WSPÓŁDZIAŁANIE

ORGANÓW ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

W REALIZACJI ZADAŃ OBRONNYCH

NA TERENIE

WOJEWÓDZTWA WIELKOPOLSKIEGO

WSPÓŁDZIAŁANIE

ORGANÓW ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

W REALIZACJI ZADAŃ OBRONNYCH

NA TERENIE

WOJEWÓDZTWA WIELKOPOLSKIEGO

Redakcja naukowa

Zbigniew PIĄTEK

Sławomir OLEARCZYK

GOŁUCHÓW 2014

Recenzenci

prof. dr hab. Ryszard JAKUBCZAK

prof. dr hab. Jan WOJNAROWSKI

Adiustacja

Teresa PIĄTEK

Projekt okładki

Karolina GAWRYIOŁEK

Małgorzata KRUKOWSKA

© Copyright by Stowarzyszenie Ruch Wspólnot Obronnych, Warszawa 2014

Publikacja sfinansowana z dotacji Ministerstwa Obrony Narodowej

ISBN 978-83-63931-15-5

Przygotowanie do druku:

MCOPY Paweł Żerański

www.artcopy.pl

SPIS TREŚCI

Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

płk dr inż. Sławomir Olearczyk

Centralne organy administracji rządowej i przedsiębiorcy – zasady

działania a zadania obronne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

dr inż. Krzysztof Meszyński

System kierowania obroną państwa – podejście zintegrowane . . . . . . . . . . 31

Krzysztof Mucha

Znaczenie systemów płatności i systemów rozliczeniowych sektora

finansowego dla bezpieczeństwa państwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

dr Krzysztof Koliński

Zadania obronne realizowane w działach administracji rządowej

kierowanych przez ministra finansów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

Dariusz Kluska

Organizacja i realizacja zadań obronnych przez przedsiębiorcę

energetycznego na przykładzie TAURON Wytwarzanie S .A .

w Katowicach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

Tomasz Pawnuk

Administracja niezespolona i przedsiębiorcy a kierowanie obronnością

województwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

Zbigniew Dreger, Wiesław Marszał

Współdziałanie wojewody z organami administracji niezespolonej

w stanie stałej i podwyższonej gotowości obronnej państwa w ramach

systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

Józef Mazurek

Problematyka finansowania zadań obronnych realizowanych

przez organy samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

Waldemar Dworak

Współdziałanie wojewody śląskiego z administracją niezespoloną

oraz przedsiębiorcami w realizacji zadań na rzecz obronności państwa

na obszarze województwa śląskiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

Adam Rudawski

Współdziałanie wojewody śląskiego oraz przedsiębiorców w realizacji

zadań na rzecz obronności państwa na obszarze województwa .

Koncepcja i realia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

Krzysztof Zieliński

Funkcjonowanie organów władzy publicznej na obszarze województwa

w stanie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa państwa . . . . . . . . . . 131

WSTĘP

Mówiąc o bezpieczeństwie państwa jako podmiotu ma się na uwadze tę dziedzinę

jego aktywności, która zmierza do: „zapewnienia możliwości przetrwania i swobody

realizacji własnych interesów w konkretnych warunkach, poprzez wykorzystanie

okoliczności sprzyjających (szans), podejmowanie wyzwań oraz przeciwdziałanie

(zapobieganie i przeciwstawianie się) wszelkiego rodzaju zagrożeniom dla podmiotu

i jego interesów”

1

.

Bezpieczeństwo obywateli, niepodległość i nienaruszalność terytorium Rzeczypo-

spolitej Polskiej należą do podstawowych wartości, najważniejszych interesów, które

są zagwarantowane w Konstytucji RP (art. 5). Zapewnienie wyżej wymienionych

wartości jest bezwzględne, umożliwia zastosowanie wszelkich dostępnych sposobów,

sił i środków z użyciem wojennych włącznie. Do grupy interesów jakościowych należy

możliwość godnego życia obywateli RP, przestrzeganie przez państwo wolności i praw

człowieka i obywatela oraz korzystanie bez ograniczeń z dziedzictwa narodowego

2

.

Obrona interesów narodowych Rzeczypospolitej Polskiej, w tym szczególnie tych,

które składają się na rację stanu (niepodległości i nienaruszalności terytorium Polski,

wolność i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, dziedzictwo

narodowe, ochrona środowiska) ma charakter nakazu bezwzględnego. W ich obronie

można i należy użyć cały zasób sił i środków posiadanych przez państwo. Powoduje

to, że celem strategicznym Polski jest zapewnienie bezpiecznych warunków realiza-

cji interesów narodowych poprzez ich obronę przed zagrożeniami zewnętrznymi

i wewnętrznymi. Oznacza to: obronę terytorium kraju przed zewnętrzną agresją

zbrojną, w tym zapewnienie nienaruszalności polskich granic lądowych i morskich

oraz przestrzeni powietrznej; ochronę i obronę obywateli RP; udział w obronie tery-

toriów państw członkowskich NATO (podstawa art. 5 Traktatu waszyngtońskiego);

wspieranie różnych akcji organizacji i instytucji międzynarodowych w reagowaniu

1 S. Koziej, Strategia bezpieczeństwa RP, t. II, Polityka i strategia bezpieczeństwa państwa w XXI wieku,

AON, Warszawa 2004, s. 65.

2 Ibidem, s. 70.

8

9

Zbigniew PIĄTEK, Sławomir OLEARCZYK

WSTĘP

należy uznać, że polega on na zapewnieniu bezpieczeństwa w ogóle, a w tym na

zapobieganiu i usuwaniu zagrożeń i ich skutków, które mogłyby zakłócić lub wręcz

uniemożliwić pomyślny rozwój społeczeństwa.

Tradycyjna rola administracji publicznej sprowadza się m.in. do zarządzania

bezpieczeństwem narodowym, a więc tworzenia warunków przetrwania i rozwoju

organizacji, jaką jest państwo i jego składniki elementarne (gmina, powiat, woje-

wództwo), we wszystkich warunkach i okolicznościach jego funkcjonowania.

W całokształcie problematyki bezpieczeństwa występują dwie zasadnicze grupy

kompetencji organów administracji publicznej. Pierwsza z nich zasadza się na

stosowaniu reguły, w myśl której reakcja na zagrożenia bezpieczeństwa i porządku

publicznego oraz bezpieczeństwa powszechnego rozpoczyna się na szczeblu podsta-

wowym – gminy, by w miarę narastania skali zagrożenia stawać się domeną władz

wyższego szczebla (powiatu, województwa lub władz centralnych). W większości

wypadków działanie władz lokalnych w tym zakresie stanowi domenę ich samo-

dzielnej aktywności, bez zaangażowania władz centralnych. W tych okolicznościach

obowiązuje zasada stosowania kompetencji w działaniu „od dołu do góry”, wiodącą

rolę w zakresie zarządzania spełnia administracja podstawowa, zaś administracja

wyższego szczebla spełnia funkcje koordynacyjne.

Istnieją jednak takie warunki i okoliczności funkcjonowania państwa, poważne

zagrożenia bezpieczeństwa wewnętrznego, zagrożenia zewnętrzne, kryzys poli-

tyczno-militarny lub wojna, gdy w tym samym czasie będą realizowane niemal

wszystkie funkcje, których koordynowanie będzie należeć do właściwości zarówno

administracji centralnej, jak i terenowej. W takich okolicznościach administracja

publiczna na terenie województwa, zarówno w zakresie realizacji własnych funk-

cji, jak i uczestnicząc w realizacji funkcji ogólnopaństwowych, nie będzie w stanie

samodzielnie podjąć trudów związanych z ich wykonywaniem – pomoc państwa

(władz centralnych) jest niezbędna.

Jawi się zatem pytanie o sposób koordynacji przygotowań obronnych w świetle

istniejących rozwiązań w obszarze struktury administracji publicznej i właścicielskiej

przedsiębiorców realizujących zadania obronne na terenie województwa. Oczywiście

w odniesieniu do tych podmiotów należy zwrócić uwagę na zapisy dwóch zasadniczych

aktów prawnych, a mianowicie ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym

obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej

3

oraz ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r.

o wojewodzie i administracji rządowej w województwie

4

. To one bowiem wskazują,

że wojewoda jest przede wszystkim przedstawicielem Rady Ministrów i stąd odpo-

3 t.j. DzU z 2012 r. poz. 461, 1101, 1407, 1445.

4 DzU z 2009 r. nr 31, poz. 206; z 2010 r. nr 40, poz. 230; z 2011 r. nr 22, poz. 114, nr 92, poz. 529, nr 163,

poz. 981, nr 185, poz. 1092.

kryzysowym oraz polityczno-militarnych działaniach stabilizujących; pozytywne

wpływanie na kształt otoczenia Polski przez rozwój partnerskiej współpracy woj-

skowej z innymi państwami.

Wstąpienie Polski do NATO i Unii Europejskiej spowodowało, że stała się ona

państwem granicznym tych organizacji. Polska, oceniając warunki swojego bez-

pieczeństwa, bierze pod uwagę przede wszystkim takie czynniki, jak: polityczno-

-militarne wyzwania czasu pokoju, zagrożenia kryzysowe oraz zagrożenia militarne.

Głównymi wyzwaniami czasu pokoju stojącymi współcześnie przed Polską i jej bez-

pieczeństwem narodowym są: konieczność utrzymania odpowiedniego potencjału

obronnego w celu zminimalizowania ewentualnych nacisków z zewnątrz i szantażu

politycznego oraz utrzymaniu międzynarodowej pozycji Polski i udzielenia wsparcia

polskiej dyplomacji; wnoszenie niezbędnego wkładu w potencjał i system obrony

NATO w celu potwierdzenia swojej wiarygodności; umacnianie instytucji bezpie-

czeństwa międzynarodowego działających na rzecz rozbrojenia, kontroli zbrojeń

oraz budowy środków zaufania międzynarodowego; kontynuacja udziału Polski

w operacjach międzynarodowych służących umocnieniu pokoju i bezpieczeństwa;

rozwój współpracy z krajami sąsiednimi w sferze wojskowej, przełamywania stereo-

typów i uprzedzeń w celu budowy przyjaznego otoczenia Polski.

Polska za najistotniejszą gwarancję utrzymania pokoju i bezpieczeństwa w Eu-

ropie i na świecie uważa zachowanie przez Sojusz NATO zdolności do kolektywnej

obrony oraz kreowania globalnego jego znaczenia. Polska popiera dążenie nowych

państw do członkostwa w Sojuszu, co przyczynia się do poszerzania strefy stabilności

i bezpieczeństwa w Europie.

Członkostwo w Unii Europejskiej i aktywny udział we wspólnej polityce zagranicznej

i bezpieczeństwa oraz europejskiej polityce bezpieczeństwa i obrony stanowi drugi

filar bezpieczeństwa RP. Interesem Polski jest, aby Europa była zjednoczona i silna

oraz pozostawała częścią wspólnoty euroatlantyckiej. Polska aktywnie uczestniczy

w wysiłkach na rzecz kształtowania bezpieczeństwa regionalnego i globalnego. Za-

świadcza o tym nie tylko sprawność prowadzenia polityki zagranicznej przez Polskę,

ale także udział jej sił zbrojnych w operacjach poza granicami kraju.

Organy władzy odgrywają zasadniczą rolę w zapewnieniu bezpieczeństwa z uwagi

na posiadanie formalnego mandatu do stanowienia prawa państwowego, zarządzania

państwem, kontroli przestrzegania reguł prawnych oraz egzekwowania swoistego

przymusu państwowego w stosunku do wszystkich podmiotów systemu politycznego.

Administracja publiczna zaś jest służbą publiczną, a zarazem tą częścią aparatu

władzy, która została powołana do prowadzenia działalności organizatorskiej i wy-

konawczej na rzecz realizacji decyzji politycznych władzy państwowej. Co za tym

idzie, rozpatrując cel jej działalności z punktu widzenia interesów bezpieczeństwa,

10

11

Zbigniew PIĄTEK, Sławomir OLEARCZYK

WSTĘP

Tym samym w bieżącym roku zorganizowano trzecią już konferencję, na temat

Współdziałanie organów administracji publicznej w realizacji zadań obronnych na

terenie województwa wielkopolskiego. Należy przy tym zaznaczyć, że konferencja ta

została ukierunkowana na aspekty przygotowań gospodarczo-obronnych, których

organizatorami są ministrowie kierujący określonymi działami administracji rzą-

dowej, oraz działalności rządowej administracji niezespolonej na terenie wojewódz-

twa. Główny ciężar konferencji poświęcono przygotowaniom obronnym z obszaru

systemów telekomunikacyjnych oraz energetycznych.

Niniejsza publikacja jest próbą odpowiedzi na zarysowane pytanie dotyczące

sposobu organizowania współdziałania różnych organów rządowej administracji

niezespolonej i przedsiębiorców funkcjonujących na terenie województwa. Należy

przy tym podkreślić, że monografia ta ma w istocie wymiar praktyczny, który wynika

z artykułów opracowanych przez osoby zajmujące się przygotowaniami obronnymi

w ministerstwach, centralnych organach administracji rządowej, u przedsiębiorców

oraz w urzędach wojewódzkich

Pierwsze artykuły niniejszej publikacji poświęcone są wiedzy ogólnej dotyczącej

centralnej administracji rządowej oraz przedsiębiorców. Uzupełnieniem tego obszaru

są artykuły poświęcone sprawom kierowania bezpieczeństwem narodowym oraz

sposobu organizowania i koordynacji przygotowań obronnych przez ministrów

i centralne organy administracji rządowej. Nie zabrakło również przedstawienia pro-

blematyki przygotowań obronnych realizowanych przez wybranych przedsiębiorców.

W dalszej części publikacji artykuły, którymi autorami byli przedstawiciele urzędów

wojewódzkich, zostały poświęcone sprawom koordynacji przygotowań obronnych

przez wojewodę skupiając się na relacjach z rządową administracją niezespoloną.

Lektura tej części publikacji ukazuje rzeczywiste problemy, z jakimi spotykają się

organizatorzy przygotowań obronnych na terenie województwa. W wielu z nich,

oprócz podniesienia problemu, zaproponowano propozycje praktycznych rozwiązań,

jakie postuluje się w obszarze legislacyjnym.

Mamy nadzieję, że prezentowane opracowanie będzie stanowić potrzebne i cen-

ne źródło wiedzy o koordynacji współdziałania organów administracji publicznej

w realizacji zadań obronnych na przykładzie województwa wielkopolskiego. Jedno-

cześnie można wyrazić nadzieję, że nie jest to ostatnia publikacja poświęcona tak

ważnej dziedzinie funkcjonowania państwa, jaką jest bezpieczeństwo narodowe,

a w tym obronność.

płk dr inż . Zbigniew Piątek

płk dr inż . Sławomir Olearczyk

wiada za wykonywanie polityki rządu na obszarze województwa, w tym wykonuje

i koordynuje zadania w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa. W zakresie

wykonywania funkcji przedstawiciela Rady Ministrów może wydawać polecenia

obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej, a w sytuacjach nadzwyczaj-

nych, do których należą zagrożenia bezpieczeństwa państwa, obowiązujące również

organy samorządu terytorialnego. Ponadto zapewnia on współdziałanie wszystkich

jednostek organizacyjnych administracji rządowej i samorządowej działających na

obszarze województwa i kieruje ich działalnością w zakresie zapobiegania zagroże-

niom bezpieczeństwa państwa.

Jednak zapisy te w obszarze przygotowań obronnych wydają się mało precyzyjne

i tym samym powodują określone problemy. Głównie wynika to z przyjętego sposobu

planowania obronnego, które w części dotyczącej planowania operacyjnego w cał-

kowicie innym wymiarze określa relacje pomiędzy wojewodą a ministrem kierują-

cym określonym działem administracji rządowej. Jeśli uzupełnimy je o powiązania

między niektórymi ministrami, którzy w trybie odrębnych przepisów nakładają

zadania obronne na przedsiębiorców

5

, a zakres ich działania obejmuje nierzadko

obszar więcej niż jednego województwa, to pytanie o sposób koordynowania całości

problematyki obronnej na terenie województwa staje się tym bardziej zasadne. Próba

rozwiązania tego zagadnienia podejmowana jest już od kilku lat, czego wyrazem

są organizowane w Ośrodku Kultury Leśnej w Gołuchowie konferencje naukowe

z udziałem naukowców Akademii Obrony Narodowej i praktyków – pracowników

Departamentu Strategii i Planowania Obronnego MON, jak również kierowników

oddziałów spraw obronnych urzędów wojewódzkich zajmujących się przygoto-

waniami obronnymi. Pierwsza konferencja, zorganizowana w 2011 r. pod tytułem

Wojewódzka administracja rządowa w przygotowaniach obronnych, koncentrowała

się na problematyce dotyczącej sposobu planowania i realizacji przygotowań obron-

nych przez administrację rządową na terenie województwa. Duże zainteresowanie

i podniesione w trakcie konferencji kolejne problemy przygotowań obronnych

stały się inspiracją do zorganizowania rok później następnej konferencji, na temat

Współdziałanie organów administracji rządowej i samorządowej w realizacji zadań

obronnych na rzecz Sił Zbrojnych. Głównym jej celem było poszukiwanie odpowiedzi

na problemy związane z organizacją współdziałania marszałka województwa, orga-

nów rządowej administracji zespolonej pod zwierzchnictwem wojewody. Realizacja

założonych celów konferencji pozwoliła przejść organizatorom do chyba najtrud-

niejszego problemu związanego z koordynacją działań administracji niezespolonej

i przedsiębiorców realizujących swoje zadania obronne na terenie województwa.

5 W szczególności dotyczy to przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym dla bez-

pieczeństwa i obronności państwa.

dr inż. Sławomir OLEARCZYK

CENTRALNE ORGANY ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ
I PRZEDSIĘBIORCY – ZASADY DZIAŁANIA
A ZADANIA OBRONNE

Wprowadzenie

Państwo stanowi najbardziej złożoną, wielką organizację społeczną, która nie

znajduje sobie równej we współczesnym świecie. Jego struktura łączy w sobie

różne grupy społeczne (formalne i nieformalne), różnorodne szczeble organi-

zacyjne pozostające wobec siebie w określonych relacjach podporządkowania

i zwierzchnictwa, ma wreszcie formalne właściwości, po części obce innym zło-

żonym organizacjom, do których zaliczamy: suwerenność terytorialną, suwerenną

władzę, prawo

1

(z prawem przymusu włącznie), interesy, które osiąga uwzględniając

interesy poszczególnych jego części elementarnych oraz interesy o charakterze

ponadnarodowym

2

. Inaczej można stwierdzić, że państwo jest wspólnotą poli-

tyczną rozwijającą różnorodną działalność wewnątrz i na zewnątrz tej wspólnoty.

Działalność ta związana jest z realizacją celów państwa i potrzeb egzystencjalnych

członków wspólnoty politycznej. Działalność państwa urzeczywistniają różne insty-

tucje publiczne składające się na infrastrukturę rządzenia wewnątrz i na zewnątrz

państwa. Działalności tej nie należy utożsamiać z działaniami poszczególnych

1 „Prawo jakiegoś państwa to zespół (całokształt) ogólnych norm postępowania ustanowionych lub uzna-

wanych przez państwo, regulujących zachowania doniosłe z punktu widzenia państwa, których prze-

strzeganie jest zagwarantowane przez państwo” (A. Łopatka, Encyklopedia prawa, cz. 1, Prywatna Wyż-

sza Szkoła Biznesu i Administracji, Warszawa 1995, s. 105). Ale też: „Zespół ogólnych norm zachowania

(norm prawnych), wyrażających interesy i dążenia klasy panującej w danym społeczeństwie, mających

na celu umocnienie stosunków społeczno-ekonomicznych korzystnych dla klasy panującej i których

przestrzeganie zagwarantowane jest przez państwo” (Encyklopedia popularna PWN, PWN, Warszawa

1982, s. 623).

2 W. Kitler, Obrona narodowa III RP . Pojęcie . Organizacja . System, rozprawa habilitacyjna, AON, Warsza-

wa 2002, s. 37.

14

15

Sławomir OLEARCZYK

CENTRALNE ORGANY ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ I PRZEDSIĘBIORCY...

nym – w stosunku do innych organów państwowych, jak też wewnętrznym

– tworząc właściwą sobie wewnętrzną strukturę organizacyjną;

– ma określone prawem wyraźnie zakresy kompetencyjne – są one zindywidu-

alizowane w zależności od charakteru organu administracji rządowej i jej

miejsca w systemie innych organów państwa;

– działa w imieniu i na rachunek państwa – posiada zagwarantowaną skutecz-

ność działania;

– może realizować działania władcze – poprzez stanowienie aktów normatyw-

nych, wydawanie aktów administracyjnych czy też sprawowanie kontroli.

Złożoność zadań wypełnianych przez współczesne państwa determinuje istnie-

nie znacznej liczby organów administracji rządowej oraz dużą różnorodność ich

struktur, zakresu działania, funkcji, a także jej roli w mechanizmie funkcjonowa-

nia państwa, a tym samym w systemie obronnym. Należy przy tym zaznaczyć, że

„państwo istnieje w gruncie rzeczy po to, by urzeczywistniać potrzeby wielkiej

grupy społecznej, jaką jest grupa państwowa”

7

, a jedna z tych potrzeb dotyczy

zapewnienia bezpieczeństwa.

Pojęcie funkcji, różne dla wielu dyscyplin naukowych, również intuicyjnie ro-

zumiane jest na różny sposób. Jako jedną z pierwszych można wskazać koncepcję

dotyczącą funkcji państwa obracającą się wokół dwóch biegunów. Jak wskazuje

Marek Sobolewski, jeden z nich charakteryzuje solidarystyczne ujęcie funkcji

państwa. W myśl tej koncepcji funkcją państwa jest zapewnienie dobra ogółu tzn.

całego społeczeństwa. Druga, przeciwstawna koncepcja, widzi funkcje państwa

w zapewnieniu dominacji interesów jednej grupy społecznej nad innymi grupami

8

.

Natomiast Waldemar Kitler uznaje, że w zależności od sposobu podejścia, założeń

metodologicznych i celów nadrzędnych, funkcja może oznaczać typ relacji mię-

dzy różnymi wielkościami – w naukach ścisłych

9

, rolę sprawczą (funkcjonalną)

w pełnieniu pewnej misji – w naukach biologicznych i społecznych

10

. Sylwester

Zawadzki w tym zakresie wyodrębnił trzy stosowane równocześnie funkcje państwa

11

.

Pierwsza z nich to zakres aktywności państwa w danej sferze życia społeczeństwa,

mierzony m.in. wysokością wydatków państwowych, liczebnością i rozmiarami

aparatu państwowego, działającego głównie w danej sferze życia, rozmiarami

7 W. Kitler (kier.) Zadania obronne samorządu terytorialnego . Materiał studyjny, WKO, Warszawa 2008, s. 152.

8 M. Sobolewski, Funkcje państwa socjalistycznego, Warszawa 1977, s. 13.

9 Funkcja – jedno z podstawowych pojęć całej matematyki, wyrażające (w najprostszym przypadku) wza-

jemny związek lub zależność dwóch lub więcej wielkości, Encyklopedia powszechna PWN, Warszawa

1983, t. 1, s. 844.

10 Funkcja – rola odgrywana przez dany element w procesie wytwarzania lub utrwalania określonego

(preferowanego ze względu na trwałość) stan systemu. Zob. W. Lizak, Funkcje polityki zagranicznej [w:]

J. Kukułka, R. Zięba (red. nauk.), Polityka zagraniczna państwa, UW, Warszawa 1992, s. 98.

11 S. Zawadzki, Socjalna funkcja państwa, „Państwo i Prawo” 1970, nr 6, s. 854.

organów państwowych i zakładów politycznych. Czynności tych poszczególnych

instytucji życia publicznego składają się na działalność państwa

3

.

Można zatem przyjąć, że dopiero analiza i opis złożoności państwa pozwala na

określenie istotnych cech jego działalności. To właśnie te cechy charakteryzują

działalność państwa w różnych okolicznościach, stanach i obszarach, w tym na

rzecz bezpieczeństwa i obronności. Do określenia tych cech nauka posługuje się

kategorią funkcji. Jak stwierdza Mieczysław Maneli w pojęciu funkcji odzwierciedla

się całość istotnych cech działalności państwa, lecz nie całokształt tej działalności

4

.

Dla właściwego przedstawienia zakresów zadań obronnych centralnych organów

administracji rządowej i przedsiębiorców zasadne staje się zatem przedstawienie

podstawowych zagadnień dotyczących funkcji, struktury i organizacji organów

5

administracji rządowej w państwie.

Analizując definicję administracji publicznej

6

można wyznaczyć dwie płaszczy-

zny jej działania: podmiotową, tworzącą strukturę organizacyjną, i przedmiotową,

czyli zadania, jakie organy administracji publicznej realizują w oparciu o stano-

wione prawo.

Powyższe skłania do bliższego poznania problematyki zadań organów admi-

nistracji rządowej w kontekście realizowanych przez nią funkcji w dziedzinie

bezpieczeństwa, w tym na rzecz obronności.

Zapewnienie bezpieczeństwa państwa wymaga podejmowania działań nie tylko

na rzecz trwałej niepodległości, jego suwerenności i integralności terytorialnej, ale

także wewnętrznego rozwoju w różnych sferach życia społecznego i gospodarczego.

Analizując administrację rządową jako część organu państwowego można

wyróżnić następujące jej cechy:

– jest tworzona w drodze przepisów prawa, które określają organizację, kompe-

tencje i formy aktywności;

– posiada wyodrębnioną strukturę organizacyjną – zależy ona od wypełnianych

zadań, przy czym wyodrębnienie to występuje zarówno w układzie zewnętrz-

3 E. Zieliński, Nauka o państwie i polityce, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2006, s. 136.

4 M. Maneli, O funkcjach państwa, PWN, Warszawa 1963, s. 63–64.

5 Organem jest osoba lub zespół osób wyodrębnionych organizacyjnie w aparacie państwowym, których

określone działania podejmowane są na mocy norm prawnych i uważne są za działania państwa. Zob.

szerzej: J. Krukowski, Wstęp do nauki o państwie i prawie, Towarzystwo Naukowe Katolickiego Uniwer-

sytetu Lubelskiego, Lublin 2004, s. 30–31.

6 Administracja publiczna jest to przejęte przez państwo i  realizowane przez jego zawisłe organy,

a także przez organy samorządu terytorialnego zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb

obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach. Stanowi całokształt struktur organi-

zacyjnych w państwie oraz ludzi zatrudnionych w tych strukturach spełniających zadania publiczne,

zbiorowe i indywidualne, reglamentacyjne i świadczące oraz organizatorskie podmiotów kierowni-

czych i decydenckich.

16

17

Sławomir OLEARCZYK

CENTRALNE ORGANY ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ I PRZEDSIĘBIORCY...

zagwarantowania instytucjom publicznym możliwości normalnego funkcjonowania,

a obywatelom bezpieczeństwa prawnego. Zabezpieczanie istniejącego systemu

własności oznacza ochronę podstaw ekonomicznych i społecznych istniejącego

w państwie ustroju politycznego, przez działanie na rzecz tych grup społecznych,

które tworzą fundament społeczny państwa i władzy państwowej. Wyraża się to

w ochronie mienia posiadaczy i w zabezpieczaniu własności przed jej naruszeniami

w jakikolwiek prawnie niedopuszczalny sposób. Zabezpieczeniem istniejącego

systemu własności zajmują się w państwie zwłaszcza: sądy, organy administracji

rządowej, prokuratura, policja, służby specjalne państwa oraz Rzecznik Praw

Obywatelskich. W działaniach zabezpieczających organy te stosują różnorodne

środki: akty normatywne, orzeczenia sądowe, akty administracyjne oraz środki

przymusu

16

.

Funkcja zewnętrzna państwa to całokształt działalności prowadzonej w ramach

stosunków z innymi państwami oraz organizacjami i wspólnotami międzynaro-

dowymi. Celem tej funkcji jest zapewnienie państwu bezpieczeństwa na zewnątrz,

ochrona jego terytorium, ochrona interesów wspólnoty politycznej i obywateli oraz

zapewnienie korzystnych stosunków z innymi państwami. Funkcja ta wymaga

podejmowania działań na rzecz trwałej niepodległości państwa, jego suwerenności

i integralności terytorialnej, przejawiających się między innymi w doskonaleniu

posiadanych zdolności obronnych, jak też wewnętrznego rozwoju w różnych sfe-

rach życia społecznego i gospodarczego. Do ważnej dziedziny działalności państwa

należy aktywność w różnych organizacjach międzynarodowych zabezpieczających

pokój w skali globalnej (ONZ), regionalnej (OBWE), czy też broniących bezpie-

czeństwa państwa z użyciem sił zbrojnych (NATO). Działalność w tym zakresie

stanowi rozległą dziedzinę aktywności wielu organów państwa, przede wszystkim

ogniw aparatu państwowego – służba dyplomatyczna i konsularna, siły zbrojne,

wywiad, organy administracji rządowej

17

.

Funkcja gospodarczo-organizatorska to całokształt działalności państwa w sferze

stosunków gospodarczo-społecznych. Polega ona na oddziaływaniu państwa na

procesy gospodarcze oraz na tworzeniu sprzyjających warunków dla gospodarki,

wykorzystaniu bogactw naturalnych, wytyczaniu dróg i innych szlaków transportu

i komunikacji, zapewnieniu bezpieczeństwa systemu pieniężnego. Przyjęty mo-

del społecznej gospodarki rynkowej przejawia się w zapewnieniu prawidłowego

jej funkcjonowania, zwłaszcza zaś w zachowaniu konkurencji i zapobieganiu

16 S. Olearczyk, Realizacja zadań państwa-gospodarza jako proces przygotowań obronnych administracji

rządowej, rozprawa doktorska, AON, Warszawa 2007, s. 103.

17 Funkcja zewnętrzna państwa realizowana jest obecnie przede wszystkim środkami niewładczymi,

o charakterze pokojowym (umowy, porozumienia, współpraca regionalna), co nie oznacza, że w sytu-

acjach szczególnych państwo nie będzie sięgać po środki niepokojowe.

i intensywnością aktywności prawodawczej w tej sferze. Druga to znaczenie dzia-

łalności państwa w danej sferze życia zarówno z punktu widzenia zaspokajania

potrzeb społecznych, jak i z punktu widzenia interesów i potrzeb grup społecznych

dominujących w danym państwie. Trzecia to specyficzne cechy działalności pań-

stwa w danej sferze życia, różniące tę działalność od aktywności państwa w innych

sferach życia społecznego. W ujęciu Eugeniusza Zielińskiego, aby poznać istotne

cechy państwa, zakłada się, że należy zbadać rzeczywistą działalność państwa, czyli

wszystkich jego organów razem wziętych. Od tak pojmowanej aktywności państwa

należy odróżnić działalność poszczególnych organów tego czy innego państwa.

Stąd wydzielenie funkcji państwa

12

. Dalej według E. Zielińskiego w spojrzeniu

na funkcje państwa występuje duża zbieżność poglądów, sprowadzająca się do

wyróżnienia wedle Stanisława Ehrlicha „podstawowych kierunków działalności

państwa

13

, a zdaniem Adama Łopatki „sfer życia społecznego”

14

. Funkcje państwa

to po prostu pewne kierunki jego działalności. Funkcje to, innymi słowy, rodzaje

aktywności państwa podejmowane w określonej dziedzinie życia publicznego.

Wyodrębnienie tych dziedzin jest podstawą wyodrębnienia funkcji państwa

15

.

Analiza powyższych definicji funkcji państwa prowadzi do przedstawienia

kluczowych z nich z uwzględnieniem potrzeb zapewnienia bezpieczeństwa na-

rodowego, w tym obronności. Jak już wspomniano, można tego dokonać poprzez

określenie cech na podstawie, których możliwe jest wyznaczenie funkcji państwa.

Nie zgłębiając zbytnio tego aspektu, można wskazać, że współczesne państwo może

spełniać: funkcję wewnętrzną – przejawiającą się w stosunkach między władzą

państwową a społeczeństwem, funkcję zewnętrzną – występującą w stosunkach

między danym państwem a innymi państwami, funkcję gospodarsko-organi-

zatorską – polegającą na regulowaniu spraw gospodarczych, funkcję kultural-

no-wychowawczą – przejawiającą się w podejmowaniu działań edukacyjnych

i upowszechniania zdobyczy cywilizacyjnych oraz funkcję socjalną – dotyczącą

rozwijania działań na rzecz bezpieczeństwa socjalnego ludzi. Można przyjąć, że

takie wyszczególnienie funkcji państwa oddaje zasadnicze kierunki działalności

państwa i wyraźnie dostrzegalne sfery życia społecznego.

Na funkcję wewnętrzną składa się całokształt działalności państwa w sferze

wewnętrznych stosunków społecznych. Zapewnianie porządku i bezpieczeństwa

publicznego wymaga podejmowania przez państwo różnorakich działań zmie-

rzających do utrzymania spokoju i normalności zachowań w stosunkach mię-

dzyludzkich, do zapobiegania naruszeniom istniejącego porządku prawnego, do

12 E. Zieliński, Nauka o państwie i polityce…, op. cit., s. 136.

13 S. Ehrlich, Wstęp do nauki o państwie i prawie, PWN, Warszawa 1979, s. 67.

14 A. Łopatka, Wstęp do prawoznawstwa, PWN, Warszawa 1975, s. 126.

15 E. Zieliński, Nauka o państwie i polityce…, op. cit., s. 136.

18

19

Sławomir OLEARCZYK

CENTRALNE ORGANY ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ I PRZEDSIĘBIORCY...

skarbnicy wartości i dokonań. Należy przy tym zauważyć, że każda z przedsta-

wionych funkcji zawiera w sobie jakieś elementy bezpieczeństwa, które poprzez

procesy zachodzące między nimi oraz relacje będą tworzyć wewnętrznie skoor-

dynowany zbiór.

W związku z tym można przyjąć, że funkcje administracji rządowej będą

wyznaczane między innymi przez funkcje państwa. Z tego też względu funkcje

administracji rządowej w bezpieczeństwie narodowym i obronności należy po-

strzegać przez pryzmat tego, co dany organ ma realizować w imieniu państwa na

rzecz realizacji celów bezpieczeństwa.

Dlatego też do zasadniczych funkcji administracji publicznej w dziedzinie

bezpieczeństwa narodowego, należy zaliczyć:

– ochronę porządku konstytucyjnego, rozumianą jako działalność systemu

reguł prawnych gwarantujących ciągłość konstytucyjnego ustroju państwa,

a w tym ochronę państwa jako organizacji prawnej i politycznej, ochronę

wolności praw człowieka i obywatela;

– zapewnienie bezpieczeństwa kulturowego;

– edukację na rzecz bezpieczeństwa;

– zapewnienie funkcjonowania wszystkich swoich struktur w czasie pokoju,

kryzysu lub wojny;

– zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego, czyli utrzymywanie

spokoju i normalności zachowań w stosunkach międzyludzkich oraz ochronę

życia, zdrowia i dóbr przed bezprawnymi zamachami;

– zapewnienie materialnych i duchowych warunków przetrwania ludności

w warunkach zagrożeń bezpieczeństwa, kryzysu i wojny;

– ochronę interesów gospodarczych;

– ochronę granicy państwowej;

– ochronę obszarów, obiektów, urządzeń i transportów ważnych dla obronności

oraz innych ważnych interesów państwa

21

.

