STRATEGICZNY PRZEGLĄD

BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO

ZESPÓŁ SYSTEMU BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO

MOŻLIWE I REKOMENDOWANE STRATEGICZNE KIERUNKI

I SPOSOBY PRZYGOTOWYWANIA SYSTEMU

BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO RZECZYPOSPOLITEJ

POLSKIEJ: OPCJE STRATEGII PREPARACYJNEJ

W PERSPEKTYWIE 20 LAT

Materiał na IV. Konferencję Plenarną SPBN

(9 marca 2012 r.)

PARAFOWAŁ:

WARSZAWA

2012

1

SPIS TREŚCI

Skład Zespołu Systemu Bezpieczeństwa Narodowego (Z-4) 3

System bezpieczeństwa narodowego - stan obecny,
dynamika czynników składowych, model docelowy 4

Docelowy kształt systemu bezpieczeństwa narodowego; jego podsystemy,
elementy składowe, misje (w trzech stanach bezpieczeństwa)

9

WNIOSKI: rekomendowane działania państwa w celu doskonalenia
i transformacji systemu bezpieczeństwa narodowego 16

Założenia ogólne 16

Rekomendowane działania rozwojowe
w poszczególnych podsystemach SBN 21

Kierunki rekomendowanych działań na rzecz modelu
docelowego w ramach obecnego porządku konstytucyjnego 55

Wskazania dotyczące pożądanych zmian w systemie bezpieczeństwa

państwa, których osiągnięcie wymagałoby zmian w Konstytucji RP 60

Załącznik:
Pełny spis treści rozdziału 4 Raportu końcowego SPBN 61

2

SKŁAD ZESPOŁU SYSTEMU BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO (Z-4)

1) dr Andrzej Karkoszka - przewodniczący Z-4;

2) płk dr hab. inż. Maciej Marszałek - zastępca przewodniczącego Z-4;

3) Franciszek Adamczyk;

4) nadbryg. Ryszard Dąbrowa;

5) dr Krzysztof Janik;

6) płk SG Mariusz Kaźmierczak;

7) dr hab. Waldemar Kitler;

8) insp. dr hab. Arkadiusz Letkiewicz;

9) prof. dr hab. Jerzy Olędzki;

10) prof. dr hab. Jacek Pawłowski;

11) prof. dr hab. Andrzej Rychard;

12) płk dr hab. inż. Grzegorz Sobolewski.

Koordynator Z-4: Sławomir Kamiński.

Zespół 4 składa podziękowania wszystkim instytucjom i osobom, które

wzięły udział, w formie opracowanych ekspertyz i anaiiz oraz zgłoszonych

uwag, w przygotowaniu tekstu rozdziału 4 Raportu końcowego SPBN.

3

SYSTEM BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO - STAN OBECNY,
DYNAMIKA CZYNNIKÓW SKŁADOWYCH, MODEL DOCELOWY

Od charakteru i zakresu prawa (norm prawnych) zależy sprawność

organizacji państwa, a tym samym sprawność organizacyjna i funkcjonalna

poszczególnych tworów organizacyjnych tworzonych przez państwo i działających

w jego imieniu. Należą do nich m.in. organizacje przeznaczone do realizacji celów

i interesów państwa, jak: aparat państwowy; organy władzy i podległe Im

organizacje realizujące cele bezpieczeństwa, w tym bezpieczeństwa narodowego.

Stan bezpieczeństwa narodowego może być rozpatrywany zarówno

w sytuacji braku zagrożenia, jak i w sytuacji zagrożenia. W związku z powyższym

regulacje normatywne muszą uwzględniać zarówno potencjalne, jak i realne

zagrożenie związane z zachwianiem stanu bezpieczeństwa rozumianego nie tylko

wielopłaszczyznowo, ale również interdyscyplinarnie. Podstawowe znaczenie

w tym zakresie mają regulacje normatywne, pozwalające na optymalne

i długotrwałe zapewnienie społeczeństwu braku stanu zagrożenia.

Do tej pory powstały określone twory organizacyjne - systemy, które, ze

względu na ich odrębność i brak systemu nadrzędnego, można określić mianem

szczegółowych

systemów bezpieczeństwa

(lub - operacyjnych

systemów

bezpieczeństwa). Tym sposobem wyróżnić można m.in.

systemy:

• obronny (system obronny państwa), powołany dla przeciwstawienia się

wszelkim zagrożeniom żywotnych interesów narodowych, a w gruncie

rzeczy, do przeciwstawienia się zagrożeniom militarnym, z których każde,

siłą rzeczy, jest zagrożeniem interesów żywotnych, a pierwej wartości

(dóbr) i realizowanych celów narodowych;

• ochrony granicy państwowej, mający na celu niedopuszczenie do

nielegalnego jej przekraczania i przewożenia towarów bez zezwolenia,

a także zapobieganie przenikaniu przez granicę chorób zakaźnych lub

materiałów niebezpiecznych;

• ochrony ludności, mający na celu ochronę ludności cywilnej przed

niebezpieczeństwami spowodowanymi działaniem sił natury i (lub)

4

działalnością człowieka, przezwyciężanie ich następstw, a także zapewnienie

warunków koniecznych do przetrwania;

• zarządzania kryzysowego, obejmującego działalność organów administracji

publicznej polegającą na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym,

przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych

działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych,

usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury

krytycznej;

• ratownictwa, m.in.: Krajowy System Ratowniczo-Gaśnlczy; Państwowe

Ratownictwo Medyczne;

• ochrony państwa i jego porządku konstytucyjnego (zwany krócej -

systemem ochrony państwa), którego celem jest rozpoznawanie,

zapobieganie, wykrywanie i przeciwdziałanie zagrożeniom godzącym

w bezpieczeństwo, obronność, niezależność i ciągłość państwa (dotyczy to

głównie aktów szpiegostwa, terroryzmu, naruszeniom tajemnicy

państwowej, przestępstw przeciwko państwu i jego porządkowi

konstytucyjnemu);

• ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, przeznaczony do

zapewnienia ochrony życia, zdrowia, mienia i innych wartości przed

bezprawnymi działaniami oraz ochrony zasad współżycia społecznego

i stosunków regulowanych normami prawnymi i zwyczajami;

• ochrony informacji niejawnych, służący podejmowaniu działań na rzecz

ochrony informacji, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub

mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby

z punktu widzenia jej interesów niekorzystne;

• ochrony danych osobowych, realizujący regulacje prawne dotyczące

tworzenia i posługiwania się zbiorami danych osobowych, a także

pojedynczymi danymi, mające na celu administracyjno-prawną ochronę

prawa do prywatności;

• ochrony przeciwpożarowej, polegającej na realizacji przedsięwzięć mających

na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem,

klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem, zapewnienie sił

5

i środków do zwalczania tych zagrożeń oraz prowadzenie działań

ratowniczych;

• ochrony przeciwpowodziowej oraz przeciwdziałania skutkom suszy na

obszarze państwa, obejmującej: zachowanie i tworzenie systemów retencji

wód, budowę i rozbudowę zbiorników retencyjnych, suchych zbiorników

przeciwpowodziowych oraz polderów przeciwpowodziowych; racjonalne

retencjonowanie wód oraz użytkowanie budowli przeciwpowodziowych,

a także sterowanie przepływami wód; funkcjonowanie systemu ostrzegania

przed niebezpiecznymi zjawiskami zachodzącymi w atmosferze oraz

hydrosferze; kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin

rzecznych lub terenów zalewowych, budowanie oraz utrzymywanie wałów

przeciwpowodziowych, a także kanałów ulgi;

• inne (np.:

osłony hydrologiczno-meteorologicznej; monitoringu środowiska;

ochrony infrastruktury krytycznej, ochrony systemów informacyjnych, walki

z terroryzmem, ochrony zabytków).

Analiza struktury, właściwości i zakresu funkcjonowania powyższych

i innych możliwych do zdefiniowania (wyodrębnienia) systemów szczegółowych

prowadzi do wniosku, że mają one wiele cech wspólnych, a przede wszystkim:

zbieżność misji wyrażającą się w tym, że prowadzą one w rezultacie do

„zagospodarowania" ogółu problemów bezpieczeństwa narodowego. Pojawienie

się wspólnego obszaru misji, celów, zadań, funkcji i zakresu działania, prowadzi

w konsekwencji do wątpliwości co do hierarchii i wzajemnej zależności;

zawieranie w sobie podobnych, a często tych samych elementów, tak w obszarze

kierowania, jak i wykonania oraz konieczność łączenia poczynań planistycznych

i realizacyjnych na rzecz poszczególnych systemów szczegółowych z tego

zakresu.

W przewidywaniu okoliczności o złożonym charakterze widoczna jest

potrzeba zbudowania systemu o cechach ogólniejszych i nadrzędnych wobec

każdego z nich. Doświadczenia zdają się potwierdzać taką konieczność. Żaden

z systemów szczegółowych nie może podołać sytuacjom, gdy zaistnieje potrzeba

czerpania z dobrodziejstwa właściwości wielu z nich. Bez systemu nadrzędnego

może dochodzić do wzajemnych sprzeczności i wręcz zakłóceń w procesie

osiągania głównego celu działania. Mało tego, poszczególne systemy szczegółowe

przeznaczone są do realizacji tych samych lub podobnych zadań, np. systemy:

6

ochrony przeciwpożarowej, zarządzania kryzysowego, ochrony przeciw­

powodziowej i obrony cywilnej. Konieczne jest zatem zbudowanie systemu

bardziej uniwersalnego, stwarzającego możliwość działania o charakterze

interdyscyplinarnym. Konieczne jest zredefiniowanie systemów dotąd istniejących

w taki sposób, aby nie doszło do wypaczenia istoty funkcjonowania systemów

równorzędnych w ramach systemu nadrzędnego.

Poszczególne podsystemy operacyjne, żeby były traktowane jako

szczegółowe elementy SBN, nie mogą naruszać reguł (relacji) normujących

(porządkujących) system nadrzędny. Jeśli więc w zakładanym modelu systemu

bezpieczeństwa narodowego dostrzegamy cechy tożsame z cechami systemów

szczegółowych to tylko dlatego, że dotyczą one tych samych potrzeb społecznych,

które realizowane są przez te systemy, lecz z zastosowaniem innych reguł

porządkujących. Nie ma więc szansy na zaistnienie efektu synergicznego między

systemami szczegółowymi bezpieczeństwa, a tym bardziej efektu

organizacyjnego, który jest osiągany dzięki połączeniu przedmiotów trwałymi

więziami organizacyjnymi w jedną zorganizowaną całość, o wspólnym członie

kierowniczym. Bo nie da się połączyć takimi więzami tego samego elementu,

występującego jednocześnie w różnych zbiorach.

Dotychczasowe analizy istniejącego stanu rzeczy prowadzą do

następujących konkluzji:

• Nie ma w Polsce prawnie usankcjonowanego systemu bezpieczeństwa

narodowego (SBN). Potrzebny jest akt prawny o randze ustawy, (np.

o bezpieczeństwie narodowym lub o kierowaniu bezpieczeństwem

narodowym). Chociaż w praktyce działania w zakresie bezpieczeństwa są

podejmowane nieprzerwanie, mają one często charakter sektorowy,

rozproszony i nieskoordynowany, szczególnie na szczeblu centralnym.

• Wiele rozwiązań w zakresie bezpieczeństwa narodowego „obciążonych" jest

dorobkiem w dziedzinie obronnej, „wkraczając" legislacyjnie i organizacyjnie

w tę dziedzinę.

• Dominującą do tej pory dziedzinę obronną „wypierają" rozwiązania

w dziedzinie bezpieczeństwa wewnętrznego, związane z ochroną ludności,

7

środowiska, praw i wolności człowieka i obywatela, porządkiem publicznym

itd.

• Jest wyraźna różnica między działalnością o charakterze interwencyjnym

(poszczególne systemy tworzone są do zapobiegania, a głównie do

reagowania na zagrożenia) a działalnością w sferze edukacyjnej,

kulturowej, naukowej (tu główny wysiłek skupiony wyłącznie na rozwój

technologii), ochrony prawnej i działalności legislacyjnej (asymetria między

przeregulowaniem różnych dziedzin bezpieczeństwa a dążeniem do

ujednolicenia sfery legislacyjnej).

• Konsekwencją korzystania z wzorów z dziedziny obronnej jest

traktowanie SBN jako organizacji do działań interwencyjnych,

militarnych i niemilitarnych, reagującej na zagrożenia występujące

w różnych dziedzinach działalności państwa i życia społecznego.

Pomijane są te środki (działania), które - mimo wszystko - są
podejmowane na rzecz zapewnienia ochrony niezakłóconego bytu
i rozwoju społecznego, całego narodu, grup społecznych

i poszczególnych obywateli.

• Państwo polskie nie ma jasno sformułowanej koncepcji SBN. Ten, który

opisany jest w Strategii bezpieczeństwa narodowego z 2007 r. ma niewiele

wspólnego z tym, co się dzieje w praktyce, a więc z wieloma różnymi

systemami szczegółowymi. Brak jakiejkolwiek zgodności polega na tym, że

strategiczne ujęcie SBN stanowi, skądinąd słuszne, odzwierciedlenie istoty

organizacji państwa, jest swoistą prezentacją organizacji państwa jako

podmiotowej warstwy (i podłoża) organizacji bezpieczeństwa narodowego,

z uwzględnieniem ról poszczególnych podmiotów w tej materii. W praktyce

zbudowano wiele systemów operacyjnych, których organizacja nie daje się

wpisać w doktrynalny model Systemu Bezpieczeństwa Narodowego RP.

• Odczuwalny jest brak jednolitej organizacji kierowania bezpieczeństwem

narodowym, ze szczególnym podkreśleniem potrzeby wzmocnienia rangi

i możliwości działania Rady Ministrów i premiera, przez ustanowienie

stosownego organu doradczego Rady Ministrów oraz sztabowego, na wzór

prezydenckiej RBN (organu doradczego) i BBN-u (organu sztabowego). Roli

organu doradczego RM nie może pełnić ani Komitet RM, ani tym bardziej

RZZK, zaś Rządowe Centrum Bezpieczeństwa wyposażone zostało w zbyt

8

małe kompetencje, i nie posiada wystarczającego potencjału, by spełniać

rolę instytucji integrującej działania o charakterze analityczno-koncepcyjno-

koordynacyjnym na rzecz bezpieczeństwa narodowego w skali

ogólnopaństwowej, zgodnie z konstytucyjnymi kompetencjami Rady

Ministrów.

• Istnieją znaczne rozbieżności w kompetencjach kierowniczych organów

centralnych w sytuacjach sobie podobnych, lecz różnie regulowanych

odrębnymi aktami w randze ustawy. Mogą więc zaistnieć sytuacje, gdy

rożne organy będą właściwe w tej samej sprawie, lecz z upoważnienia innej

ustawy. I tak dotyczy to m.in. takiego przypadku, jak koordynacja działań

w zakresie bezpieczeństwa powszechnego (ocalania życia i zdrowia ludzi,

mienia oraz środowiska w zakresie niezbędnym do przeżycia ludzi) -

odrębne regulacje ustawy o zarządzaniu kryzysowym, ustawy o stanie

klęski żywiołowej, o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej

Polskiej, o stanie wojennym i wielu innych.

• Niedoceniony jest potencjał tkwiący w aktywności organizacji

pozarządowych, a do tego nie poświęca się temu należytego wsparcia

państwa, także w sferze powszechnej edukacji obywatelskiej.

• Niewątpliwe bogactwo podstaw prawnych bezpieczeństwa narodowego

cechuje przeregulowanie, wzajemne nakładanie się i sprzeczności formalne.

Jest rzeczą znamienną, że organizacja bezpieczeństwa jest konsekwencją

tego stanu rzeczy, a podejmowane dotychczas działania wypełniały kolejne

luki, lecz nie wprowadzały systemowych I kompleksowych rozwiązań w skali

państwa.

Docelowy kształt systemu bezpieczeństwa narodowego: misje i struktura
w trzech stanach bezpieczeństwa

Bezpieczeństwo narodowe rozumiane jako zdolność państwa i jego narodu

(społeczeństwa) do zapewnienia pewności przetrwania, integralności terytorialnej,

niezależności politycznej, stabilności wewnętrznej oraz jakości życia wymaga

podejmowania przez państwo i całe społeczeństwo wszechstronnego wysiłku na

rzecz stworzenia organizacyjnych warunków realizacji celów i interesów

narodowych. Działanie zmierzające do tworzenia bezpieczeństwa oraz

9

wykorzystania w tym celu określonego potencjału wymaga podejścia

całościowego, ujęcia systemowego.

