systemu politycznego. Brak było koniecznej w systemie parlamentarnym kooperacji między rządem a prezydentem - izolowanym ustrojowo i którego uprawnienia przejmował premier oraz gabinet. Politykę Mećiara na forum parlamentu cechowało zawłaszczanie stanowisk kierowniczych (np. w komisjach Rady Narodowej RS), eliminacja parlamentarnego głosu opozycji (np. przez przyjęcie zasady nieuwzględnienia wniosków opozycji w porządku obrad izby), posługiwanie się twardymi - nie wyłączając pozaprawnych - metodami wymuszania dyscypliny partyjnej i wyłącznie instrumentalne traktowaniem parlamentu. Rząd i posłuszna Mećiaro-wi większość parlamentarna ignorowały wyroki Sądu Konstytucyjnego, który w ciągu 4 lat zakwestionował konstytucyjność 20 przepisów ustawowych i rozporządzeń.

O ówczesnym stanie państwa dobitnie świadczy znana wypowiedź polityka Psia Csaky'ego (21 października 1998 roku): „Obecnie tworzymy rząd, jutro zaczniemy

Republika Słowacka

zmieniać system rządów". W okresie działania nowego, liberalno-demokratyczne-go gabinetu M. Dzurindy Słowacja poczęła wracać do zasad demokratycznego państwa prawa. Rząd, parlament i prezydent współpracują ze sobą bez istotnych zakłóceń, a wyroki Sądu Konstytucyjnego są respektowane. Praktyka negocjacji zastąpiła politykę konfrontacji. Ta ostatnia jest jeszcze widoczna - zwłaszcza na początku kadencji - po stronie obecnej opozycji parlamentarnej, która odrzuciła ofertę udziału w Komisji Konstytucyjnej, przygotowującej reformy ustrojowe 2001 roku i wybrała drogę destabilizowania, podejmując nieudaną próbę przegłosowania w referendum (17 listopada 2000 roku) rozpisania przedterminowych wyborów. Mimo napięć wewnętrznych rządzącej koalicji i w konsekwencji wyłamywania się niekiedy posłów z koalicji w głosowaniach nawet o wotum nieufności, dorobek legislacyjny rządu Dzurindy jest znaczący. Poza zmianami konstytucji, dokonano wielu nowelizacji bądź uchwalono nowe ustawy - w zakresie prywatyzacji czy swobód obywatelskich, np. prawo o partiach politycznych, nastąpiła demokratyzacja ustawodawstwa o mniejszościach narodowych, uchwalono ustawę o dostępie obywateli do informacji (17 maja 2000 roku). Ten ostatni akt uznano za najważniejszą ustawę od wprowadzenia konstytucji. Jednym z priorytetów legislacyjnych gabinetu Dzurindy była reforma konstytucyjna. Część z tego planu została zrealizowana szybko. Już w styczniu 1999 roku wprowadzono zasadę wyboru prezydenta przez naród - w wyborach powszechnych (urząd prezydenta pozostawał nieobsa-dzony od marca 1998 r.). W wyniku tej zmiany dotyczącej także, a może przede wszystkim, innych elementów prezydentury, jasno został unormowany zakres samodzielności prezydenta, jego relacje z innymi organami naczelnymi. Prezydent został m. in. uwolniony od działania na żądanie rządu przy stosowaniu weta, usunięto możliwość odwołania prezydenta przez parlament, jego uprawnienia w czasie, gdy urząd jest opróżniony, w większym stopniu przekazano przewodniczącemu parlamentu niż rządowi.

W 2000 roku rząd przygotował zakrojoną na szeroką skalę reformę konstytucji. Miała ona dwa cele. Po pierwsze, pełniejsze dostosowanie szczegółowych norm konstytucji do przyjętych zasad podziału władzy i systemu parlamentarnego -szczególnie przez dyspersję uprawnień między główne organy państwowe. Po drugie, uwzględnienie w systemie źródeł prawa i systemie organów państwowych tak zwanych standardów europejskich.

Wojciech Zakrzewski

II. KONSTYTUCJA REPUBLIKI SŁOWACKIEJ

Konstytucja Republiki Słowackiej z l września 1992 roku składa się z krótkiego Wstępu oraz 156 artykułów zawartych w dziewięciu rozdziałach. Wstęp wskazuje na genezę państwowości słowackiej oraz wolę suwerena stworzenia demokratycznej formy rządów. Sformułowanie Wstępu, być może w sposób niezamierzony, różnicuje podmiot władzy na „Naród słowacki" i „obywateli państwa należących do mniejszości narodowych i grup etnicznych żyjących na terytorium Republiki Słowackiej". Stanowi to powód do wysuwania powtarzających się - zwłaszcza ze strony mniejszości węgierskiej - postulatów zmiany Wstępu.

Kolejne rozdziały Konstytucji poświęcone są: rozdział I (bez tytułu) - niektórym zasadom naczelnym (suwerenności, demokratycznego państwa prawnego, wolności, przedstawicielskiej formie sprawowania władzy przez obywateli); rozdział II - Podstawowe prawa i wolności człowieka, III (bez tytułu) - poświęcony jest gospodarce Republiki Słowackiej i Najwyższemu Urzędowi Kontroli Republiki Słowackiej; rozdział IV - Samorząd terytorialny; rozdział V - Wladza ustawodawcza; rozdział VI - Wladza wykonawcza (Prezydent, rząd), rozdział VII - Władza sądownicza; rozdział VIII - Prokuratura i (od 2001 roku) Publiczny 'Obrońca Praw. Systematyka słowackiej konstytucji wskazuje na jej - w założeniach - demokratyczny charakter. Zarówno zasady umieszczone w rozdziale I, jak i w dalszych postanowieniach stanowią klasyczny katalog fundamentalnych reguł nowoczesnych demokracji. Twórcy konstytucji wysunęli na czoło regulację praw i wolności jednostki i ich gwarancji, poświęcając przy tym na ich unormowanie aż 44 artykuły, co ma łącznie z innymi normami ustawy zasadniczej dać wyraz indywidualistycznej, praw-nonaturalnej koncepcji w relacji człowiek-władza publiczna. W odniesieniu do zagadnienia wykonywania władzy publicznej, za podstawę funkcji władzy przyjęto podział na władzę państwową i samorząd. Funkcje naczelnych organów państwa zostały uregulowane według zasady podziału władzy, a relacje między władzą ustawodawczą a dwuczłonową władzą wykonawczą oparto na kanonie systemu parlamentarnego.

W wypadku Słowacji zakres i sposób konstytucyjnej regulacji uległ radykalnej zmianie w ciągu zaledwie kilku lat - od 1992 do 2001, celowe więc jest scharakteryzowanie najpierw obowiązywania konstytucji w jej pierwotnym brzmieniu. Wymaga to odpowiedzi na trzy fundamentalne pytania: 1) o legitymację ustrojową Rady Narodowej RS do uchwalenia konstytucji i tym samym o legitymizację nowego porządku konstytucyjnego, wyrażającą się w społecznej akceptacji tegoż porządku; 2) o efektywność kreowanego systemu rządów, której urzeczywistnienie zakłada konsekwentne rozdzielenie funkcji państwowych oraz przestrzeganie reguł i procedur, według których odbywa się interakcja prezydenta, rządu i parlamentu; 3) o mechanizmy gwarantujące konstytucyjność i legalność zarówno systemu źródeł prawa, jak i procesów decyzyjnych władzy publicznej.

Republika Słowacka

Legitymację Rady Narodowej RS do uchwalenia konstytucji ocenić można jako pośrednią (częściową). W czerwcu 1992 roku Słowacy wybrali w wolnych wyborach parlament. Jego część opowiedziała się już wcześniej za wyjściem Słowacji z federacji. Pokojowe i zgodne rozdzielenie się Czech i Słowacji pozwoliło na łatwe zerwanie z dziedzictwem socjalistycznej konstytucji i skupienie procesu oraz decyzji ustrojodawczych w parlamencie - co podkreślił w swej mowie inauguracyjnej 3 września 1992 roku jego przewodniczący I. Gaśparović. Demokratyzm procesu ustrójodawczego nie pozwalał jednak na pominięcie etapu konsultacji społecznych. Tych jednak w Słowacji nie było - konstytucję stworzyli „wybrańcy" (J- Mo-ravćik), w sposób „nie całkiem jasny" (M. Ćić)3. Zaważyło to zarówno na jej treści

- kontrowersyjności niektórych rozwiązań, a nawet poprawności legislacyjnej, jak i na odbiorze przez opozycyjne elity polityczne. Pierwszym tego sygnałem był już wynik głosowania nad konstytucją - deputowani Ruchu Chrześcijańsko-Demo-kratycznego głosowali przeciwko jej przyjęciu, a reprezentanci mniejszości węgierskiej zbojkotowali głosowanie.

W pierwotnym tekście słowackiej konstytucji dostrzec można pewien brak konsekwencji w ustaleniu reguł wynikających z przyjęcia zasady podziału władzy i parlamentarnej formy rządów. Ograniczyło to efektywność demokratycznego mechanizmu rządzenia, który w praktyce okazał się parlamentaryzmem niepełnym. Formalnie szerokim uprawnieniom Rady Narodowej RS, w której zasiadali przedstawiciele różnych programowo ugrupowań politycznych, nie towarzyszyły - aż do 1998 roku - dostateczne mechanizmy parlamentarne, zapewniające oddziaływanie opozycji na pracę parlamentu (np. udział w kierowaniu i pracy komisji). Rządząca większość pod wodzą V. Mećiara z reguły przeprowadzała swój program legislacyjny bez modyfikacji, wbrew opozycji i wetom prezydenta. W tej sytuacji iluzoryczne okazywały się środki kontroli parlamentu nad rządem. Dymisja członka rządu możliwa była tylko wówczas, gdy popadł on w konflikt z Mećiarem, a odwołanie rządu Mećiara w marcu 1994 roku możliwe było tylko dzięki głębokiemu konfliktowi wewnątrz rządu. Konstytucja określiła pozycję prezydenta na tyle enigmatycznie, że powodowało to doś6zróżnicowane jej oceny (np. K. Skotnicki, S. Zif-cak). Wydaje się, że rację miał K. Skotnicki, który generalnie określał ją jako „słabą". Konstytucja wyposażyła bowiem prezydenta w szereg nie tylko tytularnych uprawnień, ale jednocześnie nie dała prezydentowi dostatecznej legitymacji do ich realizacji. Do 1999 roku obowiązywała zasada wybierania prezydenta przez parlament, który dysponował również możliwością odwołania go ze względów politycznych (art. 106). Parlamentarny układ partyjny - większościowej koalicji rządowej

- mógł więc zaważyć na losach prezydenta.

3 Zob. Constitutionalism in East Central Europę, red. J. Grudzińska-Gross, Bratislaya 1994, s. 100 i n.

Wojciech Zakrzewski

Usytuowanie i ogólne założenia konstytucyjne władzy sądowniczej spełniały podstawowe wymogi płynące z zasady podziału władzy i demokratycznego państwa prawa. Na pierwszym miejscu regulacji ustawy zasadniczej (rozdziału VII - Władza sądownicza) znalazł się Sąd Konstytucyjny. Jego właściwość zarysowano szeroko. Uzyskał on uprawnienie do: kontroli konstytucyjności i legalności wszystkich powszechnie obowiązujących aktów prawnych, ustalenia - w przypadkach spraw spornych - wykładni ustaw konstytucyjnych, rozpatrywania skarg konstytucyjnych oraz sporów powstających na przykład w związku z funkcjonowaniem partii politycznych, z wyborami czy referendum. Wymiar sprawiedliwości konstytucja powierzyła Sądowi Najwyższemu i innym sądom, określając w tej mierze następujące zasady: niezawisłości i bezstronności sądów, oddzielenia ich od innych organów państwowych, orzekania zarówno w sprawach cywilnych i karnych, jak i administracyjnych (badanie legalności decyzji), instancyjności, kolegialności, prawa oskarżonego do obrony itd. Pewnego zagrożenia dla realizacji kluczowej zasady niezawisłości sędziowskiej upatrywano w trybie obsadzania stanowisk sędziów. Powoływanie ich przez Radę Narodową RS, na wniosek rządowy początkowo na 4 lata, a dopiero potem (w ten sam sposób) na czas nieoznaczony - budziło obawy, że przyczyni się to do prób politycznego doboru kadry sędziowskiej, zwłaszcza sądów powszechnych i Sądu Najwyższego oraz sądów wojskowych. Pozakonstytucyjny tryb powołania sędziów Sądu Konstytucyjnego (w styczniu 1993 roku) rozciągnął te zastrzeżenia na bezstronność tego Sądu.

Obowiązywanie konstytucji w dobie Mećiara odsłoniło jej wewnętrzne wady, luki oraz niejasności w regulacji podstawowych kompetencji państwowych, a wreszcie anachronizm części postanowień. Rząd koalicyjny M. Dzurindy - wyłoniony jesienią 1998 roku - po szybkiej nowelizacji konstytucji (w styczniu 1999 roku) koniecznej do obsadzenia urzędu prezydenta, przystąpił do prac konstytucyjnych, które znalazły swój finał w przyjęciu przez parlament 23 lutego 2001 roku blisko 100 zmian norm ustawy zasadniczej, z których ostatnia weszła w życie l stycznia 2002 roku. W związku z techniką dokonywania zmian przez słowackiego ustrojo-dawcę utrzymano dotychczasową systematykę ogólną konstytucji i liczbę artykułów (156). Jednocześnie nadano dużej ich części zmienioną i rozbudowaną postać, a kolejne postanowienia oznaczano często nie tylko numerami artykułu, ale i literami. Dzięki temu pierwotny tekst można było poszerzyć o około V3 bez naruszania struktury konstytucji. Jednym z pierwszych celów dokonywania zmian w konstytucji było dostosowanie prawa wewnętrznego do międzynarodowego w związku z przygotowywaniem się Słowacji do przystąpienia do Unii Europejskiej. Stąd w art. l Konstytucji dodano postanowienie, iż Republika Słowacka uznaje i przestrzega zasady prawa międzynarodowego i zawartych umów, zaś w art. 7 uregulowano zasady wprowadzania do porządku wewnętrznego aktów prawa międzynarodowego i ich pozycję w systemie źródeł prawa w ten sposób, że szereg z tych umów (określonych w art. 7 ust. 5) ma pierwszeństwo przed ustawą.

Republika Słowacka

Nowelizacja w zakresie rozdziału poświęconego podstawowym prawom i wol-nościom człowieka dotyczyła doprecyzowania niektórych postanowień oraz określenia zasad korzystania i ograniczania praw podstawowych. Na przykład art. 13 wcześniej brzmiący: „Obowiązki można nakładać na podstawie ustawy, w jej ramach i przy zachowaniu podstawowych praw i wolności", ma obecnie następującą treść: „Obowiązki mogą być nakładane: a) ustawą bądź na podstawie ustawy, w granicach i z zachowaniem podstawowych praw i wolności, b) przez umowę międzynarodową stosownie do art. 7 ust. 4, która bezpośrednio nakłada prawa i obowiązki na osoby fizyczne i prawną bądź przez rozporządzenie rządu w warunkach przewidzianych w art. 120 ust. 2" (dot. rządowego prawodawstwa na podstawie prawa unijnego).

Z kolei w art. 51, dotyczącym podstaw prawnych dochodzenia praw i wolności, wprowadzono nowe postanowienie gwarancyjne mówiące, że warunki, zakres i ograniczenia praw podstawowych w okresie stanów nadzwyczajnych - stanu wojny, wojennego i wyjątkowego - muszą być określone ustawą konstytucyjną. Nowym organem konstytucyjnym stał się Publiczny Obrońca Praw (art. 15la) - słowacki ombudsman.

Ważną też zmianą było dokładniejsze określenie pozycji terenowych jednostek samorządowych. Wyraźnie podkreślono: co najmniej dwustopniową strukturę samorządu terytorialnego oraz samodzielność prawną i finansową jednostek terytorialnych samorządu. Mieszkańcy wszystkich jednostek podziału terytorialnego wyposażeni zostali w prawo decydowania o wspólnych sprawach w drodze referendum lokalnego i prawo odwołania organów wykonawczych przed upływem kadencji. Nowa regulacja nieco rozszerza zakres praw, w których organy samorządu mogą wydawać powszechnie obowiązujące przepisy prawne - do dotychczasowej formuły „w sprawach samorządu terytorialnego" dodano „i dla realizacji zadań samorządu wynikających z ustaw" (art. 68).

Sprecyzowaniu uległa regulacja pozycji i zadań Najwyższego Urzędu Kontroli -organu zbliżonego w swej roli do polskiej NIK. Najwyższy Urząd Kontroli jest niezawisłym organem sprawującym kontrolę nad gospodarowaniem środkami budżetowymi, majątkiem państwowym i należnościami państwa. Przewodniczący i wiceprzewodniczący tego organu są powoływani przez Radę Narodową RS na kadencję, w czasie której nie mogą łączyć swych funkcji z funkcjami w organach państwowych, w samorządzie terytorialnym i organach osób prawnych prowadzących przedsiębiorstwa. W nowej regulacji stosukowo szczegółowemu wyliczeniu poddano przedmiot kontroli oraz podmiotowy jej zakres (art. 60). Wzmocniono również niezależność osób kierujących Urzędem, wydłużając ich kadencję do lat 7 (z 5), z możliwością ponownego ubiegania się o te funkcje oraz rozszerzono zakres mcompatibilitas (art. 61).

Zdecydowanej modyfikacji uległo konstytucyjne uregulowanie wzajemnych relacji między prezydentem, rządem i parlamentem. Szerzej nawiązano do utrwalo-

ii

Wojciech Zakrzewski

nych wzorów systemu parlamentarnego takich jak: polityczna (parlamentarna) nieodpowiedzialność głowy państwa czy kontrasygnata niektórych aktów prezydenta. Wyraźniej wskazano na relacje zachodzące między zasadą podziału władzy i systemu parlamentarnego. Ta pierwsza posłużyła do podziału podstawowych funkcji państwa i przypisania - każdemu z trzech głównych organów państwa -uprawnień zapewniających im samodzielność. Dla realizacji parlamentarnego systemu rządów - demokracji parlamentarnej - skupiono się na poszukiwaniu formuł prawnych, które umożliwiłyby współpracę prezydenta, rządu i parlamentu. Ustrojodawca nie dokonał ingerencji w funkcje parlamentu. Uznał, że pełnione przez Radę Narodową RS role: ustrojodawcza, ustawodawcza, kontrolna i kreacyjna są dostatecznie rozbudowane. Wprowadzone więc do rozdziału V nowe postanowienia są głównie efektem zmian w unormowaniu systemu źródeł prawa i statusu innych organów, zwłaszcza prezydenta.

Nowe ustrojowe usytuowanie prezydenta słowackiego zbliża go do tradycyjnego modelu prezydenta jako efektywnie działającej głowy państwa, mogącej dokonywać politycznego arbitrażu. Piastowanie urzędu prezydenta w wyniku wyborów powszechnych, zniesienie możliwości wyrażenia prezydentowi wotum nieufności przez parlament, wyraźny podział na akty podlegające kontrasygnacie oraz uprawnienia osobiste - to przykłady nie tylko usamodzielnienia, ale i wzmocnienia jego pozycji. Rząd i premier utracili niektóre przywileje o znaczeniu ustrojowym, np. wykonywanie niektórych uprawnień prezydenta w czasie wakatu na tym stanowisku (art. 105), żądanie zastosowania weta, możność wszczęcia procedury odwołania prezydenta z przyczyn politycznych (art. 106), zgłaszanie wniosków w sprawie nominacji sędziowskich (art. 145). Należy podkreślić, że zmiany te nie miały na celu deprecjacji roli rządu, lecz jedynie takie określenie zakresu jego kompetencji, który umożliwiłby codzienną współpracę głównych ogniw władzy, nie zaś konfrontację. Chęć uwolnienia sądów od nacisków politycznych legła u podłoża zmian w regulacji „trzeciej władzy". Została przedłużona kadencja sędziów Sądu Konstytucyjnego z 7 do 12 lat, przy jednoczesnym ograniczeniu pełnienia funkcji sędziego do jednej kadencji, konstytucjonalizacji uległa Rada Sądownictwa (art. H l a), zaś samorząd sędziowski uzyskał prawo udziału w kierowaniu sądami - w zakresie określonym ustawą (art. 143 ust. 3).

Porównanie Konstytucji Republiki Słowackiej w jej pierwotnym brzmieniu z l września 1992 roku i aktualnym przekonuje, że mamy obecnie do czynienia z demokratyczną ustawą zasadniczą. Jej wadą zdaje się być tryb zmiany konstytucji. Do uchwalenia konstytucji, jej zmiany wystarcza zgoda 3/5 wszystkich posłów, tj. 90 głosów. Przypomnijmy tylko, że V. Mećiarowi do legalnej zmiany ustroju brakowało tylko 7 głosów.

Republika Słowacka

III. SYSTEM PARTYJNY

Wyjście ze stanu sztucznej jednorodności politycznej okresu komunizmu przyniosło w Słowacji naturalny proces pluralizacji politycznej - tworzenie i często przekształcanie się licznych partii politycznych. Wybory do parlamentu odbywają się w oparciu o konkurencyjne programy, co zakłada realizację polityki koalicyjnych rządów w konfrontacji z opozycją parlamentarną.

Słowacką scenę polityczną cechuje rozdrobnienie i niestabilność, utrudniające drogę do osiągnięcia trwałego reżimu demokratycznego. Zjawisko to można wytłumaczyć oddziaływaniem na system partyjny swoistych czynników historycznych, społecznych i gospodarczych. Brak - przed 1992 rokiem - własnej państwowości, rola słabego ekonomicznie i politycznie partnera w federacji z Czechami, anachroniczna gospodarka bazująca na rozdrobnionym rolnictwie, skupienie większości populacji na wsi i w małych miasteczkach oraz wynikające stąd zapóźnienie kulturowe -wszystko to odcisnęło swe piętno na preferencjach politycznych Słowaków. Są oni mało aktywni politycznie (poza wyborami), częste są wśród nich resentymenty wobec rządów „silnej ręki" oraz niska ocena parlamentu i parlamentarzystów.

Wyraźne jest także w społeczeństwie słowackim przywiązanie do idei wolnoś-ciowo-narodowych, wzmacniane niechęcią do mniejszości narodowych i podatność - z racji niskiej stopy życiowej - na hasła socjalno-lewicowe. Wszystko to powoduje, że podziały polityczne, ich ostrość stanowią wyraźne differencia specifica Słowacji. Na pierwszym miejscu rysuje się podział na zwolenników status quo i reform. Dalej - na zwolenników wolnego rynku i centralnie planowanej gospodarki, czyli daleko posuniętego interwencjonizmu państwowego. Wreszcie społeczeństwo dzieli stopień identyfikacji grupowej, z jednej strony są ci, którzy swą przynależność państwową utożsamiają z przynależnością do narodu (etnicznego) słowackiego, inni postrzegają się jako członkowie społeczeństwa obywatelskiego.

Można wymienić kilka dominujących rysów słowackiego systemu partyjnego:

1. Większość partii powstało (i powstaje nadal) na skutek podziałów partii macierzystych bądź secesji frakcji. Dobrym przykładem jest Demokratyczna Unia Słowacji - plasująca się obecnie bliżej prawicy - która powstała z grupy, która wystąpiła z HZDS (w 1993 i 1994 roku) oraz z członków nacjonalistycznej SNS, którzy opuścili swą partię w 1993 roku.

2. Przeważają niewielkie partie, liczące 10-30 tysięcy członków, które na użytek wyborów i pracy w parlamencie tworzą pragmatyczne bloki. Prowadzi to częstokroć do braku spójności koalicji parlamentarnych.

3. Większość partii unika jasnego formułowania swego profilu programowego w dziedzinie społeczno-ekonomicznej. Nawet najstarsza ze słowackich partii -HZDS - woli określać się jako „ruch szerokiego środka", gdyż dobrze się orientuje, że umiejętna retoryka przynosi częściej sukces wyborczy niż program.

Wojciech Zakrzewski

4. Uzyskanie mandatu parlamentarnego z reguły zależy od wysunięcia kandydatury i poparcia jej w kampanii wyborczej przez partię polityczną. Ankietowani posłowie oceniają, że dzieje się tak w 80-85% przypadków.

5. Od pierwszych wyborów parlamentarnych (1992 roku) utrzymuje sę wysoka frekwencja wyborcza (1992 - 84,4%, 1994 - 75,7 i 1998 - 84,2%), której towarzyszy 50-procentowa „stałość" wyborcza elektoratu (głosowanie przez danego wyborcę na to samo ugrupowanie w kolejnych wyborach).

Tabela 1. Partie i koalicje partyjne w słowackich wyborach parlamentarnych w latach 1994-1998

Partia 1998 Mandaty 1994 Mandaty

HZDS 27,0% 43 35% 61

KDH SDK 26,3% 16 10,1% 17

DU 12 8,6% 15

DS 6 3,4% —

SDSS 4 SV 10,4% 18

SZS 4

SDL/KSS 24

MK/E 14 10,2% 17

SNS 14 5,4% 9

SOP 13 — —

ZRS — 7,3% 13

Inne — 9,6% —

Ogółem 150 — 150

Skróty: HZDS - Ruch na P\zecz Demokratycznej Słowacji, SDK - Słowacka Koalicja Demokratyczna, KDH - Ruch Chrześcijańsko-Demokratyczny, DU - Demokratyczna Unia Słowacji, DS -Partia Demokratyczna, SDSS - Socjaldemokratyczna Partia Słowacji, SZS - Słowacka Partia Zielonych, SDL - Partia Lewicy Demokratycznej, KSS - Komunistyczna Partia Słowacji, MK/E - Partia Węgierskiej Koalicji, SNS - Słowacka Partia Narodowa, SOP - Partia Porozumienia Społecznego, ZRS - Stowarzyszenie Robotników Słowacji, SV - Wspólny Wybór.

Wskazane wcześniej specyficzne uwarunkowania powstania i przeobrażeń słowackich partii politycznych i ich systemu sprawiają, że klasyfikacja partii (bloków partyjnych) według powszechnie przyjmowanych reguł - na prawicowe, lewicowe, centrowe, konserwatywne - jest utrudniona. Wskażmy więc na ogólną i przybliżoną linię podziału, przebiegającą między partiami lewicowymi a prawicowymi. Te pierwsze nie mają jednorodnego charakteru, część jest przywiązana do autorytarnych metod sprawowania władzy. Najsilniejsza HZDS bazuje głównie na hasłach populistyczno-nacjonalistycznych i polityce ograniczonych reform gospodarczych. Zdecydowanie radykalniejsze są w tej mierze dwie inne partie - robotnicza (ZRS) i komunistyczna (KSS). Nurt lewicowo-demokratyczny - aprobujący szersze refor-

Republika SłowacKa

Z.U1

my ekonomiczne, przystąpienie do Unii Europejskiej - reprezentuje obecnie SDL (koalicjant w rządzie M. Dzurindy 1998-2002). Umiejętne łączenie haseł socjalnych z proreformatorskimi w dziedzinie gospodarki oraz decentralizacja w zarządzaniu sprawami publicznymi widoczne są w aktywności SDSS i Partii Zielonych.

Istotnemu wzmocnieniu uległa prawa strona systemu partyjnego. Do tej grupy zaliczyć można kilka, z reguły małych, ale aktywnych partii takich jak: MK, DU, DS, KDH. Hasła sprawnej prywatyzacji, samorządności, praworządności i wejścia do struktur europejskich dobrze łączą programy tych partii, znajdujących coraz szersze poparcie wśród młodszego pokolenia wyborców, co pokazały wyniki wyborów parlamentarnych w 1998 roku. Nie odnotowuje się w ciągu ostatnich lat wymiernego wzrostu popularności partii nacjonalistycznych - SNS czy Partii Agrarnej (PvSS), chociaż wynik ostatnich wyborów był dla SNS nieco lepszy niż w 1994 roku.

W okresie 1992-2002 Słowacja miała 4 gabinety. Pierwszy (do marca 1994 roku) tworzyła koalicja HZDS i SNS (89 mandatów w 150-osobowym parlamencie) z premierem V. Mećiarem. Na skutek wotum nieufności rząd ten został zastąpiony proreformatorskim gabinetem J. Moravćika. Tworzyła go szeroka i mało spójna koalicja: SDL, KDH i trójpartyjnego Bloku Centrowego. Przetrwała ona kilka miesięcy, by po przedterminowych wyborach (jesienią 1994 roku) oddać ponownie ster rządów Mećiarowi. Stworzył on rząd z przedstawicieli HZDS (wraz z Partią Agrarną) oraz ZRS i SNS, posiadających wspólnie 83 mandaty parlamentarne. Premier Mećiar nie znalazł wśród opozycji parlamentarnej - jak mówił - „siedmiu odważnych", którzy przeszliby na stronę rządzącej większości w celu rewizji konstytucji. Przeforsował jednak szereg zmian ustawodawstwa i reguł wewnątrzparlamen-tarnych, eliminujących głosy opozycji czy próby łamania dyscypliny w szeregach własnej partii. Posunięcia te okazały się wystarczająco skuteczne, by jego rząd dotrwał do wyborów 1998 roku. W ich wyniku HZDS uzyskała wprawdzie najwięcej mandatów, ale nie była w stanie sformować koalicji. Do władzy doszły po raz pierwszy ugrupowania o wyrazistych afiliacjach: chrześcijańsko-demokratycznych, liberalnych, socjaldemokratycznych i socjalistycznych. Rząd został sformowany w oparciu o dwie koalicje wyborcze i dwie partie. Po raz pierwszy również rządząca koalicja dysponuje przewagą 93 głosów, a więc większością wystarczającą do wprowadzenia zmian w konstytucji. Na efektywność ustawodawczą parlamentu rzutuje jednak fakt, że koalicję tworzy w rzeczywistości osiem partii, których wielu członków boryka się z podwójną przynależnością partyjną przyjętą na potrzeby wyborów 1998 roku.

Fluktuacja słowackiego systemu partyjnego trwa, o czym świadczy powstanie w 1999 roku i rosnąca popularność partii „Kierunek" pod przewodnictwem R. Fi-co (do 1999 roku wiceprzewodniczącego SDL). Sprzyjają temu regulacje prawne dotyczące partii politycznych i prawa wyborczego. Pierwotna regulacja ustawowa prawa o partiach i ugrupowaniach politycznych nastąpiła jeszcze w okresie federa-

Wojciech Żakrzewski

cji czechosłowackiej - 2 października 1991 roku i przeszła szereg modyfikacji demokratyzujących jej treść, tj. 6 nowelizacji, z których ostatnia pochodzi z 2001 roku. Wskazana ustawa w jej aktualnym brzmieniu odpowiada demokratycznym standardom. Podstawą prawną powołania do życia partii jest jej rejestracja przez ministra spraw wewnętrznych na wniosek 1000 pełnoletnich obywateli. Ustawa gwarantuje wolność tworzenia oraz działania partii politycznych (§ 1,2), przyznaje im osobowość prawną i zapewnia partiom ochronę sądową (§ 8, 16), zakazuje działalności godzącej w konstytucyjny i ustawowy, demokratyczny porządek państwa (§ 4), nakazuje rozdzielenie działalności partyjnej i państwowej (§ 5). Ostatnia zmiana, która weszła w życie w październiku 2001 roku, wiązała się głównie z potrzebą ustalenia nowych zasad finansowania partii. Zniesiono możliwość finansowania partii i ich kampanii wyborczych z dotacji zagranicznych i uregulowano zasady finansowania z budżetu państwa partii reprezentowanych w parlamencie (§ 20 a) oraz obowiązek publikowania sprawozdań finansowych partii. Drugim istotnym novum jest zakaz podwójnego członkostwa partyjnego - w partii macierzystej i partii (faktycznie koalicji partii) utworzonej na potrzeby wyborcze. Zabiegu takiego dokonały partie opozycyjne przed wyborami 1998 roku, by uniknąć „gilotyny progowej" wprowadzonej ustawowo przez rząd Mećiara. Zgodnie z tą regulacją, do uzyskania mandatu przez ugrupowanie występujące w koalicji wyborczej konieczne było uzyskanie przez każdą z partii z osobna co najmniej 5% ważnie oddanych głosów.

Uregulowanie i zmiany słowackiego prawa wyborczego dowodzą, jak złożoną kwestią jest połączenie realizacji dwóch celów - uzyskania legitymacji do rządzenia i efektywność sprawowania władzy. Sama konstytucja zawiera jedynie 4 zasady: powszechność, równość, bezpośredniość i tajność. Dopiero w ustawie o prawie wyborczym (tekst pierwotny z 1990 roku, wielokrotnie później zmieniany) znajdujemy wyraźną regułę „proporcjonalnej reprezentacji" (art. 1), którą jako niekonstytucyjną chciał w grudniu 1994 roku zakwestionować V. Mećiar. Czynne prawo wyborcze przysługuje w Słowacji pełnoletnim obywatelom (18 lat) posiadającym pełnię praw cywilnych i przebywającym w dniu głosowania na terytorium Słowacji. Bierne prawo wyborcze przysługuje obywatelom po ukończeniu 21 roku życia, którzy na stałe zamieszkują w Słowacji.

Aby móc ubiegać się o mandat, kandydat musi znaleźć się na liście partyjnej partii występującej samodzielnie w wyborach bądź w koalicji partyjnej (art. 17). Tak więc kandydowanie zależy od poparcia przez partię polityczną. Partie też ustalają kolejność w ramach listy. Możliwe jest głosowanie preferencyjne - na czterech wybranych z listy kandydatów. By jednak kandydat uzyskał w ten sposób mandat, musi otrzymać 10% ważnie oddanych głosów w danym okręgu na ugrupowanie, z którego kandyduje (art. 28 ust. 4 i art. 42 ust. 5). Udaje się to mniej niż 8% ogółu parlamentarzystów. Partia (koalicja), by wziąć udział w wyborach, musi spełnić jeden z dwóch warunków: 1) posiadać swój klub parlamentarny liczący co naj-

Republika Słowacka

mniej 8 posłów, 2) przedłożyć wraz z listą kandydatów deklarację wskazującą, że ma przynajmniej 10 000 członków, bądź listę z 10 000 podpisów obywateli (art. 17). Mandaty poselskie rozdzielane są według metody Hagenbacha-Bischof-fa. Preferuje ona silniejsze partie i ugrupowania polityczne oraz wpływa na ich -przynajmniej pragmatyczną i czasową - konsolidację, konieczną do efektywnej reprezentacji parlamentarnej.

Pierwszą istotną reformę prawa wyborczego przyniosła jego nowela z 1992 roku, kiedy wprowadzono nowe, podwyższone progi wyborcze: 5% dla partii występujących samodzielnie w wyborach, 7% dla 2-3-partyjnych koalicji i 10% dla większych koalicji. Zabieg ten spowodował zmniejszenie w wyborach liczby partii (koalicji) z potencjalnych 11 do 6, co wydawało się racjonalne. Dopiero w zmianach prawa wyborczego z lat 1994, 1995 i 1998 dopatrzyć się można było ostrza anty-opozycyjnego, co potwierdzało pogląd, iż „Słowacja wprowadziła system rządów parlamentarnych, ale nie udało się jej urzeczywistnić demokracji" (S. Fish). Początkowo wprowadzono ograniczenia w wydatkach na kampanię wyborczą i zaostrzono warunki uzyskania subwencji państwowych na ten cel, co wymierzone było przeciwko mniejszym partiom. Następnie w ręce partii politycznych przekazano decyzje o uzupełnianiu składu parlamentu w trakcie kadencji. W końcu (na 4 miesiące przed wyborami) w 1998 roku Mećiar przeforsował najpoważniejszą, antydemokratyczną zmianę prawa wyborczego. Do 30 dni skrócono kampanię wyborczą, zakazano posługiwania się w jej trakcie mediami niepaństwowymi, postawiono wreszcie absurdalny dla mniejszych ugrupowań warunek uzyskania mandatów - indywidualne osiągnięcie 5% ważnie oddanych głosów na daną partię również wówczas, gdy występuje ona w koalicji wyborczej. W tej sytuacji nie dziwi fakt, że opozycja, która objęła władzę w 1998 roku, przywróciła w lipcu 1999 roku demokratyczne reguły ordynacji wyborczej.

IV. SYSTEM ORGANÓW PAŃSTWOWYCH

Konstytucyjny system organów państwowych w Słowacji poddany jet rygorom dwóch wiodących zasad ustrojowych - podziału władzy i parlamentarnej formy rządów. Pierwsza z tych zasad odnosi się do sfery funkcjonalno-organizacyjnej aktywności głównych organów państwa i ma charakter subsydiarny wobec zasady rządów parlamentarnych. Wzajemne relacje tych zasad wielokrotnie zostały wyrażone w orzecznictwie Sądu Konstytucyjnego (por. US 16/95, US 7/96, US 61/96), który podkreślił: „W państwie prawa kompetencje, uprawnienia i procedury przysługujące organom władzy tworzą konieczną konstytucyjną równowagę. Wynika ona z podziału władzy na ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, które w demokracji parlamentarnej są niezależne i powiązane ze sobą tylko konstytucyjnymi

Wojciech Zakrzewski

•i

środkami kontroli i współdziałania". „W kontekście systemu konstytucyjnego Republiki Słowackiej organy państwowe mają generalny obowiązek aktywnej współpracy".

W pierwszym okresie rozwoju konstytucjonalizmu słowackiego, charakteryzującym się występowaniem zagrożenia demokracji (przez tzw. meciaryzm), sfery podziałów kompetencji i wzajemnych relacji parlamentu, prezydenta, rządu, jak również organów sądowych były - o czym wcześniej wspomniano - niekiedy niejasne i niekonsekwentne. Zmiany Konstytucji z 1999 i 2001 roku, liczne zmiany ustawodawstwa, wzbogacenie ustawy - regulamin Rady Narodowej RS z 1996 roku -o tradycyjne dla demokracji parlamentarnej zwyczaje dające w jej pracy miejsce na głos opozycji, przyniosło istotny postęp na drodze do stabilnego demokratycznego ustroju.

1. PARLAMENT - RADA NARODOWA REPUBLIKI SŁOWACKIEJ

Słowacja ma jednoizbowy parlament noszący oficjalną nazwę - Rada Narodowa Republiki Słowackiej. Składa się on ze 150 posłów wybieranych na 4-letnią kadencję w pięcioprzymiotnikowych wyborach. Klauzule zaporowe prawa wyborczego (5, 7 i 10%) powodują, że w parlamencie słowackim reprezentowana jest ponad połowa z blisko 20 partii biorących udział w wyborach.

Mandat poselski ma charakter wolny. Deputowanego nie wiążą więc prawnie ani instrukcje wyborców, ani partia, która go wysunęła. Prawne, jak i faktyczne uwarunkowania wykonywania funkcji posła doprowadziły w praktyce młodego parlamentaryzmu słowackiego do dwóch odmiennych zjawisk. Z jednej strony (zwłaszcza w okresie 1992-1995) duża grupa deputowanych nie przestrzegała dyscypliny partyjnej w pracy parlamentarnej, z drugiej strony kierownictwo partyjne rządzącej koalicji próbowało i to dość skutecznie (od 1995 roku) wymusić ścisłą dyscyplinę przez zobowiązywanie deputowanych do składania (pod rygorem utraty mandatu i kar pieniężnych) przyrzeczeń lojalności oraz przez zapewnienie przywódcom partyjnym możliwości obsady wakujących mandatów. Obydwa zjawiska należy rozważać w kontekście rażąco niskiej kompetencji większości parlamentarzystów, obserwowanej przez pierwsze lata funkcjonowania słowackiego parlamentu (D. Malova). Nie bez powodu więc Sąd Konstytucyjny w swym orzeczeniu -US 15/98 stwierdził: „Skład Rady Narodowej RS nie jest zdeterminowany tylko [...] wolą partii politycznych reprezentowanych w Radzie Narodowej RS, ale także przez wolę obywateli, którzy są źródłem władzy w państwie [...] wolna gra sił politycznych jest również gwarantowana wewnątrz poszczególnych partii politycznych i ugrupowań [...]".

Mandatu nie można łączyć z funkcją sędziego, prokuratora, Publicznego Obrońcy Praw, pracą w Siłach Zbrojnych i służbach mundurowych. Na czas pełnienia funkcji w rządzie mandat ulega zawieszeniu (art. 77 ust. 2 Konstytucji). Deputo-

T

!

wany posiada immunitet materialny - obejmujący jego działalność na forum parlamentu oraz immunitet formalny - dotyczący ścigania karnego oraz sankcji dyscyplinarnych. W przypadku schwytania na gorącym uczynku decyzję o wyrażeniu zgody na aresztowanie podejmuje Komisja Mandatowo-Immunitetowa. Wzmocnieniu niezależności deputowanego od nacisków partii służy nowa regulacja Konstytucji (art. 81) wprowadzająca zasadę publicznego złożenia mandatu przez posła, który z niego rezygnuje. Wcześniej zdarzały się przypadki, kiedy partia za nielojalnego posła składała jego mandat, nawet bez jego wiedzy. Konstytucyjnej regulacji poddano też przesłanki wygaśnięcia mandatu (art. 81 a). Pewną gwarancję bezstronności parlamentarzysty wprowadziła ustawa konstytucyjna 119/95 o konflikcie interesów, zakazująca posłowi wykonywania zajęć i pełnienia funkcji oraz pobierania wynagrodzenia w zakresie, w którym jego własny interes bądź pracodawcy mógłby kolidować z pracą w parlamencie. Do odbierania oświadczeń o stanie majątkowym oraz dodatkowych źródłach utrzymania posła oraz kontroli w tej mierze powołana została stała Komisja Niepołączalności Funkcji (art. 58 w związku z art. 16 Regulaminu Rady Narodowej RS z 24 października 1996 roku - dalej Reg.). Jak wskazuje praktyka, zasiadanie w tej komisji przedstawicieli opozycji znacznie podnosi efektywność jej pracy.

Tak jak w wielu innych parlamentach posłowie mogą tworzyć kluby poselskie. Obecność na forum izby wielu partii i koalicji, które w trakcie kadencji dzielą się i łączą, spowodowała, że regulamin (art. 64 Reg.) zastrzega, że klub może liczyć nie mniej niż 8 deputowanych i z tym zastrzeżeniem zezwolił na łączenie i dzielenie klubów. Przedstawiciele klubów delegują swych przedstawicieli do tzw. Gremium Poselskiego - ciała opiniodawczego dla izby, jej organów i przewodniczącego (art. 66 Reg.).

Kompetencje parlamentu można określić jako rozległe, zwłaszcza w zakresie szeroko rozumianej legislacji. Rada Narodowa RS ma bowiem zarówno uprawnienia ustrojodawcze, jak i ustawodawcze. Realizacja uprawnienia do uchwalania i zmiany konstytucji oraz ustaw konstytucyjnych wymaga - w porównaniu z postępowaniem z ustawą zwykłą - spełnienia jedynie wymogu uzyskania w głosowaniu 3/5 głosów wszystkich posłów, co nie wydaje się wystarczającym usztywnieniem konstytucji. Zakres ustawodawstwa Rady Narodowej RS jest konstytucyjnie nieograniczony i obejmuje - poza uchwalaniem ustaw - rozpatrywanie (przed ratyfikacją) ważniejszych umów międzynarodowych (np. nakładających bezpośrednio prawa i obowiązki na obywateli i osoby prawne) oraz rozstrzyganie, czy dana umowa ma charakter (art. 7 pkt 5 Konstytucji) dający jej pierwszeństwo przed ustawą. Procedura ustawodawcza jest częściowo uregulowana w konstytucji - prawo inicjatywy ustawodawczej, kworum i wymagana większość głosów oraz weto prezydenta. W regulaminie cały rozdział (art. 67 - 97 Reg.) poświęcono temu postępowaniu, ze szczególnym uwzględnieniem procedury budżetu, rozpatrywania umów międzynarodowych, projektów pilnych i weta. Projekty ustawodawcze mogą być

WojciecH Zakrźewski

inicjowane przez komisje parlamentarne, posła (posłów) oraz rząd. Projekty poselskie i komisji podlegają wstępnemu rozpatrzeniu (i zaopiniowaniu) przez rząd i jego Radę Legislacyjną. Negatywna opinia ze strony rządu, jak wykazuje doświadczenie, wcale nie przesądza o powodzeniu nawet poselskiej inicjatywy. Projekt przechodzi trzy czytania. Zasadą jest kierowanie przez przewodniczącego izby projektu do pierwszego czytania na posiedzeniu plenarnym. Każdy projekt przyjęty w I czytaniu, trafia następnie do Komisji Konstytucyjnej i Spraw Ustawodawczych (art. 74 Reg.) oraz komisji właściwej tematycznie. Izba bądź jej przewodniczący wyznacza komisję wiodącą, która referuje projekt w drugim czytaniu. Trzecie czytanie ogranicza się tylko do tych części ustawy, do których zgłoszono poprawki w drugim czytaniu. W trakcie trzeciego czytania izba może jednak zdecydować o zarządzeniu - na wniosek co najmniej 30 posłów - powtórnego drugiego czytania, w wyniku którego projekt może być skierowany do prac w komisji (komisjach) - art. 85 Reg. Procedura skrócona (pilna) - art. 89 Reg. - stosowana jest przez Radę Narodową na wniosek rządu, w sytuacji zagrożenia podstawowych praw człowieka, bezpieczeństwa narodowego i gospodarczego oraz w odpowiedzi na Rezolucję Rady Bezpieczeństwa ONZ podjętej na podstawie art. 41 Karty ONZ.

Do przyjęcia ustawy wymagana jest bezwzględna większość głosów, przy obecności więcej niż połowy posłów, tzn. co najmniej 39 głosów. Ustawa zwykła jest teraz jedynym aktem ustawodawczym, wobec którego prezydent może odmówić swego podpisu. Jednocześnie wzrosły wymogi dotyczące ponownego przegłosowania ustawy wbrew wetu prezydenta - poprzednio wystarczała większość taka sama jak przy uchwaleniu ustawy, obecnie wymagana jest bezwzględna większość głosów wszystkich członków parlamentu, a więc 76 głosów. Odrzucenie koncepcji weta prezydenta wykonywanej na wniosek rządu, jak to było w poprzedniej regulacji konstytucyjnej, utrudnienie jego odrzucenia sprawiło, że instytucja ta stała się ważnym elementem kształtowania porządku prawnego.

Tabela 2. Ustawodawstwo Rady Narodowej RS w latach 1998-2001

Lata Liczba przyjętych ustaw Ustawy przyjęte z inicjatywy rządu Ustawy przyjęte z inicjatywy poselskiej Ustawy przyjęte w trybie pilnym Ustawy, co do których prezydent odmówił podpisu

1998 17 10 (59%) 7 (41%) 17 (100%) 1

1999 100 84 (84%) 16 (16%) 49 (49%) 3

2000 126 96 (76%) 30 (24%) 12 (10%) 20

2001 135 114(84%) 21 (16%) 15 (10%) 17

Ogółem 378 304 (80%) 74 (20%) 93 (25%) 41

W ramach funkcji kontrolnej i kreacyjnej Rady Narodowej RS można wyróżnić szereg szczegółowych uprawnień, mających znaczenie ustrojowe. W pierwszym

Republika Słowacka

rzędzie Rada ta rozpatruje i przyjmuje Deklarację programową rządu i m. in. opierając się na niej, kontroluje pracę rządu. Uprawnienia kontrolne przysługują całej izbie (np. głosowanie wniosku o wotum nieufności zarówno wobec całego rządu, jak i poszczególnych członków), komisjom parlamentarnym oraz indywidualnym posłom. Rada Narodowa RS może żądać od rządu, kierowników urzędów centralnych, przewodniczącego prezydium Narodowego Funduszu Własności i wyższych funkcjonariuszy administracji rządowej przedstawienia - w ciągu 30 (a nawet 15) dni - raportów i sprawozdań. W zbliżone uprawnienia wyposażone są komisje parlamentarne (art. 128 Reg.). W trakcie ich posiedzeń mogą być zgłaszane sugestie, wnioski i zastrzeżenia pod adresem członków rządu.