Wynika z tego, że administracja rządowa dla realizacji wymienionych funkcji

i osiągnięcia założonych celów bezpieczeństwa będzie podejmować działania z wy-

korzystaniem będących w jej dyspozycji zasobów materialnych i niematerialnych.

Część z tych działań będzie realizowana w ramach nakładanych na administrację

rządową lub zlecanych jej do realizacji zadań obronnych w trybie powszechnie

obowiązującego prawa.

21 Zob. W. Kitler (kier.), Zadania obronne samorządu terytorialnego…, op. cit., s. 156–157.

nadmiernej monopolizacji rynku, ale dopuszcza stosowanie interwencjonizmu

państwa w działalność gospodarczą odnoszącą się do pewnych dóbr

18

. Organami

realizującymi ten rodzaj wpływu państwa na gospodarkę są zarówno parlament,

jak też organy administracji rządowej, organy gospodarcze i finansowe. Dla reali-

zacji tych zadań stosują one różnorodne instrumenty prawne i finansowe, które

są zgodne z regułami wolnego rynku, a pozwalają przy tym na realizację przez

gospodarkę wolnorynkową niezbędnych celów społecznych

19

.

Funkcja kulturalno-wychowawcza (nazywana czasem funkcją kulturalno-

-ideologiczną) to działalność zmierzająca do wykreowania i upowszechnienia

w społeczeństwie idei politycznych, poglądów filozoficznych i moralnych, systemu

ocen moralnych i innych wyobrażeń dotyczących życia społeczeństwa i funkcjo-

nowania państwa. Zwalcza idee i wartości, które mu zagrażają. Prowadzi lub roz-

wija działalność oświatową, naukowo-badawczą, informacyjną i propagandową.

Współdziała z innymi organizacjami pozarządowymi, a także religijnymi, środkami

masowego przekazu i szkołami. W realizacji funkcji kulturalno-wychowawczej

decydującą rolę odgrywają środki niewładcze, takie jak przekonywanie czy pozy-

tywne oddziaływanie. Są wykorzystywane jednak również restrykcje, posunięcia

administracyjne i finansowe. Analizując historię wielu państw, można stwierdzić,

że każde państwo, zarówno w przeszłości, jak i współcześnie realizuje działalność

kulturalno-wychowawczą.

Celem funkcji społecznej państwa jest zapewnienie obywatelom zabezpieczenia

społecznego, obejmującego między innymi ubezpieczenie społeczne, ochronę

zdrowia, pomoc społeczną, zapewnienie odpowiednich warunków pracy i byto-

wania. Funkcja ta obejmuje również działania mające na uwadze w szczególności

zapewnienie wszystkim obywatelom pracę i godziwe za nią wynagrodzenie, bez-

pieczeństwo i higienę pracy, ochronę środowiska naturalnego przed skażeniami.

Właściwa realizacja funkcji socjalnej stanowi ważny czynnik zapewnienia spo-

koju społecznego, w której uczestniczą przede wszystkim organy administracji

publicznej

20

.

Przedstawiona eksploracja funkcji państwa wskazuje, że istotną cechą tych

funkcji jest ścisła więź, jaka zachodzi między nimi. Pozycja państwa w stosunkach

zewnętrznych zależy bowiem od jej siły wewnętrznej, mierzonej między innymi

stabilnością ustroju społeczno-politycznego, wielkością sił zbrojnych, rozmiarami

bogactwa sfery ekonomicznej, liczebnością, wykształceniem i poziomem kultury

ludności, zasobami naturalnymi, jak też wkładem państwa do ogólnoludzkiej

18 Np. produkcja broni, amunicji, alkoholu, tytoniu czy soli.

19 S. Olearczyk, Realizacja zadań państwa-gospodarza…, op. cit., s. 104.

20 Ibidem.

20

21

Sławomir OLEARCZYK

CENTRALNE ORGANY ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ I PRZEDSIĘBIORCY...

– centralny organ administracji rządowej, kierownik centralnego organu admini-

stracji rządowej, kierownik urzędu centralnego, kierownik centralnego urzędu

administracji rządowej, urząd centralny, urząd obsługujący centralny organ

administracji rządowej, urząd centralnego organu administracji rządowej;

– państwowa jednostka organizacyjna, państwowa jednostka organizacyjna

nieposiadająca osobowości prawnej, państwowa jednostka organizacyjna

niebędąca osobą prawną;

– państwowa jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną, pań-

stwowa jednostka organizacyjna, która jest państwową osobą prawną;

– jednostka budżetowa, państwowa jednostka budżetowa.

Powyższe wyliczenia pokazują jak szerokiego nazewnictwa używa się w odnie-

sieniu do niektórych organów administracji rządowej. Dlatego też ich uporząd-

kowanie można przeprowadzić poprzez odniesienie się do przepisów, w których

pojawiają się te określenia. W pierwszej grupie mieszczą się te jednostki organi-

zacyjne, których nazwy pojawiają się w przepisach ustrojowych konstytuujących

dany organ

25

, instytucję lub podmiot. Natomiast do drugiej grupy zaliczamy te,

których nazwy pojawiają się w innych przepisach merytorycznych

26

. W uzupeł-

nieniu można dodać, że zwyczajowo przepisy merytoryczne określają ich zakres

działania, uprawnienia, sposób powoływania i odwoływania kierującego urzędem

lub instytucją.

Warto w tym miejscu wskazać także na te jednostki organizacyjne, które mi-

nistrowie tworzą na podstawie odrębnych przepisów

27

, a których zadaniem jest

merytoryczne wspieranie i przygotowywanie rozwiązań o podstawach naukowych.

Do tej kategorii jednostek zaliczamy instytuty badawcze, które w rozumieniu przy-

25 Przykładem takiego rozwiązania prawnego jest Urząd Lotnictwa Cywilnego. Z zapisów ustawy z dnia 3

lipca 2002 r. Prawo lotnicze wynika, że minister właściwy do spraw transportu jest naczelnym organem

administracji rządowej właściwym w sprawach lotnictwa cywilnego (art. 16 ust. 1); minister do spraw

transportu sprawuje nadzór nad działalnością Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (art. 16 ust. 4);

centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach lotnictwa cywilnego jest Prezes

Urzędu (art. 20 ust. 1); Prezes Urzędu wykonuje swoje zadania przy pomocy Urzędu Lotnictwa Cy-

wilnego, który jest państwową jednostką budżetową (art. 22 ust. 1); Prezes Rady Ministrów, w drodze

zarządzenia, na wniosek ministra właściwego do spraw transportu, nadaje Urzędowi statut, określający

w szczególności jego organizację wewnętrzną oraz rozmieszczenie i zadania jego delegatur i innych

jednostek terenowych. Wydatki Urzędu ustala się w ustawie budżetowej (art. 22 ust. 2).

26 Przykładem takiego rozwiązania prawnego jest Rządowe Centrum Legislacyjne, które zostało utworzo-

ne na podstawie przepisów art. 14a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (przy Prezesie

Rady Ministrów działa Rządowe Centrum Legislacji jako państwowa jednostka organizacyjna podle-

gła Prezesowi Rady Ministrów).

27 Ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (DzU nr 96, poz. 618).

Centralne organy administracji rządowej

W ramach przypisanych ministrowi

22

kompetencji znajdują się sprawy związane

z kierowaniem, nadzorem i kontrolą działalności podporządkowanych organów,

urzędów i jednostek. Należy w tym miejscu wskazać również zapis art. 34 ust. 2

23

,

w myśl którego minister nadzoruje i kontroluje działalność organów i jednostek,

w stosunku do których uzyskał uprawnienia nadzorcze na podstawie przepisów

ustawowych – na zasadach określonych w tych przepisach. Oznacza to, że mini-

ster w odniesieniu do podległych lub nadzorowanych jednostek organizacyjnych

występuje w dwóch pozycjach:

– jest organem właściwym do ich tworzenia oraz likwidacji i z tego tytułu

sprawuje funkcje nadzorcze i kontrolne;

– jest organem, którego uprawnienia nadzorcze wynikają z przepisów ustaw.

Wydawałoby się, że powyższe unormowania wyczerpują materię spraw zwią-

zanych z jednostkami podległymi i nadzorowanymi przez ministra. Jednak szcze-

gółowa analiza tego zagadnienia pokazuje, że w praktyce nie jest wszystko już tak

jednoznaczne

24

. Wynika to przede wszystkim ze stosowanego przez ustawodawcę

nazewnictwa. Można wręcz stwierdzić, że w materii ustawowej powstał swoisty

„gąszcz” pojęciowy, który w odniesieniu do problematyki realizacji zadań w dzie-

dzinie obronności powoduje liczne problemy. Wynikają one głównie w popraw-

nym określaniu zadań obronnych właściwych dla podległych i nadzorowanych

jednostek organizacyjnych.

W licznych aktach prawnych dotyczących organów administracji rządowej

spotkać można następujące określenia:

22 Przez pojęcie „minister” należy także rozumieć prezesa Rady Ministrów, jako Primus inter pares (łac.

pierwszy wśród równych sobie).

23 Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (DzU z 2007 r., nr 65, poz. 437; t.j.

DzU z 2013, poz. 743).

24 „Charakter sprawowanego nadzoru powinien być uzależniony przede wszystkim od celu oraz rodzaju

zadań wykonywanych przez jednostkę. Regulacje prawne w tym zakresie nie cechują się jednak konse-

kwencją i przejrzystością. Rozróżnianie jednostek jako podległych i nadzorowanych rodzi szereg wątpli-

wości interpretacyjnych. Często sami ministrowie mają trudności ze wskazaniem praktycznych różnic

pomiędzy jednostkami podległymi a jednostkami nadzorowanymi. Świadczy o tym przede wszystkim

sposób prezentacji jednostek podległych i nadzorowanych w obwieszczenia, wydawanych na podstawie

ustawy o Radzie Ministrów. Często z obwieszczeń nie wynika, czy wymienione w nich podmioty na-

leżą do kategorii jednostek podległych czy też nadzorowanych. Najistotniejszą konsekwencją nieostre-

go podziału na jednostki podległe i nadzorowane mogą być trudności w zdefiniowaniu, a następnie

stosowaniu narzędzi nadzorczych. Ustawa o działach administracji rządowej nie wymienia wszystkich

jednostek podległych lub nadzorowanych przez ministrów, które podlegają nadzorowi ministra”. (Ana-

liza wybranych obszarów funkcjonowania nadzoru w administracji rządowej (projekt), KPRM, Warszawa

2012, materiał w zasobach DSiPO).

22

23

Sławomir OLEARCZYK

CENTRALNE ORGANY ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ I PRZEDSIĘBIORCY...

typu rozwiązania nie są praktyką powszechnie stosowaną. Można wręcz stwier-

dzić, że aktualnie tylko w nielicznych ustawach

31

, znajdują się zapisy dotyczące

wykonywania zadań związanych z obronnością. Co więcej daje się zauważyć, że

dotyczą one tych aktów prawnych, które ustawodawca przyjmował kilka lub nawet

kilkanaście lat temu. Niemniej jednak nie oznacza to, że organy centralne nie są

włączane w realizację zadań obronnych. Wręcz przeciwnie, praktyka pokazuje,

że w szczególności poprzez planowanie obronne centralne organy administracji

rządowej są czynnymi uczestnikami tych działań.

Przedsiębiorcy

Problematyka realizacji zadań obronnych

32

adresowana jest także do przed-

siębiorców. Tytułem wprowadzenia należy jednak zauważyć, że w tym obszarze

mamy do czynienia z szerszym zagadnieniem niż tylko z samym faktem włączania

przedsiębiorców w realizację zadań obronnych. Dotyczy to ekonomicznego wy-

miaru bezpieczeństwa, które wyraża się w zdolności państwa (systemu gospodar-

czego) do wytworzenia określonego zestawu dóbr i usług zgodnego z charakterem

i wymogami danej klasy konfliktów. Chodzi tu przede wszystkim o możliwość

utrzymywania i zaopatrywania sił zbrojnych i innych elementów systemu obron-

nego, a także ludności pozostającej poza systemem obronnym (dzieci, emeryci,

renciści, inwalidzi, chorzy). Stąd rolę ekonomicznego wymiaru bezpieczeństwa

spełnia gospodarka obronna kraju

33

.

W tym zakresie można przyjąć, że przedmiotem działań gospodarczo-obron-

nych będą procesy dotyczące:

– produkcji i dystrybucji dóbr i usług o przeznaczeniu obronnym (dotyczy to

przede wszystkim przemysłu obronnego);

– zasilania wszystkich podmiotów struktury państwa włączonych w realizację

zadań obronnych w surowce, materiały, pół produkty i siłę roboczą;

– efektywności finansowania przedsięwzięć gospodarczo-obronnych, w tym

prac badawczo-rozwojowych, wdrożeniowych, inwestycji i eksploatacji;

31 Przykładem może być sposób określenia zakresu działania Prezesa Polskiej Agencji Atomistyki unor-

mowany ustawą z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe (DzU z 2004 r., nr 161, poz. 1689 ze zm.).

Zgodnie z art. 109: „Prezes Polskiej Agencji Atomistyki jest centralnym organem administracji rzą‑

dowej właściwym w sprawach bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej, w zakresie określo-

nym ustawą”. Ponadto art. 110 pkt 8 określa, że „do jego zakresu działania należy wykonywanie zadań

związanych z obronnością i obroną cywilną kraju oraz ochroną informacji niejawnych wynikających

z odrębnych przepisów”.

32 W praktyce najczęściej używa się określenia – zadań gospodarczo-obronnych.

33 Zob. M. Sułek, Programowanie gospodarczo-obronne, Bellona, Warszawa 2008, s. 10.

wołanej ustawy są państwowymi jednostkami organizacyjnymi, wyodrębnionymi

pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno-finansowym

28

.

Kolejną kwestią, na którą należy zwrócić uwagę, jest charakter relacji wymie-

nionych jednostek organizacyjnych (organów) z ministrami. Przepisy określają, że

organy te podlegają ministrom albo że są przez ministrów nadzorowane. W nie-

których przypadkach ustawodawca ustalił, że minister może sprawować nadzór

nad działalnością danej jednostki organizacyjnej. Co więcej, część wymienionych

określeń funkcjonuje jednocześnie w odniesieniu do tych samych organów.

Niezależnie od powyższego „można przyjąć, że określenie nadzór stosowane

powinno być w odniesieniu do relacji organów administracji rządowej z podmio-

tami zewnętrznymi (np. nadzór premiera nad samorządem terytorialnym), a także

z państwowymi osobami prawnymi, którym to jednostkom właśnie po to przyznaje

się osobowość prawną, by wyłączyć relacje kierownictwa. Nie ma jednak przeszkód,

by w przypadku relacji ministrów z centralnymi organami administracji rządowej

również charakteryzować je jako nadzór . Nie oznacza to merytorycznej zmiany

dotychczasowych relacji, charakteryzowanych niejednokrotnie, jako podległość .

[…] Relacje te uregulowane są w ustawach ustrojowych konstytuujących centralne

organy oraz w ustawie o Radzie Ministrów – poprzez wskazanie środków oddzia-

ływania. Środki te wskazują, że mamy raczej do czynienia z nadzorem, niezależnie

od tego, czy formalnie określono je jako nadzór czy podległość. Obecnie określenie

nadzór stosowane jest w przypadku połowy centralnych organów. Zresztą już sam

fakt wyodrębnienia podmiotu ze struktury ministerstwa oznacza na ogół przy-

znanie mu samodzielnych kompetencji, przy pozostawieniu ministrowi środków

nadzoru (w praktyce najczęściej personalnego)”

29

.

Przedstawione uwarunkowania dotyczące funkcjonowania jednostek organi-

zacyjnych podległych i nadzorowanych przez ministrów należy odnieść do spraw

związanych z możliwością (potrzebą) realizacji przez nie zadań obronnych. Wydaje

się, że najprostszym rozwiązaniem jest normowanie obowiązku realizacji zadań

wynikających z powszechnego obowiązku obrony w ustawach konstytuujących

centralny organ administracji rządowej. Takie działanie ustawodawcy, przy za-

łożeniu systemowego podejścia, pozwoliłoby na kompleksowe unormowanie

obowiązku realizacji zadań obronnych samodzielnie

30

, jak również nakładanych

przez odpowiednich ministrów. Jednak praktyka ustawowa pokazuje, że tego

28 Prowadzą badania naukowe i prace rozwojowe ukierunkowane na ich wdrożenie i zastosowanie w prak-

tyce.

29 Zob. M. Jarentowski, Centralne organy administracji rządowej (zagadnienia legislacyjne), www. pokl.rcl.

gov.pl/załączniki/MJarentowski_tezy.doc [dostęp: 16.01.2012].

30 Należy przez to rozumieć realizowanie takich zagadnień, jak: reklamowanie pracowników urzędu od

obowiązku pełnienia czynnej służby wojskowej na wypadek mobilizacji lub wojny czy występowanie do

uprawnionych organów o nakładanie świadczeń na rzecz obrony.

24

25

Sławomir OLEARCZYK

CENTRALNE ORGANY ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ I PRZEDSIĘBIORCY...

przedsiębiorców

36

. Wskazuje ona rodzaje zadań na rzecz obronności państwa oraz

podmioty, na które może być nałożony obowiązek wykonywania tego rodzaju

zadań, określa właściwość organów w tym zakresie i ustanawia zasady nakładania

na przedsiębiorców zadań na rzecz obronności państwa.

Dla zrozumienia istoty realizacji zadań gospodarczo-obronnych przez przed-

siębiorców należy wskazać podstawowe formy nakładania tych zadań. Wydaje

się to niezbędne, gdyż obowiązujące przepisy prawa nie są w pełni przejrzyste,

co powoduje trudności w poprawnym ich rozumieniu i stosowaniu w praktyce.

Analizując pozycję przedsiębiorców w przygotowaniach obronnych, można stwier-

dzić, że realizacja przez nich poszczególnych zadań obronnych wynika z trzech

zasadniczych przepisów:

– regulujących dany obszar działalności gospodarczej w państwie;

– szczegółowo regulujących problematykę organizowania zadań przez przed-

siębiorców;

– ogólnych dotyczących obronności.

W obszarze regulacji pierwszej grupy mieszczą się przepisy, które poprzez

określenie zasad wykonywania danej działalności gospodarczej nakładają rów-

nież obowiązki związane z obronnością i bezpieczeństwem państwa

37

. Należy

przy tym zwrócić uwagę, że tego typu regulacje odnoszą się do określonej grupy

przedsiębiorców, którzy prowadząc działalność gospodarczą zobowiązani są do

podejmowania ustalonych przepisami działań (planistycznych, organizacyjnych,

wykonawczych). Tym samym w obszarze konkretnej działalności gospodarczej

w państwie uzyskuje się prawnie ujednolicony zakres zadań na rzecz obronności

i bezpieczeństwa realizowany przez przedsiębiorców. Aczkolwiek należy zauwa-

żyć, że nie są to przepisy na podstawie, których minister czy wojewoda, posiada

uprawnienia w odniesieniu do tych przedsiębiorców.

Do drugiej grupy przepisów zalicza się ustawę z dnia 23 sierpnia 2001 r. o organi-

zowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców.

Jest to ustawa, która systemowo reguluje następujące zagadnienia

38

:

– zasady organizowania zadań na rzecz obronności państwa realizowanych

przez przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na terytorium

36 Opublikowana w DzU z 2001 r., nr 122, poz. 1320; z 2002 r., nr 188, poz. 1571.

37 Przykładem takiej regulacji jest ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (DzU nr 171,

poz. 1800 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ustawa określa zasady wykonywania i kontroli działalności pole-

gającej na świadczeniu usług telekomunikacyjnych, dostarczaniu sieci telekomunikacyjnych lub udo-

godnień towarzyszących oraz wśród szeregu zadań również zadania i obowiązki na rzecz obronno‑

ści, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego w zakresie telekomunikacji.

Szczegółowe obowiązki w tym zakresie zapisane są w Dziale VIII ustawy.

38 Zob. art. 1 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu zadań…, op. cit.

– gromadzenia rezerw strategicznych, określaniem ich niezbędnej wielkości,

struktury rzeczowej, funkcjonalnej oraz ustalaniu procedur i sposobu ich

uruchamiania;

– zarządzania informacjami związanymi z sprawozdawczością, analizami,

kontrolami;

– tworzenia programów badawczych obejmujących zagadnienia ekonomiczno-

-obronne, techniczne i technologiczne dotyczące obronności;

– optymalizacji dystrybucji produktów i usług obronnych.

Warto tu także przypomnieć o różnicach, jakie występują na styku funkcjonowania

gospodarki wolnorynkowej a zadaniami realizowanymi przez przedsiębiorców na

rzecz obronności. W normalnych warunkach czasu pokoju podmioty gospodarcze

działają na zasadzie uzyskiwania zysku (jest tworzona wartość dodana), natomiast

realizacja zadań obronnych oparta jest na zasadach przymusu – zadań narzuco-

nych, a wówczas aspekt efektywności, zysku schodzi na drugi plan. Wymusza to

potrzebę odpowiedniego programowania przygotowań gospodarczo-obronnych

34

związanych z bilansowaniem potrzeb oraz możliwości wytwórczych określonych

przedsiębiorców.

Mając to na względzie, można przyjąć, że głównym celem wykonywania zadań

obronnych przez przedsiębiorców w czasie pokoju są działania organizacyjno-pla-

nistyczne służące zapewnieniu materialnych podstaw funkcjonowania państwa

w warunkach kryzysu polityczno-militarnego. Obejmują one takie przedsięwzię-

cia, jak: utrzymywanie mocy produkcyjnych i remontowych niezbędnych do

uruchomienia mobilizacji gospodarki, przygotowanie do działania w warunkach

zakłóceń dostaw, w tym tworzenie i utrzymywanie rezerw, zapewnienie szybkiego

odtwarzania zniszczonej infrastruktury państwa, a w wymiarze polityki obronnej

stałe monitorowanie potencjału ekonomicznego w obszarze przemysłu, rolnictwa,

transportu, energetyki, leśnictwa i ochrony zdrowia

35

.

Zgodnie ze swoimi kompetencjami ministrowie i wojewodowie są zobowiązani

do organizowania zadań w ramach powszechnego obowiązku obrony między

innymi przez przedsiębiorców, dla których są organami założycielskim. Należy

jednak zauważyć, że zapisy ustawy o powszechnym obowiązku obrony nie są

jedynymi, które odnoszą się do tego zagadnienia. W naszym porządku prawnym

systemowe ujęcie zadań gospodarczo-obronnych reguluje ustawa z dnia 23 sierpnia

2001 r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez

34 Dotyczy to: programu pozamilitarnych przygotowań obronnych, programu rozwoju Sił Zbrojnych RP,

programu doskonalenia obrony cywilnej oraz programu mobilizacji gospodarki.

35 L. Sawicki, Aspekty prawne przygotowań obronnych przedsiębiorców [w:] M. Kuliczkowski (red. nauk.),

Administracja publiczna i przedsiębiorcy w obszarze pozamilitarnych przygotowań obronnych państwa .

Teoria i praktyka – wybrane problemy, TWO, Warszawa 2011, s. 23.

26

27

Sławomir OLEARCZYK

CENTRALNE ORGANY ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ I PRZEDSIĘBIORCY...

nad realizacją zadań na rzecz obronności państwa, wykonywanych przez przed-

siębiorców jest

40

:

– wobec spółek handlowych, w których Skarb Państwa posiada, co najmniej

50 proc. akcji lub udziałów – minister wykonujący prawa z tytułu posiadania

akcji lub udziałów należących do Skarbu Państwa, w uzgodnieniu z ministrem

właściwym ze względu na przedmiot działania spółki;

– wobec pozostałych spółek – właściwy terytorialnie wojewoda, z zastrzeżeniem

przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym;

– wobec przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym –

organy wskazane w rozporządzeniu.

Z przytoczonych zapisów wynika, że udzielone ministrom kompetencje do na-

kładania zadań obronnych na przedsiębiorców wypełniają wszelkie ich potrzeby

w tym zakresie. Jednak praktyka pokazuje, że zapisy zarówno ustawy o powszech-

nym obowiązku obrony, jak i ustawy o organizowaniu zadań na rzecz obronności

państwa realizowanych przez przedsiębiorców nie dają podstaw

41

do takiej oceny.

Z jednej strony bowiem zdecydowana większość ministrów nie jest organem

założycielskim

42

dla przedsiębiorców, a z drugiej ich kompetencje ograniczają się

do przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym. Dodat-

kowo sytuacja ta ulega określonym perturbacjom w sytuacji, gdy przedsiębiorca

na podstawie odrębnych przepisów jest przewidziany do objęcia militaryzacją.

Do trzeciej grupy przepisów określanych, jako ogólnych należy wskazać usta-

lenia wynikające z ustawy o powszechnym obowiązku obrony wraz z wydanymi

do niej aktami wykonawczymi. Są to regulacje, które dotyczą każdego przedsię-

biorcy niezależnie od charakteru prowadzonej działalności gospodarczej czy też

faktu nałożenia na niego zadań obronnych w trybie odrębnych przepisów. W tym

zakresie nakłada się na przedsiębiorcę obowiązki, takie jak: współdziałanie z orga-

nami wojskowymi i cywilnymi w zakresie administracji rezerw osobowych oraz

do wykonywania związanych z tym czynności określonych w ustawie i przepisach

wydanych na jej podstawie

43

; zawiadamianie, nie później niż przed upływem 14

dni, wojskowych komendantów uzupełnień, właściwych ze względu na miejsce

pobytu stałego (zamieszkania) lub pobytu czasowego trwającego ponad dwa

miesiące pracownika, o jego zatrudnieniu i zwolnieniu oraz o kwalifikacjach

i zajmowanym stanowisku

44

; uczestniczenie w realizacji świadczeń rzeczowych,

40 Zob. art. 5 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu zadań…, op. cit.

41 Można wręcz stwierdzić, że przepisy te nie są spójne a wręcz anachroniczne.

42 Np. jednym z wyjątków z tytułu posiadania akcji lub udziałów należących do Skarbu Państwa jest Mi-

nister Skarbu Państwa czy Minister Gospodarki.

43 Art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony (DzU z 2004 r., nr

241, poz. 2416 ze zm.);

44 Art. 50 ust. 1, op. cit.

Rzeczypospolitej Polskiej, w tym przez przedsiębiorców o szczególnym zna-

czeniu gospodarczo-obronnym;

– organy administracji rządowej właściwe w zakresie organizowania oraz spra-

wowania nadzoru nad realizacją zadań;

– zasady finansowania zadań.

Ponadto ustawa określa przedsięwzięcia, które zalicza się do zadań na rzecz

obronności państwa. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na różnicę, jaka wy-

stępuje między pierwszą grupa przepisów prawnych a analizowaną ustawą. O ile

w pierwszym przypadku zadania i obowiązki na rzecz obronności są raczej ogólne

i zazwyczaj sprowadzają się do spraw związanych z potrzebą ich uwzględniania

39

podczas prowadzenia określonej działalności gospodarczej, o tyle w drugim przy-

padku ustawodawca szczegółowo określił konkretne rodzaje zadań obronnych.

Dlatego też w świetle zapisów ustawy do zadań na rzecz obronności państwa należą

w szczególności przedsięwzięcia w zakresie:

– mobilizacji gospodarki,

– militaryzacji,

– planowania operacyjnego,

– szkolenia obronnego,

– wynikającym z obowiązków państwa gospodarza.

Jak już wspomniano, ministrowie i wojewodowie zobowiązani są do organizo-

wania zadań w ramach powszechnego obowiązku obrony między innymi przez

przedsiębiorców, dla których są organami założycielskim. Zapis ten w praktyce

wydaje się niepełny bez dodatkowych unormowań prawnych. Wynika to zasadniczo

ze struktury gospodarki rynkowej w Polsce, która charakteryzuje się dwiema głów-

nymi cechami: dominacją prywatnej własności czynników oraz rynkową alokacją

zasobów gospodarczych. Stąd zasadniczym typem prywatnej własności rzeczowych

czynników produkcji jest współcześnie własność kapitalistyczna, a spośród nich

relatywnie największe znaczenie odgrywa akcyjna forma własności. Dodatkowo

należy wspomnieć o najważniejszych cechach gospodarki rynkowej, do której

należą dominacja własności prywatnej i konkurencyjne zasady funkcjonowania

rynku, a którego głównym mechanizmem jest prawo popytu i podaży.

W związku z tym niezbędne stało się stworzenie mechanizmu pozwalającego

organom administracji rządowej nakładać zadania obronne na przedsiębiorców.

Rozwiązania te stworzono w ustawie z dnia 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu

zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców. Zgodnie

z jej zapisami organem właściwym do organizowania oraz sprawowania nadzoru

39 Przepisy szczegółowe określają ich zakres i formę realizacji.

28

29

Sławomir OLEARCZYK

CENTRALNE ORGANY ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ I PRZEDSIĘBIORCY...

Podsumowanie

Dynamicznie zmieniające się środowisko wymusza potrzebę nowego, innego

spojrzenia na funkcjonowanie administracji rządowej. Zmiany te w konsekwencji

dotyczą także spraw związanych z bezpieczeństwem i obronnością. W ostatnim

czasie coraz częściej podnoszoną kwestią jest dobre rządzenie

49

. Wydaje się, że jest

to kierunek wyznaczający potrzebę przewartościowania ustalonych dotychczas

standardów działalności administracji rządowej. W szczególności skuteczność

i efektywność

50

oraz spójność

51

działania administracji wydają się kluczowymi

zagadnieniami, od których zależeć będzie właściwe uporządkowanie kompetencji

poszczególnych organów.

Jak się zauważa, na jakość rządzenia w państwie wpływa między innymi jego

zdolność do realizacji zadań publicznych przy wykorzystaniu aparatu wykonawcze-

go – administracji publicznej. Ocena standardów działania polskiej administracji

publicznej wskazuje na poważne problemy systemowe, będące wynikiem z jednej

strony oparcia administracji na modelu administracji weberowskiej, zorganizo-

wanej hierarchicznie i działającej według określonych procedur, z drugiej strony

spuścizny okresu komunizmu, charakteryzującego się scentralizowanym sposobem

wykonywania władzy oraz resortową organizacją administracji. W efekcie polska

administracja boryka się z podwójnymi opóźnieniami w rozwoju, będącymi konse-

kwencją przede wszystkim braku kompleksowych reform służących modernizacji

całej administracji publicznej

52

.

Organy władzy odgrywają zasadniczą rolę w zapewnieniu bezpieczeństwa

i obronności z uwagi na posiadanie formalnego mandatu do stanowienia prawa

państwowego, zarządzania państwem, kontroli przestrzegania reguł prawnych

oraz egzekwowania swoistego przymusu państwowego w stosunku do wszyst-

kich podmiotów systemu politycznego. Administracja publiczna zaś jest służbą

publiczną, a zarazem tą częścią aparatu władzy, która została powołana do pro-

wadzenia działalności organizatorskiej i wykonawczej na rzecz realizacji decyzji

politycznych władzy państwowej. Co za tym idzie, rozpatrując cel jej działalności

z punktu widzenia interesów bezpieczeństwa należy uznać, że polega on na za-

49 Dobre rządzenie to sprawowanie władzy publicznej w ramach wzajemnych relacji rządu, administracji

i społeczeństwa, cechujące się otwartością, partnerstwem, rozliczalnością, skutecznością, efektywnością

i spójnością.

50 Skuteczność i efektywność, oznaczające budowę i wzmacnianie potencjału państwa na każdym pozio-

mie realizacji jego funkcji, a więc rządu, administracji i społeczeństwa;

51 Spójność realizowanych zadań państwa, wymagająca budowy mechanizmów koordynacji we wszyst-

kich wymiarach, w których funkcje państwa są wykonywane.

52 Koncepcja good governance – refleksje do dyskusji, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa

2008, s. 13.

polegających na oddaniu do używania posiadanych nieruchomości i rzeczy ru-

chomych na cele przygotowania obrony państwa

45

. Ponadto w razie ogłoszenia

mobilizacji i w czasie wojny przedsiębiorcy mogą być zobowiązani do wykonania

świadczeń rzeczowych, polegających na oddaniu posiadanych nieruchomości

i rzeczy ruchomych do używania przez Siły Zbrojne RP, jednostki organizacyjne

obrony cywilnej lub państwowe jednostki organizacyjne wykonujące zadania

dla potrzeb obrony państwa

46

. Oprócz wymienionych zadań przedsiębiorców,

można dodać także sprawy dotyczące obowiązku informowania wojskowych

komendantów uzupełnień o posiadanych przedmiotach świadczeń

47

. Są również

zobowiązani do wykonywania obowiązków wynikających z Działu III, rozdziału

7 przytoczonej ustawy, na rzecz podległych pracowników powoływanych do

czynnej służby wojskowej

48

.

Udział przedsiębiorców w realizacji określonych zadań obronnych jest warun-

kiem koniecznym dla zapewnienia stabilnego funkcjonowania państwa w sytu-

acji podwyższania gotowości obronnej, jak również w czasie wojny. W zakresie

nakładania zadań obronnych na przedsiębiorców szczególną rolę przypisano

organom administracji rządowej. Wynika to z konieczności przystosowania po-

trzeb obronnych państwa do warunków gospodarki rynkowej. Niemniej jednak

funkcjonujące w tym zakresie regulacje prawne wydają się mało efektywne. Co

prawda, wyszczególnienie przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-

-obronnym w postaci wykazu porządkuje problematykę kompetencyjną niektórych

ministrów, jednak nie dae możliwości zaspokajania wszystkich potrzeb organów

administracji rządowej, jakimi są ministrowie. Ponadto należy zauważyć, że pod-

czas wykonywania zabiegów planistycznych uprawnione organy muszą dodatkowo

uwzględniać określone trudności. Szczególnie uwidacznia się brak jasno określonych

i wyraźnych kryteriów związanych z potrzebami gospodarczymi innych dziedzin

bezpieczeństwa narodowego niż tylko obronności. Istnieje poza tym duża niepew-

ność co do istoty, charakteru przebiegu, czasu trwania i rozmiarów określonych

konfliktów wymuszających uruchamianie zadań obronnych realizowanych przez

przedsiębiorców. A co za tym idzie istniejących barier w postaci ograniczoności

zasobów materiałowych (surowców, podzespołów, części), które nierzadko dzisiaj

pozyskiwane są z importu.

45 Art. 208 ust. 1, op. cit.

46 Art. 217 ust. 1, op. cit.

47 Art. 223a ust. 5, op. cit.

48 Zob. G. Gajda, Rola i zadania wojewody w przygotowaniu przedsiębiorcy do funkcjonowania w warun-

kach zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa [w:] M. Kuliczkowski (red. nauk.), Administracja

publiczna i przedsiębiorcy . . ., op. cit.