(Budowany) System Bezpieczeństwa Narodowego powinien zapewnić
przede wszystkim ochronę i obronę państwa jako instytucji politycznej
i jego pozycji międzynarodowej, w tym wywiązanie się z zobowiązań
międzynarodowych oraz ochronę społeczeństwa, jego dorobku

(materialnego i intelektualnego) i środowiska, we wszystkich warunkach
i okolicznościach funkcjonowania państwa, a w konsekwencji posiadać

zdolność do:

• zapewnienia ochrony sprawnego funkcjonowania organów władzy

i administracji w czasie pokoju, kryzysu i wojny;

• monitoringu i wczesnego ostrzegania o zagrożeniach;

• przeciwdziałania wszystkim zewnętrznym i wewnętrznym wyzwaniom

i zagrożeniom bezpieczeństwa narodowego;

• umożliwienia wielowariantowego zastosowania środków i narzędzi polityki

bezpieczeństwa;

• .koordynacji działań państwa (głównie dyplomatycznych, ekonomicznych,

militarnych, specjalnych i porządkowych) w wymiarze narodowym

i sojuszniczym (NATO, UE);

• sprawnego przepływu i dystrybucji informacji oraz analizy i syntetycznej

oceny stanu bezpieczeństwa narodowego we wszystkich jego aspektach.

Na najwyższym poziomie uogólnienia - system bezpieczeństwa

narodowego składa się z wzajemnie powiązanych, wewnętrznie

skoordynowanych elementów (podsystemów): kierowania i wykonaw­
czych, powiązanych ze sobą podsystemem relacji porządkujących,
uwzględniających wspólnie realizowaną misję, jaką jest najogólniej

ujmując zapewnienie bezpieczeństwa narodowego. Misja ta wywodzi się od
wartości, potrzeb, celów i interesów narodowych. Pośród nich są te, które

wyznaczają istotę bezpieczeństwa. Domena „bezpieczeństwa narodowego" oraz

„systemu bezpieczeństwa narodowego" znacznie się współcześnie zwiększyła, zaś

przed przedmiotowym systemem postawiono wymóg kompleksowości,

integralności, jednolitości i sprawności. Mało tego - ma on powstać w sytuacji

10

istnienia wielu systemów dedykowanych realizacji wielu różnych misji w dziedzinie

bezpieczeństwa.

Dotychczasowe działania na rzecz zbudowania SBN wskazują na tendencją

rozwojową, czyli dążenie do szerokiego postrzegania jego misji, funkcji i zadań.

A te bez wątpienia obejmują tradycyjne równoważniki bezpieczeństwa (pierwsza

grupa dóbr w dziedzinie bezpieczeństwa), a także te wartości (grupa druga), które

wraz z rozwojem cywilizacyjnym i demokratyzacją życia publicznego, stają się

dobrami niemal tak cennymi, jak suwerenność, tożsamość narodowa;

nienaruszalność granic, ład wewnętrzny i porządek prawny, integralność

terytorialna. A są nimi m.in.: prawa i swobody obywatelskie; życie i zdrowie ludzi;

bezpieczne środowisko naturalne; rozwój społeczno-gospodarczy; styl i jakość

życia; zwyczaje, obyczaje i kultura; prawa rodziny, dziecka i inne.

Ochrona pierwszej grupy dóbr jest jednak warunkiem

podstawowym i niezbędnym przetrwania i rozwoju państwa, a w rezul­

tacie narodu. Bez nich osiąganie pozostałych z grupy drugiej byłoby

niemożliwe.

Misja systemu bezpieczeństwa narodowego, sprowadza się zatem do

ochrony i obrony państwa jako instytucji politycznej oraz trwałego, wolnego od

zakłóceń bytu i rozwoju narodowego (w wymiarze materialnym i intelektualnym).

Są to nie tylko misje stricte interwencyjne, które stanowią domenę sił do tego

celowo powołanych (wojsko, służby, straże, inspekcje i inne podmioty), lecz

również działania służące wzmacnianiu potencjału narodowego (siły narodowej)

pod względem materialno-energetycznym, społecznym i kulturowym. Z tego

z kolei wynikają funkcje, czyli względnie stałe role, jakie system i jego elementy

powinny spełniać.

Kierując się myślą o dobrach podlegających zabezpieczeniu można

określić kilka zasadniczych funkcji, jakie powinien spełniać SBN i jego
elementy we wszystkich warunkach i okolicznościach funkcjonowania

państwa.

Są to głównie: ochrona pozycji i interesów państwa na arenie międzynarodowej;
zapewnienie integralności terytorialnej i nienaruszalności granic; ochrona państwa

i jego porządku konstytucyjnego; zapewnienie akceptowalnych warunków i jakości

życia obywateli; zapewnienie bezpieczeństwa kulturowego; edukacja na rzecz

11

bezpieczeństwa; kształtowanie morale narodowego, postaw i zachowań

obywatelskich; zapewnienie funkcjonowania organów władzy publicznej

w warunkach pokoju, kryzysu lub wojny; zapewnienie bezpieczeństwa i porządku

publicznego; ochrona występującego systemu własności; ochrona życia i zdrowia

ludzi oraz ochrona dóbr i środowiska przed negatywnymi skutkami działań

człowieka, awarii technicznych i sił natury; zapewnienie materialnych i duchowych

podstaw przetrwania ludności w warunkach zagrożeń bezpieczeństwa, kryzysu

i wojny; ochrona interesów gospodarczych; ochrona granicy państwowej; ochrona

kluczowej infrastruktury społecznej i gospodarczej; ochrona informacji

niejawnych; danych osobowych.

Złożony i wieloaspektowy charakter funkcji realizowanych przez państwo

w dziedzinie bezpieczeństwa sprawia, że ich przedmiotowym i podmiotowym

odpowiednikiem jest jednolity, kolektywny i uporządkowany zbiór elementów,

zdolny do skoordynowanego działania we wszystkich warunkach i okolicznościach

funkcjonowania państwa. Działanie na rzecz zbudowania takiego systemu nie

może się odbywać w oderwaniu od innych - już istniejących - szczegółowych

systemów bezpieczeństwa, z systemem obronnym państwa i zarządzania

kryzysowego na czele.

Zbiór elementów, na którym opisujemy dowolny system, a takim zbiorem

może być również państwo, składa się z wielu odrębnych organizacji, które jednak

razem wzięte organizacji - systemu nie tworzą. Trudno jest bowiem wielki system

społeczny, jakim jest państwo, zgrać w taki sposób, by powstała organizacja

(system) bezpieczeństwa narodowego na wzór jakiejś organizacji działającej na

rynku lub nawet wielkiej zhierarchizowanej organizacji, jak siły zbrojne, policja,

czy straż graniczna. Można jednak, ze zbioru różnych podmiotów, jakim jest

państwo, wyodrębnić (zorganizować) celowo określony układ elementów, który

charakteryzować będą występujące między nimi sprzężenia i wzajemne

powiązania wyrażające jakieś uporządkowanie, służące realizacji misji i funkcji

z zakresu bezpieczeństwa narodowego.

Przyjęcie podejścia funkcjonalno-rozwojowego do opisu SBN pozwala na

wyróżnienie w systemie bezpieczeństwa narodowego:

• Nadrzędnego (strategicznego) podsystemu kierowania

bezpieczeństwem narodowym, a w nim: nadrzędnego organu
decyzyjnego; nadrzędnego organu (członu) opiniodawczo-doradczego;

12

nadrzędnego organu (członu) sztabowego, wraz z łączącymi je relacjami

porządkującymi.

• Podsystemu(-ów) wykonawczego(-ych) bezpieczeństwa

narodowego, składającego(-ych) się z elementów:

- „produkcyjnych", wyspecjalizowanych w wytwarzaniu dobra, jakim jest

bezpieczeństwo - celowo utworzone narzędzia na rzecz „produkcji"

właściwej;

- pozaprodukcyjnych, wspierających intelektualnie, moralnie i materialnie

elementy produkcyjne.

• Relacji porządkujących, opartych na systemie prawa krajowego,

obejmującego relacje normatywne, decyzyjne, współdziałania,

informacyjne, finansowe, usługowe, produkcyjne i inne ustalające zasady

funkcjonowania i strukturę systemu.

Koncepcja SBH RP

Koncepcja systemu bezpieczeństwa narodowego zakłada, że będzie to

system składający się z wewnętrznie skoordynowanych podsystemów kierowania

i wykonawczych, powiązanych ze sobą ze względu na realizowaną misję, jaką jest

zapewnienie bezpieczeństwa narodowego. Powiązania te wynikają z istnienia

możliwego do wyróżnienia systemu prawnego bezpieczeństwa narodowego RP.

Podsystem kierowania bezpieczeństwem narodowym, którego

organizacja opierać się powinna na rzeczywistej strukturze władzy publicznej,

a przede wszystkim władzy wykonawczej. Nie można jednak zaprzeczyć roli, jaką

w zakresie najogólniej pojętego kierowania pełni władza ustawodawcza,

sądownicza i kontrolna. To jednak władza wykonawcza (Prezydent i organy władzy

publicznej) pełni funkcje kierownicze, które przyjmują postać (formę) zarządzania.

Ma ona bowiem możność: realizowania czerech zasadniczych funkcji kierowania

(zarządzania) tj. planowania, organizowania, motywowania i kontrolowania;

bezpośredniego dysponowania zasobami materialno-energetycznymi

i informacyjnymi oraz stosowania przymusu (nacisku) wobec podmiotów

podporządkowanych normom obowiązującego systemu prawnego. To, innymi

słowy, możliwość formułowania celów organizacji i sposobów ich osiągania

13

(planowanie), podejmowania czynności organizatorskich, zachęcania

i przymuszania do określonych zachowań oraz sprawdzania zgodności stanu

faktycznego ze stanem zamierzonym (kontrolowanie) działania i struktury

organizacji formalnej, jaką jest system bezpieczeństwa narodowego.

Podsystemy wykonawcze systemu bezpieczeństwa narodowego

tworzyć powinny podsystemy wyróżnione ze względu na ich funkcjonalny

charakter, działające we wszystkich stanach i okolicznościach funkcjonowania

państwa, a mianowicie:

podsystem ochronno-obronny (interwencyjny,

operacyjny);

podsystem społeczny oraz podsystem gospodarczy.

Podsystem (system) ochronno-obronny powinien stanowić przede

wszystkim funkcjonalne połączenie dotychczasowego systemu obronnego i innych

systemów szczegółowych z systemem zarządzania kryzysowego włącznie (jeśli

założymy, że taki w ogóle istnieje).

Podsystem (system) społeczny powinien być traktowany nie tylko jako

podsystem wsparcia, lecz także jako zbiór różnego rodzaju podmiotów

(rządowych, samorządowych, pozarządowych, przedsiębiorców) zaangażowanych

w tworzenie podstaw bezpieczeństwa narodowego, jak: wszechstronnie

przygotowane zasoby osobowe; wiedza; nauka i technologia; prawo; edukacja;

morale narodowe, patriotyzm, prawo Itd.

Podsystem (system) gospodarczy, to również nie tylko zaplecze

wsparcia materialnego i usługowego, lecz praktyczny „wytwórca" bezpieczeństwa.

Jego rola (misja), poza oczywistym materialnym wsparciem udzielanym

działalności w zakresie bezpieczeństwa, polega przede wszystkim na tworzeniu

gospodarczych i finansowych podstaw bezpieczeństwa, służących polepszaniu

warunków bytu i rozwoju społeczeństwa i pozycji międzynarodowej państwa.

Zaprezentowano wyżej SBN w ujęciu funkcjonalnym. Należy jednak brać pod

uwagę jego strukturę terytorialną. Wówczas wyodrębnimy: gminny system

bezpieczeństwa; powiatowy system bezpieczeństwa; wojewódzki system

bezpieczeństwa; centralne podsystemy bezpieczeństwa i nadrzędny wobec nich -

system bezpieczeństwa narodowego.

Wziąwszy pod uwagę fakt, iż pośród wielu funkcji realizowanych przez SBN,

a w konsekwencji podejmowanych środków (działań), możemy odróżnić te, które

14

mają charakter interwencyjny od tych, które służą wytwarzaniu intelektualnych

i materialnych podstaw bezpieczeństwa, osiągamy możliwość wyodrębnienia

trzech zasadniczych podsystemów wykonawczych SBN, a więc podsystemów:

ochronno-obronnego; społecznego oraz gospodarczego. Można je wówczas

traktować jako podsystemy wyższego rzędu, czyli zwarte grupy niezależnych, ale

powiązanych ze sobą elementów, którymi są podsystemy szczegółowe.

15

WNIOSKI: REKOMENDOWANE DZIAŁANIA PAŃSTWA W CELU

DOSKONALENIA I TRANSFORMACJI SYSTEMU BEZPIECZEŃSTWA
NARODOWEGO

Założenia ogólne

1. Jak stwierdzono w rozdziale III raportu, istniejące dziś i pojawiające się

symptomy prawdopodobnych zagrożeń zewnętrznych i wewnętrznych

bezpieczeństwa i rozwoju państwa maja charakter rozproszony, są

nieprzewidywalne i niedookreślone co do znaczenia, swojej skali, kierunku

i rodzaju podmiotu lub źródła pochodzenia. Oznacza to konieczność

przygotowania lub przekształcenia SBN tak, aby był on zdolny odpowiedzieć

właściwie na wszystkie znane i nieznane dzisiaj sytuacje w środowisku

wewnętrznym i zewnętrznym państwa, od lokalnych i ograniczonych

w skutkach do tych obejmujących całe państwo i naruszających lub

grożących naruszeniem, czasowym lub trwałym, jego żywotnych interesów

bezpieczeństwa. Nie może to być więc system skierowany na określony

„stan" zagrożenia, inny na okres pokoju i kształtowany odpowiednio

w czasie kryzysu lub zagrożenia agresją (wojną). SBN musi być

przygotowany do działania we wszystkich stanach i na wszystkich

poziomach zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa bez potrzeby

dokonywania zmian prawno-organizacyjnych (adaptacyjnych), z wyjątkiem

ewentualnego liczebnego wzmocnienia personelu, wykonującego zadania

funkcjonalne systemu (praca całodobowa, obsada stanowisk zapasowych,

straty wojenne, itp.).

Docelowy SBN musi

być więc przygotowany zawczasu jako w

pełni

wykształcona, wielowymiarowa i wielofunkcyjna struktura prawno-
organizacyjna, zdolna do właściwej reakcji na najwyższe

i nieprzewidywalne zagrożenie; musi sprostać najgorszej
ewentualnej sytuacji.

Struktura prawno-organizacyjna takiego SBN powinna więc być gotowa na

każdy scenariusz rozwoju sytuacji zewnętrznej i wewnętrznej państwa.

Scenariusze i opcje rozwoju sytuacji wokół i wewnątrz państwa mogą

wpływać jedynie na rozwijane w danym okresie zdolności operacyjne

16

poszczególnych elementów (podsystemów) SBN, jego wewnętrzne

„akcenty" i relacje wewnątrz jego struktury.

2. Docelowo SBN powinien opierać się, być ukonstytuowany, na jednolitej

normie prawnej, obejmującej wszystkie regulacje odnoszące się do jego

znanych i dopiero kształtujących się podsystemów operacyjnych. Analiza

istniejących obecnie regulacji prawnych, odnoszących się do poszczególnych

podsystemów bezpieczeństwa państwa, zawarta w poszczególnych

częściach tego raportu, a szczególnie w rozdziale IV, wskazuje na

niedoskonałość obowiązującego systemu prawnego; zbyt wiele jest w nim

norm cząstkowych, nakładających się uprawnień i zakresów działania

poszczególnych instytucji i organów przy jednoczesnym istnieniu luk

a nawet sprzeczności w tych regulacjach. W sumie wypełniają one

większość wymagań operacyjnych SBN, ale nie stanowią one jednolitego,

hierarchicznego systemu, zdolnego z jednej strony do autonomicznego

działania poszczególnych podsystemów bezpieczeństwa państwa, a z

drugiej do skoordynowanego, centralnie kierowanego reagowania w skali

całego państwa.