Innymi środkami kontrolnymi są interpelacje poselskie oraz tzw. „Czas pytań". Za pośrednictwem interpelacji - kwalifikowanej formy pytania związanej z wykonaniem ustaw, zgodnością działania rządu i jego członków z Deklaracją programową i rezolucjami Rady Narodowej RS - poseł może się zwrócić o wyjaśnienie działania polityki centralnej administracji rządowej. Niezadowalająca odpowiedź -zdaniem interpelującego - prowadzić może do zarządzenia debaty plenarnej i podjęcia przez całą izbę rezolucji (art. 129-130 Reg.). O ile podmiotami interpelacji są rząd, jego członkowie oraz inne centralne organy rządowe, to przewidziany przez art. 131 Reg. „Czas pytań" - stanowiący z mocy Regulaminu obligatoryjny element porządku każdego posiedzenia - umożliwia uzyskiwanie odpowiedzi, informacji także od prokuratora generalnego i przewodniczącego Najwyższego Urzędu Kontroli. Regulamin stawia jednocześnie stanowczy warunek obecności wszystkich członków rządu zarówno podczas czasu przeznaczonego na interpelacje, jak i „Czas pytań" (art. 130 ust. 7 i art. 131 ust. 7 Reg.).

Uprawnienia takie jak uchwalenie i kontrola wykonania budżetu państwa, rozpatrywanie podstawowych problemów polityki państwa, tworzenie urzędów ministrów i innych centralnych organów, wybór i odwołanie przewodniczącego (i jego zastępców) Najwyższego Urzędu Kontroli oraz prokuratora generalnego, już wcześniej (przed 2001 rokiem) wchodziły w zakres kompetencji Rady Narodowej RS. Wśród nowych uprawnień Rady Narodowej RS wymienić można: prawo zawierania pokoju, prawo wyrażania zgody na obecność obcych wojsk na terytorium Słowacji, prawo wyrażania zgody na ratyfikowanie niektórych umów międzynarodowych, prawo powoływania i (wyjątkowo) odwoływania Publicznego Obrońcy Praw, prawo przyjęcia rezolucji o zwrócenie się do wyborców o odwołanie prezydenta w głosowaniu powszechnym, prawo wyboru 3 członków Rady Sądownictwa.

Podstawą organizacji i zasad funkcjonowania Rady Narodowej RS jest - poza konstytucją - przede wszystkim regulamin („Zasady postępowania") uchwalony 24 października 1996 roku. Składa się on ze 152 obszernych artykułów, w których uregulowano dość szczegółowo zagadnienie organów Rady Narodowej RS i trybu jej pracy. Izba wybiera ze swego grona w głosowaniu tajnym przewodniczącego i jego zastępców oraz powołuje komisje parlamentarne. Przewodniczący jest organem

zuo

Wojciećfi Zakrzewski

kierowniczym izby, o znacznych indywidualnych uprawnieniach zarówno w organizowaniu jej pracy (np. zwoływanie posiedzeń), jak również w procesie ustawodawczym oraz działalności kontrolnej. Rada Narodowa RS pracuje w trybie permanentnym - tzw. „stałej sesji" trwającej 4 lata. Prawo zwoływania jej posiedzeń należy do przewodniczącego, który ma również obowiązek zwoływania posiedzenia w ciągu 7 dni na wniosek co najmniej 1/5 (30) deputowanych.

Praca w komisjach to druga forma aktywności parlamentu w zakresie jego działalności inicjującej, opiniodawczej i kontrolnej. Regulamin stanowi bezpośrednią podstawę do powołania Komisji: 1) Mandatowej i Regulaminowej, 2) Niepołą-czalności Funkcji, 3) Konstytucyjnej i Spraw Ustawodawczych. Począwszy od 1992 roku Rada Narodowa RS powołuje w trakcie kadencji także kilka innych komisji, głównie o resortowym profilu. Przewidziane jest też tworzenie specjalnych komisji kontrolnych (art. 60 Reg.), których zadaniem jest sprawowanie - w zakresie unormowanym ustawą szczególną, np. o słowackiej służbie wywiadowczej (46/1993 z późn. zmianami) - nadzoru nad działalnością organów określonych ustawą. Skład komisji tego typu jest odzwierciedleniem składu partyjnego parlamentu (art. 60 ust. 2 Reg.). Regulamin przewiduje również tworzenie stałych i powoływanych ad hoc parlamentarnych komitetów roboczych o funkcji opiniodawczej, które mogą być tworzone z udziałem osób spoza parlamentu. W latach 1992-1996 liczba komisji nie przekraczała 11. Obecnie w Radzie Narodowej RS jest 18 komisji. Poseł może być członkiem dwóch komisji; przeciętna liczebność komisji wynosi 12 członków. Należy odnotować fakt, iż skład komisji (nie tylko kontrolnych) w coraz większym stopniu odzwierciedla układ partyjny w parlamencie. W nowej kadencji słowackiego parlamentu - 1998-2002 - systematycznie wzrasta demokratyzm w wewnętrznym działaniu parlamentu oraz fachowość w postępowaniu ustawodawczym i kontrolnym.

2. PREZYDENT

Konstytucja słowacka przyjęła dwuczłonowy model egzekutywy, składającej się z prezydenta i rządu. W ciągu niespełna 10 lat mieliśmy w Słowacji do czynienia z dwoma prezydenturami zarówno w znaczeniu personalnym - M. Kovać (1993-1998) i R. Schuster (od 1999 roku), jak i ze względu na odmienne koncepcje i regulacje ustrojowe. Wokół usytuowania prezydentury w aparacie państwowym spory trwały aż do 1999 roku. Prezydentura stała się powodem dwóch ostrych kryzysów konstytucyjnych. W maju 1995 roku rządząca koalicja próbowała odwołać prezydenta Kovaća na drodze parlamentarnej; od marca 1998 roku do czerwca 1999 roku rząd prezydenta był nieobsadzony, a znaczną częścią jego uprawnień dysponował premier.

Pozycja prezydenta do 1999 roku była wynikiem niespójnych zasad zawartych w konstytucji i towarzyszącym im koncepcji politycznych. Z jednej strony, prezy-

Republika Słowacka

dent miał pełnić rolę tradycyjnej głowy państwa, dysponującej jednocześnie uprawnieniami zapewniającymi jej niezależność - znamienny był brak w konstytucji (do 2001 roku) instytucji kontrasygnaty. Z drugiej strony, w pierwotnej koncepcji politycznej Mećiara i jego zwolenników rola prezydenta sprowadzana była do podmiotu wspierającego rząd, realizującego poza tym jedynie uprawnienia tytularne. Takiemu założeniu sprzyjały postanowienia konstytucji dotyczące obsadzania urzędu prezydenta i jego odpowiedzialności politycznej oraz szeroka możliwość zastępczego wykonywania uprawnień prezydenta przez rząd. Stąd szereg samodzielnych uprawnień konstytucyjnych prezydenta, w tym okresie, można określić jako jedynie potencjalne.

Zmiany konstytucyjne pozycji prezydenta, które następowały stopniowo - w latach 1998, 1999 i w 2001 - w dużym stopniu na nowo ukształtowały jego rolę w systemie rządów. Jest to obecnie organ mogący faktycznie odgrywać rolę ustrojową. Prezydenta aktualnie wybiera się w wyborach powszechnych na pięcioletnią kadencję. W sprawowaniu swego urzędu - co wyraźnie podkreśla konstytucja -nie jest związany żadnymi instrukcjami. Kandydatów na urząd prezydenta mogą zgłaszać posłowie (co najmniej 15) oraz grupy obywateli (wniosek wymaga podpisu co najmniej 15 000 uprawnionych do głosowania). W pierwszej turze obowiązuje zasada, że kandydat-zwycięzca musi otrzymać bezwzględną większość głosów uprawnionych do głosowania, a gdy żaden z kandydatów jej nie uzyska, to w drugiej turze wystarcza zwykła większość. O ważności wyboru rozstrzyga Sąd Konsty-

Odpowiedzialność prezydenta ma dwie formy. Może on zostać odwołany przez elektorat w drodze plebiscytu (art. 106) zarządzanego przez przewodniczącego Rady Narodowej RS. Podstawą tego jest rezolucja parlamentu podjęta większością 3/5 jego składu. Głosowanie powszechne (plebiscyt) jest ważne, gdy za odwołaniem opowie się bezwzględna większość spośród wszystkich uprawnionych do głosowania. Uzyskanie takiej większości jest trudne. Gdy prezydent nie zostanie odwołany, rozwiązuje wówczas parlament i zarządza wybory, co powoduje, że kadencja prezydenta rozpoczyna się od początku (art. 106 ust. 3). Prezydent ponosi również odpowiedzialność konstytucyjną (art. 107) - za zawinione naruszenie konstytucji i zdradę stanu. W postępowaniu tym parlament występuje w roli oskarżyciela przed Sądem Konstytucyjnym. Skazujący wyrok Sądu oznacza utratę stanowiska i zdolności do jego pełnienia.

Poza tradycyjnymi aktami przysługującymi prezydentowi jako głowie państwa (np. zwoływanie pierwszego po wyborach parlamentarnych posiedzenia Rady Narodowej RS czy przyjmowanie i wysyłanie ambasadorów) należy wymienić przede wszystkim te rozwiązania konstytucyjne, które określają zakres jego samodzielności i współpracy z innymi władzami. W pierwszym rzędzie trzeba wskazać na wprowadzenie kontrasygnaty przez premiera bądź odpowiedniego ministra, niektórych aktów prezydenta. Jej zakres dotyczy trzech aktów urzędowych: akredytacji amba- '

Wojciech Żakrzewski

sadorów, zastosowania amnestii i sprawowania funkcji głównodowodzącego Sił Zbrojnych. Należy więc wnioskować, że każde inne uprawnienie prezydenta -określone przez konstytucję bez zastrzeżenia udziału w jego wykonywaniu innych podmiotów - ma charakter prerogatywy. Prezydent może rozwiązać parlament, jeżeli ten w ciągu 6 miesięcy od powołania rządu nie zaakceptuje programu rządu bądź nie uchwali w ciągu 3 miesięcy od utworzenia rządu ustawy, z którą rząd związał wniosek o wotum zaufania, bądź gdy Rada Narodowa RS nie zebrała się na posiedzenie przez okres dłuższy niż 3 miesiące lub odroczyła swe obrady na okres dłuższy niż zezwala konstytucja. Uprawnienie to nie ma zastosowania w sytuacjach określonych przez konstytucję (art. 102 ust. l lit. c), na przykład 6 miesięcy przed upływem kadencji parlamentu.

Prezydentowi nie przysługuje prawo inicjatywy ustawodawczej, niemniej jego wpływ na proces ustawodawczy wzrósł. Prezydent nie ma już obowiązku stosowania weta na żądanie rządu. Do odrzucenia weta potrzebna jest obecnie bezwzględna większość głosów wszystkich członków parlamentu, tj, 76, co nie zawsze jest możliwe w wypadku parlamentu słowackiego. Jest to jeden z powodów, dla których prezydent Schuster dość często z weta korzysta. Samodzielność prezydenta wynika m. in. z nowego uprawnienia związanego z zarządzaniem referendum (art. 95). Prezydent mający wątpliwości odnośnie do konstytucyjności referendum może zwrócić się do Sądu Konstytucyjnego o stwierdzenie, czy zarządzenie referendum byłoby zgodne z konstytucją i ustawami konstytucyjnymi. Pośredniemu wzmocnieniu pozycji prezydenta i parlamentu służy nowy podział uprawnień do zastępowania prezydenta w sytuacjach określonych przez postanowienia konstytucji, np. gdy prezydent nie został wybrany (art. 105). Do 1998 roku, w razie zaistnienia konieczności zastępowania prezydenta, z 17 uprawnień tylko 4 nie mógł wykonywać rząd i jego premier. Aktualne rozwiązanie jest odmienne, a przede wszystkim precyzyjniejsze. Taksatywne wyliczenie uprawnień prezydenta, podlegających ewentualnemu wykonywaniu przez rząd i przewodniczącego parlamentu, pozwala stwierdzić, że niektóre uprawnienia są nieprzenaszalne, np. podpisywanie ustaw czy rozwiązywanie parlamentu. Reszta uprawnień została prawie równo podzielona między rząd i premiera (6) oraz przewodniczącego Rady Narodowej RS (7). Jak wyjaśniono w jednym z wcześniejszych komentarzy do art. 105 Konstytucji, miało to na celu zapewnienie zarówno współpracy, jak i wzajemnego kontrolowania parlamentu i rządu4.

Prezydent uzyskał nowe, istotne zadanie „zapewniania swoimi decyzjami prawidłowego funkcjonowania konstytucyjnych organów" (art. 101). Postanowienie to w pełni uzasadnia usunięcie z konstytucji określenia rządu jako „najwyższego" organu władzy wykonawczej. Do nowych uprawnień prezydenta należy także obsa-

*]

*

Republika StowacKa

4 Novelizowand ustawa s dóvodovou sprdwu v uplrtom tneni, Bratislava 2001, s. 99-100.

dzanie - na wniosek Rady Sądownictwa - stanowisk sędziowskich i powoływanie 3 członków tej Rady. Część ze swych uprawnień prezydent utracił. Nie może już na przykład uczestniczyć w posiedzeniach rządu i przewodniczyć im czy stosować weta wobec ustaw konstytucyjnych. Nie osłabia to jednak jego roli. Obecny zakres kompetencji konstytucyjnych prezydenta, zwłaszcza w porównaniu z unormowaniem słowackiej ustawy zasadniczej w pierwotnym brzmieniu, pozwala stwierdzić, że jest to właściwie wyodrębniony, samodzielny organ państwa. Może przeto spełniać aktywną rolę zarówno jako głowa państwa, uczestnik procesu ustawodawczego czy arbiter polityczny. Ustrojodawca słowacki nie przyznając prezydentowi prawa inicjatywy ustawodawczej czy wydawania aktów normatywnych oraz szeregu innych uprawnień, uznał, że pozycja konstytucyjna słowackiego prezydenta jest dostatecznie samodzielna, by jej prestiż dopełniany był osobowością jednostek piastujących ten urząd.

3. RZĄD

Rząd stanowi drugi, obok prezydenta, człon władzy wykonawczej. Jego pozycję do 2001 roku charakteryzowało najogólniej postanowienie art. 108 Konstytucji, w którym rząd określono jako „najwyższy" organ władzy wykonawczej. Sformułowanie to, znajdujące swoje konsekwencje bardziej w praktyce politycznej niż w niektórych szczegółowych postanowieniach konstytucji przed jej zmianą, dało powód do wieloletnich sporów o konstytucyjną rolę rządu i prezydenta. Wykładnia Sądu Konstytucyjnego wskazywała, iż sformułowanie to zakłada przede wszystkim rozróżnienie dwóch organów egzekutywy o różnych funkcjach. Tylko rząd -dowodził dalej Sąd - stoi na szczycie struktury administracji i to jest właśnie powód, dla którego użyto terminu „najwyższy". Argumentacja ta nie przekonała V. Mećiara i wielu członków jego gabinetów. Zmiana więc w 2001 roku konstytucyjnego określenia rządu z „najwyższego" („najvyssieho") na „naczelny" („vrchol-ny") ma ważne znaczenie ustrojowe. Podkreśla wolę ustrojodawcy słowackiego kształtowania stosunków rządu z parlamentem i prezydentem, opartych na klasycznych założeniach systemu parlamentarnego. Rząd jest organem kolegialnym, składającym się z przewodniczącego (premiera) oraz wiceprzewodniczących i ministrów. Wykonywania funkcji członka rządu nie można łączyć z piastowaniem mandatu poselskiego, którego wykonywanie ulega wówczas zawieszeniu. Konstytucja zawiera też wykaz stanowisk i zajęć, których nie można łączyć z członkostwem w rządzie (art. 109 ust. 2). Wyłączeń jest dużo, co ma zapewnić bezstronność ministrów w wykonywaniu ich funkcji. Członek rządu nie może być m. in. prezydentem, sędzią, członkiem Najwyższego Urzędu Kontroli, członkiem zarządu lub organu kontrolnego osoby prawnej prowadzącej działalność gospodarczą, wykonywać innych poza ministerialną funkcji w organie władzy publicznej, służbach

Wojciech ZakrzewsB

publicznych itp. Szczegóły normuje ustawa konstytucyjna o konflikcie interesów z 1995 roku (l 19/1995).

Rząd tworzony jest w Słowacji w trzech etapach. Najpierw prezydent desygnuje premiera. Na stanowisko to wskazuje, w pierwszym rzędzie, przywódcę ugrupowania, które w wyborach uzyskało najwięcej mandatów w parlamencie. Dopiero wówczas, gdy osoba ta nie jest w stanie sformować gabinetu mającego poparcie większości parlamentarnej, prezydent zwraca się do innej osoby. Premier ma za zadanie - uwzględniając wielość partii reprezentowanych w słowackim parlamencie - sformować koalicję rządową. Następnie na wniosek premiera prezydent mianuje pozostałych członków rządu i powierza im kierowanie ministerstwami. Warto tu wspomnieć, że w dotychczasowej praktyce słowacki prezydent nie naruszył zwyczaju nominowania na stanowisko premiera lidera najsilniejszego ugrupowania politycznego w parlamencie. Znane są jednak przypadki, kiedy odmówił zarówno nominacji na stanowisko ministra, jak i zdymisjonowania szefa resortu. Działo się to w okresie konfliktu prezydenta Kovaća z premierem Mećiarem i trudno ocenić, czy to uprawnienie prezydenta stanie się jego faktyczną prerogatywą. W końcowej fazie tworzenia rządu musi on przedstawić parlamentowi (w ciągu 30 dni) swój program i uzyskać wotum zaufania.

Stanowiąc o składzie rządu, konstytucja nie określa liczby wiceprzewodniczących rządu ani ministrów. Podstawą prawną do tworzenia resortów jest ustawa o organizacji ministerstw i innych centralnych organów administracji państwowej (347/1990 z późniejszymi zmianami, ostatnia 293/2001). Decyzje dotyczące liczby wiceprzewodniczących i resortów mają charakter polityczno-pragmatyczny. W okresie 1992-2002 Słowacja miała 4 gabinety, w których liczba wiceprzewodniczących wahała się między 3 a 5 (obecnie jest ich 4), a liczba ministrów - od 13 do 15. W rządzie M. Dzurindy w latach 1998-2002 czterem wiceprzewodniczącym powierzono zadania: 1) gospodarki, 2) legislacji, 3) integracji europejskiej oraz 4) praw człowieka i mniejszości narodowych oraz rozwoju regionalnego.

Konstytucja podkreśla zasadę kolegialności w podejmowaniu decyzji rządowych (art. 119). Rząd jest obowiązany w tej formie rozstrzygać główne zagadnienia związane z: przyjęciem i realizacją programu rządu, projektu budżetu i sprawozdania z jego realizacji; uchwaleniem projektów ustaw; wydawaniem rozporządzeń; rozpatrywaniem umów międzynarodowych, których negocjowanie przekazał im prezydent; przedstawianiem Sądowi Konstytucyjnemu wniosków o zbadanie zgodności z konstytucją i ustawami konstytucyjnymi niektórych aktów prawnych; decyzjami o udzieleniu amnestii w odniesieniu do przestępstw; zarządzaniem mobilizacji; rozmieszczeniem słowackich Sił Zbrojnych poza granicami kraju itp. Katalog spraw wymagających legalnej decyzji rządu może ulegać ustawowemu rozszerzeniu. Wyłącznie kolegialnie mogą być podejmowane na szczeblu rządu akty powszechnie obowiązujące - może je wydawać tylko rząd (a nie premier) oraz ministerstwa i upoważnione organy centralne (a nie ministrowie) (art. 120 i art. 123). Z formal-

Republika Słowacka

213

nego punktu widzenia stanowisko premiera jest mato wyodrębnione i bardzo ogólnie uregulowane. Konstytucja słowacka nie normuje więc zadań premiera w dziedzinie kierowania rządem, dbania o wykonanie aktów normatywnych rządu, czy dotyczących samodzielnego wydawania rozporządzeń. Trudno jednak stwierdzić, że pozycja słowackiego premiera jest słaba. Jego znaczenie ustrojowe (jak w odniesieniu do żadnego innego organu) mierzone jest w pierwszym rzędzie jego pozycją polityczną - we własnej partii, w koalicji, w parlamencie. Jeżeli dodamy do tego takie uprawnienia konstytucyjne premiera jak: wyłączne prawo zgłaszania prezydentowi kandydatur na członków rządu, prawo wnoszenia o dymisję członka rządu w czasie trwania kadencji oraz zasadę, że zarówno rezygnacja premiera, jak i jego odwołanie skutkuje ustaniem pełnomocnictw dla całego rządu - jasne staje się, że konstytucja zakłada kierowanie przez premiera rządem i jego osobistą odpowiedzialność za pracę gabinetu.

Podstawą działalności rządu jest jego program, dla którego musi uzyskać akceptację parlamentu. Z tym też programem oraz wolą Rady Narodowej RS wyrażoną w ustawach (zwłaszcza budżetowej) konfrontowane są poczynania rządu oraz poszczególnych ministrów. W każdym czasie rząd może zwrócić się do parlamentu o wyrażenie mu wotum zaufania. Wniosek taki łączony być może z projektem ustawy bądź innym przedłożeniem gabinetu (art. 114 ust. 4).

Rada Narodowa RS dysponuje szeregiem środków bieżącej kontroli nad pracą rządu. Mieszczą się tu uprawnienia kontrolne komisji parlamentarnych, prawo żądania przez całą izbę informacji i sprawozdań rządowych, interpelacje i zapytania zgłaszane w ramach tzw. „Czasu pytań".

Analiza realizacji parlamentarnej kontroli rządu wskazuje, że kluczowe znaczenie ma w tej mierze działanie komisji. W pierwszym okresie 1993-1998 działało mniej komisji (11) i były one - zwłaszcza do 1996 roku - obsadzane prawie wyłącznie posłami rządzącej koalicji. Był czas, że na przewodniczących wszystkich komisji, nie wyłączając kontrolnych, wybierano posłów związanych z rządem, a protesty opozycji zarzucającej brak proporcjonalności w składach komisji uwzględniano w sposób formalny, np. powiększano znacznie komisję do spraw ochrony środowiska (mało znaczącą), by „wypełnić" ją przedstawicielami opozycji. W tej sytuacji zarówno uprawnienia kontrolne komisji, jak i instytucja interpelacji poselskich nie mogły spełniać swego zadania. Kontrolę nad rządem realizowano wtedy za pośrednictwem frakcji parlamentarnych i to z reguły w postaci wniosków o odwołanie członków rządu bądź całego gabinetu. Istotne zmiany w tej mierze zaczęły następować od 1998 roku. Zwiększyła się liczba komisji, a ich skład stał się reprezentatywny politycznie. W efekcie środki kontrolne prowadzą częściej do korygowania pracy rządu niż jego rekonstrukcji.

Jeżeli Rada Narodowa RS uchwali wotum nieufności wobec premiera, rządu bądź ministra, prezydent zobowiązany jest do formalnego ich odwołania. Gdy wotum nieufności dotyczy premiera bądź rządu, prezydent powierza dotychczasowe-

.L

2T4

Wojciech Zakrzewski

mu rządowi pełnienie obowiązków do czasu stworzenia nowego gabinetu. Członków rządu „pełniącego obowiązki" nie można pociągnąć do odpowiedzialności parlamentarnej, gdyż wykonują te funkcje - zdaniem Sądu Konstytucyjnego - na podstawie Konstytucji (art. 115 ust. 2), a nie z woli parlamentu.

4. WŁADZA SĄDOWNICZA.

4.1. Sąd Konstytucyjny

Zgodnie z Konstytucją słowacką (rozdział VII), władza sądownicza powierzona jest Sądowi Konstytucyjnemu i sądom sprawującym wymiar sprawiedliwości. Sąd Konstytucyjny (dalej Sąd) jest jedynym, orzekającym jednoinstancyjnie i niezawiśle, organem ochrony konstytucyjności. W jego konstrukcji dostrzec można pewne wpływy unormowań sądownictwa konstytucyjnego w Czechosłowacji okresu międzywojennego (ustawa z 1920 roku) oraz po 1989 roku. Przy wątłym orzecznictwie konstytucyjnym, a nawet jego braku, we wskazanym okresie trudno jednak mówić o tradycji sądownictwa konstytucyjnego w Słowacji przed 1993 rokiem. Podstawą prawną działania Sądu - poza konstytucją (art. 124-140) - jest ustawa z 20 stycznia 1993 roku o organizacji Sądu Konstytucyjnego Republiki Słowackiej i o postępowaniu przed nim oraz o statusie sędziów. W świetle tych aktów (nawet przed zmianą Konstytucji w 2001 roku) właściwość Sądu i przysługujące mu środki określone zostały bardzo szeroko. Pozwalało to Sądowi na pełnienie doniosłej roli zarówno w porządkowaniu systemu prawa, służeniu jako gwarant podstawowych praw i wolności, jak też w rozstrzyganiu sporów dotyczących pozycji parlamentu, rządu i prezydenta. Stało się tak, mimo iż inauguracja Sądu odbyła się w atmosferze skandalu konstytucyjnego, gdyż pierwszy jego skład stworzony został nie przez prezydenta, ale przez premiera V. Mećiara. Związane z tym podejrzenia o braku obiektywizmu Sądu, generalnie nie potwierdziły się. Sędziowie Sądu Konstytucyjnego rychło zdali sobie sprawę, że uwzględnianie „sugestii" rządu prowadzić może do zachwiania równowagi młodej demokracji i odpowiedzialność za taką sytuację spadnie także na Sąd. W trakcie pierwszej kadencji sędziów (1993-2001) Sąd rozpatrzył merytorycznie 402 sprawy. Liczba ta okazała się wystarczająca, by Sąd mógł ustalić i zasygnalizować twórcom reformy Konstytucji z 2001 roku potrzebę zmian, m. in.: zwiększenia składu Sądu, wydłużenia kadencji sędziów, konstytucyjnego uregulowania zasad wprowadzania w życie orzeczeń Sądu, dostosowania właściwości Sądu do zmian w systemie źródeł prawa czy rozszerzenia przesłanek skargi konstytucyjnej. W efekcie - część konstytucji poświęcona Sądowi została w większości sformułowana na nowo.

Dokonując charakterystyki sądowej kontroli konstytucyjności w Słowacji, wskazać należy na jej następujące cechy:

Republika Słowacka

215

1. Kontrola ma charakter skoncentrowany. Sąd Konstytucyjny jest jedynym organem legitymowanym do badania i rozstrzygania zagadnienia konstytucyjności. Na podkreślenie zasługuje również jego uprawnienie do badania legalności. Odmiennie niż w Polsce, słowacki sędzia sprawujący wymiar sprawiedliwości jeżeli uzna, że powszechnie obowiązujący przepis prawny jest sprzeczny z ustawą, ma obowiązek zwrócić się do Sądu Konstytucyjnego o rozstrzygnięcie w tej sprawie (art. 144 ust. 3).

2. Sąd Konstytucyjny składa się z 13 sędziów (wcześniej 10) powoływanych na 12-letnią kadencję, bez możliwości powtórnego piastowania funkcji w tym Sądzie. Kandydatury na sędziów - w liczbie dwukrotnie większej od liczby stanowisk - przedstawia przewodniczącemu Rady Narodowej RS. Spośród tych kandydatów przewodniczący dokonuje 13 nominacji. Aby uniknąć ściśle politycznego klucza w przedstawianiu kandydatur, cytowana ustawa o organizacji Sądu Konstytucyjnego przyznaje prawo wysuwania wstępnych kandydatur do parlamentu zarówno przez posłów i rząd, jak i przez: przewodniczącego Sądu, Prokuratora Generalnego, organizacje zrzeszające sędziów, instytucje naukowe (wydziały prawa i Akademię Nauk). Z dostępnych danych wynika, że z 10 nowych sędziów Sądu czterech wysunęły partie (posłowie), 2 zgłosiły organizacje naukowe, l - zrzeszenie sędziów, 2 - przewodniczący Sądu.

3. Zasada następczego charakteru kontroli. Zgodnie z postanowieniem art. 125 ust. 4, Sąd nie bada zgodności projektów ustaw ani projektów innych powszechnie obowiązujących przepisów prawnych z konstytucją, ustawami konstytucyjnymi oraz umowami międzynarodowymi promulgowanymi w sposób określony ustawą. Wyjątkiem są negocjowane umowy międzynarodowe, do przyjęcia których potrzebna jest zgoda parlamentu (Rady Narodowej RS). Wniosek o zbadanie konstytucyjności takiej umowy może być przedstawiony przez prezydenta przed poddaniem umowy postępowaniu parlamentarnemu. Stwierdzenie przez Sąd niekon-stytucyjności umowy wyklucza jej ratyfikację (art. 125 ust. 3).

4. Komplementarność form kontroli. Słowacki Sąd od początku swej działalności dokonuje zarówno kontroli abstrakcyjnej, jak i kontroli związanej z konkretnym sporem prawnym - gdy zwraca się do niego inny sąd o stwierdzenie, czy przepis, który ma ten Sąd zastosować, jest sprzeczny z aktem wyższej rangi oraz gdy ze skargą konstytucyjną zwraca się do Sądu osoba fizyczna bądź prawna, której prawa konstytucyjne zostały naruszone.

5. Skargowość postępowania. Sąd nie może wdrożyć postępowania ex officio. Z wnioskiem o wszczęcie postępowania wystąpić może: przynajmniej l/5 posłów Rady Narodowej RS, prezydent, rząd, sąd, Prokurator Generalny. W sprawach skargi konstytucyjnej oraz skargi organu samorządu terytorialnego przeciwko bezprawnym działaniom innych podmiotów naruszających zasady samorządności, prawo wystąpienia do Sądu przysługuje każdemu, czyje prawa zostały pogwałcone. W sprawach wykraczających poza klasyczne ramy kontroli konstytucyjności i le-

216

Wojciech Zakrzewski

Republika Słowacka

~-ZTT"

galności, np. w odniesieniu do stwierdzenia konstytucyjności wyborów do organów samorządowych, krąg wnioskodawców określają ustawy.

6. Zasada szerokiego przedmiotowo zakresu kontroli aktów normatywnych i działań władzy publicznej oraz subsydiarności niektórych form kontroli.

Kontroli konstytucyjności (zgodności z konstytucją, ustawami konstytucyjnymi i umowami międzynarodowymi, ratyfikowanymi za zgodą Rady Narodowej RS) podlegają wszystkie powszechnie obowiązujące akty normatywne, nie wyłączając aktów organów terenowych. W tym ostatnim wypadku właściwość innych sądów do oceny legalności wyłącza jurysdykcję Sądu Konstytucyjnego. Istotnemu rozbudowaniu (od 2001 roku) uległy przesłanki skargi konstytucyjnej, która może dotyczyć nie tylko prawomocnej decyzji, ale również innego prawomocnego środka prawnego oraz działania, a nawet bezprawnego zaniechania naruszającego prawa podstawowe bądź gwarantowane umowami międzynarodowymi (art. 127). Także w odniesieniu do skargi konstytucyjnej Sąd ma właściwość uzupełniającą jurysdykcję sądów powszechnych czy Sądu Najwyższego. W przypadkach, w których doszło do rozstrzygnięcia przez inny sąd, wyłączona zostaje konkurencyjna kompetencja Sądu Konstytucyjnego (US 37/94).

7. Zasada ostateczności i bezwzględnego charakteru orzeczeń. Zgodnie z art. 133, rozstrzygnięcia Sądu są ostateczne i nie podlegają odwołaniu. W wyniku stwierdzenia przez Sąd niezgodności przepisu powszechnie obowiązującego z aktem wyższym, przepis taki traci swą moc. Konstytucja daje jednak organowi, który uchwalił zakwestionowany akt, 6 miesięcy na zharmonizowanie go z aktami nadrzędnymi. Jeżeli to nie nastąpi, wówczas utrata mocy aktu prawnego (przepisu) wchodzi w życie po 6 miesiącach od ogłoszenia werdyktu Sądu.

8. Wykładnia Sądu. W sytuacji, gdy dochodzi do spraw spornych, Sąd ustala wykładnię konstytucji bądź ustawy konstytucyjnej (art. 128). Rozstrzygnięcie Sądu ogłaszane jest w taki sposób jak ustawa i ma moc powszechnie obowiązującą od daty jego publikacji.

Sądowi Konstytucyjnemu ustrojodawca powierzył także szereg dodatkowych kompetencji, czyniąc go w ten sposób strażnikiem zasad demokracji. Sąd ma bowiem: a) rozpatrywać skargi na decyzje o uznaniu lub nieuznaniu mandatu posła,

b) rozstrzygać, czy wybory prezydenta, wybory do Rady Narodowej RS i wybory do organów samorządu terytorialnego odbyły się zgodnie z konstytucją i ustawą,

c) rozpatrywać skargi na wyniki referendum i plebiscytu o odwołanie prezydenta,

d) rozpatrywać oskarżenie Rady Narodowej RS przeciwko prezydentowi o naruszenie konstytucji i zdradę stanu, e) orzekać o zgodności decyzji: o rozwiązaniu partii politycznych albo ruchu politycznego, albo o zawieszeniu ich działalności -z konstytucją i ustawami, f) rozstrzygać, czy decyzja o wprowadzeniu stanów nadzwyczajnych i decyzje stąd wynikające zostały wydane zgodnie z konstytucją i ustawami konstytucyjnymi (art. 129). Sąd może wreszcie rozstrzygać spory kompetencyjne między centralnymi organami administracji państwowej, chyba że ustawa powierzy to innemu organowi państwa (art. 126).

4.2. Wymiar sprawiedliwości

Wykonywanie wymiaru sprawiedliwości konstytucja powierza „niezawisłym bezstronnym sądom" (art. 141 ust. 1). System sądów tworzą: Sąd Najwyższy i „inne sądy". Należą do nich sądy powszechne - sądy wojewódzkie jako mające głównie właściwość odwoławczą i w przypadkach określonych ustawą działające jako sądy I instancji oraz sądy powiatowe - stanowiące podstawowe ogniwo sądownictwa powszechnego I instancji. Istnieją również dwuinstancyjne sądy szczególne - wojskowe. Sądy powszechne orzekają w sprawach cywilnych, karnych, kontrolują także legalność decyzji organów administracji państwowej, jak również (od 2001 roku) legalność aktów innych organów władzy publicznej (art. 142). Zasadą konstytucyjną jest kolegialność orzekania przez sądy, z możliwością ustawowego wprowadzania wyjątków pozwalających na jednoosobowe rozpatrywanie sprawy przez sędziego. Ustawy regulują, w jakich postępowaniach w I instancji uczestniczą ławnicy oraz - co jest nową regulacją w konstytucji - w jakich sprawach rozstrzygnięcia może podejmować urzędnik sądowy, upoważniony przez sędziego i działający pod jego nadzorem.

Reformy ustrojowe, które legły w 1992 roku u podstaw nowej państwowości słowackiej, nie objęły wówczas dwóch ważnych kwestii: gwarancji niezawisłości sędziowskiej w postaci demokratycznego trybu obsadzania stanowisk sędziowskich oraz określenia zakresu, w jakim sędziowie związani są porządkiem prawnym. Sędziowie byli powoływani przez parlament, przy aktywnym udziale i wpływie ministra sprawiedliwości. Silne oddziaływanie polityczne władzy wykonawczej na funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości było przed 2000 rokiem powodem ostrej krytyki - jako zagrażające demokratycznemu systemowi rządów w Słowacji. Pierwsze próby „odpolitycznienia" sądów nie powiodły się. Ustawa dotycząca rad sądowych jako organów samorządu sędziów (307/1995) z połowy lat dziewięćdziesiątych okazała się być bardziej narzędziem uzyskiwania niewiążącego doradztwa dla ministra sprawiedliwości, niż przeciwwagą jego wpływów politycznych na sądownictwo. Badająca ten problem misja Rady Europy (listopad 1997 roku) stwierdziła przypadki jawnych nacisków na prowadzenie niektórych spraw sądowych, jak też brak koniecznego nadzoru administracyjnego w innych sprawach. Minister sprawiedliwości miał pełną swobodę w wyznaczaniu i odwoływaniu prezesów i wiceprezesów sądów i za ich pośrednictwem kontrolowania i wpływania na pracę sądów.

Pierwszym pozytywnym sygnałem demokratyzacji była praktyka, którą rozpoczął minister sprawiedliwości w rządzie Dzurindy (w 1998 roku). Nominacji prezesów i wiceprezesów sądów dokonywał po zasięgnięciu opinii samorządu sędziowskiego, mimo że ustawa tego nie wymagała. Reforma sądownictwa stała się ważnym elementem programu reform Dzurindy. We wrześniu 2000 roku Rada Narodowa RS uchwaliła ustawę o sędziach i ławnikach, zwaną „Sądowym kodeksem",

-żre

Wojciech Źakrzewski

który zdecydowanie wzmocnił samorządność sędziowską. Zmiany te ugruntowała nowela konstytucyjna z lutego 2001 roku. Rada Sądownictwa stała się organem konstytucyjnym o istotnych uprawnieniach decyzyjnych. Na czele Rady stoi przewodniczący Sądu Najwyższego, ośmiu członków powołują i odwołują sami sędziowie; po trzech członków powołują i odwołują - prezydent, rząd i parlament. Członkiem Rady Sądownictwa może być tylko prawnik nieskazitelnego charakteru, posiadający 15-letnią praktykę prawniczą. Do zadań Rady należy w pierwszym rzędzie: przedstawianie prezydentowi kandydatur na stanowiska sędziów, decydowanie o przydzieleniu sędziów do konkretnego sądu i przenoszenie ich, przedstawianie propozycji obsady stanowiska przewodniczącego i zastępców przewodniczącego Sądu Najwyższego. O randze ustrojowej Rady Sądownictwa świadczyć może to, że w samej konstytucji unormowano zasady podejmowania decyzji przez Radę (art. 141 ust. 5) oraz określono, jakie zagadnienia dotyczące Rady wymagają ustawowej regulacji. W rezultacie przeprowadzenia takich reform ustawowych i konstytucyjnych w zasadach obsadzania stanowisk sędziowskich i wpływu na ten mechanizm organów samorządu sędziowskiego - wzrasta faktyczna niezawisłość sędziowska. Zmienił się też jej zakres formalny. Poprzednio sędziowie podlegali wyłącznie ustawie oraz - gdy konstytucja lub ustawa tak stanowiły - także umowom międzynarodowym. Jedynym rodzajem aktu, który sądy mogły zakwestionować, i to wyłącznie przed Sądem Konstytucyjnym, były przepisy podustawowe. Obecnie - zgodnie z art. 144 - sędziowie związani są konstytucją, ustawami konstytucyjnymi, umowami międzynarodowymi, uregulowanymi w art. 7 ust. 2 i 5 oraz ustawami. Nie uzyskali jednak możliwości samodzielnego rozstrzygania o legalności aktów podustawowych. Jeżeli sąd uzna, że powszechnie obowiązujący przepis prawny (podustawowy) jest sprzeczny z konstytucją, ustawą konstytucyjną, umową międzynarodową (art. 7 ust. 2 i 5 Konstytucji) czy ustawą, zawiesza postępowanie i składa wniosek o wszczęcie postępowania przed Sądem Konstytucyjnym. Rozstrzygnięcie Sądu Konstytucyjnego jest dla sądu wiążące.

Wykaz literatury podstawowej

Fish S., A Yladimir Meciar retrospective: The end of Meciarism, „East European Constitutional Re-view" 1999, vol. 8, s. 1-2.

lyantysyn M., Main Treruis in Slovakia's Political System, Paradigms and Contentions, vol. 7, no 5, Yienna 1999.

Konstytucja Republiki Sbwackiej, tłumaczenie i wstęp K. Skotnicki, Wyd. Sejmowe 1993.

Krause K., Democracy and Political Party Systems ofSbvakia and the Czech RepubUc, Paper at Department of Government, University of North Damę, 1998.

Republika Słowacka

Malova D., Parliamentary ruks and kgislative dominance, „East European Constitutional Review" Spring 1995.

Novelizowana ustava s dovodovou spravou v uplnom zneni, Bratislava 2001.

Skotnicki K., Republika Slowacka [w:] Brodziński W., Górecki D., Skotnicki K., Szymczak T., Wzajemne stosunki między wladzą ustawodawczą a wykonawczą (Biabruś, Czechy, Litwa, Rumunia, Sio-wacja, Węgry), Łódź 1996.

Skotnicki K., Saci Konstytucyjny w Republice Sbwackiej [w:] Sądy konstytucyjne w Europie, red. J. Trzciński, t. 2, Warszawa 1997.

Zifcak S., The battle over presidential power in Sbvakia, „East European Constitutional Review" Sum-mer 1995.

SŁAWOMIR PATYKA

Rozdział VIII

REPUBLIKA SŁOWENII

I. EWOLUCJA USTROJU POLITYCZNEGO

W okresie wielkiej wędrówki ludów, na przełomie V i VI wieku n.e., plemiona Słowian południowych przekroczyły granice imperium rzymskiego, zasiedlając obszar Półwyspu Bałkańskiego, w tym także terytorium dzisiejszej Słowenii. Grupę, która skolonizowała górne dorzecze Drawy, zaczęto wkrótce nazywać Słoweńcami.

W następnym stuleciu na obszarze tym powstało księstwo Karyntii, współtworzące z sąsiednimi księstwami swoistą konfederację słowiańską, pod nazwą „państwo Samona". Po jego rozpadzie, terytorium współczesnej Słowenii znalazło się pod obcym panowaniem, początkowo germańskim, następnie frankijskim, austriackim itd., który to stan - pomijając krótki epizod niepodległościowy w pierwszej połowie lat siedemdziesiątych dziewiątego stulecia - trwał ponad tysiąc lat.

U schyłku I wojny światowej terytorium Słowenii weszło w skład Państwa Słoweńców, Chorwatów i Serbów, które l grudnia 1918 roku przekształciło się w Królestwo Serbów, Chorwatów i Słoweńców, od roku 1929 występujące pod nazwą Królestwa Jugosławii.

W latach 1941-1945 miał miejsce rozbiór terytorium Słowenii, dokonany przez trzy państwa Osi: hitlerowskie Niemcy, Włochy i Węgry.

W maju 1945 roku teren Słowenii zajęli partyzanci Josipa Broz Tito.

Lata 1945-1991 to okres przynależności Słowenii do Federacyjnej Ludowej Republiki Jugosławii (od 1963 - Socjalistycznej Federacyjnej Republiki Jugosławii). Ówczesny ustrój Słowenii, jako jednej z sześciu republik związkowych, regulowały kolejne konstytucje federalne oraz słoweńskie konstytucje republikańskie (ostatnia z 1974 roku).

Koncepcja federacji jugosłowiańskiej zakładała możliwość realizowania części suwerennych praw przez każdą z republik związkowych, w oparciu o zasadę szerokiego samorządu. Każda z republik posiadała własny system organów państwowych, opartych na zasadzie jednolitości władzy państwowej. Organem najwyższym był parlament - Skupsztina Republiki. Funkcję głowy państwa pełnił organ kolegialny - Prezydium Republiki, natomiast funkcje rządu - Rada Wykonawcza. Wszelkie zmiany dotyczące terytorium i granic pomiędzy republikami wymagały zgody poszczególnych parlamentów związkowych. Każda z republik miała swoją re-

u

LLL

Sławomir Patyra

prezentację zarówno w Radzie Republik i Krajów, będącej jedną z izb Skupsztiny Socjalistycznej Federacyjnej Republiki Jugosławii, jak i w Prezydium SFRJ, pełniącym funkcje kolegialnej głowy państwa.

Pod względem wielkości terytorium (21 251 km2) i liczby ludności (l 679 499), w gronie republik związkowych Słowenia plasowała się na piątym miejscu, wyprzedzając jedynie Czarnogórę. Jednak w sferze gospodarczej i kulturalnej niewielka Słowenia dystansowała wszystkie pozostałe republiki, już w latach siedemdziesiątych wypracowując dochód narodowy dwukrotnie wyższy niż Serbia. W roku 1990 Słowenia była ekonomicznie siedem razy lepiej rozwinięta niż Kosowo. Również pod względem politycznym i społecznym dystans dzielący Słowenię od pozostałych republik znacznie się powiększył. Sprawnie funkcjonujące mechanizmy demokratyczne zaowocowały nie tylko w sferze ekonomii, ale sprawiły również, iż Słowenia stała się najbardziej otwartą z jugosłowiańskich republik zarówno w sferze turystyki, jak i wymiany kulturalnej i naukowej.

Szybki rozwój gospodarczo-społeczny Słowenii zbiegł się z narastającym, w drugiej połowie lat osiemdziesiątych, kryzysem państwowości jugosłowiańskiej. Kryzys ten wywołała przede wszystkim polityka Serbii - republiki aspirującej do pozycji dominanta w federacji. Koncepcje centralistyczne, lansowane przez polityków w Belgradzie, skutkowały stopniowym ograniczaniem samorządu poszczególnych republik, co przy pogłębiającym się, pomiędzy nimi, zróżnicowaniu cywilizacyjnym rodziło coraz silniejsze tendencje separatystyczne i niepodległościowe, podsycane na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych przez swoisty „klimat rewolucyjny", panujący w krajach bloku socjalistycznego. Jak wskazuje I. Kristan, głównym źródłem rozpadu Jugosławii, a w konsekwencji powstania niepodległej Słowenii, była błędna koncepcja tzw. federalizmu bolszewickiego, przyjęta u zarania federacji jugosłowiańskiej, gdzie organizację państwa oparto na zasadzie federalizmu, zaś organizację partii rządzącej na zasadzie centralizmu demokratycznego. Obie te zasady wzajemnie się wykluczają, w efekcie federalizm został zdominowany przez centralizm, który następnie zdezawuował się po upadku systemu komunistycznego w Europie.

Początek drogi Słowenii do niepodległości datuje się na wrzesień 1989 roku i związany jest z nowelizacją republikańskiej Konstytucji z 1974 roku, dokonaną przez Skupsztinę w Lublanie, w ramach której do tekstu ustawy zasadniczej wprowadzono poprawkę dziesiątą, mówiącą o prawie narodu słoweńskiego do samostanowienia. W końcu 1990 roku - w plebiscycie - Słoweńcy opowiedzieli się za niepodległością, następstwem czego w czerwcu 1991 roku Skupsztina Republiki Słowenii przyjęła Podstawową Kartę Konstytucyjną o Suwerenności i Niepodległości Republiki Słowenii, co z kolei wywołało interwencję zbrojną federalnej armii jugosłowiańskiej. Dobrze zorganizowane oddziały słoweńskiej obrony terytorialnej odparły atak i po dziesięciu dniach armia federalna zmuszona została do ustąpienia.