30

Sławomir OLEARCZYK

dr inż. Krzysztof MESZYŃSKI

SYSTEM KIEROWANIA OBRONĄ PAŃSTWA –
PODEJŚCIE ZINTEGROWANE

Wprowadzenie

W ostatnich latach w literaturze zyskał popularność termin good governance

(dobre rządzenie), który traktowany jest jako fundament tworzenia nowych form

instytucjonalnych oraz norm procesowych regulujących stosunki wewnątrz dane-

go kraju, ale również między państwami jako aktorami sceny międzynarodowej.

Powyższa filozofia wpisuje się w oczekiwania obywateli państwa demokratycznego

oraz zmieniającego się otoczenia międzynarodowego, co w konsekwencji wymusza

nowe rozumienie koncepcji rządzenia, w tym w warunkach zewnętrznego zagrożenia

bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny. W globalizującym się świecie jesteśmy

zmuszeni do poszukiwania generalnych rozwiązań, gdyż problemy, z którymi

mamy do czynienia, zazwyczaj dotyczą nie jednego państwa, ale ich większej liczby.

Przyjmuje się, że funkcje państwa w znaczeniu przedmiotowym to jego działania

w określonych sferach życia publicznego. Z analizy literatury wynika, że jako pierw-

szą z nich wymienia się funkcję zewnętrzną polegającą na partycypacji państwa

we wspólnocie międzynarodowej. Strategia aktywnego aktora sceny międzynaro-

dowej, jakim jest państwo, wymusza prowadzenie aktywnej polityki zagranicznej

z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi. Niewątpliwie jednym

z istotnych składników polityki zagranicznej państwa jest jego bezpieczeństwo

zewnętrzne, budowane w oparciu o sojusze militarne i oczywiście wynikające

z potencjału militarnego (siły lub potęgi).

pewnieniu bezpieczeństwa w ogóle, a w tym na zapobieganiu i usuwaniu zagrożeń

i ich skutków, które mogłyby zakłócić lub wręcz uniemożliwić pomyślny rozwój

społeczeństwa.

W całokształcie problematyki bezpieczeństwa występują dwie zasadnicze

grupy kompetencji organów administracji publicznej. Pierwsza z nich zasadza

się na stosowaniu reguły, w myśl której reakcja na zagrożenia bezpieczeństwa

i porządku publicznego oraz bezpieczeństwa powszechnego rozpoczyna się na

szczeblu podstawowym – gminy, by w miarę narastania skali zagrożenia stawać się

domeną władz wyższego szczebla (powiatu, województwa lub władz centralnych).

W większości wypadków działanie władz lokalnych w tym zakresie stanowi dome-

nę ich samodzielnej aktywności, bez zaangażowania władz centralnych. W tych

okolicznościach obowiązuje zasada stosowania kompetencji w działaniu „od dołu

do góry”, wiodącą rolę w zakresie zarządzania spełnia administracja podstawowa,

zaś administracja wyższego szczebla spełnia funkcje koordynacyjne.

Druga grupa kompetencji wiąże się z odmiennym (dosłownie – odwrotnym)

zastosowaniem kompetencji i toku postępowania. Dotyczy ona sytuacji, zdarzeń

i okoliczności, które narzucają potrzebę działania władz centralnych lub ich de-

legatur krajowych

53

, z inicjatywy władz centralnych i zgodnie z ustalanymi przez

nie procedurami. Zapobieganie i przeciwdziałanie agresji zbrojnej, zagrożeniom

gospodarczym, poważnym zakłóceniom porządku publicznego, działaniom terrory-

stycznym, masowym migracjom, naruszeniom suwerenności politycznej państwa,

korupcji, przestępstwom gospodarczym, zagrożeniom porządku konstytucyjnego

i innym sytuacjom o podobnej randze wymaga spełnienia dominującej roli przez

naczelne i centralne organy administracji rządowej.

Ze względu na złożoność zagrożeń, ich wielowymiarowy i asymetryczny cha-

rakter, a także ze względu na ich skutki, działań administracji publicznej nie da

się tak łatwo uporządkować, według powyższych schematów i zazwyczaj będą

polegać na jednoczesnym wypełnianiu wielu ról, w zależności od misji i zadań

aktorów tego procesu.

53 Rządowej administracji niezepolonej.

32

33

Krzysztof MESZYŃSKI

SYSTEM KIEROWANIA OBRONĄ PAŃSTWA – PODEJŚCIE ZINTEGROWANE

– finansowania (budżetowania) bezpieczeństwa państwa;

– planowania i programowania rozwoju sił bezpieczeństwa narodowego –

ogniw kierowania i wykonawczych (np. ZK, organów i instytucji/sztabów

sił zbrojnych, policji);

– informacyjne (zbierania i rozpowszechniania danych);

– kontroli realizacji polityki bezpieczeństwa (przez parlament, administrację

rządową i samorządową, NIK i inne).

Przyjmuje się, że środkami polityki bezpieczeństwa będą wszystkie zasoby i in-

strumenty, przy użyciu których państwo stara się kształtować pożądane postawy

i działania krajowych i zagranicznych aktorów bezpieczeństwa oraz pożądane

stany zjawisk i procesów bezpieczeństwa narodowego.

Zagwarantowanie bezpieczeństwa państwa jest procesem skomplikowanym,

uwarunkowanym przez wiele czynników zewnętrznych i wewnętrznych. Nie-

mniej należy podkreślić, że utrzymanie tego stanu na odpowiednim poziomie

opiera się na współpracy międzynarodowej i jednocześnie wymusza współpracę

międzyresortową, obejmującą zarówno administrację publiczną, przedsiębiorców,

jak i inne instytucje państwowe.

Analiza istoty państwa w ujęciu rzeczowym i funkcjonalnym pozwala na wyod-

rębnienie z otoczenia i uporządkowanie wewnątrz organizacji elementów wcho-

dzących w skład jego struktury. Elementy te poprzez wzajemne oddziaływanie

zapewniają prawidłowe funkcjonowanie systemu kierowania bezpieczeństwem

państwa.

Grzegorz Rydlewski przedstawia tezę, że system instytucjonalny bezpieczeństwa

współczesnego państwa ma charakter wieloelementowy i składa się z podmiotów

o odmiennym statusie, różnych zadaniach i kompetencjach oraz zróżnicowanych

właściwościach terytorialnych. Stanowi on jeden z podstawowych elementów

systemu bezpieczeństwa narodowego

5

.

Wymagania dla systemu kierowania

bezpieczeństwem narodowym

Kluczowe dla zapewnienia ciągłości władzy i administracji w państwie jest

zapewnienie bezpieczeństwa, swobody i sprawności ich działań. Zapewnienie

ciągłości władzy i administracji publicznej w czasie pokoju, kryzysu polityczno-

-militarnego i wojny jest warunkiem koniecznym zapewniającym przetrwanie,

5 S. Sulowski, M. Brzeziński, Bezpieczeństwo wewnętrzne państwa, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa

2009, s. 133.

Polityka bezpieczeństwa państwa

Kluczową rolę w tworzeniu i utrzymaniu bezpieczeństwa narodowego spełnia

państwo, jako najwyższa forma organizacji życia społeczeństwa. Głównym celem

i motywem działania państwa jest zapewnienie interesów narodowych, w tym

zapewnienie przetrwania i warunków rozwoju.

Według Alexandra Hamiltona

1

, współtwórcy Konstytucji Stanów Zjednoczonych

Ameryki, istotą państwa jest „kondensowanie rozproszonej energii całej zbiorowości

i właśnie dzięki temu staje się autorytetem zdolnym ochraniać ją, gwarantującym

ład, bezpieczeństwo, przestrzeganie prawa”. Istnienie państw w czasie i przestrzeni

nie jest wieczne. Ulegają one cyklom narodzin, rozkwitu i upadku. Ich egzystencja

wiąże się ze zmianą ustroju politycznego, struktury terytorialnej i granic. „Mapa

polityczna świata dezaktualizuje się co kilka lat i nie znosi próżni. Gdy jakieś

jednostki państwowe z jakichś przyczyn znikają, w ich miejsce powstają nowe,

lub – rzadziej – powiększają swoją powierzchnię państwa sąsiednie”

2

.

Norman Davies stwierdza, że „państwa ulegają dezintegracji na skutek skompli-

kowanego zbiegu wielu czynników, zarówno wewnętrznych, jak i zewnętrznych.

Bywają one wynikiem wojen, jak i zaniku zdolności efektywnego utrzymania

swojego terytorium, niekiedy rozpad następuje na własne życzenie (dobrowolnie-

)”

3

. Ten sam autor dostrzega, że przyczynami dezintegracji państwowości mogą

być: podbój, fuzja, likwidacja, implozja oraz śmierć w tzw. wieku niemowlęcym.

Zdzisław Nowakowski, Hieronim Szafran i Robert Szafran

4

wskazują, że samo

wypracowanie i wdrażanie polityki bezpieczeństwa narodowego składa się z ze-

społu działań podejmowanych zarówno przez decydentów (organy kierowania

bezpieczeństwem narodowym), jak też przez uczestników (wykonawców) polityki

bezpieczeństwa. Żaden z procesów nie jest tutaj jednopodmiotowy, a bezpieczeństwo

jest rezultatem interakcji pomiędzy wielu podmiotami w ramach instytucjonalnych

polityk bezpieczeństwa. Wskazując jednocześnie, że na politykę bezpieczeństwa

narodowego składają się następujące procesy:

– integracyjny (ogólnopaństwowy, międzyresortowy) proces formułowania

strategii bezpieczeństwa narodowego);

– ustawodawczy (budowy podstaw prawnych systemu bezpieczeństwa narodowego;

1 Alexander Hamilton – polityk amerykański, przywódca Federalistów, twórca dolara amerykańskiego. Po-

ważnie przyczynił się do ratyfikacji konstytucji z 1787 r., której był sygnatariuszem. Sekretarz skarbu w ga-

binecie prezydenta Waszyngtona. Jego wizerunek jest przedstawiony na banknocie dziesięciodolarowym.

2 K. Trzcinski, Wprowadzenie . Państwowość i jej dylematy [w:] idem (red.), Dylematy państwowości, Ofi-

cyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2006, s 7.

3 N. Davies, Zaginione królestwa, Znak, Kraków 2010, s 772.

4 Z. Nowakowski, H. Szafran, R. Szafran, Bezpieczeństwo w XXI wieku, Wydawnictwo RS Druk, Rzeszów

2009, s. 108.

34

35

Krzysztof MESZYŃSKI

SYSTEM KIEROWANIA OBRONĄ PAŃSTWA – PODEJŚCIE ZINTEGROWANE

Pomimo różnorodności struktur i organizacji państwa zawsze między podmiotem

a przedmiotem kierowania będą zachodzić relacje o charakterze formalnym (służ-

bowym, funkcjonalnym) i nieformalnym (układ podporządkowania wymuszonego

lub dobrowolnego). Występują one w postaci więzi służbowych, funkcjonalnych,

które uprawniają kierownika do wydawania rozkazów, poleceń, zarządzeń itp.

i zobowiązują podwładnego do działania informacyjnego w układzie sprzężenia

zwrotnego, polegającego na składaniu meldunków, informacji i sprawozdań o wy-

konaniu nakazanych czynności.

Stosownie do poglądów Józefa Penca stwierdzić należy, że każda organizacja

jest systemem, tzn. dynamicznym porządkiem części składowych procesów we

wzajemnej interakcji. Stanowi ona więc układ elementów zorganizowanych na za-

sadzie współprzyczyniania się części do powodzenia całości (Tadeusz Kotarbiński).

Złożoność mechanizmów i wielość zadań w procesie kierowania bezpieczeń-

stwem narodowym sprawiają, że kierowanie bezpieczeństwem narodowym w tak

wielopłaszczyznowej organizacji, jaką jest państwo, jest procesem skomplikowanym

wymagającym precyzyjnego przypisania kompetencji poszczególnym organom

i instytucjom.

Jednym z warunków sprawnego kierowania państwem w czasie pokoju, kryzysu

polityczno-militarnego i wojny jest stworzenie systemu stanowisk kierowania bez-

pieczeństwem narodowym. System ten wymaga uwzględnienia wielu złożonych

przedsięwzięć organizacyjnych, włącznie z przejściem organów administracji

publicznej ze struktur czasu pokoju na struktury czasu wojny. Przy sprawnym

kierowaniu państwem należy uwzględnić zasady funkcjonowania organów decy-

zyjnych w powyższych warunkach, gdyż będą się one różniły od zasad pokojo-

wego funkcjonowania z powodu wystąpienia nowych, specyficznych czynników

występujących w warunkach zagrożenia zewnętrznego bezpieczeństwa państwa

i w czasie wojny.

Podstawą sprawnego kierowania bezpieczeństwem narodowym jest przyjęty sys-

tem regulacji prawnych określających kompetencje organów władzy i podmiotów

bezpieczeństwa narodowego oraz relacje między nimi. Stan (wartość i doskonałość)

prawa oraz mechanizmy jego przestrzegania i egzekucji stanowią podstawowy

i konieczny warunek sprawnego państwa we wszystkich dziedzinach życia.

Obecny stan prawny w tej sferze, przez wielu ekspertów wielokrotnie oceniany

jako niezadowalający, charakteryzuje przede wszystkim: Konstytucja RP z 1997 r.,

ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym

7

, ustawa z dnia 21

listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej

8

,

7 DzU z 2007 r., nr 89 poz. 590 ze zm.

8 Art. 6 ust. 2 pkt 2 (DzU z 2004 r., nr 241, poz. 2416 ze zm.).

pomyślny byt i warunki rozwoju państwa, w tym zapewnienie jego interesów

narodowych. Funkcja ta jest realizowana przez zazwyczaj stałe przedsięwzięcia:

gospodarczo-ekonomiczne, techniczno-organizacyjne, bezpieczeństwa i porządku

publicznego, a także wspierające podejmowanie decyzji.

W czasie normalnego funkcjonowania państwa zapewnienie realizacji tej

funkcji podlega ogólnym regułom określonym w przepisach prawa. Sytuacja

może się jednak zmienić, gdy pojawią się zagrożenia i ich skutki. Utrzymanie

ciągłości kierowania państwem w przypadku wystąpienia sytuacji szczególnych,

np. w czasie ogłoszenia stanów nadzwyczajnych wymaga wprowadzenia pewnych

przedsięwzięć organizacyjnych polegających na powoływaniu różnego rodzaju

zespołów i sztabów posiadających określone kompetencje, dzięki którym można

sprostać tym sytuacjom. Dokonywane będą również wtedy przemieszczenia osób

uprawnionych do wcześniej przygotowanych lub doraźnych miejsc pracy w ramach

systemu stanowisk kierowania

6

.

Niebagatelną kwestią dla sprawnego funkcjonowania państwa jest sfera zarządza-

nia nim, w szczególności relacje pomiędzy administrowaniem, kierowaniem i jego

szczególną formą w przypadku instytucji zhierarchizowanych, czyli dowodzeniem.

Typowe pojęcie kierowania organizacją oznacza oddziaływanie kierującego na

podległych mu pracowników i inne zasoby organizacji za pomocą określonych

środków i metod oraz w określonej formie, zapewniające osiągnięcie postawio-

nych celów.

Istotą tego oddziaływania jest podejmowanie decyzji, a samo pojęcie kierowania

obejmuje:

– podmiot kierowania – człowiek (szef, dyrektor, kierownik działu) lub grupa

ludzi (wydział, rada, departament) wykonujących określone funkcje kierow-

nicze, np.: planowanie, koordynowanie, nadzorowanie;

– przedmiot kierowania – ludzie oraz zasoby rzeczowe, finansowe i informacyjne;

– cel kierowania, stosunki nadrzędności i podporządkowania;

– środki, formy i metody kierowania, w tym środki techniczne i style kierowania.

Istotą kierowania jest zapewnienie koordynacji funkcjonowania wszystkich

elementów organizacji w procesie realizacji określonych celów. W zależności od

wielkości organizacji funkcje kierownicze będą się różnić zakresem i złożonością.

Każde państwo ma swój specyficzny charakter wynikający z realizowanych

(założonych) celów i funkcji, stosowanych technologii, otoczenia, struktury or-

ganizacji i poziomu zasobów.

6 W. Kitler, Zapewnienie ciągłości władzy i administracji [w:] idem (kier. nauk.), Zadania obronne samo-

rządu terytorialnego, materiał studyjny dla Wyższych Kursów Obronnych, AON, Warszawa 2006, s. 169.

36

37

Krzysztof MESZYŃSKI

SYSTEM KIEROWANIA OBRONĄ PAŃSTWA – PODEJŚCIE ZINTEGROWANE

cji rządowej, a także organy podległe lub nadzorowane przez Prezesa Rady

Ministrów lub ministrów kierujących określonymi działami administracji

rządowej jako centralne organy administracji rządowej;

– na szczeblu wojewódzkiej administracji rządowej – wojewodowie;

– na szczeblu samorządowym: marszałkowie województw, starostowie (prezy-

denci miast) oraz wójtowie (burmistrzowie miast);

– w Siłach Zbrojnych RP – dowódcy stosownych szczebli dowodzenia.

Dla zapewnienia funkcjonowania organów na stanowiskach kierowania powinny

zostać stworzone warunki dla ustalonych organów nie tylko do realizacji zadań

w warunkach zagrożenia bezpieczeństwa państwa i wojny, ale również w czasie

braku zagrożenia militarnego. System ten powinien przede wszystkim: zapewnić

ciągłość dopływu informacji, pozwalających na dokonanie w miarę obiektywnej

oceny sytuacji, zapewnić możliwość funkcjonowania wszystkich elementów

struktury w sytuacji kryzysu, zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa

i wojny; zapewnić możliwość wyselekcjonowania optymalnej z punktu widzenia

sprawności działania oraz w pełni autonomicznej decyzji, pozwalającej na sprawne

kierowanie z dowolnego, rozwiniętego nawet poza stałym miejscem dyslokacji,

miejsca pracy.

Konkludując organizacja podsystemu kierowania bezpieczeństwa narodowe-

go powinna się opierać na rzeczywistej strukturze władzy publicznej, a przede

wszystkim władzy wykonawczej.

Wybrane aspekty kierowania obroną państwa

Efektywność systemów kierowania obroną państwa w stopniu decydującym za-

leżna jest od uregulowań ustawowych i wynikających z nich aktów wykonawczych,

w szczególności w odniesieniu do organów administracji publicznej oraz innych

podmiotów realizujących zadania z obszaru bezpieczeństwa, w tym dotyczących

obronności.

Przewodnia myśl koncepcyjna organizacji i funkcjonowania systemu kierowania

obroną państwa bezwarunkowo musi dostrzegać potrzebę zachowania statusu

i zakresu funkcjonalnego organów w każdym ze stanów nadzwyczajnych czy sta-

nów gotowości obronnej państwa (oczywiście, jeżeli sytuacja militarna pozwala

na zachowanie jego struktury).

Zgodnie ze Strategią rozwoju systemu bezpieczeństwa narodowego 2022 w procesie

przygotowania funkcjonowania systemu stanowisk kierowania bezpieczeństwem

narodowym, w tym obrony państwa, powołane ustawą o zarządzaniu kryzysowym

ustawa z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Na-

czelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym

organom Rzeczypospolitej Polskiej

9

oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia

27 kwietnia 2004 r. w sprawie przygotowania systemu kierowania bezpieczeństwem

narodowym

10

.

Wydanie przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów nastąpiło po zamiesz-

czeniu w ustawie o powszechnym obowiązku obrony jednoznacznego przepisu

stanowiącego upoważnienie ustawowe, będące zarazem materialnoprawną pod-

stawą określającą organizację i tryb przygotowania systemu kierowania bezpie-

czeństwem narodowym, w tym obroną państwa, oraz warunki funkcjonowania

organów władzy publicznej na stanowiskach kierowania

11

.

W kwietniu tego roku będziemy obchodzić 10-lecie przyjęcia przez Radę Mini-

strów powyższego aktu wykonawczego. Należy zaakcentować, że przedmiotowy

dokument w tym okresie nigdy nie był nowelizowany, aczkolwiek na przestrzeni tych

lat zmieniał się zarówno stan regulacji prawnych, jak i stan relacji porządkujących

całą organizację bezpieczeństwa narodowego. Czego przykładem może być choćby

przyjęcie w 2007 r. ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Zasadne wydaje się pytanie:

Czy jest tak dobrze, że nie należy nic zmieniać, czy po prostu cały system został tak

skomplikowany (w tym ograniczony przede wszystkim Konstytucją RP), że każda

próba przeprowadzenia zmian w tym obszarze jest skazana na niepowodzenie?

Zazwyczaj aktualne oceny wielu ekspertów i ludzi nauki przedstawiają system

kierowania bezpieczeństwem narodowym w państwie jako:

– niespójny i rozproszony,

– posiadający mnogość szczegółowych systemów wykonawczych w dziedzinie

bezpieczeństwa,

– niedostosowany do sprawnego i skutecznego działania.

Jednakże taka ocena nie jest w pełni uzasadniona, gdyż strukturę podsystemu

kierowania bezpieczeństwem narodowym tworzą organy władzy publicznej i kie-

rownicy jednostek organizacyjnych, którzy wykonują zadania związane z bezpie-

czeństwem państwa, województwa, powiatu czy gminy, oraz organy kierowania

administracji wojskowej, powiązane organizacyjnie i informacyjnie. Adekwatnie

do ich hierarchicznego podporządkowania i prawnie określonych kompetencji

struktura ta kształtuje się następująco:

– na szczeblu centralnym: Prezydent RP oraz Rada Ministrów, składająca się

z Prezesa Rady Ministrów i ministrów jako naczelnych organów administra-

9 DzU z 2002 r., nr l56, poz. 1301 ze zm.

10 DzU z 2004 r., nr 98, poz. 987, ze zm.

11 Art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospo-

litej Polskiej (t.j. DzU z 2012 r., poz. 461 ze zm.).

38

39

Krzysztof MESZYŃSKI

SYSTEM KIEROWANIA OBRONĄ PAŃSTWA – PODEJŚCIE ZINTEGROWANE

Analiza usytuowania TOAW w systemie kierowania bezpieczeństwem naro-

dowym pozwala na stwierdzenie, że należałby wrócić do podjętych prac koncep-

cyjnych dotyczących określenia wojewódzkiego sztabu wojskowego jako jednego

z elementów terytorialnego systemu kierowania. Istota tego rozwiązania miałaby

polegać na przekształceniu WSzW w organy zdolne do skutecznego koordynacji nie

tylko wysiłków układu pozamilitarnego na potrzeby obrony państwa, ale również

walczących wojsk i koordynowania ich współdziałania z administracją publiczną.

Porównywalnie sytuacja dotyczy zadań i funkcji przypisanych Rządowemu

Zespołowi Zarządzania Kryzysowego i Rządowemu Centrum Bezpieczeństwa,

bowiem w ustawie o zarządzaniu kryzysowym ich rola nie ogranicza się jedynie

do zagadnień związanych z wystąpieniem sytuacji kryzysowej. Zgodnie z przywo-

łaną ustawą zarządzanie kryzysowe jest elementem kierowania bezpieczeństwem

narodowym, funkcjonującym również w okresie wprowadzenia stanów nadzwy-

czajnych i w czasie wojny. Odnosi się to w szczególności do: zadań realizowanych

w ramach planowania cywilnego, a dotyczących okresu po wprowadzeniu stanów

nadzwyczajnych i w czasie wojny; wspierania działań Sił Zbrojnych RP i wojsk

sojuszniczych przez pozamilitarne struktury obronne w czasie zewnętrznego

zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny; treści merytorycznych

ujmowanych w planach zarządzania kryzysowego oraz w planach operacyjnych

funkcjonowania w warunkach zagrożenia zewnętrznego bezpieczeństwa państwa

i w czasie wojny.

Sam proces kierowania odbywa się według procedur określonych dla po-

szczególnych stanów gotowości obronnej (stałej, czasu kryzysu i czasu wojny)

14

,

z wykorzystaniem instytucji stałych dyżurów, zaś bez sprawnej i niezawodnej

łączności kierowanie w sytuacjach nadzwyczajnych staje się niemożliwe. W czasie

pokoju stały dyżur organizowany jest na bazie centrów zarządzania kryzysowego

poszczególnych szczebli zarządzania: centralnym, wojewódzkim, powiatowym

i gminnym. Po wprowadzaniu wyższych stanów gotowości obronnej państwa

realizuje się zadania z Planu Reagowania Obronnego Rzeczypospolitej Polskiej

(PRO RP) z uwzględnieniem pierwszeństwa zadań wykonywanych na rzecz Sił

Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i wojsk sojuszniczych oraz uruchamiania

systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym. Kluczową pozycję w tym

systemie zajmuje Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, które pełni rolę Stałego

Dyżuru Prezesa Rady Ministrów.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie przygo-

towania systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym określa organizację

14 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie gotowości obronnej państwa

(DzU z 2004 r., nr 219, poz. 2218).

struktury organizacyjne będą wchodziły w skład struktur organizacyjnych poszcze-

gólnych stanowisk kierowania organów administracji publicznej. Jest to zgodne

z zasadą unikania powielania rozwiązań w obszarze kierowania bezpieczeństwem

państwa osobno dla sytuacji kryzysowej oraz dla zewnętrznego zagrożenia bezpie-

czeństwa państwa. Istnieje zatem konieczność zwiększenia stopnia zintegrowania

funkcjonujących i planowanych do uruchamiania struktur. Powyższe wymagania

dotyczące doskonalenia współdziałania muszą być podejmowane na szczeblu

krajowym, wojewódzkim i samorządowym

12

.

Na potrzeby ciągłości kierowania w ustawie sformułowano jednoznaczny prze-

pis stanowiący upoważnienie ustawowe, będące materialnoprawną podstawą do

powołania:

– Rządowego Zespół Zarządzania Kryzysowego (organ opiniodawczo-doradczy

właściwy w sprawach inicjowania i koordynowania działań podejmowanych

w zakresie zarządzania kryzysowego),

– resortowego zespołu zarządzania kryzysowego,

– wojewódzkiego zespołu zarządzania kryzysowego,

– powiatowego zespołu zarządzania kryzysowego,

– gminnego zespołu zarządzania kryzysowego.

Odmienne uwarunkowania występują w razie zaistnienia zewnętrznego zagroże-

nia bezpieczeństwa państwa wymagającego uruchomienia wybranych elementów

systemu obronnego (lub realizacji ustalonych zadań) lub w celu „odparcia bezpo-

średniej zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub gdy z umów

międzynarodowych wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji”.

Można postawić tezę, że każdy organ realizujący przedsięwzięcia związane

z przygotowaniem stanowiska kierowania, zapewniając ciągłość działania w czasie

pokoju, kryzysu i wojny, będzie je realizował, wykorzystując wszystkie dostępne

środki z instrumentami zarządzania kryzysowego włącznie.

Szczególne miejsce w systemie kierowania bezpieczeństwem narodowym zajmują

terenowe organa administracji wojskowej, a szef WSzW i wojskowy komendant

uzupełnień

13

realizują szereg zadań w czasie pokoju oraz w warunkach zagrożenia

zewnętrznego bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny i są elementem spajającym

układ pozamilitarny z układem militarnym (wojskami prowadzącymi działania

operacyjne) w terenie.

12 Strategia rozwoju systemu bezpieczeństwa narodowego RP 2022, Warszawa 2013, s. 83–84.

13 Zapewnienie mobilizacyjnego rozwinięcia jednostek wojskowych, administrowanie rezerwami osobo-

wymi, wykonywanie świadczeń na rzecz obrony, współpraca z innymi organami i podmiotami w spra-

wach związanych z obronnością państwa, udział w rekrutacji i naborze ochotników do czynnej służby

wojskowej, w tym do zawodowej służby wojskowej i służby kandydackiej, udział w realizacji zadań

z zakresu zarządzania kryzysowego w ramach terytorialnego zasięgu działania wojskowych komend

uzupełnień, a także promocja obronności i służby wojskowej.

40

41

Krzysztof MESZYŃSKI

SYSTEM KIEROWANIA OBRONĄ PAŃSTWA – PODEJŚCIE ZINTEGROWANE

2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbroj-

nych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom RP, który przewiduje

również możliwość wprowadzenia stanu wojennego w przypadku zewnętrznego

zagrożenia państwa spowodowanego działaniami terrorystycznymi.

Organem uprawnionym do postawienia sprawy przedmiotowego wniosku na

posiedzeniu Rady Ministrów jest jej przewodniczący, czyli prezes Rady Ministrów.

Decyzję w tym zakresie powinien podjąć po konsultacji bądź za radą prezydenta

oraz ministra właściwego do spraw obrony narodowej i ministra spraw zagranicz-

nych. Procedura związana z wprowadzeniem stanu wojennego powinna rozpocząć

się w Ministerstwie Obrony Narodowej, które zgodnie z postanowieniami usta-

wy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej w czasie pokoju

obejmuje sprawy:

– obrony państwa oraz Sił Zbrojnych RP;

– udziału RP w wojskowych przedsięwzięciach organizacji międzynarodowych

oraz w zakresie wywiązywania się z zobowiązań militarnych, wynikających

z umów międzynarodowych (chyba że na mocy odrębnych przepisów okre-

ślone sprawy należą do zakresu zadań i kompetencji Prezydenta RP lub innych

organów państwowych).

Wyznaczony ustawą zakres uprawnień ministra obrony narodowej jednoznacznie

wskazuje na to, że pod jego przewodnictwem powinny toczyć się prace mające na

celu ustalenie, czy zachodzą warunki konieczne do wprowadzenia stanu wojennego.

Zgodnie z dyspozycją art. 2 ust. 2 ustawy o stanie wojennym Rada Ministrów we

wniosku skierowanym do Prezydenta RP określa przyczyny i obszar, na którym

ma być wprowadzony stan wojenny, a także odpowiednie do stopnia i charakteru

zagrożeń, w zakresie dopuszczonym niniejszą ustawą, rodzaje ograniczeń wolności

i praw człowieka i obywatela. Nie budzi wątpliwości fakt, że w świetle postano-

wień art. 229 Konstytucji RP Prezydent nie jest zobligowany przedstawionym

wnioskiem Rady Ministrów i może odmówić wydania rozporządzenia w sprawie

wprowadzenia stanu wojennego, kierując się własną oceną sytuacji. Natomiast nie

ulega wątpliwości, że rozporządzenie Prezydenta wprowadzające stan wojenny

musi być kontrasygnowane przed jego przedłożeniem Sejmowi.

Kontrasygnaty udziela Prezes Rady Ministrów i nie jest przewidziana kontrasy-

gnata innych członków rządu. Zgodnie z Konstytucją RP kontrasygnata pociąga

za sobą przejęcie przez Prezesa Rady Ministrów odpowiedzialności politycznej

za kontrasygnowany akt, co jednocześnie nie zwalnia Prezydenta RP z odpowie-

dzialności konstytucyjnej za podjęte działania.

Doświadczenia związane z sytuacjami odmiennymi od ogólnie przyjętych

wskazują, że zainicjowanie działań po stronie rządowej nastąpi poprzez zwołanie

i tryb przygotowania systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym, w tym

obroną państwa oraz warunki funkcjonowania organów władzy publicznej na

stanowiskach kierowania.

W skład systemu kierowania wchodzą organy władzy publicznej i kierownicy

jednostek organizacyjnych, które uczestniczą w kierowaniu bezpieczeństwem

narodowym w granicach określonych kompetencji, z wykorzystaniem obsługują-

cych ich urzędów oraz niezbędnej infrastruktury, a także wykonują zadania z tym

związane z wykorzystaniem (w zależności od skali zagrożenia) stałych siedzib lub

stanowisk kierowania.

Przedmiotowe rozporządzenie normuje, iż stanowiska kierowania obejmują

główne stanowiska kierowania (GSK) i zapasowe stanowiska kierowania (ZSK).

Główne stanowiska kierowania przygotowuje się w stałych siedzibach organów

lub stosownie do potrzeb w innych miejscach niż siedziba organu, czyli w „zapa-

sowych miejscach pracy”. Obiekty te są w trwałym zarządzie tego organu. Mogą

one być też zaplanowane w ramach świadczeń na rzecz obrony.

Z założenia system kierowania winien obejmować wszystkie poziomy zarządzania

państwem (centralny, regionalny i lokalny) i jako twór organizacyjno-funkcjonalny

jest niezbędny do poprawnego zapewnienia bezpieczeństwa ludziom w sytuacjach

stwarzających zagrożenie życia, mienia i środowiska. Profesjonalny poziom reali-

zacji tych przedsięwzięć na potrzeby obronne państwa (chociaż nie tylko) może

być utrzymany przy zachowaniu pewnych zasad.

Kierowanie podsystemem niemilitarnym SOP należy rozpatrywać wspólnie

z gotowością obronną państwa i łącznością na potrzeby obronne, ponieważ zarówno

w sferze przygotowań obronnych realizowanych w okresie pokoju, jak i w reagowa-

niu obronnym oraz funkcjonowaniu na stanowiskach kierowania w czasie wojny te

trzy elementy są ściśle ze sobą związane. Kierowanie odbywa się według procedur

określonych dla poszczególnych stanów gotowości obronnej, z wykorzystaniem

instytucji stałych dyżurów, zaś bez sprawnej i niezawodnej łączności kierowanie

w sytuacjach nadzwyczajnych staje się niemożliwe.

Samo wprowadzenie stanu wojennego, aczkolwiek sprecyzowane w aktach pra-

wa powszechnie obowiązującego, budzi dużo kontrowersji ze względu na różnice

poglądów poszczególnych środowisk związanych z zainicjowaniem tego procesu.

Zgodnie z art. 229 Konstytucji RP w razie zewnętrznego zagrożenia państwa,

zbrojnej napaści na terytorium RP lub gdy z umowy międzynarodowej wynika

zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji, prezydent RP na wniosek

Rady Ministrów może wprowadzić stan wojenny na części albo na całym terytorium

państwa. Przedstawione wyżej przesłanki wprowadzenia tego stanu nadzwyczaj-

nego zostały niejako doprecyzowane przez art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia

42

43

Krzysztof MESZYŃSKI

SYSTEM KIEROWANIA OBRONĄ PAŃSTWA – PODEJŚCIE ZINTEGROWANE

sił zbrojnych (planów operacji) i wytycznych do planowania operacji militarnej

i informacyjnej (komunikacji strategicznej).

Ostatnio uchwalona ustawa o urzędzie Ministra Obrony Narodowej uwzględ-

nia dotychczasowe doświadczenia, które wykazały, że podstawową słabością

obecnego systemu był brak pełnego wdrożenia nowoczesnej idei „połączenia”

(joint) do systemu kierowania i dowodzenia siłami zbrojnymi. Dotychczas tylko

jeden organ dowodzenia, a mianowicie Dowództwo Operacyjne, miał charakter

dowództwa połączonego. Zmiany proponowane w projekcie zmierzają do uprosz-

czenia struktury kierowania i dowodzenia siłami zbrojnymi, a także wyraźnego

rozdzielenia spraw polityczno-strategicznych i administracyjnych (wchodzących

w zakres działania ministra obrony narodowej) od spraw ogólnego dowodzenia

siłami zbrojnymi i dowodzenia operacyjnego. Szczególnie istotne jest to, że zmiany

te mają zapewnić także odpowiednie warunki organizacyjne do przygotowania

dowództw do wojennego systemu dowodzenia siłami zbrojnymi, z uwzględnie-

niem potrzeb dowodzenia w układzie narodowym, sojuszniczym i koalicyjnym.