3. Docelowy SBN powinien być oparty na technicznie kompatybilnym, a więc

operacyjnie jednolitym systemie teleinformatycznym. Taka podstawa

technologiczna SBN umożliwi skuteczne centralne kierowanie i zarządzanie

całym systemem, dając jednocześnie dostęp instytucjom kierującym

(dowodzącym) do istniejących baz danych. Nie zmienia to faktu, iż części

składowe systemu (podsystemy) powinny mieć zdolność do

autonomicznego działania w ramach swoich wyspecjalizowanych sieci

teleinformatycznych, zgodnie z ich szczególnymi kompetencjami.

4. W ramach jednolitego, prawnie sprecyzowanego SBN, możliwe jest jego

„dostosowanie" do określonej strategii operacyjnej, odpowiadającej na

określone w rozdziale III niniejszego raportu scenariusze, oparte na ocenie

perspektyw wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa państwa.

Określone zostały: scenariusz pozytywny, negatywny, i pośredni -

najbardziej prawdopodobny. Dostosowywanie strategii operacyjnej SBN do

najbardziej prawdopodobnego scenariusza rozwoju stanu bezpieczeństwa

państwa w perspektywie średnio- i długookresowej polegać powinno na

17

zastosowaniu odpowiednich „instrumentów", znajdujących się w gestii

państwa. Należą do nich: zasoby materialne (finansowe, technologiczne,

infrastrukturalne), zasoby ludzkie (profesjonalny personel poszczególnych

instytucji, obywatele), relacje miedzy podsystemami składowymi SBN -

określające, które z nich są w danym scenariusze priorytetowe, oraz relacje

ze światem zewnętrznym (sojusze, środowisko międzynarodowe).

Scenariusz negatywny, określony niekorzystnym rozwojem sytuacji

międzynarodowej wokół Polski i w obszarze euroatlantyckim,

charakteryzującej się renacjonalizacją polityki bezpieczeństwa w Europie,

wskazuje na rosnące znaczenie rozwoju samodzielnego potencjału

obronnego kraju, czyniąc podsystem obronny - wszystkich jego elementów

składowych - centralnym elementem SBN. Odmianą tego scenariusza może

być sytuacja, gdy zagrożeniem bezpieczeństwa są czynniki niemilitarne, np.

gwałtowna, niekontrolowana imigracja lub zagrożenie międzynarodowym

terroryzmem. Oznaczałoby to skierowanie działań dostosowawczych

w ramach SBN na wzmocnienie zdolności obronno-ochronnych państwa,

a więc ochrony granic, instytucji zapewniających bezpieczeństwo i porządek

wewnętrzny. Podsystem militarny, w tym siły zbrojne, stanowiłyby jedynie

element wspierający, a nie podstawowy SBN. Podobnie, adekwatnie do

rodzaju zagrożeń, kształtowane byłyby relacje wewnątrz SBN w wypadku

wystąpienia innych zagrożeń zewnętrznych - w przestrzeni cybernetycznej,

w środowisku naturalnym, w relacjach gospodarczych (w dostawie

surowców energetycznych, stosunków finansowych itp.). Każda z tych

sytuacji wymagać będzie przesunięcia zasobów i zdolności operacyjnych

między poszczególnymi podsystemami SBN.

Wariantem scenariusza negatywnego może być sytuacja spowodowana

zagrożeniem wewnętrznego bezpieczeństwa państwa, bez bezpośredniego

wpływu czynników zewnętrznych. Mogą na to wpływać czynniki polityczne,

społeczne, gospodarcze, organizacje terrorystyczne i przestępcze. Struktura

i zdolności operacyjne SBN w oczywisty sposób musiałaby koncentrować się

w takiej sytuacji na podsystemach ochronnych państwa, zapewniając ich

trans-sektorowe współdziałanie.

18

Rozdział III raportu postuluje i uzasadnia przyjęcie do planowania

docelowego modelu SBN scenariusza najbardziej prawdopodobnego,

przewidującego dalszy rozwoju gospodarczo-społeczny kraju i umacnianie

się kooperatywnych stosunków zewnętrznych państwa, przy jednoczesnym

prawdopodobnym pojawieniu się wielu różnorodnych zagrożeń o większej

lub mniejszej skali wewnątrz i wokół Polski. Zasadne jest więc założenie

konieczności przygotowania SBN, mającego zdolność do wszechstronnego,

wewnętrznie skonsolidowanego, skutecznego reagowania na różnorodne

zagrożenia.

5. Idea modelu SBN opiera się na uwzględnieniu trzech stanów

funkcjonowania państwa, a także jego struktur terytorialnych (gminy,

powiatu i województwa), w zależności od skali i rodzaju rozpatrywanej

sytuacji bezpieczeństwa narodowego RP.

Pierwszy z nich - to stan normalny (zwyczajny), kiedy państwo (inny

podmiot) funkcjonuje zgodnie ze swoją misją i założonymi celami, gdy

podejmuje się rutynowe działania zapewniające utrzymanie takiego stanu

rzeczy. W większości wypadków organizacje, instytucje i poszczególni ludzie

radzą sobie z problemami bezpieczeństwa w ramach rutynowych działań.

Można śmiało powiedzieć, że reagowanie na zagrożenia, podejmowanie

wielu wyzwań i wykorzystywanie szans stanowi materię bezpieczeństwa

(w tym bezpieczeństwa narodowego i międzynarodowego), która nie

wpisuje się w zakres problematyki kryzysowej. Poszczególne organy

władzy, i podległe im lub nadzorowane przez nie siły zbrojne, służby, straże

i inspekcje, samodzielnie lub wspólnie realizują określone zadania z zakresu

bezpieczeństwa, zgodnie ze standardowymi procedurami zarządzania

(kierowania, dowodzenia), a wszystko to się dzieje w ramach normalnego

funkcjonowania państwa i innych podmiotów (województwa, powiatu lub

gminy). Określa się go jako

stan normalny {stan normalnego

funkcjonowania i doraźnego reagowania).

Drugi - to sytuacja, stany rzeczy, okoliczności, gdy załamuje się

dotychczasowy proces rozwoju, gdy zakłócone zostaje funkcjonowanie

danego podmiotu w jednej lub wielu dziedzinach jego działalności. Zdarzają

się bowiem sytuacje, gdy rutynowe działania nie wystarczają, gdy dochodzi

19

do rzeczywistej utraty kontroli nad biegiem wydarzeń, zakłócony zostaje

dotychczasowy proces decyzyjny, gdy wydarzenia wyprzedzają reagowanie,

występuje niedosyt informacji, a zarządzający muszą się skupić na

krótkoterminowym planowaniu (także podejmowaniu decyzji i działaniu).

Wówczas pojawia się nowe specyficzne zarządzanie - zarządzanie

w sytuacji kryzysowej, krócej - zarządzanie kryzysowe, a dosłownie zaś -

reagowanie kryzysowe. - To

stan kryzysowy.

Trzeci wreszcie - to stan, gdy podejmowane działania nie przyniosły

określonego rezultatu, gdy stan rzeczy, jaki zaistniał, sprawia, iż dany

podmiot przestaje funkcjonować w którymś z powyższych stanów - nie

udaje się zlikwidować stanu kryzysowego i powrócić do stanu normalnego.

Zmienia się wówczas zdecydowanie jego sytuacja. Zwykle jest to

krach,

upadek, likwidacja, ale również inny stan organizacyjny - zachodzi zmiana

systemowa. Mamy wówczas do czynienia ze

stanem nadzwyczajnym.

W przypadku państwa (grupy państw) nie rozwiązany kryzys może się

również przerodzić w konflikt zbrojny (wojnę), a wówczas stan ten

określamy

stanem wojny, a w skrajnym wypadku stanem okupacji lub

upadku państwa (także powstania Innego państwa).

funkcjonowanie w

normalnych warunkach,

zgodnie z przyjęta misją

i celami działania, bez
istotnego wpływu
czynników destrukcyjnych

zachwianie równowagi i utrata

możliwości kontroli nad

przebiegiem wydarzeń albo

eskalacja zagrożeń organizacji,

zmiana systemowa, inny stan, upadek,

likwidacja, lecz także rozwój,

funkcjonowanie w zmienionych

warunkach wewnętrznych lub

jej części lub określonej

dziedziny jej działalności

otoczenia

T (czas)

Rys. Istota stanów funkcjonowania organizacji (systemu)

Rekomendowane działania rozwojowe w poszczególnych podsystemach
SBN

W obszarze norm prawnych

• Funkcję nadrzędnego, politycznego organu decyzyjnego wypełniać nadal

powinien Prezydent RP i Rada Ministrów, z premierem na czele, dla których

forum uzgodnień politycznych będzie Rada Gabinetowa. Funkcję organu

opiniodawczo-doradczego na rzecz Prezydenta RP wypełniać będzie, jak

dotąd, Rada Bezpieczeństwa Narodowego, a sztabowego - Biuro

Bezpieczeństwa Narodowego. Analogiczne funkcje na rzecz Rady Ministrów

powinny spełniać: opiniodawczo-doradczą - (proponowany) Komitet RM ds.

Bezpieczeństwa Narodowego; sztabową - Rządowe Centrum

Bezpieczeństwa (najlepiej uzupełniając jego nazwę o słowo

„Narodowego") lub inny nowo powołany organ sztabowy w KPRM, jeśliby

RCB pozostawało w domenie ustawy o zarządzaniu kryzysowym.

• Kierowanie bezpieczeństwem narodowym realizowane musi być na

wszystkich poziomach administracji publicznej: centralnym, wojewódzkim,

powiatowym, gminnym. W skład podsystemu kierowania bezpieczeństwem

narodowym wchodzą organy dowodzenia Sił Zbrojnych RP, z Naczelnym

Dowódcą Sił Zbrojnych w razie jego mianowania. Należy dążyć do

uniwersalizacji organizacji aparatu zarządzającego, w tym na poziomie

terenowym, I unikania tym samym mnogich bytów organizacyjnych

i planistycznych.

• Na centralnym poziomie wykonawczym SBN konieczne jest odwrócenie

obecnie istniejącego rozproszenia wysiłku na różne systemy, tworzone

często

ad hoc, nad którymi pieczę sprawuje wiele organów administracji.

Jest to sprzeczne ze strategicznymi interesami państwa. Trzeba

przeciwdziałać największej słabości organizacji polskiego bezpieczeństwa -

braku jednolitej centralnej koordynacji. Z tego też względu, w sytuacji

przeobrażenia wyzwań i zagrożeń bezpieczeństwa, wymagających

międzyinstytucjonalnej integracji działań, dla radzenia sobie z ich

przyczynami i skutkami, należy odejść od powierzania ministrom wiodącej

roli w zarządzaniu określoną dziedziną bezpieczeństwa (głównie:

21

politycznego, militarnego, ekonomicznego), w wymiarze ogólnokrajowym

(całościowym) na rzecz przeniesienia ich do kompetencji nadrzędnego

podsystemu kierowania, z Radą Ministrów (premierem), a gdy zajdzie taka

potrzeba Prezydentem RP na czele. Wynika to z art. 146 Konstytucji,

zgodnie z którym to Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną

i zagraniczną RP, a także do niej należą sprawy polityki państwa

niezastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu

terytorialnego. To ona zapewnia bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz

porządek publiczny, bezpieczeństwo zewnętrzne państwa, sprawuje ogólne

kierownictwo w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami

międzynarodowymi oraz sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie

obronności kraju. Z kompetencji Rady Ministrów, obok wykonywania ustaw,

stanowienia prawa, inicjatywy ustawodawczej, ważna jest przede wszystkim

funkcja kierowniczo-koordynacyjna. Obejmuje ona kierowanie,

koordynowanie i kontrolowanie wszystkich organów administracji

w państwie oraz nadzór nad władzą samorządową; odpowiedzialność przed

Sejmem za działalność całej administracji rządowej; prawo do uchylania

aktów prawnych wydawanych przez ministrów, a także - co ważne -

kierowanie działalnością wojewodów. Ani ministrowie tzw. resortowi, ani

tym bardziej inne centralne organy administracji rządowej nie są w stanie

zapewnić we współczesnych uwarunkowaniach strategicznej kontroli nad

bezpieczeństwem narodowym, zarówno pod względem politycznym, jak

i planistyczno-koordynacyjnym. Te organy należy traktować jako podmioty

zarządzające na poziomie operacyjnym.

• Wiele argumentów przemawia za tym, by wzmocnić rolę Rady Ministrów

i premiera, a w zasadzie ich rolę koordynacyjną przez utworzenie silnego

krajowego centrum analityczno-koncepcyjno-koordynacyjnego, które

wzięłoby na siebie rolę sztabową na rzecz RM (premiera) na wzór roli, jaką

pełni BBN na rzecz Prezydenta RP. Zadania, do których realizacji powinno

być przygotowane, to m.in.: inicjowanie i koordynacja działań

międzyministerialnych dotyczących polityki (programów działania)

bezpieczeństwa narodowego; monitorowanie we współpracy z mini­

sterstwami i przygotowywanie koncepcji działania w sytuacji kryzysów

i konfliktów międzynarodowych zagrażających interesom narodowym;

22

koordynacja działań na rzecz ochrony tajemnicy państwowej; koordynacja

przygotowania i użycia potencjału resortów w dziedzinie ochronno-

obronnej; koordynacja służb specjalnych; planowanie ogólnokrajowe

w zakresie ochrony i obrony; planowanie użycia sił cywilnych i wojskowych

w poważnych kryzysach.

W obszarze regulacji prawno-organizacyjnych dot. kierowania i zarządzania SBN

Aby zbudować nowoczesny System Bezpieczeństwa Narodowego RP, wskazane

jest podjęcie następujących działań:

• Zapewnienie jednolitych reguł ciągłości funkcjonowania państwa, organów

władzy publicznej, administracji i innych organów państwowych we

wszystkich stanach, warunkach i okolicznościach. W konsekwencji, a także

z uwagi na nowe oblicze zagrożeń, należy odejść od „sztucznego" podziału

na trzy całkiem odrębne stany nadzwyczajne i doprowadzić do tego, by stan

wojenny był naturalną konsekwencją stanu wyjątkowego. Jednocześnie, by

w stanach wyjątkowym i wojennym można było realizować zadania

podejmowane pod rządami ustawy o stanie klęski żywiołowej.

• Przyjęcie ustawy o bezpieczeństwie narodowym RP lub zarządzaniu

bezpieczeństwem narodowym RP jako warunku koniecznego do

przeprowadzenia zmian.

• szczególnie ważne - jednoznaczne zdefiniowanie uprawnień w sferze

kierowania bezpieczeństwem narodowym na szczeblu nadrzędnym władzy

wykonawczej (Prezydent RP, Rada Ministrów).

• zrezygnowanie z ustawy o zarządzaniu kryzysowym, zaś - zachowując

ducha likwidowanej ustawy - przyjęcie ustawy o ochronie ludności.

• przeniesienie do ustawy o bezpieczeństwie narodowym RP lub o zarządzaniu

bezpieczeństwem narodowym RP wszystkie rozwiązania z ustawy

o zarządzaniu kryzysowym, wchodzące w domenę bezpieczeństwa

narodowego.

• dokonanie zmian w ustawie o powszechnym obowiązku obrony RP (ew.

w projekcie ustawy o obronności RP) dla nadania jej klasycznego ducha

23

obronnego; kwestie poza-obronne np. z zakresu ochrony ludności czy

ochrony struktur państwa przenieść do innych ustaw.

wprowadzenie jednolitej organizacji aparatu zarządzającego

bezpieczeństwem narodowym na wszystkie stany, warunki i okoliczności

funkcjonowania państwa.

stworzenie warunków „panowania" Rady Ministrów pod względem

sztabowym (analityczno-koncepcyjno-koordynacyjnym) nad całością

zagadnień bezpieczeństwa narodowego RP, w zakresie właściwości tego

organu.

urealnienie pozycji Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych, przy zapewnieniu

cywilnej kontroli, lub zmianie podejścia do ustrojowej pozycji tego organu

przez przyznanie tej kompetencji Prezydentowi RP.

uporządkowanie istniejących ustaw i struktury organizacyjnej w zakresie

dotyczącym takich samych lub podobnych misji i zadań. Odejść od

powielania tych samych kompetencji organów z zakresu bezpieczeństwa

narodowego w wielu ustawach.