Republika Słowenii

——"3

A

23 grudnia 1991 roku Skupsztina uchwaliła Konstytucję Republiki Słowenii i ustawę konstytucyjną zawierającą przepisy wprowadzające, które nadały charakter tymczasowy dotychczasowym organom republiki, do czasu wybrania nowego parlamentu (Zgromadzenia Państwowego i Rady Państwowej) oraz wyboru Prezydenta Republiki Słowenii.

Ostatnim akordem procesu niepodległościowego były wybory parlamentarne i prezydenckie, przeprowadzone 6 grudnia 1992 roku. W ich następstwie, pierwszym prezydentem niepodległej Słowenii został dotychczasowy przewodniczący Prezydium Republiki Milan Kućan, zaś wybory do Zgromadzenia Państwowego wygrała umiarkowanie lewicowa Partia Liberalno-Demokratyczna, pod wodzą dotychczasowego premiera Janeza Drnovseka.

II. KONSTYTUCJA REPUBLIKI SŁOWENII I JEJ ZASADY NACZELNE

Konstytucja z 23 grudnia 1991 roku liczy 174 artykuły i obejmuje Preambule oraz dziesięć rozdziałów, usystematyzowanych w następującej kolejności: Rozdział I - Postanowienia ogólne; Rozdział II - Prawa czlowieka i podstawowe wolności; Rozdział III - Stosunki gospodarcze i spoleczne; Rozdział IV - Ustrój państwowy; Rozdział V - Samorząd; Rozdział VI - Finanse publiczne; Rozdział VII - Konstytucyjność i legalność; Rozdział VIII - Sąd Konstytucyjny; Rozdział IX - Postępowanie w sprawie zmiany Konstytucji; Rozdział X - Przepisy przejściowe i końcowe.

Konstytucja Republiki Słowenii, podobnie jak większość konstytucji państw postkomunistycznych, bazuje na ideach i zasadach demokratycznych konstytucji europejskich. W sposób charakterystyczny dla konstytucji państw, które świeżo uzyskały lub odzyskały niepodległość, słoweńska ustawa zasadnicza wyraża w Preambule wątek aspiracji narodowościowych wraz z uniwersalną kwestią poszanowania praw i wolności indywidualnych1.

W rozdziale pierwszym konstytucji wyrażone zostały naczelne zasady, na których opiera się ustrój państwa.

Artykuł l stanowi, iż Słowenia jest republiką demokratyczną, statuuje zatem republikańską formę rządów, przyjętą we wszystkich państwach byłej Jugosławii. Określeniu władzy suwerennej poświęcony jest art. 3 Konstytucji. Zgodnie z jego brzmieniem, władza w Słowenii należy do ludu (narodu), który sprawuje ją bezpośrednio, a zwłaszcza poprzez wybory organów przedstawicielskich. Zasada demokracji bezpośredniej jest mocno zaakcentowana w postanowieniach ustawy zasadniczej. Suweren dysponuje dwoma głównymi instrumentami partycypacji w proce-

1 Podobnie skonstruowane są preambuły konstytucji takich państw jak Chorwacja, Ukraina czy Estonia.

Sławomir Patyra

się decydowania o istotnych sprawach polityki państwa. Są nimi: referendum ustawodawcze (art. 90 Konstytucji) oraz inicjatywa ludowa, która może wykonać grupa co najmniej pięciu tysięcy wyborców.

Co do referendum ustawodawczego, to może być ono zarządzone przez Zgromadzenie Państwowe (Drzami Zbór) z własnej inicjatywy lub na żądanie co najmniej 1/3 postów, drugiej izby parlamentu, czyli Rady Państwowej (Drzami Svet) lub czterdziestu tysięcy wyborców2. Konstytucja Słowenii nie zna formuły referendum konsultatywnego. Oprócz referendum ustawodawczego, obywatele Słowenii dysponują również możliwością zainicjowania procedury zmiany konstytucji. Art. 168 ustawy zasadniczej przewiduje, iż wniosek w tej sprawie może wnieść do Zgromadzenia Państwowego grupa co najmniej trzydziestu tysięcy wyborców.

Podstawowy tryb sprawowania władzy przez lud Słowenii, analogicznie jak w większości współczesnych państw demokratycznych, wyznacza zasada przedstawicielstwa, realizowana w ramach wyborów do Zgromadzenia Państwowego, pośrednio do Rady Państwowej, a także w wyborach prezydenckich.

System rządów Republiki Słowenii opiera się na zasadzie podziału władz, wyrażonej w art. 3 infine Konstytucji. Pozycja ustrojowa parlamentu, prezydenta i rządu przesądza o zaliczeniu Słowenii do grupy państw systemu parlamentarnego, przyjmujących model rządów parlamentarno-gabinetowych, charakteryzujących się skoncentrowaniem procesów decyzyjnych na osi parlament-gabinet, przy jednoczesnej słabej aktywności politycznej głowy państwa.

Szczególnie ważną zasadą, na której opiera się ustrój Słowenii, jest zasada socjalnego państwa prawnego, wyrażona w art. 2 Konstytucji. W tym względzie, słoweńska ustawa zasadnicza również nawiązuje do sformułowań charakterystycznych dla większości młodych demokracji postkomunistycznych. Konsekwencją akceptacji tej zasady jest przyjęcie idei bezpośredniej stosowalności konstytucji i jej zwierzchnictwa w systemie źródeł prawa, wyrażonej w art. 153 Konstytucji. Przepis ten stanowi, iż ustawy, inne akty normatywne oraz inne akty o charakterze ogólnym muszą być zgodne z konstytucją.

Wskazuje również na wymóg zgodności ustaw, aktów normatywnych niższego rzędu oraz innych aktów o charakterze ogólnym z powszechnie uznanymi zasadami prawa międzynarodowego oraz z obowiązującymi umowami międzynarodowymi, ratyfikowanymi przez Zgromadzenie Państwowe. Podobnie jak w innych konstytucjach hołdujących zasadzie państwa prawnego, Konstytucja Słowenii podkreśla rangę ustawy, stanowiąc, iż akty normatywne niższego rzędu, akty indywi-

2 W roku 1996, z inicjatywy obywatelskiej, przeprowadzone zostało referendum w sprawie zmiany ordynacji wyborczej do Zgromadzenia Państwowego. W następnym roku obywatele zainicjowali procedurę referendum w sprawie ochrony zasobów leśnych, ale nie doszło ono do skutku, gdyż Sąd Konstytucyjny uznał je za niezgodne z konstytucją. W czerwcu 2001 roku, z inicjatywy grupy posłów, przeprowadzone zostało referendum w sprawie nowelizacji ustawy o leczeniu niepłodności.

Republika Słowenii

ZZ5

dualne oraz działania organów państwa, organów wspólnot lokalnych, a także osób urzędowych muszą znajdować podstawę w ustawie (art. 153 Konstytucji).

Słoweński system źródeł prawa różnicuje ustawy pod względem wymogów niezbędnych do ich uchwalenia. Większość ustaw o charakterze ustrojowym uchwalana jest kwalifikowaną większością 2/3 głosów, zaś wszystkie pozostałe ustawy -zwykłą większością głosów i mają tę samą rangę prawomocności, modyfikowaną jedynie ogólną regułą lex posterior i lex specialis. Odrębna regulacja konstytucyjna odnosi się do procedury nowelizacji ustawy zasadniczej, przedstawionej w dalszej części niniejszego opracowania. Art. 154 Konstytucji przewiduje wymóg ogłaszania aktów normatywnych jako warunek ich wejścia w życie. Konsekwencją zasady państwa prawnego jest również zakaz retroakcyjności prawa, od którego wyjątki mogą być określone wyłącznie w ustawie i tylko wówczas, gdy wymaga tego interes publiczny i jednocześnie nie narusza to praw nabytych (art. 155 Konstytucji).

W ramach idei państwa prawnego, Konstytucja Słowenii zawiera szeroki katalog praw i wolności człowieka i obywatela, z uwzględnieniem szeregu instrumentów formalnej ich ochrony, co stanowi nawiązanie do demokratycznej tradycji Słowenii i rozwiązań zawartych w republikańskiej Konstytucji z 1974 roku.

Nawiązanie do rozwiązań tej konstytucji można również stwierdzić w odniesieniu do kwestii ochrony mniejszości narodowych, których populacja w Słowenii oscyluje wokół 9%.

Obecna ustawa zasadnicza w art. 5 stanowi, iż Słowenia zapewnia prawa autochtonicznych wspólnot narodowych - włoskiej i węgierskiej. Wspomina również o szczególnych prawach Romów, odsyłając do stosownej ustawy w zakresie szczegółowych rozwiązań.

Wątek „socjalny" w słoweńskiej koncepcji państwa prawnego uwidacznia się przede wszystkim w obowiązkach, jakie ustawa zasadnicza nakłada na państwo, celem umożliwienia obywatelom dostępu do różnego typu świadczeń socjalnych. Art. 66 stanowi, iż państwo obowiązane jest podjąć działania umożliwiające uzyskanie zatrudnienia i pracy oraz jej ochronę. Zadaniem państwa jest również dbałość o gospodarczy, kulturalny i społeczny postęp ludności regionów górskich i wyżynnych (art. 71), o zdrowe środowisko naturalne (art. 72). Na instytucjach państwowych ciąży również obowiązek stworzenia warunków do tego, by obywatele mogli uzyskać odpowiednie mieszkanie (art. 78).

Uzupełnieniem katalogu naczelnych zasad ustrojowych, zawartych w Konstytucji Słowenii, są: zasada samorządności terytorialnej (art. 9), zasada swobody działalności gospodarczej (art. 74), zasada ochrony własności i dziedziczenia (art. 33), a także niewyrażona expressis verbis zasada pluralizmu politycznego, którą wyprowadzić można z treści art. 42 ustawy zasadniczej.

Konstytucja Republiki Słowenii należy do kategorii konstytucji „sztywnych". W art. 168-171 uregulowany został szczególny tryb jej nowelizacji.

Procedura nowelizacyjna zasadniczo składa się z dwóch etapów. Etap pierwszy obejmuje wysunięcie propozycji zmian poszczególnych przepisów ustawy zasadni-

Sławomir Patyra

czej. Od strony przedmiotowej konstytucja nie przewiduje w tym względzie żadnych ograniczeń, co oznacza, że każdy jej przepis może być zmieniony. Ograniczenia występują natomiast w warstwie podmiotowej, gdyż wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany konstytucji złożyć może do Zgromadzenia Państwowego dwudziestu postów, rząd lub co najmniej trzydzieści tysięcy wyborców. O tym, czy wnioskowi temu zostanie nadany bieg, rozstrzyga Zgromadzenie Państwowe większością 2/3 głosów posłów biorących udział w głosowaniu.

Drugi etap obejmuje uchwalenie przez Zgromadzenie ustawy o zmianie konstytucji, co izba czyni również większością 2/3 głosów, ale już nie posłów obecnych, ale wszystkich, zasiadających w Zgromadzeniu Państwowym. Wynika z tego, iż każda nowelizacja konstytucji w tym trybie wymaga poparcia przynajmniej 60 posłów.3

Konstytucja przewiduje jeszcze jeden, ewentualny etap tej procedury, polegający na odwołaniu się do woli suwerena w przedmiocie zmiany przepisów ustawy zasadniczej. Na żądanie co najmniej l/3 posłów Zgromadzenie Państwowe ma obowiązek poddać uchwaloną poprawkę pod referendum ratyfikacyjne. Wówczas ustawa nowelizacyjna może, po uprzedniej promulgacji, wejść w życie, o ile została zaakceptowana przez większość głosujących i o ile w referendum wzięła udział ponad połowa uprawnionych do głosowania.

III. PRAWA CZŁOWIEKA I PODSTAWOWE WOLNOŚCI

Problematyka statusu jednostki w państwie uregulowana została w rozdziale drugim słoweńskiej Konstytucji, w art. 14-65. Umiejscowienie tych zagadnień w początkowej części ustawy zasadniczej, tuż po zasadach naczelnych, ma - podobnie jak w wypadku innych konstytucji państw postsocjalistycznych - wymiar symboliczny, podkreślający nawiązanie przez ustrojodawcę do współczesnych standardów demokratycznych. W wypadku Słowenii oznacza ono również kontynuację rozwiązań przyjętych jeszcze w Konstytucji republikańskiej z 1974 roku, a konkretnie w poprawkach, jakie słoweńska Skupsztina wprowadziła do niej w 1989 roku. Wówczas to rozdział dotyczący praw i wolności poddany został gruntownej modyfikacji, na skalę nienotowaną w żadnej z pozostałych republik jugosłowiańskiej federacji. Do konstytucji wpisano wówczas m.in. prawo pracowników do strajku (popr. 42), ochronę danych osobowych (popr. 44), prawo do organizowania partii politycznych (popr. 45), zakaz karania śmiercią (popr. 47) czy też szczególną ochronę mniejszości włoskiej i węgierskiej oraz społeczności cygańskiej.

3 W tym trybie, w lipcu 1997 roku znowelizowany został art. 68, dotyczący nabywania ziemi przez obcokrajowców, natomiast w lipcu 2000 roku zmieniono kontrowersyjny przepis art. 80, dotyczący zasad wyborów do Zgromadzenia Państwowego.

Republika Mowerm

Katalog praw i wolności, ujętych w obecnej konstytucji, w dużej mierze stanowi zatem kontynuację poprzednich, biorąc pod uwagę czas i miejsce wręcz rewolucyjnych rozwiązań i w pełni odpowiada wymogom określonym przez społeczność międzynarodową w postanowieniach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, którą Republika Słowenii ratyfikowała 8 czerwca 1994 roku.

Ideę równości wobec prawa wyraża art. 14 Konstytucji, stanowiąc, iż wszyscy są równi w obliczu prawa bez względu na narodowość, rasę, płeć, język, religię, przekonania, sytuację majątkową, urodzenie, wykształcenie, położenie społeczne lub inne okoliczności osobiste.

Wśród praw i wolności, wymienionych w postanowieniach konstytucji, wyróżnić można dwie grupy.

Pierwszą stanowią prawa i wolności przynależne każdemu, kto znajduje się pod władzą prawa Republiki Słowenii, niezależnie od posiadanego obywatelstwa. Do tej kategorii ustrojodawca zaliczył m.in. zakaz tortur, nieludzkiego lub poniżającego karania lub traktowania (art. 18); prawo do wolności osobistej (art. 19); równą ochronę praw w postępowaniu przed sądami i innymi organami państwa (art. 22); prawo do ochrony sądowej (art. 23); wolność zmiany miejsca pobytu (art. 32); prawo do ochrony zdrowia (art. 51) itd. W art. 17 wyrażona została, również przysługująca każdemu, zasada nienaruszalności życia ludzkiego. Warto przy tym zauważyć, iż autorzy słoweńskiej konstytucji expressis verbis zawarli w postanowieniach ustawy zasadniczej zakaz kary śmierci, w tym zakresie idąc zdecydowanie dalej niż np. ustrojodawca polski.

Drugą grupę konstytucyjnych praw i wolności w Słowenii stanowią polityczne, ekonomiczne i socjalne przywileje, zastrzeżone dla obywateli, z możliwością korzystania z niektórych z nich przez cudzoziemców, ale tylko w oparciu o wywodzącą się z prawa międzynarodowego regułę wzajemności lub w przypadkach wyraźnie określonych ustawą. Do tej kategorii zaliczyć można np.: prawo wyborcze (art. 43); prawo do wnoszenia petycji (art. 45); zakaz ekstradycji (art. 47); prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 50).

W odniesieniu do kwestii światopoglądowych, konstytucja określa rozdział państwa i wspólnot religijnych (art. 7). Pomimo tego, iż blisko 90% ludności Słowenii należy do Kościoła katolickiego, ustawa zasadnicza przewiduje równouprawnienie i swobodę działalności wszystkich wspólnot religijnych (art. 7 zd. 2). Dopełnieniem problematyki wolności sumienia i wyznania są postanowienia zawarte w art. 41, zgodnie z którymi każdemu przysługuje wolność praktykowania religii i innych wierzeń prywatnie bądź publicznie, przy czym nikt nie jest zobowiązany do określenia swojej religii lub innych wierzeń.

Szczególny charakter ma sformułowanie zawarte w art. 55 Konstytucji, gdzie ustrojodawca odniósł się do kwestii prokreacji, stanowiącej współcześnie jeden z najbardziej kontrowersyjnych społecznie problemów. Artykuł ten stanowi, iż każdemu przysługuje wolność decydowania o urodzeniu dziecka, co więcej - na

ZZb1

Sławomir Patyra

Republika Słowenii

229

instytucjach państwowych spoczywa obowiązek stworzenia rodzicom warunków pozwalających na dokonanie w tej kwestii swobodnego wyboru.

Przepisy rozdziału drugiego Konstytucji poświęcają też miejsce ochronie dzieci i młodzieży, wskazując na prawo i obowiązek rodziców odnośnie do utrzymania, wykształcenia i opieki nad dziećmi oraz deklarując szczególną ochronę dzieci ze strony państwa - przed ekonomicznym, społecznym, fizycznym, psychicznym i innym wyzyskiem oraz bezprawnym wykorzystywaniem. Zasady tej ochrony poddane są regulacji ustawowej (art. 54 i 56).

Jak już zostało wcześniej wspomniane, Konstytucja Słowenii dużo miejsca poświęca ochronie zamieszkujących terytorium tego państwa mniejszości narodowych - włoskiej i węgierskiej. Poza ogólną deklaracją, zawartą w cytowanym już uprzednio art. 5, autorzy ustawy zasadniczej odwołali się do tej kwestii również w bardzo obszernym art. 64, stanowiącym, iż członkom owych wspólnot zapewnia się prawo do swobodnego posługiwania się symbolami narodowymi, do zakładania organizacji mających na celu kultywowanie ich narodowej tożsamości oraz do rozwoju gospodarczego, kulturalnego, działalności naukowo-badawczej, a także działalności w dziedzinie informacji publicznej i publikacji. Ponadto, wspólnotom narodowym Węgrów i Włochów zapewniony został udział w organach przedstawicielskich samorządów lokalnych oraz reprezentacja w Zgromadzeniu Państwowym, w którym obu grupom autochtonicznym zagwarantowano z urzędu po jednym mandacie. Te i szereg innych przywilejów znalazło rozwinięcie na drodze ustawowej. Również w odniesieniu do wspólnoty Romów ustrojodawca przewidział szczególne uprawnienia, określone w przepisach ustawy.

Słoweńska konstytucja, podobnie jak inne tego typu regulacje europejskie, przewiduje również możliwość czasowego zawieszenia i ograniczenia praw i wolności, ale tylko w czasie wojny lub stanu wyjątkowego i tylko w takim zakresie, jaki jest konieczny w czasie trwania tego stanu oraz w taki sposób, aby nie prowadziło to do dyskryminacji narodowej, rasowej, płciowej itd. (art. 16). Jednocześnie konstytucja wymienia grupę najbardziej fundamentalnych praw, co do których obowiązuje bezwzględny zakaz zawieszania. Należą do niej: nienaruszalność życia ludzkiego, zakaz tortur i nieludzkiego traktowania, ochrona godności osobistej i bezpieczeństwa, domniemanie niewinności, nullum crimen sine legę, gwarancje w postępowaniu karnym, wolność sumienia.

Wychodząc naprzeciw standardowym rozwiązaniom w zakresie ochrony praw człowieka i podstawowych wolności, obowiązującym w państwach demokratycznych, autorzy słoweńskiej konstytucji nie poprzestali wyłącznie na określeniu materialnych gwarancji realizowania indywidualistycznej koncepcji praw i wolności, przyjętej w ustawie zasadniczej, ale również stworzyli szerokie instrumentarium środków prawnych, mających zagwarantować możliwość realizowania i dochodzenia przez jednostkę należnych jej praw.

Przede wszystkim, zgodnie z art. 15 ustawy zasadniczej, konstytucyjne prawa i wolności realizowane są bezpośrednio, co w powiązaniu z art. 125 - stanowiącym

1

o związaniu sędziów nie tylko ustawami, ale i konstytucją - zapewnia możliwość egzekwowania praw i wolności, ustanowionych w konstytucji, na drodze sądowej. Ustawa zasadnicza w tym samym, 15 artykule przewiduje możliwość ustawowego określenia sposobu realizacji niektórych praw i wolności, ale tylko wtedy, gdy konstytucja tak stanowi bądź jeśli wynika to z ich natury4.

Znamienne jest również sformułowanie, zawarte w ostatnim zdaniu art. 15, zgodnie z którym żadne z praw człowieka i podstawowych wolności, regulowanych w aktach prawnych obowiązujących w Słowenii, nie może być ograniczone pod pozorem, iż nie jest uznane przez konstytucję lub w drodze wykładni zawężającej.

Jedną z najistotniejszych gwarancji ochrony praw człowieka i podstawowych wolności w Słowenii jest instytucja skargi konstytucyjnej, wprowadzona przez Konstytucję z 1991 roku. Należy podkreślić szczególnie obszerny zakres przedmiotowy skargi, którą można zakwestionować legalność nie tylko ustaw i innych aktów normatywnych, ale również indywidualnych decyzji administracyjnych, a nawet wyroków sądowych. Obok skargi konstytucyjnej, w systemie formalnoprawnych gwarancji praw i wolności jednostki funkcjonuje również skarga powszechna (actio popularis), której tradycje w Słowenii sięgają okresu Federacji Jugosłowiańskiej.

W konstytucji słoweńskiej szczególnie mocno zaakcentowana jest możliwość dochodzenia praw i wolności na drodze sądowej, jak również ochrona praw i wolności w toku postępowania karnego (art. 27-30). Po wyczerpaniu wewnątrzkrajo-wej drogi sądowej, obywatele Słowenii mają również możliwość skierowania skargi do Trybunału Europejskiego w Strasburgu.

Kolejną gwarancją ochrony praw i wolności jednostki w Słowenii jest instytucja Strażnika Praw Obywatelskich, którego zadaniem jest strzeżenie praw i wolności w stosunkach z organami państwa, samorządu terytorialnego i osobami urzędowymi. Konstytucja przewiduje również możliwość powołania wyspecjalizowanych strażników praw obywatelskich dla poszczególnych rodzajów spraw.

Podobnie jak w Polsce, szczególną funkcję gwaranta praw i wolności pełni w Słowenii Sąd Konstytucyjny, który niejednokrotnie dawał temu wyraz w drodze orzecznictwa, np. w orzeczeniu z 27 listopada 1998 roku - kwestionującym nowelizację kodeksu postępowania karnego, wprowadzającą możliwość nadzoru i nagrywania rozmów telefonicznych oraz założenia podsłuchu w lokalu osoby podejrzanej, w kontekście prawa do prywatności, ochrony danych osobowych oraz tajemnicy korespondencji (sygn. U-I-25/95), czy też we wcześniejszym orzeczeniu z 17 czerwca 1998 roku - anulującym nowelizację ustawy o cudzoziemcach, która z pogwałceniem zasady nieretroakcyjności prawa zaostrzyła rygory dotyczące przyznawania karty stałego pobytu (sygn. U-I-206/97).

4 Konstytucja Słowenii w 22 przypadkach odwołuje się do ustawy.

230

Sławomir Patyra

IV. SYSTEM PARTYJNY

Pierwsze ugrupowania polityczne pojawiły się w Słowenii pod koniec XIX stulecia. Niezależnie od różnic ideologicznych, ugrupowania konserwatywne, liberalne jak i socjalistyczne głosiły wspólną ideę zjednoczenia społeczności Słowian bałkańskich - przede wszystkim Słoweńców, Chorwatów i Serbów - w ramach jednego organizmu państwowego.

W okresie II wojny światowej na terenach okupowanych przez hitlerowskie Niemcy i Włochy szczególną aktywność przejawiały lewicowe ugrupowania - komuniści i chrześcijańscy socjaliści - które utworzyły Front Wyzwolenia Narodu Słoweńskiego. Formacje zbrojne Frontu współpracowały wówczas z jugosłowiańską partyzantką Tito.

Po 1945 roku w Socjalistycznej Republice Słowenii, analogicznie jak w innych republikach związkowych, funkcjonował system monopartyjny. Jedynym ugrupowaniem politycznym legalnie działającym był Związek Komunistów Słowenii, stanowiący lokalną agendę rządzącego w Federacji Związku Komunistów Jugosławii.

Przełom w tym względzie nastąpił w 1989 roku, kiedy to Skupsztina Słowenii znowelizowała republikańską Konstytucję z 1974 roku, wprowadzając do niej zasadę pluralizmu politycznego (popr. 45).

W konsekwencji, z początkiem 1990 roku na słoweńskiej scenie politycznej pojawiły się konkurencyjne wobec Związku Komunistów Słowenii lewicowe ugrupowania: Partia Liberalno-Demokratyczna (Liberalnodemokratska Stranka) i Partia Socjalistycznej Słowenii (Socialisticna Stranka Slovenije), a także pierwsze ugrupowanie nacjonalistyczne - Słoweńska Partia Ludowa (Slovenska Ljudska Stranka).

Ugrupowania te, lansując program demokratyczny i - co najważniejsze - niepodległościowy, przed planowanymi na kwiecień 1990 roku pierwszymi wolnymi wyborami do Skupsztiny, utworzyły koalicję wyborczą pod nazwą „Demos", co pozwoliło im odnieść sukces wyborczy i obsadzić większość miejsc w parlamencie. W tym samym roku rządzące dotychczas ugrupowanie - Związek Komunistów Słowenii - przekształciło się w Partię Socjaldemokratycznej Odnowy.

Konstytucja Republiki Słowenii z 1991 roku nie wyraża wprost zasady pluralizmu politycznego. Zasadę tę można jednak wyprowadzić z treści art. 42 Konstytucji, którego zdanie drugie brzmi: „Każdy ma prawo do swobodnego stowarzyszania się z innymi". Jeszcze bardziej znaczące jest zdanie czwarte: „Zawodowi członkowie sił zbrojnych i policji nie mogą należeć do partii politycznych".

Brak wyraźnego unormowania statusu partii politycznych w aktualnej, słoweńskiej Konstytucji, stanowi wyraźny regres w stosunku do wspomnianej już regulacji zawartej w Konstytucji socjalistycznej z 1974 roku. Tym samym Słowenia jest jednym z niewielu, a może jedynym, europejskim państwem postkomunistycznym,

Republika Słowenii

231

którego konstytucja nie zawiera - przynajmniej ogólnych - postanowień dotyczących funkcji partii, trybu ich zakładania itd.5.

Zgodnie z konstytucją, nadzór nad partiami politycznymi, w zakresie legalności ich działania, sprawuje Sąd Konstytucyjny (art. 160).

Ustawa o Sądzie Konstytucyjnym z 1994 roku przewiduje trzy rodzaje rozstrzygnięć w stosunku do partii, której cele lub działania naruszają konstytucję. Są to:

a) unieważnienie niezgodnego z konstytucją statutu partii - w formie postanowienia (art. 68 par. 3 ustawy);

b) zakaz działalności partii politycznej - w formie postanowienia (art. 68 par. 3 ustawy);

c) nakaz wykreślenia partii politycznej z rejestru partii (art. 68 par. 4 ustawy).

Orzeczenie takie może być wydane na wniosek każdego obywatela w trybie ac-tio popularis, jak również z inicjatywy podmiotów generalnie uprawnionych do zainicjowania kontroli, do których ustawa o Sądzie Konstytucyjnym zalicza: Zgromadzenie Państwowe, co najmniej 1/3 posłów do Zgromadzenia, Radę Państwową, rząd, organy samorządu terytorialnego i organy związków zawodowych.

Analiza wydarzeń, rozgrywających się na słoweńskiej scenie politycznej w ostatnim dziesięcioleciu, pozwala zaliczyć tamtejszy system partyjny do kategorii systemów o wielopartyjności nieustabilizowanej, co w znacznej mierze determinuje przyjęta w Słowenii proporcjonalna ordynacja wyborcza. W dotychczasowych, trzykrotnie przeprowadzanych wyborach do Zgromadzenia Państwowego (1992, 1996, 2000) mandaty w 90-osobowym parlamencie zdobywało 7-8 ugrupowań, tworzących przed wyborami często doraźne, z ideologicznego punktu widzenia wręcz „egzotyczne" sojusze, które po ukonstytuowaniu parlamentu często traciły rację bytu, generując poważne kryzysy gabinetowe6.

W słoweńskiej opinii publicznej coraz częściej pojawiają się głosy krytykujące zarówno system wyborczy, jak i system partyjny, który porównywany jest do włoskiej partitocrazii, gdzie w życiu politycznym dominują wąskie elity kadr partyjnych -mające dostęp do władzy, stanowisk i przywilejów - które dla realizacji własnych interesów gotowe są tworzyć wszelkie możliwe alianse polityczne, w oderwaniu od założeń programowych i wbrew oczekiwaniom rozczarowanego elektoratu.

Opierając się wyłącznie na wynikach wyborów do Zgromadzenia Państwowego, można by stwierdzić, iż dominującą rolę wśród ugrupowań politycznych odgrywa lewicowa Liberalna Demokracja Słowenii (Liberalna Demokracija Slovenije), której

5 Regulacje takie zawierają m.in. konstytucje Polski, Czech, Słowacji, Rumunii, Węgier, Chorwacji.

6 Np. konflikt w maju 1996 roku pomiędzy partiami koalicji rządzącej: reprezentującą umiarkowaną lewicę Liberalną Demokracją Słowenii i centroprawicową SKD (Słoweńscy Chrześcijańscy Demokraci), czy też dwa poważne kryzysy gabinetowe w 2000 roku: pierwszy - w kwietniu, w związku z opuszczeniem koalicji rządzącej przez Słoweńską Partię Ludową oraz w lipcu - w wyniku rozpadu nowej rządzącej „Koalicji Słowenia".

Sławomir Patyra

lider - Janez Drnovsek - w latach 1992-2000 czterokrotnie obejmował urząd premiera. W ostatnich wyborach do Zgromadzenia Państwowego, przeprowadzonych 15 października 2000 roku, ugrupowanie to zdobyło 36% głosów, co dało mu 34 mandaty w 90-osobowej izbie.

Drugim co do wielkości ugrupowaniem w parlamencie jest obecnie Socjaldemokratyczna Partia Słowenii (Socialdemokratska Stranka Slovenije), kierowana przez Janeza Jansę, która w wyborach uzyskała 16% głosów i 14 mandatów w Zgromadzeniu.

Kolejne miejsca w obecnym parlamencie zajmują:

- postkomunistyczna Zjednoczona Lista Socjaldemokratów (Zdruzena Lista So-cialnih Demokratów), na czele z Janezem Kocijanćićem - 12% i 11 mandatów;

- Koalicja: Słoweńska Partia Ludowa (Słoweńska Ljudska Stranka) z przewodniczącym Marjanem Podobnikiem i Słoweńscy Chrześcijańscy Demokraci (Słoweński Krscanski Demokraci) - 9% i 9 mandatów;

- Nowa Słowenia - Chrześcijańska Partia Ludowa, założona latem 2000 roku przez ekspremiera Andreja Bajuka - 9% i 8 mandatów;

- Demokratyczna Partia Rencistów - 5% i 4 mandaty;

- radykalnie prawicowa Słoweńska Partia Narodowa (Słoweńska Nacionalna Stranka), pod przewodnictwem Zmago Jelinćića - 4% i 4 mandaty;

- Partia Słoweńskiej Młodzieży - 4% i 4 mandaty.

Dwa pozostałe miejsca w Zgromadzeniu Państwowym, zgodnie z konstytucją, przypadły jednemu przedstawicielowi mniejszości węgierskiej i jednemu przedstawicielowi mniejszości włoskiej.

Spektrum ugrupowań politycznych, działających w Słowenii, uzupełniają partie, które znalazły się poza parlamentem, czyli:

- Zieloni Słowenii (Zeleni Slovenije) - przewodniczący: Vane Gośnik;

- Narodowa Partia Demokratyczna (Narodni Demokratska Stranka) - Marjan Yidma;

- Demokratyczna Partia Słowenii (Demokratska Stranka Sloweni/e) - Tonę Per-sak;

- Unia Socjalchrześcijańska (Socialkrscanska Uni/a) - Franc Miklavić.

V. SYSTEM WYBORCZY

Artykuł 3 Konstytucji Słowenii stanowi, iż podstawową formą sprawowania władzy przez suwerena są wybory. W Słowenii dwa organy państwowe - Prezydent Republiki oraz Zgromadzenie Państwowe - wybierane są w głosowaniu powszechnym.

Zgodnie z art. 43 Konstytucji, prawo wyborcze jest powszechne i równe. Wart podkreślenia jest fakt, iż ustawa zasadnicza nie różnicuje wymogów w odniesieniu do czynnego i biernego prawa wyborczego. Wspomniany już art. 43 stanowi bo-

T

Republika Słowenii

wiem, iż każdy obywatel, który ukończył 18 lat, ma prawo głosować i być wybranym. Reguła ta ma zastosowanie zarówno w wyborach parlamentarnych, jak i prezydenckich.

Prezydent Republiki wybierany jest w wyborach bezpośrednich, powszechnych i w głosowaniu tajnym. Wybrany na urząd prezydenta zostaje ten kandydat, który uzyskał większość ważnie oddanych głosów. Analogicznie do rozwiązań ustrojowych przyjętych w innych krajach, w których głowa państwa pochodzi z wyborów powszechnych, Konstytucja Słowenii przy wyborze prezydenta przyjmuje zasadę większości bezwzględnej. Odmiennie jednak niż w wypadku konstytucji polskiej, czy chociażby konstytucji sąsiedniej Chorwacji, słoweńska ustawa zasadnicza nie rozstrzyga sytuacji, w której żaden z kandydatów nie uzyskałby konstytucyjnie wymaganej większości głosów. Rozstrzygnięcie to zawiera ordynacja wyborcza, która w tym wypadku stanowi o powtórzeniu głosowania, ale już z udziałem dwóch kandydatów, którzy w pierwszej turze wyborów otrzymali najwięcej ważnie oddanych głosów.

Zarówno konstytucja, jak i ordynacja wyborcza nie przewidują szczególnych wymogów wobec kandydatów starających się o fotel prezydencki. Oznacza to, iż każdy obywatel Słowenii, który ukończył 18 lat, może ubiegać się o urząd głowy państwa.

Prezydent Republiki wybierany jest na kadencję pięcioletnią, przy czy jedna osoba może pełnić ten urząd nie dłużej niż dwie kadencje7.

Zgodnie z cytowanym art. 103 Konstytucji, wybory prezydenckie zarządza przewodniczący Zgromadzenia Państwowego w takim terminie, aby nowy prezydent został wybrany nie później niż na 15 dni przed upływem kadencji poprzednika.

Posłowie do Zgromadzenia Państwowego wybierani są w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich, proporcjonalnych i w głosowaniu tajnym (art. 80 Konstytucji). Jak już zostało uprzednio wspomniane, w 90-osobowej izbie konstytucja gwarantuje dwa mandaty dla przedstawicieli autochtonicznej wspólnoty węgierskiej i włoskiej.

Wybory do Zgromadzenia Państwowego zarządza prezydent w takim terminie, by odbyły się one nie wcześniej niż dwa miesiące, a nie później niż 15 dni przed upływem czterech lat od pierwszego posiedzenia Zgromadzenia Państwowego poprzedniej kadencji. W razie rozwiązania Zgromadzenia Państwowego przed upływem kadencji wybory muszą odbyć się w ciągu dwóch miesięcy od daty rozwiązania (art. 81 Konstytucji).

i ni

7 W dotychczasowej historii niepodległej Słowenii wybory prezydenckie przeprowadzano dwukrotnie - zarówno w 1992, jak i w 1997 roku, w pierwszej turze prezydentem wybrany został Milan Kućan.

Sławomir Patyra

Szczegółowe postanowienia dotyczące organizacji i przeprowadzania wyborów parlamentarnych zawiera ustawa o deputowanych, uchwalana przez Zgromadzenie Państwowe większością 2/3 głosów wszystkich posłów.

Okręgi wyborcze tworzone są zgodnie z zasadą równości w sensie materialnym. Liczbę mandatów w poszczególnych okręgach ustala się proporcjonalnie do liczby mieszkańców poszczególnych okręgów.

Osoby, które ubiegają się o mandat indywidualnie, nie startując z list partii lub koalicji, mogą zarejestrować się w okręgu wyborczym po uprzednim zebraniu 100 podpisów mieszkańców tego okręgu, uprawnionych do głosowania. W odniesieniu do kandydatów ubiegających się o mandaty zastrzeżone dla mniejszości węgierskiej lub włoskiej, ordynacja przewiduje wymóg poparcia kandydatur przez 30 uprawnionych do głosowania przedstawicieli danej mniejszości.

Co do rejestracji list kandydatów, wystawianych przez partie polityczne i koalicje, ustawa wyborcza przewiduje trzy możliwości.

Pierwsza polega na tym, że partia lub koalicja może zarejestrować listy kandydatów do każdego okręgu, o ile każda z nich poparta jest podpisami co najmniej 3 członków Zgromadzenia Państwowego. Druga metoda polega na możliwości zgłoszenia list partyjnych w poszczególnych okręgach, o ile zgłoszenia dokonają członkowie partii stale mieszkający w danym okręgu, a lista kandydatów zostanie opatrzona podpisami co najmniej 50 mieszkańców okręgu uprawnionych do głosowania. Trzecia metoda obejmuje możliwość zgłoszenia listy partii lub koalicji kilku partii w pojedynczym okręgu, pod warunkiem potwierdzenia tego zgłoszenia podpisami co najmniej 100 mieszkańców danego okręgu uprawnionych do głosowania.

Prawo wyborcze obowiązujące w Słowenii nie przewiduje konieczności uiszczania kaucji w związku z rejestracją list wyborczych zarówno w odniesieniu do kandydatów indywidualnych, jak i list partyjnych czy koalicyjnych.

Akt głosowania polega na tym, że wyborca oddaje głos na jednego z kandydatów figurujących na liście danego komitetu wyborczego. Mandaty parlamentarne kandydaci otrzymują zgodnie z liczbą otrzymanych głosów.

Ustawa przewiduje okres tzw. „ciszy wyborczej", który rozpoczyna się na dzień przed wyborami, zakazuje również prowadzenia agitacji na terenie lokali wyborczych w dniu głosowania.

Zgodnie z art. 82 Konstytucji, prawidłowość wyboru posła stwierdza samo Zgromadzenie Narodowe. Od tej decyzji zainteresowany może odwołać się do Sądu Konstytucyjnego, który wydaje w tej sprawie postanowienie - na podstawie art. 69 par. 3 ustawy o Sądzie Konstytucyjnym, w związku z art. 8 par. l ustawy o deputowanych.

Jednym z najpoważniejszych dylematów ustrojowych, jaki przyszło rozstrzygać słoweńskim politykom i teoretykom prawa konstytucyjnego w ciągu ostatnich czterech lat, jest kwestia reformy systemu wyborczego i kierunku, w jakim powinna ona zmierzać.

Republika Słowenii

Przedmiotem długotrwałych sporów i zażartych dyskusji, przede wszystkim na forum Zgromadzenia Państwowego, stała się propozycja zniesienia proporcjonalnego systemu wyborczego, obowiązującego w wyborach do tej izby i zastąpienia go systemem większościowym, wzorowanym na rozwiązaniach francuskich.

Propozycję tę wysunęła w 1996 roku opozycyjna wówczas Socjaldemokratyczna Partia Słowenii, argumentując ją potrzebą uporządkowania sceny politycznej i usprawnienia działalności parlamentu, szczególnie co do procedury powoływania rządu. Efektem wprowadzenia systemu większościowego miało być utworzenie w Zgromadzeniu dwóch, jasno zdefiniowanych ideologicznie bloków politycznych: centroprawicowego i centrolewicowego, z których jeden, uzyskując bezwzględną większość miejsc w izbie, byłby w stanie stworzyć nowy gabinet bez potrzeby permanentnych koalicyjnych targów.

Większość ugrupowań zasiadających w ówczesnym parlamencie, a w szczególności ugrupowania koalicji rządzącej, odrzuciło tę propozycję. Zwolennicy reformy przeprowadzili akcję zbierania podpisów pod wnioskiem o przeprowadzenie w tej sprawie referendum, które ostatecznie Zgromadzenie Państwowe zarządziło na grudzień 1996 roku - czas przypadający już po wyborach parlamentarnych. Arbitralna decyzja o odłożeniu w czasie referendum, jak również sposób sformułowania pytań referendalnych zostały zakwestionowane przez Sąd Konstytucyjny, jako niezgodne zarówno z konstytucją, jak i ustawą o referendum i inicjatywie ludowej. Mimo tego, zostało ono przeprowadzone w terminie określonym przez Zgromadzenie Państwowe. Przy niskiej frekwencji (38%) większość głosujących opowiedziała się za systemem większościowym, pomimo że parlament nie dokonał stosownych zmian w prawie wyborczym i problem zawisł w próżni na ponad trzy lata. Ostatecznie, w lipcu 2000 roku, Zgromadzenie Państwowe znowelizowało art. 80 Konstytucji, przyjmując rozwiązanie pozornie kompromisowe, mianowicie, wprowadzając do systemu proporcjonalnego 4% klauzulę zaporową i zastępując zasadę głosowania na listę głosowaniem bezpośrednio na kandydatów. Rozwiązanie to nie zadowoliło zwolenników reformy, tym bardziej że w kolejnych wyborach do Zgromadzenia, paradoksalnie, mimo progu zaporowego liczba ugrupowań parlamentarnych jeszcze się zwiększyła. Nowelizacja prawa wyborczego nie zakończyła dyskusji nad głęboką reformą systemu i problem ten w Słowenii nadal pozostaje otwarty.

VI. SYSTEM ORGANÓW PAŃSTWOWYCH

Zgodnie z zasadą podziału władz, Konstytucja Słowenii przyjmuje parlamentarny system rządów, choć podobnie jak w polskim przypadku jest w tym zakresie eklektyczna - obok konstrukcji determinujących silną pozycję parlamentu i rządu przewiduje rozwiązania typowe dla systemu prezydenckiego lub półprezydenckie-

Sławomir Patyra

go, jak np. powszechne wybory głowy państwa czy możliwość wydawania przezeń aktów o mówcy ustawy. Organami władzy ustawodawczej są Zgromadzenie Państwowe i Rada Państwowa, władza wykonawcza należy do prezydenta i rządu, zaś władzę sądowniczą sprawuje Sąd Konstytucyjny i niezawisłe sądy.

Ustrój i funkcjonowanie organów państwowych reguluje rozdział IV Konstytucji (art. 80-131), podzielony na dziewięć tzw. podsekcji. Charakterystyczne jest umiejscowienie poza tym rozdziałem postanowień dotyczących Sądu Konstytucyjnego. Problematykę tę ustrojodawca uregulował oddzielnie, w rozdziale VIII ustawy zasadniczej.

1. ZGROMADZENIE PAŃSTWOWE (DRZAVNI ZBÓR)

W skład tej izby parlamentu wchodzi 90 posłów, wybieranych w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich, proporcjonalnych i w głosowaniu tajnym. Jak już zostało wcześniej wspomniane, po jednym mandacie Konstytucja zapewnia przedstawicielom autochtonicznych wspólnot narodowych: włoskiej i węgierskiej.

Zgodnie z art. 81 ustawy zasadniczej, kadencja tego organu wynosi cztery lata i kończy się wraz z pierwszym posiedzeniem nowej izby. Może ona ulec przedłużeniu w związku z wprowadzeniem stanu wyjątkowego oraz w czasie wojny. W takiej sytuacji kadencja Zgromadzenia może się zakończyć po sześciu miesiącach od daty zakończenia stanu wyjątkowego lub ustania działań wojennych, chyba że samo Zgromadzenie postanowi o wcześniejszym jej skończeniu.

Pierwsze posiedzenie Zgromadzenia Państwowego zwołuje prezydent najpóźniej w dwudziestym dniu po wyborach. Na tym posiedzeniu posłowie wybierają ze swego grona przewodniczącego oraz trzech jego zastępców.

Zgromadzenie Państwowe obraduje na posiedzeniach zwyczajnych, zwoływanych przez przewodniczącego zgodnie z uprzednio ustalonym harmonogramem prac izby, oraz na posiedzeniach nadzwyczajnych, zwoływanych na żądanie V4 posłów lub prezydenta.

Wewnętrzną organizację i tryb funkcjonowania Zgromadzenia Państwowego określa regulamin, uchwalany większością 2/3 głosów ustawowej liczby posłów. Konstytucyjnym warunkiem ważności podejmowanych przez izbę decyzji jest udział w posiedzeniu co najmniej 46 posłów. Obowiązuje zasada, iż Zgromadzenie uchwala ustawy, podejmuje uchwały i wyraża zgodę na ratyfikację umów międzynarodowych zwykłą większością głosów.

Konstytucja Słowenii realizuje koncepcję mandatu wolnego, stanowiąc w art. 82, iż posłowie są przedstawicielami całego ludu (narodu) i nie są związani żadnymi instrukcjami. Funkcje i rodzaje działalności, które nie mogą być łączone z mandatem posła, określa ustawa o deputowanych. Posłowie korzystają z immunitetu materialnego, który wyłącza ich odpowiedzialność karną (i tylko tę) za poglądy wypowiadane i głosy oddawane na posiedzeniach Zgromadzenia i jego orga-

Republika Słowenii

nów wewnętrznych (np. komisji). Ponadto, członków Zgromadzenia chroni również atrybut nietykalności oraz immunitet formalny, którego może ich pozbawić samo Zgromadzenie. Obejmuje on wszystkie przypadki wszczęcia przeciw posłowi postępowania karnego, z wyjątkiem sytuacji, gdy schwytany został na gorącym uczynku popełnienia przestępstwa zagrożonego karą pozbawienia wolności powyżej lat pięciu (art. 83 Konstytucji).

Najważniejszą z funkcji Zgromadzenia Państwowego jest uchwalanie ustaw, co izba może uczynić z inicjatywy każdego posła, rządu, Rady Państwowej, a także grupy co najmniej 5 tysięcy obywateli. Słoweńska konstytucja nie reguluje przebiegu postępowania ustawodawczego. Zawiera jedynie dość enigmatyczne sformułowanie, iż Zgromadzenie Państwowe przyjmuje ustawy w postępowaniu wielostopniowym, chyba że przepisy regulaminu Zgromadzenia stanowią inaczej (art. 89). Ponadto, jak już wcześniej wspomniano, Zgromadzenie Państwowe może również zarządzić referendum ustawodawcze, którego rozstrzygnięcie ma dla parlamentu charakter wiążący.

W bardzo szerokim zakresie Zgromadzenie Państwowe realizuje funkcję kreacyjną, powołując zarówno premiera i ministrów, jak i sędziów sądów powszechnych, sędziów Sądu Konstytucyjnego, prezesa Banku Centralnego, Strażnika Praw Obywatelskich czy prezesa Sądu Obrachunkowego.

Zgromadzenie Państwowe wykonuje również funkcję kontrolną wobec rządu. Instrumenty parlamentarnej kontroli względem egzekutywy przedstawione zostaną w dalszej części niniejszego opracowania.