Przedmiotowa ustawa o urzędzie Ministra Obrony Narodowej w sposób znaczny

zweryfikowała przyjętą dotychczas koncepcję zmian strukturalno-organizacyjnych

Sił Zbrojnych RP na czas wojny przyjmując, że struktura dowodzenia SZ RP czasu

pokoju musi być jak najbardziej zbliżona do struktury w czasie wojny. Nowo przyjęta

koncepcja w SZ RP wymusza weryfikację przyjętych rozwiązań na stanowiskach

dowodzenia organów administracji publicznej, gdyż dotychczasowe koncepcje

optowały za zmianą struktury urzędu w warunkach zagrożenia zewnętrznego

bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny.

Podsumowanie

Doświadczenia związane z realizacją przedsięwzięć związanych z systemem kie-

rowania obroną państwa jednoznacznie wskazują, że powinna zostać opracowana,

osadzona w realiach prawnych, koncepcja organizacyjno-kompetencyjna ogniw

i struktur zapewniających właściwe funkcjonowanie konstytucyjnych organów

państwa w warunkach zagrożenia wojennego i czasie potencjalnej wojny. Przy-

gotowane rozwiązania muszą uwzględniać możliwość działania organów (oraz

ich zaplecza obsługowego) zarówno w miejscu stałego funkcjonowania, jak i na

innych stanowiskach kierowania, gdyż oderwanie ich od realiów organizacyjnych

i lokalizacyjnych nie tylko nie przyniesie spodziewanego efektu, ale spowoduje

chaos informacyjno-kompetencyjny.

Rządowego Zespołu Zarzadzania Kryzysowego w składzie niezbędnym do jego

realizacji, a po stronie Prezydenta poprzez zwołanie Rady Bezpieczeństwa Naro-

dowego.

Analiza stanu prawnego oraz obowiązujących dokumentów planistycznych

w obszarze przygotowań obronnych, pozwala na sformułowanie tezy, że kluczo-

wym dla funkcjonowania systemu kierowania obroną państwa jest:

– doprecyzowanie zadań i kompetencji oraz zasad współdziałania Prezydenta

RP, Prezesa Rady Ministrów, Marszałka Sejmu i Senatu, Naczelnego Dowódcy

SZ, ministrów oraz centralnych organów wchodzących w skład CSKOP,

– określenie zasad i procedur współdziałania Stanowiska Dowodzenia ND

SZ z organami CSKOP w zakresie wsparcia SZ RP i sił sojuszniczych przez

układ pozamilitarny.

Relacje obszarów i sposobu współdziałania Naczelnego Dowódcy SZ z organami

CSKOP, w tym z Radą Ministrów, powinny się skupiać na:

– przygotowaniu prognoz rozwoju sytuacji militarnej oraz oceny i możliwości

użycia SZ RP;

– uzgodnieniu zadań dla SZ RP, dotyczących obrony państwa oraz ochrony

struktur państwa i ludności cywilnej;

– zawieszeniu funkcjonowania organów władzy publicznej w strefie bezpo-

średnich działań wojennych;

– współpracy administracji publicznej z silami zbrojnymi, w tym w strefie

działań wojennych;

– przekazaniu organom wojskowym określonych kompetencji organów władzy

publicznej, w tym w strefie bezpośrednich działań wojennych;

– wypracowaniu i uzgodnieniu zasad powiązania procesu planowania obrony

państwa z procesem operacyjnego użycia SZ RP w operacji połączonej w wy-

miarze narodowym i sojuszniczym.

Ponadto wieloaspektowy i kompleksowy charakter planowania współczesnych

operacji militarnych uzasadnia też potrzebę usankcjonowania roli Ministra

Obrony Narodowej, jako organu zasilającego Naczelnego Dowódcę SZ (ND SZ)

w informacje związane z interdyscyplinarnością procesu planowania na stano-

wisku dowodzenia ND SZ (oprócz aspektu militarnego uwzględnienie działań

politycznych, ekonomicznych, informacyjnych oraz innych pozostających w kom-

petencjach właściwych ministerstw). Niezbędne jest między innymi ustalenie

procedur przygotowania i wydania dokumentu inicjującego planowanie obrony

państwa (określenie wykonawcy tego dokumentu), w tym operacyjnego użycia

SZ RP oraz zasad (procedur) zatwierdzenia przez prezydenta RP planów użycia

44

45

Krzysztof MESZYŃSKI

SYSTEM KIEROWANIA OBRONĄ PAŃSTWA – PODEJŚCIE ZINTEGROWANE

będzie je realizował, wykorzystując wszystkie dostępne środki, z instrumentami

zarządzania kryzysowego włącznie.

Konkludując należy podkreślić, że działania na rzecz stanowisk kierowania nie

mogą się skupiać tylko na systemie obronnym państwa, konieczne jest bowiem

branie pod uwagę także innych szczegółowych systemów dotyczących bezpie-

czeństwa oraz uwzględnienie relacji i współzależności zachodzących między nimi.

Przypisywanie zadań w ramach konkretnych ogniw (struktur) nie powinno

przy tym abstrahować od zadań realizowanych przez te instytucje w warunkach

czasu pokoju.

Jakiekolwiek próby utworzenia doraźnego organu sztabowego na wypadek ze-

wnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny obsługującego

Prezydenta, Prezesa Rady Ministrów i poszczególnych ministerstw są bezcelowe.

Tym samym przypisanie nowemu bytowi uprawnień (zadań) nie może stanowić

scentralizowanych kompetencji osobowych struktur (stanowisk kierowania) ob-

sługujących odpowiednio Prezydenta, Prezesa Rady Ministrów (KPRM), Rady

Ministrów (i poszczególnych ministerstw), przy jednoczesnym braku wskazania

i określenia wzajemnych relacji między nowym bytem a składem osobowym sta-

nowisk kierowania wymienionych organów.

Analiza przedmiotowego obszaru pozwala na sformułowanie następujących

konkluzji:

Organizacja podsystemu kierowania bezpieczeństwem narodowym opierać się

powinna na rzeczywistej strukturze władzy publicznej.

Do procesu pozamilitarnych przygotowań obronnych w zakresie systemu kiero-

wania bezpieczeństwem narodowym należy włączyć organy władzy ustawodawczej,

co w konsekwencji umożliwi ustalenie czynności dotyczących przygotowania sta-

nowisk kierowania i funkcjonowania Marszałków Sejmu i Senatu oraz Kancelarii

Sejmu i Senatu w warunkach zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa

i w czasie wojny.

Istotnym problemem pozostaje zorganizowanie jednolitego, zintegrowanego,

krajowego systemu łączności na potrzeby obronne w celu zapewnienia wymiany

informacji niejawnych między organami administracji publicznej.

Niezbędne jest ustalenie, w wewnętrznym dokumencie normatywnym (np.

w formie szczególnego regulaminu organizacyjnego), struktury organizacyjnej,

zasad organizacji pracy oraz szczegółowego zakresu działania komórek organiza-

cyjnych w warunkach zagrożenia zewnętrznego bezpieczeństwa państwa i w cza-

sie wojny, uwzględniające funkcjonowanie organu na głównych stanowiskach

kierowania – w stałej siedzibie i zapasowym miejscu pracy oraz na zapasowym

stanowisku kierowania.

Należy zauważyć, że już sam fakt przemieszczania organu i funkcjonowania na

zapasowym miejscu pracy lub zapasowym stanowisku kierowania stanowić będzie

wyzwanie przed organem, a proces realizacji takiego przedsięwzięcia na pewno

nie będzie egzoteryczny.

Każdy organ realizujący przedsięwzięcia związane z przygotowaniem stanowi-

ska kierowania, zapewniając ciągłość działania w czasie pokoju, kryzysu i wojny,

Krzysztof MUCHA

ZNACZENIE SYSTEMÓW PŁATNOŚCI
I SYSTEMÓW ROZLICZENIOWYCH
SEKTORA FINANSOWEGO
DLA BEZPIECZEŃSTWA PAŃSTWA

Istotnym elementem bezpieczeństwa wewnętrznego państwa jest bezpieczeństwo

ekonomiczne państwa, w skład którego wchodzi stabilność systemu finansowego,

z którym związane są z kolei rozliczenia w systemach płatności i rozliczeniach

systemów papierów wartościowych.

Prawidłowe funkcjonowanie tego systemu powinno podlegać stałemu monitoro-

waniu i analizie, pod kątem proaktywnego rozpoznawania i identyfikacji ewentual-

nych ryzyk i zagrożeń, mogących skutkować często znacznymi i nieodwracalnymi

szkodami również dla prawnie chronionych interesów ekonomicznych państwa.

W zakresie związanym z funkcjonowaniem systemów płatności i systemów

rozliczeniowych ważne jest również umożliwienie każdemu dostawcy usług

płatniczych dostępu do usług związanych z infrastrukturą techniczną systemów

płatności. Taki dostęp powinien jednak podlegać odpowiednim wymogom słu-

żącym zapewnieniu integralności i stabilności tych systemów. Każdy dostawca

usług płatniczych ubiegający się o uczestniczenie w systemie płatności powinien

przedstawić uczestnikom systemu płatności dowody na to, że jego rozwiązania

wewnętrzne chronią go w wystarczającym stopniu przed wszelkimi rodzajami

ryzyka.

Te systemy płatności obejmują zazwyczaj np. czterostronne systemy płatności

kartą, jak również duże systemy obsługujące polecenia przelewu i polecenia zapłaty.

W celu zapewnienia równego traktowania na terytorium całej Unii Europejskiej

różnych kategorii dostawców usług płatniczych, posiadających zezwolenie zgodnie

z warunkami określonymi w ich zezwoleniu, konieczne jest doprecyzowanie zasad

dotyczących dostępu do świadczenia usług płatniczych i udziału w systemach

płatności. Niezasadne jest jednak wprowadzanie norm dyskryminujących w trak-

48

49

Krzysztof MUCHA

ZNACZENIE SYSTEMÓW PŁATNOŚCI I SYSTEMÓW ROZLICZENIOWYCH...

wykonanie lub zwolnienie z zobowiązania pieniężnego, zgodnie z zasadami sys-

temu płatności.

W systemie płatności funkcjonującym w Polsce przez systemy rozrachunku

papierów wartościowych rozumie się z kolei podlegające prawu polskiemu prawne

powiązania pomiędzy co najmniej trzema instytucjami, w tym co najmniej jedną

z instytucji, takich jak:

– Narodowy Bank Polski;

– bank centralny innego państwa;

– bank krajowy, oddział banku zagranicznego, instytucja kredytowa oraz od-

dział instytucji kredytowej w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.

Prawo bankowe, spółdzielcza kasa oszczędnościowo-kredytowa oraz Krajowa

Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa w rozumieniu ustawy z dnia

5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych;

– firma inwestycyjna w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie

instrumentami finansowymi;

– organ władzy publicznej,

z wyłączeniem uczestnika pośredniego, w ramach których obowiązują wspólne

dla tych uczestników zasady przeprowadzania rozliczeń lub realizacji ich zleceń

rozrachunku, dotyczące przeniesienia papierów wartościowych w drodze doko-

nania odpowiednich zapisów w prowadzonej ewidencji papierów wartościowych

lub w inny sposób.

Na mocy ustawy o ostateczności rozrachunku w systemach płatności i syste-

mach rozrachunku papierów wartościowych oraz zasadach nadzoru nad tymi

systemami przynajmniej jedna z instytucji, których powiązania prawne tworzą

system płatności oraz system rozrachunku papierów wartościowych, powinna

posiadać siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Prezes NBP może,

w indywidualnych przypadkach, uznać za system płatności podlegające prawu

polskiemu prawne powiązania pomiędzy dwoma uczestnikami, nieuwzględ-

niające agenta rozrachunkowego, partnera centralnego, izby rozliczeniowej ani

uczestnika pośredniego, jeżeli tacy występują, określające zasady realizacji przez

tych uczestników zleceń rozrachunku, gdy uznanie takie jest zasadne ze względu

na ryzyko systemowe.

Również organ nadzoru finansowego, jakim jest Komisja Nadzoru Finansowego

działająca na podstawie ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem

finansowym

6

i sprawująca nadzór nad rynkiem finansowym, którego celem jest

zapewnienie prawidłowego funkcjonowania tego rynku, jego stabilności, bezpie-

czeństwa oraz przejrzystości, zaufania do rynku finansowego, a także zapewnienie

6 Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (j.t. DzU z 2012 r., poz. 1149 ze zm.).

towaniu instytucji płatniczych i instytucji kredytowych posiadających zezwolenie.

Zasadą powinno być, aby każdy dostawca usług płatniczych konkurujący na rynku

wewnętrznym mógł korzystać z usług związanych z infrastrukturą techniczną tych

systemów płatności na tych samych warunkach. Właściwe jest również zapewnienie

różnego traktowania dostawców usług płatniczych posiadających zezwolenie oraz

dostawców usług płatniczych, którzy korzystają z wyłączenia na mocy dyrektyw

UE, jak również korzystających z odstępstw, ze względu na różnice w ich ramach

prawnych dotyczących nadzoru ostrożnościowego

1

.

W tym zakresie istotne znaczenie na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej mają

postanowienia zawarte w ustawie z dnia 24 sierpnia 2001 r. o ostateczności rozra-

chunku w systemach płatności i systemach rozrachunku papierów wartościowych

oraz zasadach nadzoru nad tymi systemami, która obowiązuje od 1 stycznia 2002 r.

2

Na mocy wymienionej ustawy przez systemy płatności należy rozumieć pod-

legające prawu polskiemu prawne powiązania pomiędzy co najmniej trzema

instytucjami, w tym co najmniej jedną z instytucji, takich jak:

– Narodowy Bank Polski;

– bank centralny innego państwa;

– bank krajowy, oddział banku zagranicznego, instytucja kredytowa oraz od-

dział instytucji kredytowej w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.

Prawo bankowe

3

, spółdzielcza kasa oszczędnościowo-kredytowa oraz Krajowa

Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa w rozumieniu ustawy z dnia

5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych

4

;

– firma inwestycyjna w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie

instrumentami finansowymi

5

;

– organ władzy publicznej,

z wyłączeniem uczestnika pośredniego, w ramach których obowiązują wspólne

dla tych uczestników zasady przeprowadzania rozliczeń lub realizacji ich zleceń

rozrachunku, dotyczące przekazania kwoty pieniężnej na rachunek odbiorcy

prowadzony przez agenta rozrachunkowego lub inne zlecenie, które powoduje

1 Directive 2007/64/EC of the European Parliament and of the council of 13 November 2007 on payment

services in the internal market amending Directives 97/7/EC, 2002/65/EC, 2005/60/EC and 2006/48/

EC and repealing Directive 97/5/EC.

2 Ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. o ostateczności rozrachunku w systemach płatności i systemach

rozrachunku papierów wartościowych oraz zasadach nadzoru nad tymi systemami (DzU z 2013 r.,

poz. 246 ze zm.).

3 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (DzU z 2012 r., poz. 1376 ze zm.).

4 Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (DzU z 2012 r.,

poz. 855 ze zm.).

5 Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (j.t. DzU z 2010 r., nr 211, poz.

1384 ze zm.).

50

51

Krzysztof MUCHA

ZNACZENIE SYSTEMÓW PŁATNOŚCI I SYSTEMÓW ROZLICZENIOWYCH...

wadzącemu system) będą uznani za uczestników (instytucja, partner centralny,

agent rozrachunkowy, izba rozliczeniowa lub podmiot prowadzący system), pod

warunkiem że uczestnicy pośredni będą znani.

Należy zauważyć, że w zależności od zasad funkcjonowania systemu ten sam

uczestnik może działać jako partner centralny, agent rozrachunkowy lub izba

rozliczeniowa oraz realizować część lub całość ich zadań.

Na mocy upoważnienia zawartego w ustawie o ostateczności rozrachunku w sys-

temach płatności i systemach rozrachunku papierów wartościowych oraz zasadach

nadzoru nad tymi systemami minister finansów w rozporządzeniu z dnia 6 czerwca

2003 r. w sprawie określenia systemów, w których istnieje ryzyko systemowe

11

,

które weszło w życie z dniem 1 października 2003 r. wskazał, iż system płatności,

w którym istnieje ryzyko systemowe, jest system ELIXIR, prowadzony przez Kra-

jową Izbę Rozliczeniową S.A., z siedzibą w Warszawie oraz system EuroELIXIR,

prowadzony przez Krajową Izbę Rozliczeniową S.A., z siedzibą w Warszawie.

W zakresie związanym z koncesjonowaniem tego rodzaju działalności należy

zauważyć, że prowadzenie systemów płatności, z wyjątkiem systemów prowa-

dzonych przez NBP, wymaga zgody prezesa NBP, z kolei prowadzenie systemów

rozrachunku papierów wartościowych, z wyjątkiem systemów prowadzonych

przez Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych S.A. lub przez spółkę, której

Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych S.A. przekazał wykonywanie czynno-

ści z zakresu zadań, o których mowa w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie

instrumentami finansowymi, oraz systemów prowadzonych przez NBP, wymaga

zezwolenia KNF, wydanego na podstawie przepisów wymienionej wyżej ustawy

z dnia 29 lipca 2005 r. Zezwolenia wymaga również wprowadzenie zmian w za-

sadach funkcjonowania systemu, na którego prowadzenie wymagana jest zgoda.

Postępowanie w sprawie uzyskania takiej zgody wszczyna się na wniosek

podmiotu zamierzającego prowadzić system płatności lub system rozrachunku

papierów wartościowych, złożony do organu wydającego zgodę najpóźniej na trzy

miesiące przed planowanym terminem rozpoczęcia funkcjonowania systemu. We

wniosku określa się nazwę i zasady funkcjonowania systemu oraz dołącza do tego

wniosku dokumenty wskazujące:

– zadania podmiotu, który będzie prowadził system lub prowadzącego system;

– kryteria uczestnictwa w systemie;

11 Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 6 czerwca 2003 r. w sprawie określenia systemów, w których

istnieje ryzyko systemowe (DzU z 2003 r., nr 106, poz. 998 ze zm.).

ochrony interesów uczestników tego rynku, przez realizację celów określonych,

w szczególności w:

– ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe;

– ustawie z dnia 22 maja 2003 r. o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym

oraz Rzeczniku Ubezpieczonych

7

;

– ustawie z dnia 15 kwietnia 2005 r. o nadzorze uzupełniającym nad instytucja-

mi kredytowymi, zakładami ubezpieczeń, zakładami reasekuracji i firmami

inwestycyjnymi wchodzącymi w skład konglomeratu finansowego

8

;

– ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym

9

,

– ustawie z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-

-kredytowych oraz

– ustawie z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych

10

,

może, w indywidualnych przypadkach, uznać za system rozrachunku papierów

wartościowych podlegające prawu polskiemu prawne powiązania pomiędzy dwoma

uczestnikami, nie uwzględniając agenta rozrachunkowego, partnera centralnego,

izby rozliczeniowej ani uczestnika pośredniego, jeżeli tacy występują, określające

zasady realizacji przez tych uczestników zleceń rozrachunku, gdy uznanie takie

jest zasadne ze względu na ryzyko systemowe.

Prezes NBP w odniesieniu do systemów płatności, a KNF w odniesieniu do sys-

temów rozrachunku papierów wartościowych mogą uznać zasady realizacji zleceń

rozrachunku, gdy uznanie takie jest zasadne ze względu na ryzyko systemowe,

oraz uznać za system płatności podlegające prawu polskiemu prawne powiązania

pomiędzy dwoma uczestnikami, nie uwzględniając agenta rozrachunkowego,

partnera centralnego, izby rozliczeniowej ani uczestnika pośredniego, jeżeli tacy

występują.

Prezes NBP w odniesieniu do systemów płatności, a KNF w odniesieniu do sys-

temów rozrachunku papierów wartościowych mogą uznać również, że ze względu

na ryzyko systemowe uczestnicy pośredni (instytucja, partner centralny, agent

rozrachunkowy, izba rozliczeniowa lub podmiot prowadzący system, związany

z uczestnikiem umową umożliwiającą przekazywanie jego zleceń rozrachunku

do systemu, pod warunkiem że uczestnik pośredni jest znany podmiotowi pro-

7 Ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym oraz Rzeczniku Ubezpie-

czonych (j.t. DzU z 2013 r., poz. 290 ze zm.).

8 Ustawa z dnia 15 kwietnia 2005 r. o nadzorze uzupełniającym nad instytucjami kredytowymi, zakłada-

mi ubezpieczeń, zakładami reasekuracji i firmami inwestycyjnymi wchodzącymi w skład konglomeratu

finansowego (DzU z 2005 r., nr 83, poz. 719 ze zm.).

9 Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (DzU z 2005 r., nr 183, poz. 1537

ze zm.).

10 Ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych (DzU z 2011 r., nr 199, poz. 1175 ze zm.).

53

52

Krzysztof MUCHA

ZNACZENIE SYSTEMÓW PŁATNOŚCI I SYSTEMÓW ROZLICZENIOWYCH...

Prezes NBP może odmówić zgody na prowadzenie systemów płatności, jeżeli

zasady funkcjonowania systemu są niezgodne z przepisami prawa polskiego lub

nie zapewniają sprawnego lub bezpiecznego funkcjonowania systemu.

Zgoda może być uchylona równocześnie, jeżeli:

– działanie systemu narusza przepisy prawa polskiego;

– działanie systemu w sposób rażący narusza sprawne lub bezpieczne jego

funkcjonowanie;

– w zasadach funkcjonowania systemu zostały wprowadzone zmiany bez

uprzedniego uzyskania zgody prezesa NBP.

W przypadku uchylenia zgody podmiot prowadzący system ma obowiązek

zamknięcia systemu w oznaczonym terminie. W przedmiocie związanym z doko-

naniem oceny prawidłowości funkcjonowania systemu pod względem spełniania

wymaganych kryteriów, podmiot prowadzący system jest obowiązany do przed-

stawienia, na żądanie organu wydającego zgodę na prowadzenie tego systemu,

niezbędnych informacji w terminie dwóch tygodni od dnia przedstawienia żądania.

Z kolei w celu dokonania oceny prawidłowości funkcjonowania systemu, pod

względem spełniania wymaganych kryteriów, podmiot, który dokonał prawnych

powiązań tworzących taki system, jest obowiązany do przedstawienia, na żądanie

NBP, niezbędnych informacji w terminie dwóch tygodni od dnia przedstawienia

żądania.

W przypadku powzięcia przez prezesa NBP uzasadnionego podejrzenia, że

podmiot prowadzi system płatności bez wymaganej zgody, podmiot ten jest

obowiązany, na żądanie prezesa NBP, do udzielenia mu niezbędnych informacji

w terminie dwóch tygodni od dnia otrzymania żądania. W takim przypadku pre-

zes NBP może żądać również przedstawienia mu związanych z tym dokumentów,

w terminie dwóch tygodni od dnia otrzymania żądania.

Jeżeli podmiotem prowadzącym system jest spółka handlowa w rozumieniu

Kodeksu spółek handlowych, na spółkę przejmującą lub spółkę nowo zawiąza-

ną – powstałą w związku z połączeniem lub podziałem – nie przechodzi zgoda

prezesa NBP.

NBP jest uprawniony również do prowadzenia i ogłaszania na swojej stronie

internetowej listy systemów oraz listy uczestników systemów. Podmioty inne niż

NBP, prowadzące systemy rozrachunku papierów wartościowych, są zobowiązane

do przedstawiania NBP listy uczestników tych systemów. Lista obejmuje także

uczestników pośrednich, jeżeli zostali oni uznani za uczestników takiego systemu.

Podmioty inne niż NBP, prowadzące systemy rozrachunku papierów warto-

ściowych, są również zobowiązane do poinformowani NBP o każdej zmianie

w zakresie listy uczestników takich systemów.

– moment wprowadzenia zlecenia rozrachunku do systemu oraz moment, od

którego zlecenie rozrachunku nie może zostać odwołane przez uczestnika

lub osobę trzecią;

– zasady przekazywania, wprowadzania i wykonywania zleceń rozrachunku

w systemie;

– zakres wzajemnej odpowiedzialności uczestników systemu i podmiotu pro-

wadzącego system;

– formę prawną podmiotu zamierzającego prowadzić system.

Do wniosku powinna być dołączona ponadto lista uczestników systemu, obej-

mująca także uczestników pośrednich, jeżeli zostali oni uznani za uczestników.

W przypadku gdy podmiot zamierzający prowadzić system działa w for-

mie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej, do wniosku

o wydanie zgody na prowadzenie tego systemu powinien dołączyć również listę

wspólników albo akcjonariuszy, z podaniem ich procentowego udziału w kapitale

zakładowym, jeżeli przekracza on próg 5%. Osoba, która objęła lub nabyła udziały

lub akcje stanowiące wraz z udziałami lub akcjami objętymi lub nabytymi wcze-

śniej pakiet powodujący osiągnięcie lub przekroczenie progu 10%, 20%, jednej

trzeciej, 50% głosów na walnym zgromadzeniu lub zgromadzeniu wspólników

podmiotu prowadzącego system, na którego prowadzenie jest wymagana zgoda

albo zezwolenie – jest każdorazowo obowiązana niezwłocznie powiadomić o tym

NBP w przypadku systemu płatności lub KNF w przypadku systemu rozrachunku

papierów wartościowych.

Podmioty prowadzące systemy zobowiązane są również poinformować organ

wydający zgodę o zmianach w zakresie listy uczestników systemu, niezwłocznie,

nie później jednak niż w terminie siedmiu dni od dnia wystąpienia zmiany.

Podmioty inne niż NBP, zamierzające dokonać prawnych powiązań pomiędzy

dwoma uczestnikami, nie uwzględniając agenta rozrachunkowego, partnera

centralnego, izby rozliczeniowej ani uczestnika pośredniego, jeżeli tacy wystę-

pują, zobligowane są z kolei do przekazania do prezesa NBP, najpóźniej na dwa

miesiące przed planowanym terminem dokonania tych powiązań, dokumentów

zawierających ich treść, wskazujących zasady przekazywania i wykonywania zleceń

rozrachunku oraz zakres wzajemnej odpowiedzialności podmiotów uczestniczą-

cych w tych powiązaniach.

W razie uznania przez prezesa NBP prawnych powiązań za system płatności,

podmioty zamierzające dokonać tych powiązań są zobowiązane do ich uzupeł-

nienia o wskazanie momentu wprowadzenia zlecenia rozrachunku do systemu

oraz momentu, od którego zlecenie rozrachunku nie może zostać odwołane przez

uczestnika lub osobę trzecią.

dr Krzysztof Koliński

ZADANIA OBRONNE
REALIZOWANE W DZIAŁACH
ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ
KIEROWANYCH PRZEZ MINISTRA FINANSÓW

„Umacnianie obronności Rzeczypospolitej Polskiej, przygotowanie ludności

i mienia narodowego na wypadek wojny oraz wykonywanie innych zadań w ra-

mach powszechnego obowiązku obrony należy do wszystkich organów władzy

i administracji rządowej”

1

. Uszczegółowiając ten zapis, należy stwierdzić, że

wszystkie przedsięwzięcia wykonywane przez organy administracji publicznej

z zakresu bezpieczeństwa narodowego mające na celu przygotowanie i sprawne

funkcjonowanie państwa w warunkach zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa

państwa, kryzysu i wojny mieszczą się w kategorii zadań obronnych.

Obok szeregu innych podmiotów realizujących zadania obronne są ministrowie

kierujący określonymi działami administracji rządowej (DAR), jednym z nich jest

minister finansów. Zgodnie z ustawą o działach administracji rządowej

2

minister

finansów odpowiada za trzy z działy administracji rządowej: budżet, finanse pu-

bliczne oraz instytucje finansowe.

Dział budżet obejmuje m.in. sprawy:

– opracowania budżetu państwa oraz kontroli realizacji budżetu państwa;

– systemu finansowania samorządu terytorialnego, sfery budżetowej oraz

bezpieczeństwa państwa;

– wynikające z zarządzania długiem publicznym.

Dział instytucje finansowe obejmuje funkcjonowanie rynku finansowego, w tym

sprawy banków, zakładów ubezpieczeń, funduszy inwestycyjnych i innych wyko-

nujących działalność na tym rynku. Minister finansów w tym zakresie wykonuje

1 Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (DzU

z 2002 r., nr 21, poz. 205 ze zm.)

2 Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t.j. DzU z 2013 r., poz. 743).

Prezes NBP informuje w tym zakresie Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Pa-

pierów Wartościowych o systemach oraz o podmiotach prowadzących te systemy.

W zakresie dotyczącym odpowiedzialności karnej związanej z nieprzestrzega-

niem postanowień ustawy o ostateczności rozrachunku w systemach płatności

i systemach rozrachunku papierów wartościowych oraz zasadach nadzoru nad

tymi systemami i wynikających z niej rygorów i obowiązków należy zauważyć, iż

odpowiedzialności takiej podlega ten, kto bez wymaganej zgody:

– prezesa NBP na prowadzenie systemów płatności;

– KNF, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie

instrumentami finansowymi na prowadzenie systemów rozrachunku papierów

wartościowych, z wyjątkiem systemów prowadzonych przez Krajowy Depo-

zyt Papierów Wartościowych S.A. lub przez spółkę, której Krajowy Depozyt

Papierów Wartościowych S.A. przekazał wykonywanie czynności z zakresu

zadań, o których mowa w ustawie o obrocie instrumentami finansowymi,

oraz systemów prowadzonych przez NBP,

prowadzi system lub dokonuje zmian w zasadach jego funkcjonowania, nie wy-

konuje obowiązku zamknięcia systemu w oznaczonym terminie pomimo decyzji

uchylającej zgodę na jego prowadzenie lub decyzji nakazującej jego zamknięcie

w postaci kary grzywny w wysokości do 5 000 000 zł. Tej samej karze podlega

ten, kto nie dopełnia obowiązku przekazania dokumentów NBP prowadzącemu

czynności wyjaśniające, jak również ten, kto dopuszcza się wskazanych już wcze-

śniej czynów, działając w imieniu lub na rzecz osoby fizycznej, osoby prawnej lub

jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.

W przypadku, gdy podmiot prowadzący systemy nie będzie informował organu

wydającego zgodę o zmianach w zakresie listy uczestników systemu, niezwłocz-

nie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni od dnia wystąpienia zmiany,

osoby dopuszczających się takich czynów będą podlegać sankcji karnej w postaci

grzywny do 500 000 zł. Tej samej karze podlegać będzie osoba, która dopuści się

wskazanego wyżej czynu, działając w imieniu lub na rzecz osoby fizycznej, osoby

prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.

54

Krzysztof MUCHA

56

57

Krzysztof KOLIŃSKI

ZADANIA OBRONNE REALIZOWANE W DZIAŁACH ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ...

Struktura organizacyjna Służby Celnej

Organizację Służby Celnej określa ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej

86

. W

myśl art. 9 ustawy organami Służby Celnej są:

‒ minister właściwy do spraw finansów publicznych,
‒ szef Służby Celnej,
‒ dyrektorzy izb celnych,
‒ naczelnicy urzędów celnych.
Minister finansów koordynuje i współdziała w kształtowaniu polityki państwa w zakresie

zadań Służby Celnej. Szef Służby Celnej podlega ministrowi finansów i wykonuje zadania
przy pomocy:

‒ naczelników urzędów celnych,
‒ dyrektorów izb celnych,
‒ komórek organizacyjnych w urzędzie obsługującym ministra.
Zewnętrzna struktura organizacyjna Służby Celnej została określona w zarządzeniu nr 28

Ministra Finansów z dnia 28 czerwca 2013 r. w sprawie nadania statutów izbom celnym i
urzędom celnym (Dz. Urz. MF poz. 19). Obejmuje ona izby celne oraz urzędy celne wraz z
oddziałami celnymi.

86

DzU nr 168, poz. 1323 ze zm.

Struktura organizacyjna Służby Celnej

Organizację Służby Celnej określa ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie

Celnej

3

. W myśl art. 9 ustawy organami Służby Celnej są:

– minister właściwy do spraw finansów publicznych,

– szef Służby Celnej,

– dyrektorzy izb celnych,

– naczelnicy urzędów celnych.

Minister finansów koordynuje i współdziała w kształtowaniu polityki państwa

w zakresie zadań Służby Celnej. Szef Służby Celnej podlega ministrowi finansów

i wykonuje zadania przy pomocy:

– naczelników urzędów celnych,

– dyrektorów izb celnych,

– komórek organizacyjnych w urzędzie obsługującym ministra.

Zewnętrzna struktura organizacyjna Służby Celnej została określona w zarzą-

dzeniu nr 28 Ministra Finansów z dnia 28 czerwca 2013 r. w sprawie nadania

statutów izbom celnym i urzędom celnym (Dz. Urz. MF poz. 19). Obejmuje ona

izby celne oraz urzędy celne wraz z oddziałami celnymi.

Według stanu z dnia 1 lipca 2013 r. struktura organizacyjna Służby Celnej

przedstawia się następująco:

– 16 izb celnych,

– 46 urzędów celnych,

– 151 oddziałów celnych, w tym 51 obsługujących przejścia graniczne.

Razem około 15 tysięcy funkcjonariuszy i pracowników.

3 DzU nr 168, poz. 1323 ze zm.

określone w szczegółowych przepisach zadania z obszaru obrotu papierami warto-

ściowymi oraz inicjuje politykę rządu dotyczącą rynku papierów wartościowych.

Dział finanse publiczne obejmuje sprawy realizacji dochodów i wydatków bu-

dżetu państwa, w tym m.in. za:

– realizację dochodów z podatków bezpośrednich, pośrednich oraz opłat;

– realizację przepisów dotyczących ceł;

– finansowanie jednostek realizujących zadania objęte budżetem państwa i fi-

nansowanie samorządu terytorialnego;

– dochodzenie należności Skarbu Państwa;

– prawo dewizowe;

– kontrolę skarbową;

– ceny.

Ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych podlegają generalny

inspektor Kontroli Skarbowej, szef Służby Celnej, dyrektorzy izb skarbowych

i naczelnicy urzędów skarbowych.

Struktura organizacyjna administracji podatkowej

W skład administracji podatkowej wchodzi 16 izb skarbowych oraz 400 urzę-

dów skarbowych, w tym 20 wyspecjalizowanych urzędów skarbowych ds. obsługi

dużych podatników, utworzonych przez ministra finansów od dnia 1 stycznia

2004 r., razem około 60 tysięcy pracowników. Administracja podatkowa w Polsce

składa się z dwóch zasadniczych części:

– terenowych organów administracji rządowej,

– organów jednostek samorządu terytorialnego.

58

59

Krzysztof KOLIŃSKI

ZADANIA OBRONNE REALIZOWANE W DZIAŁACH ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ...