Udoskonalenie SBN pod względem legislacyjnym, planistycznym

i organizacyjnym, przez usankcjonowanie:

systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym;

jednolitej organizacji części wykonawczej aparatu zarządzającego, a głównie

jego elementów opiniodawczo-doradczych oraz sztabowych (analityczno-

koncepcyjno-koordynacyjnych):

przyjęciu jednolitych procedur funkcjonowania SBN;

kodyfikacji prawa, w drodze połączenia wielu rozproszonych przepisów

prawnych w jednolity, usystematyzowany zbiór, z którego można

interpretować podstawowe normy prawa bezpieczeństwa narodowego.

24

W obszarze podsystemu kierowania bezpieczeństwem narodowym

• Konieczne jest jasne określenie roli podmiotów (organów) decyzyjnych

w państwie odpowiednio do stanów gotowości obronnej, a także stanów

nadzwyczajnych. Brak mechanizmów koordynacyjnych, z czym mamy do

czynienia w obecnym stanie prawnym, prowadzi do wzrostu kosztów

publicznych, które są ponoszone przy działaniach prewencyjnych, przy

przeciwdziałaniu zagrożeniu, w działaniach interwencyjnych w trakcie

zdarzenia, jak i przy usuwaniu skutków. Brak jest jasno określonych

przesłanek odpowiedzialności za zaniedbania, w tym także legislacyjne,

a także podmiotów tej odpowiedzialności podlegających.

• Konieczne jest przyjęcie jednego aktu prawnego, który całościowo

obejmowałby problematykę bezpieczeństwa narodowego. Prawo regulujące

tę sferę obejmuje obecnie nie tylko regulacje związane z bezpieczeństwem
sensu stricte, lecz także i te, które wspomagają realizację celów

bezpieczeństwa narodowego. W dzisiejszych uwarunkowaniach, gdy

bezpieczeństwa nie rozpatruje się tylko przez pryzmat zagrożeń militarnych

i działalności obronnej państwa, gdy wiele dziedzin aktywności państwa

(i społeczeństwa) wiąże się z zapewnieniem wolności od zagrożeń oraz

niezakłóconych warunków bytu i rozwoju, działalność prawodawcza

w różnych sferach krzyżuje się i nawzajem przenika.

• Przyjęcie formalnych regulacji dotyczących systemu bezpieczeństwa

narodowego pozwoli na wyodrębnienie podsystemu kierowania

bezpieczeństwem. Konieczne są jednoznaczne regulacje prawne systemu

bezpieczeństwa narodowego (SBN jako wyodrębnionego ze struktury

państwowej, wewnętrznie skoordynowanego zbioru elementów

organizacyjnych. Tylko wtedy państwo uzyska jednolitość kierowania SBN.

Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie przygotowania systemu

kierowania bezpieczeństwem narodowym, nie określa jednoznacznie

wszystkich możliwych stanów i warunków funkcjonowania państwa.

Podstawę ustawową jego wydania stanowiła ustawa o powszechnym

obowiązku obrony RP, a więc ustawa stricte obronna, regulująca przede

wszystkim kwestie przeciwdziałania zewnętrznym zagrożeniom

bezpieczeństwa państwa oraz jego działania w czasie konfliktu zbrojnego

25

(wespół z ustawą regulującą kwestie stanu wojennego). Niewłaściwe jest

utożsamianie SBN z istniejącym systemem obronny państwa (mimo, że jest

to nadal najpełniej uporządkowany prawnie i strukturalnie system państwa

łączący w sobie wykonywanie wielu misji, celów, funkcji i zadań z zakresu

bezpieczeństwa narodowego (bezpieczeństwa państwa). Chociaż nie mamy

obecnie jasno sformułowanej koncepcji Systemu Bezpieczeństwa

Narodowego, to w praktyce istnieje wiele różnych systemów

„sektorowych". Organizacja tych systemów operacyjnych nie daje się

wpisać w doktrynalny model Systemu Bezpieczeństwa Narodowego RP.

• W trosce o jednolitą organizację kierowania bezpieczeństwem narodowym

konieczne jest podkreślenie rangi i możliwości działania Rady Ministrów

i Premiera, przez ustanowienie stosownego organu doradczego Rady

Ministrów oraz sztabowego, na wzór prezydenckiej RBN (organu

doradczego) i BBN-u (organu sztabowego). Roli organu doradczego RM nie

może pełnić ani Komitet RM ani tym bardziej RZZK, zaś Rządowe Centrum

Bezpieczeństwa ma zbyt małe kompetencje i potencjał, by spełniać rolę

instytucji integrującej działania o charakterze analityczno-koncepcyjno-

koordynacyjnym na rzecz bezpieczeństwa narodowego w skali

ogólnopaństwowej, zgodnie z konstytucyjnymi kompetencjami Rady

Ministrów.

• Organizacja podsystemu kierowania bezpieczeństwem narodowym opierać

się powinna na rzeczywistej strukturze władzy publicznej, a przede

wszystkim władzy wykonawczej, z uwzględnieniem istotnych ogólnych

funkcji kierowniczych pełnionych przez władzę ustawodawczą, sądowniczą

i kontrolną. To jednak władza wykonawcza (Prezydent i administracja

publiczna) pełni funkcje kierownicze, które przyjmują postać (formę)

zarządzania. Ma ona bowiem możność: realizowania czerech zasadniczych

funkcji kierowania (zarządzania) tj. planowania, organizowania,

motywowania i kontrolowania; bezpośredniego dysponowania zasobami

materialno-energetycznymi i informacyjnymi oraz stosowania przymusu

(nacisku) wobec podmiotów podporządkowanych normom obowiązującego

systemu prawnego.

26

W obszarze Sił Zbrojnych

Siły Zbrojne RP, będąc zasadniczym narzędziem w zapewnieniu bezpieczeństwa

państwa w wymiarze narodowym i międzynarodowym, tradycyjnie odgrywają dużą

rolę w kształtowaniu polityki państwa. Współcześnie katalog zadań realizowanych

przez SZ uległ znacznemu poszerzeniu, obejmując zadania w obszarach

tradycyjnie cywilnych.

Do pożądanych kierunków rozwoju SZ RP w zakresie podnoszenia ich zdolności

umacniania bezpieczeństwa narodowego można przyjąć następujące założenia:

• Niezbędne jest określenie minimalnego zakresu gotowości obronnej

i ochronnej państwa w układzie komplementarnym z zakładanym

wsparciem sojuszniczym. Zdolności ochronne i obronne SZ RP

powinny mieć charakter autonomiczny zapewnienia obrony

i zachowania integralności terytorialnej Polski. Własne zdolności

ochronne i obronne SZ RP powinny zapewnić w czasie pokoju -

integralność terytorialną oraz nienaruszalność granic; sprawne

przejście do realizacji zadań w wypadku konfliktu zbrojnego;

możliwość udziału w operacjach międzynarodowych, prowadzenia

działań antyterrorystycznych oraz wykonania zadań dotyczących

wsparcia działań władz państwowych realizowanych w sytuacjach

kryzysowych. W razie konfliktu zbrojnego o małej skali - obronę

państwa utrzymywanym w czasie pokoju potencjałem sił zbrojnych,

na jednym kierunku operacyjnym. Natomiast w razie konfliktu

zbrojnego o dużej skali - pełne rozwinięcie całości systemu

obronnego i utrzymanie strategicznie ważnych obszarów państwa;

przyjęcie na terytorium kraju sił wzmocnienia NATO i udział

w sojuszniczej operaq'i obronnej.

• SZ RP powinny kontynuować aktywne zaangażowanie w utrzymanie

pokoju i bezpieczeństwa, zarówno w skali regionalnej jak i globalnej.

Udział polskich sił zbrojnych w operacjach poza granicami kraju jest

Istotnym instrumentem polityki zagranicznej i bezpieczeństwa

państwa, zapewniającym wpływ na kształtowanie środowiska

międzynarodowego. Jednocześnie jest on źródłem doświadczeń

operacyjnych i jednym z wyznaczników kierunków transformacji Sił

27

Zbrojnych RP. Założenia polityki bezpieczeństwa narodowego

i międzynarodowego nakładają na SZ RP zobowiązanie do udziału

w różnego rodzaju operacjach militarnych, w coraz bardziej

wymagającym środowisku, w ramach NATO, UE i ONZ. Poziom

zaangażowania uzależniony jest od możliwości państwa,

wynikających głównie z posiadanych zasobów finansowych, ludzkich,

rzeczowych i organizacyjnych. Decyzja o udziale SZ RP powinna być

wypadkową interesów narodowych i możliwości państwa,

z utrzymaniem priorytetu operacji UE i NATO.

SZ RP są jednym z kluczowych elementów systemu zarządzania

kryzysowego państwa i realizują zadania związane ze wsparciem

organów administracji publicznej. Powinny stanowić wsparcie

społeczeństwa i państwa w zakresie przeciwdziałania i reagowania na

powstałe niemilitarne sytuacje kryzysowe.

Proces transformacji SZ RP musi ulec przyspieszeniu, aby były

zdolne terminowo i w pełnym zakresie wykonać zadania określane

im przez państwo. Dotyczy to stałego, długoterminowego określenia

ich wielkości, składu, struktury, i dyslokacji jednostek oraz

określenia ich stopnia gotowości. Rozwijać należy potencjał wojsk

operacyjnych (bojowych), natomiast ograniczać struktury sztabowe

poprzez reorganizację (centralizację) systemu kierowania

i dowodzenia na poziomie polityczno-strategicznym i operacyjnym.

Niezbędne jest uzyskania przez SZ RP wysokiej jakości w zakresie

wyszkolenia, wyposażenia, logistyki oraz wsparcia niezbędnego do

skutecznej reakcji na nowe wyzwania operacyjne. Wymaga to

wycofania z użycia przestarzałego sprzętu wojskowego, zastępując

je nowoczesnymi systemami uzbrojenia i wyposażenia spełniającymi

wymogi sieciocentrycznego środowiska działań oraz kompatybilnego

z innymi armiami NATO.

Uwzględniając skalę potrzeb związaną z posiadaniem odpowiedniego

poziomu zdolności, niezbędne jest utrzymanie w perspektywie

wieloletniej nakładów na obronę narodową w aktualnej wysokości

1.95% PKB roku poprzedniego.

28

• Konieczne jest precyzyjne określenie zakresu odpowiedzialności

poszczególnych podmiotów państwa biorących udział w procesie

planowania obronnego na szczeblach administracji rządowej

i samorządowej oraz objecie systemem kształcenia i doskonalenia

uczestników tego procesu. Wzmacnianie zdolności struktur

administracyjno-gospodarczych kraju do funkcjonowania

w sytuacjach kryzysowych i do wspierania obrony państwa jest

warunkiem zapewnienia przetrwania i sprawnego funkcjonowania

państwa w razie zewnętrznego zagrożenia i w czasie wojny.

• SZ RP są jednym z kluczowych elementów systemu zarządzania

kryzysowego państwa i realizują zadania związane ze wsparciem

organów administracji publicznej. Powinny stanowić wsparcie

społeczeństwa i państwa w zakresie przeciwdziałania i reagowania na

powstałe niemilitarne sytuacje kryzysowe. Postrzeganie SZ RP jako

istotnego elementu krajowego systemu zarządzania kryzysowego

wywołuje potrzebę usprawnienia procedur udzielania pomocy przez

jednostki militarne (np. wsparcie Policji), mających na celu

przyspieszenie reagowania na wypadek powstania sytuacji

kryzysowej. Ponadto, SZ RP powinny posiadać kompatybilny system

łączności zapewniający współdziałanie Sił Zbrojnych RP

z pozostałymi służbami ratowniczymi, porządkowymi oraz

wojewódzkimi centrami zarządzania kryzysowego. Zwiększenie

udziału organów administracji publicznej oraz służb ratowniczych

w ćwiczeniach i treningach na szczeblu operacyjnym prowadzonych

przez jednostki i instytucje Sił Zbrojnych RP, pozwoli na

usprawnienie systemu zarządzania kryzysowego.

• Kluczową determinantą obronnego przygotowania Polski do

uwarunkowań przyszłego środowiska bezpieczeństwa (sprostanie

wyzwaniom, czyli nowym zagrożeniom asymetrycznym,

pozamilitarnym, selektywnym i różnym innym) jest współpraca

z innymi podmiotami rządowymi i pozarządowymi w celu budowy

spójnego systemu, który integrowałby wysiłki państwa w zakresie

rozpoznawania i przeciwdziałania zagrożeniom, zapobiegania

konfliktom, ich rozwiązywania oraz zarządzania nimi. Istnieje

29

potrzeba powołania w administracji rządowej instytucji o charakterze

ponadresortowym, która byłaby odpowiedzialna za integrowanie

wysiłków różnych instytucji państwa na wzór państw NATO.

• Konieczne jest zakończenie procesu informatyzacji Ministerstwa

Obrony Narodowej i SZ RP, a przez to uzyskanie zdolności

prowadzenia rozpoznania obrazowego, zdolności sieciocentrycznych

i informatycznych w budowanych systemach dowodzenia i łączności.

Łączy się to z potrzebą stworzenia narodowego systemu obrony

cybernetycznej, obejmującego także środki innych resortów,

zintegrowanego z podobnymi systemami państw sojuszniczych.

• Budowanie korzystnego wizerunku SZ RP w społeczeństwie oraz jako

atrakcyjnego i wiarygodnego pracodawcy jest stałym wymogiem

polityki bezpieczeństwa. Pozwoli to na pozyskiwanie najlepszych

kandydatów na żołnierzy zawodowych oraz usprawnienie koncepcji

funkcjonowania Narodowych Sił Rezerwowych.

W obszarze polskiego przemysłu obronnego

Rekomendowane są następujące działania po stronie administracji rządowej:

• wdrożenie rozwiązań prawnych ułatwiających funkcjonowanie

przemysłu obronnego w warunkach otwartej konkurencji, przy

założeniu, że udzielanie zamówień objętych zakresem dyrektywy

2009/81/WE w trybie niekonkurencyjnym może mieć miejsce tylko

w przypadkach uzasadnionych ochroną podstawowych interesów

bezpieczeństwa państwa,

• wykorzystanie dostępnych instrumentów wspierania przemysłu

obronnego, takich jak: offset, dotacje w ramach PMG, środki

z prywatyzacji PPO;

• promocja wytwarzanego w Polsce UiSW, przy założeniu iż jego

wprowadzenie na uzbrojenie SZ jest najlepszą promocją krajowego

przemysłu,

30

• Usprawnienie systemu zamówień rządowych dotyczących UiSW

poprzez planowanie z odpowiednim wyprzedzeniem kontraktowania

wyrobów obronnych w celu umożliwienia realizacji zamówień przez

podmioty PPO, wyprzedzającego prowadzenia prac B+R w obszarach

najważniejszych z punktu widzenia perspektyw potrzeb SZ,

formułowanie wymagań na UiSW z uwzględnieniem specyfiki

podmiotów PPO i uruchamianie procedur z odpowiednim

wyprzedzeniem, poprawę sposobu finansowania zamówień na wyroby

obronne.

W sytuacji otwierania się sektora ppo w ramach runku europejskiego konieczne

jest podjęcie szeregu działań po stronie podmiotów sektora obronnego, w tym:

• usprawnienie zarządzania spółek PPO,

• lepsze rozpoznanie potrzeb w zakresie UiSW głównych użytkowników,

• dywersyfikacja i uatrakcyjnienie oferty rynkowej w zakresie

nowoczesnych wyrobów, a także terminowości dostaw, cen,

gwarancji itp.

• poszukiwanie możliwości racjonalizacji asortymentu i kosztów

produkcji

• efektywne poszukiwanie możliwości rozwoju z partnerami

zagranicznymi w dziedzinie kapitału, technologii, produktów,

kooperacji przemysłowej i rynków zbytu,

• modyfikację strategii marketingowych i handlowych pozwalających na

znaczący wzrost eksportu;

• skoncentrowanie aktywności na rozwoju produktów jako podstawowej

gwarancji utrzymania się na rynku w perspektywie wieloletniej.

31

W obszarze ochrony państwa i porządku konstytucyjnego

• Należy zmierzać w kierunku ograniczenia liczby służb specjalnych do

2, najwyżej 3 organizacji (wariantowo: 1) służba wewnętrzna, służba

zewnętrzna, ewentualnie kontrwywiad wojskowy, lub 2) służba

wewnętrzna, służba zewnętrzna i służba w zakresie przestępstw

przeciw interesom ekonomicznym państwa (powstała z połączenia

CBA i wywiadu skarbowego, zwalczającą korupcję, oszustwa

i wyłudzenia podatkowe, przestępstwa giełdowe itp.).