Do pozostałych kompetencji Zgromadzenia należy również ogłaszanie - na wniosek rządu - stanu wojny i stanu wyjątkowego oraz decydowanie o użyciu sił zbrojnych (art. 92 Konstytucji), a także nadzór nad działalnością Banku Centralnego Słowenii.

2. RADA PAŃSTWOWA (DRZAYNI SVET)

Druga izba słoweńskiego parlamentu nie pochodzi z wyborów powszechnych i jest organem o strukturze samorządowo-korporacyjnej, przez co nawiązuje do tradycji i rozwiązań ustrojowych parlamentu Federacji Jugosłowiańskiej8.

W skład Rady wchodzi 40 członków, z czego 22 reprezentuje organy samorządu terytorialnego, zaś 18 - korporacje społeczne wymienione w art. 96 Konstytucji (4 przedstawicieli pracodawców; 4 przedstawicieli pracobiorców; 4 przedstawicieli

8 W strukturze Skupsztiny Socjalistycznej Federacyjnej Republiki Jugosławii znajdowała się m.in. Rada Społeczno-Polityczna, skupiająca przedstawicieli gmin oraz trzy rady o charakterze korporacyjnym: Rada Gospodarcza, Rada do spraw Oświaty i Kultury oraz Rada do spraw Socjalnych i Zdro-

Sławomir Patyra

rolników, rzemieślników i osób wykonujących wolne zawody; 6 przedstawicieli dziedzin pozagospodarczych).

Członkowie Rady Państwowej wybierani są na okres 5 lat, w trybie określonym ustawą, którą uchwala Zgromadzenie Państwowe większością 2/3 ustawowej liczby posłów. Do kompetencji Zgromadzenia należy również uchwalenie ustawy regulującej wewnętrzną organizację Rady. Ponadto Rada posiada swój własny regulamin funkcjonowania, uchwalany większością głosów ustawowej liczby członków.

Analogicznie do trybu obowiązującego w Zgromadzeniu, Rada Państwowa podejmuje decyzje większością głosów, w obecności co najmniej połowy swoich członków (art. 99 Konstytucji).

Członkowie Rady Państwowej, podobnie jak posłowie, korzystają z immunitetu i nietykalności. Obowiązuje ich zakaz łączenia członkostwa w Radzie z mandatem poselskim do Zgromadzenia Państwowego.

Kompetencje Rady Państwowej enumeratywnie wymienia art. 97 Konstytucji. Rada Państwowa może:

a) wnosić projekty ustaw do Zgromadzenia Państwowego;

b) przedstawiać opinie Zgromadzeniu Państwowemu, przy czym na żądanie Zgromadzenia jest obowiązana to uczynić;

c) żądać przeprowadzenia referendum ustawodawczego;

d) żądać przeprowadzenia dochodzenia w sprawach o znaczeniu publicznym;

e) żądać od Zgromadzenia Państwowego ponownego rozpatrzenia uchwalonej już ustawy.

Wskazane wyżej kompetencje Rady, jak również sposób jej organizacji sugerują, iż druga izba parlamentu to przede wszystkim organ o charakterze konsultacyj-no-opiniodawczym wobec Zgromadzenia Państwowego, pozbawiony uprawnień decyzyjnych zarówno w sferze ustawodawczej, jak i kontrolnej czy kreacyjnej.

Jedyny udział Rady w procedurze legislacyjnej wyraża się w możliwości zastosowania swoistego weta zawieszającego wobec ustawy uchwalonej przez Zgromadzenie Państwowe. Rada Państwowa może to uczynić w ciągu 7 dni od zakończenia drogi ustawodawczej w Zgromadzeniu. Weto może zostać „przełamane" przez Zgromadzenie większością głosów ogólnej liczby posłów, chyba że dotyczy ustawy, która była uchwalona większością kwalifikowaną. Wówczas taka większość jest wymagana do odrzucenia żądania Rady. Od pewnego czasu wśród przedstawicieli słoweńskiego establishmentu politycznego i doktryny prawa konstytucyjnego toczy się dyskusja na temat rzeczywistego charakteru Rady Państwowej i jej relacji ze Zgromadzeniem. Zwolennicy uznania tego organu wyłącznie za ciało opiniodawcze postulują nawet pozbawienie Rady prawa weta wobec ustaw. Z drugiej strony, lobby samorządowe opowiada się za wzmocnieniem jej kompetencji i zwiększeniem reprezentacji w niej interesów społeczności lokalnych9.

' W styczniu 1998 roku miała miejsce swoista „próba sił" pomiędzy obiema izbami parlamentu -

Republika Słowenii

3. PREZYDENT REPUBLIKI

Pozycja ustrojowa prezydenta wpisuje się w parlamentarno-gabinetowy model rządów, przyjęty przez słoweńską konstytucję.

Prezydent jest głową państwa, a zatem w kategoriach protokolarnych zajmuje najwyższe miejsce w hierarchii urzędników państwowych. Podobnie jak polski prezydent, jest wybierany w głosowaniu powszechnym na pięcioletnią kadencję, z możliwością jednokrotnej reelekcji i podobnie jak ma to miejsce w wypadku polskiej konstytucji, sposób jego wyboru nie idzie w parze z przyznanymi mu kompetencjami ustrojowymi, które zasadniczo ograniczają się do reprezentowania państwa i zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi.

Prezydent Republiki obejmuje swój urząd po złożeniu przysięgi przed Zgromadzeniem Państwowym. Art. 105 Konstytucji stanowi, że urzędu tego nie można łączyć z piastowaniem innej funkcji publicznej oraz z wykonywaniem pracy zawodowej. Prezydent nie korzysta z immunitetu, ale w poglądach przedstawicieli doktryny pojawia się pogląd, by go w taki atrybut wyposażyć.

Funkcjom ustrojowym Prezydenta Słowenii poświęcony jest art. 102 Konstytucji. Zgodnie z jego treścią, Prezydent Republiki reprezentuje Republikę Słowenii i jest najwyższym dowódcą Sił Zbrojnych. Funkcję reprezentacyjną realizuje on zarówno w aspekcie prawnomiędzynarodowym, jak również w stosunkach wewnętrznych. Jako przedstawiciel państwa na zewnątrz prezydent wykonuje obowiązki w zakresie czynnej i biernej legacji, ratyfikuje, za zgodą Zgromadzenia Państwowego, umowy międzynarodowe, przy czym w toku procedury ratyfikacyjnej może zainicjować kontrolę zgodności umowy z ustawą zasadniczą, kierując stosowny wniosek do Sądu Konstytucyjnego. W zakresie kompetencji głowy państwa znajduje się również tworzenie i znoszenie słoweńskich placówek dyplomatycznych za granicą oraz czynności o charakterze standardowym, takie jak odbywanie dyplomatycznych podróży zagranicznych czy przyjmowanie wizytujących Słowenię pełnomocnych przedstawicieli innych państw.

Szczególnie istotną sprawą dla tak młodego państwa, jakim jest Słowenia, wydaje się być reprezentacyjna funkcja prezydenta w stosunkach wewnętrznych. Głowa państwa przede wszystkim symbolizuje jedność i suwerenność narodu słoweńskiego. Funkcję te realizuje poprzez publiczne wystąpienia i orędzia do narodu, a także klasyczne uprawnienia głowy państwa - nadawanie orderów, odznaczeń i tytułów honorowych oraz stosowanie prawa łaski.

Zakres kompetencji prezydenta jako najwyższego dowódcy Sił Zbrojnych określa ustawa o obronie, uchwalana przez Zgromadzenie Państwowe. Ustawa ta m. in. zobowiązuje ministra obrony do informowania prezydenta o zagadnieniach i prob-

wówczas to, w krótkim czasie, Rada „zawetowała" dwie ustawy i dwukrotnie jej stanowisko zostało odrzucone przez Zgromadzenie.

Sławomir Patyra

lemach związanych z obronnością i bezpieczeństwem kraju. Nierozstrzygnięta pozostaje natomiast kwestia relacji pomiędzy głową państwa a Radą Bezpieczeństwa Narodowego, która określana jest w ustawie o rządzie jako organ konsultacyjny rządu w kwestii obrony, systemu bezpieczeństwa i innych kwestii bezpieczeństwa narodowego10.

Kompetencje prezydenta w odniesieniu do Zgromadzenia Państwowego obejmują zarządzanie wyborów, zwoływanie pierwszego posiedzenia, żądanie zwołania posiedzenia nadzwyczajnego. Najistotniejszym, w kontekście systemu rządów, uprawnieniem słoweńskiej głowy państwa jest możliwość rozwiązania Zgromadzenia Państwowego, którą Konstytucja Słowenii - podobnie jak polska ustawa zasadnicza - ogranicza do dwóch przypadków. W odróżnieniu od polskiej regulacji, w słoweńskiej ustawie zasadniczej oba te przypadki mają charakter obligatoryjny.

Prezydent ma obowiązek rozwiązać parlament wówczas, gdy ten nie powoła rządu zwykłą większością głosów, w trzecim wariancie procedury konstruowania gabinetu, określonym w art. 111 Konstytucji, jak również wówczas, gdy Zgromadzenie nie poprze wniosku premiera o wotum zaufania i w ciągu 30 dni od jego odrzucenia nie wybierze nowego szefa rządu (art. 117 Konstytucji).

W procesie legislacyjnym udział prezydenta ogranicza się wyłącznie do promul-gacji ustawy. Prezydent nie posiada inicjatywy ustawodawczej, nie ma też możliwości odmowy podpisania ustawy. W sytuacji, gdy Zgromadzenie Państwowe nie może się zebrać na posiedzenie, prezydent „w zastępstwie" decyduje o stanie wojny i stanie wyjątkowym, a także o użyciu Sił Zbrojnych. W tym czasie, na wniosek rządu, może wydawać dekrety z mocą ustawy, wymagające - podobnie jak wymienione wyżej decyzje - zatwierdzenia przez Zgromadzenie na najbliższym posiedzeniu. Głowa państwa słoweńskiego pozbawiona jest istotnej kompetencji o charakterze politycznego arbitrażu, mianowicie możliwości zarządzenia referendum ustawodawczego.

Argumentem świadczącym o zdecydowanie słabej pozycji prezydenta w stosunkach z parlamentem jest również fakt, iż na żądanie Zgromadzenia ma on obowiązek wyrażenia opinii w określonej sprawie (art. 107 Konstytucji). Prezydent może również przedstawić swoją opinię Zgromadzeniu z własnej inicjatywy11.

Podobnie jak w innych państwach przyjmujących parlamentarny system rządów, w Słowenii głowa państwa nie ponosi politycznej odpowiedzialności przed parlamentem. W tym względzie ewenementem jest, iż słoweńska ustawa zasadni-

Republika Słowenii

10 Wśród polityków i przedstawicieli doktryny toczą się dyskusje, czy Rada Bezpieczeństwa Narodowego jest również organem konsultacyjnym prezydenta, czy też wyłącznie obsługuje rząd.

11 W dotychczasowej praktyce prezydent dwukrotnie był obligowany przez Zgromadzenie do przedstawienia opinii (1993 i 1994). Dwukrotnie również, w 1997 roku, przedstawiał stanowisko z własnej inicjatywy: raz w sprawie traktatu stowarzyszeniowego z Unią Europejską, drugi raz - w sprawie projektu ustawy lustracyjnej.

cza nie zna instytucji kontrasygnaty aktów urzędowych głowy państwa, co zdaje się potęgować wspomniany wyżej eklektyzm konstytucyjny. Odpowiada natomiast w trybie impeachment przed Sądem Konstytucyjnym, który uznając prezydenta winnym naruszenia konstytucji lub ciężkiego naruszenia ustawy, może większością 2/3 głosów wszystkich sędziów złożyć go z urzędu. W stan oskarżenia stawia prezydenta Zgromadzenie Państwowe (art. 109 Konstytucji).

Uprawnienia głowy państwa w odniesieniu do rządu przedstawiają się bardzo skromnie. Prezydent ma wyłączne prawo wysunięcia kandydatury na premiera w pierwszym wariancie tworzenia rządu. Może też proponować swoich kandydatów w wariancie drugim i trzecim. Kandydatury te prezydent może przedstawić dopiero po dopełnieniu konstytucyjnego wymogu konsultacji z przywódcami grup parlamentarnych. Ustawa o rządzie przewiduje, iż gabinet ma obowiązek informowania prezydenta o istotnych zagadnieniach polityki państwa, związanych z kompetencjami głowy państwa. Wśród przedstawicieli słoweńskiej doktryny prawa konstytucyjnego funkcjonuje również pogląd, iż obowiązek ten powinien obejmować wszelkie sprawy państwowe.

Kompetencje prezydenta względem władzy sądowniczej ograniczają się wyłącznie do przedstawiania Zgromadzeniu Państwowemu kandydatur na stanowiska sędziów sądów powszechnych i sędziów Sądu Konstytucyjnego, a także kandydatów do Rady Sądownictwa.

W razie trwałej niezdolności do sprawowania urzędu, śmierci, rezygnacji oraz w innych przypadkach opróżnienia urzędu prezydenta, do czasu wyboru nowej głowy państwa wszystkie funkcje prezydenta wykonuje przewodniczący Zgromadzenia Państwowego. Pełni on te funkcje również czasowo, gdy prezydent jest przejściowo niezdolny do sprawowania urzędu (art. 106 ustawy zasadniczej). Warto przy tym zauważyć, iż konstytucja nie reguluje trybu przejęcia przez przewodniczącego uprawnień głowy państwa.

Słoweńska doktryna prawa konstytucyjnego zdaje się dość specyficznie interpretować pozycję ustrojową i rolę Prezydenta Republiki w tamtejszym systemie ustrojowym. Analiza poglądów zarówno przedstawicieli nauki, jak i praktyków pozwala wnioskować, iż prezydent jest postrzegany nie tyle jako składnik systemu politycznego, ale przede wszystkim jako symbol i gwarant narodowej i państwowej tożsamości oraz czynnik integrujący obywateli Republiki. W tym kontekście, do jednej z najważniejszych kompetencji głowy państwa w Słowenii zalicza się, wspomniane już wyżej, wygłaszanie przemówień do narodu i parlamentu. Ilustracją tej tezy niech będzie opinia, wyrażona przez prof. M. Ribarića, który charakteryzując rolę prezydenta w systemie ustrojowym, wskazuje przede wszystkim na to, iż „prezydent poprzez przemówienia publiczne jednoczy obywateli kraju w ich przynależności do państwa jako zorganizowanej społeczności. Poprzez wystąpienia publiczne, prezydent republiki promuje podstawowe wartości cywilizacyjne - przede wszystkim szacunek dla praw człowieka i podstawowych wolności - konsoliduje świadomość przynależności narodowej i należenia do społeczności międzynarodo-

Sławomir Tatyra

Kepubiika Słowenii

wej, umacnia zasady demokracji, rządy prawa [...], szacunek dla odmiennych postaw i tolerancję wśród ludzi".

Taki obraz prezydentury w słoweńskiej opinii społecznej po części mogły wykreować wydarzenia lat 1990-1991, które doprowadziły Słowenię do uzyskania suwerenności. Rola, jaką odegrał w tym procesie ówczesny przewodniczący Prezydium „jugosłowiańskiej" Słowenii Milan Kućan, okazała się kluczowa nie tylko dla jego dalszej kariery politycznej, ale zaważyła również na późniejszym wizerunku głowy państwa. To właśnie M. Kućanowi przypadło bowiem w udziale historyczne zadanie poprowadzenia Słowenii ku niepodległości. Autorytet, jaki wówczas zdobył w społeczeństwie, w połączeniu z silną osobowością przy jednoczesnej słabości oponentów politycznych, zagwarantowały mu niekwestionowaną silną pozycję na scenie politycznej, co z kolei zaowocowało dwukrotnym zwycięstwem w wyborach na urząd prezydenta niepodległej Republiki Słowenii. Być może ze względu na osobę prezydenta Kucana i historyczne konotacje, prezydent postrzegany jest jako „swoisty mąż opatrznościowy" i moderator sceny politycznej.

Nie wydaje się zatem, by zgłaszane co pewien czas postulaty szerszego udostępniania prezydentowi informacji na temat poczynań rządu, czy też przeniesienia na grunt konstytucyjny niektórych ustawowych kompetencji głowy państwa, oznaczały kwestionowanie obecnej słabej pozycji prezydenta w konstytucji i zmierzały do przekształcenia modelu prezydentury w kierunku zbliżonym do francuskiego czy fińskiego.

Biorąc pod uwagę ogół kompetencji prezydenta, określonych w konstytucji i ustawach, bardziej zasadne byłoby wprowadzenie wyborów pośrednich głowy państwa przez Zgromadzenie Państwowe.

Można jednak odnieść wrażenie, iż w słoweńskich realiach ustrojowych, instytucja powszechnych wyborów głowy państwa nie jest postrzegana przez pryzmat określonego modelu rządów, jako cecha zakłócająca lub utrwalająca ten model, traktowana jako argument w dyskusji nad zwiększeniem uprawnień decyzyjnych i aktywności prezydenta w systemie. Zdaniem cytowanego już M. Ribarića, bezpośrednia elekcja prezydenta służy wypełnianiu przez niego misji mediatora i pośrednika pomiędzy licznymi ugrupowaniami, jakie funkcjonują na słoweńskiej scenie politycznej. Scena ta, podobnie jak jej polska odpowiedniczka, jest mocno rozdrobniona i podzielona, przy czym podziały również - w dużej mierze - opierają się na podłożu historycznym. W tych okolicznościach, mediacja głowy państwa może zapewnić bardziej lub mniej trwałe, ale jednak porozumienia pomiędzy słoweńskimi partiami, które nieskore są do zawierania kompromisów nie tylko w kwestii niuansów ekonomicznych, ale także w sprawach elementarnych, jak np. włączenie Słowenii do struktur Unii Europejskiej czy też NATO.

4. RZĄD (VLADA)

Rząd jest wiodącym organem egzekutywy w zakresie prowadzenia polityki wewnętrznej i zagranicznej państwa.

Zgodnie z art. 110 Konstytucji, rząd składa się z premiera i ministrów wybieranych przez Zgromadzenie Państwowe i ponoszących przed Zgromadzeniem polityczną odpowiedzialność. Organizację oraz szczegółową strukturę gabinetu ze wskazaniem liczby ministrów, w tym także tzw. „ministrów bez teki", określa ustawa o rządzie12.

Art. 111 Konstytucji przewiduje trzy warianty wyboru premiera i pozostałych członków gabinetu. W wariancie pierwszym prezydent, po konsultacjach z przywódcami grup parlamentarnych, przedstawia Zgromadzeniu Państwowemu kandydata na premiera, którego następnie Zgromadzenie wybiera w głosowaniu tajnym większością głosów ustawowej liczby posłów. Kandydat musi zatem otrzymać przynajmniej 46 głosów13. Jeśli kandydat ten nie otrzyma wymaganej większości głosów, wówczas prezydent może - w ciągu 14 dni - przedstawić ponownie tego samego lub innego kandydata. W tym wariancie, kandydata na premiera może również wysunąć grupa co najmniej 10 posłów. Nad każdą ze zgłoszonych kandydatur przeprowadza się oddzielne głosowanie, z tym że propozycja prezydenta głosowana jest w pierwszej kolejności. Jeśli żaden z kandydatów nie otrzyma poparcia większości ustawowej liczby posłów, wówczas prezydent rozwiązuje Zgromadzenie Państwowe i zarządza nowe wybory, chyba że Zgromadzenie w ciągu 48 godzin podejmie większością głosów uchwałę o przeprowadzeniu nowych wyborów premiera. W tym wariancie, Zgromadzenie w pierwszej kolejności podejmuje próbę wyboru premiera spośród kandydatów, którzy rywalizowali o to stanowisko w poprzednim głosowaniu - ich kandydatury poddawane są pod głosowanie w określonym porządku, począwszy od tej, która otrzymała uprzednio największe poparcie.

Fiasko tych głosowań nie przesądza ostatecznie o rozwiązaniu parlamentu, albowiem konstytucja przewiduje jeszcze jedną próbę. Jeśli żaden z dotychczasowych kandydatów nie został wybrany, głosowaniu mogą być poddane nowe kandydatury. Analogicznie jak w drugim wariancie, jedną kandydaturę zgłasza prezydent (ta jest poddawana pod głosowanie jako pierwsza), pozostałe zaś - grupy parlamentarne. Jeśli i tym razem nie uda się wybrać premiera zwykłą większością głosów, wówczas prezydent bezwzględnie rozwiązuje Zgromadzenie Państwowe i zarządza nowe wybory parlamentarne. Po wyborze premiera Zgromadzenie, w oddzielnym głosowaniu, powołuje zaproponowanych przez niego ministrów, którzy uprzednio muszą zaprezentować się na posiedzeniach właściwych komisji parlamentarnych.

12 17 listopada 2000 roku parlament znowelizował tę ustawę, redukując liczbę ministrów resortowych z 17 do H i dopuszczając możliwość powołania 2 ministrów „bez teki".

13 Taką minimalną większością głosów wybrany został w 1996 roku kandydat zgłoszony przez prezydenta - Janez Drnovsek oraz w 2000 roku kandydat grupy posłów - Andfej Bajuk.

Sławomir Tatyra

Republika Słowenii

Kierowniczą pozycję premiera w fonie rządu określa art. 114 Konstytucji, stanowiąc, iż zapewnia on jednolitość politycznego i administracyjnego ukierunkowania prac rządu oraz koordynuje działalność ministrów. Uzupełnienie tej regulacji stanowi art. 14 ustawy o rządzie, zgodnie z którym premier kieruje rządem, kontroluje i koordynuje pracę ministrów, wydając im w tym zakresie stosowne polecenia.

Rząd jest głównym ośrodkiem prowadzącym politykę państwa. Mimo tego, iż słoweńska konstytucja nie zna instytucji kontrasygnaty aktów urzędowych głowy państwa, wszystkie polityczne poczynania prezydenta poprzedzone są konsultacjami i opiniami gabinetu, premiera lub poszczególnych ministrów.

Rząd uczestniczy w procesie legislacyjnym poprzez wykonywanie inicjatywy ustawodawczej, nie posiada natomiast prawa do wydawania aktów o mocy ustawy.

Zgodnie z kanonem systemu rządów parlamentarnych, gabinet ponosi polityczną odpowiedzialność przed parlamentem, a konkretnie przed Zgromadzeniem Państwowym. Realizacji tej odpowiedzialności służą przede wszystkim instytucje wotum zaufania i wotum nieufności.

Premier może przedłożyć Zgromadzeniu wniosek o wotum zaufania, który, wzorem niemieckiej ustawy zasadniczej z 1949 roku może być połączony z głosowaniem nad projektem określonej ustawy lub z inną kwestią (art. 117 Konstytucji). Wniosek ten może być poddany głosowaniu nie wcześniej niż po upływie 48 godzin od jego zgłoszenia. Jeśli za wnioskiem opowie się mniej niż połowa ogólnej liczby posłów, Zgromadzenie musi w ciągu 30 dni wybrać nowego premiera bądź w ponownym głosowaniu wyrazić wotum zaufania dotychczasowemu premierowi, pod groźbą rozwiązania parlamentu przez prezydenta14.

Zgromadzenie Państwowe może - na wniosek co najmniej 10 posłów - dokonać wyboru nowego premiera, co uznaje się za wyrażenie wotum nieufności dotychczasowemu rządowi. Ta klasyczna już wręcz struktura tzw. konstruktywnego wotum nieufności, w wersji słoweńskiej przyjmuje dość oryginalną postać, a to za sprawą zróżnicowania liczby głosów wymaganej do uchwalenia wniosku. Jeśli wotum nieufności dotyczyć ma rządu, wybranego w pierwszym lub drugim wariancie, a zatem większością ustawowej liczby posłów, wówczas uchwalenie wniosku o wotum nieufności wymaga takiej samej większości. W sytuacji, gdy wotum nieufności odnosi się do rządu wybranego w trzecim wariancie, wówczas dla jego uchwalenia wymagana jest zaledwie zwykła większość głosów, taka jak przy wyborze premiera w tym wariancie.

Pomiędzy zgłoszeniem wniosku a głosowaniem musi upłynąć co najmniej 48 godzin, chyba że Zgromadzenie większością 2/3 głosów ustawowej liczby posłów

M Dymisja gabinetu z powodu odrzucenia wniosku o wotum zaufania miała miejsce w kwietniu 2000 roku. Wówczas, po odrzuceniu przez postów wniosku premiera Drnov5eka, prezydent Milan Kućan rozwiązał Zgromadzenie i zarządził przyspieszone wybory parlamentarne.

postanowi inaczej. Okres karencji dla wniosku nie ma również zastosowania wówczas, gdy kraj znajduje się w stanie wojny lub trwa w nim stan wyjątkowy.

Konstytucja Słowenii przewiduje również możliwość odwołania rządu lub poszczególnych ministrów na skutek zgłoszenia w izbie interpelacji, dotyczącej pracy gabinetu lub jego członków. W następstwie dyskusji nad interpelacją posłowie mogą większością głosów ustawowej liczby posłów wyrazić rządowi lub ministrowi wotum nieufności, powodując tym samym ich odwołanie (art. 118)15.

Premier i ministrowie ponoszą także odpowiedzialność konstytucyjną w trybie i na zasadach analogicznych jak Prezydent Republiki.

V. SĄDY

Władzę sądowniczą w Republice Słowenii sprawują niezawisłe sądy powszechne i Sąd Najwyższy. Ich organizację i właściwość określa ustawa. Konstytucja zakazuje tworzenia sądów szczególnych, z wyjątkiem sądów wojskowych, które mogą istnieć wyłącznie w czasie wojny (art. 126).

Szczególną pozycję w strukturze sądownictwa zajmuje Sąd Najwyższy, który ustawa zasadnicza określa mianem najwyższego organu sądowego w państwie. Do konstytucyjnych kompetencji tego organu należy rozpatrywanie zwyczajnych i nadzwyczajnych środków odwoławczych. Pozostałe zadania Sądu Najwyższego określa ustawa.

Zasadę niezawisłości sędziowskiej formułuje art. 125 Konstytucji, stanowiąc, iż sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i wiążą ich tylko konstytucja i ustawy. Wśród konstytucyjnych gwarancji niezawisłości sędziowskiej należy wymienić immunitet sędziowski i nietykalność (art. 134), zasadę niepołączalności urzędu sędziego z jakąkolwiek funkcją w organach państwowych, w organach administracji lokalnej i w organach partii politycznych, a także z innymi funkcjami i zajęciami określonymi w ustawie (art. 133), nieusuwalność sędziego poza przypadkami wyraźnie wymienionymi w ustawie (art. 132) oraz zasadę stałości urzędu sędziowskiego (art. 129).

Instytucjonalną gwarancję niezawisłości stanowi Rada Sądownictwa złożona z jedenastu członków, z których pięciu wybiera Zgromadzenie Państwowe na wniosek prezydenta spośród uniwersyteckich profesorów prawa, adwokatów i innych niż sędziowie przedstawicieli zawodów prawniczych, zaś wyboru pozostałych dokonują spośród siebie sędziowie.

15 Mechanizm ten został już kilkakrotnie skutecznie zastosowany - m.in. wobec ministra spraw zagranicznych Zorana Thalera (maj 1996) czy ministra spraw wewnętrznych Mirko Bandelja (luty 1999).

i.

"STawbmir Taryfa"

Republika Słowenii

i j

Sędziowie są wybierani i usuwani z urzędu przez Zgromadzenie Państwowe. Granice wieku i inne przesłanki wyboru sędziego określa ustawa. Przejawem zależności sędziów od władzy ustawodawczej jest również fakt, iż to Zgromadzenie Państwowe może pozbawić sędziego immunitetu, wyrażając zgodę na wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego.

Wniosek o usunięcie sędziego z urzędu przedstawia Zgromadzeniu Rada Sądownictwa. Podstawą do podjęcia przez Zgromadzenie Państwowe uchwały o usunięciu sędziego z urzędu może być również prawomocne orzeczenie sądowe, stwierdzające umyślne nadużycie władzy sędziowskiej (art. 132 Konstytucji).

6. SĄD KONSTYTUCYJNY

Tradycje sądownictwa konstytucyjnego w Słowenii sięgają pierwszej połowy lat sześćdziesiątych XX wieku, kiedy to w 1964 roku - na podstawie nowelizacji konstytucji Socjalistycznej Republiki Słowenii - rozpoczął działalność niezależny od struktur Federacji, republikański Sąd Konstytucyjny, sprawujący kontrolę legalności i konstytucyjności prawa.

Przez blisko 50 lat istnienia instytucja ta zyskała ogromne znaczenie w systemie organów państwowych i jest dzisiaj postrzegana jako najwyższy autorytet władzy sądowniczej, stojący na straży konstytucyjności i legalności prawa, a także podstawowy gwarant przestrzegania praw człowieka i podstawowych wolności (art. l par. l ustawy o Sądzie Konstytucyjnym).

Zgodnie z art. 163 ustawy zasadniczej Sąd Konstytucyjny składa się z dziewięciu sędziów, wybieranych spośród zawodowych prawników przez Zgromadzenie Państwowe na wniosek prezydenta. Na czele tego organu stoi przewodniczący Sądu, którego na trzyletnią kadencję wybierają sędziowie spośród swego składu (art. 163 Konstytucji).

Sędziowie Sądu Konstytucyjnego wybierani są na okres dziewięciu lat, przy czym ponowny wybór tej samej osoby jest niedopuszczalny.

Chociaż ustawa zasadnicza nie przyznaje im ezpressis verbis atrybutu niezawisłości, to jednak formułuje szereg gwarancji mających zapewnić sędziom Sądu Konstytucyjnego swobodę w podejmowaniu decyzji. Gwarancje te są analogiczne jak w przypadku sędziów sądów powszechnych i obejmują immunitet oraz nietykalność, zakaz łączenia urzędu z funkcjami publicznymi i partyjnymi oraz nieusuwalność poza przypadkami określonymi w art. 164 Konstytucji.

Kognicja Sądu Konstytucyjnego została uregulowana bardzo szeroko. Zgodnie z art. 160 ustawy zasadniczej, Sąd Konstytucyjny orzeka w sprawach:

a) zgodności ustaw z konstytucją;

b) zgodności ustaw i innych aktów normatywnych z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i powszechnie uznanymi zasadami prawa międzynarodowego;

c) zgodności aktów normatywnych niższego rzędu niż ustawa z konstytucją i ustawami;

d) zgodności aktów normatywnych organów samorządu terytorialnego z konstytucją i ustawami;

e) zgodności aktów o charakterze ogólnym, wydanych w celu wykonywania władzy publicznej, z konstytucją, ustawami i aktami normatywnymi niższego rzędu niż ustawa;

f) skarg konstytucyjnych dotyczących naruszenia aktami indywidualnymi praw człowieka i podstawowych wolności;

g) sporów kompetencyjnych pomiędzy organami państwa a organami samorządu terytorialnego oraz pomiędzy organami samorządu terytorialnego;

h) sporów kompetencyjnych pomiędzy sądami i innymi organami państwa;

i) sporów kompetencyjnych pomiędzy Zgromadzeniem Państwowym, prezydentem i rządem;

j) sprzeczności z konstytucją działalności partii politycznych;

k) w innych sprawach, powierzonych mu na mocy konstytucji lub ustaw.

Ponadto w toku postępowania ratyfikacyjnego - na wniosek prezydenta - Sąd Konstytucyjny wyraża opinię o zgodności z konstytucją umowy międzynarodowej, której to postępowanie dotyczy.

Na podstawie art. 156 Konstytucji, Sąd Konstytucyjny udziela również odpowiedzi na pytania prawne kierowane doń przez sądy, a dotyczące zgodności z konstytucją przepisów ustawy, mających stanowić podstawę prawną orzeczenia.

Zasadniczą formą kontroli, dokonywanej przez Sąd Konstytucyjny, jest kontrola represyjna. Jedynym przejawem kontroli prewencyjnej jest badanie zgodności z konstytucją umowy międzynarodowej przed jej ratyfikacją. Kontrola obejmuje nie tylko treść aktów, ale również legalność procedur i trybów, w których je uchwalono.

Wszczęcia postępowania przed Sądem Konstytucyjnym może żądać każdy, kto wykaże, iż ma w tym interes prawny (gravamen). Ustawa o Sądzie Konstytucyjnym szczegółowo określa podmioty legitymowane do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w poszczególnych sprawach, np. skargę konstytucyjną może wnieść każda osoba fizyczna lub prawna oraz Strażnik Praw Obywatelskich, za zgodą osoby, w interesie której interweniuje.

Uznając ustawę za niezgodną z konstytucją, Sąd Konstytucyjny unieważnia ją w całości ze skutkiem natychmiastowym lub w terminie określonym w orzeczeniu. Skutkiem orzeczenia dotyczącego na przykład rozporządzenia wydanego na podstawie ustawy niezgodnej z konstytucją, jest unieważnienie go z mocą wsteczną (ex tunc).

Wszystkie orzeczenia Sądu Konstytucyjnego mają charakter ostateczny i podobnie jak jego opinie wiążą wszystkie organy władzy publicznej.

W uzupełnieniu należy dodać, iż umocowanie konstytucyjne - obok wyżej wymienionych organów - mają również: prokuratura (art. 135), adwokatura i nota-

"248"

Sławomir Patyra

riat (art. 137), Bank Centralny (art. 152), a także niezawisły Sąd Obrachunkowy, który jest najwyższym organem kontroli rachunków państwowych, budżetu państwa i finansowania całej działalności publicznej. Należy przy tym nadmienić, iż słoweńska ustawa zasadnicza nie zna instytucji absolutorium dla rządu.

Analiza postanowień Konstytucji z 1991 roku, dotyczących struktury najwyższych organów państwowych, a w szczególności przeprowadzony w ustawie zasadniczej podział na organy władzy ustawodawczej, sądowniczej i wykonawczej, przy dwuczłonowym kształcie tej ostatniej, nakazuje zaliczyć Republikę Słowenii do grupy państw przyjmujących system, rządów parlamentarnych, w modelu parla-mentarno-gabinetowym. Słoweńska konstytucja zawiera też pewne elementy stanowiące o tzw. racjonalizacji systemu parlamentarnego (np. konstruktywne wotum nieufności, silna pozycja premiera w łonie rządu, 4-procentowa klauzula zaporowa w wyborach do Zgromadzenia Państwowego), nawiązujące do rozwiązań charakterystycznych dla modelu kanclerskiego, ale podobnie jak polska ustawa zasadnicza z 1997 roku nie wprowadza ich w pełni konsekwentnie. Jednym z czynników zakłócających „przejrzystość" systemu są powszechne wybory głowy państwa, wyposażonej w szczątkowe elementy arbitrażu (ograniczona do dwóch, konstytucyjnych przypadków możliwość rozwiązania parlamentu) i pozbawionej praktycznie możliwości oddziaływania na politykę rządu, silnie uzależnionego wobec Zgromadzenia Państwowego.

W formalnie dwuizbowej strukturze parlamentu zdecydowanie na pierwszy plan wysuwa się Zgromadzenie Państwowe, samodzielnie wykonujące zarówno funkcję ustawodawczą, jak i kontrolną, a także kreacyjną. Konstytucyjne instrumenty, jakimi dysponuje Zgromadzenie, umożliwiają mu w zasadzie pełną kontrolę nad rządem zarówno na etapie jego tworzenia, jak i funkcjonowania, co ujawnia się zarówno w trybie wyboru premiera i ministrów, jak również w możliwości odwołania gabinetu bez potrzeby uciekania się do stabilizującej rządy procedury konstruktywnego wotum nieufności. To także należy ocenić jako rozwiązanie sprzeczne z koncepcją parlamentaryzmu zracjonalizowanego. Niespotykanie szeroki jest również zakres uprawnień kreacyjnych Zgromadzenia Państwowego, w zasadzie obejmujący wszystkie - z wyłączeniem prezydenta - kluczowe urzędy państwowe.

Jedyną przeciwwagę dla nadmiernie silnej pozycji parlamentu zdaje się stanowić Sąd Konstytucyjny, ukształtowany na wzór niemiecki organ o szerokich kompetencjach i najdłuższej tradycji spośród wszystkich instytucji ustrojowych, funkcjonujących współcześnie w Republice Słowenii. Próby hamowania aspiracji parlamentu, daleko wykraczających poza klasyczny podział władz, powodują częste konflikty na linii Zgromadzenie Państwowe-Sąd Konstytucyjny, szczególnie w zakresie działalności prawodawczej parlamentu, co z kolei prowadzi do prób podważenia ustrojowej roli Sądu Konstytucyjnego nie tylko przez posłów do Zgromadzenia, ale także niektórych przedstawicieli doktryny, lansujących np. pogląd, iż parlament nie musi być związany decyzjami Sądu Konstytucyjnego, jeśli uzna je za sprzeczne z konstytucją (sic!).

T

Kepublika btowenn

Ta niewątpliwa supremacja Zgromadzenia Państwowego - wynikająca nie tylko z norm konstytucyjnych, ale potwierdzona również praktyką życia konstytucyjnego - sprawia, iż ustrój Słowenii w rzeczywistości oscyluje pomiędzy modelem rządów parlamentarno-gabinetowych a systemem rządów Zgromadzenia.

Wykaz literatury podstawowej

Auersperger M. A., Electoral reform as a constitutional dikmma, East European Constitutional Re-

view, vol. 9, no. 3, Summer 2000. Grad F., Constitutional principks and accession to the European Union - case of Slovenia, referat na

konferencję pt. „Europę Tomorrow: Towards the Enlargement of the Union", Mediolan 15-17

lutego 2001.

Konstytucja Republiki Słowenii, wstęp i tłumaczenie P. Winczorek, Warszawa 1994. Kristan L, The new rok of the constitution - The Slovenian case [w:] Ten Years of the Democratic Con-

stitutionalism in Central and Eastem Europę, red. K. Działocha, R. Mojak, K. Wójtowicz, Lublin

2001.

Mavcić A., Constitutional review in Slovenia [w:] Ten Years of the Democratic Constitutionalism in Central and Eastem Europę, red. K. Działocha, R. Mojak, K. Wójtowicz, Lublin 2001. Mavcić A., Slovenian Constitutional Remew. Its Position in the World and Its Vote in the Transition to

a New Democratic System, Lubiana 1995. Ribarić M., Status of the President of the Republic of Slovenia in the system of government [w:] Ten Years

of the Democratic Constitutionalism in Central and Eastem Europę, red. K. Działocha, R. Mojak,

K. Wójtowicz, Lublin 2001. Szymczak T., Jugosławia. Państwo federacyjne, Łódź 1982.

r

RYSZARD MOJAK

Rozdział IX

REPUBLIKA UKRAINY

I. UWAGI OGÓLNE

Ukraina (nazwa oficjalna - Republika Ukrainy) jest nowym państwem w Europie, powstałym w 1991 roku w wyniku rozpadu Związku Radzieckiego. Droga do niepodległości i suwerenności państwowej Ukrainy była wpisana w bieg wydarzeń w latach 1989-1991, które spowodowały rozpad imperium radzieckiego w jego dotychczasowym kształcie.

W dniu 24 sierpnia 1991 roku Rada Najwyższa USRR uchwaliła Akt Niepodległości Ukrainy. Akt proklamacji niepodległości Ukrainy został potwierdzony przez referendum przeprowadzone l grudnia 1991 roku, większością ponad 90% biorących udział w głosowaniu. Referendum niepodległościowe na Ukrainie przesądziło o ostatecznym rozpadzie Związku Radzieckiego.

Po proklamowaniu niepodległości Ukraina stała się największym, po Rosji, państwem w Europie; jej obszar wynosi 603 700 km2. Ukraina jest państwem wielonarodowym. Na jej terytorium zamieszkuje 50 480 000 obywateli (dane z 1998 roku), z czego 73% stanowią Ukraińcy, 22% - Rosjanie i 5% pozostałe narodowości, w tym: Białorusini (1%), Mołdawianie (0,9%), Polacy (0,46%), Rumuni (0,4%), Węgrzy (0,4%), Żydzi (0,9%). Na Krymie znaczącą grupę mieszkańców stanowią Tatarzy krymscy (280 000 - ok. 12% mieszkańców Krymu).

Stolicą Ukrainy jest Kijów, wcześniej stolica Rusi Kijowskiej, a barwami narodowymi Ukrainy stały się kolory niebieski i żółty, z niebieskim kolorem u góry na fladze państwowej, nawiązujące do tradycji księstwa halicko-wołyńskiego. Herb Ukrainy - złoty tryzub - wywodzi się z czasów Włodzimierza Wielkiego (980-1050). Został on uznany po raz pierwszy za herb państwa przez władze Ukraińskiej Republiki Ludowej w 1918 roku.

W 1991 roku Ukraina rozpoczęła trudną drogę transformacji systemu politycznego, społecznego i gospodarczego, budowy politycznej stabilizacji państwa oraz umacniania swojej suwerenności państwowej.

Przekształcenia polityczno-ustrojowe na Ukrainie nie ograniczały się jedynie do reformy państwa i mechanizmów rządzenia, lecz sprowadzały się do gruntownej przebudowy całego systemu politycznego, ekonomicznego i społecznego. Ukraina, podobnie jak pozostałe państwa postkomunistyczne, przechodziła na swojej ewo-

Tiyszarc! Mojak

lucyjnej drodze przemian ustrojowych kolejne etapy w procesie transformacyjnych przeobrażeń - od autorytaryzmu do demokracji.

Transformacja ustrojowa na Ukrainie przebiega równolegle z procesem budowy samodzielnego państwa i tworzenia narodowej tożsamości, co dodatkowo wzmacnia skalę trudności procesów transformacyjnych.

Bilans pierwszej dekady niepodległej i suwerennej Ukrainy jest nade wszystko pozytywny, mimo oczywistych niedostatków demokracji. W tym czasie udało się stworzyć Ukrainie własny system organów państwowych, armię i policję, wprowadzono własny system monetarny. Mocno zaawansowane są procesy ukraińskiego odrodzenia narodowego i budowy suwerenności państwa.

Niewątpliwym sukcesem Ukrainy w reformowaniu państwa było uchwalenie konstytucji na posiedzeniu Rady Najwyższej w dnu 28 czerwca 1996 roku, chociaż droga prowadząca do tego nie była łatwa. Konstytucja Ukrainy potwierdza demokratyczne przekształcenia ustrojowe i daje mocne fundamenty pod dalszy rozwój i stabilizację polityczną państwa.

II. GENEZA UKRAIŃSKIEJ PAŃSTWOWOŚCI I JEJ DZIEJE POLITYCZNE

1. KORZENIE HISTORYCZNO-POLITYCZNE WSPÓŁCZESNEJ UKRAINY

Nazwa „Ukraina" pojawiła się po raz pierwszy w XII wieku (1187) w Latopisie Kijowskim (kronice) dla oznaczenia ziem leżących między Bohem a Dniestrem. W kilkadziesiąt lat później autor kroniki halicko-wołyńskiej mianem Ukrainy objął nadbużańskie ziemie księstwa halicko-wołyńskiego. Na mapach nazwa tych ziem - Ukraina - pojawia się znacznie później, bo dopiero w połowie XV w. Samo słowo „Ukraina" oznaczało początkowo ziemie kresowe, tereny pogranicza, wywodząc swoje znaczenie etymologiczne z rosyjskiego znaczenia słowa „okraina", czyli kresy, peryferie. Nazwa „Ukraina" jako pojęcie geograficzne znalazła się w powszechnym użyciu w XVII w., chociaż używano jej zamiennie z inną nazwą - Mała Ruś. Miało to miejsce zwłaszcza po ugodzie perejasławskiej w 1654 roku, w wyniku której ziemie Ukrainy leżące po lewej stronie Dniepru weszły w skład Rosji i dla odróżnienia od ziem państwa rosyjskiego zaczęto tereny te nazywać „Małorosja".

Korzenie historyczne niepodległej obecnie Ukrainy sięgają czasów Rusi Kijowskiej, pierwszego organizmu państwowego na terenach dzisiejszej Ukrainy. Zjednoczenie plemion wschodniosłowiańskich w jednym państwie, sięgającym od Nowogrodu na północy do Perejasławia na południu, dokonało się w IX w. za panowania księcia Włodzimierza Wielkiego. W 988 roku książę ten przyjął chrześcijaństwo w obrządku bizantyjskim i przeprowadził przymusową chrystianizację Rusi. Akt ten przyczynił się do upowszechnienia pisma - cyrylicy oraz umocnił politycz-

Republika Ukrainy

ne i kulturalne związki z państwami bizantyjskiego kręgu cywilizacyjnego. Ruś Kijowska przeżywała za rządów Włodzimierza Wielkiego okres rozkwitu i wszechstronnego rozwoju, lecz w niecałe 100 lat później uległa rozbiciu dzielnicowemu. Na jej gruzach powstało wiele drobnych księstw, z których największe znaczenie polityczne odgrywało powstałe w XVI w. Księstwo Wołyńsko-Halickie.

Po śmierci Włodzimierza Wielkiego Ruś Kijowska i późniejsze małe księstwa stały się terenem ekspansji Litwy, Polski i Węgier. W XIV w. znaczna część ziem tworzących obszar dzisiejszej Ukrainy znalazła się pod panowaniem litewsko-pol-skim, co oznaczało zakończenie pierwszej fazy w historii ukraińskiej państwowości.

Na wiele stuleci, aż do 1991 roku (nie licząc epizodu niepodległościowego Ukrainy z lat 1917-1918) w ukraińską historię wpisana była utrata struktur państwowych i uzależnienie ziem współczesnej Ukrainy od sąsiadów. Ziemie te stały się częściami kilku państw (Wielkiego Księstwa Litewskiego, Księstwa Polskiego, a później Rzeczypospolitej Obojga Narodów i odrodzonej Rzeczypospolitej Polskiej /l 920-1939/, Rosji i Związku Radzieckiego, Cesarstwa Austro-Węgierskiego i Cesarstwa Tureckiego). Sytuacja polityczna Ukrainy, ściślej ujmując ziem tworzących dzisiejsze państwo ukraińskie, nie pozostawała bez wpływu na rozwój kultury i języka, także swoistej wspólnoty kulturowej oraz na aspiracje niepodległościowe mieszkańców tych ziem.

2. GENEZA ODRODZENIA NARODOWEGO I ODZYSKANIA NIEPODLEGŁOŚCI PAŃSTWOWE] UKRAINY W LATACH 1917-1919

Wybuch pierwszej wojny światowej i obalenie caratu w Rosji w 1917 roku przez rewolucję lutową otwierały - po wielu stuleciach - nową perspektywę dla Ukraińców, tj. odbudowę własnej państwowości. Proces odrodzenia narodowego Ukraińców uległ pod wpływem tych wydarzeń zdynamizowaniu. W pierwszej połowie 1917 roku nastąpił szybki rozwój ruchu narodowego na Ukrainie. Obok dotychczasowych żądań powołania autonomii terytorialnej ziem ukraińskich pojawiły się polityczne postulaty proklamowania niepodległości i suwerenności państwowej.