W czasie wojny w celu zapewnienia sprawnego funkcjonowania resortu Mini-

sterstwo Finansów i podległe jednostki organizacyjne przejdą na etaty wojenne,

w resorcie wprowadzone zostaną wojenne reżimy pracy oraz inne niezbędne zmiany

organizacyjne, a także przedsięwzięcia wynikające z dostosowania do przepisów

stanu wojennego. W skrajnych sytuacjach funkcjonowanie niektórych jednostek

organizacyjnych będzie ograniczane, aż do zawieszenia ich działalności włącznie

i przejęcia ich kompetencji przez sąsiednie urzędy lub Ministerstwo Finansów.

W takich warunkach funkcjonowanie gospodarki państwa będzie bardzo utrud-

nione, a w wielu przypadkach znacznie ograniczone.

Przeciwdziałanie tym trudnościom i stworzenie możliwości skutecznego dzia-

łania państwa i gospodarki w warunkach wojny i na jej potrzeby wymaga poczy-

nienia licznych przygotowań natury organizacyjnej i systemowej. Jednakże nawet

najdoskonalsza organizacja i najsprawniejszy aparat zarządzania nie będzie mógł

spełnić swego zadania w sytuacji ogólnego niedostatku środków, w tym również

środków finansowych. Niezbędne środki finansowe i materiałowe muszą zabez-

pieczać nie tylko potrzeby gospodarki kraju, ale przede wszystkim zwiększone

potrzeby układu obronnego państwa.

Znacząca rola finansów we współczesnej wojnie wynika ze ścisłych związków

i współzależności między wymaganiami tej wojny a ekonomiką kraju. Finanso-

wanie współczesnej wojny wciągającej w swą orbitę całe społeczeństwo, wszystkie

jego siły, środki i dziedziny życia, i to w maksymalnym stopniu, wymaga nie tylko

olbrzymich kwot, ale również podporządkowania wymogom wojny całego systemu

gospodarczego, w tym finansowego. Wiąże się z tym wypracowanie systemu eko-

nomiczno-finansowego ułatwiającego w miarę łagodne i bezkonfliktowe przejście

na tory gospodarki wojennej z gospodarki pokojowej, bowiem od możliwości

i umiejętności szybkiego przestawienia gospodarki na potrzeby wojenne może

zależeć wynik poczynań obronnych.

Prowadzenie działań wojennych umożliwiają nagromadzone w czasie pokoju

zasoby materialne, a źródłem finansowania tych działań, szczególnie w ich począt-

kowej fazie, będzie wcześniej wytworzony dochód narodowy oraz zgromadzone

rezerwy. Podstawę do prowadzenia dłuższych działań wojennych będą stanowiły

jednak zewnętrzne źródła finansowania oraz bieżąco wypracowywany produkt

krajowy (narodowy).

Dlatego też podstawowym zadaniem polityki finansowej i systemu finansowego

w okresie wojny będzie uruchomienie nowych bądź dodatkowych ekonomicznych

i administracyjnych środków działania, które zapewniałyby mobilizację środków

finansowych celem pokrycia wzmożonych wydatków wojennych oraz utrzymania

względnej równowagi pieniężno-rynkowej.

Ministerstwo Finansów oraz podległe jednostki organizacyjne resortu (JOR)

stanowią istotne ogniwa pozamilitarnej części systemu obronnego RP.

Sprawną organizację funkcjonowania resortu w sytuacji zagrożenia bezpie-

czeństwa państwa i w czasie wojny gwarantuje proces planowania operacyjnego

realizowany na wszystkich szczeblach struktury organizacyjnej.

Struktura oraz zadania poszczególnych urzędów oraz komórek organizacyjnych

Ministerstwa Finansów mogą się zmieniać adekwatnie do istniejącego zagrożenia

– stanu kryzysu lub wojny.

W warunkach zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa w funk-

cjonowaniu resortu finansów w zasadzie nie będą wprowadzone nadzwyczajne

zmiany zarówno w strukturze, jak i zadaniach poszczególnych komórek i jednostek

organizacyjnych. Jednak w zależności od stopnia i rodzaju zagrożenia pewnym

zadaniom (w tym również dodatkowym) nadawany może być charakter prioryte-

towy, a realizacja innych zadań może być wstrzymana. Praca niektórych komórek

podległych jednostek organizacyjnych może być ograniczana, aż do zawieszenia

ich działalności.

W tym okresie będą realizowane zadania zawarte w tzw. ogólnym zestawie zadań

operacyjnych związane przede wszystkim z dostosowaniem funkcjonowania resortu

do warunków wynikających z aktualnie realizowanego scenariusza planistyczne-

go, podwyższaniem gotowości obronnej państwa, konieczności reagowania na

zaistnienie bezpośrednich zagrożeń dla zdrowia pracowników i funkcjonowania

siedziby urzędów. Ponadto komórki organizacyjne Ministerstwa będą realizować

zadania związane z koniecznością dostosowania funkcjonowania budżetu, finan-

sów publicznych i instytucji finansowych do nowych warunków spowodowanych

aktualnie występującym zewnętrznym zagrożeniem bezpieczeństwa państwa.

Na funkcjonowanie działów administracji rządowej, za które jest odpowiedzialny

minister finansów, bezpośredni wpływ mogą mieć także zagrożenia spowodowane

kryzysem w bezpośrednim otoczeniu Polski. Oprócz skutków ubocznych kryzysu,

zagrażających w szczególności stabilności gospodarczej państwa w warunkach

(możliwej w tych warunkach) ograniczonej wymiany handlowej z zagranicą, po-

jawić się mogą trudności w zapewnieniu obsługi budżetu państwa oraz zabezpie-

czeniu środków finansowych na zwiększone wydatki obronne, powstaną warunki

sprzyjające wzrostowi inflacji oraz przestępczości finansowej.

Funkcjonujące w resorcie finansów struktury zarządzania kryzysowego służby

celnej i administracji podatkowej wraz z Zespołem Zarządzania Kryzysowego

Ministerstwa Finansów – zgodnie z zasadą integracji reagowania obronnego

i zarządzania kryzysowego – będą płynnie przechodzić do kierowania działalnością

resortu finansów w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny.

60

61

Krzysztof KOLIŃSKI

ZADANIA OBRONNE REALIZOWANE W DZIAŁACH ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ...

rządowej z uwzględnieniem zaniechania przedsięwzięć, których kontynuowanie

stanie się niecelowe. Zwolnione środki finansowe zostaną przeznaczone na realizację

zadań gospodarczo-obronnych. Podejmie działania w celu przyspieszenia zakoń-

czenia lub zabezpieczenia przed zniszczeniem ważnych strategicznie inwestycji.

Uwzględni wstrzymanie kontaktów handlowych z państwami uznanymi za wrogie.

We współdziałaniu z jednostkami obrony cywilnej zabezpieczane będą pod-

stawowe potrzeby bytowe personelu JOR w zakresie produktów spożywczych,

artykułów przemysłowych „pierwszej potrzeby”, w tym środków higieny, a także

usług medycznych i komunikacyjnych. Stosownie do decyzji Rady Ministrów

zapewniony zostanie udział w uruchamianym systemie reglamentacji podsta-

wowych artykułów spożywczych paliw – a w razie konieczności – także innych

deficytowych towarów i usług.

Ministerstwo weźmie udział w realizacji przedsięwzięć zmierzających do zmini-

malizowania skutków działań zbrojnych, w szczególności zagrażających stabilności

gospodarki państwa (regionu), w przeciwdziałaniu utrudnieniom w funkcjonowa-

niu ważnych dla obronności działów administracji rządowej oraz infrastruktury

krytycznej w warunkach ograniczonej wymiany handlowej z zagranicą.

Minister finansów podejmie zadania z zakresu obsługi budżetu państwa, w tym

wprowadzenia uproszczonych procedur gromadzenia dochodów, obrotów i roz-

liczeń finansowych oraz księgowości i sprawozdawczości. Podjęte będą również

decyzje mające na celu przeciwdziałanie inflacji oraz wzrostowi przestępczości

finansowej. W miarę możliwości zdecentralizowane zostaną operatywne decyzje

w sferze finansów publicznych, umożliwiające szybkie i elastyczne dostosowanie

gospodarki finansowej do istniejących warunków. Podjęte będą wysiłki dla zabez-

pieczania wartości pieniężnych, rezerwy złota i metali szlachetnych.

Powyższe zadania mogą być realizowane równolegle w trybie nakazowym lub

stosownie do przygotowanych zestawów zadań ujętych w planach operacyjnych.

Sprawną realizację zadań operacyjnych zapewni wszechstronne współdziałanie

na wszystkich szczeblach organizacyjnych resortu.

Możliwe zagrożenia dla całości administracji rządowej trudno jednoznacznie

zdefiniować, gdyż np. w warunkach współczesnej wojny funkcjonowanie gospo-

darki państwa będzie bardzo utrudnione, a nawet ograniczone.

Biorąc pod uwagę gwałtowny wzrost rozmiarów wydatków wojennych, jako

główne założenie systemu ekonomiczno-finansowego przyjęto:

– stworzenie warunków maksymalnej koncentracji środków finansowych;

– oparcie systemu na prostych i wypróbowanych instrumentach działania;

– zapewnienie w miarę jednolitych rozwiązań i zasad dla wszystkich jednostek

gospodarczych.

W opracowaniach systemu finansowego zakłada się przejście z gospodarki

pokojowej na wojenną przy praktycznym wcielaniu zasady jak najmniejszych

zakłóceń z tego tytułu (harmonijnego przejścia z uniknięciem dezorganizacji)

z równoczesnym niezbędnym ograniczeniem aparatu finansowego, uproszczeniem

procedury gromadzenia dochodów, procedury obrotów i rozliczeń finansowych,

a także uproszczeniem księgowości i sprawozdawczości.

Jednocześnie, licząc się ze skutkami działań wojennych i spowodowanych nimi

zakłóceń przepływu informacji i łączności, zakłada się również, przy daleko po-

suniętej centralizacji środków, wprowadzenie zdecentralizowania podejmowania

operatywnych decyzji, umożliwiających szybkie i elastyczne dostosowanie działań

do istniejących warunków.

Działalności ministra finansów zostanie skoncentrowana, poprzez realizację

odpowiednich ustaw, na zabezpieczeniu w budżecie państwa środków finansowych

na wzmożone wydatki obronne, stymulowanie produkcji uznanej za priorytetową,

utrzymanie stabilności pieniądza oraz utrzymanie stabilności finansów publicznych.

Pośrednim celem będzie bieżące stymulowanie i nadzorowanie realizacji zadań

operacyjnych przez podległe jednostki organizacyjne: izby skarbowe, izby celne

i urzędy kontroli skarbowej.

Minister zapewni udział służby celnej we wzmacnianiu kontroli ruchu gra-

nicznego i ochrony granicy państwowej, wesprze (w sferze swojej właściwości)

zintensyfikowanie działań na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego,

zwalczania przestępczości zorganizowanej oraz utrzymania porządku. Dążyć będzie

do minimalizowania skutków ubocznych kryzysu, w szczególności zagrażających

stabilności gospodarki państwa.

W razie potrzeby podjęte będą bilateralne kontakty na szczeblu ministrów

finansów państw członków Unii Europejskiej w celu wypracowania propozycji

wspólnych działań minimalizujących skutki zaistniałego kryzysu.

Ministerstwo Finansów podejmować będzie planowe działania – odpowiednio

do swojej właściwości kompetencyjnej – w przyjęciu sił sojuszniczych. W tym

zakresie będzie m.in. udzielać informacji ułatwiających funkcjonowanie im na

terytorium państwa.

Minister Finansów – stosownie do swojej właściwości kompetencyjnej – weźmie

udział w zabezpieczeniu procesu przechodzenia gospodarki narodowej z działal-

ności pokojowej na wojenną, realizować będzie ewentualne zadania wynikające

z centralnego programu mobilizacji gospodarki. Uwzględni zmiany w realizacji

bieżących programów społeczno-gospodarczych i uruchomienia produkcji na po-

trzeby obronne, odpowiednio do decyzji właściwych organów władzy państwowej.

Stosownie do decyzji Rady Ministrów zweryfikuje budżety organów administracji

63

62

Krzysztof KOLIŃSKI

ZADANIA OBRONNE REALIZOWANE W DZIAŁACH ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ...

Stąd też należy się liczyć, iż w okresie zagrożenia bezpieczeństwa państwa

i w czasie wojny nasilą się negatywne zjawiska, m.in. takie jak:

– naruszanie prawa podatkowego i celnego do uzyskiwania nienależnych przy-

chodów (wyłudzenia i oszustwa podatkowe);

– przemyt i nielegalny obrót towarami akcyzowymi (wyroby spirytusowe i wi-

niarskie, papierosy, paliwa) oraz innymi towarami pozwalającymi na szybkie

osiągnięcie znacznego zysku;

– organizowanie gier hazardowych bez wymaganego zezwolenia;

– wyprzedaż papierów wartościowych spowodowana niepokojem wśród in-

westorów;

– błędne dyspozycje finansowe i decyzje inwestycyjne będące pochodną, z jednej

strony – braku racjonalnych przesłanek ich podejmowania (brak informacji,

brak prognoz), z drugiej – celową działalnością nastawioną na działalność

spekulacyjną;

– próby niszczenia list i rejestrów członków funduszy emerytalnych oraz wy-

prowadzania zgromadzonych środków finansowych poza terytorium kraju;

– „pranie brudnych pieniędzy” uzyskiwanych z przestępstwa lub z szarej strefy.

Uwarunkowania okresu kryzysu lub wojny znajdą swój wyraz w strukturze

i wielkości dochodów (wpływów) budżetu państwa. Równoczesny poważny wzrost

wydatków na obronę i bezpieczeństwo państwa, głównie wydatków na siły zbrojne,

zmusi do znalezienia innych, dodatkowych źródeł dochodów drogą zwiększenia

obciążeń ludności, zmniejszenia jej dochodów, zmian zasad redystrybucji środ-

ków, ograniczenia zakresu świadczeń socjalnych, a nawet przejęcia przez państwo

niektórych zasobów. Może zajść także konieczność dodatkowego zapożyczenia

się państwa, prawdopodobnie poprzez zwiększanie długu publicznego w drodze

emisji papierów wartościowych oraz zaciągania przez Skarb Państwa kredytów

i pożyczek zagranicznych. To z kolei spowoduje konieczność zmian w kierunkach

wydatków przez odpowiednie sterowanie strumieniem środków finansowych

pozostających w dyspozycji państwa.

Wpływ skutków zjawisk na funkcjonowanie rynku papierów wartościowych

będzie odczuwalny już w warunkach kryzysu spowodowanego terroryzmem lub

użyciem BMR, a tym bardziej podczas wojny. Wszelkie działania wojenne na

terenie kraju prawdopodobnie uniemożliwią funkcjonowanie rynku, nastąpi też

zawieszenie obrotu papierami wartościowymi.

Celem zapobieżenia skutkom powstałych dysproporcji między dochodami

i wydatkami budżetu państwa konieczne jest wprowadzenie scentralizowanych

zasad gospodarki finansowej i nadanie budżetowi państwa roli wiodącego planu

Zmiany w pierwszym obszarze będą miały na celu koncentrację środków na

potrzeby obronności przy zachowaniu podstawowych zasad samofinansowania

i samodzielności przedsiębiorstw. Koncentracja ta stworzy warunki dla koniecz-

nych przesunięć środków finansowych pomiędzy działami gospodarki narodowej.

Natomiast zmiany w drugim obszarze – obok zwiększonego wysiłku ludności

na rzecz obronności będą musiały pójść w kierunku zabezpieczenia gospodar-

ki narodowej przed zakłóceniami w równowadze rynkowej, przeciwdziałaniu

procesom inflacyjnym, jakie mogę ostro wystąpić w związku ze zwiększeniem

wydatków nieprodukcyjnych i ograniczeniem produkcji i usług rynkowych. Jest

rzeczą zrozumiałą, że posunięcia w tym ostatnim obszarze nie będę mogły ogra-

niczać się do operacji czysto fiskalnych. Niezbędne będzie – przy zamrożeniu

cen i płac – wprowadzenie systemu reglamentacyjnego, obowiązkowych dostaw

produktów rolnych itp.

Przedstawione ogólne założenia rozwiązań w zakresie systemu ekonomiczno-

-finansowego na czas wojny traktowane są jako przesłanki do stosowania różnych

metod mobilizacji środków finansowych, dokonywania za pomocą systemu finan-

sowego redystrybucji dochodu narodowego, tworzenia niezbędnego funduszu na

cele wojny itp.

Działania wojenne spowodują radykalne zmiany sytuacji gospodarczej, co

stworzy konieczność niezwłocznego dostosowania planu gospodarczego i bu-

dżetu do nowych zadań przy istniejących, ograniczonych w stosunku do okresu

pokojowego, siłach i środkach.

Wojna wpłynie na zmniejszenie akumulacji finansowej (pobór roczników do

wojska, zmiana profilu produkcji, konwersja przemysłu, ograniczenie eksportu

itp., a także zniszczenia wojenne, nie tylko potencjału produkcyjnego, ale również

wyrobów i źródeł surowców. Tym samym ulegną zmniejszeniu dochody budżetu

państwa.

Działania wojenne spowodują radykalne zmiany sytuacji gospodarczej, co

stworzy konieczność niezwłocznego dostosowania strategii gospodarczej i bu-

dżetu do nowych zadań przy istniejących, ograniczonych w stosunku do okresu

pokojowego, siłach i środkach.

Ocenia się, że system podatkowy już w czasie pokoju wymaga uszczelnienia.

Za największe zagrożenia dla szczelności systemu podatkowego uznano: stoso-

wanie cen transferowych, niedostateczną kapitalizację spółek prawa handlowego,

opodatkowanie dochodów uzyskanych w Polsce w tzw. rajach podatkowych, nie-

skuteczne opodatkowanie gier losowych, obchodzenie przepisów podatkowych,

uzyskiwanie przez podatników dochodów z nieujawnionych źródeł przychodów,

niskie i trudno egzekwowalne sankcje za naruszanie przepisów podatkowych.

65

ZADANIA OBRONNE REALIZOWANE W DZIAŁACH ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ...

Przedstawione rozważania dają tylko ogólny, być może trochę chaotyczny, obraz

zadań, które obecnie są przypisywane do realizacji dla wymienionych działów

administracji rządowej – zadań nie w pełni przewidywalnych i jednocześnie

podlegających ciągłej ewolucji.

finansowego dla swobodnego dokonywania niezbędnych manewrów gospodar-

czych zależnie od rozwoju sytuacji i zaistniałych warunków.

Ponieważ zmiany systemowe winny być wprowadzane metodą harmonijnego,

łagodnego przejścia, zakłada się, że od momentu wybuchu wojny (do końca roku

budżetowego) gospodarka budżetowa będzie się opierać na uchwalonym na okres

pokojowy budżecie dostosowanym do nowych warunków i potrzeb, w trybie ope-

ratywnych zmian budżetu, dokonywanych decyzjami organów administracyjnych,

w tym głównie Ministra Finansów.

Uchwalenie nowego budżetu przewiduje się dopiero na rok następny, już nie

na okres roczny, a odpowiednio krótszy, na podstawie planu gospodarczego na

tenże okres wojny. Budżet wojenny powinna cechować nie tylko zmiana kierunku

wydatków, ale również odpowiednio wysokie rezerwy umożliwiające elastyczność

w ukierunkowywaniu wydatków i manewrowość środkami.

Podsumowanie

W odniesieniu do systemu budżetowego państwa przyjmuje się jako podsta-

wową zasadę, że system ten nie powinien w sposób istotny różnić się od systemu

obowiązującego w czasie pokoju, a jego zmiany i dostosowania winny skutecznie

przyczynić się do sprawnego gromadzenia dochodów oraz prawidłowego dopływu

środków na niezbędne wydatki do wszystkich jednostek. Uproszczenia systemu

budżetowego (trybu uchwalania, wykonywania budżetu, jego zmian) przewiduje

się w granicach umożliwiających operatywne działanie w trudnych warunkach

wojennych, bieżące uwzględnianie zaistniałych sytuacji militarnych i gospodar-

czych, zachowując jednak wymogi zabezpieczające formalny tryb zarządzania

środkami finansowymi państwa.

System sprawozdawczości i informacji statystycznej dostosowany będzie do wy-

mogów przyjętych na okres wojny. Techniczna obsługa budżetu – jego ewidencja

i sprawozdawczość muszą ulec istotnym uproszczeniom, pozwalającym spełniać

zadania w trudnych warunkach wojennych, uszczuplonymi siłami, w zastępczych

miejscach pracy, z prymitywnym wyposażeniem biurowym.

Ponieważ w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa państwa lub wojny należy się

liczyć z dużą nieprzewidywalnością w zakresie funkcjonowania światowych rynków

finansowych, z którymi polski system finansowy tworzy naczynia połączone, to nie

jest możliwe wiarygodne zdefiniowanie problemów i zadań, jakie będą musiały być

podejmowane przez urzędy i instytucje wchodzące w skład działów administracji

rządowej: budżet, finanse publiczne, instytucje finansowe.

64

Krzysztof KOLIŃSKI

Dariusz KLUSKA

ORGANIZACJA I REALIZACJA ZADAŃ OBRONNYCH
PRZEZ PRZEDSIĘBIORCĘ ENERGETYCZNEGO
NA PRZYKŁADZIE TAURON WYTWARZANIE S.A.
W KATOWICACH

TAURON Polska Energia S.A. jest spółką dominującą w Grupie TAURON – jed-

nym z największych podmiotów gospodarczych w Polsce, dysponującym kapitałem

własnym w wysokości około 18 miliardów złotych oraz zatrudniającym ponad 26

tysięcy pracowników. Podstawową działalnością Grupy TAURON jest wydobycie

węgla, wytwarzanie, dystrybucja i sprzedaż energii elektrycznej oraz ciepła.

W skład Grupy TAURON wchodzą m.in.:

– TAURON Wydobycie S.A.– zajmujący się wydobyciem węgla kamiennego;

– TAURON Wytwarzanie S.A. – zajmujący się wytwarzaniem energii ze źródeł

konwencjonalnych i ze współspalania biomasy;

– TAURON Ekoenergia sp. z o.o. – zajmujący się wytwarzaniem energii elek-

trycznej ze źródeł odnawialnych;

– TAURON Dystrybucja S.A. – zajmujący się świadczeniem usług dystrybucji

energii elektrycznej;

– TAURON Sprzedaż sp. z o.o. – zajmujący się sprzedażą energii elektrycznej

do klientów detalicznych;

– TAURON Obsługa Klienta sp. z o.o. – zajmujący się obsługą klienta;

– TAURON Ciepło S.A. – zajmujący się wytwarzaniem, dystrybucją i sprzedażą

energii cieplnej.

Grupa TAURON dostarcza ponad 45 TWh energii elektrycznej rocznie do po-

nad 5,3 mln klientów końcowych, co sprawia, że jest największym dystrybutorem

i sprzedawcą energii elektrycznej w Polsce. Jest też drugim co do wielkości jej

producentem w kraju i największym dostawcą ciepła na Górnym Śląsku. Holding

kontroluje ok. 20 proc. polskich zasobów węgla kamiennego.

69

68

Dariusz KLUSKA

ORGANIZACJA I REALIZACJA ZADAŃ OBRONNYCH PRZEZ PRZEDSIĘBIORCĘ...

monitorowanie działalności Spółki w zakresie ochrony infrastruktury krytycznej

i zapewnienie wypełniania obowiązków wynikających z aktów prawnych regu-

lujących ten obszar. Do ważnych celów zalicza się między innymi: utrzymanie

kontaktu z właściwymi podmiotami w zakresie ochrony infrastruktury krytycznej,

zapewnienie ochrony fizycznej i technicznej Centrum Zarzadzania oraz elektrowni

wchodzących w skład TAURON Wytwarzanie S.A. podlegających obowiązkowej

ochronie, zapewnienie realizacji wymogów prawa w zakresie: ochrona informacji

prawnie chronionych, spraw obronnych oraz obrony cywilnej i infrastruktury

krytycznej, a także prowadzenie archiwum Spółki.

Jednym z kluczowych zagadnień realizowanych w spółce przez Departament

DGI jest realizacja zadań obronnych zgodnie z umową zawartą w 2008 r. pomię-

dzy ministrem gospodarki a Spółką na czas nieokreślony. Zgodnie z wymienioną

umową TAURON Wytwarzanie S.A. realizuje zadania na rzecz obronności

państwa (w rozumieniu ustawy), a w szczególności przedsięwzięcia w zakresie:

– mobilizacji gospodarki, obejmujące zespół działań związanych z przystosowa-

niem gospodarki do funkcjonowania w warunkach zewnętrznego zagrożenia

bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny;

– militaryzacji, obejmujące uzupełnienie potrzeb kadrowych i sprzętowych wy-

nikających ze struktury jednostki zmilitaryzowanej oraz inne przedsięwzięcia

w zakresie przygotowań organizacyjno-mobilizacyjnych, jeżeli na mocy od-

rębnych przepisów przedsiębiorca jest przewidziany do objęcia militaryzacją;

– planowania operacyjnego, obejmujące przedsięwzięcia planistyczne, dotyczące

w szczególności funkcjonowania przedsiębiorcy w warunkach zewnętrznego

zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny;

– szkolenia obronnego, obejmujące działania podejmowane w czasie pokoju,

mających na celu przygotowanie załogi do realizowania zadań obronnych;

– wynikającym z obowiązków państwa gospodarza, obejmujące przedsięwzięcia

związane z udzieleniem wsparcia przybywającym na terytorium Rzeczy-

pospolitej Polskiej wojskom sojuszniczym, w tym udostępnienie lokalnej

infrastruktury, realizację zabezpieczenia logistycznego oraz ochrony wojsk

i obiektów.

Ponadto wszystkie oddziały, tj. elektrownie, wchodzące w skład TAURON Wytwa-

rzanie S.A. zostały zakwalifikowane do obiektów kategorii II, szczególnie ważnych

dla bezpieczeństwa i obronności państwa, zgodnie z wykazem Rady Ministrów.

W ramach Departamentu Bezpieczeństwa Ochrony Informacji i Infrastruktury

Krytycznej TAURON Wytwarzanie S.A. realizacją zadań obronnych zajmuje się

siedmiu pracowników, w tym jeden w Centrum Zarządzania (CZ) jako koordynator

i po jednym delegowanym do każdej elektrowni w ramach Spółki.

TAURON Wytwarzanie S.A. jest drugim pod względem wielkości wytwórcą

energii elektrycznej w Polsce. W wyniku włączenia Elektrowni Stalowa Wola

w struktury Południowego Koncernu Energetycznego została powołana spółka

TAURON Wytwarzanie S.A. Włączenie Elektrowni Stalowa Wola do Południo-

wego Koncernu Energetycznego, skupiającego już w swych strukturach osiem

elektrowni, stanowi ważny krok do realizacji zapisów strategii korporacyjnej.

Celem połączenia tych spółek jest zintegrowanie podmiotów prowadzących

działalność wytwórczą, a w konsekwencji wykorzystanie efektów synergii i skali

działania w obszarze wytwarzania. Celem konsolidacji spółek jest także optymal-

ne wykorzystanie zasobów i kompetencji łączących się podmiotów w procesach

inwestowania zrównoważonego portfela wytwórczego, poprawy efektywności

operacyjnej aktywów wytwórczych i kosztowej obszaru.

Podstawową działalnością TAURON Wytwarzanie jest wytwarzanie energii

elektrycznej oraz wytwarzanie i zaopatrywanie klientów w parę wodną.

Spółka dysponuje 4671 MWe mocy elektrycznej zainstalowanej oraz 1496 MWt

mocy cieplnej osiągalnej.

W skład TAURON Wytwarzanie S.A. wchodzi obecnie sześć oddziałów, tj.

elektrowni:

– Jaworzno III,

– Łaziska,

– Łagisza,

– Siersza,

– Blachownia,

– Stalowa Wola.

Energetyka, jako strategiczny sektor dla bezpieczeństwa państwa, wywiera

znaczący wpływ na rozwój krajowej gospodarki, stymulując jej efektywne funk-

cjonowanie oraz tworząc racjonalne podstawy gospodarcze całego systemu pań-

stwowego. Przed krajową energetyką stoją ambitne wyzwania – rozwój sektora

winien bardziej konsekwentnie uwzględniać otoczenie prawno-polityczne (w sensie

polityki gospodarczej), uwarunkowania ekonomiki i ekologii, uwarunkowania

społeczne – przy pełnej realizacji zasad zrównoważonego rozwoju, zapewnienia

bezpieczeństwa energetycznego kraju i postępu cywilizacyjnego. W kompleksie

paliwowo-energetycznym należy także podjąć działania zmierzające do racjonalizacji

kosztów, co przy obecnej sile nabywczej polskiego społeczeństwa i spodziewanej

konkurencji międzynarodowej może się okazać istotnym czynnikiem rozwoju.

Na początku stycznia 2013 r. w ramach struktur TAURON Wytwarzanie S.A.

został utworzony Departament Bezpieczeństwa, Ochrony Informacji i Infra‑

struktury Krytycznej (DGI). Głównym celem tej komórki organizacyjnej jest

71

ORGANIZACJA I REALIZACJA ZADAŃ OBRONNYCH PRZEZ PRZEDSIĘBIORCĘ...

na dany rok kalendarzowy, a także prowadzenie pełnej sprawozdawczości

obejmującej to zagadnienie;

– sporządzenie i bieżąca aktualizacja planu szczególnej ochrony obiektu kate-

gorii II, ważnego dla bezpieczeństwa i obronności kraju.

– sporządzenie i bieżąca aktualizacja pełnej dokumentacji związanej z milita-

ryzacją w oddziale.

Tworzona dokumentacja z realizacji zadań obronnych zarówno w CZ, jak i w od-

działach Spółki jest bardzo obszerna i wymaga dużego nakładu pracy związanego

z weryfikacją i aktualizacją wszystkich dokumentów.

Oczywiście pracownicy zajmujący się z tematyką obronną często napotykają

utrudnienia w realizacji swoich zadań, będące najczęściej wynikiem zmian re-

strukturyzacyjnych, które są obecnie bardzo częste w przedsiębiorstwach. Do

takich utrudnień należy zaliczyć:

– częstą rotację pracowników, związaną z likwidacją lub tworzeniem nowych

komórek organizacyjnych w Spółce;

– stosunkowo częste zmiany obsady kadrowej na szczeblach średnich i wyższych;

– likwidację wewnętrznych służb ochrony w przedsiębiorstwie, które były za-

pleczem kadrowym dla jednostek zmilitaryzowanych w oddziałach.

Znaczące zmniejszenie załóg oddziałów, poprzez przeniesienie pracowników do

nowo tworzonych spółek, wyeliminowało możliwość zbudowania składu osobowego

jednostek zmilitaryzowanych z własnych sprawdzonych pracowników. Obecnie

wykaz osób przeznaczonych do jednostek zmilitaryzowanych tworzony jest przez

właściwe terytorialnie wojskowe komendy uzupełnień. Często w wykazach znaj-

dują się osoby, które nigdy nie miały nic wspólnego ze specyfiką przedsiębiorstwa

energetycznego, a zdarza się również, że objęte nim osoby nie mają pozytywnej

opinii, np. w miejscu zamieszkania. Taka sytuacja może budzić wątpliwości co do

właściwego składu osobowego jednostki zmilitaryzowanej. Departament DGI, re-

alizując zadania obronne, ściśle współpracuje z wieloma urzędami i podmiotami,

zgodnie z właściwością terytorialną i przedmiotową.

Najważniejszym partnerem przy realizacji zagadnień obronnych jest oczywiście

Ministerstwo Gospodarki, a w nim Departament Bezpieczeństwa Gospodarcze-

go. To właśnie z pracownikami tego Departamentu, którzy są odpowiedzialni za

poszczególne zagadnienia, przeprowadzanych jest najwięcej konsultacji i uzgod-

nień – najlepszym przykładem jest okres, kiedy w TAURON Wytwarzanie S.A.

był sporządzany nowy plan operacyjny funkcjonowania przedsiębiorstwa. Bardzo

ważne konsultowane tematy to ostatnie zmiany restrukturyzacyjne w całej grupie

TAURON, kiedy to z TAURON Wytwarzanie S.A. dwie elektrociepłownie: Katowice

i Bielsko Biała zostały przekazane do TAURON Ciepło, jako zakłady wytwórcze.

Zadania realizowane przez głównego specjalistę ds. obronnych w CZ TAU‑

RON Wytwarzanie S.A. obejmują:

– bieżące aktualizowanie danych zawartych w systemie kadrowym SAP HR

WOJSKO dającym pełną informację o pracownikach CZ w zakresie dotyczą-

cym spraw wojskowych (stosunek do służby wojskowej, stopień wojskowy,

przydział służbowy);

– sporządzanie i bieżącą aktualizację pełnej dokumentacji SSD w CZ, zgodnie

z obowiązującymi przepisami;

– akcję kurierską – sporządzenie i bieżącą aktualizację pełnej dokumentacji

kurierskiej dającą gwarancję pełnej realizacji akcji powiadamiania w przy-

padku zaistnienia takiej potrzeby;

– szkolenie obronne – planowanie i realizację szkolenia obronnego dla wszyst-

kich grup szkoleniowych w spółce, zgodnie z wytycznymi ministra gospodarki

na dany rok kalendarzowy, a także prowadzenie pełnej sprawozdawczości

obejmującej to zagadnienie;

– sporządzenie planu operacyjnego funkcjonowania przedsiębiorcy wraz z kar-

tami realizacji zadań operacyjnych dla wszystkich departamentów spółki i jej

oddziałów, czyli elektrowni, a także bieżące analizowanie całej dokumentacji

i jej aktualizowanie;

– na podstawie planów szczególnej ochrony obiektu wytworzonych w oddziałach

sporządzenie i bieżącą aktualizację zbiorczego „Planu szczególnej ochrony

TAURON Wytwarzanie S.A.”;

– przeprowadzanie, zgodnie z poleceniem służbowym wydanym przez dyrektora

DGI, corocznych przeglądów jakości realizacji zadań obronnych w sześciu

oddziałach.

Zadania realizowane przez pracowników DGI delegowanych do oddziałów

Spółki są następujące:

– bieżące aktualizowanie danych zawartych w systemie kadrowym SAP HR

WOJSKO dającym pełną informację o pracownikach oddziału – elektrowni

w zakresie dotyczącym spraw wojskowych (stosunek do służby wojskowej,

stopień wojskowy, przydział służbowy);

– sporządzanie i bieżąca aktualizacja pełnej dokumentacji SSD w oddziale –

elektrowni, zgodnie z obowiązującymi przepisami;

– akcja kurierska – sporządzenie i bieżąca aktualizacja pełnej dokumentacji

kurierskiej dająca gwarancję pełnej realizacji akcji powiadamiania w przy-

padku zaistnienia takiej potrzeby;

– szkolenie obronne – planowanie i realizacja szkolenia obronnego dla wybranych

grup szkoleniowych w oddziale, zgodnie z wytycznymi ministra gospodarki

70

Dariusz KLUSKA

72

Dariusz KLUSKA

Tomasz PAWNUK

ADMINISTRACJA NIEZESPOLONA I PRZEDSIĘBIORCY
A KIEROWANIE OBRONNOŚCIĄ WOJEWÓDZTWA

Wprowadzenie

System obrony państwa (SOP) tworzą wszystkie siły i środki przeznaczone do

realizacji zadań obronnych, odpowiednio do tych zadań zorganizowane, utrzy-

mywane i przygotowane.