• Nadzór nad służbami specjalnymi powinien powrócić na szczebel

ministrów konstytucyjnych. W gestii Premiera pozostać powinny

kwestie kadrowe dotyczące kierownictw służb. Koordynację działań

służb powierzyć należy ministrowi właściwemu w sprawach

wewnętrznych.

• Zlikwidować należy Kolegium ds. Służb Specjalnych. Istnienie tej

instytucji wydaje się sugerować specjalny status służb specjalnych

w państwie, co w sytuacji dzisiaj faktycznego, a w przyszłości również

de iure, ich podporządkowania ministrom konstytucyjnym nie

znajduje uzasadnienia. Kolegium jest obecnie instytucją czysto

fasadową.

• Należy przyjąć ustawę o czynnościach operacyjno-rozpoznawczych.

Poprzez określenie w jednym akcie prawnym terminologii, procedur

operacyjnych, a także zasad i zakresu koordynacji działań, uzyskać

należy optymalizację wykorzystania służb. Unifikacja w tych

zakresach pozwoli podnieść efektywność szkolenia, współdziałania

oraz ułatwi przepływ kadr pomiędzy służbami

• Budować trzeba platformy współdziałania służb i Innych instytucji

w pojawiających się obszarach zagrożeń o szczególnej wadze dla

bezpieczeństwa państwa (np. cyberprzestępczość, terroryzm,

zorganizowana przestępczość, w tym przestępczość finansowa).

Platformy takie powinny być prowadzone z założeniem ewolucyjnego

kształtowania ich form organizacyjnych. Przykładem takiego działania

jest powołanie CAT w obrębie ABW poprzez skonstruowanie jej

32

w oparciu o delegowanych przez macierzyste organizacje

funkcjonariuszy wraz z uprawnieniami dostępu do posiadanych przez

ich macierzyste organizacje zasobów informacyjnych, w trybie on-

line.

• Ujednolicić należy uprawnienia funkcjonariuszy różnych służb,

procedury ich działania i pragmatyki służbowe. W rezultacie

osiągnięta być powinna sytuacja pozwalająca efektywnie dysponować

posiadanym zasobem osobowym służb specjalnych, przy założeniu

wymienności personelu pomiędzy służbami, jak i w procesie

współdziałania. Na tym tle rozważyć należy propozycję uwolnienia

służb specjalnych od obowiązków procesowych (powinny zostać

przejęte np. przez CBŚ) i ograniczyć ich aktywność tylko do śledztw

proaktywnych, tj. takich, które zmierzają do uprawdopodobnienia

faktu popełnienia przestępstwa.

• Konieczne jest stworzenie zintegrowanego krajowego systemu

ewidencji wszystkich zainteresowań i koordynacji działań służb

(również realizowanych czynności kontrolnych i procesowych).

obszarze ochrony granicy państwowej

• Należy dążyć do doskonalenia zintegrowanego systemu zarządzania

granicą UE/Schengen (IBM). Powinno to oznaczać wskazanie

w podsystemie organów odpowiedzialnych (kluczowych) dla realizacji

określonych funkcji państwa i wiązać się z porządkowaniem

kompetencji poszczególnych jego uczestników. Pożądanym

kierunkiem doskonalenia integrowanego systemu zarządzania granica

państwową (IBM) byłaby kompetencyjna i organizacyjna konsolidacja

Straży Granicznej (SG) i Urzędu ds. Cudzoziemców. Takie

rozwiązanie zoptymalizowałoby działania państwa w zakresie

zwalczania nielegalnej migracji, co byłoby kontynuacją procesu

przekształceń Straży Granicznej w kierunku formacji graniczno-

migracyjnej.

33

• Wzmocnienia i usprawnienia wymaga współpraca SG ze służbą

konsularną MSZ.

• Biorąc pod uwagę dzisiejszy potencjał Straży Granicznej

wykorzystywany do realizacji zadań na obszarach morskich (ZSRN,

statki powietrzne, morskie) rozważyć należy zwiększenie roli SG w

systemie ratownictwa morskiego SAR, włącznie z całkowitym

przejęciem zadań służby SAR, która aktualnie podlega ministrowi

właściwemu do spraw gospodarki morskiej. W ślad za powyższą

propozycją powinny nastąpić zmiany legislacyjne, w wyniku których

Minister Spraw Wewnętrznych byłby odpowiedzialny za nadzór nad

SAR. Przejęcie zadań służby SAR przez Straż Graniczną spowoduje

zmianę podległości z Ministerstwa Transportu, Budownictwa

i Gospodarki Morskiej do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.

• Konieczny jest intensywny rozwój i modernizacja systemów łączności

(cyfrowa) oraz baz danych, służących monitorowaniu zjawiska

imigracji.

W obszarze bezpieczeństwa i porządku publicznego

• Konieczne jest stworzenie odpowiednich przepisów prawnych

gwarantujących zintegrowane, kompleksowe i uporządkowane

działania; kształtujących pożądaną strukturę organizacyjną (sieciową,

sreciowo-hierarchiczną); kompetencje służb; zasady koordynacji

działania; siły i środki; łączność; zasady finansowania oraz obszary

edukacji służb i społeczeństwa. Pozwoli to uniknąć obecnej sytuacji

dużej liczby podmiotów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo

i porządek publiczny, przy braku koordynacji w realizacji

przypisanych im kompetencji. Szczególnie dokuczliwym w sprawnym

funkcjonowaniu tego podsystemu jest powielanie kompetencji

kierowniczych, które powinny zostać wyraźnie określone przez

regulacje prawne. Te niedociągnięcia dotyczą zarówno kompetencji

organów władzy publicznej szczebla centralnego, jak i terenowego.

Często kompetencje organów władzy publicznej są niedookreślone

lub określone zbyt ogólnikowo.

34

• W poszczególnych obszarach bezpieczeństwa i porządku publicznego

niezbędne jest wyznaczenie liderów, instytucji specjalizujących się

w gromadzeniu wiedzy (teoretycznej i praktycznej) z danego zakresu

oraz koordynacji działań wszystkich elementów podsystemu obronno-

ochronnego. Dotyczy to zwłaszcza:

- Zwalczania terroryzmu, w tym monitorowania terroryzmu

międzynarodowego, prewencji ogólnej i szczególnej w kraju, ochrony

infrastruktury krytycznej, szkolenia jednostek przeznaczonych do

czynnego zwalczania aktów terrorystycznych, a także sposobów

i procedur przygotowania ludności na wypadek aktu

terrorystycznego. Niezbędna ku temu jest nowa ustawa o zwalczaniu

terroryzmu.

- Zwalczania przestępczości zorganizowanej, z precyzyjnym

określeniem wiodącej roli w realizacji tego zadania. Dziś zdarzają się

obszary przestępczości, którymi zainteresowane są prawie wszystkie

podmioty.

W zakresie zwalczania przestępczości i ograniczania jej negatywnych skutków

rekomenduje się:

* Usprawnienie zinstytucjonalizowanych form wymiany informacji

pomiędzy wszystkimi podmiotami bezpieczeństwa poprzez stworzenie

bazy danych o przestępczości na poziomie krajowym. Szerzej należy

udostępniać i wykorzystywać dane pochodzących z wymiany

międzynarodowej oraz współpracy z Europolem, Interpolem,

w ramach SIS i poprzez oficerów łącznikowych. System ten powinien

spełniać również funkcje analityczne, i posiadać zróżnicowany dostęp

zgodnie z przyznanymi uprawnieniami. Jego budowa powinna oparta

być na „hurtowni" danych z możliwością wyszukiwania, na wzór

Systemu Meldunku Informacyjnego/SIO. System ten powinien

zastąpić obecne Krajowe Centrum Informacji Kryminalnych, które

faktycznie zawiera wyłącznie tzw. dane policyjne. Wprowadzić należy

standaryzację danych i systemów pozwalającą na łączenie danych

<

35

znajdujących się w odrębnych zbiorach, w celu uniknięcia

dodatkowych kosztów spowodowanych potrzebą zachowania

kompatybilności nowopowstających baz z już istniejącymi.

Wprowadzenie rozwiązań ograniczających zjawisko przestępczości

w warunkach recydywy penitencjarnej poprzez wyraźniejsze niż

dotychczas zobowiązanie Służby Więziennej do współpracy z policją

i innymi służbami chroniącymi bezpieczeństwo i porządek publiczny.

Powołanie platformy współpracy publiczno-prywatnej ds. zwalczania

cyberprzestępczości, wraz z opracowaniem (zmianą) regulacji

prawnych określających obowiązki i uprawnienia członków platformy,

wskazaniem źródeł finansowania, ustaleniem reguł współpracy

krajowej i międzynarodowej (podejście międzyinstytucjonalne,

a także transgraniczne), włącznie z oszacowaniem ilości

przetwarzanych danych i wskazaniem rozwiązań technicznych dla tej

platformy.

Opracowanie i wdrożenie rozwiązań prawnych nakładających na

inwestorów lub właścicieli realizujących inwestycje budowlane

przeznaczone do organizacji imprez masowych obowiązek montażu

lub wyposażenia w urządzenia służące do detekcji zagrożeń

chemicznych, biologicznych, radiacyjnych i promieniotwórczych.

W celu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego niezbędna

jest trwała, oparta na solidnych fundamentach współpraca wszystkich

podmiotów tego bezpieczeństwa oraz szerokie zaangażowanie całego

społeczeństwa, postrzegane jako objaw patriotyzmu. Organy władzy

publicznej powinny wypracować powszechnie akceptowalny, ponad

wszelkimi podziałami model współpracy ze społeczeństwem, oparty o

powszechną edukację na wszystkich szczeblach kształcenia oraz życia

zawodowego wszystkich obywateli.

W dalszej perspektywie rozważyć warto zmianę struktury aparatu

państwowego odpowiedzialnego za sprawy wewnętrzne, w tym

dublowanie się niektórych zadań i kompetencji pomiędzy ministrem

36

właściwym w sprawach wewnętrznych i innymi członkami Rady

Ministrów, w tym np. ministrem finansów czy transportu.

W obszarze podsystemu ochrony ludności

Zasady funkcjonowania ochrony ludności i obrony cywilnej winny pozostawać

w zgodzie z Konstytucją RP, odpowiadać wyzwaniom nowoczesnego państwa,

a także uwarunkowaniom wynikającym z członkostwa Polski w Unii Europejskiej.

• Z uwagi na anachroniczność rozwiązań funkcjonującej dotychczas

obrony cywilnej, niezbędne jest wprowadzenie nowych regulacji

prawnych umożliwiających wywiązywanie się organów państwa

z obowiązku stanowienia szeroko rozumianego bezpieczeństwa dla

obywateli, powszechnie rozumianego w Europie jako ochrona

ludności. Z uwagi na dużą interdyscyplinarność zagadnień z tego

zakresu wymagany jest przepis w randze ustawy.

Ustawa powinna zapewnić przekształcenie dotychczasowej obrony

cywilnej w system ochrony ludności. Powinna z dotychczasowego

strukturalnego jej charakteru nadać jej charakter zadaniowy (bez

tworzenia nowych struktur) opisany właściwymi zadaniami, a także

umożliwić przekształcenie lub likwidację dotychczasowych struktur

obrony cywilnej. Szeroko rozumiane zadania ochrony ludności, które

powinny zostać określone w nowych rozwiązaniach prawnych,

powinny opisywać zadania związane z reagowaniem na wszelkie

możliwe sytuacje zagrożeń dla życia, zdrowia, mienia, środowiska.

W znacznej mierze są one objęte już istniejącymi regulacjami

prawnymi, określającymi zadania wspólnot samorządowych

i organów administracji rządowej, służb i innych podmiotów. Nowa

ustawa powinna także uwzględniać zadania wynikające z przepisów

Protokołu Dodatkowego (Protokół I) do Konwencji Genewskich

o ochronie ofiar wojny, z dnia 12 sierpnia 1949 r., zawierającego

zagadnienia dotyczące udzielania pomocy humanitarnej dotychczas

nie opisane w polskim prawodawstwie.

37

• Należy przekształcić obecnie funkcjonujący Krajowy System

Ratowniczo Gaśniczy w Krajowy System Ratowniczy. Projektowane

rozwiązania winny stworzyć podstawy dla spójnego i kompleksowego

systemu ratowniczego zapewniającego wśród obywateli poczucie

bezpieczeństwa w sytuacjach zagrożeń. System winien być otwarty

na współuczestnictwo dla wszystkich podmiotów niezbędnych

w organizacji działań ratowniczych, rozumianych jako każda czynność

podjęta w celu ochrony życia, zdrowia mienia i środowiska.

Większość podmiotów winna uczestniczyć w zintegrowanym systemie

ratowniczym z mocy prawa, poza społecznymi organizacjami

ratowniczymi i humanitarnymi, organizacjami pozarządowymi oraz

innymi podmiotami przewidzianymi w planach reagowania, przy czym

winna obowiązywać zasada pełnego partnerstwa podmiotów

niezależnie od wielkości posiadanych zasobów oraz rodzaju

własności. Niezbędne jest zapewnienie przez podmioty systemu

realizacji zadań i czynności ratowniczych w oparciu o wspólne

procedury ratownicze, a ponadto wymaganych standardów

gotowości, wyposażenia i wyszkolenia.

• Zasadnicze zadania

krajowego systemu ratowniczego powinny

skupiać się w powiecie. Poziom wojewódzki i krajowy winny spełniać

odpowiednio rolę wspomagania bądź koordynacji działań.

Nadzór nad tym systemem winien pełnić jeden organ - minister

właściwy do spraw wewnętrznych. Natomiast funkcje zarządcze

w terenie wykonywać będzie wojewoda, starosta (prezydent miasta

na prawach powiatu), wójt (burmistrz).

• Rozwiązania prawne powinny stwarzać możliwości budowania

nowoczesnego bezpieczeństwa obywatelskiego, rozumianego

i współtworzonego przez ogół społeczeństwa. Obywatel ma być

świadomym uczestnikiem budowania systemu ochrony ludności

z powinnościami, jakie są mu przypisane, świadomością zagrożeń,

które mogą jego dotyczyć, jak również świadomością uzyskania

stosownej pomocy od właściwych organów i podmiotów państwa

w sytuacjach zagrożeń. W ramach zwiększania świadomości

38

społeczeństwa przewidzieć należy promocję edukacji i szkolenia

w zakresie zasad bezpiecznego zachowania się w sytuacjach

codziennych i w sytuacjach zagrożeń, ostrzeganie i alarmowanie,

a także edukację dla bezpieczeństwa młodzieży. Szkoły pożarnicze

i ośrodki szkolenia PSP powinny realizować program przygotowania

urzędników administracji publicznej (oraz wybranych grup innych

funkcjonariuszy publicznych) do profesjonalnego działania w systemie

ochrony ludności.

• Zachowując dotychczasowe, krajowe numery alarmowe, zakończyć

trzeba budowę koncepcji i struktury uniwersalnego, europejskiego

numeru alarmowego - 112.

• Konsekwencją przedstawionych tu rekomendacji, dotyczących

krajowego systemu ratowniczego, będzie potrzeba zdefiniowania

ustawowej roli, uprawnień i obowiązków Państwowej Straży Pożarnej,

jako głównego organizatora systemu.

W obszarze ochrony krytycznej infrastruktury państwa

• Należy wskazać jeden podmiot w ramach administracji, który będzie

odpowiedzialny za kwestie planistyczne i programowe nad ochroną

kluczowej infrastruktury państwa. Tym podmiotem powinno być

Rządowe Centrum Bezpieczeństwa z Dyrektorem RCB jako organem

ds. ochrony infrastruktury krytycznej.

• Potrzebne jest uregulowanie przepisów dotyczących ochrony

kluczowej infrastruktury w jednej ustawie. Biorąc pod uwagę, że

najbardziej kompleksowym rozwiązaniem w obszarze ochrony

kluczowej infrastruktury państwa jest system ochrony infrastruktury

krytycznej, ustawą stanowiącą podstawę inicjowanych prac powinna

być ustawa o

zarządzaniu kryzysowym. Integracja ta obejmowałaby

podział na infrastrukturę krytyczną ważną ze względu na interes

państwa i odpowiednio województwa, powiatu i gminy. Pozwoliłoby to

na ujęcie wszystkich obiektów podlegających ochronie w myśl

39

powyższych przepisów w skład infrastruktury krytycznej, która będzie

chroniona niezależnie od sytuacji (również w czasie wojny).