W czasie pierwszej wojny światowej, zwłaszcza w latach 1917-1918, powstało na Ukrainie kilka ośrodków władzy, które próbowały odbudować państwo ukraińskie. Jednym z nich była Ukraińska Centralna Rada, utworzona w Kijowie 17 marca 1917 roku przez partie polityczne i stronnictwa narodowe. Rada stawiała sobie za cel reprezentowanie narodowych interesów Ukraińców, koordynowanie działań partii i stronnictw politycznych oraz powołanie ukraińskiego parlamentu. Przez trzynaście miesięcy swojej działalności była ona głównym centrum ukraińskiej sceny politycznej, wyrażającej niepodległościowe dążenia społeczeństwa ukraińskiego. Odegrała ona też zasadnicze znaczenie w procesie tworzenia niezależności państwowej Ukrainy. W dniu 20 XI 1917 roku Centralna Rada wydała III Uniwersał, w którym proklamowała utworzenie niezależnego państwa ukraińskiego - Ukrain-

Ryszard Mojak'

skiej Republiki Ludowej (Ukrajińska Narodona Respublika). Kluczowe znaczenie dla tego aktu miały pierwsze dekrety nowej władzy bolszewickiej w Rosji radzieckiej, a w szczególności dekret Rady Komisarzy Ludowych z 15 XI 1917 roku - Deklaracja praw narodów Rosji, w której uznano prawo wszystkich narodów Rosji do swobodnego decydowania o własnym losie. Centralna Rada proklamując niepodległość Ukrainy, deklarowała utrzymanie federacyjnych związków z Rosją i wyrażała wolę stworzenia federacji równych i wolnych narodów w ramach Republiki Rosyjskiej. Uniwersał zapowiadał przekazanie całej ziemi w ręce chłopów i ustanawiał ośmiogodzinny dzień pracy. Narodowości zamieszkujące Ukrainę otrzymały od Rady obietnicę narodowej autonomii kulturowej.

Uniwersał budował koncepcję niepodległego państwa i ustrój społeczny w duchu postulatów rewolucji socjalistycznej, a tym samym Centralna Rada w nieco spóźnionym czasie starała się reagować na wydarzenia rewolucji bolszewickiej w Rosji oraz radykalizm społeczny na Ukrainie.

Dalsze losy ukraińskiej niepodległości kształtowały się w procesie przemian politycznych rewolucji ukraińskiej i w ogniu walk wojny domowej. Wielką próbą dla Ukraińskiej Republiki Ludowej i Centralnej Rady było powstanie bolszewickie na tych ziemiach. Po objęciu i umocnieniu władzy w Rosji bolszewicy zaczęli opanowywać Ukrainę i podporządkowywać sobie lokalne Rady Delegatów Robotniczych i Żołnierzy. Od grudnia 1917 roku na Ukrainie rozpoczął się faktycznie okres dwuwładzy i otwarta wojna domowa o zdobycie władzy przez rząd bolszewików. Wydarzenia polityczne i militarne na froncie pierwszej wojny światowej również komplikowały sytuację polityczną Centralnej Rady. Z uwagi na pominięcie Ukrainy w rokowaniach pokojowych Rosji z Niemcami i Austro-Węgrami w Brześciu litewskim na przełomie lat 1917 i 1918 ratunkiem dla Centralnej Rady była jedynie pomoc zewnętrzna, o którą Rada wystąpiła do Niemiec. Centralna Rada podpisała w Kijowie 8 lutego 1918 roku traktat pokojowy z Niemcami i Austro-Węgrami, który gwarantował jej pomoc wojskową i uznanie polityczne Ukraińskiej Republiki Ludowej w zamian za pokaźną kontrybucję żywności na rzecz państw centralnych.

Podpisanie separatystycznego traktatu pokojowego z Niemcami i Austro-Węgrami uwarunkowane zostało całkowitym oddzieleniem się Ukrainy od Rosji. Wykonując powyższe wskazanie traktatu, Centralna Rada ogłosiła 22 I 1918 roku swój ostatni, IV Uniwersał, w którym Ukraińska Republika Ludowa została proklamowana niepodległym i suwerennym państwem. Pierwszym premierem został wybrany Wołodymyr Wynnyczenko.

W końcowym okresie swojej działalności Centralna Rada przyjęła kilka istotnych decyzji: wprowadzono nowy podział administracyjny państwa i uchwalono godło państwowe Ukrainy - trójząb (tryzub) z czasów panowania księcia Włodzimierza Wielkiego. W dniu 29 IV 1918 roku Centralna Rada odbyła ostatnie posiedzenie, na którym uchwalono „Statut dotyczący ustroju państwowego, praw i swobód Ukraińskiej Republiki Ludowej", uznany powszechnie w dziejach polity-

Republika Ukrainy

cznych Ukrainy za jej pierwszą konstytucję. Rada także wybrała Mychajłę Hrusze-wskiego na stanowisko prezydenta. Tego samego dnia Ukraińska Centralna Rada została obalona przez wojska niemieckie. Na Ukrainie rozpoczął się nowy okres, trwający ponad pół roku, rządów Hetmanatu. Wybrany 24 IV 1918 roku w Kijowie przez Zjazd Włościański gen. Pawlo Skoropadski, „hetman" Ukrainy, ogłosił wkrótce utworzenie nowego państwa ukraińskiego (Ukraińska Dzierżawa) i proklamował się jego jednowładcą.

Po upadku rządów Hetmanatu gen. P. Skoropadskiego 14 XII 1918 roku władzę na Ukrainie na krótko przejął organ władzy powstańczej - Dyrektoriat (Dyre-ktorij Ukrajińskoj Narodnoj Respubliki). Dyrektoriat w tym samym dniu ogłosił przywrócenie Ukraińskiej Republiki Ludowej i powołał nowy rząd - Radę Ministrów Ukraińskiej Republiki Ludowej.

Kolejna ofensywa militarna Rosji Radzieckiej w grudniu 1918 i styczniu 1919 roku doprowadziła do opanowania Ukrainy, a 6 I 1919 roku Tymczasowy Rząd Robotniczo-Chłopski Ukrainy ogłosił w Charkowie powstanie nowego państwa ukraińskiego. Odtąd, na okres 70 lat państwo ukraińskie przyjęło nazwę Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej. Wydarzenia na froncie wojny domowej od wiosny 1919 roku zapowiadały dramatyczny koniec funkcjonowania młodej Republiki.

Upadek Ukraińskiej Republiki Ludowej został definitywnie przesądzony w drugiej połowie 1919 roku. Niepodległość Ukrainy lat 1917-1918 okazała się być jedynie krótkim epizodem w długiej historii jej dziejów politycznych.

3. DROGA UKRAINY DO NIEPODLEGŁOŚCI PAŃSTWOWEJ I ODRODZENIA NARODOWEGO W 1991 ROKU

Ukraina stała się na okres blisko siedemdziesięciu lat częścią składową ponadnarodowego państwa federacyjnego - Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich.

Podstawy ustroju Ukrainy, po utrwaleniu władzy bolszewików, określała pierwsza Konstytucja Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej, uchwalona 10 marca 1919 roku na III Ogólnoukraińskim Zjeździe Rad. Konstytucja ta recy-powała wprowadzony w 1918 roku w pierwszej Konstytucji Rosyjskiej Socjalistycznej Federacyjnej Republiki Radzieckiej system sprawowania władzy, oparty na systemie rad i zasadzie jednolitości władzy. Konstytucja Ukrainy z 1919 roku stwierdzała, że Ukraina jest suwerennym państwem, a Centralny Komitet Wykonawczy USRR (odpowiednik rządu) miał prawo prowadzenia własnej polityki zagranicznej, decydowania o wojnie i pokoju. Ukraina miała własne barwy flagi narodowej (nie historyczne żółto-niebieskie, ale koloru czerwonego) i godło.

W dniu 13 grudnia 1922 roku na VII Ogólnoukraińskim Zjeździe Rad uchwalono Deklarację o utworzeniu ZSRR, a 30 grudnia 1922 roku na I Ogólnozwiązkowym Zjeździe Rad, w którym uczestniczyła także delegacja ukraińska, przyjęto Układ

Ryszard Mojak

o utworzeniu ZSRR. Akty kreujące federacyjne państwo - Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich - stały się częścią pierwszej Konstytucji ZSRR z 1924 roku.

Na mocy art. 5 Konstytucji ZSRR z 1924 roku, poszczególne republiki miały ustanawiać własne konstytucje. Od 1924 roku na Ukrainie, podobnie jak w innych republikach, obowiązywały dwie konstytucje - związkowa i republikańska. Konstytucja republikańska wprowadzała formalny podział kompetencji pomiędzy władze federacji i republiki. Historię polityczną Ukrainy socjalistycznej formalnie wyznaczały kolejne konstytucje Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej z lat 1925, 1937 i 1978 - jako odwzorowanie Konstytucji ZSRR z lat 1924, 1936 i 1977.

Proces głębszych przemian socjalistycznej rzeczywistości polityczno-ustrojowej na Ukrainie rozpoczął się w połowie lat osiemdziesiątych XX wieku. Wybuch ukraińskiej wolności w 1991 roku poprzedzał rozwój ruchu obywatelskiego, połączony z rozwojem procesu odrodzenia narodowych aspiracji Ukraińców, nabierający dynamiki na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych. Zdaniem ukraińskich politologów i historyków ustroju, w tym procesie zmian społeczeństwa ukraińskiego zostały odrobione długoletnie zaległości, które pozwoliły na ukształtowanie się historycznych i politycznych uwarunkowań secesji Ukrainy od ZSRR.

Początki kształtowania się ruchów obywatelskich na Ukrainie sięgają lat siedemdziesiątych ubiegłego stulecia, kiedy to zaczęły się formować zalążki ruchu dy-sydenckiego.

Zasadniczo ruch ten ukierunkowany był na ochronę praw człowieka. Po fali aresztowań i procesów politycznych działaczy dysydenckich w latach 1972-1973, ruch opozycyjny wyraźnie zradykalizował się programowo. Wiosną 1974 roku w piśmie „Ukrajinśki Wisnyk" działacze opozycji ogłosili, iż odtąd pismo to staje się „rzecznikiem narodowej opozycji, zmuszonej przejść do podziemia, a oddanej idei obalenia reżimu radzieckiego i zbudowania niezależnego oraz demokratycznego państwa ukraińskiego".

Nowym bodźcem do aktywizacji ruchu dysydenckiego były zmiany w sytuacji międzynarodowej, związane z nową polityką pokojowego współistnienia, której formalne ramy określał Akt Końcowy Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, podpisany w 1975 roku w Helsinkach. W Związku Radzieckim została ogłoszona - w związku z procesem porozumienia helsińskiego - nowa polityka odprężenia (detente). Ustalenia Aktu Końcowego KBWE nakładały na państwa -sygnatariuszy tego porozumienia obowiązek przestrzegania podstawowych praw człowieka. Wykonanie zaś porozumień helsińskich wiązało się z utworzeniem organów kontroli przestrzegania tych praw w polityce wewnętrznej każdego z państw

- sygnatariuszy aktu.

Porozumienia helsińskie stworzyły warunki do działalności ruchu opozycyjnego

- obywatelskiej kontroli przestrzegania tych umów. Sytuację tę wykorzystano na Ukrainie, gdzie 9 listopada 1976 roku, z inicjatywy Mykoła Rudenko, grupa 11

Republika Ukrainy

L J l

działaczy opozycyjnych zawiązała w Kijowie Ukraińską Grupę na rzecz Wprowadzenia Postanowień Helsińskich (Ukrajinśka Helsinśka Hrupa - UHH). Powołanie Ukraińskiej Grupy Helsińskiej oznaczało, że ruch opozycyjny na Ukrainie wszedł w stadium dojrzałej działalności, charakteryzującej się ukształtowaną strukturą organizacyjną i jasno określonym programem politycznym. W tym czasie kształtowała się ideologia ukraińskiego ruchu opozycyjnego, której charakterystyczną cechą było łączenie walki z uciskiem narodowym oraz walki o demokratyczne prawa człowieka.

Zasadniczo właściwe warunki do rozwoju ruchu obywatelskiego i przeobrażeń politycznych na Ukrainie stworzyły zmiany w polityce Związku Radzieckiego, związane z „nową polityką pierestrojki i głosnosti" Michaiła Gorbaczowa, Sekretarza Generalnego Komitetu Centralnego Komunistycznej Partii Związku Radzieckiego (od marca 1985 roku).

Fundamentalne znaczenie dla Ukrainy, a także pozostałych państw bloku moskiewskiego, miało odrzucenie w nowej polityce M. Gorbaczowa breżniewowskiej doktryny „o ograniczonej suwerenności krajów socjalistycznych", co otworzyło politycznie drogę do obalenia rządów komunistycznych w tych państwach.

Na Ukrainie wystąpił jeszcze jeden czynnik, który niewątpliwie zdynamizował proces zmian politycznych. Była nim awaria techniczna w elektrowni atomowej w Czarnobylu. Wydarzenia w Czamobylu zrodziły na Ukrainie niepamiętną od czasów rewolucji narodowej lat 1917-1919 falę aktywności społecznej, a w jej następstwie masowe ruchy społeczne. Powstający ruch obywatelski występował początkowo pod hasłami ekologicznymi i wprowadzania oddolnej kontroli władzy w działaniu na rzecz bezpieczeństwa ekologicznego, a zwłaszcza ochrony zdrowia społeczeństwa przed skutkami skażenia radioaktywnego.

Wkrótce działania ruchów obywatelskich rozszerzono na płaszczyznę języka, oświaty i kultury narodowej. Przełomową datą jest tu 1987 rok. Pierwsze, nieśmiałe jeszcze działania i żądania polityczne wyszły w 1987 roku ze środowiska inteligencji, spośród pisarzy i nauczycieli. Związek Pisarzy Ukrainy wystąpił w czerwcu do Prezydium Rady Najwyższej USRR z postulatem wprowadzenia nauczania języka ukraińskiego we wszystkich szkołach Republiki Ukrainy oraz nadania mu statusu języka państwowego. Wystąpienie to otworzyło publiczną dyskusję o stanie szkolnictwa, a także o poziomie zrusyfikowania szkolnictwa i społeczeństwa na terytorium republiki.

W wydarzeniach roku 1987 datuje się początek ruchu w obronie kultury ukraińskiej oraz powstanie nieformalnych stowarzyszeń i organizacji społecznych zarówno popierających politykę pierestrojki, jak i ukierunkowanych na antykomunistyczną opozycję. Ważne dla późniejszych wydarzeń było reaktywowanie działalności grupy dysydenckich działaczy walki o prawa człowieka. W lecie tego roku wznawia ona niezależną działalność edytorską, wydając nowy numer czasopisma „Ukrajinśki Wisnyk", pod redakcją Wiaczesława Czornowiła. Czasopismo to staje x się oficjalnym organem Ukraińskiego Związku Helsińskiego (Ukrajinśka Helsinśka

Z58

Ryszard Mojak

Republika Ukrainy

Spilka - UHS), którego powstanie ogłoszono w 1998 roku. Ukraiński Związek Helsiński kontynuuje działalność ukraińskiej sekcji Komitetu Helsińskiego z lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych, formułuje także program polityczny, wyrażony w Deklaracji zasad. W programie tym pojawia się postulat reaktywowania państwowości ukraińskiej w drodze przekształcenia ZSRR w konfederację niezależnych państw, zaś władza KPZPR przekazana być powinna demokratycznie wybranym radom. UHS opowiadała się za legalizacją wyznań religijnych na Ukrainie, wprowadzeniem gospodarki rynkowej oraz proponowała obywatelską kontrolę nad organami wymiaru sprawiedliwości.

Program UHS był „programem minimum" początkowego stadium rozwoju ruchu proreformatorskiego na Ukrainie. W tym czasie powstały inne jeszcze organizacje i stowarzyszenia. We wrześniu 1987 roku w Kijowie powstaje Ukraiński Klub Kulturoznawczy, we Lwowie - grupa więźniów politycznych zawiązuje Ukraińskie Stowarzyszenie Niezależnej Inteligencji Twórczej. W środowisku akademickim Uniwersytetu Kijowskiego rozpoczyna działalność nieoficjalna organizacja studencka - „Hromada", nawiązująca swoim programem do tradycji Hromad z drugiej połowy XIX w.

W listopadzie 1988 roku stowarzyszenia i organizacje społeczne podejmują starania o zbudowanie szerokiego ruchu politycznego, uwieńczone zawiązaniem w Kijowie komitetu inicjatywnego na rzecz utworzenia Ukraińskiego Ruchu na rzecz Przebudowy (Narodnyj Ruch Ukrajiny za Prebudowu). Opublikowany w gazecie „Literaturna Ukrajina" projekt programu stwierdzał oficjalnie, iż Ruch miał być ogniwem łączącym partyjny program przebudowy państwa z oddolną inicjatywą społeczeństwa niesienia pomocy partii komunistycznej w tworzeniu i funkcjonowaniu mechanizmu demokratycznego.

Latem i jesienią 1989 roku do ukraińskiej opozycji dołączają się dwa masowe ruchy społeczne: ruch robotniczy zrodzony na fali strajków robotniczych w kopalniach Dombasu oraz ruch walki o legalizację ukraińskiego Kościoła katolickiego i ukraińskiej autokefalicznej Cerkwi prawosławnej. Jesienią tego roku miało miejsce jeszcze jedno ważne wydarzenie. W dniach 8-10 września odbył się w Kijowie zjazd założycielski Ruchu na rzecz Przebudowy, w którym wzięło udział ponad 1000 delegatów reprezentujących organizacje regionalne Ruchu, działaczy organizacji społecznych, reprezentujących działaczy opozycyjnych, a także liczną grupę (ok. 1/4 delegatów) członków partii komunistycznej na Ukrainie. Na czele nowego ugrupowania stanęli Iwan Dracz i Mychajło Horyń. Przebieg dyskusji na zjeździe ukazał rzeczywisty charakter nowej organizacji, nieco odmienny od założeń projektu programu.

Uchwalony na zjeździe statut Ruchu określał cele tej masowej organizacji. Wskazał on, iż najważniejszym celem Ruchu miało być: po pierwsze - zbudowanie na Ukrainie demokratycznego i obywatelskiego społeczeństwa, po drugie - stworzenie suwerennego państwa. Program nie zawierał żądania niepodległości,

a utworzenie suwerennego państwa miało nastąpić na podstawie nowej umowy związkowej, tworzącej federację suwerennych państw Związku Radzieckiego.

Koniec 1989 roku i pierwsza połowa 1990 roku minęły pod znakiem nowych wydarzeń na arenie politycznej, przybliżających godzinę wyzwolenia narodowego. Pod koniec 1989 roku (28 października) Rada Najwyższa USRR uchwaliła ustawę o nadaniu językowi ukraińskiemu statusu języka państwowego w republice. Akt ten podnosił rangę języka ukraińskiego i spowodował pobudzenie świadomości narodowej. Jednocześnie stanowił on pierwszy ważny krok prawny na drodze do odrodzenia narodowego Ukrainy.

Katalizatorem procesu przemian politycznych stały się wybory w 1990 roku do Rady Narodowej Ukraińskiej SRR. Były one też silnym bodźcem dla rozwoju społeczeństwa obywatelskiego i aktywizacji ruchów politycznych.

Nowelizacja Konstytucji ZSRR, uchwalona l grudnia 1988 roku, wprowadzała istotne zmiany w systemie wyborczym. Zmiany te przewidywały zgłaszanie kandydatów na deputowanych nie tylko przez organizacje społeczne i kolektywy robotnicze, ale po raz pierwszy przez wyborców z danego okręgu wyborczego. Ponadto znowelizowana Konstytucja ZSRR po raz pierwszy nie wprowadzała limitu kandydatów zgłaszanych w wyborach. Wybory zatem mogły być przeprowadzane przy nieograniczonej liczbie kandydatów. Zgodnie z postanowieniami ówczesnej Konstytucji ZSRR, wprowadzone do niej poprawki odnosiły się również do republik związkowych. Rada Najwyższa Ukraińskiej SRR dokonała odpowiednich zmian w Konstytucji Republiki Ukraińskiej SRR oraz przyjęła 27 października 1989 roku nową ordynację wyborczą o przeprowadzeniu bezpośrednich wyborów do rad wszystkich szczebli. Uchwały Rady Najwyższej Ukraińskiej SRR otworzyły opozycji i ruchom obywatelskim niecodzienną możliwość legalnego dojścia do władzy. W dniach 4 i 18 marca 1990 roku odbyły się wybory do Rady Najwyższej Ukrainy. Przebiegały one według nowej ordynacji wyborczej, wprowadzającej demokratyczne procedury wyborcze. Wybory były niewątpliwie oznaką ożywienia politycznego społeczeństwa ukraińskiego. Frekwencja wyniosła w pierwszej turze 75% uprawnionych do głosowania. Wyniki wyborów były jednak pewnym zaskoczeniem, a nawet przyniosły rozczarowanie siłom opozycyjnym. Ugrupowania opozycyjne utworzyły na potrzeby wyborów koalicję - Blok Demokratyczny. Na 450 miejsc w Radzie Najwyższej, Blok Demokratyczny uzyskał 118 mandatów, najwięcej w obwodach lwowskim, stanisławowskim, tarnopolskim i kijowskim. We wschodniej i południowej części Ukrainy Blok poniósł zupełną porażkę. Wybory 1990 roku pokazały, że proces demonopolizacji władzy komunistycznej stał się faktem politycznym; Komunistyczna Partia Ukrainy straciła po raz pierwszy monopol władzy politycznej. Wybory do Rady Najwyższej w 1990 roku spełniły jeszcze jedną ważną funkcję polityczną - zapoczątkowały kształtowanie się pluralistycznej sceny politycznej w postaci formowania się partii politycznych, podstawowego fundamentu demokratyzowania państwa. Pierwsze partie polityczne zawiązały się jeszcze przed

Ryszard Mojak

Republika Ukrainy

wyborami. Jesienią 1989 roku lwowscy działacze opozycyjni Iwan Makar i Hryhory Prichadko założyli Ukraińską Partię Narodową (Ukrajinśka Racjonalna Partija -UNP), a Jurij Szczerbak zapoczątkował funkcjonowanie w Kijowie Ukraińskiego Stowarzyszenia Ekologicznego „Zielony Świat", które w następnym roku przekształciło się w Partię Zielonych Ukrainy (Partija Zelanych Ukrainy - PZU). Była to niewątpliwie zapowiedź kresu monopartyjności na Ukrainie. Po wyborach nastąpiła niemalże eksplozja partii na politycznej mapie Ukrainy. W ciągu kilku miesięcy powstało 8 partii o pełnym spektrum politycznym - od partii nacjonalistycznych, przez partie chłopskie, partie liberalne aż do partii lewicowych - partii socjalistycznych i socjaldemokratycznych. Pierwszym przewodniczącym Rady Najwyższej Ukraińskiej SRR został Iwan Iwaszko, ale wkrótce (23 lipca 1990 roku) stanowisko to objął Leonid Krawczuk. W parlamencie Ukrainy ukształtowały się dwie koalicje - deputowani dotychczasowej partii komunistycznej utworzyli ugrupowanie „O suwerenną Ukrainę Radziecką" (lider - Aleksandr Moroz), które uzyskało większość (239 mandatów z ogólnej liczby 442 obsadzonych w wyborach mandatów). Ugrupowania ruchów opozycji ukraińskiej utworzyły opozycję parlamentarną w liczbie od 115 do 133 deputowanych pod nazwą Rada Ludowa (Narodna Rada).

Kierunek działalności politycznej nowej Rady Najwyższej określała, uchwalona 16 lipca 1990 roku zdecydowaną większością głosów, Deklaracja o suwerenności Ukrainy. Dzień 16 lipca został jednocześnie ustanowiony Dniem Niezależności Ukrainy. Deklaracja próbowała pogodzić dążenia niepodległościowe społeczeństwa ukraińskiego z zachowaniem istniejących relacji ustrojowych w systemie federacji Związku Radzieckiego. Jednocześnie parlament ukraiński wytyczył w deklaracji wyraźny kierunek zmian: utworzenie armii narodowej, ustanowienie własnego systemu monetarnego oraz wprowadzenie obywatelstwa ukraińskiego (przy możliwości zachowania obywatelstwa ZSRR).

Deklaracja o suwerenności Ukrainy proklamowała suwerenność państwową Ukrainy, czyli zwierzchnictwo, niepodległość, pełnię i niepodzielność władzy republiki w obrębie jej terytorium oraz niezależność i równouprawnienie w stosunkach zagranicznych.

Kolejnym krokiem do pełnej niepodległości była nowelizacja w dniu 23 października 1990 roku Konstytucji Ukraińskiej SRR, z której wykreślono artykuł o kierowniczej roli partii komunistycznej.

Dynamika zmian politycznych na Ukrainie przybrała na sile, jak też zaostrzyła się walka polityczna na linii: narodowi komuniści - ruch opozycyjny i narodowy. Jesienią 1990 roku nastąpiły istotne przeobrażenia wewnątrz Ruchu na rzecz Przebudowy. W październiku, na II zjeździe Ruchu zmieniono jego nazwę na Ludowy Ruch Ukrainy (Narodnyj Rych L/krajmy - NRU) oraz program polityczny. W miejsce dotychczasowego postulatu w programie Ruchu - zawarcia nowej umowy związkowej - wprowadzono nowy cel działania ugrupowania, tj. zdobycie niepod-

ległości Ukrainy. Jednocześnie Ruch przybrał w swojej działalności otwarcie antykomunistyczny charakter. Pojawiły się nowe postulaty polityczne - rozwiązanie partii komunistycznej i Komsomołu oraz przekazanie ich majątku państwu lub władzom lokalnego samorządu.

Złożona struktura narodowościowa Ukrainy miała swoje odbicie w procesie walki o odrodzenie narodowe i niepodległość Ukrainy. Aspiracje ruchu niepodległościowego nie znajdowały jednoznacznego poparcia w społeczeństwie. Wyniki referendum, ogólnozwiązkowego w sprawie przyszłości Związku Radzieckiego, odbytego 17 marca 1991 roku były wymowne. Przeszło 70% głosujących w całym państwie opowiedziało się za utrzymaniem ZSRR, a przeszło 80% głosujących Ukraińców opowiedziało się w dodatkowym pytaniu za utrzymaniem Ukrainy w nowym związku, na zasadach określonych w Deklaracji o suwerenności.

Na Ukrainie pojawił się także problem aspiracji narodowościowych Tatarów krymskich, którzy pod koniec 1990 roku zgłosili żądania utworzenia własnego państwa. Rada Najwyższa jedynie częściowo uwzględniła ich postulaty, tworząc 12 lutego 1991 roku z obwodu krymskiego Krymską Autonomiczną Republikę Radziecką. Uchwała Rady Najwyższej nie rozwiązała politycznych problemów Krymu i jego przynależności państwowej do Ukrainy. Problem ten wielokrotnie powracał w praktyce politycznej aż do uchwalenia Konstytucji Autonomicznej Republiki Krymu w 1998 roku.

Niepodległość Ukrainy kształtowała się w ogniu walki politycznej i w długim procesie odrodzenia narodowego. Ukraina miałaby jednakże ograniczone możliwości na samodzielne opuszczenie struktur Związku Radzieckiego, gdyby latem 1991 roku nie pojawiły się sprzyjające ku temu okoliczności. Wykorzystując zamieszanie polityczne w strukturach władzy Związku Radzieckiego, wywołane 19 sierpnia 1991 roku puczem komunistów o przejęcie władzy w Moskwie, Rada Najwyższa Ukraińskiej SRR podjęła akt polityczny przesądzający o niepodległości Ukrainy. W dniu 24 sierpnia 1991 roku Rada uchwaliła Akt Niepodległości Ukrainy. W Akcie tym Rada Najwyższa Ukraińskiej SRR „uroczyście proklamowała niezależność Ukrainy oraz powstanie niepodległego państwa ukraińskiego - Ukrainy". Jednocześnie Rada stwierdzała, że niepodległa Republika Ukrainy kontynuuje tysiącletnią tradycję państwowości ukraińskiej. Akt Niepodległości Ukrainy został potwierdzony w referendum, które przeprowadzono l grudnia 1991 roku. Wzięło w nim udział ponad 84% uprawnionych do głosowania, z czego 90% opowiedziało się za niepodległością państwową Ukrainy. Referendum było ostatecznym aktem potwierdzającym powstanie w Europie nowego państwa oraz aktem wielkiego tryumfu wielowiekowych aspiracji narodowych Ukraińców.

Pierwszym państwem na świecie, które nazajutrz, 2 grudnia 1991 roku uznało niepodległość Ukrainy, była Rzeczpospolita Polska.

W dniu l grudnia 1991 roku przeprowadzono również pierwsze bezpośrednie wybory prezydenta Ukrainy. Wygrał je Leonid Krawczuk, który otrzymał 61,5%

zoz

Ryszard Mojak

głosów. Jego główny konkurent w walce o najwyższy urząd w państwie - Wiaczy-sław Czarnowił uzyskał 23,7% głosów. Inni kandydaci nie odegrali większej roli politycznej w wyborach.

III. OGÓLNA CHARAKTERYSTYKA KONSTYTUCJI REPUBLIKI UKRAINY

1. GENEZA UCHWALENIA KONSTYTUCJI UKRAINY

Deklaracja o suwerenności Ukrainy zapoczątkowała proces tworzenia instytucji państwowych niepodległego państwa, jak też podstaw prawnych ich działalności. Deklaracja stanowiła, że „jest podstawą dla nowej konstytucji i praw Ukrainy". Droga do nowej konstytucji Ukrainy nie była jednakże łatwa ani krótka. Pierwsze prace konstytycyjne rozpoczęły się jesienią 1990 roku, kiedy to 24 października 1990 roku Rada Najwyższa Ukraińskiej SRR powołała Komisję Konstytucyjną. Na czele Komisji stanął L. Krawczuk, ówczesny przewodniczący ukraińskiego parlamentu. W marcu 1991 roku Komisja Konstytucyjna przedłożyła założenia projektu konstytucji parlamentowi, który je przyjął przygniatającą większością i skierował do dalszego opracowania parlamentarnego. Pierwszą wersję projektu konstytucji ukończono 29 stycznia 1992 roku, a opublikowano w lipcu 1992 roku. Oczekiwano, że projekt konstytucji oficjalnie przyjęty przez Komisję Konstytucyjną i przedłożony 30 czerwca 1992 roku Radzie Najwyższej wkrótce zostanie uchwalony. Stało się jednakże inaczej. Projekt został skierowany do ogólnonarodowej dyskusji.

W 1993 roku Rada Najwyższa Ukrainy, z chwilą zakończenia ogólnonarodowej dyskusji i przygotowania poprawionej wersji projektu, była bliska sfinalizowania prac konstytucyjnych i uchwalenia nowej konstytucji. W 1993 roku debata w parlamencie została jednakże odłożona ze względu na kryzys gospodarczy i polityczny, związany z trudną sytuacją w stosunkach z Rosją (spór o Flotę Czarnomorską) oraz ze sprawą przynależności państwowej Krymu. Kalendarz polityczny także nie sprzyjał podjęciu tak strategicznych dla przyszłości Ukrainy decyzji politycznej. Zbliżające się w 1994 roku wybory parlamentarne i prezydenckie odsunęły uchwalenie konstytucji o dalsze trzy lata.

Rada Najwyższa wybrana w 1994 roku wkrótce podjęła prace konstytucyjne. Natychmiast też powróciły w debatach parlamentarnych i politycznych dawne spory o konstytucję. Wtedy też pojawiła się propozycja, aby za wzorem rozwiązań polskich przyjąć najpierw „małą konstytucję", która regulowałaby stosunki między władzą ustawodawczą i wykonawczą. Proponowane rozwiązania wspierały też argumenty natury politycznej, iż rozproszony skład polityczny deputowanych nowej Rady Najwyższej nie gwarantuje pomyślnego zakończenia prac i uchwalenia kon-

Republika Ukrainy

Z63

stytucji. Ważniejszym jeszcze argumentem było to, że występował poważny spór polityczny pomiędzy prezydentem Ukrainy Leonidem Kuczmą a frakcją socjalistów i komunistów w Radzie Najwyższej o koncepcję władzy wykonawczej. Prezydent Kuczmą optował za silną władzą prezydencką, a przeciwko takim rozwiązaniom ustrojowym byli deputowani socjalistyczni, wspierani przez deputowanych komunistycznych. Żądali oni rezygnacji z prezydentury w ogóle. Kolejną płaszczyzną sporu była kwestia uregulowania prawa własności, zwłaszcza dużo emocji budziła sprawa prywatnej własności ziemi.

W grudniu 1994 roku prezydent L. Kuczmą przesłał do Rady Najwyższej projekt „małej konstytucji", która regulowała wzajemne stosunki między najwyższymi organami państwa. W odpowiedzi przewodniczący Rady Najwyższej Aleksander Mo-roz przedstawił projekt konstytucji, który restytuował z okresu radzieckiego system rad i ich strukturę opartą na zasadzie jednolitości i hierarchicznej budowy. W maju 1995 roku projekt prezydencki „Ustawy o władzy państwowej i samorządzie Ukrainy" został uchwalony przez Radę Najwyższą większością 2/3 głosów. Opozycja prezydencka w ukraińskim parlamencie zakwestionowała konstytucyjność proponowanych rozwiązań ustawowych z przepisami obowiązującej jeszcze Konstytucji Ukraińskiej SRR z 1978 roku, która jednakże uległa w latach 1990-1993 istotnym zmianom uwzględniającym zasadę podziału władz, pluralizm polityczny, wolne wybory.

Spór konstytucyjny mógł być rozstrzygnięty jedynie w drodze referendum, jako że Sąd Konstytucyjny przewidziany w 1990 roku w przepisach znowelizowanej konstytucji nie został dotychczas wybrany. Prezydent zatem zarządził przeprowadzenie we wrześniu 1995 roku referendum w sprawie zaufania dla parlamentu i prezydenta. W obliczu przegranej w referendum Rada Najwyższa uchwałą z 7 czerwca 1995 roku wyraziła zgodę na „Porozumienie konstytucyjne w sprawie podstawowych zasad organizacji i funkcjonowania władzy państwowej i samorządu terytorialnego na Ukrainie zawarte pomiędzy Radą Najwyższą Ukrainy i Prezydentem na okres do uchwalenia nowej konstytucji Ukrainy, oparte na ustawie o władzy państwowej i samorządzie terytorialnym Ukrainy uchwalonej 18 maja 1995 roku". Ustalono, że „Porozumienie konstytucyjne" będzie obowiązywać tylko przez rok, bowiem obie strony - Rada Najwyższa i Prezydent Ukrainy - zakładali, że do tego czasu zostanie uchwalona nowa konstytucja Ukrainy.

W październiku 1995 roku została powołana nowa Komisja Konstytucyjna'do przygotowania projektu konstytucji Ukrainy. W marcu 1996 roku Komisja zakończyła prace i przedłożyła projekt konstytucji Radzie Najwyższej. W dniu 17 marca został on przyjęty przez parlament ukraiński w pierwszym czytaniu i odesłany do Komisji Konstytucyjnej do dalszych prac. Ponownie projekt trafił 17 kwietnia do Rady Najwyższej i z tym dniem rozpoczęły się prace konstytucyjne w parlamencie. Tak jak wcześniej, również tym razem projekt nowej konstytucji wywołał liczne kontrowersje natury proceduralnej, jak też dotyczące proponowanych rozwiązań ustrojowych. Merytorycznie najbardziej sporne kwestie ustrojowe dotyczyły jedno-

l

Ryszard Mojak

i dwuizbowości parlamentu, pozycji ustrojowej prezydenta i jego relacji z parlamentem i gabinetem, zadań prokuratury, statusu Krymu, prawa własności prywatnej, a także języka i symboli narodowych. O skali problemu może świadczyć fakt, że w debacie parlamentarnej zgłoszono ponad 5700 poprawek do projektu komisyjnego i pięć alternatywnych projektów. Opozycja prezydencka w Radzie Najwyższej (frakcja partii komunistycznej) przyjęła metodę obstrukcji parlamentarnej, stosując procedurę debaty i głosowania artykułu po artykule. Prezydent L. Kuczma w obliczu zagrożenia dla procesu uchwalenia nowej konstytucji zastosował ponownie tę samą taktykę przeforsowania konstytucji. Zagroził mianowicie Radzie Najwyższej, że jeśli ta nie zdoła uchwalić nowej konstytucji wymaganą większością 2/3 głosów, to przedstawi projekt prezydencki (zgłoszony w wersji Komisji Konstytucyjnej) do zatwierdzenia w drodze referendum. W tym celu wyznaczył na początek września termin przeprowadzenia referendum. Rada Najwyższa została przyparta do muru, jako że decyzja prezydenta L. Kuczmy zapadła w czasie ostatniego posiedzenia wiosennej sesji parlamentu. W obliczu własnego zagrożenia Rada Najwyższa w dniu 28 czerwca 1996 roku przystąpiła do uchwalania konstytucji. Po dramatycznych 23 godzinach głosowania, 28 czerwca Rada najwyższa uchwaliła wymaganą większością 2/3 głosów pierwszą konstytucję niepodległej Ukrainy.

Rada Najwyższa uchwaliła nową konstytucję 315 głosami deputowanych popierających i przy 36 głosach odrzucających projekt konstytucji z poprawkami. Rada Najwyższa jednocześnie odwołała wrześniowe referendum oraz przyjęła wraz z ustawą o uchwaleniu Konstytucji Ukrainy postanowienia wprowadzające ją w życie.

Akt uchwalenia nowej Konstytucji Ukrainy jest wydarzeniem przełomowym w historii ukraińskiej niepodległości. Znaczenie tego aktu podkreśla sama Konstytucja, która w art. 161 stanowi, że „Dzień uchwalenia konstytucji jest świętem państwowym - Dniem Konstytucji Ukrainy".

2. WEJŚCIE W ŻYCIE KONSTYTUCJI UKRAINY

Rozwój konstytucjonalizmu Ukrainy zależał w dużej mierze od sprawnego i pomyślnego wejścia w życie jej postanowień, w szczególności zawartych w rozdziale XV - Przepisy przejściowe.

Ustawa o uchwaleniu Konstytucji Ukrainy i wejściu jej w życie uchylała moc prawną Konstytucji (ustawy zasadniczej) Ukrainy z 20 IV 1978 roku wraz z późniejszymi zmianami oraz moc prawną Porozumienia Konstytucyjnego z 7 VI 1995 roku. Konstytucja Ukrainy stanowiła zaś, że wchodzi w życie z dniem uchwalenia (art. 160). Konstytucja utrzymywała w mocy ustawy oraz inne akty normatywne uchwalone do czasu wejścia jej w życie w tych częściach, które nie są sprzeczne z postanowieniami nowych przepisów ustawy zasadniczej (pkt l - przepisy przejściowe).

Republika Ukrainy

Szczególne znaczenie dla stosunków politycznych Ukrainy miało uregulowanie na czas przejściowy funkcjonowania dotychczasowych organów państwa. Konstytucja stanowiła, że premier i rząd muszą złożyć dymisję, a nowy rząd - Gabinet Ministrów Ukrainy - powinien zostać utworzony, zgodnie z procedurą konstytucyjną, w ciągu 3 miesięcy po wejściu jej w życie (pkt 5). W tym zakresie transformacja przepisów konstytucji poszła gładko. Premier Pawlo Lazarenko złożył dymisję i 14 lipca 1996 roku został ponownie powołany na to stanowisko przez Radę Najwyższą znaczącą większością głosów.

Konstytucja przyjęła zasadę, że wprowadzenie zasadniczych zmian ustrojowych jest rozciągnięte na okres kilku lat. Stanowiła, że Rada Najwyższa i Prezydent Ukrainy sprawują funkcje do końca swoich kadencji, zaś wybory do Rady Najwyższej zostaną przeprowadzone w marcu 1998 roku, a wybory prezydenckie w ostatnią niedzielę października 1999 roku (pkt. 2 i 3 - przepisy przejściowe). Wybory do rad lokalnych zostały wyznaczone na marzec 1998 roku (pkt 7 - przepisy przejściowe). Konstytucja stanowiła dalej, że Sąd Konstytucyjny tworzy się zgodnie z przepisami konstytucyjnymi w ciągu 3 miesięcy od wejścia jej w życie. Do czasu utworzenia Sądu Konstytucyjnego wykładni przepisów konstytucyjnych i ustaw dokonuje Rada Najwyższa Ukrainy (pkt 6 - przepisy przejściowe).

Prezydent Ukrainy na okres 3 lat od wejścia w życie konstytucji otrzymał nadzwyczajne uprawnienia ustawodawcze - prawo wydawania dekretów w sprawach gospodarczych nieuregulowanych ustawami. Akty te wymagały podpisu premiera Ukrainy oraz przedłożenia ich przez prezydenta - w formie projektu ustawy - Radzie Najwyższej. Dekrety nabierają mocy prawnej, jeżeli w ciągu 30 dni od dnia przedłożenia projektu Rada Najwyższa nie uchwali albo nie odrzuci przedłożonego projektu ustawową większością głosów (pkt 4 - przepisy przejściowe). Nadto konstytucja uregulowała na okres przejściowy funkcjonowanie sądów i prokuratury oraz wejście w życie konstytucyjnych zasad w zakresie procedury aresztowania, zatrzymania i rewizji osób i mieszkań (pkt. 12 i 13 - przepisy przejściowe).

Wejście w życie konstytucji odbyło się bezproblemowo. Najwięcej kontrowersji i sporów politycznych powodowała sprawa wprowadzenia w praktyce parlamentarnej zakazu łączenia mandatu deputowanego z pełnieniem służby państwowej, piastowania innego mandatu z innymi rodzajami działalności (art. 78). Problem ten wynikł już w trakcie formułowania nowego Gabinetu Ministrów P. Lazarenko. Ostatecznie Sąd Konstytucyjny 17 listopada 1996 roku potwierdził konstytucyjną zasadę incompatibilitas mandatu deputowanego.

Inny problem powstał w związku z realizacja art. 79 Konstytucji, nakazującego deputowanym ludowym Ukrainy złożenie przysięgi przed Radą Najwyższą. Otóż 66 deputowanych, w tym 58 deputowanych frakcji komunistycznej, odmówiło złożenia przysięgi, argumentując, że art. 79 nakłada taki obowiązek na nowych deputowanych, którzy obejmują mandat. Generalnie nowa Konstytucja Ukrainy przeszła pomyślnie proces swej transformacji do praktyki ustrojowej.

Ryszard Mojak

Republika Ukrainy

3. CHARAKTERYSTYKA OGÓLNA KONSTYTUCJI ORAZ USTROJU POLITYCZNEGO I SPOŁECZNO-GOSPODARCZEGO

Konstytucja Ukrainy jest aktem obszernym, składa się z 161 artykułów. Tekst został poprzedzony Preambułą i podzielony na 15 rozdziałów. Rozdział I obejmuje zasady ogólne, rozdział II zawiera katalog praw, wolności i obowiązków człowieka i obywatela. Kolejny, rozdział III reguluje ogólne zasady prawa wyborczego, a powiązany z nim rozdział IV - Kompetencje i zasady dzialania Rady Najwyższej oraz prawa i obowiązki deputowanych. Następne dwa rozdziały dotyczą władzy wykonawczej, odpowiednio - trybu wyboru i uprawnień Prezydenta Ukrainy (rozdz. V), uprawnień Gabinetu Ministrów oraz innych organów władzy wykonawczej (rozdz. VI). Rozdziały VII i VIII regulują organizację i funkcjonowanie prokuratury i sądownictwa, zaś rozdział IX normuje ustrój terytorialny Ukrainy. Podstawy konstytucyjne ustroju Autonomicznej Republiki Krymu określa rozdział X. Rozdział XI reguluje zasady samorządu terytorialnego, a następny - status Sądu Konstytucyjnego Ukrainy. W rozdziale XIII została określona procedura wprowadzania zmian do Konstytucji Ukrainy. Dwa ostatnie rozdziały - XIV i XV - zawierają przepisy końcowe i przejściowe.

Konstytucja Ukrainy jest wyrazem zbliżenia się państwowości niepodległej Ukrainy do demokratycznych systemów ustrojowych państw współczesnych. Uchwalenie konstytucji po pięciu latach od uzyskania niepodległości przesądziło o tym, iż Ukraina przez ten okres ugruntowała w praktyce ustrojowej do pewnego stopnia reguły rządzenia państwem, co znalazło odbicie w jej treści, niemniej wiele spornych kwestii dotyczących ustroju władz, praw i wolności obywatelskich było rozstrzyganych w procesie parlamentarnych prac konstytucyjnych.

Ustrój polityczny Ukrainy, określony w normach Konstytucji Republiki Ukrainy z 1996 roku, jest oparty na kilku fundamentalnych zasadach naczelnych. Katalog tych zasad obejmuje: zasadę suwerenności i niepodległości państwa oraz republikańskiej formy państwa, zasadę szerokiego katalogu wolności i praw obywatelskich, zasadę pluralizmu politycznego, zasadę podziału władz, zasadę par-lamentarno-prezydenckiego systemu rządów. Już ten podstawowy zbiór naczelnych zasad ustroju wskazuje, iż konstytucyjny ustrój niepodległej Ukrainy ma swe źródła w demokratycznych regułach sprawowania władzy państwowej we współczesnych państwach.

Uchwalenie Konstytucji - Ustawy Zasadniczej Ukrainy - stało się przełomowym wydarzeniem historycznym, urzeczywistniającym wielowiekowe dążenia narodu ukraińskiego do wyzwolenia narodowego i suwerenności państwowej. Ustro-jodawca ukraiński odwołuje się do tych faktów i daje temu wyraz w konstytucyjnej zasadzie suwerenności i niepodległości państwowej Ukrainy. Artykuł l głosi, że Ukraina jest suwerennym i niepodległym, demokratycznym, socjalnym państwem prawnym. Suwerenność Ukrainy, niepodzielność i nienaruszalność jej terytorium

są traktowane jako największy i najwyższy obowiązek państwa. Temu podporządkowane są wszystkie działania państwa i całego ludu ukraińskiego. Konstytucja uznaje za naczelne zasady polityki państwa ochronę suwerenności i integralności terytorialnej Ukrainy oraz zapewnienie jej interesów narodowych i bezpieczeństwa (art. 17 i art. 18). Aspekt narodowy i niepodległościowy, tak mocno akcentowane w ustawie zasadniczej, znajdują odzwierciedlenie w odwołaniu się konstytucji do symboliki narodowej - flagi państwowej, godła, hymnu i stolicy (art. 20). Konstytucja ustanawia językiem państwowym na Ukrainie język ukraiński, a na państwo nakłada obowiązek zapewnienia mu wszechstronnego rozwoju (art. 10).

Zazwyczaj konstytucje nie zawierają tak wiele odwołań do spraw tożsamości narodowej. Uwzględniając jednak doświadczenia historyczne narodu ukraińskiego, wydaje się być w pełni zasadne to, że Rada Najwyższa Ukrainy, wyrażając suwerenną wolę ludu ukraińskiego, miała moralny i polityczny obowiązek umacniania owych symboli niepodległości na kartach pierwszej ustawy zasadniczej, stanowionej suwerennie i w demokratycznej procedurze.

Ukraina jest republiką - stanowi o tym art. 5 Konstytucji. Republikańską formę nTepodtegtejTJkrainy wyraża zasada^uwefeńnoiciTudurLuH ukraiński -~ó"By-watele Ukrainy wszystkich narodowości są suwerenem i jedynym źródłem władzy w Republice Ukraińskiej. Lud sprawuje władzę bezpośrednio i poprzez organy władzy państwowej oraz organy samorządu lokalnego. Jedynie lud posiada prawo do określenia i zmiany ustroju konstytucyjnego, a państwo, jego organy albo funkcjonariusze tych organów nie mogą sobie uzurpować władzy ustrojodawczej. Konstytucja Ukrainy w treści art. 5 wyraziła najważniejsze przesłanie programu politycznego niepodległego państwa ukraińskiego. W kategoriach normatywnych jest on fundamentem demokratycznego ustroju państwa.