SOP składa się z trzech podsystemów:

1. podsystemu kierowania obronnością państwa – utworzonego z organów

władzy i administracji publicznej wraz z obsługującymi urzędami i niezbędną

infrastrukturą oraz organów dowodzenia Sił Zbrojnych RP;

2. dwóch podsystemów wykonawczych:

– podsystemu militarnego – utworzonego z Sił Zbrojnych RP;

– podsystemu niemilitarnego – utworzonego ze struktur wykonawczych

administracji publicznej, przedsiębiorców oraz innych jednostek organi-

zacyjnych.

Podsystem kierowania obronnością państwa jest przeznaczony do zapewnienia

optymalnych warunków do sprawnego podejmowania decyzji oraz ciągłego

i trwałego koordynowania działań przez organy władzy i administracji publicznej

wszystkich szczebli oraz organy dowodzenia Sił Zbrojnych zarówno w czasie pokoju,

kryzysu, a przede wszystkim wojny. W myśl zapisów Konstytucji RP, Prezydent

i Rada Ministrów – jako organy sprawujące władzę wykonawczą – są naczelnymi

organami kierowania obronnością. Wykonawcami zadań w ramach kierowania

obroną państwa są właściwi ministrowie, kierownicy urzędów centralnych i innych

instytucji państwowych), wojewodowie i organy samorządu terytorialnego. Orga-

ny te kierują realizacją zadań przy pomocy właściwych urzędów o odpowiednio

przygotowanej strukturze, w oparciu o system stanowisk kierowania.

Pozytywnie należy również ocenić współpracę z urzędami wojewódzkimi czterech

województw, na terenie których znajdują się oddziały Spółki, tj. śląskiego, mało-

polskiego, opolskiego i podkarpackiego. Trzy największe oddziały – elektrownie

TAURON Wytwarzanie S.A. oraz siedziba Centrum Zarządzania znajdują się na

terenie województwa śląskiego i to właśnie ze Śląskim Urzędem Wojewódzkim

najwięcej jest obszarów współpracy. Dodatkowo główny specjalista ds. obronnych

w CZ TAURON Wytwarzanie S.A. od kilku lat systematycznie jest zapraszany na

szkolenia z tematyki realizacji zadań obronnych organizowanych przez wojewodę

i – jak sam ocenia – są to szkolenia bardzo wartościowe.

Departament DGI prowadzi również bieżącą współpracę z komendami woje-

wódzkimi Policji, komendami wojewódzkimi Państwowej Straży Pożarnej i wo-

jewódzkimi sztabami wojskowymi wymienionych czterech województw.

Pracownicy DGI oddelegowani do pracy w sześciu oddziałach prowadzą bieżącą

współpracę z właściwymi terytorialnie komendami miejskimi i powiatowymi Policji

oraz Państwowej Straży Pożarnej, wydziałami zarządzania kryzysowego urzędów

miejskich i wojskowymi komendami uzupełnień, które obsługują dany teren.

Właściwa realizacja zadań obronnych w tak dużej spółce energetycznej jak

TAURON Wytwarzanie S.A. wymaga sumienności, nakładu pracy ze strony pra-

cowników, chociażby po to, aby sporządzane dokumenty nie były tylko teoretyczną

prawdą, ale dokumentacją na bazie której skutecznie ochronimy i obronimy nasze

elektrownie w razie potrzeby, dając im możliwość bezpiecznej produkcji. Na co

dzień staramy się, aby to zrozumieli i zaakceptowali przełożeni na wszystkich

szczeblach w naszej firmie. Może nieskromnie teraz powiem, ale udaje nam się

to w dużym procencie.

Na zakończenie przypomnę słowa gen. Tadeusza Kościuszki, które wypowiedział

w obozie pod Połańcem w 1794 r.: ,,Nie ma żadnej różnicy między wojskowymi

i cywilami – wszyscy jesteśmy obrońcami ojczyzny”.

74

75

Tomasz PAWNUK

ADMINISTRACJA NIEZESPOLONA I PRZEDSIĘBIORCY...

– Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kar-

tograficznego;

– Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Sanitarny.

Organy te wykonują swoje zadania przy pomocy podległego im aparatu pomocni-

czego, który stanowią odpowiednio: komendy, inspektoraty, inspekcje, kuratorium

oświaty, urząd ochrony zabytków, wojewódzka stacja sanitarno-epidemiologiczna.

Organami niezespolonej administracji rządowej w województwie są terenowe

organy administracji rządowej podporządkowane właściwemu ministrowi lub

centralnemu organowi administracji rządowej oraz kierownicy państwowych

osób prawnych i kierownicy innych państwowych jednostek organizacyjnych

wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej mające swoją siedzibę

lub wykonujące swoje zadania na obszarze województwa.

W województwie zachodniopomorskim są to:

– szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie i sześciu wojskowych

komendantów uzupełnień (Szczecin, Stargard Szczeciński, Świnoujście, Ko-

szalin, Kołobrzeg, Szczecinek);

– dyrektor Izby Celnej w Szczecinie i dwóch naczelników urzędów celnych

(Szczecin, Koszalin);

– dyrektor Izby Skarbowej w Szczecinie, 20 naczelników urzędów skarbowych

(Szczecin, Koszalin, Gryfino, Myślibórz, Pyrzyce, Stargard Szczeciński,

Choszczno, Wałcz, Drawsko Pomorskie, Szczecinek, Goleniów, Kamień

Pomorski, Świnoujście, Gryfice, Kołobrzeg, Białogard) i dyrektor Urzędu

Kontroli Skarbowej w Szczecinie;

– dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie;

– dyrektor Okręgowego Urzędu Miar w Szczecinie i trech naczelników obwo-

dowych urzędów miar (Szczecin, Koszalin, Stargard Szczeciński);

– dyrektor Okręgowego Urzędu Probierczego w Poznaniu;

– dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie;

– dyrektorzy Urzędów Morskich w Szczecinie i w Słupsku;

– dyrektor Urzędu Statystycznego w Szczecinie;

– dyrektor Urzędu Żeglugi Śródlądowej w Szczecinie;

– Graniczny Lekarz Weterynarii w Szczecinie i powiatowi lekarze weterynarii

(Białogard, Choszczno, Drawsko Pomorskie, Gryfice, Gryfino, Goleniów, Ło-

bez, Myślibórz, Kamień Pomorski, Kołobrzeg, Koszalin, Pyrzyce, Szczecinek,

Sławno, Świdwin, Stargard Szczeciński, Wałcz, Szczecin, Świnoujście, Sławno);

– komendant Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku, pięciu ko-

mendantów placówek Straży Granicznej (Darłowo, Kołobrzeg, Rewal, Świ-

Pozamilitarne struktury obronne tworzą: administracja rządowa, samorząd te-

rytorialny oraz inne podmioty i instytucje państwowe, a także przedsiębiorcy,

na których nałożono obowiązek realizacji zadań na rzecz obronności państwa.

Podsystem ten realizuje zadania obejmujące: zapewnienie sprawnego i bezpiecz-

nego funkcjonowania państwa, zasilanie zasobami ludzkimi i materiałowymi Sił

Zbrojnych RP oraz jednostek organizacyjnych odpowiedzialnych za bezpieczeństwo

wewnętrzne państwa, a także zadania wynikające z obowiązków państwa gospo-

darza, zapewnienie ochrony i zabezpieczenie podstawowych potrzeb bytowych

ludności oraz tworzenie warunków do jej przetrwania.

System kierowania obronnością województwa

według obowiązujących aktów prawnych

Zgodnie z ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej

w województwie

1

wojewoda jest przedstawicielem Rady Ministrów w wojewódz-

twie. Wojewoda wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu wojewódzkiego

oraz organów rządowej administracji zespolonej w województwie.

Statut Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Szczecinie, wpro-

wadzony zarządzeniem nr 171/2012 wojewody zachodniopomorskiego z dnia

17 kwietnia 2012 r., określa, że w województwie zachodniopomorskim organami

rządowej administracji zespolonej są działający pod zwierzchnictwem wojewody

kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży:

– Zachodniopomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej;

– Zachodniopomorski Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie;

– Zachodniopomorski Kurator Oświaty;

– Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów

Rolno-spożywczych;

– Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny;

– Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa;

– Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska;

– Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej;

– Zachodniopomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii;

– Zachodniopomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków;

– Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego;

– Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor transportu Drogowego;

1 DzU nr 31, poz. 206 ze zm.

76

77

Tomasz PAWNUK

ADMINISTRACJA NIEZESPOLONA I PRZEDSIĘBIORCY...

– zapobiegania skutkom zagrożeń bezpieczeństwa narodowego, a także ich

usuwania;

– kierowania obroną państwa.

Przygotowanie systemu kierowania obejmuje planowanie, organizowanie i re-

alizowanie przedsięwzięć zapewniających organom wykonywanie zadań zwią-

zanych z kierowaniem bezpieczeństwem narodowym w czasie pokoju, w razie

wewnętrznego lub zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa narodowego, w tym

w razie wystąpienia działań terrorystycznych lub innych szczególnych zdarzeń,

a także w czasie wojny.

Przedsięwzięcia te obejmują:

– przygotowanie organów i obsługujących ich urzędów do funkcjonowania

w systemie kierowania;

– wykonywanie planów operacyjnych i programów obronnych;

– przygotowanie infrastruktury umożliwiającej funkcjonowanie systemu kie-

rowania.

Organy wykonują zadania związane z kierowaniem bezpieczeństwem naro-

dowym z wykorzystaniem stałych siedzib lub stanowisk kierowania. Stanowiska

kierowania obejmują główne i zapasowe stanowiska kierowania. Główne stanowiska

kierowania przygotowuje się w stałych siedzibach organów. Stosownie do potrzeb,

główne stanowiska kierowania przygotowuje się także w innych, niż stała siedzi-

ba organu, obiektach budowlanych będących w trwałym zarządzie tego organu

lub planowanych do przydzielenia temu organowi w ramach świadczeń na rzecz

obrony, zwanych zapasowymi miejscami pracy.

W województwie główne stanowiska kierowania przygotowuje się dla wojewody,

kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży działających pod zwierzchnictwem

wojewody oraz organów administracji niezespolonej, ustalonych przez ministrów

i wojewodę stosownie do kompetencji, organów wykonawczych samorządu tery-

torialnego (zarządu województwa, zarządu powiatu, wójta, burmistrza, prezydenta

miasta), a zapasowe stanowisko kierowania dla wojewody. Lokalizację głównego

stanowiska kierowania wojewody w zapasowym miejscu pracy uzgadnia się z mi-

nistrem właściwym do spraw wewnętrznych, a zapasowego stanowiska kierowania

wojewody z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i ministrem obrony

narodowej. Wojewoda zachodniopomorski dokonał takich uzgodnień.

Organy rządowej administracji zespolonej i niezespolonej w województwie

oraz organy samorządu terytorialnego, które przygotowują główne stanowiska

kierowania w zapasowym miejscu pracy, uzgadniają jego lokalizację z wojewodą.

W województwie zachodniopomorskim uzgodnień takich dokonali wszyscy kie-

rownicy zespolonych służb, inspekcji i straży, organy samorządu terytorialnego

noujście, Szczecin), komendant Pomorskiego Dywizjonu Straży Granicznej

w Świnoujściu;

– Okręgowi Inspektorzy Rybołówstwa Morskiego w Szczecinie i w Słupsku;

– Państwowi Graniczni Inspektorzy Sanitarni w Szczecinie i w Świnoujściu;

– Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie.

Zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku

obrony Rzeczypospolitej Polskiej kierowanie sprawami obronności w wojewódz-

twie należy do wojewody.

Wojewoda w ramach kierowania sprawami obronności:

– określa szczegółowe kierunki działania dla kierowników zespolonych służb,

inspekcji i straży, organów administracji niezespolonej oraz jednostek samo-

rządu terytorialnego w zakresie realizacji zadań obronnych;

– kieruje realizacją przedsięwzięć związanych z podwyższaniem gotowości

obronnej państwa wykonywanych przez marszałka województwa, starostów,

wójtów lub burmistrzów (prezydentów miast), przedsiębiorców oraz inne

jednostki organizacyjne i organizacje społeczne mające swoją siedzibę na

terenie województwa;

– koordynuje przedsięwzięcia niezbędne do zabezpieczenia mobilizacji jedno-

stek wojskowych i wykonywania świadczeń na rzecz obrony;

– kieruje realizacją przedsięwzięć związanych z przygotowaniem stanowisk

kierowania dla organów terenowych;

– organizuje wykorzystanie miejscowych sił i środków na potrzeby obronności

państwa i obszaru województwa, w tym ochrony ludności oraz dóbr mate-

rialnych i kultury przed środkami rażenia, jak również niesienia pomocy

poszkodowanym;

– kontroluje i ocenia wykonywanie zadań obronnych przez organy, podmioty,

jednostki organizacyjne i organizacje realizujące zadania obronne i mające

swoją siedzibę na terenie województwa;

– organizuje edukację społeczeństwa dotyczącą przygotowania obronnego oraz

prowadzi szkolenia i ćwiczenia obronne.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie przygo-

towania systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym

2

określa, że system

kierowania przygotowuje się w celu zapewnienia ciągłości podejmowania decyzji

i działań dla utrzymania bezpieczeństwa narodowego, w tym:

– monitorowania źródeł, rodzajów, kierunków i skali zagrożeń;

– zapobiegania powstawaniu zagrożeń bezpieczeństwa narodowego na teryto-

rium Rzeczypospolitej Polskiej oraz poza jej granicami;

2 DzU nr 98, poz. 978.

78

79

Tomasz PAWNUK

ADMINISTRACJA NIEZESPOLONA I PRZEDSIĘBIORCY...

Rola i zadania administracji niezespolonej

w systemie kierowania obronnością województwa

Zgodnie z ustawą o powszechnym obowiązku obrony RP kierowanie obron-

nością w województwie należy do wojewody. System kierowania obronnością

w województwie stanowią terenowe organy administracji publicznej:

– wojewoda,

– marszałek województwa,

– starostowie powiatów i prezydenci miast na prawach powiatu,

– wójtowie gmin, burmistrzowie i prezydenci miast,

– organy terenowej administracji niezespolonej,

– wraz z podległymi im urzędami i niezbędną infrastrukturą.

Każdy z wymienionych organów (oprócz terenowych organów administracji

niezespolonej) jest zobligowany na podstawie rozporządzenia w sprawie warunków

i trybu planowania i finansowania zadań wykonywanych w ramach przygotowań

obronnych państwa przez organy administracji rządowej i organy samorządu te-

rytorialnego do opracowania planu operacyjnego funkcjonowania odpowiednio:

– województwa,

– urzędu marszałkowskiego,

– powiatu,

– gminy lub miasta.

W planach operacyjnych znajdują się zadania, których wykonanie stanowi

o podwyższeniu gotowości obronnej, gminy, powiatu, województwa i w konse-

kwencji – państwa.

Wykonawcami zadań obronnych w województwie są kierownicy zespolonych

służb, inspekcji i straży działających pod zwierzchnictwem wojewody, zespolona

administracja powiatowa, organy terenowej administracji niezespolonej, kierow-

nicy podległych i nadzorowanych jednostek organizacyjnych, przedsiębiorcy, inne

jednostki organizacyjne i organizacje społeczne mające swoją siedzibę na obszarze

województwa. Zadania obronne i operacyjne wynikające z planów operacyjnych

funkcjonowania są im przekazywane w postaci wyciągów z tabel realizacji zadań

operacyjnych z odpowiednich planów operacyjnych. Zadania dla terenowych or-

ganów administracji niezespolonej są przekazywane w postaci wyciągów z tabeli

realizacji zadań operacyjnych z planów operacyjnych funkcjonowania działów

administracji rządowej lub centralnych organów administracji rządowej.

oraz niektóre organy rządowej administracji niezespolonej mające swoją siedzibę

na terenie województwa.

Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w spra-

wie gotowości obronnej państwa

3

ustalono następujące stany gotowości obronnej

państwa:

– stan stałej gotowości obronnej państwa,

– stan gotowości obronnej państwa czasu kryzysu,

– stan gotowości obronnej państwa czasu wojny.

W przypadku wprowadzania wyższych stanów gotowości obronnej państwa

realizuje się zadania przewidziane w Planie Reagowania Obronnego Rzeczypospo-

litej Polskiej.

W województwach zadania te ujęte są odpowiednio w sporządzanych zgodnie

z postanowieniami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2004 r.

w sprawie warunków i trybu planowania i finansowania zadań wykonywanych

w ramach przygotowań obronnych państwa przez organy administracji rządowej

i organy samorządu terytorialnego

4

„Planie Operacyjnym Funkcjonowania Wo-

jewództwa”, „Planie Operacyjnym Funkcjonowania Urzędu Marszałkowskiego”,

planach operacyjnych funkcjonowania powiatów i miast na prawach powiatów,

a także planach operacyjnych gmin i gmin o statusie miast.

W celu zapewnienia ciągłości przekazywania decyzji organów uprawnionych do

realizacji zadań ujętych w „Planie Reagowania…” tworzy się w stanie stałej goto-

wości obronnej państwa system stałych dyżurów. System ten tworzą odpowiednio:

– Prezes Rady Ministrów,

– ministrowie,

– wojewodowie.

Wojewoda tworzy system stałych dyżurów w województwie na potrzeby prze-

kazywania decyzji o uruchomieniu określonych zadań operacyjnych – marszał-

kowi województwa, starostom, wójtom, burmistrzom i prezydentom miast oraz

organom niezespolonej administracji rządowej, kierownikom zespolonych służb,

inspekcji i straży wojewódzkich, kierownikom podległych i nadzorowanych jedno-

stek organizacyjnych, przedsiębiorcom oraz innym jednostkom organizacyjnym

i organizacjom społecznym, wytypowanym do wykonania określonych zadań

obronnych, mających swoją siedzibę na terenie województwa.

3 DzU nr 219, poz. 2218.

4 DzU nr 152, poz. 1599 ze zm.

81

80

Tomasz PAWNUK

ADMINISTRACJA NIEZESPOLONA I PRZEDSIĘBIORCY...

– wobec przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym

– organy wskazane w rozporządzeniu w sprawie wykazu przedsiębiorców

o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym.

Zadania na rzecz obronności państwa są nakładane na przedsiębiorcę w drodze

decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ. Wykonanie tych zadań

następuje na podstawie umowy zawartej z przedsiębiorcą przez organ, który wydal

decyzję nakładającą obowiązek ich realizacji, i jest finansowane z budżetu pań-

stwa oraz planowane w części budżetowej organu będącego stroną umowy. Prace

związane z prowadzeniem przygotowań do realizacji zadań na rzecz obronności

i bezpieczeństwa wewnętrznego państwa, mające charakter planistyczny, są finan-

sowane ze środków własnych przedsiębiorcy.

Propozycje rozwiązań systemowych

W świetle powyższego oraz postanowień wynikających z aktów prawnych

obowiązujących w zakresie obronności wyłania się kilka problemów i niejasności.

Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie określa, że

organy rządowej administracji niezespolonej są podporządkowane właściwemu

ministrowi lub centralnemu organowi administracji rządowej, natomiast:

– ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP mówi, że wojewoda określa

szczegółowe kierunki działania m.in. dla organów administracji niezespolo-

nej w zakresie realizacji zadań obronnych, ale tylko na rzecz województwa;

– rozporządzenie o gotowości obronnej państwa stwierdza, że wojewoda prze-

kazuje decyzje organów uprawnionych do uruchamiania zadań operacyjnych

także organom niezespolonej administracji rządowej;

– rozporządzenie w sprawie przygotowania systemu kierowania, ustala że

lokalizację zapasowego miejsca pracy organy niezespolonej administracji

rządowej uzgadniają z właściwym wojewodą.

Ponadto należy pamiętać, że w strukturze terenowej administracji niezespolonej

występują organy, których zasięg działania obejmuje jedno lub kilka województw,

oraz organy, których zasięg działania ogranicza się do jednego lub kilku powiatów.

Tak jest np. z szefem Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, dyrektorem Izby Celnej,

dyrektorem Izby Skarbowej, dyrektorem Urzędu Kontroli Skarbowej, dyrektorem

Okręgowego Urzędu Miar, dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wod-

nej, dyrektorem Urzędu Statystycznego, dyrektorem Urzędu Żeglugi Śródlądowej,

Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, Komendantem Pomorskiego

Dywizjonu Straży Granicznej. Mają oni swoje siedziby w województwie zachod-

Zadania przedsiębiorców w systemie kierowania

obronnością województwa

Ustawa z dnia 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności

państwa realizowanych przez przedsiębiorców

5

określa, że organy administracji

rządowej organizują zadania na rzecz obronności państwa, realizowane przez

przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na terytorium Rzeczy-

pospolitej Polskiej oraz sprawują nadzór nad ich realizacją.

W rozumieniu tej ustawy do zadań na rzecz obronności państwa należą w szcze-

gólności przedsięwzięcia w zakresie:

– mobilizacji gospodarki, obejmujące zadania wybranych działów gospodar-

ki w zakresie zabezpieczenia potrzeb obronnych państwa oraz na rzecz Sił

Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i wojsk sojuszniczych w warunkach

zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny;

– militaryzacji, obejmującej uzupełnienie potrzeb kadrowych i sprzętowych

wynikających ze struktury jednostki zmilitaryzowanej oraz inne przedsię-

wzięcia w zakresie przygotowań organizacyjno – mobilizacyjnych, jeżeli

na mocy odrębnych przepisów przedsiębiorca jest przewidziany do objęcia

militaryzacją,

– planowania operacyjnego, obejmującego przedsięwzięcia planistyczne,

dotyczące w szczególności funkcjonowania przedsiębiorcy w warunkach

zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny,

– szkolenia obronnego, obejmujące działania podejmowane w czasie pokoju,

mające na celu przygotowanie załogi do realizowania zadań obronnych,

– wynikającym z obowiązków państwa gospodarza, obejmujące przedsięwzięcia

związane z udzieleniem wsparcia przebywającym na terytorium Rzeczy-

pospolitej Polskiej wojskom sojuszniczym, w tym udostępnienie lokalnej

infrastruktury, realizację zabezpieczenia logistycznego oraz ochrony wojsk

i obiektów.

Organem administracji rządowej właściwym do organizowania oraz sprawo-

wania nadzoru nad realizacją zadań na rzecz bronności państwa, wykonywanych

przez przedsiębiorcę jest:

– wobec spółek handlowych, w których Skarb Państwa posiada, co najmniej

50 proc. lub udziałów – minister wykonujący prawa z tytułu posiadania akcji

lub udziałów należących do Skarbu Państwa, w uzgodnieniu z ministrem

właściwym ze względu na przedmiot działania spółki;

– wobec pozostałych spółek właściwy terytorialnie wojewoda;

5 DzU nr 122, poz. 1320 ze zm.

83

ADMINISTRACJA NIEZESPOLONA I PRZEDSIĘBIORCY...

Rozwiązywane przyjęte w województwie

zachodniopomorskim

W celu zapewnienia właściwej współpracy w realizacji zadań obronnych

wojewoda zachodniopomorski zawarł stosowne porozumienia z niektórymi

organami rządowej administracji niezespolonej działającymi na obszarze woje-

wództwa zachodniopomorskiego, w tym z komendantem Morskiego Oddziału

Straży Granicznej w Gdańsku, szefem Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego

w Szczecinie i dyrektorem Urzędu Morskiego w Szczecinie i Słupsku.

Ponadto:

1. W celu uszczegółowienia zadań w zakresie przygotowania systemu kiero-

wania w województwie zachodniopomorskim wydane zostało zarządzenie

nr 411/09 wojewody zachodniopomorskiego z dnia 8 września 2009 r.

w sprawie stanowisk kierowania. Także kierownicy zespolonych służb,

inspekcji i straży działających pod zwierzchnictwem wojewody oraz orga-

ny wykonawcze samorządu terytorialnego w województwie wydały swoje

zarządzenia w sprawie przygotowania głównych stanowisk kierowania. Dla

wszystkich głównych stanowisk kierowania w województwie opracowano

dokumentację tych stanowisk zawierającą strukturę ich obsady osobowej,

zadania i obowiązki przypisane do stanowisk występujących w tej struk-

turze, logistyczne zabezpieczenie funkcjonowania tych stanowisk, ich

ochronę, przyjęty system obiegu informacji i łączności, a także sposób

przemieszczenia do zapasowego miejsca pracy.

2. Wojewoda zachodniopomorski wydał zarządzenie nr 688/2013 z dnia

6 listopada 2013 r. w sprawie organizacji i funkcjonowania na obszarze

województwa zachodniopomorskiego systemu stałych dyżurów tworzonego

na potrzeby podwyższania lub obniżania gotowości obronnej państwa,

w którym określił m.in. kto wchodzi w skład tego systemu oraz sposób

obiegu informacji w systemie. Na podstawie ww. zarządzenia wszystkie

organy wchodzące w skład systemu wydały swoje zarządzenia w sprawie

organizacji stałego dyżuru i opracowały dokumentację stałego dyżuru

według wzoru zawartego w zarządzeniu wojewody zachodniopomorskiego

nr 688/2013.

Powyższe rozwiązania nie w pełni jednak umożliwiają właściwe współdzia-

łanie i realizację zadań obronnych w relacji województwo a administracja

niezespolona. Przykładem jest sytuacja, gdy powiatowy lekarz weterynarii

działający na obszarze powiatu stanowi administrację niezespoloną. Oznacza

to, że zadania obronne winien on otrzymywać ze szczebla centralnego. Treści

niopomorskim, a ich terytorialny zakres działania dotyczy całego województwa

zachodniopomorskiego. Drugą grupę stanowią organy mające swoją siedzibę

w województwie, których terytorialny zasięg działania dotyczy części wojewódz-

twa, a najczęściej kilku lub nawet jednego powiatu. Są to wojskowi komendanci

uzupełnień, naczelnicy urzędów celnych, naczelnicy urzędów skarbowych, na-

czelnicy obwodowych urzędów miar, dyrektor Urzędu Morskiego w Szczecinie,

graniczni i powiatowi lekarze weterynarii, komendanci placówek Straży Gra-

nicznej, Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w Szczecinie, państwowi

graniczni inspektorzy sanitarni. Trzecia grupa to organy mające swoją siedzibę

poza granicami województwa, lecz terytorialnym zasięgiem swojego działania

obejmujący część lub całość obszaru województwa. Są to: dyrektor Okręgowego

Urzędu Górniczego w Krakowie, dyrektor Okręgowego Urzędu Probierczego

w Poznaniu, dyrektor Urzędu Morskiego w Słupsku, Okręgowy Inspektor Rybo-

łówstwa Morskiego w Słupsku.

Dlatego też pomiędzy organami kierowania obronnością województwa a tere-

nowymi organami administracji niezespolonej winny być zawierane porozumienia

o współpracy i wzajemnej realizacji zadań obronnych. Dotyczy to w szczególno-

ści uzgodnienia sposobu wykonania tych zadań operacyjnych, które występują

w planach operacyjnych funkcjonowania odpowiednio: województwa, urzędu

marszałkowskiego, powiatu lub gminy, a w wykonaniu których uczestniczą tere-

nowe organy administracji niezespolonej. Pociąga to za sobą także konieczność

uzgodnienia zasad przekazywania tych zadań do realizacji w systemie stałych

dyżurów oraz składania meldunków o ich wykonaniu. Sprawy te są unormowane

w rozporządzeniu w sprawie warunków i trybu planowania i finansowania zadań

wykonywanych w ramach przygotowań obronnych państwa przez organy admi-

nistracji rządowej i organy samorządu terytorialnego, które stanowi, że w przy-

padku gdy wykonanie zadania operacyjnego wymaga współdziałania ministrów

z wojewodami, to podmiot wiodący i podmioty współuczestniczące w realizacji

tego zadania są określone w Planie Reagowania Obronnego RP. Obowiązkiem

podmiotu wiodącego jest uzgodnić procedury współdziałania z podmiotami

współuczestniczącymi w realizacji określonego zadania operacyjnego.

Na chwilę obecną nie stwierdzamy potrzeby wprowadzania zmian w rozwiązaniach

systemowych dotyczących relacji pomiędzy systemem kierowania obronnością

w województwie a przedsiębiorcami wykonującymi zadania obronne.

82

Tomasz PAWNUK

84

Tomasz PAWNUK

Zbigniew DREGER

Wiesław MARSZAŁ

WSPÓŁDZIAŁANIE WOJEWODY
Z ORGANAMI ADMINISTRACJI NIEZESPOLONEJ
W STANIE STAŁEJ I PODWYŻSZONEJ
GOTOWOŚCI OBRONNEJ PAŃSTWA
W RAMACH SYSTEMU KIEROWANIA
BEZPIECZEŃSTWEM NARODOWYM

Organizacja systemu bezpieczeństwa narodowego

Państwo jak każda złożona struktura społeczna kieruje się określonymi celami,

które stanowią o istocie jego istnienia jako określonej wspólnoty ludzi, zajmującej

pewien obszar terytorialny i akceptującej – usankcjonowany prawem i normami

społecznymi – zbiór wartości. Realizacja celów państwa w dziedzinie bezpieczeń-

stwa narodowego zależy od jego organizacji, od systemu prawnego obowiązują-

cego w państwie, od zorganizowania aparatu zarządzającego państwem, potrzeb

społecznych w dziedzinie bezpieczeństwa, a także właściwego zrozumienia istoty

bezpieczeństwa narodowego oraz funkcji i zadań organów administracji.

Dla wypełnienia misji tworzenia bezpieczeństwa narodowego (aspekt funkcjo-

nalny) konieczne są odpowiednie instytucje i struktury bezpieczeństwa (aspekt

strukturalny), czyli systembezpieczeństwa narodowego. System ten – zgodnie ze

Strategią bezpieczeństwa narodowego RP – składa się z podsystemu kierowania

i podsystemów wykonawczych.

Podsystem kierowania tworzą organy władzy publicznej i kierownicy jednostek

organizacyjnych, które wykonują zadania związane z bezpieczeństwem narodo-

wym oraz organy dowodzenia Sił Zbrojnych RP. Głównym zadaniem podsystemu

kierowania jest zapewnienie ciągłości podejmowania decyzji i działań w celu

utrzymania bezpieczeństwa narodowego. Podsystem kierowania bezpieczeństwem

narodowym realizuje ponadto przedsięwzięcia związane z monitorowaniem źró-

otrzymanych zadań nie są znane wojewodzie. Wojewódzki lekarz weterynarii,

jako jednostka administracji zespolonej województwa, zadania obronne z kolei

otrzymuje od wojewody.

86

87

Zbigniew DREGER, Wiesław MARSZAŁ

WSPÓŁDZIAŁANIE WOJEWODY Z ORGANAMI ADMINISTRACJI NIEZESPOLONEJ...

władzy (w tym dyplomacji), morale narodowe, kultura i dziedzictwo narodowe,

strategie i polityki władz państwa, prawo państwowe, nauka i edukacja.

Jak wynika z przedstawionych powyżej rozważań oraz z definicji bezpieczeństwa

narodowego, tworzenie i utrzymanie jego systemu odnosi się do odpowiednie-

go organizowania, a szczególnie do zbioru wielu czynników, w tym czynników

organizacyjnych, które mają wieloraki charakter. Z jednej strony wiążą się one

z organizacją państwa jako całości, strukturą organów władzy i administracji

(i aparatu wykonawczego), sfery rynkowej oraz sektora pozarządowego. Z drugiej

strony są zwiazane z postrzeganiem organizacji w sensie czynnościowym, a więc

działaniem organizacyjnym – organizowaniem.

Zgodnie z zapisami Strategii bezpieczeństwa narodowego: „System bezpieczeństwa

narodowego RP, jako w pełni zintegrowana spójna i uporządkowana całość, musi

być zorganizowany i wyposażony w sposób gwarantujący jego szybkie i sprawne

działanie w każdych warunkach oraz w reakcji na wszelkiego typu zagrożenia

i kryzysy”. Mając to na uwadze zasadniczym i wspólnym celem organów tworzących

struktury państwa jest przygotowanie oraz utrzymanie na odpowiednim poziomie

niezbędnego potencjału obronnego w warunkach pokoju, a także jego najlepsze

wykorzystanie w sytuacji zagrożenia zewnętrznego i w czasie wojny.

Sytuacje związane z zapewnieniem bezpieczeństwa będą polegać na jednocze-

snym wypełnianiu zadań przez wiele podmiotów, a zatem będą wymagały także

współdziałania w „relacji poziomej” między podmiotami szczebla gminnego,

powiatowego, wojewódzkiego czy centralnego, realizującymi zadania z zakresu

bezpieczeństwa narodowego.

Działając na rzecz bezpieczeństwa, terenowe organy administracji publicznej

prowadzą działalność planistyczną, organizacyjną i wykonawczą. Wiodącą rolę

w tym względzie pełnią wojewodowie, którzy kierują działaniami na rzecz bez-

pieczeństwa narodowego oraz zapewniają współdziałanie wszystkich jednostek

organizacyjnych administracji rządowej i samorządowej, administracji zespolonej,

niezespolonej oraz przedsiębiorców.

Zaangażowany udział wymienionych podmiotów w działaniach na rzecz bez-

pieczeństwa na poziomie województwa stanowi o skuteczności systemu bezpie-

czeństwa oraz zapewnia możliwość sprawnego działania podmiotów ratowniczych,

a także zarządzania kryzysowego i właściwego reagowania w sytuacjach zagrożeń.

deł, rodzajów, kierunków i skali zagrożeń; zapobieganiem powstawaniu zagrożeń

bezpieczeństwa narodowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz poza

jej granicami, zapobieganiem skutkom tych zagrożeń oraz ich usuwaniem, a także

kierowaniem obronnością.

Podsystemy wykonawcze tworzą siły i środki pozostające we właściwościach

ministrów kierujących działami administracji rządowej, centralnych organów

administracji rządowej, wojewodów, organów samorządu terytorialnego oraz

innych podmiotów odpowiedzialnych za realizację ustawowo określonych zadań

w zakresie bezpieczeństwa narodowego. Podstawowym zadaniem podsystemów

wykonawczych jest wczesne rozpoznawanie wyzwań i zapobieganie zagrożeniom

bezpieczeństwa narodowego, a w razie ich wystąpienia – przeciwdziałanie negatyw-

nym następstwom. Równie istotnym zadaniem jest zwiększanie potencjału państwa

i jego zdolności do zabezpieczenia realizacji interesów narodowych. Efektywność

podejmowanych wysiłków ma zapewnić harmonijne i sprawne współdziałanie

wszystkich instytucji państwowych, a także podmiotów prywatnych istotnych dla

bezpieczeństwa kraju

1

.

Podstawą struktury (systemu) bezpieczeństwa narodowego, ale też nie jedyną,

jest jego cywilna i wojskowa organizacja ochrony i obrony narodowej. Wynika to

z fakty, że jako „element bezpieczeństwa narodowego – stanowi skoordynowany

wewnętrznie zbiór elementów nadrzędnego podsystemu kierowania oraz szcze-

gółowych, funkcjonalnych podsystemów wykonawczych, określany relacjami

współdziałania i substytucji, służący ochronie i obronie żywotnych interesów

bezpieczeństwa narodowego – bezpieczeństwa państwa jako instytucji politycznej

oraz bezpieczeństwa społecznego”.