W obszarze ochrony informacji niejawnych

• Zasadnym jest prowadzenie przez ABW postępowań bezpieczeństwa

przemysłowego, ograniczając do minimum zadania SKW w tej dziedzinie.

Dokumenty wykonawcze powinny wskazywać obowiązek przekazania

dotychczasowych procedur wykonywanych przez SKW do instytucji

cywilnej.

• W ustawie nie rozwiązano do końca zadań wykonywanych przez

przedsiębiorcę, posiadającego świadectwo bezpieczeństwa

przemysłowego, w sytuacjach szczególnych (np. stan wojenny). Dlatego

zasadnym jest, aby właściwemu wojewodzie (poprzez podporządkowane

mu organy i jednostki organizacyjne administracji rządowej

i samorządu województwa) przypisać obowiązki w zakresie ochrony

informacji niejawnych w czasie kryzysu i wojny, między innymi:

wzmocnienie ochrony obszarów szczególnie narażonych na zagrożenie;

wzmocnienie zewnętrznej i wewnętrznej kontroli dostępu (np. poprzez

szczegółową

kontrolę ruchu

osób

i

pojazdów, przy współpracy

z

Policją,

Strażą Miejską, jednostkami ochrony ludności); wskazanie miejsca

ewakuacji materiałów niejawnych.

Bezpieczeństwo informacyjne państwa i jego obywateli należy wzmacniać poprzez:

• ciągłe tworzenie stosownych do pojawiających się zagrożeń regulacji

prawnych;

• rozwój współpracy międzynarodowej w ramach NATO i Unii Europejskiej

celem zapobiegania zjawiskom cyberprzestępczości;

• zapewnienie bezpiecznej dystrybucji informacji (przez systemy i sieci

teleinformatyczne oraz inne nośniki informacji);

• edukację i obowiązkowe szkolenia w zakresie wdrożonych zabezpieczeń;

40

• upowszechnianie świadomości zagrożeń płynących z cyberprzestrzeni;

• monitoring informacji, w tym jej przetwarzania, na każdym etapie jej

życia;

• procedury związane z właściwym utajnianiem i odtajnianiem informacji,

zwłaszcza w celu określenia poziomu i momentu od którego informacja

powinna być szczególnie chroniona;

W obszarze bezpieczeństwa teleinformatycznego

Rekomenduje się:

• zapewnienie realizacji cyklicznych, kompleksowych analiz poziomu

zagrożenia cyberprzestrzeni RP,

• jednoznaczne zdefiniowanie (teleinformatycznej) infrastruktury

krytycznej RP a także opracowanie planu i procedur jej ochrony,

• dokonanie przeglądu i ew. nowelizacji istniejących aktów prawnych

w zakresie ich zgodności z unormowaniami innych krajów i/lub

organizacji międzynarodowych oraz precyzyjnego określenia:

- racjonalizacji

struktur,

- roli, zakresów kompetencji i odpowiedzialności,

- szczegółowych uprawnień,

- zasad wzajemnej współpracy i wymiany informacji

• wprowadzenie zmian legislacyjnych określających zasady prowadzenia

aktywnej obrony cyberprzestrzeni oraz zmian organizacyjnych

umożliwiających realizację przez wyspecjalizowane komórki organizacji,

instytucji, jednostek organizacyjnych, organów i/lub służb RP, działań

wyprzedzających w obszarze bezpieczeństwa teleinformatycznego,

• rozwój narodowych rozwiązań z zakresu kryptografii oraz ich szersza

implementacja w narodowych systemach teleinformatycznych.

41

W obszarze innych podsystemów działających w sferze bezpieczeństwa

• Szczegółowe rozwiązania powinny zmierzać do wzmocnienia nadzoru

komendantów policji (i ew. innych, uprawnionych służb) na

funkcjonowaniem formacji ochronnych idące w kierunku umożliwienia

kontroli doraźnych, określenia czasu ważności licencji, regularnego

szkolenia i weryfikowania kompetencji pracowników tychże firm.

• Znowelizowane przepisy powinny także określić rolę tych firm

w lokalnym systemie bezpieczeństwa, zwłaszcza w stanach

nadzwyczajnych, a także w przyjmowanych przez samorząd powiatowy

planach bezpieczeństwa i zapobiegania przestępczości w powiecie.

W obszarze podsystemu ochrony osób podlegających szczególnej ochronie

Współczesne zagrożenia wymuszają podjęcie pilnych działań zmierzających do

stworzenia kompleksowych rozwiązań, związanych z ochroną polskiego personelu

za granicą.

• W związku ze stałą koniecznością dostosowywania form i metod

działania oraz ochrony do nowych zagrożeń i wynikających z nich działań

zagrażających bezpieczeństwu (np.: separatystycznych, destabili­

zujących sytuację polityczną w określonych rejonach), należy

wypracować systemowe rozwiązania, pozwalające na koordynację

działań politycznych, dyplomatycznych, wojskowych i cywilnych

w procesie odzyskiwania personelu, jak również stworzyć uregulowania

prawne, które umożliwiałyby określenie zasad i procedur współpracy

międzyresortowej w przypadku izolacji funkcjonariuszy państwowych

oraz porwań i zaginięć obywateli RP.

• Stworzyć należy system wsparcia zespołów ochrony placówek

dyplomatycznych w strefach objętych działaniami wojennymi, w których

brak polskich kontyngentów wojskowych i określić zasady współdziałania

ze służbami lokalnymi innych państw. BOR nie posiada w tej sprawie

samodzielnych uprawnień do określania długofalowej współpracy

międzynarodowej.

42

W obszarze analiz i badań naukowych w sferze bezpieczeństwa

• Konieczne jest: ustawowe zagwarantowanie wysokości nakładów

finansowych przeznaczanych na naukę, z założeniem ich systematycznego

realnego wzrostu w ciągu najbliższych lat, wzmocnienie efektywności

gospodarowania ograniczonymi zasobami na naukę, usystematyzowanie

badań naukowych i prac rozwojowych prowadzonych na rzecz

bezpieczeństwa i obronności oraz stworzenie rozwiązań zapewniających ich

harmonijną (skoordynowaną) realizację.

• Konieczne jest powołanie organu na rzecz kreowania skoordynowanej

polityki badań naukowych i prac rozwojowych z obszaru bezpieczeństwa

i obronności państwa, w skład którego powinni wchodzić kierownicy

instytucji państwowych odpowiedzialnych za bezpieczeństwo państwa,

kierownicy instytucji dysponujący środkami budżetowymi na badania

naukowe i cele rozwojowe (MNiSW, NCBiR, NCN), przedstawiciele nauki

(np. z RGIB; KRASP; z uczelnianych platform bezpieczeństwa, uczelnianych

centrów badawczych obronności i bezpieczeństwa lub uczelnianych centrów

technologii obronnych) oraz przedstawiciele przemysłu.

• Kompetencje ww. organu powinny być zorientowane na zainicjowanie

zmian ustawodawczych, nadanie impulsu do zmian strukturalnych

umożliwiających usunięcie barier ograniczających efektywne prowadzenie

badań naukowych i prac rozwojowych z obszaru bezpieczeństwa

i obronności państwa.

• Należy dążyć do zapewnienia ścisłej współpracy środowiska naukowego

i przemysłowego (zwłaszcza przemysłu zbrojeniowego) oraz ukierunkować

wysiłek merytoryczny i finansowy na projekty, które wpisują się

w potrzeby instytucji państwa odpowiedzialnych za realizację zadań

w obszarze bezpieczeństwa państwa. Szczególnie istotna jest harmonizacja

badań naukowych z potrzebami operacyjnymi Sił Zbrojnych RP, efektywne

wykorzystanie mechanizmów inwestowania i realizacji badań naukowych

i prac rozwojowych na rzecz bezpieczeństwa i obronności finansowanych

między innymi z budżetu państwa ze środków na naukę, w szczególności

w ramach NCBiR oraz zwiększenie zaangażowania w projekty realizowane

we współpracy międzynarodowej. Brak jest struktur i procedur

43

transformacji: wizje - cele; cele - strategie, strategie - programy,

programy - projekty, projekty - wdrożenie. Znaczącym ułatwieniem dla

przełamania tej sytuacji będzie stworzenie dla NCBiR podstaw prawnych do

sfinansowania przez Centrum fazy opracowania strategii, programów,

projektów, co umożliwi opracowanie odpowiednich struktur i procedur

metodycznego działania w tym zakresie.

• Zasadne wydaje się prawne określenie metodologii oraz klarownych

kryteriów wyboru tematów w pracach naukowo-badawczych w dziedzinie

bezpieczeństwa realizowanych przez NCBiR oraz NCN, z precyzyjnym

wskazaniem resortów i instytucji, które powinny być zaangażowane

w proces konsultacji;

• Należy utworzyć bazę danych ekspertów i ośrodków naukowych, które

posiadają potencjał i zasoby, aby posiadaną wiedzą wspierać działania

podmiotów odpowiedzialnych za obronność i bezpieczeństwo RP (poprzez

opinie lub ekspertyzy), zarówno w czasie prac koncepcyjnych, jak również

w chwili reagowania na określone rodzaje zagrożeń.

• Zdefiniowania wymaga procedura postępowania z badaniami podstawowymi

i stosowanymi na rzecz bezpieczeństwa i obronności państwa.

W obszarze edukacji na rzecz bezpieczeństwa

Koncepcja doskonalenia systemu edukacji dla bezpieczeństwa nie może być

ograniczona do zmiany struktury istniejącego systemu; przyszłość bowiem zależy

przede wszystkim od treści i wartości, jakie w ramach takiej czy innej struktury

będą rozwijane i upowszechniane.

Edukacja dla bezpieczeństwa powinna mieć wymiar globalny i lokalny

zarazem. Między systemem makro a systemem lokalnym występują określone

relacje. Ich wielostronność przekonuje, że lokalne systemy wychowania dla

bezpieczeństwa nie mogą się rozwijać tylko na zasadzie wiernego wykonawstwa

„odgórnych" dyrektyw i zarządzeń.

• Ze względu na potrzebę wzajemnego uzupełniania się i zależności działań

różnych podmiotów biorących udział w minimalizowaniu skutków zagrożeń,

44

proponuje się zachowanie specyfiki różnych podmiotów i utworzenie

jednego ośrodka koordynującego zakres i współdziałanie. Mogłoby to być

np. Biuro Edukacji dla Bezpieczeństwa (funkcjonujące w Radzie Ministrów).

W jego skład powinni wejść przedstawiciele wszystkich resortów

partycypujących w edukacji dla bezpieczeństwa społeczeństwa, a przede

wszystkim MSW, MEN i MON. Biuro zajęłoby się opracowaniem ogólnych

celów edukacji dla bezpieczeństwa i zadań, diagnozowałoby stan edukacji,

zasady funkcjonowania systemu itp. W ten sposób edukacja dla

bezpieczeństwa byłaby zorganizowana według zasady powszechności

i ustawiczności.

• Głębokich zmian wymaga układ strukturalny i organizacja edukacji dla

bezpieczeństwa. Słusznie wydaje się wyjście od założeń konstytucyjnych

oraz strategii bezpieczeństwa wyrażających potrzeby społeczne. Ośrodkiem

koordynującym na szczeblu centralnym w zakresie bezpieczeństwa

narodowego i międzynarodowego mogłoby być Biuro Bezpieczeństwa

Narodowego.

Takie rozwiązanie nadaje logiczny sens całości zarządzania systemem.

Obecnie procesy edukacyjne są realizowane według różnych programów

i możliwości. Niezbędne jest jedno centralne kierowanie działalnością

edukacyjną.

Ze względu na przewidywane sytuacje mogące spowodować

zagrożenie, np. susza, ptasia grypa, powódź itp., największą rolę

informacyjno-edukacyjną w obszarze powszechnej samoobrony na danym

obszarze odgrywają media.

W szkołach obniżono i tak już niską rangę edukacji dla

bezpieczeństwa, biorąc pod uwagę liczbę godzin na przedmiot oraz jego

występowanie w systemie szkolnym (jako odrębny przedmiot występuje

w gimnazjum i szkole średniej w wymiarze 30 godzin lekcyjnych). Na wiele

przedsięwzięć związanych z bezpieczeństwem, m.in. obozy sportowo-

obronne, brakuje pieniędzy. To wszystko sprawia, że edukacja dla

bezpieczeństwa jest bardziej efektem osobistego zaangażowania

konkretnych osób, ludzi z pasją poświęcających swoją wiedzę i serce dla

obronności, niż dopracowanych rozwiązań prawnych, struktur

45

instytucjonalnych, celów i zadań ujętych w dokumentach programowych.

Tym samym osłabia się motywację młodzieży do zajmowania się

zagadnieniami bezpieczeństwa.

Skuteczność edukacji dla bezpieczeństwa zależy w głównej mierze od

dostosowania jej celów, treści i organizacji do stale zmieniających się

potrzeb w sferze bezpieczeństwa personalnego i strukturalnego, a także od

racjonalnego powiązania czynnika atrakcyjności tej edukacji z odpowiednim

przygotowaniem kadry dydaktycznej, zabezpieczeniem finansowym

i docenianiem postaw patriotycznych oraz powinności obywatelskich.

Również rodzina, kiedyś ostoja patriotyzmu, w coraz mniejszym

stopniu potrafi przekazać swoim dzieciom swój stosunek do wartości

etycznych i moralnych (kryzys rodziny). Zasadnicze przyczyny tego

wynikają z trudnej sytuacji materialnej, niepełnych rodzin, rodzin

patologicznych, bezrobocia, wielotorowości oddziaływań wychowawczych,

nieufność do programowych wartości i ideałów.

W obszarze polityki medialnej

• Polityka państwa powinna służyć realizacji tworzenia optymalnych

warunków dla stabilizacji zaufania społecznego nawet w sytuacjach

kryzysowych, zaś strategia medialna powinna zawierać elementy

wpływające na budowanie zaufania obywateli do działań i inicjatyw państwa

oraz powinna określać zasady informowania o zagrożeniach.

W pozytywnym pełnieniu tych ról wspomaga środki masowego przekazu

właściwie przebiegająca współpraca ze wszystkimi służbami zaanga­

żowanymi w zapewnianie bezpieczeństwa narodowego państwa

i jego obywateli. Współpraca ta staje się w czasie kryzysu nieocenionym

źródłem informacji zarówno dla tych służb, jak i dla społeczeństwa, systemu

bezpieczeństwa narodowego w Polsce.

• Wskazane byłoby wzmocnić postanowienia Konstytucji RP dotyczące

bezpieczeństwa narodowego, stosownie do nowych zagrożeń.

Oddziaływałoby to w konsekwencji na zakres swobody informacji i wolności

mediów.

46

• Nowelizując ustawę - Prawo prasowe, należy uwzględnić czynnik

bezpieczeństwa narodowego w takiej formie, by z jednej strony nie została

podważona konstytucyjna zasada swobody informacji, a z drugiej strony

zostały zagwarantowane te wartości, które składają się na bezpieczeństwo

narodowe, będące jednym z elementów polskiej racji stanu. Można tu

w szczególności rozważyć nowelizację art. 1, który obecnie brzmi

„Prasa,

zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności

wypowiedzi i urzeczywistnia prawo obywateli do rzetelnego ich

informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli krytyki społecznej"

przez dodanie słów:

„Wykonywanie tych wolności i praw nie powinno

naruszać bezpieczeństwa narodowego, a wynikające stąd ograniczenia

powinny być zgodne ze standardami konstytucyjnymi i wiążącymi Polskę

standardami międzynarodowymi".

• Przy konstruowaniu kolejnej strategii regulacyjnej przez Krajową Radę

Radiofonii i Telewizji, wśród celów misji (dotyczy to zwłaszcza mediów

publicznych), należy uwzględnić expressis verbis „bezpieczeństwo

narodowe". Ponadto, nowa regulacja powinna uwzględniać zadania mediów

w zakresie pozyskiwania poparcia społeczeństwa dla głównych celów

polityki bezpieczeństwa narodowego poprzez oddziaływanie na kształt

programów informacyjnych, a zwłaszcza publicystycznych.

• Media powinny w sposób systemowy uczestniczyć w podnoszeniu

świadomości społecznej w zakresie bezpieczeństwa, występujących

zagrożeń i ich zapobieganiu. Ze względu na szeroki i powszechny dostęp

odbiorców do telewizji publicznej, w ramach promowania wiedzy

o bezpieczeństwie, należy wprowadzić w niej programy wykorzystujące

nowoczesne, aktywizujące metody edukacyjne.