Konstytucja w rozdziale II poświęca wiele miejsca prawom, wolnościom i obowiązkom człowieka i obywatela, których ustanowienie, treść tych wolności i praw, gwarancje ich przestrzegania stanowią - zgodnie z wolą ustrojodawcy - istotę i cele działalności państwa (art. 3). Wolności i prawa człowieka i obywatela uregulowane w konstytucji wyczerpują generalnie koncepcję rozwiniętego państwa libe-ralno-demokratycznego w zakresie katalogu wolności i praw człowieka, obejmującego wolności i prawa osobiste, wolności i prawa polityczne, wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne, a także system środków ich ochrony. Konstytucja szczegółowo je wymienia, jednakże stwierdza, że katalog tych praw i wolności nie stanowi listy zamkniętej. Mogą być one rozszerzone. Ważne znaczenie ma postanowienie Konstytucji Ukrainy, iż uregulowane obecnie konstytucyjne prawa i wolności są gwarantowane i nie mogą być zmienione (art. 22). Reguła ta nie posiada absolutnego charakteru. Konstytucja w art. 64 dopuszcza bowiem ograniczenie praw i wolności w wypadkach określonych w Konstytucji Ukrainy, w czasie trwania stanu wojennego lub wyjątkowego, z wyłączeniem jednakże ograniczeń dotyczących prawa do życia, mieszkania i wszystkich uprawnień związanych z prawem

Ryszard Mojak

do sądu i procedurami sądowymi. Kolejną istotną zasadą regulacji problematyki praw i wolności jest konstytucyjna deklaracja równości obywateli wobec prawa (art. 24) oraz przyznanie cudzoziemcom albo osobom bez obywatelstwa, przebywających legalnie na Ukrainie, korzystania z takich samych jak obywatele Ukrainy praw i wolności (art. 26). Fundament statusu wolnościowego człowieka i obywatela w państwie wyznacza kategoria wolności i praw osobistych. Należą do nich: niezbywalne prawo do życia (art. 27), prawo do nieskrępowanego rozwoju osobowości (art. 23), prawo do poszanowania godności (art. 28), prawo do wolności i nietykalności osobistej (art. 29), prawo do swobodnego przemieszczania się i wolnego wyboru miejsca zamieszkania (art. 33).

Kluczową dla ukształtowania standardów demokracji, a wysoko przez społeczeństwo cenioną zdobyczą jest grupa wolności i swobód politycznych. Ich ranga i konstytucyjne znaczenie wyrażają się w tym, że są sformułowane po raz pierwszy oraz przypisuje się im funkcję ochronną przed powrotem sowieckiego reżimu politycznego. Wśród najważniejszych można wymienić: wolność myśli i słowa oraz swobodę ich wyrażania (art. 34), swobodę wyboru światopoglądu i wyznania (art. 35 ust. 1), prawo do zrzeszania się w partie polityczne i organizacje społeczne (art. 30) oraz prawo uczestniczenia w zgromadzeniach pokojowych (art. 39).

Osobną kategorię stanowią konstytucyjne prawa do posiadania własności prywatnej i swobodnego rozporządzania nią (art. 41) oraz prowadzenia działalności gospodarczej (art. 42). Ich obecność na kartach ukraińskiej ustawy zasadniczej wskazuje niezbicie, że Konstytucja z 1996 roku jest widomą oznaką zbliżenia się Ukrainy do systemu społeczno-gospodarczego, opartego na fundamentalnych zasadach gospodarki rynkowej.

Konstytucja Ukrainy zawiera też obszerną listę praw socjalno-ekonomicznych. Najważniejsze z nich to: prawo do pracy (art. 43), prawo do strajku (art. 44), prawo do wypoczynku (art. 45), prawo do opieki socjalnej (art. 46) oraz prawo do ochrony zdrowia, pomocy medycznej i ubezpieczenia zdrowotnego (art. 49). Szeroki katalog tych praw uzasadnia się przyjęciem przez ustrojodawcę modelu ustroju politycznego Ukrainy jako socjalnego państwa prawnego.

Konstytucyjny ustrój polityczny Ukrainy oparty jest na demokratycznych mechanizmach sprawowania władzy państwowej. Wynika to z przyjętych założeń ustrojowych państwa ukraińskiego i stanowi program rozwoju niepodległej Ukrainy., Konstytucyjne fundamenty demokratyczne^ojLżimu politycznego wyznaczają: zasada pluralizmu politycznego, ekonomicznego i ideologicznego (art. 15), a jego g_warancjami są: zniesienie cenzury oraz rezygnacja z ideologii uznanej przez państwo za obowiązującą. Konstytucyjny mechanizm rządzenia państwem wytyczają dwie zasady: zasada podziału władzy oraz zasada rządów parlamentarno-prezy-"Henckich.

"""- Zgodnie z art. 6 Konstytucji, władza państwowa na Ukrainie jest sprawowana na zasadzie podziału na władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Organy

7

Republika Ukrainy

władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej sprawują swoje funkcje w granicach określonych w ustawie zasadniczej i zgodnie z ustawami. Kluczowa dla realizacji tej zasady w praktyce ustrojowej jest kwestia wyposażenia każdej z władz w system hamulców i instrumenty ustrojowe równowagi sił w stosunku do pozostałych. Rozwiązania konstytucyjne realizują generalnie koncepcję równowagi sił, na której opierają się relacje ustrojowe pomiędzy trzema władzami.

Konstytucja Ukrainy nie wypowiada się wprost o formie ustroju rządu. Analiza rozwiązań ustrojowych prowadzi do konkluzji, iż Konstytucja Ukrainy określiła ogólny zarys stosunków wzajemnychjnigdzy Radą N a j

~ny i GaHn^te^rST^mstrów, zbliżonych do par1ampnrarnn-pre7.yHpnr.1cie.gn rządów. Wybór tej formy ustrojowej rządu i unormowanie jej w ustawie zasadniczej nie były przypadkowe. Wiąże się z jednej strony z odrzuceniem radzieckiego systemu rad, a z drugiej strony z potrzebą, czy wręcz z koniecznością stworzenia skutecznej władzy wykonawczej. Konstytucja z 1996 roku w istocie zatwierdziła ten model ustrojowy rządów, ukształtowany w praktyce ustrojowej. W latach 1990-1996 zarówno praktyka funkcjonowania organów państwa, jak i forma sprawowania rządów uległy kilkakrotnym zmianom. Na początku budowania podstaw suwerenności i niepodległości państwa, do grudnia 1991 roku, Ukraina miała cechy republiki parlamentarnej; po grudniu - republiki parlamentarno-prezydenckiej. W porównaniu z innymi republikami o podobnych cechach tego ustroju rządów (Portugalia, Francja, Finlandia) istnieją rozbieżności, jeśli chodzi o podział uprawnień między poszczególnymi władzami oraz w zakresie określenia statusu władzy ustawodawczej i wykonawczej. Dotyczą one warunków impeachmentu prezydenta, rozwiązania parlamentu, udziału prezydenta i rządu w procedurze legislacyjnej, wpływu na formowanie i kontrolowanie rządu oraz formowania systemu wymiaru sprawiedliwości.

IV. SYSTEM ORGANÓW PAŃSTWOWYCH

1. RADA NAJWYŻSZA UKRAINY

Zgodnie z art. 75 Konstytucji Ukrainy, wyłącznym organem władzy ustawodawczej na Ukrainie jest Rada Najwyższa Ukrafei|. Rodowód współczesnego jednoizbowego parlamentu Ukrainy - Rady Najwyższej (taki status Rady Najwyższej określa Konstytucja z 1996 roku) - wywodzi się z Rady Najwyższej USRR. Obecna Rada Najwyższa nazwą, strukturą i liczbą deputowanych bezpośrednio nawiązuje do pierwszego parlamentu niepodległej Ukrainy, wyłonionego w powszechnych wyborach w 1994 roku.

Rada Najwyższa składa się z 450 deputowanych ludowych, wybieranych na podstawie powszechnego, równego i bezpośredniego^prawa wyborczegoTwjsłoso-wanju tajnym. Kadencja wynosi 4 lata. Wybory do Rady Najwyższej odbywają, się

Ryszard Mojak

w ostatnią niedzielę marca w czwartym roku kadencji, natomiast wybory przedterminowe do Rady Najwyższej'URraTny zarządza Prezydent Ukrainy i przeprowadza się je w ciągu 60 dni od dnia opublikowania" decyzji "o przedterminowym jej rozwiązaniu. Tryb' przeprowadzenia wyborów deputowanych ludowych Ukrainy określa odrębna ustawa - ordynacja wyborcza. System wyborów parlamentarnych na Ukrainie przeszedł zasadniczą ewolucję w latach 1993-1997. Ordynacja wyborcza z 24 XI 1997 roku wprowadziła system mieszany - większościowo-proporcjo-nalny, według którego odbyły się wybory do Rady Najwyższej 29 III 1998 roku. Poprzednie wybory do Rady Najwyższej w marcu 1994 roku, przeprowadzone na podstawie ordynacji z 18 XI 1993 roku, oparto na systemie większościowym. Przyjęto przy tym wysokie progi wyborcze do zdobycia mandatu - wymóg uzyskania przez kandydata bezwzględnej większości głosów oraz wymóg 50% frekwencji w okręgu - jako warunek ważności wyborów. Rezultat takich rozwiązań był taki, że w 1994 roku wybory trwały przez cały rok i były powtarzane 11 razy, zanim obsadzono 2/3 mandatów koniecznych do ukonstytuowania się parlamentu. W marcowej elekcji obsadzono zaledwie 387 mandatów na 450 miejsc w Radzie Najwyższej, a do końca 1994 roku w wyniku ponownych wyborów liczba deputowanych wzrosła do 403 osób. Do końca kadencji nie udało się jednakże obsadzić wszystkich mandatów.

Zakres zmian prawa wyborczego oraz tryb wyborów wprowadzony ordynacją z 1997 roku był dość szeroki, aczkolwiek nowa ordynacja była kompromisem pomiędzy systemem wyborów większościowych i wyborów proporcjonalnych. Z ogólnej liczby deputowanych w Radzie Najwyższej Ukrainy połowę mandatów (225) obsadza się teraz w jednomandatowych okręgach wyborczych. Drugą połowę (225) mandatów pozostawiono do rozdziału między listy partyjne (wyborcze) na zasadzie proporcjonalności. Dla uniknięcia nadmiernego rozdrobnienia politycznego w parlamencie ustanowiono 4% próg wyborczy, warunkujący udział listy wyborczej w proporcjonalnym podziale mandatów. W tym wypadku całe terytorium Ukrainy jest traktowane jako jeden okręg wyborczy. Zgłoszenie listy wyborczej wymaga przedstawienia przez partię polityczną lub koalicję wyborczą minimum 200 000 podpisów wyborców popierających listę, zebranych po co najmniej 10 000 podpisów przynajmniej w połowie województw. Indywidualna kandydatura, zgłoszona w wyborach w okręgu jednomandatowym, winna zebrać co najmniej 1500 podpisów. Deputowanym może zostać tylko obywatel Ukrainy, który ukończył 21 lat, posiada czynne prawo wyborcze, mieszkał nieprzerwanie na Ukrainie przez ostatnie 5 lat przed wyborami i nie był skazany za popełnienie umyślnego przestępstwa (art. 76 Konstytucji). W świetle nowego prawa wyborczego, wybory ograniczają się do jednej tury głosowania, w której obsadza się wszystkie mandaty w okręgach jednomandatowych. O wyborze decyduje bowiem zwykła większość uzyskanych głosów. Udział w wyborach jest całkowicie dobrowolny, a uzyskanie mandatu nie jest warunkowane uzyskaniem poparcia połowy uprawnionych do głosowania w danym okręgu.

RepuBTika Ukrainy

zrr

Poważnym zmianom uległa również organizacja i procedura wyborów. Między innymi zmniejszono o połowę liczbę okręgów wyborczych - z 450 do 225. Zamiast skreśleń na karcie do głosowania zastosowano po raz pierwszy procedurę głosowania pozytywnego; tj. wyborca zaznacza nazwisko kandydata, na którego chce oddać swój głos.

Deputowany ludowy Ukrainy rozpoczyna sprawowanie mandatu od złożenia przysięgi i pełni go do czasu wygaśnięcia kadencji RadiJNaj^ższej, o ile mandat nie wygasi prżed~Eym terminem, w przypaHkach określonych w Konstytucji (art. 79 i art. 81). Decyzję dotyczącą przedterminowego wygaśnięcia mandatu deputowanego ludowego podejmuje w drodze uchwały Rada Najwyższa większością głosów konstytucyjnego jej składu, zaś w wypadku niespełnienia wymogu niepołączalności mandatu z innymi rodzajami działalności, to mandat wygasa przedterminowo na podstawie postanowienia sądu. Właściwym jest tu Miejski Sąd w Kijowie, jak również Sąd Najwyższy Ukrainy. Jurysdykcja sądów w tej materii budzi kontrowersje. Deputowani wielokrotnie podnosili zarzut, że właściwym do pozbawienia mandatu deputowanego jest wyłącznie Sąd Konstytucyjny.

Deputowani ludowi Ukrainy sprawują mandat na zasadzie zawodowej. Konstytucja zakazuje pod rygorem utraty mandatu piastowania innego mandatu przedstawicielskiego, jak też pełnienia służby państwowej. Nadto konstytucja dopuszcza rozszerzenie w drodze ustawy niepołączalności mandatu deputowanego z innym rodzajem działalności. Deputowani ludowi Ukrainy korzystają z gwarancji nietykalności oraz ochrony immunitetu parlamentarnego (formalnego i materialnego). Szeroki zakres immunitetu parlamentarnego wywołuje ożywione dyskusje i spory polityczne. Sprawa ta stała się treścią pytania w referendum zarządzonym przez prezydenta L. Kuczmę i odbytym 16 IV 2000 roku. Nadto w referendum wnioskowano o zmniejszenie ogólnej liczby deputowanych ludowych Ukrainy z 450 do 300 i proponowano utworzenie drugiej izby, reprezentującej interesy regionów Ukrainy. W świetle Konstytucji Ukrainy deputowanemu przysługuje prawo inicjatywy ustawodawczej, prawo składania interpelacji do rządu za zgodą 1/5 deputowanych, a także wnoszenie zapytania do Prezydenta Ukrainy, jeśli wyrazi na to zgodę 1/3 deputowanych. Jak widać, deputowani ludowi mają wyraźnie ograniczone możliwości indywidualnej kontroli władzy wykonawczej.

Konstytucja w art. 90 określa czas trwania pełnomocnictw Rady Najwyższej. Kadencjajlady Najwyższej wynosi 4 lataikońcgy__sigja;. dniu nrwarda pierwszego posiedzejniaJiady Najwyższej UklaTnylio^ejSSrr^i. Prezydent Ukrainy może przedterminowo rozwiązać Radę Najwyższą, jeżeli jej posiedzenia plenarne nie mogą rozpocząć się w ciągu 30 dniu po zwołaniu pierwszej sesji zwyczajnej. Władza prezydenta w zakresie rozwiązania parlamentu jest nadto ograniczona dodatkowymi zastrzeżeniami konstytucji: nie można rozwiązać Rady Najwyższej w ciągu roku od dnia wyborów przedterminowych, po wcześniejszym jej rozwiązaniu oraz w ciągu ostatnich 6 miesięcy kadencji Prezydenta Ukrainy.

Ryszard Mojalc

Rada Najwyższa jest zdolna do wykonywania swoich kompetencji z chwilą ukonstytuowania. Zgodnie z art. 82 Konstytucji, Rada Najwyższa ma prawo ukonstytuować się, jeśli w wyborach parlamentarnych dokonano wyboru nie mniej niż 2/3 jej konstytucyjnego składu. Przepis ten pojawił się w Konstytucji Ukrainy ze względu na poprzedni skomplikowany system wyborczy, który w praktyce uniemożliwił wybranie pełnego konstytucyjnego składu deputowanych do Rady Najwyższej. "

__Rada Najwyższa pracuje w systemie sesyjnym. Sesje składają się z posiedzeń plenarnych i posiedzeń komitetów stałych oraz komisji tymczasowych między posiedzeniami Sesje są zwoływane w trybie zwykłym i nadzwyczajnym. Sesje zwyczajne rozpoczynają się w pierwszy wtorek lutego i w pierwszy wtorek września każdego roku^gesje nadzwyczajne, z ustalonym z góry porządkiem posiedzeń, zwołuje _ Przewodniczący Rady Najwyższej na żądanie 1/3 konstytucyjnego składu_deputo-_ wanych albo na żądanie Prezydenta Ukrainy. W razie wprowadzenia stanu wojennego lub stanu wyjątkowego w państwie, Rada Najwyższa zbiera się bez zwoływania w ciągu dwóch dni. Jeżeli w tym czasie upływa kadencja Rady Najwyższej Ukrainy, przedłuża się ją z mocy prawa do dnia pierwszego posiedzenia pierwszej sesji Rady Najwyższej, wybranej po uchyleniu stanu nadzwyczajnego w państwie. Na pierwszą sesję Rada Najwyższa zbiera się najpóźniej trzydziestego dnia po urzędowym ogłoszeniu wyników wyborów.

Rada Najwyższa Ukrainy wybiera ze swojego składu Przewodniczącego Rady, pierwszego zastępcę i zastępcę przewodniczącego. Przewodniczący kieruje pracami _ Rady Najwyższej i sprawuje inne funkcje określone w Konstytucji Ukrainy i regulaminie Rady Najwyższej. Rada Najwyższa tworzy komitety oraz może tworzyć tymczasowe komisje nadzwyczajne i tymczasowe komisje śledcze. Tryb pracy Rady Najwyższej oraz organizację i tryb działania jej organów wewnętrznych reguluje regulamin Rady Najwyższej Ukrainy uchwalony w formie ustawy.

Konstytucja Ukrainy określa w art. 85 szeroko(fakres uprawnień Rady Najwyz? (szej, obejmujący najważniejsze zagadnienia związane z funkcjonowaniem państwa. Szczególną uwagę - spośród 36 uprawnień tam wskazanych - zwracają takie uprawnienia jak: określanie zasad polityki wewnętrznej i zagranicznej, zatwierdzanie ogólnopaństwowych programów rozwoju państwa, uchwalanie budżetu państwa i sprawowanie kontroli jego wykonania, pociąganie Prezydenta Ukrainy do odpowiedzialności w trybie specjalnej procedury impeachmentu, sprawowanie kontroli nad działalnością Gabinetu Ministrów Ukrainy. Generalnie można wskazać ^4 zasadnicze sfery działania, określające zadania ustrojowe Rady Najwyższej: 1) ustawodawcze, 2) budżetowe-finansowe, 3) kontrolne, 4) kreacyjne.

Podstawową funkcją ustrojową Rady Najwyższej jako parlamentu Ukrainy jest Junkcja ustawodawcza. Konstytucja już na wstępie rozdz. TV - Rada Najwyższa Ukrainy stanowi, że jest ona jedynym organem władzy ustawodawczej na Ukrainie. Takie ujęcie statusu Rady Najwyższej przesądziło o szczegółowym określeniu

RepuDlika Ukrainy

materii spraw, które są regulowane wyłącznie w drodze usta wy. ^godnie z art 92 o ustaw należy określenie m. in.: praw i obowiązków czło-

^

wieka i obywatela, spraw oT3yVa't"elśWa7pr!ynu"^ narodowych na Ukrainie, systemu prawnego własności, zasad "polityki społecznejTgo-spodarczej, zasad organizacji i^ziałalnośd^r^^IT^ń^twjiw^^o^rio^rwła-dzy wykonawczej, prokuratury, sądownictwa, zasad funkcjonowania parlamentu i statusu prawnego deputowanych ludowych), służb i organów bezpieczeństwa państwa, organizacji Sił Zbrojnych Ukrainy, zasady wprowadzania i funkcjonowania jpaństwa w okresie obowiązywania stanów nadzwyczajnych. Ustawy określają "także ustrój samorządu ferytoriaTriego i podział terytorialny państwa oraz organizację i tryb przeprowadzania wyborów i referendów. Nadto wyłącznie w drodze ustawy mogą być ustalane: system budżetowy Ukrainy i budżet państwowy Ukrainy, system podatkowy, system walutowy, zasady tworzenia i funkcjonowania rynku fi--tiansowego t inwestycyjnego, a także szereg innych spraw/ To konstytucyjne wyliczenie kompetencji ustawodawczych Rady Najwyższej obejmuje szeroki zakres materii ustawowych, zastrzeżonych wyłącznie dla parlamentu. Wydaje się, że nie ma to jednakże znaczenia dla uprawnień ustawodawczych egzekutywy z tego względu, iż konstytucja nie przewiduje delegowania ustawodawstwa na Prezydenta Ukrainy lub Gabinet Ministrów. Zgodnie z art. 106, Prezydent Ukrainy został umocowany konstytucyjnie do wydawania dekretów i rozporządzeń, ale z brzmienia przepisów tego artykułu wynika, że mają one charakter wykonawczy w stosunku do konstytucji oraz ustaw.

Zgodnie z Konstytucją Ukrainy, prawo inicjatywy ustawodawczej przysługuje:

Prezydentowi Ukrainy, deputowanym, rządowi oraz Bankowi Narodowemu (art.

93). Tekst ustawy oraz uchwały o jej wejściu w życie podpisuje Przewodniczący

Rady Najwyższej, a następnie przesyła do Prezydenta Ukrainy. Prezydent podpisu-

je ustawy w ciągu 15 dni od przedłożenia do podpisu i przekazuje do parlamentu.

PT:e^ydeTrrffióze~jednakże kontrolować ustawy uchwalone przez parlament, wyko-

~rzyśtująć do tego prawo weta ustawodawczego. Rada Najwyższa może odrzucić

weto prezydenta, jeśli zwróconą ustawę - po jej powtórnym rozpatrzeniu - ponow-

nie uchwali większością głosów 2/3 składu konstytucyjnego deputowanych. '~""~

Konstytucja określiła szczególne procedury uchwalania zmiany Konstytucji Ukrainy oraz uchwalania ustawy budżetowej. Procedura zmiany Konstytucji Ukrainy należy do materii konstytucyjnej. W przypadku rozdziałów I, III, XIII ustawę o zmianie konstytucji uchwala Rada Najwyższa Ukrainy, a następnie zatwierdza ją naród w ogólnoukraińskim referendum.

Tryb uchwalania ustawy budżetowej określa szczególne warunki jej uchwalania, terminy oraz uprawnienia Gabinetu Ministrów Ukrainy.

Rola Rady Najwyższej w sprawach finansowych i budżetowych wyraża się także w~przyznaniu jej parlamentarnej kontroli finansów publicznych_państwa,,_Rada Najwyższa wypełnia również zadania kreacyjne. Spełnia ona istotną rolę w formo-

Ryszard Mojak

waniu składu innych organów państwa: Banku Narodowego, Krajowej Rady Telewizji i Radiofonii, Centralnej Komisji Wyborczej, Sądu Konstytucyjnego. Parlament Ukrainy wyraża też zgodę na powoływanie lub mianowanie przez Prezydenta Ukrainy wielu organów, m.in. Prezesa Banku Narodowego, Prezesa Komitetu Antymonopolowego, Prezesa Funduszu Majątku Państwowego, Prokuratora Generalnego.

Odrębny kompleks uprawnień kontrolnych przysługuje Radzie Najwyższej Ukrainy w odniesieniu do działalności Gabinetu Ministrów Ukrainy.

2. PREZYDENT UKRAINY

Prezydent Ukrainy zajmuje szczególną pozycję w systemie ustrojowym państwa. Status prawnous trój owy Prezydenta Ukrainy wyznaczają dwie zasadnicze przesłanki ustrojowe: konstytucyjnie określone zadania ustrojowe i jego miejsce w systemie organów państwowych oraz wybór prezydenta w głosowaniu powszechnym, zasadniczo wzmacniający autorytet ustrojowy i legitymację polityczną do sprawowania tego urzędu.

Zgodnie z Konstytucją Ukrainy z 1996 roku Prezydent Ukrainy jest głową państwa i zwierzchnią władzą w państwie oraz jego najwyższym przedstawicielem reprezentującym Republikę Ukrainy w stosunkach międzynarodowych. Pozycja ustrojowa prezydenta w stosunkach wewnętrznych wynika z określenia w konstytucji jego roli ustrojowej jako gwaranta suwerenności państwa i integracji terytorialnej Ukrainy, gwaranta przestrzegania Konstytucji Ukrainy oraz praw i wolności człowieka i obywatela (art. 102). Prezydent jest zwierzchnikiem i głównodowodzącym Sił Zbrojnych Ukrainy oraz przewodniczącym Rady Bezpieczeństwa i Obrony Narodowej Ukrainy (art. 106, pkt. 17 i 18).

Prezydenta Ukrainy wybierają na 5 lat obywatele Ukrainy na podstawie powszechnego, równego i bezpośredniego prawa wyborczego, w głosowaniu tajnym (art. 103). Wybór powszechny Prezydenta Ukrainy jest nieodłączną cechą ustrojową ukraińskiej prezydentury od 1990 roku. Instytucja prezydenta została ustanowiona jeszcze w czasach Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej. W 1990 roku została uchwalona ustawa o Prezydencie Ukraińskiej SRR, a historia zrządziła, iż pierwsze powszechne wybory głowy państwa zostały przeprowadzone l XII 1991 roku, już po ogłoszeniu przez Radę Najwyższą niepodległości państwowej Ukrainy. W dziesięcioletniej historii niepodległej i suwerennej Ukrainy już trzykrotnie przeprowadzano powszechne wybory prezydenckie. Pierwszym Prezydentem Ukrainy był Leonid Krawczuk, ówczesny przewodniczący Rady Najwyższej. Drugim prezydentem został Leonid Kuczma. Wygrał on wybory prezydenckie ^w-dragiej turze w dniu 10 VII 1994 roku, z wynikiem 52,1% głosów, pokonując w walce o fotel dotychczasowego Prezydenta Ukrainy L. Krawczuka (45,1% gło-

Republika Ukrainy

sów). Trzecie wybory prezydenckie zakończyły się reelekcją urzędującego Prezy-fjfntrTl Jkrainy L Kuczmy. WlJ!liniej Lmze~Wvbb'rów 14 Xl i 999 r. odniósł on zde-

„i**-™*-" i f —- ~ -—-~—Ł— ^ ,

cydowane zwycięstwo nad głównym swym rywalem - Petro Simonenko, uzyskując 56% głosów, a jego kontrkandydat na urząd prezydenta uzyskał 38% głosów.

Zgodnie z art. 103 Konstytucji, Prezydentem Ukrainy może zostać wybrany obywatel Ukrainy, który ukończył 35 lat,.posiada czynne prawo wyborcze, zamieszkuje na Ukrainie przez nsratnie 10 lat- przed dnierri wytjorów ' wK3Łfcrykipm pgińsrwnwym,tj^JgjLykiem- nlframslnm. Ustawa o wyborach prezydenckich wpro-

"waćlza kolejnywarunek, zgodnie z którym kandydat musi uzyskać milion podpisów wyborców popierających jego zgłoszenie do rejestracji w Centralnej Komisji Wyborczej. Ustawa wymaga też, aby podpisy były udzielone przynajmniej w 17 z 24 regionów Ukrainy, po nie mniej niż 30 000 podpisów z każdego regionu. Wybory Prezydenta Ukrainy przeprowadza się w ostatnią niedzielę października w piątym foku kadencji, a w razie przedterminowego skrócenia tej kadencji w ciągu 90 dni od dnia wygaśnięcia mandatu. Konstytucja wprowadza ograniczenie długości sprawowania urzędu Prezydenta Ukrainy, stanowiąc, iż ta sama osoba nie może być prezydentem dłużej niż przez dwie kolejne kadencje (art. 103). Wybrany w wyborach powszechnych prezydent obejmuje urząd nie później niż w ciągu 30 dni po urzędowym ogłoszeniu wyników wyborów, z chwilą złożenia przysięgi narodowi ukraińskiemu na uroczystym posiedzeniu Rady Najwyższej Ukrainy. Prezydent składa przysięgę na ręce przewodniczącego Sądu Konstytucyjnego Ukrainy. Swoje uprawnienia wykonuje do czasu objęcia urzędu przez nowo wybranego prezydenta, chyba że jego uprawnienia wygasają przedterminowo. Zgodnie z art. 108,Konstytucji, rrioże to nasLąpiĆJŁ_tazi&^ ł}-zrzeczenia się urzędu, 2) śmierci* 3) niezdolności do wykonywania uprawnień ze względu na stan zdrowia, 4) złożeniazurzędu w trybie impeachmentu. " " —' —————•————'

Prezydent Ukrainy w czasie sprawowania urzędu korzysta z immunitetu nietykalności. Tytuł Prezydenta Ukrainy, jego cześć i godność są chronione ustawą. Zachowuje on tytuł Prezydenta Ukrainy dożywotnio po zakończeniu sprawowania urzędu, chyba że został złożony z urzędu w trybie impeachmentu.

Konstytucja Ukrainy wyznacza prezydentowi szeroki zakres kompetencji. Zasadniczo zakres tych uprawnień jest zdeterminowany szczególną jego pozycją ustrojową w państwie. W świetle art. 106, uprawnienia prezydenta można podzielić na kilka zasadniczych grup, wyznaczających podstawowe jego kompetencje. Prezydent Ukrainy jako głowa państwa dysponuje uprawnieniami w zakresie stosunków międzynarodowych, w zakresie spraw związanych z bezpieczeństwem państwa oraz w sprawach obywatelstwa. Pierwszy obszar działań głowy państwa obejmuje: reprezentacją państwa w stosunkach międzynarodowych, sprawowanie kie-rpwnićtwa~naH polityką zagraniczną państwa, zawieranie umów międzynarodowych, podejmowanie decyzji o uznaniu państw obcych, powoływanie i odwoływanie szefów przedstawicielstw dyplomatycznych Ukrainy w innych państwach i przy

Ryszard Mojak

Republika Ukrainy

7T7

organizacjach międzynarodowych oraz przyjmowanie listów uwierzytelniających i odwołujących ambasadorów innych państw akredytowanych przy ukraińskiej głowie państwa.

Drugi obszar uprawnień głowy państwa zdeterminowany jest rolą Prezydenta Ukrainy jako gwaranta suwerenności państwa i integralności terytorialnej Ukrainy. W tym charakterze prezydent stoi na straży niepodległości państwa, prawnej ciągłości państwa i bezpieczeństwa narodowego. Jest on Najwyższym Głównodowodzącym Sił Zbrojnych Ukrainy, kieruje sprawami bezpieczeństwa narodowego, powołuje na najwyższe stanowiska w Siłach Zbrojnych oraz w innych formacjach" wojskowych. Prezydent składa w Radzie Najwyższej wniosek o ogłaszanie stanu wojny i podejmuje decyzje o użyciu Sił Zbrojnych Ukrainy w razie napaści zbrojnej na kTaJT 'Na podstawie stosownych ustaw podejmuje decyzje o mobilizacji Sił Zbrojnych, wprowadzeniu stanu wojennego albo stanu wyjątkowego, a także w razie konieczności ogłasza określone terytoria Ukrainy obszarami nadzwyczajnej sytuacji ekologicznej. Niektóre z tych decyzji wymagają zatwierdzenia przez Radę Najwyższą.

Nowym organem w Konstytucji Ukrainy jest Rada Bezpieczeństwa Narodowego i Obrony Ukrainy, na czele której stoi Prezydent Ukrainy. Jest to organ usytuowany przy Prezydencie Ukrainy, powołany do koordynowania spraw bezpieczeństwa narodowego i obrony państwa oraz koordynowania i kontroli działania organów władzy wykonawczej w sferze bezpieczeństwa narodowego i obrony. Decyzje Rady są wprowadzane w życie za pośrednictwem dekretów prezydenta.

^Prezydent Ukrainy wykonuje klasyczne uprawnienia głowy państwa, takie jak: podejmowanie decyzji o nadaniu i utracie obywatelstwa Ukrainy oraz przyznaniu prawa azylu na Ukrainie, stosowanie prawa łaski, przyznawanie nagród i odznaczeń państwowych oraz powoływanie na najwyższe stanowiska w służbie państwowej. Status ustrojowy Prezydenta Ukrainy wyznaczają w szczególności jego uprawnienia w stosunku do różnych sfer władzy. Konstytucyjne regulacje stosunków ustrojowych między prezydentem a Radą Najwyższą oraz między prezydentem a Gabinetem Ministrów Ukrainy wskazują zwłaszcza na rolę prezydenta w państwie. W warunkach ustrojowych Ukrainy szczególny charakter mają relacje Prezydenta Ukrainy z Radą Najwyższą Ukrainy.

Praktyka ustrojowa ostatnich dziesięciu lat pokazuje, że budowanie państwowości ukraińskiej i sytemu ustrojowego niepodległej Ukrainy było procesem bardzo trudnym. Uwaga ta w szczególności odnosi się do procesu kształtowania stosunków między Radą Najwyższą a prezydentem. Pozycja ustrojowa Rady Najwyższej uległa w tym procesie wyraźnemu osłabieniu na rzecz wzmocnienia roli ustrojowej prezydenta. Prowadziło to do licznych konfliktów pomiędzy parlamentem a głową państwa. Szczególnie widoczne były one w okresie poprzedzającym uchwalenie Konstytucji Ukrainy. Konstytucja z 1996 roku utrwaliła ukształtowany w praktyce ustrojowej model rządów parlamentarno-prezydenckich. Jego powsta-

nie było wynikiem kompromisu między Radą Najwyższą a prezydentem, ale kompromisu, który nikogo w pełni nie zadowalał. Stąd też w praktyce ustrojowej stosunki między tymi organami były zawsze bardzo napięte, a często przybierały postać otwartego konfliktu, także już pod rządami ukraińskiej ustawy zasadniczej z 1996 roku.

W świetle Konstytucji Ukrainy można wyróżnić kilka aspektów wzajemnych stosunków między Radą Najwyższą a Prezydentem Ukrainy. Prezydent posiada niewątpliwie znaczący wpływ na tworzenie ustawodawstwa pfżeTTIkTaifrstó-parla-ment. Naturalnie, poza prawem inicjatywy ustawodawczej, ważnym instrumentem kształtowania ustawodawstwa parlamentarnego są konstytucyjne uprawnienia prezydenta do podpisywania ustaw, z prawem ich wetowania. Z uwagi na trudne konstytucyjne warunki odrzucenia weta prezydenckiego, instytucja ta jest w praktyce skutecznym środkiem hamowania parlamentu. Natomiast z pewnością bezpośrednia ingerencja prezydenta w działalność Rady Najwyższej została przez konstytucję znacznie ograniczona. Prezydent ma bardzo ograniczone prawo rozwiązania Rady Najwyższej, jak już o tym wcześniej wS"pOrnnianorZ kolei Rada Najwyższa ma uprawnienia kontrolne w stosunku do Prezydenta Ukrainy. Prezydent jest zobowiązany konstytucyjnie do przedkładania Radzie Najwyższej corocznych albo nadzwyczajnych orędzi o stanie państwa. Nadto Rada Najwyższa może kierować -na wniosek deputowanego lub grupy deputowanych po uzyskaniu przez nich odpowiedniego poparcia - do Prezydenta Ukrainy zapytania. Wreszcie Rada Najwyższa może zainicjować procedurę złożenia z urzędu Prezydenta Ukrainy w trybie im-peachmentu, w przypadku gdy dopuści się on zdrady państwa albo popełni inne przestępstwo. Postępowanie w tej sprawie rozpoczyna się z inicjatywy deputowanych ludowych, stanowiących większość konstytucyjnego składu Rady. Decyzję o złożeniu z urzędu Prezydenta Ukrainy podejmuje Rada Najwyższa większością co najmniej 3/4 głosów jej konstytucyjnego składu, po spełnieniu warunków określonych szczegółowo w art. 111 Konstytucji Ukrainy. Konstytucja przewiduje także, w celu skoordynowania działań parlamentu i głowy państwa, podejmowanie wspólnych rozstrzygnięć. Dotyczy to zwłaszcza kreowania wielu organów państwa, w tym Sądu Konstytucyjnego.

Powyższy stan rzeczy z pewnością nie zadowala urzędującego Prezydenta Ukrainy L. Kuczmy, który często wypowiadał się za potrzebą zmiany systemu ustrojowego i poszerzeniem kompetencji głowy państwa kosztem uprawnień Rady Najwyższej. Próbą zmiany istniejącej w Konstytucji Ukrainy formy ustrojowej rządów było referendum ogólnoukraińskie, przeprowadzone 16 IV 2000 roku, w którym poddano rewizji dotychczasowe regulacje konstytucyjne uprawnień prezydenta wobec Rady Najwyższej. Pod rozstrzygnięcie w drodze referendum, zarządzone dekretem Prezydenta Ukrainy z 15 stycznia 2000 roku, poddano: 1) uzupełnienie art. 90 ust. 2 Konstytucji, dające Prezydentowi Ukrainy prawo rozwiązania Rady Najwyższej w przypadku wyrażenia jej wotum nieufności w ogólnoukraińskim referendum; 2) uzupełnienie art. 90 o nowy ustęp, określający prawo prezydenta do

278

Ryszard Mojak

przedterminowego skrócenia kadencji Rady Najwyższej, jeżeli ta w ciągu jednego miesiąca nie jest zdolna sformować stałej większości parlamentarnej lub w przypadku nieuchwalenia przez nią w ciągu trzech miesięcy budżetu państwa; 3) zmianę art. 76 ust. l Konstytucji, polegającą na zmniejszeniu ogólnej liczby deputowanych ludowych Ukrainy z 450 do 300; 4) propozycję utworzenia dwuizbowego parlamentu Ukrainy, w którym druga izba reprezentowałaby interesy regionów, a także 5) postulat, aby Konstytucja Ukrainy była przyjmowana w ogólnoukraiń-skim referendum.

Były to najistotniejsze kwestie konstytucyjne zgłoszone pod głosowanie ludowe. Według oficjalnych danych w referendum wzięło udział 81,15% uprawnioncyh do głosowania, a na każde z pytań ponad 80% głosujących udzieliło twierdzącej odpowiedzi. W tej sytuacji prezydent L. Kuczma skierował 25 kwietnia 2000 roku pismo do Rady Najwyższej, wzywając ją do szybkiego dokonania nowelizacji Konstytucji Ukrainy, zgodnie z wynikami referendum. Rada Najwyższa jednakże nie przychyliła się do żądań zawartych w pytaniach referendalnych, odmawiając formalnego ich ratyfikowania w trybie zmiany ustawy zasadniczej.

Podstawą silnej władzy Prezydenta Ukrainy jest sfera stosunków ustrojowych Prezydenta i Gabinetu Ministrów. Treść konstytucyjnej formy rządów parlamen-tarno-prezydenckich wyznacza rzeczywiście w dużej mierze ta sfera relacji ustrojowych między parlamentem, prezydentem i rządem ukraińskim.

3. GABINET MINISTRÓW UKRAINY

Konstytucyjna formuła rządów wyznacza Gabinetowi Ministrów określone miejsce w strukturze organów władzy państwowej. Zgodnie z art. 113 Konstytucji, Gabinet Ministrów Ukrainy jest najwyższym organem władzy wykonawczej. W ten sposób Konstytucja Ukrainy dokonała dystynkcji dwóch organów - Prezydenta i Gabinetu Ministrów w strukturze organów władzy wykonawczej. Jednocześnie Konstytucja wyznacza Gabinetowi Ministrów szczególne miejsce w trójkącie naczelnych organów władzy: Prezydent Ukrainy - Rada Najwyższa Ukrainy - Gabinet Ministrów Ukrainy. Konstytucja stanowi mianowicie, że Gabinet Ministrów jest odpowiedzialny przed Prezydentem Ukrainy oraz podlega kontroli i zdaje sprawę Radzie Najwyższej. To podwójne podporządkowanie rządu znajduje odbicie wTćonsfyfućyJńef procedurze oraz w określeniu warunków dymisji rządu, a także w zakresie kontroli nad rządem.

Zgodnie z Konstytucją z 1996 roku, Prezydent Ukrainy z tytułu swojego statusu głowy państwa (nie zaś jako zwierzchnik władzy wykonawczej)jpowołuje - za zgodą większości konstytucyjnego składu Rady Najwyższej - Premiera Ukrainy «raz powołuje, na wniosek premiera, członków Gabinetu Ministrów (pierwszego wicepremiera, trzech wicepremierów i ministrów). Rada Najwyższa natomiast zatwierdza program działalności Gabinetu Ministrów (art. 85 pkt 11) i sprawuje kontrolę

Republika Ukrainy

nad działalnością rządu (art. 85 pkt 13) oraz uchwala budżet państwowy Ukrainy "i kontroluje jego wykonanie przez rząd (art. 96 i art. 97). Gabinet Ministrów kieruje się w swojej działalności przepisami-Konstytucji Ukrainy, ustaw i aktów wydanych przez prezydenta.

W stosunku do rządu prezydent dysponuje szerokimi uprawnieniami. Obraz silnej władzy prezydenta w tych relacjach ustrojowych dopełniają, poza wskazanymi wcześniej, kolejne jego kompetencje w stosunku do rządu. Zgodnie z art. 114 i art. 106 Konstytucji, Prezydent Ukrainy: 1) tworzy, reorganizuje i likwiduje na wniosek premiera - ministerstwa i inne centralne organy władzy wykonawczej, 2) uchyla akty Gabinetu Ministrów Ukrainy i akty Rady Ministrów Autonomicznej Republiki Krymu, 3) powołuje i odwołuje - za zgodą Rady Najwyższej - kierowników naczelnych organów gospodarczych.

Istotą ustrojową parlamentarno-prezydenckiej formy rządów jest podwójna od-pjTWTgrłżtaTnoIc_~Garjfn'ero' Ministrów - -przed ••prezydentem' oraz przed parlamen-ju&fr. Zgodnie z art. 115 Konstytucji, Gabinet Ministrów składa dymisję w następujących sytuacjach: 1) po wyborach prezydenckich, na ręce nowo wybranego Prezydenta Ukrainy, 2) premier jest zobowiązany przedstawić prezydentowi dymisję Gabinetu Ministrów na żądanie Prezydenta Ukrainy lub w związku z uchwaleniem wotum nieufności przez Radę Najwyższą Ukrainy. Nadto Premier Ukrainy i członkowie Gabinetu Ministrów mogą sami zgłosić swoją dymisję Prezydentowi Ukrainy. Dymisja premiera oznacza odwołanie całego Gabinetu Ministrów. Prezydent przyjmuje dymisję Gabinetu Ministrów w sytuacjach określonych w konstytucji, a następnie powierza mu dalsze sprawowanie jego funkcji do czasu powołania nowego rządu, jednak nie dłużej niż na okres 60 dni. Gabinet Ministrów Ukrainy ponosi odpowiedzialność polityczną przed parlamentem w trybie uchwalenia mu przez Radę Najwyższą wotum nieufności. Rada Najwyższa, na wniosek co najmniej 1/3 konstytucyjnego składu deputowanych ludowych, może uchwalić wotum nieufności dla Gabinetu Ministrów.

Rozległe kompetencje prezydenta w stosunku do Gabinetu Ministrów są w niewielkim jedynie stopniu równoważone przez kompetencje Rady Najwyższej. Dotyczą one wpływu Rady na obsadę niektórych organów władzy wykonawczej i organów gospodarczych, a także zatwierdzania programów polityki zagranicznej i wewnętrznej, przygotowanych przez rząd. ^— Gabinet Rady Ministrów Ukrainy posiada szeroki zakres kompetencji. Obejmują one m. in.: 1) realizację polityki wewnętrznej i zagranicznej państwa, 2) opracowywanie i realizację programów ogólnopaństwowych, 3) podejmowanie środków w celu zapewnienia praw i wolności człowieka i obywatela, 4) wykonywanie budżetu i polityki finansowej, 5) zarządzanie majątkiem i mieniem stanowiącym własność państwową, 6) organizację i realizację współpracy zagranicznej Ukrainy, 7) kierowanie i koordynowanie pracy ministrów i innych organów władzy wykonawczej.

280

Ryszard Mojak

Zakres uprawnień rządu i administracji rządowej jest uregulowany w Konstytucji Ukrainy ustawami oraz dekretami Prezydenta Ukrainy. Struktura rządu Ukrainy nie jest jednolita politycznie. Od 1996 roku funkcjonuje podwójne podporządkowanie niektórych ministrów Gabinetowi Ministrów i Prezydentowi Ukrainy. Na mocy dekretu Prezydenta Ukrainy zostały podporządkowane głowie państwa urzędy: Ministra Obrony, Ministra Spraw Wewnętrznych, Służby Bezpieczeństwa Ukrainy, Ministerstwa Informacji, Ministerstwa Energetyki i Ministerstwa Spraw Zagranicznych.

4. SĄDOWNICTWO I PROKURATURA

Zasadnicze zmiany ustrojowe dokonały się na Ukrainie w latach dziewięćdziesiątych w sądownictwie i prokuraturze. Konstytucja Ukrainy z 1996 roku położyła fundament ustrojowy pod reformy sądownictwa, przybliżające ustrój sądów i prokuratury oraz system prawa ukraińskiego do standardów europejskich. Kluczowe znaczenie miało wyodrębnienie w konstytucji, w oparciu o zasadę podziału władzy, wymiaru sprawiedliwości jako oddzielnej sfery władzy państwowej. Fundamentem ustroju wymiaru sprawiedliwości konstytucja uczyniła zasadę niezawisłości i nietykalności sądów. Wprawdzie proces budowania realnej niezależności sądownictwa przebiega na Ukrainie zbyt wolno, niemniej rozwiązania konstytucyjne są dobrze ukierunkowane na zbudowanie nowego systemu sądownictwa na Ukrainie. Wiele już w tym kierunku uczyniono. Rada Najwyższa uchwaliła w ostatnich latach pakiet ustaw: o ustroju sądów o czynnościach sądowych, o Sądzie Konstytucyjnym, kodeks karny oraz nowelizację prawa cywilnego i gospodarczego.

Konstytucja Ukrainy określa zasady, wokół których konstruowane są: struktura, ustrój i tryb funkcjonowania sądów. Pierwszą grupę stanowią zasady wyznaczające zadania sądów i organizacji sądownictwa. Konstytucja w art. 124 stanowi, że „wymiar sprawiedliwości na Ukrainie sprawują wyłącznie sądy". Funkcja wymiaru sprawiedliwości odnosi się w świetle ustawy zasadniczej tylko do działalności sądów, a zatem istnieje konstytucyjny zakaz delegowania wymiaru sprawiedliwości na inne organy lub osoby urzędowe. Zadania ustrojowe sądów dotyczą wyodrębnionej, specyficznej ich działalności. Konstytucja stanowi, że „właściwość sądów obejmuje stosunki prawne, jakie nawiązuje się w państwie" (art. 124).