W obszarze struktury i świadomości społecznej

Państwo i społeczeństwo powinno być przygotowane na nowe zjawiska

społeczne, ważne z punktu widzenia bezpieczeństwa narodowego. Przede

wszystkim idzie o nowe płaszczyzny pojawiania się konfliktów, nowych ich

uczestników oraz nowe formy wyrażania niezadowolenia. Gdy chodzi o formy

niezadowolenia możemy mieć do czynienia nie tylko z otwartymi buntami, ale

47

i z wieloma strategiami „wychodzenia poza system", w formie nieuczestnictwa,

emigracji, ucieczki w sferę nieformalną. Już dziś większe zagrożenie dla

bezpieczeństwa wynika z braku obywatelskiego uczestnictwa niż z jakichś form

masowego, radykalnego nieobywatelskiego uczestnictwa.

Nowe płaszczyzny konfliktu to przede wszystkim wynik ewolucji konfliktów

od tradycyjno-przemysłowych do konfliktów ery post-przemysłowej, gdzie

zaczynem jest nie tyle frustracja z powodu braku dostępu do dóbr materialnych,

co kwestie udziału w coraz ważniejszej dla powodzenia społecznego puli dóbr

niematerialnych - takich jak zdrowie, edukacja, kultura, informacja. A wreszcie

trzecia nowa cecha - to nowi uczestnicy: przede wszystkim grupy

profesjonalistów. Protestują profesjonaliści, studenci, uczniowie, pacjenci,

lekarze, a nie tylko (nie tyle) wielkoprzemysłowi robotnicy. Ostatnie protesty

lekarzy, aptekarzy, czy „internautów* (trochę na wyrost traktowanych jako jedna

grupa) dokładnie ilustrują te zjawisko. Nie znaczy to, że stare konflikty zanikły.

Szczególnie w obliczu wciąż grożącego kryzysu ekonomicznego mogą powrócić.

Ale coraz wyraźniejsze są też nowe konflikty, które dla bezpieczeństwa państwa

wymagają stworzenia innego, nowoczesnego systemu monitorowania. Tu nie

wystarczy tradycyjna policja używana do rozpędzania zamieszek.

W sytuacji pojawiania się tych nowych zjawisk społecznych szczególnego

znaczenia nabiera aktywność społeczeństwa obywatelskiego. Nowe zagrożenia

i konflikty, także te postrzegane przez społeczeństwo jako zagrożenia najbardziej

realne mają naturę społeczno-ekonomiczną. Czyli aktorzy społeczno-ekonomiczni

powinni tu grać istotną rolę. A społeczeństwo obywatelskie jest słabe, trzeci sektor

wciąż bardziej potencjalnie niż realnie jest tu wykorzystywany. Szczególnie ważne

jest więc to, że natura nowych konfliktów ery post-przemysłowej czyni

społeczeństwo obywatelskie naturalnym aktorem, ważnym dla ich regulacji

i rozwiązywania.

Jest wyzwaniem dla architektów systemu bezpieczeństwa narodowego, aby

wszelkie wspólnoty lokalne i więzi wpleść w cały system bezpieczeństwa

narodowego. To wymaga jednak odbudowy zaufania do państwa i wzmacniania

struktur samorządowych, bo bez tego owe więzi będą w najlepszym razie działać

obok państwa, jeśli nie przeciw niemu.

48

W obszarze rezerw strategicznych państwa

• Monitorować należy implementację rozwiązań systemu rezerw

strategicznych, wdrażając do rozwiązań prawno-organizacyjnych zmiany,

w iteracjach wyznaczonych przez:

- zakończenie przeglądu rezerw mobilizacyjnych utworzonych przez

ministrów, kierowników urzędów centralnych i wojewodów na podstawie

ustawy

o rezerwach państwowych, przeprowadzanego przez ministra

właściwego do spraw gospodarki, w celu określenia asortymentu i ilości

rezerw mobilizacyjnych, których utrzymywanie uznaje się za uzasadnione

ekonomicznie i celowe ze względu na realizację Rządowego Programu

Rezerw Strategicznych;

- opracowanie pierwszej oraz kolejnych edycji Rządowego Programu Rezerw

Strategicznych.

• Zapewnić trzeba implementację rozwiązań prawno-organizacyjnych systemu

rezerw strategicznych, wynikających z zastąpienia ustawy o rezerwach

państwowych, w ramach poszczególnych elementów systemu

bezpieczeństwa narodowego.

• Monitorować trzeba funkcjonowanie rozwiązań budżetowania zadaniowego

i kontroli zarządczej w ramach rozwiązań systemu rezerw strategicznych,

w celu implementacji stosownych modyfikacji rozwiązań systemowych.

• Zmiany implementowane w obszarze programowania obronnego powinny

szczególnie uwzględniać funkcjonowania Programu Mobilizacji Gospodarki,

a także zmiany w ramach Przemysłowego Potencjału Obronnego, w celu ich

implementacji w rozwiązaniach systemu rezerw strategicznych.

W obszarze bezpieczeństwa finansowego państwa

Należy wskazać na konieczność uzupełnienia sieci bezpieczeństwa

finansowego w Polsce o następujące elementy:

• Stworzenie instytucji odpowiedzialnej za przeprowadzenie restrukturyzacji

i uporządkowanej likwidacji banków (tzw. resolution). Jak pokazują

49

doświadczenia wielu krajów z obecnego kryzysu, w przypadku

niewypłacalności banku istniejące postępowania upadłościowe jednakowe

dla wszystkich podmiotów gospodarczych są zbyt czasochłonne

i nieefektywne w stosunku do instytucji finansowych, w tym szczególnie do

banków. Wysokie koszty gospodarcze (dotyczące stabilności i makro­

ekonomiczne) upadłości, szczególnie dużych banków powodowały, że rządy

poszczególnych krajów decydowały się na ratowanie banków,

a niekiedy całych sektorów bankowych, poprzez ich dokapitalizowanie

i nacjonalizację. Tak przeprowadzona sanacja banków łączy się z trudnymi

do zaakceptowania kosztami fiskalnymi oraz społecznymi. W niektórych

przypadkach skala pomocy publicznej dla sektora bankowego jest zbyt

wysoka z punktu widzenia możliwości poszczególnych krajów i może

prowadzić do niewypłacalności samych państw. Ponadto wsparcie

kapitałowe przez państwo banków prowadziło do przekonania, że duży bank

nigdy nie może upaść oraz stymulowało banki do prowadzenia działalności

przy akceptacji nadmiernego ryzyka.

• W świetle powyższego, standardem światowym jest specjalna regulacja

prawna dedykowana wyłącznie do instytucji finansowych, w tym przede

wszystkim banków, która pozwala na Ich restrukturyzację i uporządkowaną

likwidację przy minimalizacji ryzyka użycia pieniędzy publicznych,

zachowaniu podstawowych funkcji krytycznych banku oraz znacznie

ograniczonych negatywnych skutkach dla stabilności finansowej.

• Wskazane jest stworzenie instytucji odpowiedzialnej za nadzór „makro-

ostrożnościowy". Jest to nadzór, który monitoruje rozwój sektora

finansowego z punktu widzenia zagrożeń dla jego stabilności oraz wydaje

w tym zakresie niezbędne rekomendacje. Stanowi on więc bardzo istotne

uzupełnienie nadzoru nad rynkiem finansowym sprawowanym przez KNF,

który ma charakter nadzoru „mikro-ostrożnościowego". Instytucje takie

zostały w ostatnim czasie powołane na poziomie europejskim, przy

Europejskim Banku Centralnym oraz w takich krajach, jak Stany

Zjednoczone czy Wielka Brytania. Koncepcja stworzenia w Polsce nadzoru

„makro-ostrożnościowego" została opracowana w Narodowym Banku

Polskim.

50

Uzupełnienia wymaga skład Komitetu Stabilności Finansowej o Bankowy

Fundusz Gwarancyjny. W świetle doświadczeń globalnego kryzysu

finansowego znaczenie funduszy gwarantujących wypłatę środków

pieniężnych zdeponowanych przez klientów na rachunkach bankowych

miało w wielu krajach ważne znaczenie dla stabilności finansowej

i zapobiegło zjawisku runu na banki.

Aktualny poziom aktywów rezerwowych pozwala na właściwą realizację

zadań Narodowego Banku Polskiego. Aktywa rezerwowe zdecydowanie

pokrywają potencjalne łączne potrzeby finansowania sektora bankowego

w walutach obcych, odpowiadające w skrajnym scenariuszu sumie

zobowiązań walutowych wobec zagranicznych instytucji finansowych oraz

otwartej bilansowej pozycji walutowej. Zasadne jest zachowanie poziomu

aktywów rezerwowych w relacji do podstawowych czynników

determinujących strukturę i dynamikę bilansu płatniczego, czemu może

sprzyjać powrót do długoterminowego trendu akumulacji.

W warunkach utrzymującej się podwyższonej zmienności rynkowej oraz

potencjalnych potrzeb płynnościowych sektora bankowego istotne znaczenie

może odgrywać zapewnienie możliwości tymczasowego pozyskiwania

dodatkowych płynnych środków walutowych w ramach rozwijających się

w ostatnim okresie inicjatyw wsparcia stabilności globalnego systemu

finansowego m.ln. poprzez rozszerzanie instrumentów Międzynarodowego

Funduszu Walutowego, porozumień regionalnych (Regional Financial

Arrangements) czy umów bilateralnych pomiędzy bankami centralnymi.

Stosowana strategia zarządzania rezerwami dewizowymi zapewnia właściwy

stopień bezpieczeństwa i płynności środków. Zasadna jest jej kontynuacja

przy uwzględnieniu uwarunkowań rynkowych, w szczególności profilu

ryzyka finansowego, a także zmian zachodzących w globalnej gospodarce

oraz międzynarodowym systemie finansowym.

Utrzymywanie rezerw dewizowych generuje znaczną ekspozycję na ryzyko

potencjalnych strat finansowych, jakie mogą wystąpić w efekcie aprecjacji

złotego względem posiadanych przez NBP walut obcych. Zgodnie z art. 62

ustawy o Narodowym Banku Polskim, strata bilansowa pokrywana jest

51

z funduszu rezerwowego. Wskazane byłoby umożliwienie pokrywania straty

również zyskami osiąganymi w latach następnych.

• Szybki przyrost deficytu finansów publicznych i długu publicznego do 2010

roku oraz związane z nim ryzyka wskazują na zasadność wzmocnienia

w Polsce reguł i procedur fiskalnych o zasadę ograniczającą wzrost

wydatków lub deficytu budżetowego w ciągu cyklu koniunkturalnego.

W obszarze bezpieczeństwa energetycznego

W sferze prawnej:

• Prezes Rady Ministrów powinien zwiększyć nadzór nad procesem

legislacyjnym nowelizowanych i przyjmowanych ustaw związanych

z bezpieczeństwem energetycznym. Biuro Bezpieczeństwa Narodowego

powinno dokonywać analiz proponowanych projektów aktów prawnych

w zakresie możliwości zagrożenia interesom strategicznym państwa.

• Prezes Rady Ministrów powinien powołać zespół międzyresortowy, który

zajmie się rozwinięciem i uzupełnieniem strategii

Polityka energetyczna

Polski do 2030 roku o brakujące analizy odnoszące się do pakietu

energetyczno-klimatycznego, źródeł finansowania inwestycji oraz

wykorzystania gazu niekonwencjonalnego.

• Prezes Rady Ministrów powinien zobowiązać wojewodów do stworzenia

odpowiednich strategii bezpieczeństwa energetycznego na poziomie

województw, które będą się wpisywały w ogólnopolską strategię w tym

zakresie. Województwa muszą mieć jasną wizję rozwoju w tym zakresie,

a także wypracowane mechanizmy reagowania na wypadek sytuacji

kryzysowych.

• Minister Gospodarki powinien w formie rozporządzeń wydać odpowiednie

prawne narzędzia wykonawcze do nowego

Prawa geologicznego

i górniczego, aby zwiększyć kontrolę nad zasobami geologicznymi państwa.

Należy poprawić przepisy w zakresie lepszego zabezpieczenia interesów

ekonomicznych Skarbu Państwa. Niezbędna jest odpowiednia „Służba

Geologiczna", która sprawowałaby nadzór i kontrolę nad bogactwem

52

zasobów geologicznych państwa. Działania w tym zakresie powinni być

koordynowane przez pełnomocnika rządu ds. gazu łupkowego.

• Pełnomocnik rządu ds. gazu łupkowego powinien zwiększyć nadzór

i kontrolę nad procesami związanymi z przydzielaniem koncesji na zasoby

surowcowe Polski. Konieczne jest natychmiastowe stworzenie instrumentów

sankcjonujących przekazywanie danych i raportów przez firmy wykonujące

prace poszukiwawcze i wiercenia do Ministerstwa Środowiska lub

Państwowego Instytutu Geologicznego.

• Zasadnym jest powołanie przez Prezesa Rady Ministrów na poziomie

sekretarza stanu w Kancelarii osoby odpowiedzialnej za koordynację

i komunikację międzyresortową w zakresie polityki bezpieczeństwa

energetycznego.

W sferze surowcowej i zdolności magazynowych:

• Główny Geolog Kraju powinien opracować długoterminową strategię

odnoszącą się do zasobów geologicznych Polski. Strategiczne złoża

surowców energetycznych muszą być objęte należytą kontrolą zarówno

przez zabudową infrastrukturalną, wrogim przejęciem oraz „uśpieniem".

Należy chronić również perspektywiczne złoża, których eksploatacja w chwili

obecnej może okazać się nieekonomiczna lub szkodliwa dla środowiska, lecz

przy zastosowaniu nowszych technologii ich eksploatacja będzie zasadna.

• W perspektywie 2015 r. Polska powinna rozbudować zdolności magazynowe

na paliwa płynne o około 1,5 min m

3

. W perspektywie 2030 r. Polska

powinna znaczenie rozbudować magazyny ropy naftowej i paliw płynnych.

• Konieczne są dalsze intensywne i wielopłaszczyznowe wysiłki na rzecz

dywersyfikacji dostaw surowców energetycznych.

• Władze kraju powinny przygotować programy dalszej dywersyfikacji

struktury wytwórczej.

53

W sferze infrastruktury energetycznej:

• W interesie Polski jest zachowanie przez Skarb Państwa kontroli nad

strategicznymi aktywami zabezpieczającymi bezpieczeństwo energetyczne

kraju.

• Premier RP powinien zobowiązać wojewodów do przygotowania planów

reagowania kryzysowego w przypadku wystąpienia awarii systemowej w

województwie.

W sferze efektywności energetycznej:

• Wskazanym jest, aby Ministerstwo Gospodarki w możliwie szybkim czasie

przygotowało odpowiednie rozporządzenia oraz akty wykonawcze do ustawy

o efektywności energetycznej.

W obszarze bezpieczeństwa gospodarczego

• Konieczne jest jasne określenie struktury bezpieczeństwa gospodarczego

przez nadanie konkretnym organom, podmiotom lub osobom, w tym

prawnym, odpowiedzialności i zadań wraz z narzędziami, umożliwiającymi

ich realizację. Konieczne jest zoptymalizowanie kompetencji

w taki

sposób,

aby skoncentrować decyzyjność w konkretnym obszarze bezpieczeństwa

gospodarczego w jednym organie lub podmiocie, minimalizując zbędne

obciążenia biurokratyczne, ograniczając krzyżowanie się i nakładanie

kompetencji różnych organów administracji centralnej, samorządowej, służb

i innych podmiotów szeroko rozumianego systemu bezpieczeństwa. Jasne

zdefiniowanie bezpieczeństwa gospodarczego umożliwi, z administracyjnego

punktu widzenia, wyeliminowanie obszarów odpowiedzialności, które nie

zostały przypisane do żadnego poziomu działań na rzecz interesu

publicznego oraz przyczyni się do zwiększenia efektywności działań

prewencyjnych i zaradczych względem potencjalnych zagrożeń, jak również

wpłynie pośrednio na ograniczenie skutków zaistnienia szeroko rozumianych

zdarzeń kryzysowych oraz optymalizację zarządzania kryzysowego.

54

Kierunki rekomendowanych działań na rzecz modelu docelowego SBN

w ramach obecnego porządku konstytucyjnego

Konieczne staje się dokonanie zmian w istniejących uregulowaniach

prawnych na trzech poziomach: administracyjnym, lezącym w gestii

poszczególnych urzędów i instytucji, ustawowym, odnoszącym się do rozwiązań

systemowych, leżących w gestii Sejmu i Senatu, oraz systemowym o charakterze

konstytucyjnym.

Przekształcenia te, mające odbicie w zmianach strukturalnych, instytucjonalnych,

nakierowane powinny być na skuteczność działania, oszczędność sił i środków, na

jakościowy rozwój systemu.

Z racjonalnego punktu widzenia priorytetem

powinny być rozwiązania konstytucyjne, nadające kierunek zmian
sektorowych. Z obiektywnych, praktycznych przyczyn jest to zarazem
postulat najtrudniejszy do realizacji. Bardziej praktyczne wydaje się więc

realizacja postulowanych zmian na poziomie ustawowym, antycypującym
przyszłe rozwiązania konstytucyjne. Takie podejście pozwoli najpierw na

„wyczyszczenie" stanu regulacji prawnych, których wielość, wynikająca z ewolucji

systemu prawnego państwa, stworzyła sytuację nakładania się kompetencji lub

nawet wewnętrzne sprzeczności lub niejasności interpretacyjne.

Uwzględnienie takiego podejścia wymaga przede wszystkim woli politycznej

i odejścia od myślenia branżowego, gdyż konieczne działania musiałyby się wiązać

z:

• uznaniem reguły, wedle której rozwiązywanie sytuacji kryzysowych

w dziedzinie bezpieczeństwa (rozumianych jako sytuacji trudnych, nagłych

i zakłócających normalne funkcjonowanie określonego podmiotu, w różnych

dziedzinach jego działalności) jest integralną częścią zarządzania szeroko

pojętym bezpieczeństwem narodowym i międzynarodowym, w dziedzinie

politycznej, ekonomicznej, militarnej, społecznej i innych;

• przyjęciem zasady, że wszelkie działania planistyczne i organizacyjne

dotyczą zapewnienia bezpieczeństwa w ogóle, zaś pewna grupa poczynań

tego typu powinna uwzględniać sytuacje kryzysowe; dotyczy to zarówno

planu ratowniczego, przeciwpowodziowego, obronnego, jak i wielu innych;

55

przyjęciem ustawy o zarządzaniu bezpieczeństwem narodowym (ew.

o bezpieczeństwie narodowym) i - konsekwentnie - odejściem od ustawy

o zarządzaniu kryzysowym, której dorobek znalazłby się w nowej ustawie;

dorobek ten dotyczy również aktów wykonawczych, jak choćby

rozporządzenia RM w sprawie Raportu o zagrożeniach bezpieczeństwa

narodowego, które znakomicie się wpisuje w materię aktów wykonawczych

zalecanej ustawy;

uporządkowaniem, w konsekwencji powyższego, ustaw i aktów

wykonawczych do nich, regulujących m.in. materię bezpieczeństwa

politycznego, ekonomicznego, militarnego, społecznego, ekologicznego,

publicznego i powszechnego;

uporządkowaniem aparatu zarządzającego bezpieczeństwem narodowym,

z wykorzystaniem dorobku, jaki przyniosły rządy dotychczas

obowiązujących ustaw (np.: o stanie klęski żywiołowej, ostanie

wyjątkowym, o stanie wojennym, o powszechnym obowiązku obrony RP;

0 Policji, o ochronie ppoż., o ochronie granicy państwowej, o ABW oraz AW,

1 wielu innych; a także ustawy o zarządzaniu kryzysowym;

utworzeniem silnego rządowego ośrodka (sztabu) planistyczno-

koordynacyjnego w dziedzinie bezpieczeństwa, partnera dla sojuszników,

koordynatora krajowego i partnera dla BBN-u;

odejściem od tworzenia odrębnych planów zarządzania kryzysowego,

cokolwiek by one obejmowały, na rzecz planów zarządzania

bezpieczeństwem, a może nawet - dla celów operacyjnych byłoby lepiej -

planów reagowania (np.: ratowniczego; przeciwpowodziowego; sanitarno-

epidemiologicznego i obronnego);

podejmowaniem działalności organizacyjnej nie tylko pod kątem

zarządzania kryzysowego, lecz każdego działania, który przynosi pożytek

w postaci zapewnionego bezpieczeństwa;

przyjęciem podejścia funkcjonalnego w zarządzaniu bezpieczeństwem,

w taki sposób, by bez względu na warunki i okoliczności funkcjonowania

danego podmiotu realizowane były względnie stałe role organów władczych

i podległych im poszczególnych narzędzi bezpieczeństwa.

56

Wśród regulacji, które powinny zostać poddane weryfikacji i zmianie, są zarówno

normy ustawowe, jak i zarządzenia władz centralnych państwa (Rady Ministrów,

ministrów, szefów różnorodnych urzędów (inspekcji, agencji) centralnych, a także

strategiczne dokumenty programowe państwa, dotyczące strategii bezpieczeństwa

i obronności. Trudno określić arbitralnie, jaki powinien być porządek i metoda

tworzenia wewnętrznie spójnej prawnej struktury, odnoszącej się do docelowego

SBIM. Z pewnością istnieje szereg regulacji samoistnych, które mogą być

rozwijane, zmieniane, udoskonalone bez związku z resztą systemu prawnego SBN.

Jednakże większość poniżej wymienionych aktów prawa jest ze sobą integralnie

(funkcjonalnie) powiązana - od norm związanych z bezpieczeństwem sensu stricte

do tych wspomagających realizacje celów bezpieczeństwa narodowego, od

uregulowań dotyczących „twardego", fizycznego bezpieczeństwa państwa do

obejmujących szeroki zakres bezpieczeństwa „miękkiego", lokalnego,

indywidualnego. Jeśli, jak już powiedziano, z przyczyn politycznych nie jest

możliwe rozpoczęcie procesu naprawy systemu prawnego SBN od ustawy

zasadniczej, to wskazane byłoby najpierw zajęcie się tworzeniem podstawy tego

systemu, tj. powołaniem normy ustawowej o bezpieczeństwie narodowym, a w

powiązaniu z nią ustawy o kierowaniu systemem bezpieczeństwa narodowego

(przy czym ta ostatnia „obciążona" będzie brakiem precyzji, wynikającym

z obligatoryjnych lub niejasnych sformułowań zawartych w Konstytucji RP).

Tak jak było w przypadku Ustawy o powszechnym obowiązku obrony z 1967 r.

i jej wpływu na późniejsze formowanie się systemu obronnego (z wszystkimi jego

niedociągnięciami formalnymi i politycznymi) konsekwencją takiego podejścia

będzie stworzenie punktu odniesienia dla wszystkich pozostałych unormowań

szczegółowych, obejmujących kolejne sfery systemu bezpieczeństwa i jego

funkcji.

Wśród norm ustawowych, które powinny zostać poddane ocenie ich zgodności

z przyszłą ustawą o bezpieczeństwie narodowym, a w konsekwencji ulec zmianie

(rozwinięcia, połączeniu lub likwidacji), należą m. in.:

• ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP z 1976 r.

• ustawa o zarządzaniu kryzysowym z 2007 r.

• ustawa o urzędzie Ministra Obrony Narodowej z 1995 r.

57

• ustawa o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy SZ

i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom RP z 2002 r.

• ustawa o stanie kęski żywiołowej z 2002 r.

• ustawa o stanie wyjątkowym z 2002 r.

• ustawa o Agencji bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu z 2002

r.

• ustawa o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego i Służbie Wywiadu

Wojskowego z 2006 r.

• ustawa o Policji z 1990 r.

• ustawa o ochronie granicy państwowej z 1990 r.

• ustawa o Państwowej Straży Pożarnej z 1991 r.

• ustawa o służbie celnej z 2009 r.

• ustawa o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym z 2006 r.

• ustawa o Żandarmerii Wojskowej i wojskowych organach porządkowych

z 2001 r.

• ustawa o Straży Granicznej z 1990 r.

• ustawa o BOR z 2001 r.

• ustawa o działach administracji rządowej z 1997 r.

• ustawa o wojewodzie i administracji rządowej z 2009 r.

• ustawa o samorządzie województwa z 1998 r.

• ustawa o samorządzie powiatowym z 1998 r.

• ustawa o samorządzie gminnym z 1990 r.

• ustawa o strażach gminnych z 1997 r.

• ustawa o ochronie osób i mienia z 1997 r.

• ustawa o służbie więziennej z 2010 r.

58

• ustawa o ochronie przeciwpożarowej z 1991 r.

• ustawa o cudzoziemcach z 2003 r.

• ustawa o ochronie informacji niejawnych z 2010 r.

• ustawa Prawo telekomunikacyjne z 2004 r.

• ustawa o narodowym Centrum badań i Rozwoju z 2010 r.

• ustawa o Narodowym Centrum Nauki z 2010 r.

• ustawa o zasadach finansowania nauki z 2010 r.

• ustawa Prawo o stowarzyszeniach z 1989 r.

• ustawa o wolontariacie i organizacjach pożytku publicznego z 2004 r.

• ustawa o rezerwach strategicznych z 2010 r.

• ustawa Prawo ochrony środowiska z 2001 r.

• ustawa o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego

oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa

paliwowego państwa i zakłóceniach na rynku naftowym z 2007 r.

• ustawa Prawo energetyczne z 1997 r.

• ustawa Prawo geologiczne i górnicze z 2011 r.

• ustawa o efektywności energetycznej z 2011 r.

Spośród wielu regulacji, mających charakter prawnie obowiązujących zarządzeń,

wymienić trzeba te, które mają istotne znaczenie dla przyszłego SBN, w tym

m.in.:

• rozporządzenie RM w sprawie przygotowania systemu kierowania

bezpieczeństwem narodowym z 2004 r.

• rozporządzenie RM w sprawie gotowości obronnej państwa 2004 r.

• rozporządzenie RM w sprawie obiektów szczególnie ważnych dla

bezpieczeństwa i obronności państwa oraz ich szczególnej ochrony z 2003 r.

59

• rozporządzenie RM w sprawie szkolenia obronnego z 2004 r.

• rozporządzenie Prezesa RM w sprawie pełnomocnika do spraw ochrony

infrastruktury krytycznej z 2010 r.

• rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie

szczegółowych zasad organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego

z 2011 r.

• rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej zmieniające rozporządzenie

w sprawie przeszkolenia wojskowego studentów i absolwentów szkół

wyższych z 2006 r.

Wskazania dotyczące pożądanych zmian w systemie bezpieczeństwa

państwa, których osiągnięcie wymagałoby zmian w Konstytucji RP

Szereg regulacji konstytucyjnych, dotyczących kierowaniem sferą

bezpieczeństwa i obrony państwa, zawiera luki, nieścisłości lub niejasności.

Ewentualne prace legislacyjne nad nowymi sformułowaniami Konstytucji RP,

zmierzającymi ku stworzenia najogólniejszej, zasadniczej platformy prawnej

nowego SBN, powinny objąć:

• Określenie zasad kierowania obroną państwa w czasie wojny;

• Uściślenie zasad podległości SZ w czasie wojny;

• Określenie pozycji ustrojowej Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych;

• Określenie miejsca Prezesa Rady Ministrów w czasie wojny;

• Określenie uprawnień Prezydenta w zakresie jego wpływu na politykę

obronną i bezpieczeństwa państwa;

• Określenie zakresu kontroli Parlamentu nad SZ;

• Doprecyzowanie kompetencji organów władzy publicznej i innych organów

państwowych w dziedzinie bezpieczeństwa narodowego;

• Uporządkowanie zakresu zależności stanów nadzwyczajnych.

60

Załącznik

61

PEŁNY SPIS TREŚCI ROZDZIAŁU 4 RAPORTU KOŃCOWEGO SPBN

4.1. System bezpieczeństwa narodowego - stan obecny, dynamika

czynników składowych, model docelowy

4.1.1. Podstawy prawne Systemu Bezpieczeństwa Narodowego RP

4.1.2. Ocena struktury Systemu Bezpieczeństwa Narodowego; czynniki określające

stan SBN; czynniki zewnętrzne i wewnętrzne dynamiki stanu SBN

4.1.3. Docelowy kształt systemu bezpieczeństwa narodowego; jego podsystemy,

elementy składowe, misje (w trzech stanach bezpieczeństwa)

4.2. Podsystem kierowania bezpieczeństwem narodowym

4.2.1. Organy kierowania oraz ich organy doradcze i sztabowe - ich kompetencje

i wzajemne relacje

4.2.1.1. Zadania systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym RP

4.2.1.2. Organizacja kierowania bezpieczeństwem narodowym RP

4.2.1.3. Zasady systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym RP

4.2.1.4. Koncepcja Systemu Kierowania Bezpieczeństwem Narodowym RP

4.2.1.5. Struktura Systemu Kierowania Bezpieczeństwem Narodowym RP

4.2.1.6. Przeobrażenia systemu kierowania w zależności od stanów funkcjonowania

państwa (pokój, kryzys, wojna)

a) Przeobrażenia w organizacji kierowania na poziomie nadrzędnym

b) Przeobrażenia w organizacji kierowania na poziomie wykonawczym

4.2.2. Infrastruktura kierowania

4.2.2.1. Skład systemu stanowisk kierowania bezpieczeństwem narodowym

4.2.2.2. Przygotowanie systemu stanowisk kierowania

4.2.2.3. Podział stanowisk kierowania

4.2.2.4. Rozwijanie i przemieszczenie stanowisk kierowania

4.2.2.5. Obowiązki organów przygotowujących stanowiska kierowania

4.2.3. Procedury kierowania bezpieczeństwem (organizacyjne zasady i sposoby

funkcjonowania systemu kierowania) w trzech stanach bezpieczeństwa

4.2.3.1. Normy konstytucyjne a podsystem kierowania bezpieczeństwem narodowym

4.2.3.2. System bezpieczeństwa, podsystem kierowania a system obronny państwa

4.3. Podsystem ochronno-obronny bezpieczeństwa narodowego

4.3.1. Podsystem obronny państwa

4.3.1.1. Służba zagraniczna (dyplomacja)

4.3.1.2. Siły zbrojne

4.3.1.3. Podsystem przemysłu obronnego

4.3.2. Podsystem ochrony państwa i porządku konstytucyjnego

4.3.3. Podsystem bezpieczeństwa i porządku publicznego

4.3.4. Podsystem ratownictwa i ochrony ludności

4.3.5. Podsystem ochrony zdrowia w stanie kryzysu i wojny

4.3.6. Podsystem ochrony granicy państwowej

4.3.7. Podsystem ochrony informacji niejawnych

4.3.8. Podsystem ochrony bezpieczeństwa teleinformatycznego

4.3.9. Podsystem ochrony infrastruktury bezpieczeństwa narodowego (infrastruktury

krytycznej)

4.3.10. Podsystem ochrony osób podlegających szczególnej ochronie

4.3.11. Inne podsystemy działające w sferze bezpieczeństwa

4.4. Podsystem społeczny bezpieczeństwa narodowego

4.4.1. Podsystem ochrony praw i wolności człowieka i obywatela

62

4.4.2. Podsystem analiz i badań naukowych w sferze bezpieczeństwa

4.4.3. Podsystem edukacji na rzecz bezpieczeństwa

4.4.4. Rola mediów w systemie bezpieczeństwa narodowego

4.4.5. Inne (w tym: struktura społeczna, organizacje pozarządowe, świadomość

społeczna)

4.5. Podsystem gospodarczy bezpieczeństwa narodowego

4.5.1. Podsystem rezerw strategicznych

4.5.2. Instytucje bezpieczeństwa finansowego państwa

4.5.3. Bezpieczeństwo energetyczne państwa - instytucje, służby analityczne

4.5.4. Instytucje planowania rozwoju gospodarczego związane ze wsparciem

systemu bezpieczeństwa narodowego

4.6. WNIOSKI: rekomendowane opcje strategii preparacyjnej, tj.

utrzymywania i transformacji systemu bezpieczeństwa narodowego
stosownie do prawdopodobnych scenariuszy i wymagań operacyjnych

4.6.1. Założenia ogólne

4.6.2. Rekomendowane działania rozwojowe w poszczególnych podsystemach SBN

4.6.3. Kierunki rekomendowanych działań na rzecz modelu docelowego w ramach

obecnego porządku konstytucyjnego

4.6.4. Wskazania dotyczące pożądanych zmian w systemie bezpieczeństwa państwa,

których osiągnięcie wymagałoby zmian w Konstytucji RP

63