Struktura sądów na Ukrainie jest złożona. Konstytucja wyodrębnia dwie podstawowe struktury organów sądowych: system sądów powszechnych i system organów sądownictwa szczególnego. Jurysdykcja sądów powszechnych obejmuje sprawy karne, cywilne, rodzinne i administracyjne. System sądów powszechnych na Ukrainie tworzy się według struktury terytorialnej i specjalizacji. Struktura terytorialna obejmuje 3 poziomy organizacyjne. Najwyższym organem sądowym w systemie sądów powszechnych jest Sąd Najwyższy Ukrainy (poziom centralny). W pierw-

Republika Ukrainy

szej instancji jurysdykcję sądownictwa powszechnego wykonują sądy rejonowe (poziom lokalny), w drugiej zaś instancji sądy wojewódzkie (poziom regionalny).

Na Ukrainie rozwinięty jest także system sądownictwa szczególnego. Charakter taki posiadają obecnie sądy apelacyjne. Sądy te rozpatrują sprawy własnościowe (gospodarcze) i finansowe pomiędzy podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą, tj. osobami prawnymi i osobami fizycznymi. System sądów apelacyjnych obejmuje 2 poziomy organizacyjne. Najwyższym organem w tym systemie sądów jest Wyższy Sąd Apelacyjny, a na poziomie regionalnym działają Wojewódzkie Sądy Apelacyjne.

Druga grupa zasad konstytucyjnych określa ustrój organów sądowych i zasady funkcjonowania sądów. Fundamentalną zasadą ustrojową sądów na Ukrainie jest zasada niezawisłości i nietykalności sędziów (art. 126). Sędziowie sprawując wymiar sprawiedliwości, są niezawiśli i podlegają tylko ustawom (art. 129) oraz są wolni od jakiegokolwiek nacisku (art. 126). Konstytucyjna zasada niezawisłości i nietykalności sędziów jest obwarowana szeregiem gwarancji konstytucyjnych. Są to: 1) powoływanie sędziów na czas nieokreślony, 2) nieusuwalność sędziego z urzędu (z wyjątkiem przypadków konstytucyjnie określonych), 3) ochrona immunitetem sędziowskim, 4) zapewnienie przez państwo bezpieczeństwa osobistego sędziom i ich rodzinom.

Kolejne zasady to: 1) zasada jednolitości sądów - sądy wydają orzeczenia w imieniu Ukrainy i podlegają one wykonaniu na całym terytorium Republiki Ukrainy (art. 124); 2) zasada udziału obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości - lud Ukrainy uczestniczy bezpośrednio w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości poprzez ławników i przysięgłych ludowych (art. 125).

Konstytucja Ukrainy z 1996 roku określiła nowe zasady formowania korpusu sędziowskiego. Podstawą wymiaru sprawiedliwości są sędziowie zawodowi. Art. 127 Konstytucji stanowi, że „na stanowisko sędziego może zostać rekomendowany obywatel Ukrainy, który ukończył 25 lat, ma wyższe wykształcenie prawnicze i staż pracy w dziedzinie prawa nie krótszy niż 3 lata, zamieszkuje na Ukrainie nie krócej niż przez 10 lat i włada językiem państwowym". Inne wymagania stawiane sędziom sądów szczególnych albo odrębnych kategorii sędziów - dotyczące stażu, kwalifikacji i wieku - określane są w drodze ustaw. Konstytucja w art. 128 określa tryb powoływania sędziów. Pierwsze powołanie na stanowisko sędziego zawodowego dokonywane jest na okres 5 lat przez Prezydenta Ukrainy. Wszystkich pozostałych sędziów, z wyjątkiem sędziów Sądu Konstytucyjnego, wybiera Rada Najwyższa na czas nieokreślony.

Konstytucja w art. 129 określiła sposób funkcjonowania sądów, obejmujący zasady rozpoznawania i rozstrzygania spraw. Głównymi zasadami postępowania sądowego są m.in.: 1) praworządność, 2) równość stron procesu sądowego, 3) kon-tradyktoryjność, 4) zapewnienie oskarżonemu prawa do obrony, 5) jawność proce-

Hyszard Wojak

su sądowego, 6) dwuinstancyjność postępowania, zapewniająca możliwość wniesienia apelacji i kasacji od orzeczeń sądowych.

Istotne, nowe w ukraińskim systemie wymiaru sprawiedliwości jest funkcjonowanie samorządu sędziowskiego oraz organu w postaci Najwyższej Rady Sądownictwa, do kompetencji której należy rozpatrywanie wniosków o powoływanie i odwoływanie sędziów oraz orzekanie w sprawach dyscyplinarnych sędziów.

Konstytucja Ukrainy ustanowiła instytucję Prokuratury Ukrainy, stanowiącą jednolity, wyodrębniony z sądów system organów. W istotny sposób zmieniono także jej zadania, odchodząc od wcześniejszego, radzieckiego modelu prokuratury. W świetle art. 121 Konstytucji, zadania Prokuratury Ukrainy obejmują: 1) występowanie w sądzie w roli oskarżyciela publicznego, 2) reprezentowanie interesów obywatela albo państwa w sądach, w przypadkach określonych w przepisach ustawy, 3) nadzór nad przestrzeganiem prawa przez organy prowadzące działalność operacyjno-rozpoznawczą, dochodzenie i wstępne śledztwo, 4) nadzór nad przestrzeganiem prawa przy wykonywaniu wyroków w sprawach karnych, a także przy stosowaniu innych środków przymusu.

Na czele Prokuratury Ukrainy stoi Prokurator Generalny Ukrainy. Kadencja jego wynosi 5 lat. Zgodnie z art. 122 Konstytucji, na stanowisko to powołuje i odwołuje Prezydent Ukrainy za zgodą Rady Najwyższej. Rada Najwyższa może wyrazić wotum nieufności dla Prokuratora Generalnego Ukrainy, co rodzi konsekwencję prawną w postaci jego dymisji.

5. SĄD KONSTYTUCYJNY UKRAINY

Sąd Konstytucyjny został ustanowiony po raz pierwszy w 1990 roku, wśród pierwszych zmian ustrojowych wprowadzonych na Ukrainie na fali ukraińskiej rewolucji niepodległościowej. W praktyce była to instytucja martwa, bowiem w latach 1990-1996 Rada Najwyższa nie uchwaliła stosownej ustawy i nie doszło do powołania sędziów.

Sąd Konstytucyjny Ukrainy funkcjonuje obecnie od l stycznia 1997 roku, ustanowiony na podstawie przepisów Konstytucji Ukrainy i ustawy z 16 X 1996 roku o Sądzie Konstytucyjnym Ukrainy. W świetle art. 147 Konstytucji, Sąd Konstytucyjny Ukrainy jest wyłącznym organem sądownictwa konstytucyjnego na Ukrainie. Rozstrzyga on o zgodności ustaw i innych aktów normatywnych z Konstytucją Ukrainy oraz ustala urzędową wykładnię konstytucji i ustaw Ukrainy. Kompetencje Sądu zostały szczegółowo określone w przepisach ustawy zasadniczej (art. 150-151) oraz ustawy o Sądzie Konstytucyjnym. Należy zaznaczyć, że uprawnienia Sądu Konstytucyjnego nie obejmują orzekania o zgodności z prawem aktów (poza aktami prawotwórczymi) organów władzy państwowej, organów władzy Autonomicznej Republiki Krymu oraz organów samorządu lokalnego.

Republika Ukrainy

Orzeczenia Sądu Konstytucyjnego uznające ustawy i inne akty prawne za niekonstytucyjne w całości lub w części są ostateczne i nabierają mocy prawnej od dnia ich wydania.

Sąd Konstytucyjny Ukrainy składa się z 18 sędziów. Status tego Sądu charakteryzuje się tym, że jego skład ustalają trzy podmioty: Prezydent Ukrainy, Rada Najwyższa Ukrainy oraz Zjazd Sędziów Ukrainy. Każdy z tych podmiotów powołuje -na zasadzie równego parytetu - po 6 sędziów. Sędziowie Sądu Konstytucyjnego są powoływani na 10-letnią kadencję, według szczególnych kryteriów, bez możliwości ponownego powołania na następną kadencję. Sędzią może zostać obywatel Ukrainy, który w dniu powołania ma ukończone 40 lat, legitymuje się wyższym wykształceniem prawniczym i stażem pracy w zawodzie nie krótszym niż 10 lat oraz mieszka na terytorium Ukrainy przez ostatnie 10 lat i włada językiem państwowym. Status ustrojowy sędziego Sądu Konstytucyjnego wyznaczają gwarancje niezawisłości oraz nietykalności sędziów oraz warunki - określone w Konstytucji Ukrainy - do zajmowania stanowiska sędziego zawodowego.

Sądem Konstytucyjnym kieruje Przewodniczący Sądu Konstytucyjnego, wybierany na jedną 3-letnią kadencję spośród sędziów Sądu Konstytucyjnego, w głosowaniu tajnym, na specjalnym posiedzeniu Sądu Konstytucyjnego Ukrainy.

Wykaz literatury podstawowej

Chojecki A., Ukraina, Warszawa 1997.

Futey B., Comments on the constitution of Ukrainę, „East European Constitutional Review", vol. 5, No 2, Spring 1996; vol. 5, No 3, Summer 1996.

Gortat R., Ukraińskie wybory, Warszawa 1998.

HrycakJ., Historia Ukrainy (1772-1999), Lublin 2000.

Konstytucja Ukrainy. Wstęp i tłumaczenie E. Toczek, Warszawa 1999.

Madera A., Ukraina na rozdrożu, Rzeszów 2000.

Serczyk W. A., Historia Ukrainy, wyd. III, Warszawa 2001.

Wilson A., Tu/o presidents and their powers [w:] The Postcomunist Presidents, ed. by R. Taras, Cambridge 1997.

Zajęć A. P., Nowa Konstytucja Ukrainy, „Przegląd Sejmowy" 1997, nr 6 (23).

WOJCIECH ORŁOWSKI

Rozdział X

REPUBLIKA WĘGIERSKA

I. EWOLUCJA USTROJU POLITYCZNEGO WĘGIER

Po stłumieniu rewolucji węgierskiej z 1956 roku władza komunistyczna odeszła od programu stworzenia całkowicie upolitycznionego społeczeństwa, a także mobilizowania obywateli do legitymizacji władzy. Komuniści byli usatysfakcjonowani faktem, że większość społeczeństwa poddała się istniejącemu ustrojowi i zaakceptowała niemożność wprowadzenia zmian poprzez zbiorową akcję polityczną. W okresie lat sześćdziesiątych węgierski system polityczny przestał być systemem totalitarnym, ale stał się „łagodną dyktaturą polityczną". Ten poststalinowski, autorytar-no-paternalistyczny system, z charakterystyczną postacią Kadara, opierał się na politycznej obojętności obywateli i na braku prób uzyskania przez rządzących legitymizacji swojej władzy. Ekipa Kadara wprowadzała reformy ekonomiczne i pomagała wprowadzić bezpieczeństwo ekonomiczne i polityczne, uważane przez wielu za ważniejsze niż legitymizacja ideologiczna.

W latach osiemdziesiątych następowała polityczna erozja systemu. Pojawiające się środowiska opozycyjne były izolowane i rozbijane. Dotyczyło to zwłaszcza radykalnej antysystemowej opozycji. Wskazać jednak należy na znaczenie pojawiających się w latach siedemdziesiątych drobnych przedsiębiorców, co stanowiło konsekwencję reform ekonomicznych ery Kadara, likwidujących dotychczasowe zasady gospodarki państwowej.

Już w 1987 roku nieformalne projekty reform były proponowane i dyskutowane w łonie partii komunistycznej. Reformatorzy partyjni, tacy jak Poszgay i Nemeth, zaczęli współpracę z bezpartyjnymi reformatorami wywodzącymi się z umiarkowanej opozycji, która przekształciła się następnie w ugrupowanie Węgierskie Demokratyczne Forum MDF. Między marcem a październikiem 1989 roku odbywał się proces negocjacji politycznych - podobny do tego, jaki miał miejsce wcześniej w Polsce - pomiędzy partią rządzącą i organizacjami satelickimi a opozycją. Obie strony zgodziły się podpisać podczas spotkania w Lakitelek deklarację popierającą demokratyzację społeczeństwa węgierskiego. Podpisano wówczas polityczne zobowiązanie do zmian, które zrealizowano później poprzez reformę konstytucji i wolne wybory, a także do zmian dotyczących węgierskiej gospodarki. Minister stanu Imre Poszgay skierował się w kierunku wielopartyjnego pluralizmu już w 1989 roku. Ini-

Wojciech (Jrtowski

cjatywa ta została następnie poparta przez przywództwo MSZP. W literaturze proces politycznych zmian na Węgrzech określa się niekiedy terminem „wynegocjowanej rewolucji". Ewolucyjny charakter transformacji Węgier wynikał z faktu, że system węgierski był mniej autorytarny niż systemy państw sąsiednich. W procesie tym wyróżnia się trzy etapy.

Pierwszy etap charakteryzował się odrodzeniem społeczeństwa obywatelskiego. W tym stadium ruchy społeczne zaczęły powstawać obok partii komunistycznej, a niezależne inicjatywy rozwinęły się w obrębie samej partii. Druga faza charakteryzowała się procesem negocjacji pomiędzy starymi i nowymi elitami politycznymi, które podejmowały próbę pokojowego przekazania władzy. Podczas tego drugiego etapu „społeczeństwo obywatelskie" przekształciło się w „społeczeństwo polityczne". W trzeciej fazie obywatele byli w stanie wpłynąć na proces przekazywania władzy poprzez udział w referendum. Stanowili oni przedmiot kampanii wyborczych i w końcu wzięli udział w wolnych wyborach parlamentarnych.

II. WĘGIERSKIE REFORMY KONSTYTUCYJNE

Węgry mają najdłuższy, bardzo stopniowo wprowadzany i uspołeczniony proces reform konstytucyjnych. Rozpoczął się on dużo wcześniej, niż nastąpił ostateczny upadek komunizmu na Węgrzech i w regionie Europy Środkowo-Wschodnie j i był rzeczywiście integralną częścią tego procesu. Wyjaśnienia, jakie podaje się dla węgierskiej drogi przechodzenia od ustroju autorytarnego do demokratycznego, podkreślają wagę zarówno działań elit społeczeństwa, jak i rozłamów w obrębie ówczesnej partii komunistycznej. Proces zmian konstytucyjnych przebiegał tutaj inaczej niż w Polsce czy Czechosłowacji - zawarty był bowiem przede wszystkim w programie partii komunistycznej, a nie w programach zwycięskich ugrupowań opozycyjnych. Stanowił on swoistą strategię samej partii komunistycznej w jej dążeniu do utrzymania się przy władzy. Pod koniec stycznia 1989 roku reformatorskie skrzydło MSZP i minister Imre Poszgay ogłosili konieczność ponownej oceny wydarzeń z 1956 roku. W połowie lutego, po wewnętrznej walce w obrębie Komitetu Centralnego MSZP, została zaakceptowana zasada systemu wielopartyjnego. Legalnie działać mogły jedynie te partie, które zaakceptowały socjalistyczny charakter państwa. Na straży tych przepisów miał stanąć Trybunał Konstytucyjny. Zakładano również, że opozycja zostanie dopuszczona do współrządzenia krajem. W tym celu podjęto rozmowy z częścią opozycji. W programie reformy konstytucyjnej zakładano, iż wolne wybory zostaną przeprowadzone dopiero w 1995 roku. W nawiązaniu do polskich doświadczeń „okrągłego stołu" zdecydowano się na podobne rozmowy na Węgrzech, jednak tu - w odróżnieniu od rozmów w Polsce -toczyły się pomiędzy ówczesną władzą a reprezentacją różnych sił opozycyjnych.

Republika Węgierska

LO l

21 marca rozbite siły opozycyjne zorganizowały swój własny „okrągły stół" z udziałem prawników-ekspertów, aby ustalić wspólną strategię. W obradach tych wzięło udział 9 organizacji opozycyjnych.

Spowodowało to niemożność zrealizowania wcześniejszej koncepcji MSZP, czyli podzielenia się władzą z opozycją. Przyczyniło się to również do bojkotu obrad „okrągłego stołu" (zaplanowanych na 8 kwietnia 1989 roku) przez wszystkie zaproszone przez władze partie opozycyjne. Ostatecznie rozmowy mogły się rozpocząć w czerwcu 1989 roku, a zakończyły się 18 września tegoż roku. Podobnie jak w Polsce, przedmiotem obrad były zagadnienia przemian politycznych i gospodarczych. Opozycja uznała, że z braku legitymacji politycznej parlament wybrany w 1985 roku powinien dokonać jedynie uchwalenia niezbędnych zmian. W konsekwencji przeciwna była negocjacjom dotyczącym zmian w konstytucji, powołania urzędu Prezydenta Republiki i Trybunału Konstytucyjnego. Odmiennego zdania była partia rządząca, która musiała zgodzić się na wcześniejsze wybory. Silny prezydent, wybrany spośród polityków MSZP, miał być gwarantem socjalistycznego charakteru państwa. W rezultacie rozmów ustalono, że Węgry będą republiką, a nie „republiką ludową". Ustalono wprowadzenie do konstytucji urzędu Prezydenta i oparcia systemu rządów na systemie parlamentarnym. Nie zgodzono się jednak co do czasu i trybu wyboru głowy państwa oraz warunków działalności partii politycznych (dotacje, możliwość działania w miejscu pracy, podział majątku MSZP), zaaprobowano natomiast reformę systemu wyborczego. Miał być to system mieszany, przyznający każdemu wyborcy 2 głosy. Jeden głos oddawany na kandydatów w wyborach większościowych, a drugi na listy partyjne. Istnieć miały również mandaty kompensacyjne i 4-procentowy próg wyborczy. W zakresie zmian w prawie karnym zgodzono się na liberalizację tego kodeksu i wyeliminowanie dotychczasowych kategorii przestępstw politycznych. Nie zgodzono się na zmiany w zakresie regulacji mediów publicznych.

Po rehabilitacji Imre Nagy w czerwcu 1989 roku parlament rozpoczął reformę stalinowskiej Konstytucji z 1949 roku wzorowanej na Konstytucji ZSRR z 1936 roku. Została ona nieznacznie zmodyfikowana w 1971 roku podczas okresu reform ówczesnych władz partii komunistycznej, stanowiła jednak przeszkodę w dalszych zmianach demokratycznych. Podobnie jak w Polsce przyjmowała zasadę przewodniej roli partii komunistycznej, zaś w dziedzinie ustroju społeczno-gospodarczego - priorytet własności państwowej. Tak więc 18 października 1989 roku 100 poprawek zostało przyjętych 333 głosami do 5, przy 8 wstrzymujących się. Wybrano również tymczasową głowę państwa - człowieka, który utorować miał drogę do wielopartyjnych wolnych wyborów parlamentarnych. W tym jednak czasie komu-niści-reformatorzy utracili inicjatywę polityczną i wkrótce w referendum - zarządzonym na wniosek bardziej radykalnych ugrupowań opozycyjnych, w szczególności przez SDS i FIDESZ - ich strategia doprowadziła do upadku koncepcji powołania silnego prezydenta, wybieranego w wyborach powszechnych. Przesądzało

Wojciech Ortowski

to o tym, że przyszły system rządów będzie się opierać na systemie rządów parla-mentarno-gabinetowych. Po wyborach z kwietnia 1990 roku zwycięska MDF i główna partia opozycyjna SDS zgodziły się na powołanie szerokiej koalicji, w ramach której wybrano kandydata SDS na prezydenta. Prezydent nie posiadał jednak znaczących kompetencji. Około 20 kategorii ustaw wymagało spełnienia warunku posiadania w parlamencie większości 2/3 głosów. Do stworzenia systemu politycznego doszło w wyniku wzajemnych ustaleń pomiędzy starą władzą a poprzednią opozycją.

Parlament z lat 1990-1994 nie mógł stać się konstytuantą i uchwalić nowej ustawy zasadniczej, jako że koalicja nie dysponowała w nim niezbędną większością 2/3 głosów. Istnieje również pogląd, że gdyby nawet miała ona taką większość, to i tak oba programy partii różniły się na tyle istotnie, iż niemożliwy byłby w niej kompromis w tych sprawach. Niemożliwe było tym samym poszukiwanie szerszego konsensusu z opozycją. Inną sprawą było to, że prób takich nie podejmowano. Zaprzestano nawet uchwalania koniecznych zmian w konstytucji, dokonywanych poprzednio ad hoc. We wcześniejszym okresie, zwłaszcza zaś w 1990 roku, wprowadzano niezbędne zmiany do pospiesznie uchwalonej nowelizacji z 1989 roku. W tym też roku zakończono proces dostosowania przepisów konstytucji. Całościowy efekt tych zmian miał za zadanie stworzyć słabą, dualistyczną władzę wykonawczą złożoną z prezydenta i rządu, przy pozostawieniu silnej pozycji parlamentu. Zmiany w Konstytucji z 1990 roku, zwłaszcza zaś wprowadzenie modelu konstruktywnego wotum nieufności, spowodowały umocnienie pozycji ustrojowej rządu. Dodatkowo uchwalono również kilka ustaw konstytucyjnych, wymagających również uzyskania większości 2/3 głosów. Wprowadzały one w życie wcześniej uchwalone przepisy konstytucji, takie jak np. uchwalenie nowej ustawy o samorządzie terytorialnym z 1990 roku.

MSZP-SDS miało w parlamencie 2/3 większości, konieczne do dokonania zmian w konstytucji. Również program koalicji z czerwca 1994 roku zawierał zobowiązanie do dokonania rewizji konstytucji. Celem owej reformy miało być skonsolidowanie, uaktualnienie i zmiana tekstu Konstytucji z 1990 roku, co wynikało z doświadczenia. Szczegółowy program tych zmian dotyczył konsolidacji i rozwoju zasady trójpodziału władzy poprzez wzmocnienie wykonawczych kompetencji rządu i kontrolnych kompetencji parlamentu, a także zagwarantowanie niezależności władzy sądowniczej. Jednocześnie wprowadzono dalsze usztywnienie przepisów konstytucji poprzez wprowadzenie trybu jej zmiany, wzorowanym na konstytucji Królestwa Danii. Wspomniany tryb zakłada uchwalenie zmian konstytucyjnych przez dwie kolejne kadencje parlamentu.

Projekt nowej konstytucji był przygotowywany przez specjalną 27-osobową parlamentarną Komisję Konstytucyjną. Komisja ta została powołana w 1995 roku po debacie w sprawie wyboru trybu dla rewizji konstytucji. Koalicja dokonała wielu ustępstw na rzecz opozycji. Wstępnie zaproponowano, że Komisji Konstytucyjnej

Republika Węgierska

powinien przewodniczyć minister sprawiedliwości, czemu przeciwna była opozycja. Rząd przyjął, że przewodniczącym Komisji Konstytucyjnej powinien być marszałek Zgromadzenia Krajowego, którym wówczas był przewodniczący MSZP. Wszystkie przepisy regulaminowe, odnoszące się do działania komisji konstytucyjnej, wymagały uchwalenia ich większością 4/5 głosów posłów obecnych na posiedzeniu. Spełnienie tego warunku wymagało uzyskania poparcia kilku partii opozycyjnych, szczególnie zaś MDF. Komisja miała obowiązek składania sprawozdań ze swoich prac do końca kadencji parlamentu, czyli do 1998 roku, w przeciwnym razie jej dorobek uległby dyskontynuacji.

Każda z 6 obecnych w ówczesnym parlamencie partii miała taką samą reprezentację w składzie Komisji Konstytucyjnej. Wspomnieć wypada, iż skład polityczny Komisji daleko odbiegał od składu całej izby, w której bezwzględną większość mandatów miało MSZP. Reprezentacja każdej partii dysponowała jednym głosem, a zgoda przynajmniej 5 z 6 reprezentacji była konieczna do podjęcia każdej decyzji Komisji Konstytucyjnej. Dodatkowo, wspomniana wcześniej liczba 5 reprezentacji musiała posiadać przynajmniej 2/3 głosów w parlamencie, co dawało MSZP - jak również jakiejkolwiek z dwóch innych partii opozycyjnych - skuteczne weto wobec ustaleń Komisji. Ostateczny rezultat prac musiał być następnie zaaprobowany przez całą izbę i przedstawiony pod narodowe referendum. Główne partie węgierskiej sceny politycznej: MSZP, SDS, MDF opowiadały się za ewolucyjnym kierunkiem zmian w oparciu o rewizję tekstu Konstytucji z 1990 roku. Nie poszukiwały one radykalnego odejścia od jej dotychczasowych zasad, tak jak niektóre partie skrajnej lewicy popierane przez niektórych działaczy MSZP i ultranacjonalistów (Ultranacjonaliści i Niezależna Mieszczańska Partia Drobnych Posiadaczy). Niezwykle skomplikowana procedura prac nad zmianą konstytucji spowodowała również niemożność dokonywania doraźnych zmian konstytucyjnych na podstawie istniejącej procedury, bez złamania istniejącego konsensusu politycznego. Procedura maksymalizowała uprawnienia mniejszości parlamentarnej, umożliwiała jej blokowanie procesu zmian konstytucyjnych, czyniąc jakąkolwiek zmianę mało prawdopodobną. Innym niepożądanym efektem ubocznym było znaczne wzmocnienie pozycji Trybunału Konstytucyjnego, jako że jego orzeczenia nie mogły być już w praktyce odrzucone przez przyjęcie zmian konstytucyjnych przez większość 2/3 głosów.

Pomimo istnienia procedur przyjętych w 1994 roku dla opracowania nowej konstytucji, parlamentowi kadencji 1994-1998 nie udało się jej uchwalić. Powody zaistnienia tej sytuacji nie były związane z pozakonstytucyjnym prawem do weta, które wspomniane procedury przyznawały opozycji, ale z taktyką MSZP, które unikało zawarcia konsensusu w ostatniej chwili1. Odmienne stanowisko co do ko-

1 Nawet ówczesny premier nie głosował za projektem, kiedy był on przedmiotem prac plenarnych izby 19 grudnia 1996 roku. MSZP zawsze podchodził z rezerwą do przedsiębiorstw prywatnej inicja-

Wojciech Ortowski

nieczności głębokich zmian konstytucyjnych prezentowała jedynie niezależna Mieszczańska Partia Drobnych Posiadaczy, opowiadająca się za wprowadzeniem bezpośrednich wyborów głowy państwa, dwuizbowym parlamentem i szerszym zastosowaniem demokracji bezpośredniej poprzez użycie instytucji referendum. Komisja zaproponowała nowy projekt z kilkoma umiarkowanymi propozycjami zmian, które mogłyby uzyskać powszechną akceptację. Zmiany te zawierały postulat zmniejszenia liczebności Zgromadzenia Krajowego z 386 do 352, powiększenia liczby podpisów wymaganych do zarządzenia referendum z 300 000 do 400 000 oraz wydłużenia kadencji sędziów Trybunału Konstytucyjnego z 7 do 12 lat. W tym samym czasie - obok prac nad całościową reformą konstytucyjną - udało się przyjąć kilka zmian mniej istotnych, które dotyczyły reformy sądownictwa, immunitetu członków parlamentu. Zmniejszono również zakres spraw, w których możliwe było zarządzenie referendum.

III. OGÓLNA CHARAKTERYSTYKA KONSTYTUCJI REPUBLIKI WĘGIERSKIEJ

1. CHARAKTERYSTYKA ŹRÓDEŁ WĘGIERSKIEGO PRAWA KONSTYTUCYJNEGO

W chwili obecnej Konstytucją Republiki Węgierskiej jest formalnie nadal akt prawny uchwalony w 1949 roku. W literaturze węgierskiej spotkać się można z poglądem, że głębokie zmiany, jakie nastąpiły w tym akcie w 1990 roku, pozwalają określić ją jako konstytucję „nową". Wstęp uchwalony do tego aktu w 1989 roku wyraźnie podkreśla jej tymczasowość. Stwierdza on, iż w celu dopomożenia w dziele pokojowej przebudowy w państwo prawne, realizujące system wielopartyjny, demokrację parlamentarną i społeczną gospodarkę rynkową, Zgromadzenie Krajowe nadaje konstytucji Węgier - do czasu uchwalenia nowej konstytucji - następujące brzmienie. Powodów sprawiających, iż do dzisiaj Węgrzy nie uchwalili swojej nowej ustawy zasadniczej, poszukiwać można również w braku tradycji „konstytucji pisanej" w tym kraju. Ustawa zasadnicza z 1949 roku jest bowiem pierwszą i jedyną węgierską konstytucją pełną, jeśli nie liczyć krótko obowiązującej Konstytucji Węgierskiej Republiki Rad. Tymczasowość konstytucji oraz geneza dokonanych

tywy, uważając ją za w najlepszym razie niekonieczną, a w najgorszym niebezpieczną. Z drugiej strony, zmiana konstytucji mogłaby w przyszłości stać się bardzo trudna, szczególnie odrzucenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Przyznanie praw wyborczych Węgrom mieszkającym za granicą, zazwyczaj nastawionym antykomunistycznie, nie leżało w interesie MSZP. Partia ta chciała również utrzymania społeczno-ekonomicznych praw, które były ciągle zagwarantowane jako pozostałość pierwotnego tekstu Konstytucji z 1949 roku. Taktyka ta była akceptowana przez słabszego partnera koalicyjnego SDS.

Republika Węgierska

w niej zmian powodują, że w swoich szczegółowych postanowieniach jest ona eklektyczna. Związki z pierwotnym tekstem konstytucji są widoczne, zwłaszcza w zakresie systematyki wspomnianego aktu. Zgodnie z przyjmowaną wówczas klasyfikacją ogólną konstytucji państw demokracji socjalistycznej, w pierwszych rozdziałach ustawy zasadniczej regulowano system organów państwowych, w następnej zaś prawa i obowiązki obywatelskie. Stąd też konstytucja węgierska określa podstawowe prawa i obowiązki dopiero w rozdziale XII. Liczne nowelizacje powodują również, że węgierska ustawa zasadnicza nie ma numeracji ciągłej kolejnych artykułów. Następne, bardziej szczegółowe regulacje dotyczące danej instytucji, oznaczane są numerem artykułu z dodaniem kolejnych liter alfabetu. Pierwotną genezę przepisów konstytucji widać również w uregulowanym w konstytucji systemie organów. Obok sądów, odrębnym pionem organów państwa pozostaje Prokuratura, zaś Trybunał Konstytucyjny nie został zaliczony do organów władzy sądowniczej. Podobnie Parlamentarny Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Parlamentarny Rzecznik Praw Narodowych i Etnicznych oraz Państwowa Izba Obrachunkowa są organami podporządkowanymi parlamentowi.

Podstawową zasadą węgierskiej konstytucji jest zasada suwerenności narodu. Zgodnie z konstytucją, naród sprawuje zwierzchnictwo poprzez swoich przedstawicieli, a także bezpośrednio. Zgodnie z art. 28 Konstytucji, parlament może zarządzić referendum z inicjatywy prezydenta, rządu, '/3 członków parlamentu lub z inicjatywy 100 000 obywateli. Kiedy z inicjatywą wystąpi 200 000 obywateli, parlament musi zarządzić referendum, a jego wyniki są dla niego wiążące. Zarządzenie referendum wymaga 2/3 głosów deputowanych do Zgromadzenia Krajowego. W 1997 roku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zgodnie z prawem referendum zarządzone z inicjatywy obywateli ma pierwszeństwo przed referendum zarządzonym z inicjatywy parlamentu - jednak dopiero od tego momentu, gdy podpisy obywateli zostaną sprawdzone. W innej sprawie Trybunał odmówił rozpatrzenia zgodności z konstytucją proponowanych pytań referendalnych, stwierdzając, że nie leży to w jego jurysdykcji. Prawo do referendum przewidywało, że więcej niż jedno referendum na ten sam temat nie może się odbyć w ciągu 2 lat. Trybunał uznał to rozwiązanie za niekonstytucyjne, ponieważ nie wynika ono z przepisów konstytucji, która w swoim tekście wyraźnie przewiduje ograniczenia dla inicjowania referendum.

W zakresie ustroju politycznego ustrój Węgier zaliczyć można do odmian systemu parlamentarnego. Z formalnego punktu widzenia nadal w konstytucji obowiązuje zasada jednolitości władzy państwowej, pociągająca za sobą zasadę zwierzchniej roli parlamentu. Ta ostatnia zasada jest jednak znacznie ograniczona poprzez kompetencje prezydenta w zakresie uchwalanych ustaw, jak również kompetencje Trybunału Konstytucyjnego, którego orzeczenia są ostateczne. Jeśli idzie o system rządów, wykazuje on wiele podobieństw do systemu kanclerskiego w Niemczech. Prezydent o niewielkich kompetencjach, zneutralizowany politycznie jest wybiera-

ny przez Zgromadzenie, podobnie też jak w Niemczech premiera wybiera parlament na wniosek prezydenta. Odpowiedzialność parlamentarną rząd ponosi na podstawie instytucji konstruktywnego wotum nieufności.

Zmiany w konstytucji w początkach lat dziewięćdziesiątych przyniosły również nowe, nieznane wcześniej zasady ustrojowe. Pierwszą i nich jest zasada demokratycznego państwa prawnego. W wyniku ustaleń węgierskiego „okrągłego stołu" postanowiono, że republika jest niezależnym, demokratycznym państwem prawa, gdzie wartości burżuazyjnej demokracji i socjalistycznej demokracji mają równą pozycję. Wkrótce jednak przyjęto, że Republika Węgierska jest niezawisłym, demokratycznym państwem prawnym.

W 1989 roku przyjęto również zasadę pluralizmu politycznego. Partie polityczne można było tworzyć i mogły one funkcjonować bez przeszkód. Jeśli nie mogły uczestniczyć w sprawowaniu władzy publicznej, miały prawo uczestniczyć w kształtowaniu i wyrażaniu woli ogółu. W pierwszym okresie reform politycznych opozycja stała na stanowisku, że na Węgrzech należy budować demokrację parlamentarną, a nie system prezydencki. Uważano, że demokracja taka stanowi zabezpieczenie przed pojawieniem się ponownie systemu autokratycznego.

IV. SYSTEM PARTYJNY I PODSTAWOWE SIŁY POLITYCZNE WĘGIER

Pierwsza znacząca zmiana regulacji prawnych była związana z nowelizacją ustawy o stowarzyszeniach, przyjętej przez rząd w listopadzie 1988 roku i uchwalonej przez parlament na początku stycznia 1989 roku. Akt ten stworzył podstawy prawne do ewolucji dotychczasowych organizacji w kierunku przekształcenia ich w partie polityczne. W ustawie nie przewidziano żadnych ograniczeń niepozwalających na zakładanie partii politycznych. Okres ten charakteryzował się gwałtownym procesem tworzenia partii politycznych na Węgrzech. Proces ten nie obył się jednak w pierwszym okresie bez represji ze strony władz w stosunku do liderów nowych politycznych ugrupowań, poprzez restrykcyjną interpretację ustawy. Uchwalenie tego aktu spowodowało, że pomiędzy listopadem 1988 a styczniem 1989 roku stare partie polityczne, aktywne w latach czterdziestych, ponownie zaczęły działać. Proces ten dotyczył również nowych grup, które wyłoniły się z ruchów społecznych takich jak: Węgierskie Forum Demokratyczne, Związek Wolnych Demokratów i Związek Młodych Demokratów. Wszystkie te ugrupowania widziały w postanowieniach ustawy podstawy prawne do legalnego organizowania się w partie polityczne. W konsekwencji tego - pomimo istnienia formalnej jednopartyjności - system węgierski przekształcił się w faktyczny system wielopartyjny. Podobnie jak w Polsce, część zachowawcza działaczy partii komunistycznej interpretowała wspomnianą ustawę wąsko i twierdziła, że odnosi się ona jedynie do działań grup interesu, a ustawa o działalności partii politycznych zostanie uchwalona później.

W okresie od listopada 1988 do stycznia 1989 roku rozpoczęły swoją działalność następujące ugrupowania: Związek Młodych Demokratów (FIDESZ), Węgierskie Forum Demokratyczne (MDF), Związek Wolnych Demokratów (SZDSZ). W pierwszym okresie wszystkie te trzy partie ściśle ze sobą współpracowały. Reaktywowały też swoją działalność następujące „stare" partie polityczne, które w latach czterdziestych zostały zmuszone do zaprzestania swojej działalności: Niezależna Partia Drobnych Rolników (FKgP), Węgierska Partia Socjaldemokratyczna (FSZDP), Węgierska Partia Ludowa, Chrześcijańsko-Demokratyczna Partia Ludowa (KDNP). Stare ugrupowania nie nawiązały z nowymi ścisłej współpracy. Pomostem pomiędzy partią komunistyczną a pozostałymi partiami politycznymi było Węgierskie Forum Demokratyczne.

Na kształt obecnego systemu partyjnego Węgier wpływają:

Węgierska Partia Obywatelska - FIDESZ (MPP-FIDESZ). Jest to partia o programie liberalnym; utworzona została 30 marca 1988 roku i do 29 kwietnia 1995 roku nosiła nazwę Związek Młodych Demokratów. Rozpoczęła swoją działalność jako federacja autonomicznych grup z wieloosobowym kierownictwem. Kluczowymi działaczami byli studenci prawa Uniwersytetu w Budapeszcie, a niekwestionowanym jego przywódcą - Yiktor Orban. W kwietniu 1993 roku ruch ten z organizacji młodzieżowej (istniała granica wieku - 35 lat) przekształcił się w partię polityczną. Pierwszym przewodniczącym został Yiktor Orbśn. W wyborach z 1994 roku nie uzyskali oni dobrych wyników, lecz po wyborach przekształcili się w reprezentację osób, które ucierpiały w wyniku reform rządu premiera Horna oraz Węgrów mieszkających za granicą. Rezultatem było zwycięstwo tej partii w wyborach w 1998 roku. Obecnym przewodniczącym partii jest Lśszlo Kóver.

Niezależna Partia Drobnych Rolników (FKgP) została utworzona 18 listopada 1988 roku jako kontynuatorka partii utworzonej w 1930 roku. Po wojnie stanowiła ona najsilniejszą partię Węgier. Inicjatorami reaktywizacji partii byli jej starzy działacze. Pierwszym przewodniczącym został Vince Vorós. Partia ta była również bardzo popularna w pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych, licząc w 1990 roku 60 tyś. członków. W tym samym roku nowym przewodniczącym został Fe-renca József Nagy, a w następnym zastąpił go Józef Torgyan. Partia ta stała się członkiem koalicji rządu Antalla. Głównym ich żądaniem była reprywatyzacja ziemi i własności znacjonalizowanych po 1947 roku. Po niezadowalającym spełnieniu tych postulatów, partia ta wystąpiła z koalicji w lutym 1992 roku, co spowodowało rozłam we frakcji parlamentarnej. Dało to początek w 1993 roku podziałowi na odrębne partie. Partia ta była w opozycji w latach 1994-1998, co stanowiło jeden z powodów wzrostu poparcia w następnych wyborach. Po wyborach z 1998 roku FKgP stała się słabszym członkiem koalicji rządzącej, na czele której stoi Węgierska Partia Obywatelska - FIDESZ. W lutym 2001 roku Józef Torgyan - w wyniku skandalu związanego z jego osobistym majątkiem - zmuszony został do rezygnacji z funkcji przewodniczącego i stanowisk rządowych. Obecnym przewodniczącym partii jest Peter Szenytgyorgyvolgyi, zaś sekretarzem generalnym Balazs Bernath.

•297"

Wojciech Orlowski"

Węgierskie Forum Demokratyczne (MDF) rozpoczęło swoją działalność od września 1987 roku jako niezależny ruch opozycyjny. 11 grudnia 1989 roku zarejestrowane zostało jako partia polityczna. Forum utworzyła grupa pisarzy opozycyjnych wraz z liberałami i reformatorskimi komunistami. Pierwszym przewodniczącym partii został były komunista, reformator Zoltan Biró. Zastąpił go w październiku 1989 roku József Antall, który poprowadził partię w kierunku bardziej konserwatywnym i antykomunistycznym do pierwszych wolnych wyborów w 1990 roku. Pozostawał przewodniczącym partii i premierem aż do śmierci w grudniu 1993 roku. Dzięki jego autorytetowi nie było w partii ruchów frakcyjnych. Po śmierci Antalla część działaczy Forum dała początek nowym partiom. Partia ta - aż do wyborów w 1994 roku - była główną siłą rządzącą. Po tych wyborach próbowała przejść na pozycje bardziej centroprawicowe i stała się bliskim współpracownikiem Węgierskiej Partii Obywatelskiej - FIDESZ. Przewodniczącą partii jest obecnie Ibolya David.

Węgierska Partia Socjalistyczna (MSZP) utworzona została 7 października

1989 roku na XIV Zjeździe Socjalistycznej Partii Robotniczej (utworzonej w 1956 roku). Jej pierwszym liderem był Rezsó Nyers. Innymi znanymi politykami tej partii byli: Imre Poszgay (ówczesny kandydat na prezydenta), Miklós Nemeth (ostatni komunistyczny premier) i Gyula Horn (późniejszy premier). Ten ostatni w maju

1990 roku został przewodniczącym partii. Po odejściu z partii Imre Poszgayego i Miklóśa Nemetha w 1990 roku partia uzyskała jednolite przywództwo. W pierwszych latach po wyborach partię izolowano w parlamencie, ale później stopniowo zdobywała uznanie jako partia demokratyczna. W 1994 roku MSZP wygrała wybory parlamentarne i stała się partią rządzącą. Po 1998 roku z powrotem stała się partią opozycyjną. Obecnym przewodniczącym jest Laszlo Kovacs.

Związek Wolnych Demokratów (SZDSZ) jest partią centrowo-liberalną. Partia ta została utworzona w listopadzie 1988 roku przez grupę intelektualistów. Została zarejestrowana jako partia polityczna w październiku 1989 roku. Korzeniami swymi sięga ruchów demokratycznej opozycji lat osiemdziesiątych, która zajmowała się prowadzeniem uniwersytetu latającego i produkcją niezależnych wydawnictw, jej największym osiągnięciem było zorganizowanie i wygranie referendum w listopadzie 1989 roku. W wyniku wyborów z 1990 roku SZDSZ była najliczniejszą partią opozycyjną, a przywódcą został Janos Kiś. Po wyborach utworzono urząd przewodniczącego partii, którym został wspomniany polityk. Zrezygnował on z tej funkcji jesienią 1991 roku. Zastąpił go Peter Tolgyessy. Wywołało to konflikt pomiędzy starym a nowym pokoleniem działaczy, które uosabiał Tolgyessy. W 1992 roku przywódcą został ponownie przedstawiciel „starego pokolenia działaczy" Ićivn Pęto, a następnie Gabor Kuncze. W wyniku licznych sporów wewnątrz partii jej popularność w społeczeństwie znacznie malała, szczególnie od 1996 roku. Partia ta obecnie znajduje się w opozycji do rządu Yiktora Orbana, a jej przewodniczącym został Ga~bor Demszky.

Węgierska Partia Sprawiedliwości i Życia (MIEP) została utworzona w czerwcu 1993 roku przez grupę, która odeszła z Węgierskiego Forum Demokratycznego. Jej program można zakwalifikować jako prawicowo-nacjonalistyczny. Obecnym przewodniczącym jest Istvan Csurka.

Chrześcijańsko-Demokratyczna Partia Ludowa (KDNP). Jest kontynuatorką antykomunistycznej Demokratycznej Partii Ludowej utworzonej przez Istvśna Barankovicsa w 1945 roku i rozwiązanej w 1948. Została reaktywowana przez poprzednich członków partii w czerwcu, a zarejestrowana 30 września 1989 roku. Pierwszym przewodniczącym był Sandor Keresztes. W maju 1990 roku młodzi działacze zastąpili historycznych przywódców. W latach 1990-1994 była mało znaczącym partnerem rządów Węgierskiego Forum Demokratycznego, po porażce w wyborach z 1994 roku nastąpił w niej rozłam, stare kierownictwo partii odeszło do Węgierskiej Partii Obywatelskiej - FIDESZ, a nowe popchnęło partię bardziej na prawo. W latach 1994-1998 partia znajdowała się w opozycji. Obecnym przewodniczącym jest Gyórgy Giczy, zaś sekretarzem generalnym Tivadar Bartok.

Związek Agrarny - Narodowa Partia Agrarna (A-NA). Partia powstała w 1989 roku, a obecnym jej przewodniczącym jest József Solnomosi.

Węgierska Demokratyczna Partia Ludowa (MDNP). Została utworzona 6 marca 1998 roku przez grupę działaczy Węgierskiego Forum Demokratycznego. Honorowym przewodniczącym partii jest Ivan Szabó, zaś obecną przewodniczącą Erszebet Pusztai.

Partia Przedsiębiorców (VP). Utworzono ją 20 stycznia 1990 roku, a obecnym jej przewodniczącym jest József Gonda.

Węgierska Partia Socjaldemokratyczna (MSZDP) - powstała 5 października 1993 roku w wyniku połączenia Węgierskiej Partii Socjaldemokratycznej (MSZDP; zał. 9 I 1989), Niezależnej Partii Socjaldemokratycznej (FSZDP; zał. 4 XI 1989) i Socjaldemokratycznej Partii Ludowej (SZDNP, zał. IX 1992). Partia ta określa się jako spadkobierczyni Węgierskiej Partii Socjaldemokratycznej działającej w latach 1890-1948; honorowym przewodniczącym partii jest Dezsó Guba, zaś urzędującym przewodniczącym Laszlo Kapolyi.

Partia Socjaldemokratyczna (SZDP) - honorowym przewodniczącym partii jest Yilmos Parizek, zaś urzędującym przewodniczącym Tibor Sztankovanszki.

Partia Robotnicza (MP) - została utworzona w listopadzie 1956 roku zamiast Węgierskiej Partii Pracujących, kontynuatorki powstałej w 1918 roku Węgierskiej Partii Komunistycznej. Do 17 grudnia 1989 roku nosiła nazwę Węgierska Socjalistyczna Partia Robotnicza (Magyar Szocialista Munkaspart MSZMP); skupia członków, którzy nie zgodzili się z decyzją o powstaniu MSZP; przewodniczącym partii jest Gyula Thlirmer.

Węgierska Partia Ludowa-Narodowa Partia Chłopska (Magyar Neppart Nemzeti Earasztpart) - utworzona 12 czerwca 1989 roku, kontynuatorka Narodowej Partii Chłopskiej rozwiązanej w 1949 roku; do 30 czerwca 1990 roku nosiła

296

Wojciech Ortowski

nazwę Węgierska Partia Ludowa. Honorowym przewodniczącym jest Ferenc Sza-bo, przewodniczącym Imre Borók, zaś urzędującym przewodniczącym Karoly Do-bszay.

Węgierska Partia Zielonych (MIP) - powstała w listopadzie 1989 roku. Obecnym przewodniczącym jest Zoltan Medveczki, zaś sekretarzem Tibor Elekes.

V. SYSTEM WYBORCZY I JEGO EWOLUCJA

Ewolucja systemu wyborczego Węgier rozpoczęła się w latach osiemdziesiątych. W 1983 roku dokonano reformy prawa wyborczego, co spowodowało współzawodnictwo przynajmniej 2 kandydatów do jednego mandatu parlamentarnego. Parlament wybrany w 1985 roku miał po raz pierwszy kilku niekomunistycznych posłów i był bardziej aktywny od parlamentów poprzednich kadencji. W latach 1985-1990 parlament odgrywał ważną rolę w procesie demokratyzacji kraju. Reforma systemu wyborczego była efektem rozmów „okrągłego stołu" w 1989 roku. Zgodnie z przyjętym wówczas prawem wyborczym, jest to system mieszany. 176 członków (45%) wybiera się w jednomandatowych okręgach wyborczych w dwóch turach głosowania, jeżeli w pierwszej żaden z kandydatów nie uzyska bezwzględnej większości głosów, a 210 jest wybieranych z list partyjnych (20 list okręgowych i jednej krajowej). Każdy głosujący oddaje dwa głosy, jeden na indywidualnego kandydata i jeden na listę partyjną. W rzeczywistości każdy kandydat z listy partyjnej ubiega się o miejsce również w wyborach większościowych.

Wybory z 8 i 29 maja 1994 roku wygrały dwie opozycyjne wcześniej partie: Węgierska Partia Socjalistyczna i Federacja Wolnych Demokratów. Do parlamentu weszli kandydaci 6 partii politycznych. Obie wspomniane partie miały 279 z 386 mandatów (72%).

W maju 1998 roku odbyły się trzecie wolne wybory na Węgrzech. Wzięły w nich udział 32 partie, wybrano 176 posłów z okręgów jednomandatowych, 152 z list partii politycznych w dwudziestu okręgach wielomandatowych, zaś 58 posłów zostało wybranych z listy krajowej. W pierwszej turze wyborów (10 maja), kiedy to wyborcy głosują na konkretnych kandydatów i listy partyjne, frekwencja wyniosła 55%. Węgierska Partia Socjalistyczna uzyskała poparcie 32,25% głosujących, Węgierska Partia Obywatelska - FIDESZ 28,18%, Niezależna Partia Drobnych Rolników 13,7%, Związek Wolnych Demokratów 7,78%, a Węgierska Partia Sprawiedliwości i Życia 5,54%. Zarówno Węgierskie Forum Demokratyczne (3,11%), jak i Chrześcijańsko-Demokratyczna Partia Ludowa (2,59%) nie przekroczyły 5% progu wyborczego. Tylko jeden mandat z okręgów większościowych został obsadzony w pierwszej turze. W drugiej turze Węgierska Partia Obywatelska - FIDESZ pozyskała dla swoich kandydatów poparcie ugrupowań prawicowych, które nie osiąg-

Kepublika Węgierska

nęły progu wyborczego i Niezależnej Partii Drobnych Rolników. W drugiej turze wyborów (24 maja) przy frekwencji 57% Węgierska Partia Obywatelska - FIDESZ uzyskała ostatecznie 148 mandatów, Węgierska Partia Socjalistyczna 134 mandaty, Niezależna Partia Drobnych Rolników 48 mandatów, Związek Wolnych Demokratów 24 mandaty, Węgierskie Forum Demokratyczne 17 mandatów, zaś Węgierska Partia Sprawiedliwości i Życia 14 mandatów.

VI. KONSTYTUCYJNY SYSTEM ORGANÓW PAŃSTWA

1. ZGROMADZENIE KRAJOWE

1.1. Pozycja ustrojowa

Konstytucja określa Zgromadzenie Krajowe jako najwyższy organ władzy państwowej i przedstawicielstwa ludu. Wykonując prawa wypływające z suwerenności ludu, Zgromadzenie Krajowe zapewnia konstytucyjny ustrój społeczny, określa organizację, kierunki i warunki rządzenia.

Wybierane jest ono na cztery lata. Kadencja Zgromadzenia Krajowego rozpoczyna się od posiedzenia konstytucyjnego, a działalność trwa do posiedzenia konstytucyjnego nowego Zgromadzenia Krajowego.

Prezydent Republiki może, rozpisując jednocześnie wybory, rozwiązać Zgromadzenie Krajowe, jeżeli ono - podczas tej samej kadencji Zgromadzenia Krajowego - na przestrzeni dwunastu miesięcy co najmniej w czterech wypadkach uchwali wotum nieufności wobec rządu albo w wypadku ustania pełnomocnictw r^ądu w przeciągu czterdziestu dni, licząc od przedstawienia pierwszego wniosku osobowego, nie dokona wyboru na premiera osoby proponowanej przez Prezydenta Republiki. Przed rozwiązaniem Zgromadzenia Krajowego prezydent Republiki obowiązany jest zasięgnąć opinii premiera, przewodniczącego Zgromadzenia Krajowego oraz przywódców frakcji parlamentarnych partii reprezentowanych w Zgromadzeniu Krajowym. Zgromadzenie ma również prawo rozwiązać się przed upływem kadencji mocą własnej uchwały.

Zgodnie z konstytucją - w ciągu trzech miesięcy od upływu kadencji Zgromadzenia Krajowego, jego rozwiązania się lub rozwiązania - należy dokonać wyboru nowego Zgromadzenia Krajowego.

Podczas stanu wyjątkowego lub stanu krytycznego Zgromadzenie Krajowe nie może się rozwiązać ani zostać rozwiązane. Jeśli kadencja Zgromadzenia Krajowego upływa w okresie trwania stanów wyjątkowego lub krytycznego, kadencja ta ulega przedłużeniu do czasu ich zakończenia. W razie stanu wojny, stanu groźby wojny lub stanu krytycznego Prezydent Republiki może ponownie zwołać Zgromadzenie Krajowe, które się rozwiązało lub zostało rozwiązane.

T98

Wojciech Ortowski

1.2. Status prawny posła

Zgodnie z konstytucją, deputowani do Zgromadzenia Krajowego prowadzą swą działalność w interesie publicznym. Deputowanym nie może być Prezydent Republiki, członek Trybunału Konstytucyjnego, parlamentarny rzecznik praw obywatelskich, prezes, wiceprezes i rachmistrz Państwowej Izby Obrachunkowej, sędzia, prokurator, pracownik organu administracji państwowej z wyjątkiem członka rządu i politycznego sekretarza stanu, jak również zawodowy członek Sił Zbrojnych, Policji i organów porządkowych. Ustawa może określić także inne wypadki niedopuszczalnego połączenia. Deputowanemu do Zgromadzenia Krajowego przysługuje prawo immunitetu, zgodnie z postanowieniami ustawy o statusie prawnym deputowanych do Zgromadzenia Krajowego, jak również dieta zapewniająca mu niezależność, określone ulgi oraz zwrot kosztów na pokrycie wydatków. Do przyjęcia ustawy o kwocie diety i zwrocie kosztów oraz zakresie ulg wymagana jest liczba 2/3 głosów obecnych deputowanych do Zgromadzenia Krajowego. Takiej samej większości konstytucja wymaga do przyjęcia ustawy o statusie prawnym deputowanych do Zgromadzenia Krajowego.

Mandat deputowanego do Zgromadzenia Krajowego wygasa wskutek: zakończenia działalności Zgromadzenia Krajowego, śmierci deputowanego, orzeczenia o niedopuszczalnym połączeniu funkcji, rezygnacji, utraty prawa wyborczego. Jeśli w stosunku do deputowanego - podczas sprawowania przezeń mandatu - zajdą okoliczności powodujące niedopuszczalne połączenie funkcji, wówczas na wniosek któregokolwiek z deputowanych Zgromadzenie Krajowe decyduje w przedmiocie orzeczenia o niedopuszczalnym połączeniu.

Deputowany może zrzec się mandatu w drodze złożenia oświadczenia Zgromadzeniu Krajowemu. Do ważności tej rezygnacji nie jest wymagane oświadczenie Zgromadzenia Krajowego o jej przyjęciu.

1.3. Tryb pracy

Zgromadzenie Krajowe działa w systemie sesyjnym. Odbywa ono w ciągu roku dwie sesje zwyczajne: co roku od l lutego do 15 czerwca oraz od l września do 15 grudnia. Konstytucyjne posiedzenie Zgromadzenia Krajowego zwołuje Prezydent Republiki - w terminie przypadającym w okresie jednego miesiąca od wyborów; w innych wypadkach zwoływanie sesji Zgromadzenia Krajowego oraz - w ich ramach - poszczególnych posiedzeń należy do przewodniczącego Zgromadzenia Krajowego.

Na pisemny wniosek Prezydenta Republiki, rządu lub l/5 deputowanych należy zwołać Zgromadzenie Krajowe na sesję nadzwyczajną lub na posiedzenie nadzwyczajne. We wniosku należy podać powód zwołania oraz proponowany termin i porządek dzienny.

Prezydent Republiki - jeden raz podczas danej sesji - może również odroczyć posiedzenie Zgromadzenia Krajowego najdłużej o 30 dni. Podczas okresu odroczenia przewodniczący Zgromadzenia Krajowego, na pisemny wniosek '/s deputowanych, obowiązany jest zwołać Zgromadzenie Krajowe w terminie nieprzekraczają-cym ośmiu dni od doręczenia wniosku.

W czasie trwania sesji parlament zazwyczaj ma plenarne posiedzenia w poniedziałki i wtorki po południu, a czasami również w środy. Posiedzenia komisji odbywają się w środy i czwartki, zaś klubów parlamentarnych w poniedziałki i środy rano. Posiedzenia Zgromadzenia Krajowego są jawne. Zgromadzenie Krajowe - na wniosek Prezydenta Republiki, rządu lub każdego z deputowanych - może postanowić o odbyciu posiedzenia zamkniętego liczbą głosów 2/3 deputowanych.

Zgromadzenie Krajowe ustala swój regulamin wewnętrzny i tryb obradowania w formie regulaminu parlamentarnego, przyjętego głosami 2/3 obecnych deputowanych do Zgromadzenia Krajowego.

Posiedzenia parlamentu są jawne. Zgromadzenie Krajowe jest zdolne do podejmowania uchwał, jeśli uczestniczy w nim więcej niż połowa deputowanych. Uchwały Zgromadzenia Krajowego zapadają większością głosów więcej niż połowy obecnych deputowanych. Do zmiany konstytucji oraz podjęcia decyzji określonych w konstytucji wymagana jest liczba głosów 2/3 deputowanych do Zgromadzenia Krajowego.

1.4. Organizacja wewnętrzna

Organem kierującym pracą izby jest marszałek. Zwołuje on sesje i posiedzenia oraz im przewodniczy, zwołuje również i przewodniczy spotkaniom przewodniczących komisji i posiedzeniom liderów klubów parlamentarnych. Kieruje także wykonaniem budżetu parlamentu i określa strukturę i zadania kancelarii oraz powołuje jej kierownictwo. Jest on zastępowany przez 3 wicemarszałków. Obok marszałka w parlamencie funkcjonuje 8 sekretarzy.

Partie grupujące przynajmniej 15 członków mają prawo do założenia klubu parlamentarnego. Przywódcy frakcji razem z marszałkiem i 3 wicemarszałkami są członkami Komisji Izby, która określa plan pracy parlamentu.

Parlament węgierski posiada system 19 stałych komisji. W szczególnych sprawach powoływane są komisje specjalne. Komisje wyrażają opinie, występują z projektami oraz kontrolują organy podporządkowane parlamentowi. Wszyscy członkowie komisji posiadać muszą mandat parlamentarny. Mogą one z własnej inicjatywy zajmować się ważnymi problemami leżącymi w zakresie ich działania.

Mają one prawo przedstawiać swoje projekty bezpośrednio: Parlamentowi, Prezydentowi Republiki, Rządowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Rzecznikowi do Spraw Mniejszości Narodowych i Etnicznych oraz Państwowej Izbie Obrachunkowej, Prokuratorowi Generalnemu i Trybunałowi Konstytucyjnemu. Organy wy-

300

Wojciech OflowsTci

mienione muszą zbadać meritum propozycji komisji i poinformować ją o rezultatach. Komisja nie może jednak ograniczyć kompetencji i odpowiedzialności innych organów państwa w danej sprawie. Komisje stałe są ponadto władne i zobowiązane do przygotowania stanowiska w sprawie kierowanych do niej projektów ustaw, a także w sprawach przekazanych im przez izbę i marszałka.

1.5. Kompetencje Zgromadzenia Krajowego

Konstytucja stanowi, iż w zakresie kompetencji Zgromadzenie Krajowe: a) uchwala Konstytucję Republiki Węgierskiej; b) uchwala ustawy; c) ustala plan społeczno-gospodarczy państwa; d) ustala bilans gospodarki państwowej, zatwierdza budżet państwa i jego wykonanie; e) decyduje o programie rządu; f) zawiera umowy międzynarodowe szczególnie ważne z punktu widzenia stosunków Republiki Węgierskiej z zagranicą; g) decyduje w sprawie ogłoszenia stanu wojny i zawarcia pokoju; h) w wypadku stanu wojny lub bezpośredniej groźby zbrojnej agresji ze strony obcego mocarstwa (niebezpieczeństwa wojny) ogłasza stan wyjątkowy i powołuje Radę Obrony; i) w wypadku akcji zbrojnych, zmierzających do obalenia ustroju konstytucyjnego lub do zagarnięcia władzy wyłącznej, jak również w wypadku poważnych aktów przemocy, dokonywanych przy pomocy broni lub oręż-nie, a w skali masowej zagrażających bezpieczeństwu życia i mienia obywateli oraz w wypadku klęski żywiołowej lub katastrofy przemysłowej (w dalszym ciągu zwanych zbiorczo: sytuacja krytyczna) ogłasza stan krytyczny; j) decyduje o użyciu Sił Zbrojnych poza granicami lub wewnątrz państwa; k) wybiera Prezydenta Republiki, premiera, członków Trybunału Konstytucyjnego, parlamentarnych rzeczników praw obywatelskich oraz praw mniejszości narodowych i etnicznych, prezesa i wiceprezesów Państwowej Izby Obrachunkowej, prezesa Sądu Najwyższego oraz prokuratora generalnego; 1) na wniosek rządu - złożony po zasięgnięciu opinii Trybunału Konstytucyjnego - rozwiązuje lokalny organ przedstawicielski, którego działalność jest sprzeczna z konstytucją; ł) decyduje o terytorium, nazwie i siedzibie województw, o nadaniu miastu praw województwa oraz o tworzeniu dzielnic stołecznych; m) ogłasza amnestię powszechną.

Podstawową funkcją Zgromadzenia jest funkcja ustawodawcza. Zgodnie z konstytucją, inicjatywa ustawodawcza przysługuje Prezydentowi Republiki, rządowi, wszystkim komisjom Zgromadzenia Krajowego oraz każdemu deputowanemu do Zgromadzenia Krajowego. Projekty ustaw są składane na ręce marszałka i są najpierw przedmiotem prac właściwej komisji. Następnie, po dyskusji, komisja izby przedstawia projekt do porządku obrad Zgromadzenia. Pierwsze czytanie na sesji plenarnej dotyczy ogólnych założeń projektu. Członkowie parlamentu mogą proponować na tym etapie prac poprawki do projektu. Po tej ogólnej debacie odpowiednia komisja odbywa ponowne posiedzenie, aby przedyskutować poprawki i przeredagować projekt. Następnie projekt staje się przedmiotem ponownego czy-

tania na plenum całej izby. Jest to szczegółowa debata toczona w obrębie ram już przyjętych poprawek. Większość aktów może być uchwalona przez parlament zwykłą większością głosów. Niektóre jednak ważne projekty wymagają większości 2/3 obecnych na posiedzeniu posłów, a zmiany w konstytucji - większości 2/3 większości wszystkich członków parlamentu.1 Ustawy przed wysłaniem ich do podpisu przez prezydenta są najpierw podpisywane przez marszałka. Prezydent Republiki gwarantuje ogłoszenie ustawy w ciągu piętnastu dni od jej doręczenia, zaś w wypadkach pilnych -na wniosek przewodniczącego Zgromadzenia Krajowego - w ciągu pięciu dni podpisuje ustawę kierowaną do ogłoszenia. Ustawę należy ogłosić w organie oficjalnym.

Jeśli Prezydent Republiki nie zgadza się z ustawą lub którymś z jej postanowień, wówczas przed upływem terminu 5 lub 15 dni, w zależności od projektu, może ustawę wraz ze swymi uwagami zwrócić Zgromadzeniu Krajowemu w celu rozpatrzenia. Zgromadzenie na nowo przeprowadza debatę nad ustawą i ponownie decyduje o jej przyjęciu. Przewodniczący Zgromadzenia Krajowego przesyła następnie ustawę Prezydentowi Republiki, który jest obowiązany podpisać i ogłosić ją w ciągu 5 dni.

Jeżeli Prezydent Republiki uważa któreś z postanowień ustawy za sprzeczne z konstytucją, wówczas w terminie 5 lub 15 dni, w zależności od projektu, przesyła ją do zaopiniowania Trybunałowi Konstytucyjnemu. Jeśli Trybunał Konstytucyjny - w postępowaniu poza kolejnością - stwierdzi sprzeczność z konstytucją, Prezydent Republiki zwraca ustawę Zgromadzeniu Krajowemu; w przeciwnym razie, obowiązany jest ustawę podpisać i ogłosić w przeciągu 5 dni.

Projekt budżetu na następny rok budżetowy musi być przedstawiony parlamentowi do 30 września. Parlament może wprowadzić jedynie poprawki do projektu. Ustalić może swój program priorytetów do 30 listopada. Następnie debaty dotyczą jedynie wewnętrznych postanowień z zakresu poszczególnych działów budżetu. Ustawa budżetowa musi być uchwalona do 31 grudnia i nie może być uchwalona w trybie pilnym.

Członkowie Zgromadzenia Krajowego mogą kierować interpelacje i zapytania do rządu, każdego z członków rządu oraz prokuratora generalnego, we wszystkich sprawach objętych zakresem ich zadań. Składają oni interpelację w formie pisemnej 4 dni przed posiedzeniem parlamentu. Na posiedzeniu posłowie odczytują tekst interpelacji, na którą odpowiada właściwy członek rządu. Nad odpowiedzią przeprowadza się głosowanie. Negatywna uchwała nie pociąga jednak za sobą odwołania ministra. Głosowanie odbywa się bez przeprowadzenia dyskusji.

Członkowie Zgromadzenia Krajowego mogą kierować również pytania do parlamentarnych rzeczników praw obywatelskich oraz praw mniejszości narodowych i etnicznych, do prezesa Państwowej Izby Obrachunkowej i prezesa Węgierskiego Banku Narodowego. W tych przypadkach nie przeprowadza się głosowania nad udzieloną odpowiedzią.

JUŻ

Wojciech urfowsKi

2. PREZYDENT REPUBLIKI

Powołanie instytucji Prezydenta w miejsce dotychczasowej Rady Prezydialnej stanowiło najbardziej sporną kwestię w trakcie rozmów „okrągłego stołu". Szczególnie kontrowersyjne było nie tyle ustanowienie samej instytucji, co przesądzenie o trybie jego wyboru. Strona rządząca opowiedziała się za powszechnymi i bezpośrednimi wyborami głowy państwa, argumentując, że stanowiłoby to wzmocnienie pozycji prezydenta w sytuacji, gdy legitymizacja parlamentu byłaby podważana. Taki prezydent mógłby również pełnić rolę gwaranta w okresie transformacji. Strona opozycyjna uważała natomiast, że parlament wybrany w wolnych wyborach miałby wystarczającą legitymację do zadecydowania o warunkach wyboru prezydenta. Sądzono, że ani ówczesny parlament, ani uczestnicy obrad „okrągłego stołu" nie mają do tego wystarczającej legitymacji. W rezultacie wspomnianych kontrowersji przyjęta w 1989 roku wizja prezydentury była wizją słabej głowy państwa. Prezydentowi przypisywano rolę arbitra pomiędzy władzą ustawodawczą i wykonawczą. Był on również pozbawiony swojego własnego zaplecza politycznego. Miał być strukturalnie umiejscowiony pomiędzy władzą ustawodawczą i wykonawczą, zaś jego kompetencje wykonawcze mogły być sprawowane wyłącznie poprzez rząd. Tymczasową głową państwa miał być - do czasu wyboru prezydenta - marszałek Zgromadzenia. Zgodzono się również, że wybór prezydenta nie miał nastąpić przez ówczesny parlament. Ponieważ nie udało się wybrać prezydenta w wyborach powszechnych przed wyborami parlamentarnymi, co proponowało MSZP, o kształcie węgierskiej prezydentury zadecydować miał przyszły parlament.

Zgodnie z konstytucją, głową państwa węgierskiego jest Prezydent Republiki, który wyraża jedność narodu i stoi na straży demokratycznej działalności organizacyjnej państwa. Jest on naczelnym dowódcą Sił Zbrojnych.

Prezydenta wybiera Zgromadzenie Krajowe na okres 5 lat. Ponownie można go wybrać na ten urząd najwyżej jeden raz. Wybranym na prezydenta może zostać każdy posiadający prawo wyborcze obywatel węgierski, który do dnia wyboru ukończył trzydzieści pięć lat.

Wybory Prezydenta Republiki poprzedza zgłaszanie kandydatów. Do ważności zgłoszenia wymagana jest pisemna rekomendacja ze strony co najmniej 50 członków Zgromadzenia Krajowego. Zgłoszenie należy wnieść przed zarządzeniem głosowania przez przewodniczącego Zgromadzenia Krajowego. Każdy członek Zgromadzenia Krajowego może zarekomendować tylko jednego kandydata. Jeśli ktoś zarekomenduje kilku kandydatów, wszystkie udzielone przezeń rekomendacje są nieważne.

Wyboru Prezydenta Republiki należy dokonać co najmniej 30 dni przed upływem kadencji poprzedniego prezydenta, jeśli zaś ta kadencja kończy się przed czasem, w ciągu 30 dni od jej ustania. Wybory prezydenckie zarządza przewodniczący Zgromadzenia Krajowego. Zgromadzenie Krajowe wybiera Prezydenta Republiki w głosowaniu tajnym. W miarę potrzeby odbywa się kilka tur głosowania. W pierw-

szej turze głosowania Prezydentem Republiki zostaje wybrany ten, kto uzyskał głosy 2/3 deputowanych.

Wybrany Prezydent Republiki obejmuje swój urząd z chwilą upływu kadencji poprzedniego prezydenta, zaś w wypadku ustania tej kadencji przed czasem, w ósmym dniu od ogłoszenia wyników wyborów; przed objęciem urzędu składa przysięgę przed Zgromadzeniem Krajowym. W przypadku gdy Prezydent Republiki ma przejściowe przeszkody w pełnieniu swego urzędu lub jeśli kadencja Prezydenta Republiki z jakichkolwiek przyczyn ustaje przed czasem, wówczas do chwili objęcia urzędu przez nowego Prezydenta Republiki obowiązki pełni przewodniczący Zgromadzenia Krajowego. Nie może on jednak przesyłać ustaw Zgromadzeniu Krajowemu do ponownego rozważenia ani Trybunałowi Konstytucyjnemu do zbadania; nie może rozwiązać Zgromadzenia Krajowego, zaś z prawa łaski może korzystać jedynie w stosunku do skazanych prawomocnym wyrokiem. W czasie zastępowania Prezydenta Republiki przewodniczący Zgromadzenia Krajowego nie może korzystać ze swych praw deputowanego, zaś zadania przewodniczącego Zgromadzenia Krajowego pełni zamiast niego wyłoniony przez Zgromadzenie Krajowe wiceprzewodniczący.

Urzędu Prezydenta Republiki nie można łączyć z żadnymi innymi urzędami lub misjami państwowymi, społecznymi i politycznymi. Prezydent Republiki nie może również wykonywać żadnej innej pracy zarobkowej i - z wyjątkiem działalności objętej ochroną praw autorskich - nie może przyjmować wynagrodzenia.

Kadencja prezydenta ustaje wskutek: upływu kadencji, śmierci, stanu uniemożliwiającego pełnienie obowiązków przez czas dłuższy niż 90 dni, orzeczenia o niedopuszczalnym połączeniu funkcji, rezygnacji oraz złożenia go z urzędu.

Jeśli w stosunku do Prezydenta Republiki - podczas pełnienia przezeń tego urzędu - zajdą okoliczności powodujące niedopuszczalne połączenie funkcji, wówczas na wniosek któregokolwiek z deputowanych Zgromadzenie Krajowe orzeka o niedopuszczalnym połączeniu. Do podjęcia uchwały wymagana jest liczba głosów 2/3 deputowanych. Głosowanie jest tajne.

Prezydent Republiki może zrezygnować ze swego urzędu, składając oświadczenie Zgromadzeniu Krajowemu. Do ważności rezygnacji wymagane jest przyjęcie jej przez Zgromadzenie Krajowe. W terminie 15 dni może ono poprosić prezydenta, by ponownie rozważył swoją decyzję. Jeśli Prezydent Republiki pozostanie przy swej decyzji, Zgromadzenie Krajowe nie może uchylić się od przyjęcia rezygnacji do wiadomości.

Osoba Prezydenta Republiki jest nietykalna; jego ochronę z punktu widzenia prawa karnego zapewnia odrębna ustawa.

Prezydent nie jest odpowiedzialny politycznie.»Jeśli w toku sprawowania swego urzędu naruszy konstytucję lub jakąkolwiek inną ustawę, wówczas l/5 deputowanych do Zgromadzenia Krajowego może wystąpić z wnioskiem o pociągnięcie go do odpowiedzialności. Do wszczęcia postępowania w sprawie pociągnięcia do

Wojciech (Jrtowski

odpowiedzialności wymagana jest liczba głosów 2/3 deputowanych do Zgromadzenia Krajowego. Głosowanie jest tajne.

Począwszy od podjęcia uchwały przez Zgromadzenie Krajowe do czasu zakończenia postępowania w sprawie pociągnięcia do odpowiedzialności, Prezydent Republiki nie może sprawować swych kompetencji. Osądzenie czynu należy do zakresu właściwości Trybunału Konstytucyjnego. Jeśli w wyniku wspomnianego postępowania Trybunał Konstytucyjny stwierdzi fakt naruszenia ustawy, może złożyć Prezydenta Republiki z urzędu.

Jeśli postępowanie o pociągnięcie Prezydenta Republiki do odpowiedzialności jest prowadzone z powodu czynu ściganego z mocy prawa karnego, a popełnionego podczas sprawowania urzędu w związku z wykonywaniem działalności urzędowej, wówczas w postępowaniu Trybunału Konstytucyjnego należy stosować również podstawowe przepisy procedury karnej. Oskarżenie reprezentuje rzecznik oskarżenia, wybrany przez Zgromadzenie Krajowe spośród własnych członków. Z powodu innych czynów postępowanie karne przeciw Prezydentowi Republiki można wytoczyć dopiero po ustaniu jego kadencji. Jeśli Trybunał Konstytucyjny stwierdzi, że Prezydent Republiki jest winien umyślnego popełnienia przestępstwa, może złożyć prezydenta z urzędu, a także zastosować równocześnie wszelkie kary i środki przewidziane w kodeksie karnym dla danego przestępstwa.

Kompetencje Prezydenta Republiki Węgierskiej czynią z niego „najsłabszą głowę państwa" wśród państw Europy Środkowej. Zgodnie z konstytucją, Prezydent Republiki reprezentuje państwo węgierskie i w imieniu Republiki Węgierskiej zawiera umowy międzynarodowe. Jeśli przedmiot umowy leży w zakresie kompetencji władzy ustawodawczej, do zawarcia umowy wymagana jest uprzednia zgoda Zgromadzenia Krajowego. Prezydent ponadto mianuje i przyjmuje ambasadorów i posłów, zarządza wybory powszechne do Zgromadzenia Krajowego i samorządów lokalnych. Może także brać udział w posiedzeniach Zgromadzenia Krajowego i komisji Zgromadzenia Krajowego oraz zabierać na nich głos, może stawiać wnioski w sprawie wydania zarządzeń przez Zgromadzenie Krajowe, a także inicjować referendum ludowe. Prezydent mianuje i odwołuje sekretarzy stanu i pełnomocników Republiki, a także prezesa i wiceprezesów Węgierskiego Banku Narodowego oraz profesorów uniwersytetu; powołuje i odwołuje rektorów uniwersytetów; mianuje i awansuje generałów; zatwierdza na urzędzie prezesa Węgierskiej Akademii Nauk. Nadaje on także tytuły, ordery i odznaczenia oraz zezwala na ich noszenie, stosuje indywidualne prawo łaski i decyduje w sprawach obywatelstwa.

Wszystkie środki i zarządzenia Prezydenta Republiki - z wyjątkiem reprezentowania państwa na zewnątrz, zarządzania wyborów, udziału w obradach Zgromadzenia, inicjatywy ustawodawczej i zarządzania referendum - wymagają kontrasygnaty premiera lub właściwego ministra.

3. RZĄD

Zgodnie z konstytucją, rząd składa się z premiera oraz ministrów. Konstytucja nie przewiduje funkcji wicepremierów, stanowiąc, że premiera zastępuje wskazany przez niego minister. Zgodnie z przyjętym w ustawie zasadniczej trybem, premiera wybiera - na wniosek Prezydenta Republiki - Zgromadzenie Krajowe większością głosów swych członków. W jednym głosowaniu Zgromadzenie Krajowe decyduje zarówno o wyborze premiera, jak i o przyjęciu programu rządu. Ministrów powołuje i odwołuje - na wniosek premiera - Prezydent Republiki. Premier przewodniczy posiedzeniom rządu i troszczy się o wykonywanie jego rozporządzeń i uchwał. Ministrowie kierują należącymi do ich kompetencji działami administracji państwowej oraz działalnością podległych sobie organów stosownie do postanowień przepisów prawnych oraz uchwał rządu. Ministrowie bez teki wypełniają zadania ustalone przez rząd. Urząd ministra resortowego tworzy się i znosi na podstawie ustawy. Rząd może, w celu wykonania określonego zakresu zadań, tworzyć komisje rządowe. Może on działać bezpośrednio lub za pośrednictwem któregokolwiek ze swoich członków w każdej sprawie należącej do zakresu działania administracji państwowej.

Rząd formuje się z chwilą powołania ministrów. Po sformowaniu się rządu, członkowie rządu składają przysięgę przed Zgromadzeniem Krajowym. Podobnie jak w klasycznym systemie parlamentarnym, pełnomocnictwa rządu ustają z chwilą: ukonstytuowania się nowo wybranego Zgromadzenia Krajowego, ustąpienia premiera lub rządu, albo śmierci premiera. Pełnomocnictwa te wygasają również, jeżeli Zgromadzenie Krajowe uchwali wobec premiera wotum nieufności i wybierze nowego premiera. Jeśli pełnomocnictwa rządu ustają, sprawuje on urząd do czasu sformowania się nowego rządu i posiada wszelkie prawa przysługujące rządowi; nie może jednak zawierać umów międzynarodowych, a rozporządzenia może wydawać jedynie w wypadkach niecierpiących zwłoki, na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie.

Zgodnie z konstytucją rząd Republiki: chroni ustrój konstytucyjny, chroni i zapewnia prawa obywatelskie, zapewnia wykonanie ustaw, kieruje pracą ministerstw i innych organów podległych mu bezpośrednio oraz koordynuje ich działalność. Przy współpracy ministra spraw wewnętrznych, za pośrednictwem pełnomocników Republiki, rząd zapewnia kontrolę praworządności samorządów lokalnych. Ponadto ma on kompetencje do zlecania opracowywania planów społeczno-gospodar-czych i czuwa nad ich wykonaniem oraz ustala zadania państwa w zakresie rozwoju naukowego i kulturalnego, a także zapewnia warunki jego realizacji. Ustala ponadto państwowy system opieki społecznej i zdrowotnej oraz troszczy się o środki materialne na te cele, kieruje działalnością Sił Zbrojnych, Policji i organów porządkowych oraz podejmuje środki potrzebne w celu zapobieżenia klęskom żywiołowym lub ich następstwom, zagrażającym życiu i mieniu obywateli oraz w celu ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego. Rząd współdziała

3U6

Wojciech Urtowski"

również w ustalaniu polityki zagranicznej oraz zawiera umowy międzynarodowe w imieniu rządu Republiki Węgierskiej. Może on wziąć pod swój bezpośredni nadzór każdą dziedzinę administracji państwowej i utworzyć w tym celu odrębne organy.

W zakresie swej właściwości rząd wydaje rozporządzenia i podejmuje uchwały. Akty te są podpisywane przez premiera. W sytuacji zagrożenia rząd może ponadto, na podstawie upoważnienia Zgromadzenia Krajowego, wydawać rozporządzenia i podejmować środki odbiegające od postanowień niektórych ustaw. Do przyjęcia ustawy o przepisach, które mogą być stosowane w sytuacji zagrożenia, wymagana jest liczba 2/3 głosów obecnych deputowanych do Zgromadzenia Krajowego. Rząd może uchylić wszelkie, z wyjątkiem przepisów prawnych, sprzeczne z ustawą decyzje lub środki podjęte przez podległe sobie organy. Ponadto premier i członkowie rządu mogą w zakresie swych kompetencji wydawać rozporządzenia, które nie mogą być sprzeczne z ustawami lub rozporządzeniami i uchwałami rządu.

Rząd odpowiada za swą działalność przed Zgromadzeniem Krajowym. Jest też zobowiązany składać Zgromadzeniu regularne sprawozdania ze swej działalności. Podobnie też członkowie rządu odpowiadają za swą działalność przed rządem i Zgromadzeniem Krajowym oraz są zobowiązani do składania rządowi i Zgromadzeniu Krajowemu sprawozdań ze swej działalności.

Konstytucja węgierska przyjęła instytucję konstruktywnego wotum nieufności. Wniosek o wotum nieufności w stosunku do premiera może zgłosić w formie w pisemnej co najmniej l/$ deputowanych, wysuwając kandydaturę osoby proponowanej na urząd premiera. Wniosek o wotum nieufności zgłoszony w stosunku do premiera należy uważać za zgłoszenie wniosku o wotum nieufności w stosunku do rządu. Jeżeli na podstawie tego wniosku większość deputowanych do Zgromadzenia Krajowego uchwali wotum nieufności, wówczas osobę proponowaną na nowego premiera należy uznać za wybraną. Dyskusję i głosowanie nad wnioskiem można przeprowadzić najwcześniej po upływie 3 dni od zgłoszenia wotum, najpóźniej zaś w ciągu 8 dni od tego zgłoszenia. Wniosek o głosowanie nad wotum zaufania może wnieść - za pośrednictwem premiera - również rząd. Terminy rozpatrywania wniosku są analogiczne jak w przypadku rozpatrywania wniosku o wotum nieufności. Rząd - za pośrednictwem premiera - może również wnosić, by głosowanie nad zgłoszonym przez niego wnioskiem o przeprowadzenie głosowania stanowiło zarazem głosowanie nad wotum zaufania. Jeśli jednak Zgromadzenie Krajowe nie uchwali wotum zaufania wobec rządu, jest on zobowiązany podać się do dymisji.

4. SĄDY I PROKURATURA

Zgodnie z konstytucją, w Republice Węgierskiej wymiar sprawiedliwości sprawują: Sąd Najwyższy Republiki Węgierskiej, Sąd Stołeczny i sądy wojewódzkie oraz sądy miejscowe. Na mocy ustawy mogą być ponadto powołane sądy szczególne do spraw określonego rodzaju. Sądy Republiki Węgierskiej chronią i zabezpie-

czają ustrój konstytucyjny oraz prawa i interesy prawne obywateli; karzą sprawców przestępstw. Sąd kontroluje praworządność decyzji administracyjnych. Sądy orzekają w zespołach złożonych z sędziów zawodowych i ławników ludowych.

Sąd Najwyższy Republiki Węgierskiej sprawuje główny nadzór nad działalnością sędziowską i orzecznictwem wszystkich sądów. Zasadnicze wytyczne i orzeczenia Sądu Najwyższego są dla sądów wiążące. Prezesa Sądu Najwyższego wybiera Zgromadzenie Krajowe na wniosek Prezydenta Republiki. Do jego wyboru wymagana jest liczba 2/3 głosów deputowanych do Zgromadzenia Krajowego, wiceprezesów mianuje natomiast Prezydent Republiki na wniosek prezesa Sądu Najwyższego. Podobnie jak w innych państwach, sędziów zawodowych mianuje Prezydent Republiki. Sędziów można usunąć ze stanowiska jedynie z przyczyn określonych w ustawie i w ramach określonego w ustawie postępowania. Sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko ustawom, nie mogą być oni członkami partii ani prowadzić działalności politycznej. Do przyjęcia ustawy o sądownictwie wymagana jest liczba 2/3 głosów obecnych deputowanych do Zgromadzenia Krajowego.

Zgodnie z konstytucją, Prokurator Generalny Republiki Węgierskiej i Prokuratura zapewniają ochronę praw obywateli oraz konsekwentne ściganie wszelkich przestępstw, które naruszają ustrój konstytucyjny, bezpieczeństwo i niezawisłość kraju albo im zagrażają. Prowadzą one śledztwo w sprawach określonych w ustawie, sprawują nadzór nad praworządnością śledztwa, reprezentują oskarżenie w postępowaniu sądowym oraz sprawują nadzór nad praworządnością wykonywania kar. Współdziałają też przy zapewnianiu przestrzegania ustaw przez wszelkie organizacje społeczne, wszystkie organy państwowe oraz obywateli. W razie naruszenia ustawy występują w obronie praworządności w wypadkach i w trybie określonych w ustawie.

Prokuratora Generalnego Republiki Węgierskiej wybiera również Zgromadzenie Krajowe, na wniosek Prezydenta Republiki. Jest on odpowiedzialny także przed Zgromadzeniem Krajowym i obowiązany składać mu sprawozdanie ze swej działalności. Zastępców prokuratora generalnego mianuje Prezydent Republiki, na wniosek prokuratora generalnego.

l

5. TRYBUNAŁ KONSTYTUCYJNY

Trybunał Konstytucyjny został wprowadzony do węgierskiego systemu politycznego na mocy porozumień politycznych z 1989 roku.

Kontroluje on zgodność przepisów prawnych z konstytucją oraz wypełnia zadania, które ustawa zalicza do zakresu jego właściwości. W wypadku stwierdzenia ich sprzeczności z konstytucją uchyla on ustawy i inne przepisy prawne. Z inicjatywą wszczęcia postępowania przez Trybunał Konstytucyjny może wystąpić każdy.

Wyboru 15 członków Trybunału Konstytucyjnego dokonuje Zgromadzenie Krajowe. Kandydatów na członków Trybunału wysuwa Komisja Izby, w skład kto-

JUCT

Wojciech OrtowsTcF

rej wchodzi po jednym przedstawicielu frakcji parlamentarnych partii reprezentowanych w Zgromadzeniu Krajowym. Do wyboru członków Trybunału Konstytucyjnego wymagana jest liczba 2/3 głosów deputowanych do Zgromadzenia Krajowego. Członkowie Trybunału Konstytucyjnego nie mogą być członkami partii, nie mogą też prowadzić działalności politycznej, oprócz zadań wynikających z zakresu kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. W 1998 roku nastąpiło wydłużenie kadencji sędziów Trybunału z 9 do 12 lat. Zmianę tą uzasadniono zapewnieniem kontynuacji funkcjonowania Trybunału.

6. POZOSTAŁE ORGANY KONSTYTUCYJNE

Państwowa Izba Obrachunkowa pojawiła się w przepisach konstytucji w roku 1989 - jako organ kontroli państwowej związany ze Zgromadzeniem Narodowym. Jest ona organem Zgromadzenia Krajowego do spraw kontroli finansowo-gospo-darczej. Do wyboru prezesa i wiceprezesów Państwowej Izby Obrachunkowej wymagana jest liczba 2/3 głosów deputowanych do Zgromadzenia Krajowego.

W zakresie swych zadań kontroluje ona zarządzanie gospodarką państwową, a w jej ramach zasadność projektu budżetu państwowego, niezbędność i celowość jego wykorzystania, parafuje umowy dotyczące zaciągania kredytów budżetowych. Wstępnie bada też praworządność wykorzystania budżetu państwowego i sprawdza końcowe rozliczenia z wykonania budżetu państwowego. Kontroluje ponadto administrację majątku państwowego, działalność przedsiębiorstw stanowiących własność państwa w zakresie utrzymywania i pomnażania majątku; wypełnia inne zadania, które ustawa zalicza do zakresu jej właściwości.

Państwowa Izba Obrachunkowa dokonuje kontroli pod względem trzech kryteriów: 1) praworządności, 2) celowości i 3) efektywności. O dokonanych kontrolach Państwowa Izba Obrachunkowa informuje Zgromadzenie Krajowe w formie sprawozdania, które powinno zostać opublikowane. Sprawozdanie z kontroli rozliczenia końcowego prezes Państwowej Izby Obrachunkowej przedkłada Zgromadzeniu Krajowemu razem z rozliczeniem końcowym.

Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzecznik Praw Mniejszości Narodowych i Etnicznych. Zadaniem parlamentarnego Rzecznika Praw Obywatelskich jest kontrola i badanie związanych z prawami konstytucyjnymi nieprawidłowości, o których powziął wiadomość, jak również inicjowanie powszechnych lub indywidualnych środków ich uzdrowienia. Parlamentarny rzecznik co roku składa Zgromadzeniu Krajowemu sprawozdanie z rezultatów uzyskanych w toku swej działalności. Z inicjatywą wszczęcia postępowania przez parlamentarnego rzecznika może wystąpić każdy. Parlamentarnego Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Parlamentarnego Rzecznika Praw Mniejszości Narodowych i Etnicznych wybiera Zgromadzenie Krajowe, na wniosek Prezydenta Republiki, liczbą 2/3 głosów deputowanych, w celu ochrony poszczególnych praw konstytucyjnych.

Republika Węgierska

Zadaniem Parlamentarnego Rzecznika Praw Mniejszości Narodowych i Etnicznych jest natomiast kontrola i badanie związanych z prawami mniejszości narodowych i etnicznych nieprawidłowości, o których powziął wiadomość, jak również inicjowanie powszechnych lub indywidualnych środków ich uzdrowienia. Zakres jego uprawnień wykonuje - wybrane przez Zgromadzenie Krajowe na wniosek organizacji mniejszości narodowych i etnicznych - ciało kolegialne, w skład którego wchodzi po jednym przedstawicielu z każdej mniejszości narodowej i etnicznej.

Wykaz literatury podstawowej

Bihari M., Zmiana ustroju i władzy na Węgrzech (1989-1990), „Dziś" 1991, nr 10.

Brodziński W., Republika Węgierska [w:] W. Brodziński, D. Górecki, K. Skotnicki, T. Szymczak, Wzajemne stosunki między władza ustawodawczą a wykonawczą (Białoruś, Czechy, Litwa, Rumunia, Słowacja, Węgry), Łódź 1996.

Donath H., Parlament Repubłiki Węgierskiej, Warszawa 1993.

Góralczyk B., Republika Węgierska na drodze do członkostwa w Unii Europejskiej, „Studia Europejskie" 1998, nr 4.

Halasz I., Węgierski porządek konstytucyjny wobec przyszłego członkostwa w Unii Europejskiej [w:] Konstytucja dla rozszerzającej się Europy, red. E. Popławska, Warszawa 2000.

Halmai G., Separation of power-social rights - judicial review. The Polish and the Hungarian cases [w:] Constitution-Making Process, red. M. Wyrzykowski, Warszawa 1998.

Halmai G., The protection of human rights in Poland and Hungary, Acta UWr., Prawo 2000, nr 272.

Hungary: The Politics of Transition, red. T. Cox, A. Furlong, London 1995.

Jeszenszky G., Traktaty Węgier z sąsiednimi państwami a kwestia mniejszości narodowych, „Przegląd Zachodni" 1997, nr 4.

Konstytucja Republiki Węgierskiej, tłumaczenie i wstęp H. Donath, Warszawa 1992.

Krawczyk R., Konstytucyjny status prezydenta Republiki Węgierskiej [w:] Instytucja prezydenta we współczesnym świecie, Materiały Seminarium, Warszawa, Senat RP 22-23.11.1993, Warszawa 1993.

Regulamin Zgromadzenia Krajowego Republiki Węgierskiej z 20 IX 1994 r., „Przegląd Sejmowy" 1998, nr 5.

Sandor L, Pierwsze łata działalności Państwowej Izby Obrachunkowej Węgier, „Kontrola Państwowa" 1996, nr 2.

Skotnicki K., System rządów parlamentarnych w wybranych państwach Europy Środkowej [w:] Konstytucyjne systemy rządów, możliwości adaptacji do warunków polskich (Czechy, Słowacja, Węgry), red. M. Domagała, Warszawa 1997.

Sok P., Węgierska reforma sądownictwa, „Państwo i Prawo" 1999, nr 10.

Szczepaniak M., Przebudowa ustroju politycznego na Węgrzech w latach 1988-1990, Zeszyty Naukowe AE, seria l, Poznań 1994, nr 212.

Szczepaniak M., Węgierski model statusu mniejszości narodowych i etnicznych [w:] Transformacja ustrojowa państw Europy Środkowej i Wschodniej, red. E. Zieliński, Warszawa 1996.

Szczepaniak M., Zyborowicz S., Przebudowa ustroju politycznego na Węgrzech i w Czechosłowacji, Poznań 1995.

The Politics of the Postcommunist Word, vol. l, red. S. White, D. N. Nelson, Burlington 2001.

TKT

Wykaz podstawowej literatury ogólnej

WYKAZ PODSTAWOWEJ LITERATURY OGÓLNEJ

Constitutionalism In East Central Europę, red. J. Grudzińska-Gross, Bratislava 1994

Demokracje Europ} Środkowo-Wschodniej w perspektywie porównawczej, red. A. An-toszewski, R. Herbut, Wrocław 1998.

Europa Środkowo-Wschodnia. Region, państwa i społeczeństwa, red. J. A. Rybczyń-ska, Lublin 2000.

Holmes S. T., O metodzie zmian konstytucji w państwach Europ} Wschodniej, „Państwo i Prawo" 1993, nr 8.

Konstytucyjne s}stenvy rządów, red. M. Domagała, Warszawa 1997.

Sarnecki P., Prezydent Republiki w rozwiązaniach konstytucyjnych państw Europy Środkowej [w:] Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania. Księga pamiątkowa ku czcij. Zakrzewskiej, red. J. Trzciński, A. Jankiewicz, Warszawa 1996.

Granat M., Partie polityczne w konstytucjach państw Europy Środkowej [w:] Partie polityczne we współczesnym konstytucjonalizmie, red. M. Granat, P. Policastro, J. Sobczak, Lublin 2001.

Sarnecki P., Prezydent Republiki w rozwiązaniach konstytucyjnych państw Europ} Środkowej [w:] Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania. Księga pamiątkowa ku czcij. Zakrzewskiej, red. J. Trzciński, A. Jankiewicz, Warszawa 1996.

Skach S. A., Modele konstytucyjne a umacnianie demokracji (parlamentaryzm - system prezydencki), „Państwo i Prawo" 1994, nr 4.

Sokół W., Partie polityczne i system} partyjne krajów postkomunistycznych w okresie transformacji systemowej [w:] Europa Środkowo-Wschodnia, Lublin 2000.

Stenier J., Demokracje europejskie, Rzeszów 1993.

Transformacja ustrojowa państw Europ} Środkowo-Wschodniej, red. E. Zieliński, Warszawa 1996.

W}bory. Narodziny demokracji w krajach Europy Środkowej i Wschodniej, red. J. Raciborski, Warszawa 1991.

Wyrzykowski M., Recepcja w prawie publicznym - tendencje rozwojowe konstytucjonalizmu w Europie Środkowej i Wschodniej, „Państwo i Prawo" 1992, nr 11.

BIBLIOTEKA Wydziału Dztomkarstwa i Nauk Politycznych

Uniwersytetu Warszawskiego

łl. Nowy Świat 69, 00-046 Warszawa

tel. [phone] w. 295, 296