Dlatego też zapewnienie bezpieczeństwa narodowego będzie związane z uży-

ciem wielu rodzajów narzędzi, podległych administracji publicznej (rządowej,

samorządowej), stanowiących własność podmiotów rynkowych, organizacji

pozarządowych, a także poszczególnych obywateli. Działania te są realizowane

przy użyciu wielu narzędzi

2

, do których można zaliczyć: organy władzy publicz-

nej, organy dyplomatyczne i konsularne, siły zbrojne, gospodarkę, straże, służby,

inspekcje, organizacje pozarządowe, technologię oraz obiekty i ośrodki kultury.

Do drugiej grupy należą: organizacja państwa i społeczeństwa, kultura i jakość

1 Strategia bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2007, http://www.bbn.gov.pl.

2 W literaturze często wymienia się środki i narzędzia bezpieczeństwa narodowego. W. Kitler do narzędzi

bezpieczeństwa narodowego zalicza m.in. organy władzy wykonawczej: Prezydenta RP, Radę Ministrów

i premiera; ministrów kierujących określonymi działami administracji rządowej, jednostki organizacyj-

ne podległe lub nadzorowane przez premiera, ministrów, kierowników urzędów centralnych, wojewo-

dów oraz organy samorządu terytorialnego. Wymieniony zbiór narzędzi bezpieczeństwa narodowego

określa jako grupę narzędzi o charakterze materialno-energetycznym, a więc tworów organizacyjnych

i ludzi, którym powierzono realizacje zadań w dziedzinie bezpieczeństwa narodowego.

88

89

Zbigniew DREGER, Wiesław MARSZAŁ

WSPÓŁDZIAŁANIE WOJEWODY Z ORGANAMI ADMINISTRACJI NIEZESPOLONEJ...

Podstawy prawne współdziałania administracji

centralnej – organów administracji niezespolonej

z wojewodą

Istotnym składnikiem administracji centralnej są ministrowie. Pozycja prawna

ministra kształtowana jest w pierwszym rzędzie przez ustawę zasadniczą, a także

ustawę z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów

4

, tudzież ustawę z dnia 4 wrze-

śnia 1997 r. o działach administracji rządowej

5

. Zgodnie z tą ostatnią minister kie-

rujący określonym działem wykonuje określone w odrębnych przepisach zadania

z dziedziny obronności i ochrony bezpieczeństwa państwa oraz współdziała, na

zasadach i w trybie określonym w odrębnych przepisach oraz w zakresie wyni-

kającym z potrzeb danego działu, z innymi członkami Rady Ministrów, innymi

organami administracji rządowej i państwowymi jednostkami organizacyjnymi,

organami samorządu terytorialnego, jak również z organami samorządu go-

spodarczego, zawodowego, związków zawodowych i organizacji pracowników

i przedstawicielstw środowisk zawodowych i twórczych.

Z kolei ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów ustala zakres

i zasady działania ministrów (także w odniesieniu do kierowania obronnością),

a mianowicie Prezes Rady Ministrów, określając szczegółowy zakres działania,

w wypadku ministra kierującego określonym działem administracji rządowej

(art. 33 ust. la) wskazuje, z uwzględnieniem przepisów o działach administracji

rządowej, dział lub działy, którymi kieruje minister. Wyżej wymieniona ustawa

stanowi także, iż minister:

– kieruje, nadzoruje i kontroluje działalność podporządkowanych organów,

urzędów i jednostek (art. 34 ust. l);

– nadzoruje i kontroluje działalność organów i jednostek, w stosunku do któ-

rych uzyskał uprawnienia nadzorcze na podstawie przepisów ustawowych

na zasadach określonych w tych przepisach (art. 34 ust. 2);

– w celu dostosowania do polityki ustalonej przez Radę Ministrów zasad

i kierunków działania podległych lub nadzorowanych centralnych organów

administracji rządowej, innych urzędów lub jednostek organizacyjnych

niemających osobowości prawnej, może wydawać kierownikom urzędów

centralnych oraz kierownikom innych urzędów i jednostek organizacyjnych

wiążące ich wytyczne i polecenia (art. 34a ust. 1);

– ustala, w drodze zarządzenia, regulamin organizacyjny ministerstwa określa-

jący zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych ministerstwa oraz,

4 t.j. DzU z 2012 r., poz. 392.

5 t.j. DzU z 2013r., poz. 743.

Współdziałanie administracji publicznej

na terenie województwa – wzajemne zależności

między kompetencjami i zadaniami

W całokształcie problematyki bezpieczeństwa, jak stwierdza Waldemar Kitler

3

,

występują dwie zasadnicze grupy kompetencji organów administracji publicznej:

pierwsza z nich zasadza się na stosowaniu reguły w myśl, której reakcja na za-

grożenia bezpieczeństwa, rozpoczyna się na szczeblu podstawowym – gminy, by

w miarę narastania skali zagrożenia stawać się domeną władz wyższego szczebla

(powiatu, województwa lub władz centralnych). W większości sytuacji kryzyso-

wych działanie władz lokalnych w tym zakresie stanowi domenę ich samodzielnej

aktywności, bez zaangażowania władz centralnych. W tych okolicznościach obo-

wiązuje zasada stosowania kompetencji w działaniu „od dołu do góry”. Wiodącą

rolę w zakresie zarządzania spełnia administracja podstawowa, zaś administracja

wyższego szczebla spełnia funkcje koordynacyjne. Druga grupa kompetencji wiąże

się z odmiennym (odwrotnym) zastosowaniem kompetencji i toku postępowania.

Dotyczy ona sytuacji, zdarzeń i okoliczności, które narzucają potrzebę działania

władz centralnych lub ich delegatur krajowych, z inicjatywy władz centralnych

i zgodnie z ustalanymi przez nie procedurami. Zapobieganie i przeciwdziałanie

agresji zbrojnej, zagrożeniom gospodarczym, poważnym zakłóceniom porządku

publicznego, działaniom terrorystycznym, masowym migracjom, naruszeniom

suwerenności politycznej państwa, korupcji, przestępstwom gospodarczym,

zagrożeniom porządku konstytucyjnego i innym sytuacjom o podobnej randze

wymaga spełnienia dominującej roli przez naczelne i centralne organy admini-

stracji rządowej.

Biorąc pod uwagę złożoność zagrożeń, wielowymiarowy i asymetryczny ich

charakter, a także ze względu na ich skutki, działań administracji publicznej nie

da się tak łatwo uporządkować według powyższych schematów, a zawłaszcza

w relacji „góra–dół”. Sytuacje związane z bezpieczeństwem narodowym będą

polegać na jednoczesnym wypełnianiu zadań przez wiele podmiotów, a zatem

będą wymagały także współdziałania w „relacji poziomej” – między podmiotami

szczebla gminnego, powiatowego czy centralnego, realizującymi zadania z zakresu

bezpieczeństwa narodowego.

3 Współdziałanie administracji wojskowej i  cywilnej w  zakresie bezpieczeństwa narodowego, „Zeszyt

TWO”, Warszawa 2008.

90

91

Zbigniew DREGER, Wiesław MARSZAŁ

WSPÓŁDZIAŁANIE WOJEWODY Z ORGANAMI ADMINISTRACJI NIEZESPOLONEJ...

go. O wydanych poleceniach wojewoda niezwłocznie informuje właściwego

ministra (art. 25 ust. 1);

– jako zwierzchnik rządowej administracji zespolonej w województwie (art. 51)

kieruje nią i koordynuje jej działalność, zapewnia warunki skutecznego jej

działania oraz ponosi odpowiedzialność za rezultaty jej działania;

– wykonuje zadania przy pomocy wicewojewody albo I i II wicewojewody (art. 7

ust. 1), urzędu wojewódzkiego, organów rządowej administracji zespolonej

w województwie oraz dyrektora generalnego urzędu wojewódzkiego, który

zapewnia jego prawidłowe funkcjonowanie (art. 13).

Natomiast ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa

8

wska-

zuje między innymi, że samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze

wojewódzkim określone ustawami, w szczególności w zakresie obronności oraz

bezpieczeństwa publicznego (art. 14 ust. 1).

Obowiązki wojewody precyzyjnie określono w ustawie z dnia 29 sierpnia 2002 r.

o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sil Zbrojnych

i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej.

Z mocy przepisów tejże ustawy wojewoda w czasie stanu wojennego kieruje

realizacją zadań obronnych i obroną cywilną na terenie województwa oraz ko-

ordynuje i kontroluje działalność organów władzy publicznej działających na

terenie województwa. W zakresie działań, o których mowa w ust. 2, wojewodzie

są podporządkowane wszystkie jednostki organizacyjne administracji rządowej

i samorządowej działające na obszarze województwa oraz inne siły i środki wydzie-

lone do jego dyspozycji i skierowane do wykonywania zadań związanych z obroną

państwa i województwa, a także związanych z obroną cywilną.

W art. 4 ust. l ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym

9

,

ustawodawca ustalił, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne

o charakterze ponadgminnym, między innymi w zakresie obronności (pkt 20).

Ponadto w tejże ustawie stwierdza się, że organem powiatu jest między innymi

zarząd powiatu (art. 8 ust. 2), który jest organem wykonawczym powiatu (art. 26

ust. l). Przytoczona ustawa (art. 33b) stanowi, że powiatową administrację zespo-

loną stanowią między innymi: starostwo powiatowe oraz jednostki organizacyjne

stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i stra-

ży. Obowiązki starosty określone w wyżej wymienionej ustawie sprowadzają się

w szczególności do tego, że starosta, sprawując między innymi zwierzchnictwo

w stosunku do powiatowych służb, inspekcji i straży, w sytuacjach szczególnych

kieruje wspólnymi działaniami tych jednostek (art. 35 ust. 3).

8 t.j. DzU z 2013 r., poz. 596.

9 t.j. DzU z 2013 r., poz. 595.

o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jednostek organizacyjnych

podległych i nadzorowanych przez ministra (art. 39 ust. 6).

Minister Obrony Narodowej – jako naczelny organ administracji państwowej

w dziedzinie obronności – kieruje resortem obrony narodowej, w tym w szcze-

gólności całokształtem działalności Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz

przygotowuje projekty stosownych decyzji państwowych w dziedzinie obronności,

a także koordynuje i sprawuje – z ramienia Rady Ministrów – ogólny nadzór nad

realizacją decyzji rządowych przez pozostałe ogniwa struktury państwowej.

Równie precyzyjnie określono w ustawie z dnia 22 sierpnia 2002 r. o stanie wo-

jennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego

podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej

6

zadania ministra

obrony narodowej w zakresie kierowania – w czasie stanu wojennego koordynuje

on m.in. realizacją zadań organów administracji rządowej i jednostek samorządu

terytorialnego wynikających z zadań dotyczących obrony państwa (art. 12).

Wojewoda, jako przedstawiciel Rady Ministrów w województwie, na podstawie

ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w woje-

wództwie

7

, zapewnia współdziałanie wszystkich jednostek administracji rządowej

i samorządowej działającej w województwie i kieruje ich działalnością w zakresie

zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska,

bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw oby-

watelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym

zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków, na zasadach określonych

w odrębnych ustawach.

Wojewoda ma do dyspozycji wszystkie organy administracji rządowej działa-

jące w województwie, a w sytuacjach nadzwyczajnych, o których mowa powyżej,

również organy samorządu terytorialnego. O wydanych poleceniach wojewoda

niezwłocznie informuje właściwego ministra.

W ustawie o wojewodzie i administracji rządowej w województwie ustalono

obszar odpowiedzialności wojewody, sprowadzający się do tego, że:

– jako przedstawiciel Rady Ministrów odpowiada za wykonywanie polityki

Rady Ministrów w województwie, a w szczególności (art. 22 pkt 4) wyko-

nuje i koordynuje zadania w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa,

wynikające z odrębnych ustaw;

– może wydawać polecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rzą-

dowej działające w województwie, a w sytuacjach nadzwyczajnych, o których

mowa w art. 22 pkt 2, obowiązujące również organy samorządu terytorialne-

6 DzU nr 156, poz. 1301 ze zm.

7 DzU nr 31, poz. 206 ze zm.

93

92

Zbigniew DREGER, Wiesław MARSZAŁ

WSPÓŁDZIAŁANIE WOJEWODY Z ORGANAMI ADMINISTRACJI NIEZESPOLONEJ...

mi i zakażeniami oraz wykonywania innych zadań w warunkach zewnętrznego

zagrożenia bezpieczeństwa państwa i wojny.

Na potrzeby alarmowania tworzy się system stałych dyżurów, który służy za-

pewnieniu ciągłości przekazywania decyzji związanych z uruchamianiem realizacji

zadań ujętych w Planie Reagowania Obronnego Rzeczypospolitej Polskiej ministrom,

przewodniczącym komitetów, którzy wchodzą w skład Rady Ministrów, central-

nym organom administracji rządowej, kierownikom podległych i nadzorowanych

jednostek organizacyjnych oraz wojewodom.

Zadania wykonywane w ramach stałych dyżurów obejmują uruchamianie,

w warunkach wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa państwa, procedur związa-

nych z podwyższaniem gotowości obronnej państwa oraz przekazywanie decyzji

upoważnionych organów w sprawie uruchomienia zadań wynikających z wpro-

wadzenia wyższych stanów gotowości obronnej państwa oraz przekazywanie

właściwym organom informacji o stanie sił uruchamianych podczas podwyższania

gotowości obronnej.

Realizacja przedsięwzięć związanych z utrzymaniem stałej gotowości obronnej

oraz wprowadzaniem wyższych stanów ma zapewnić odpowiedni poziom reago-

wania państwa na zagrożenia. Służy przygotowaniu i utrzymaniu w gotowości

do użycia wszelkich sił i środków w ramach systemu obronnego państwa, który

powinien funkcjonować ciągle, utrzymując konieczną zdolność i gotowość do

rozwinięcia potencjału państwa na potrzeby przeciwstawienia się zagrożeniom,

w tym zewnętrznemu zagrożeniu bezpieczeństwa państwa.

Przedstawienie przepisów warunkujących

współdziałanie z wojewodą

w stanie stałej i podwyższonej gotowości obronnej

Skuteczność systemu bezpieczeństwa województwa jest wypadkową efektywnego

i sprawnego systemu kierowania wojewody. Zbudowanie go w oparciu o istniejące

akty prawne jest zadaniem trudnym i wymagającym dużego wysiłku organiza-

cyjnego oraz zrozumienia przez wszystkie organy realizujące zadania obronne

w województwie roli wojewody w systemie kierowania.

Ustawa z dnia 22 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach

Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym

organom Rzeczypospolitej Polskiej, określa w art. 13 ust. 1, że „w czasie stanu wo-

jennego wojewoda kieruje realizacją zadań obronnych i obroną cywilną na terenie

województwa”. Z zapisów ust. 3 tej wynika, że „w zakresie działań, o których mowa

Gotowość obronna administracji centralnej –

organów administracji niezespolonej

oraz województwa

W stanie stałej gotowości obronnej jednostki organizacyjne ministerstwa (resortu)

realizują zadania planistyczne, organizacyjne, szkoleniowe i kontrolne, mające na

celu utrzymywanie w sprawności systemu obronnego państwa i zmierzające do

opracowania i utrzymania w stałej aktualności właściwych planów operacyjnych

funkcjonowania, przygotowania stanowisk kierowania, przygotowania jednostek

organizacyjnych do militaryzacji, prowadzenia prac planistycznych związanych

z rezerwami strategicznymi. Prowadzą również działania w zakresie szkolenia

obronnego i szkolenia rezerw osobowych oraz ochrony własnych stanów osobowych.

Podwyższanie gotowości obronnej w sytuacji zewnętrznego zagrożenia bezpie-

czeństwa państwa jest związane z wprowadzaniem odpowiednich stanów goto-

wości obronnej. To proces, w ramach którego realizowane są wcześniej ustalone

i zaplanowane przedsięwzięcia organizacyjne (mobilizacyjne, logistyczne i szkole-

niowe), mające na celu przygotowanie organów kierowania wykonujących zadania

związane z kierowaniem bezpieczeństwem narodowym i określonych jednostek

organizacyjnych do wykonania przewidzianych dla nich zadań. Zadania te mogą

być uruchamiane selektywnie, odpowiednio do zaistniałej sytuacji kryzysowej

i przewidywanych zagrożeń.

Jednostki organizacyjne ministerstwa (resortu) podwyższają lub obniżają

gotowość obronną odpowiednio do narastania lub zmniejszania zewnętrznego

zagrożenia bezpieczeństwa państwa na podstawie decyzji właściwych ministrów.

Narastanie gotowości do podjęcia działań może przebiegać dwuwariantowo, to

jest w trybie nakazowym oraz alarmowym.

Tryb nakazowy jest podstawowym sposobem i zakłada osiągnięcie gotowości

poprzez wprowadzanie wyższych stanów gotowości obronnej dla wybranych

podmiotów. Pozwala to na selektywne osiąganie gotowości, stosownie do potrzeb,

według terminów określonych kategoriami gotowości.

Tryb alarmowy ma zastosowanie w przypadku gwałtownego wzrostu napięcia

międzynarodowego. Polega na wprowadzaniu kolejno wyższych stanów gotowości

obronnej lub określonego stanu z pominięciem stanów niższych. Pozwala na roz-

winięcie (militaryzację) oraz osiągnięcie gotowości do działania w krótszym czasie.

Na potrzeby gotowości obronnej organizuje się system alarmowania, który

rozumie się jako natychmiastowe doprowadzenie do wiadomości uprawnionych

organów decyzji dotyczących podwyższania oraz obniżania gotowości obronnej,

militaryzacji, ochrony przed uderzeniami z powietrza, ochrony przed skażenia-

95

WSPÓŁDZIAŁANIE WOJEWODY Z ORGANAMI ADMINISTRACJI NIEZESPOLONEJ...

w ramach działów administracji rządowej i w województwach oraz współdziałanie

organów administracji publicznej, przedsiębiorców, innych jednostek organiza-

cyjnych oraz organizacji społecznych w planowaniu i realizacji zadań obronnych.

Na podstawie powyższych umocowań prawnych zasadne jest stwierdzenie, że,

organy niezespolonej administracji rządowej powinny współdziałać z systemem

stałych dyżurów województwa, na podstawie § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady

Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie gotowości obronnej państwa

i wydanego na jego podstawie zarządzenia wojewody.

Administracja niezespolona w Polsce jest częścią administracji rządowej w terenie.

W przeciwieństwie do administracji zespolonej nie jest podległa wojewodzie tylko

bezpośrednio centralnym organom administracji rządowej. Organami administra-

cji niezespolonej są terenowe organy administracji rządowej podporządkowane

właściwemu ministrowi, a także kierownicy państwowych osób prawnych i kie-

rownicy innych państwowych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania

z zakresu administracji rządowej na obszarze województwa. Są to wyspecjalizowane

organy administracji, których kompetencje mieszczą się w ramach jednego resortu

(quasi-resortu). Oparte są z reguły na zasadzie centralizacji. Działają w ramach

zasadniczego podziału lub w ramach podziałów specjalnych.

Uprawnienia wojewody w stosunku do jednostek organizacyjnych podległych

i nadzorowanych przez ministrów określone zostały w art. 18. ust. 4 ustawy o po-

wszechnym obowiązku obrony

13

, natomiast działania organów władzy publicznej

w sytuacji szczególnego zagrożenia konstytucyjnego ustroju państwa, bezpie-

czeństwa obywateli, porządku publicznego, w tym spowodowanego działaniami

terrorystycznymi lub działaniami w cyberprzestrzeni – w ustawach o stanie

wyjątkowym

14

i wojennym. Zawarte w nich zapisy jednoznacznie wskazują na

podporządkowanie organów administracji niezespolonej oraz na koordynującą

w stosunku do niej rolę wojewody.

Włączenie w system stałych dyżurów wojewody jednostek podległych i nadzoro-

wanych przez ministrów w kontekście wzajemnego informowania o realizowanych

przedsięwzięciach (uruchamianiu zadań, zakresie, sposobie i miejscu ich realizacji

oraz zagrożeniach i potrzebach), wydawałoby się zasadne. Dawałoby tym samym

gwarancję ciągłej, niezakłóconej oraz bezpiecznej wymiany informacji pomiędzy

elementami systemu stałych dyżurów wojewody oraz ministrów. Ponadto pozwo-

liłoby na pełne zobrazowanie sytuacji w regionie, możliwość organizacji wspar-

cia oraz synchronizacji wykonywanych zadań. W szczególności, przygotowanie

13 t.j. DzU z 2012 r., poz. 461 ze zm.

14 DzU z 2002 r., nr 113, poz. 985 ze zm.

w ust. 2, wojewodzie są podporządkowane wszystkie jednostki organizacyjne

administracji rządowej i samorządowej działające na obszarze województwa oraz

inne siły i środki wydzielone do jego dyspozycji i skierowane do wykonywania

zadań związanych z obroną państwa i województwa, a także związanych z obroną

cywilną”.

Działania z zakresu przywracania konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeń-

stwa obywateli lub porządku publicznego, a także z zakresu koordynacji i kontroli

funkcjonowania administracji rządowej i samorządowej wykonują prezes Rady

Ministrów lub właściwy wojewoda – w zależności od obszaru, na którym wpro-

wadzono stan wyjątkowy, czy stan wojenny.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie przygo-

towania systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym

10

, stanowi, że w celu

zapewnienia ciągłości podejmowania decyzji i działań dla utrzymania bezpieczeń-

stwa narodowego przygotowuje się system kierowania. W skład systemu kierowa-

nia wchodzą organy władzy publicznej i kierownicy jednostek organizacyjnych,

które wykonują zadania związane z kierowaniem bezpieczeństwem narodowym.

Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 3 uczestniczą w tym systemie ministrowie, centralne

organy administracji rządowej oraz wojewodowie.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie gotowości

obronnej państwa

11

, w § 8 ust. 1 ustanawia, że w celu zapewnienia ciągłości przeka-

zywania decyzji organów uprawnionych do uruchamiania realizacji zadań ujętych

w Planie Reagowania Obronnego Rzeczypospolitej Polskiej tworzy się w stanie stałej

gotowości obronnej państwa system stałych dyżurów. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 2 i 3

system tworzą ministrowie, jak również wojewodowie na potrzeby przekazywania

decyzji przedstawionych powyżej: – marszałkom województw, starostom, wójtom,

burmistrzom i prezydentom miast oraz organom niezespolonej administracji

rządowej, kierownikom zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich,

kierownikom podległych i nadzorowanych jednostek organizacyjnych, przedsię-

biorcom oraz innym jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym,

wytypowanym do wykonania określonych zadań obronnych, mających swoją

siedzibę na terenie województwa.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2004 r. w sprawie ogólnych

zasad wykonywania zadań w ramach powszechnego obowiązku obrony

12

określa

w § 1, że ogólne zasady wykonywania zadań w ramach powszechnego obowiązku

obrony obejmuje m.in.: koordynowanie planowania i realizacji zadań obronnych

10 DzU nr 98, poz. 978.

11 DzU nr 219, poz. 2218.

12 DzU nr 16, poz. 152.

94

Zbigniew DREGER, Wiesław MARSZAŁ

96

Zbigniew DREGER, Wiesław MARSZAŁ

Józef MAZUREK

PROBLEMATYKA
FINANSOWANIA ZADAŃ OBRONNYCH
REALIZOWANYCH PRZEZ ORGANY
SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

Wprowadzenie

W okresie transformacji ustrojowej nastąpiły istotne zmiany organizacyjne w za-

kresie administracji publicznej. Utworzenie administracji samorządowej (gminnej,

powiatowej i wojewódzkiej) spowodowało przejęcie zadań dotychczas realizowa-

nych przez administrację rządową. Zadania te zostały przejęte jako zadania własne

samorządu terytorialnego oraz zadania zlecone z zakresu administracji rządowej.

Samorząd gminny powołany został ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie

terytorialnym. W rozdziale 2 ustawy określono zakres działania i zadania gminy

w zakresie zadań własnych, jak i możliwości wykonywania zadań zleconych.

Jednocześnie w tym miejscu należy przytoczyć istotne regulacje wprowadzone

ustawą z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w usta-

wach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz

zmianie niektórych ustaw

1

.

W punkcie 7 przytoczonego artykułu wymieniono katalog zadań wynikający

z ustawy o powszechnym obowiązku obrony

2

, który przedstawiał się następująco:

„a) przygotowanie ludności i mienia komunalnego na wypadek wojny oraz

wykonywanie innych zadań w ramach powszechnego obowiązku obrony,

określonych w ustawach (art. 2),

1 Art. 3 tej ustawy określił, że do właściwości organów gminy przechodzą jako zadania zlecone – określo-

ne w ustawach – zadania i kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów

administracji państwowej stopnia podstawowego.

2 Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (DzU

z 1988 r. nr 30, poz. 207; z 1989 r. nr 20, poz. 104, nr 29, poz. 154 i nr 34, poz. 178 oraz z 1990 r. nr 30

poz. 179).

warunków do realizacji zadań w podwyższonych stanach gotowości obronnej,

w ramach współdziałania oraz wymiany informacji na szczeblu województwa.

Podsumowanie

Organy niezespolonej administracji rządowej realizują zadania operacyjne ujęte

w planach resortowych, więc stałe dyżury tych organów funkcjonują w systemach

stałych dyżurów tworzonych przez ministrów. Przekazywanie tym organom decyzji

do uruchamiania zadań operacyjnych oraz informacji o stanie sił uruchamianych

podczas podwyższania gotowości obronnej państwa odbywa się w resortowych

systemach stałych dyżurów.

Ze względu na realizację zadań obronnych na terenie województwa oraz dla

zapewnienia właściwych relacji na płaszczyźnie współdziałania z wojewodą właści-

we jest włączenie organów niezespolonej administracji rządowej, mających swoją

siedzibę na terenie województwa, do systemu stałych dyżurów tworzonych przez

wojewodę. Utworzenie tych relacji gwarantuje wojewodzie bezpośredni dopływ

informacji w stanie podwyższonej gotowości obronnej państwa, kiedy szybki i nie-

zakłócony przepływ informacji ma wpływ na podejmowanie właściwych decyzji.

Ponadto z doświadczeń na szczeblu wojewodów wynika potrzeba wprowadze-

nia rozszerzenia zapisów w aktach prawnych, dotyczących organizowania przez

wojewodę zadań obronnych o postanowienia dotyczące tworzenia warunków do

realizacji tych zadań. Organy niezespolonej administracji rządowej, działające na

terenie województwa, powinny być zobowiązane do współdziałania w zakresie

planowania i realizacji zadań obronnych z wojewodą, jako organem kierującym

sprawami obronności w województwie, odpowiedzialnym za całość procesu przy-

gotowań obronnych województwa, bezpośrednio przed Radą Ministrów.

Jednocześnie zasadne wydaje się doprecyzowanie uregulowań prawnych o za-

pisy ustanawiające organy samorządu terytorialnego szczebla wojewódzkiego

i powiatowego nadrzędnymi w stosunku do organów samorządu terytorialnego

szczebla gminnego w zakresie dotyczącym systemu kierowania bezpieczeństwem

narodowym i planowania obronnego.

Na podstawie zaprezentowanych rozważań proponuje się również dodanie pkt 4

w § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie

gotowości obronnej państwa, w brzmieniu: „jednostki nadzorowane przez mini-

strów mających swoją siedzibę na terenie województwa współdziałają z systemem

stałych dyżurów tworzonym przez właściwych wojewodów”.

98

99

Józef MAZUREK

PROBLEMATYKA FINANSOWANIA ZADAŃ OBRONNYCH...

dową, której zakres działania nie narusza samodzielności powiatu i gminy, przy

jednoczesnym założeniu, że organy samorządu województwa nie stanowią wobec

powiatu i gminy organów nadzoru lub kontroli i nie są organami wyższego stopnia

w postępowaniu. Zarówno w ustawie powiatowej, jak i o samorządzie województwa

wpisane zostały zadania obronne.

W art. 4 ustawy powiatowej zadania obronne zostały określone ustawami jako

zadania publiczne o zakresie ponadgminnym, natomiast w art. 14 ustawy o samo-

rządzie wojewódzkim zadania obronne zostały zapisane jako zadania wykonywane

przez samorząd województwa określone ustawami, mające charakter wojewódzki.

Takie przypisanie zadań obronnych do realizacji przez powiat i województwo

samorządowe bez jednoznacznego określenia, że miałyby to być zadania własne,

należy przyjąć jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej.

Uzasadnieniem przyjętej interpretacji jest cytowany wcześniej zapis ustawy z dnia

17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych

pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz zmianie niektórych

ustaw stanowiący między innymi, że zadania obronne są zadaniami zleconymi.

Dla dalszych rozważań niezbędne jest przytoczenie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia

13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, który stano-

wi, że „jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu

administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu

państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań”.

Narastające trudności finansowe jednostek samorządu terytorialnego, szczególnie

gmin i powiatów, spowodowały poszukiwanie i ustalanie wszelkich źródeł dochodu.

Źródłem tym są również dotacje. Sytuacja ta skutkowała wzrostem napięcia na tle

wysokości przekazywanych przez wojewodę dotacji. Prowadzone są obustronnie

naliczenia, jednak ich wysokość nie zadowala jednostek samorządowych. Działa-

nia w zakresie dochodzenia roszczeń o brak właściwego finansowania zmierzają

w kierunku rozstrzygnięć sądowych.

Na tle ogólnych roszczeń samorządu widzimy również niezadawalające finan-

sowanie zarówno zadań obronnych, jak i obrony cywilnej.

Zasady naliczania czasu pracy niezbędnego

do właściwego wykonywania zadań obronnych

Nasilające się roszczenia jednostek samorządu terytorialnego spowodowały

konieczność oceny wkładanej pracy w realizację zadań oraz wypracowania metody

b) organizowanie wykonywania przez jednostki organizacyjne gminy zadań

w ramach powszechnego obowiązku obrony, w tym ustalanie zadań szcze-

gółowych oraz trybu ich realizacji (art. 16 ust. 3 i 4),

c) uwzględnianie postulatów dotyczących potrzeb Sił Zbrojnych i obrony cy-

wilnej, przekazywanych przez organy wojskowe upoważnione przez Ministra

Obrony Narodowej lub organy obrony cywilnej (art. 17),

d) czynności związane z wykonywaniem powszechnego obowiązku obrony oraz

współdziałanie w tych sprawach z organami wojskowymi (art. 23 ust. 1),

e) udział w przygotowywaniu poboru i jego przeprowadzaniu (art. 33 ust. 2),

f) orzekanie o konieczności sprawowania przez żołnierzy oraz osoby spełniające

zastępczo obowiązek służby wojskowej bezpośredniej opieki nad członkiem

rodziny, prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz o uznaniu ich za jedynych

żywicieli rodzin (art. 98 ust. 1 i 4),

g) przyznawanie i wypłacanie zasiłków dziennych członkom rodzin żołnierzy

rezerwy powołanych na ćwiczenia wojskowe oraz żołnierzom zwolnionym

z czynnej służby wojskowej (art. 130 ust. 3),

h) wypłacanie zasiłków miesięcznych członkom rodzin żołnierzy oraz osób speł-

niających zastępczo obowiązek służby wojskowej, uznawanych za jedynych

żywicieli rodzin (art. 131 ust. 4 w związku z art. 167 ust. 1 i art. 208 ust. 2),

i) pokrywanie należności mieszkaniowych oraz opłat eksploatacyjnych żoł-

nierzom i osobom spełniającym zastępczo obowiązek służby wojskowej,

uznanym za jedynych żywicieli rodzin, oraz żołnierzom samotnym (art. 135

ust. 1, w związku z art. 167 ust. 1 i art. 208 ust. 2),

j) tworzenie formacji obrony cywilnej (art. 141 ust. 3),

k) przeznaczanie na stanowiska komendantów formacji obrony cywilnej (art.

146 ust. 2),

l) nakładanie obowiązków w ramach powszechnej samoobrony ludności (art.

178 ust. 2)”.

Należy zaznaczyć, że jest to początkowy okres organizowania samorządu.

Gmina powstała jako najniższy szczebel administracji samorządowej. Kolejny

szczebel administracji w tym okresie to urzędy rejonowe działające jako organa

administracji wykonujące zadania i kompetencje rządowej administracji ogólnej.

Rok 1999 to kolejne zmiany w zakresie organizacji administracji samorządo-

wej. Z końcem 1998 r. zakończyły działalność urzędy rejonowe

3

. Jednocześnie na

mocy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ustalono, że

mieszkańcy województwa tworzą z mocy prawa regionalną wspólnotę samorzą-

3 W to miejsce, ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, powołano powiaty jako

lokalną wspólnotę samorządową.

100

101

Józef MAZUREK

PROBLEMATYKA FINANSOWANIA ZADAŃ OBRONNYCH...

Nazwa zadania

Podstawa prawna

Czas

niezbędny

do realizacji

zadań

(w roboczo‑

dniach)

Nakładanie obo-

wiązku świadczeń

osobistych i rzeczo-

wych na potrzeby

obronne

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 października

2004 r. w sprawie świadczeń osobistych na rzecz obrony

w czasie pokoju (DzU z 2004 r., nr 229, poz. 2307 ze zm.)
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2004 r.

w sprawie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w cza-

sie pokoju (DzU z 2004 r., nr 181, poz. 1872 ze zm.)
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia

2004 r. w sprawie świadczeń osobistych i rzeczowych na

rzecz obrony w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie

wojny (DzU z 2004 r., nr 203, poz. 2081 ze zm.)

4

Akcja kurierska na

potrzeby mobiliza-

cyjnego rozwinięcia

sił zbrojnych

Rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych

i Administracji, Obrony Narodowej oraz Infrastruk-

tury z dnia 5 lipca 2002 r. w sprawie trybu doręczania

kart powołania i rozplakatowania obwieszczeń o sta-

wieniu się osób do czynnej służby wojskowej (DzU

z 2014 r. poz. 3)

4

Zadania wynikające

z funkcji państwa

gospodarza (HNS)

Ustawa z dnia 23 września1999 r. o zasadach pobytu

wojsk obcych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej

oraz zasadach ich przemieszczania się przez to teryto-

rium (DzU z 1999 r., nr 93, poz. 1063 ze zm.)

4

Przeprowadzenie

rejestracji na po-

trzeby założenia

ewidencji wojsko-

wej

Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym

obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tj. DzU

z 2012 r. poz. 461 ze zm.)
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji z dnia 17 listopada 2009 r. w sprawie

rejestracji osób na potrzeby prowadzenia kwalifikacji

wojskowej oraz założenia ewidencji wojskowej (DzU

z 2009 r., nr 202 poz. 1565 ze zm.)

4

Współudział

w kwalifikacji

wojskowej.

Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym

obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. DzU

z 2012 r., poz. 461 ze zm.)
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Ad-

ministracji oraz Ministra Obrony Narodowej z dnia

23 listopada 2009 r. w sprawie kwalifikacji wojskowej

(DzU z 2009 r., nr 202, poz. 1566 ze zm.)

10

Razem zadania obronne

86

w miarę racjonalnego podziału środków finansowych przeznaczanych w formie

dotacji na realizację zadań obronnych.

Analizując zakres zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego

na obszarze województwa małopolskiego, określono konieczność rozpatrzenia

gmin, powiatów oraz województwa samorządowego w oddzielnych grupach, co

przedstawia poniższe zestawienie.

Tabela 1. Zadania obronne zlecone do realizacji przez gminy (wyliczenia dla

gmin do 10 tys. mieszkańców)

Nazwa zadania

Podstawa prawna

Czas

niezbędny

do realizacji

zadań

(w roboczo‑

dniach)

Utrzymanie

w aktualności

planów obronnych

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 czerwca

2004 r. w sprawie warunków i trybu planowania i fi-

nansowania zadań wykonywanych w ramach przygo-

towań obronnych państwa przez organy administracji

rządowej i organy samorządu terytorialnego (DzU

z 2004 r., nr152 poz. 1599 ze zm.)
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca

2012 r w sprawie warunków i sposobu przygotowania

oraz wykorzystywania podmiotów leczniczych na

potrzeby obronne państwa oraz właściwości organów

w tych sprawach (DzU z 2012 r., nr 741)

36

Szkolenia i ćwicze-

nia obronne

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 stycz-

nia 2004 r. w sprawie szkolenia obronnego (DzU

z 2004 r., nr 16, poz. 150 ze zm.)

12

Gotowość obronna

(stanowiska kiero-

wania, stały dyżur)

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia

2004 r. w sprawie przygotowania systemu kierowania

bezpieczeństwem narodowym (DzU z 2004 r., nr 98

poz. 978 ze zm.)
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września

2004 r. w sprawie gotowości obronnej państwa (DzU

z 2004 r., nr 219 poz. 2218 ze zm.)

12

102

103

Józef MAZUREK

PROBLEMATYKA FINANSOWANIA ZADAŃ OBRONNYCH...

Tabela 2. Zadania obronne zlecone do wykonywania przez powiat

(wyliczenie dla powiatu do 75 tys. mieszkańców)

Nazwa zadania

Podstawa prawna

Czas

niezbędny

do realizacji

zadań

(w roboczo‑

dniach)

Utrzymanie

w aktualności pla-

nów obronnych

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 czerwca

2004 r. w sprawie warunków i trybu planowania i fi-

nansowania zadań wykonywanych w ramach przygo-

towań obronnych państwa przez organy administracji

rządowej i organy samorządu terytorialnego (DzU

z 2004 r., nr 152 poz. 1599 ze zm.)
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca

2012 r. w sprawie warunków i sposobu przygotowania

oraz wykorzystania podmiotów leczniczych na potrze-

by obronne państwa oraz właściwości organów w tych

sprawach (DzU z 2012 r., nr 741)

48

Szkolenia i ćwicze-

nia obronne

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 stycznia

2004 r. w sprawie szkolenia obronnego (DzU z 2004 r.,

nr 16, poz. 150 ze zm.)

24

Gotowość obronna

(stanowiska kiero-

wania, stały dyżur)

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia

2004 r. w sprawie przygotowania systemu kierowania

bezpieczeństwem narodowym (DzU z 2004 r., nr 98

poz. 978 ze zm.)
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września

2004 r. w sprawie gotowości obronnej państwa (DzU

z 2004 r., nr 219 poz. 2218)

16

Akcja kurierska na

potrzeby mobiliza-

cyjnego rozwinię-

cia sił zbrojnych

Rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych

i Administracji, Obrony Narodowej oraz Infrastruktury

z dnia 5 lipca 2002 r. w sprawie trybu doręczania kart

powołania i rozplakatowania obwieszczeń o stawieniu

się osób do czynnej służby wojskowej (DzU z 2014 r.

poz. 3)

8

Zadania wynika-

jące z funkcji pań-

stwa gospodarza

HNS

Ustawa z dnia 23.09. 1999 r. o zasadach pobytu wojsk

obcych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz

zasadach ich przemieszczania się przez to terytorium

(DzU z 1999 r., nr 93, poz. 1063 ze zm.)

12

Uwagi:

W przedstawionym powyżej średnim czasookresie przyjęto realizację zadań dla

gminy do 10 tys. mieszkańców

Do naliczenia czasu realizacji zadań w poszczególnym gminach na terenie

województw ze względu na specyfikę zadań oraz liczbę mieszkańców przyjęto

następujące kryteria:

– gminy do 10 tys. mieszkańców – 86 roboczodni,

– gminy do 25 tys. mieszkańców – 104 roboczodni,

– gminy do 40 tys. mieszkańców – 118 roboczodni,

– gminy powyżej 40 tys. mieszkańców – 130 roboczodni.

Indywidualnie przeliczono czas oraz koszty dla miast realizujących zadania

zarówno gminne, jak i powiatowe:

– miasto Kraków – 407 roboczodni,

– miasto Tarnów – 230 roboczodni,

– miasto Nowy Sącz – 220 roboczodni.

Do przedstawionych wyliczeń osobowych należy doliczyć koszty rzeczowe

wynikające z następujących uregulowań:

• § 21 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 października 2004 r.

w sprawie świadczeń osobistych na rzecz obrony w czasie pokoju (DzU

z 2004 r., nr 229, poz. 2307 ze zm.),

• § 42 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2004 r. w sprawie

świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w czasie pokoju (DzU z 2004 r., nr

181, poz. 1872 ze zm.),

• § 32 ust. 1 rozporządzenia ministrów spraw wewnętrznych i administracji,

obrony narodowej oraz infrastruktury z dnia 5 lipca 2002 r. w sprawie trybu

doręczania kart powołania i rozplakatowania obwieszczeń o stawieniu się

osób do czynnej służby wojskowej (DzU z 2014 r., poz. 3)

w następujących wysokościach:

– gminy do 10 tys. mieszkańców – 1000 zł,

– gminy do 25 tys. mieszkańców – 1500 zł,

– gminy do 40 tys. mieszkańców – 2500 zł,

– gminy pow. 40 tys. mieszkańców – 3000 zł,

– miasto Kraków – 7000 zł,

– miasto Tarnów – 3000 zł,

– miasto Nowy Sącz – 3000 zł.

104

105

Józef MAZUREK

PROBLEMATYKA FINANSOWANIA ZADAŃ OBRONNYCH...

– powiaty do 200 tys. – 2000 zł,

– powiaty powyżej 200 tys. – 2500 zł.

Tabela 3. Zadania obronne – marszałek

Nazwa zadania

Podstawa prawna

Czas

niezbędny

do realizacji

zadań

(w roboczo‑

dniach)

Utrzymanie w ak-

tualności planów

obronnych

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 czerwca

2004 r. w sprawie warunków i trybu planowania i fi-

nansowania zadań wykonywanych w ramach przygo-

towań obronnych państwa przez organy administracji

rządowej i organy samorządu terytorialnego (DzU

z 2004 r., nr 152, poz. 1599 ze zm.)
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca

2012 r. w sprawie warunków i sposobu przygotowa-

nia oraz wykorzystania podmiotów leczniczych na

potrzeby obronne państwa oraz właściwości organów

w tych sprawach (DzU z 2012 r., poz. 741)

72

Szkolenia i ćwicze-

nia obronne

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 stycznia

2004 r. w sprawie szkolenia obronnego (DzU nr 16,

poz. 150 ze zm.)

18

Gotowość obronna

(stanowiska kiero-

wania, stały dyżur)

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia

2004 r. w sprawie przygotowania systemu kierowania

bezpieczeństwem narodowym (DzU nr 98, poz. 978

ze zm.)
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września

2004 r. w sprawie gotowości obronnej państwa (DzU

nr 219, poz. 2218)

24

Zadania wyni-

kające z funkcji

państwa

gospodarza HNS

Ustawa z dnia 23 września 1999 r. o zasadach pobytu

wojsk obcych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej

oraz zasadach ich przemieszczania się przez to teryto-

rium (DzU nr 93, poz. 1063 ze zm.)

6

Nazwa zadania

Podstawa prawna

Czas

niezbędny

do realizacji

zadań

(w roboczo‑

dniach)

Przygotowanie

i przeprowadzenie

kwalifikacji woj-

skowej

Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym

obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. DzU

z 2012 r., poz. 461 ze zm.)

Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Ad-

ministracji oraz Ministra Obrony Narodowej z dnia

23 listopada 2009 r. w sprawie kwalifikacji wojskowej

(DzU nr 202, poz. 1566 ze zm.)

25

Razem zadania obronne

133

Uwagi:

W przedstawionym powyżej średnim czasie przyjęto realizację zadań dla po-

wiatu do 70 tys. mieszkańców.

Do naliczenia przyjęto podział uwzględniający specyfikę realizowanych zadań

oraz liczbę mieszkańców mającą istotny wpływ na czasochłonność:

– powiaty do 70 tys.– 133 roboczodni,

– powiaty do 150 tys. – 158 roboczodni,

– powiaty do 200 tys. – 191 roboczodni,

– powiaty powyżej 200 tys.– 196 roboczodni.

Do przedstawionych wyliczeń osobowych należy doliczyć koszty rzeczowe

wynikające z następujących uregulowań:

• § 21 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 października 2004 r.

w sprawie świadczeń osobistych na rzecz obrony w czasie pokoju (DzU

z 2004 r., nr 229, poz. 2307 ze zm.),

• § 42 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2004 r. w sprawie

świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w czasie pokoju (DzU z 2014 r., nr

181, poz. 1872 ze zm.),

• § 32 ust. 1 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji,

Obrony Narodowej oraz Infrastruktury z dnia 5 lipca 2002 r. w sprawie trybu

doręczania kart powołania i rozplakatowania obwieszczeń o stawieniu się

osób do czynnej służby wojskowej (DzU z 2014 r., poz. 3)

w następujących wysokościach:

– powiaty do 70 tys. – 1000 zł,

– powiaty do 150 tys. – 1500 zł,

106

Józef MAZUREK

Tabela 4. Naliczenia dla powiatów

Powiat

Liczba

ludności

(w tys.)

Zadania obronne

Uwagi

czasochłonność

w dniach

koszt

rzeczowy

osobowy

AK,

świadczenia

bocheński

101

140

1750

 

brzeski

91

140

1750

 

chrzanowski

128

140

1750

 

dąbrowski

59

120

1500

 

gorlicki

107

140

1750

 

krakowski

248

210

2625

 

limanowski

123

140

1750

 

miechowski

51

120

1500

 

myślenicki

119

140

1750

 

nowosądecki

200

170

2125

 

nowotarski

183

170

2125

 

olkuski

114

140

1750

 

oświęcimski

153

170

2125

 

proszowicki

43

120

1500

 

suski

82

140

1750

 

tarnowski

194

170

2125

 

tatrzański

65

120

1500

 

wadowicki

155

170

2125

 

wielicki

107

140

1750

 

Nazwa zadania

Podstawa prawna

Czas

niezbędny

do realizacji

zadań

(w roboczo‑

dniach)

Służba zastępcza

Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o służbie zastępczej

(DzU z 2003 r., nr 223, poz. 2217 ze zm.)

Dotacja

kwotowa dla

WUP ma-

jąca na celu

utrzymanie

gotowości do

uruchomienia

Wojewódzkiej

Komisji

ds. Służby

Zastępczej

Uwagi końcowe:

Kalkulację oparto na zakresie zadań z uwzględnieniem obciążenia w zakresie

przygotowania podmiotów leczniczych.

Dokonując naliczeń na wszystkich szczeblach jednostek samorządowych

uwzględniono również zapis § 14 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

15 czerwca 2004 r. w sprawie warunków i trybu planowania i finansowania zadań

wykonywanych w ramach przygotowań obronnych państwa przez organy admi-

nistracji rządowej i organy samorządu terytorialnego (DzU z 2004 r., nr152 poz.

1599 ze zm.), określającego, że przedsięwzięcia mające charakter administracyjno-

-biurowy są finansowane ze środków własnych organów sporządzających

4

.

Naliczanie dotacji

Dla zobrazowania problemu poniżej przedstawiono przybliżone naliczenie do-

tacji na realizację zadań, wykonane w oparciu o przyznane w budżecie wojewody

małopolskiego środki finansowe na 2014 r. Wykonane wyliczenia określają stawkę

za 1 roboczodzień bez środków na koszty rzeczowe dla:

– powiatu – 12,5 zł,

– gminy – 35,0 zł.

4 Przyjęto następujące zadania: aktualizacja planów w znacznym zakresie, opracowanie nowych planów,

prowadzenie spraw kancelaryjnych, wytwarzanie dokumentów niejawnych, funkcja pełnomocnika ds.

ochrony informacji niejawnych, środki materiałowe w zakresie planowania.

107

PROBLEMATYKA FINANSOWANIA ZADAŃ OBRONNYCH...

108

109

Józef MAZUREK

PROBLEMATYKA FINANSOWANIA ZADAŃ OBRONNYCH...

Jest to kolejny powód, aby sprawy obronne uregulowane zostały w nowym,

kompleksowym akcie prawnym.

Jednocześnie celowe wydaje się dokonanie analizy zakresu realizowanych zadań

przez gminy. Bardziej racjonalne wydaje się pozostawienie większości zagadnień,

w tym przede wszystkim planistyczno-organizacyjnych na szczeblu powiatu

realizującego zadania obronne, jako zadania ponadgminne przy jednoczesnym

wykorzystaniu sił i środków będących w dyspozycji gminy.

Tabela 5. Naliczenia dla wybranej przykładowo grupy gmin

Gmina

Liczba ludności

(w tys.)

Zadania obronne

Uwagi

czaso‑

chłonność

(w dniach)

koszt

rzeczowy

osobowy

Biecz

17

105

 

3675

Biskupice

9

95

 

3325

Bobowa

9

95

 

3325

Bochnia M.

29

140

 

4900

Bochnia

18

105

 

3675

Bolesław/ Dąbr. Tarn.

3

95

 

3325

Bolesław/ Olkusz

8

95

 

3325

Borzęcin

8

95

 

3325

Brzesko

35

140

 

4900

Brzeszcze

22

105

 

3675

Brzeźnica

10

95

 

3325

Budzów

8

95

 

3325

Bukowina Tatrzańska

12

105

 

3675

Bukowno

11

105

 

3675

Bystra-Sidzina

6

95

 

3325

Charsznica

8

95

 

3325

Wnioski

Przedstawione powyżej naliczenia obrazują wielkość rocznej dotacji dla po-

szczególnych jednostek samorządu bez środków przekazywanych na organizację

i prowadzenie kwalifikacji wojskowej. Środki te nie pokrywają ponoszonych kosztów

przez samorząd, który przy obecnych regulacjach prawnych posiada uzasadnione

roszczenia do uzyskania adekwatnej do ponoszonych kosztów dotacji. Zjawisko to

będzie ulegać nasileniu, co oznacza konieczność realnego finansowania lub innego

rozwiązania prawnego. Wydaje się jednak, że na tym etapie nie będzie warunków

do zapisania tych zadań jako własnych.

Waldemar DWORAK

WSPÓŁDZIAŁANIE WOJEWODY ŚLĄSKIEGO
Z ADMINISTRACJĄ NIEZESPOLONĄ
ORAZ PRZEDSIĘBIORCAMI W REALIZACJI ZADAŃ
NA RZECZ OBRONNOŚCI PAŃSTWA
NA OBSZARZE WOJEWÓDZTWA ŚLĄSKIEGO

Przedmiotem niniejszego opracowania jest syntetyczne przedstawienie głównych

kierunków organizowania działań i współdziałania wojewody śląskiego w zakre-

sie zadań na rzecz obronności państwa realizowanych na obszarze województwa

śląskiego z udziałem przedsiębiorców i organów administracji niezespolonej.

Podstawą organizowania, nadzorowania i koordynowania czynności związanych

z zadaniami realizowanym na rzecz obronności państwa przez przedsiębiorców jest

ustawa z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospo-

litej Polskiej

1

, która posiada walor ustawy o znaczeniu generalnym (lex generalis)

w stosunku do pozostałych wydanych aktów prawnych rangi ustawowej i rozpo-

rządzeń dotyczących obronności państwa. Na podstawie art. 6 ust. 2 powyższej

ustawy Rada Ministrów otrzymała legitymację do wydania aktów wykonawczych

do niej, m.in. w zakresie dotyczących realizacji zadań przez przedsiębiorców.

Akty te stanowią podstawę współdziałania organów administracji niezespolonej

i przedsiębiorców przy realizacji zadań obronnych.

W przyjętej w województwie w 2008r. i aktualizowanej Koncepcji realizacji

zadań obronnych, zgodnie z zapisami Strategii

2

, uznano że do grup podmiotów

najistotniejszych, które niezbędnie należy w trybie ciągłym przygotowywać do

wzmożenia wysiłku w sytuacji wymienionych zagrożeń poza: Śląskim Urzędem

Wojewódzkim, organami wojewódzkiej administracji zespolonej wraz z podległymi

1 DzU z 2012 r., poz. 461.

2 Strategia bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2007, Strategia obronności

Rzeczypospolitej Polskiej. Strategia sektorowa do Strategii bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej

Polskiej, MON, Warszawa 2009.

112

113

Waldemar DWORAK

WSPÓŁDZIAŁANIE WOJEWODY ŚLĄSKIEGO Z ADMINISTRACJĄ NIEZESPOLONĄ...

– przygotowania szczególnej ochrony obiektów ważnych dla bezpieczeństwa

i obronności państwa,

– prowadzenia szkolenia obronnego, w tym obejmującego organizację ćwi-

czeń obronnych,

– kontroli prowadzenia przygotowań obronnych,

– przygotowania ochrony ludności, w tym systemów ostrzegania i alarmo-

wania.

Przepisami o charakterze szczegółowym, lex specjalis, stanowiącymi podstawę

do wykonywania zadań na rzecz obronności państwa przez przedsiębiorców, ale

również do „współdziałania” wojewody śląskiego, jako organu właściwego do

nakładania tych zadań, są przepisy ustawy z dnia 23 sierpnia 2001r. o organizo-

waniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców

3

,

zwanej dalej ustawą o realizacji zadań przez przedsiębiorców. W rozumieniu

powyższej ustawy tylko wskazane w niej organy administracji rządowej właści-

we są do organizowania oraz sprawowania nadzoru nad realizacją zadań przez

przedsiębiorców w zakresie: mobilizacji gospodarki, militaryzacji, planowania

operacyjnego, szkolenia obronnego i zadań wynikających z obowiązków państwa

gospodarza (Host Nation Support). Poza wskazaniem katalogu działalności przed-

siębiorców, których można uznać za przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu

gospodarczo-obronnym, oraz zdefiniowaniem pojęcia przedsiębiorcy, na którego

można nałożyć zadanie obronne, ustawa określiła ramowo, co powinien zawierać

program mobilizacji gospodarki.

Na podstawie powyższej ustawy

4

wojewoda śląski organizuje, koordynuje

i nadzoruje zadania na rzecz obronności państwa dotyczące przedsiębiorców

pozostających w jego właściwości w zakresie: planowania operacyjnego, w tym

przygotowania i prowadzenia szczególnej ochrony obiektów ważnych dla bezpie-

czeństwa i obronności państwa, militaryzacji wybranych przedsiębiorców, szkolenia

obronnego i udziału w HNS. Natomiast zasady współdziałania wojewody z innymi

organami administracji publicznej, przedsiębiorcami oraz władzami organizacji

społecznych zostały dokładnie określone w §5 rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 13 stycznia 2004r. w sprawie ogólnych zasad wykonywania zadań w ramach

powszechnego obowiązku obrony

5

. Na tej podstawie wojewoda prowadzi współ-

działanie w zakresie wymiany doświadczeń i informacji dotyczących planowania

i realizacji zadań obronnych na wielu etapach wykonywanych czynności nie tylko

z przedsiębiorcami, ale również z szefem wojewódzkiego sztabu wojskowego. Uzgad-

3 DzU nr 122, poz. 1320 ze zm.

4 Ustawa z dnia 23 sierpnia 2001r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych

przez przedsiębiorców (DzU nr 122, poz. 1320 ze zm.).

5 DzU nr 16, poz. 152.

im strukturami, organami administracji samorządowej i strukturami im podległymi

lub przez nie nadzorowanymi, podmiotami leczniczymi, organizacjami społecz-

nymi, charytatywnymi i humanitarnymi – należą współdziałające z wojewodą

wybrane organy administracji niezespolonej występujące w województwie, w tym

w szczególności ponoszące bezpośrednio na mocy ustaw szczegółowych odpowie-

dzialność za bezpieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne państwa, oraz wybranych

przedsiębiorców realizujących przedsięwzięcia istotne dla zabezpieczenia potrzeb

Sił Zbrojnych RP, a także wykonujące zadania związane z przygotowaniem ochrony

infrastruktury szczególnie ważnej dla bezpieczeństwa i obronności państwa, oraz

zabezpieczeniem funkcjonowania łączności i transportu.

Przyjęto, że współdziałanie z administracją niezespoloną i przedsiębiorcami, przy

uwzględnieniu potrzeb oraz posiadanych możliwości, w szczególności w zakresie:

sił i środków (w tym finansowych), polega na m.in.:

1. Przygotowaniu i wykonywaniu przez wymienione struktury realizowanych

zadań w czasie stałej gotowości obronnej państwa z uwzględnieniem mody-

fikacji zakresów odpowiedzialności w związku ze zmianą potrzeb państwa

i warunków realizacji (w tym formalnoprawnych wynikających z podwyższania

gotowości obronnej państwa lub z wprowadzania stanów nadzwyczajnych:

wyjątkowego i wojennego).

2. Realizacji wybranych zadań szczegółowych określonych przepisami w na-

stępujących obszarach:

– planowania operacyjnego i programowania obronnego,

– wsparcia mobilizacyjnego rozwinięcia Sił Zbrojnych RP;

– doskonalenia współpracy cywilno-wojskowej,

– przygotowania wsparcia wojsk sojuszniczych (HNS),

– organizacji i doskonalenia elementów systemu kierowania bezpieczeństwem

narodowym w województwie śląskim, w tym funkcjonującego systemu

zarządzania kryzysowego niemilitarną sytuacją kryzysową,

– planowania realizacji wybranych zadań gospodarczo-obronnych, w tym

w szczególności w działach administracji rządowej: transport, zdrowie,

łączność,

– zabezpieczenia potrzeb uprawnionych podmiotów w zakresie świadczeń

na rzecz obrony,

– uwzględniania potrzeb obronności w planach zagospodarowania prze-

strzennego,

– przygotowania rezerw osobowych na potrzeby wykonywania zadań

obronnych,

– przygotowania wybranych jednostek organizacyjnych do militaryzacji,

114

Waldemar DWORAK

znajdują się we właściwości spółek handlowych z siedzibą na obszarze podległym

wojewodzie, w których Skarb Państwa posiada mniej niż 50 proc. akcji lub udziałów

oraz pod warunkiem, że nie zostały umieszczone przez Radę Ministrów w wykazie

przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym lub są oddzia-

łami takich spółek handlowych spoza obszaru województwa, których siedziby

oddziałów zlokalizowane są na obszarze województwa śląskiego, pod warunkiem

że posiadają samodzielność finansową i prawną (odrębną podmiotowość prawną).

Dyskusyjna może wydawać się interpretacja właściwości wojewodów, w stosunku

do obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa zarzą-

dzanych przez przedsiębiorców, zawarta w §4 ust. 2 pkt 5a rozporządzenia Rady

Ministrów z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie obiektów ważnych dla bezpieczeń-

stwa i obronności państwa oraz ich szczególnej ochrony

9

. Niemniej jednak przepis

ten jest stosowany jako właściwa podstawa prawna przy kierowaniu wniosków do

Rady Ministrów o uznanie kwalifikowanych obiektów za szczególnie ważne dla

bezpieczeństwa i obronności państwa. Argumentem za przyjęciem właściwości

wojewody w stosunku do obiektu, który pozostaje w zarządzie przedsiębiorcy, jest

pozostawanie przedsiębiorcy we właściwości tego organu, który jest uprawniony

do nakładania obowiązku realizacji zadań na rzecz obronności państwa, przy

zastosowaniu właściwości terytorialnej organów w stosunku do prowadzonej

działalności przedsiębiorcy

10

.

Nałożenie obowiązków na rzecz obronności państwa w zakresach określonych

ustawą o realizacji zadań przez przedsiębiorców obiektów odbywa się w trybie wy-

dawanych decyzji administracyjnych, na podstawie art. 7 ust. 1 w związku z art. 5

pkt 2 tej ustawy. Niestety ustawa nie określa organu właściwego do rozpatrywania

przedmiotowych spraw w trybie odwoławczym, co powoduje stosowanie zasad

ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego

11

. W myśl art. 127 § 2 kpa

właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego

stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Właściwym organem

odwoławczym w przedmiocie nałożenia zadań obronnych na przedsiębiorców wła-

9 DzU nr 116, poz. 1090: „(...) z wnioskiem o uznanie obiektu za szczególnie ważny dla bezpieczeństwa

i obronności państwa mogą występować: 5) wojewodowie – w stosunku do obiektów: a) znajdujących

się w ich właściwości, obiektów jednostek organizacyjnych im podporządkowanych lub przez nich nad-

zorowanych oraz obiektów przedsiębiorców, dla których są organami założycielskimi”.

10 Art. 4 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowa-

nych przez przedsiębiorców (DzU nr 122, poz. 1320 ze zm.): „organy administracji rządowej organizują

zadania na rzecz obronności państwa, realizowane przez przedsiębiorców wykonujących działalność

gospodarczą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, oraz sprawują nadzór nad ich realizacją.

11 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. DzU z 2013 r., poz. 267).

nia działania oraz pośredniczy we współdziałaniu przedsiębiorców z komendan-

tami wojskowych komend uzupełnień. W konglomerat opisanego współdziałania

wpisuje się udział w organizowanych szkoleniach obronnych, jak i współdziałanie

wszystkich podmiotów, w tym przedsiębiorców realizujących zadania na obszarze

województwa śląskiego, w systemie stałych dyżurów w województwie

6

. System

zorganizowany został dla zapewnienia współdziałania wszystkich realizujących

zadania obronne jednostek organizacyjnych na potrzeby podwyższania gotowości

obronnej państwa, w tym przekazywania decyzji do uruchamiania realizacji zadań

ujętych w Planie Reagowania Obronnego Rzeczypospolitej Polskiej oraz w planach

operacyjnych funkcjonowania jednostek organizacyjnych administracji publicznej

w warunkach zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny.

W skład systemu

7

wchodzą stałe dyżury przedsiębiorców, na których nałożono

obowiązek realizacji zadań obronnych, przygotowywane do przedsiębiorców. Na

podstawie przepisów cytowanego rozporządzenia wojewoda współdziała w tym

systemie ze stałymi dyżurami organów rządowej administracji niezespolonej

8

i przedsiębiorców, niebędących przedsiębiorcami nadzorowanymi przez wojewodę

śląskiego, których zakres i charakter działalności jest istotny dla obronności pań-

stwa, a którzy przygotowują stałe dyżury do uruchomienia wg. ustaleń właściwych

ministrów. Współdziałanie z takimi przedsiębiorcami sprowadza się do wymiany

danych teleadresowych stałych dyżurów i bieżącej ich aktualizacji. Z oczywistych

powodów współpraca ta nie może wychodzić poza określone przepisami ramy

właściwości organu rządowej administracji terenowej.

Dlatego też kluczowe znaczenie dla określenia właściwości organu do nakła-

dania zadań obronnych nabiera konkretnie wykładnia literalna art. 5 ustawy

o organizowaniu zadań przez przedsiębiorców, która z wyłączeniem uprawnień

zastrzeżonych tylko dla ministrów (co do ustalania przedsiębiorców o szczególnym

znaczeniu gospodarczo-obronnym) określa warunki, jakimi musi odpowiadać

spółka handlowa, by właściwy wojewoda mógł nałożyć zadania na rzecz obron-

ności państwa. Określone dla wojewodów przesłanki, jakie powinny odnosić się

do takich przedsiębiorców mają charakter zawężający. W drodze wnioskowania

i eliminacji z przedstawionych warunków (dotyczących właściwości ministrów),

jakimi powinny odpowiadać spółki prawa handlowego, wobec których właściwy

do nakładania zadań obronnych będzie wojewoda dotyczą przedsiębiorców, którzy

6 § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie gotowości obron-

nej państwa (DzU nr 219, poz. 2218).

7 § 1.2 Zarządzenia nr 512/10 Wojewody Śląskiego z dnia 11 października 2010 r. w sprawie organizacji,

uruchamiania na potrzeby podwyższania gotowości obronnej państwa i funkcjonowania systemu sta-

łych dyżurów w województwie śląskim (ze zmianami).

8 W tym z szefem WSzW.

115

WSPÓŁDZIAŁANIE WOJEWODY ŚLĄSKIEGO Z ADMINISTRACJĄ NIEZESPOLONĄ...

116

117

WSPÓŁDZIAŁANIE WOJEWODY ŚLĄSKIEGO Z ADMINISTRACJĄ NIEZESPOLONĄ...

Waldemar DWORAK

stulaty Sił Zbrojnych skierowane do wojewody jak i danego przedsiębiorcy do-

tyczące przygotowania i prowadzenia szczególnej ochrony obiektów z udziałem

Sił Zbrojnych RP. Zgodnie bowiem z dyspozycją §5 ust. 5 rozporządzenia Rady

Ministrów z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie obiektów szczególnie ważnych dla

bezpieczeństwa i obronności państwa oraz ich szczególnej ochrony (DzU nr 116,

poz. 1090) obiekty takie mają być chronione przez specjalnie tworzone w tym celu

jednostki zmilitaryzowane. Struktura, liczba osób przewidzianych do tej jednostki,

jak i jej wyposażenie w sprzęt i uzbrojenie podlegają stosownym uzgodnieniom

z administracją wojskową. Nadmienić należy, że ten fragment współdziałania,

prowadzący w efekcie końcowym do przygotowywania specjalnie tworzonych

jednostek zmilitaryzowanych do ochrony obiektów, jako bardzo istotny, został

ponownie zauważony przez obie współdziałające strony.

Wszechstronny zakres współdziałania z szefem WSzW obejmuje także udział

wyznaczonych specjalistów i oficerów Wojska Polskiego w organizowanych przez

wojewodę szkoleniach obronnych dla wykonawców zadań. Zapraszani są na takie

szkolenia również przedstawiciele przedsiębiorców wykonujących zadania obronne

nałożone przez właściwego ministra, a których zakłady znajdują się na obszarze

województwa. Przyczyną tak utrzymywanej współpracy jest potrzeba zapewnienia

wymiany doświadczeń związanych przy organizowaniu i wykonywaniu zadań, oraz

utrzymywanie bieżących kontaktów niezbędnych do zapewnienia funkcjonowania

systemów stałych dyżurów i innych systemów funkcjonujących w zarządzaniu

kryzysowym. Należy w tym miejscu odnotować, że zapraszanie do organizowa-

nych przez wojewodę szkoleń obronnych przedstawicieli takich przedsiębiorców

spotyka się z bardzo dużym zainteresowaniem z ich strony.

W celu sprawdzenia stanu przygotowań i ewaluacji prowadzonych przygotowań

obronnych szef WSzW organizuje ćwiczenia sztabowe, treningi i rekonesanse, na

które zapraszani są przedstawiciele wojewody. W ramach ćwiczeń synchronizowane

są m.in. działania poszczególnych podmiotów przewidzianych do współdziała-

nia w przygotowaniu i prowadzeniu szczególnej ochrony obiektów na obszarze

województwa. Również w ramach przyjętych metod wyjaśniane są wątpliwości

wynikające z zawiłości przepisów prawnych oraz poszukiwane są rozwiązania

umożliwiające jak najlepsze przygotowanie się do wykonania zadania, w tym

przede wszystkim zagadnienia związane z działem sił zbrojnych i współdziałania

z jednostkami organizacyjnymi systemu pozamilitarnego. Uczestnictwo przed-

stawicieli wojewody i przedsiębiorców w organizowanych przez szefa WSzW

ćwiczeniach ma charakter cykliczny. Na uwagę zasługuje także współdziałanie

wojewody z szefem WSzW oraz komendantami wojskowych komend uzupełnień

w zakresie prowadzonych przygotowań przez jednostki samorządu terytorialnego

ściwych dla wojewodów jest Minister Obrony Narodowej

12

, który jest naczelnym

organem administracji państwowej w dziedzinie obronności państwa. Po uprawo-

mocnieniu się decyzji administracyjnych uzgadniana jest i podpisywana umowa

cywilnoprawna z podmiotem gospodarczym, w której określa się zakres, sposoby

i terminy wykonania nałożonych zadań obronnych, ale również finansowanie tych

zadań i pozostałe ustalenia związane z charakterem umowy. Zaznaczyć należy, że

uzgadnianie treści umowy może trwać od kilkunastu dni do nawet kilku miesięcy.

Strony zawierające umowę cywilnoprawną są stronami równorzędnymi, dlatego

też treść umowy jest wiążąca dla obu stron, które zarówno oczekują wykonania,

jak i są zobowiązane do realizacji wskazanego zakresu czynności przewidzianych

umową. Treść umowy może być zmieniana tylko uzgodnionymi i podpisanymi

aneksami. Każdej ze strony w przypadku niewywiązania się z umowy bądź jej

naruszenia przysługuje odwołanie się do właściwego sądu. Powyższe podstawy

prawne przytoczone zostały w celu zobrazowania możliwości, w których porusza

się organ właściwy dla organizowania, koordynowania, nadzorowania, ale także

współdziałania z przedsiębiorcami w zakresie zadań obronnych.

Poza opisanym wcześniej współdziałaniem wojewody z przedsiębiorcami

w systemie stałych dyżurów w województwie, organ ten na bieżąco współdziała

w zakresie przygotowań obronnych państwa na podległym mu administracyjnie

obszarze z szefem wojewódzkiego sztabu wojskowego.

Współdziałanie to odbywa się na wielu płaszczyznach, ale zasadniczo dotyczy

udziału wojewody w przygotowaniu szczególnej ochrony obiektów szczególnie

ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa kategorii I, w tym zwłaszcza

tych, które decyzją ministra obrony narodowej przewidziane zostały do ochrony

i obrony z udziałem wyznaczonych pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej

Polskiej. Powyższe współdziałanie, rozpoczęte jeszcze na etapie konsultowania

wniosku wojewody do Rady Ministrów o uznanie obiektu za szczególnie ważny

dla bezpieczeństwa i obronności państwa, jest realizowane do etapu nałożenia

zadań na rzecz obronności państwa przez uprawniony organ, podpisania umowy

cywilnoprawnej z przedsiębiorcą i jego udziału w opracowywanym przez szefa

WSzW planie szczególnej ochrony obiektu

13

. Poza prowadzonym, praktycznie

na każdym etapie współdziałaniem w tym zakresie, bardzo istotne stają się po-

12 Stanowisko Ministra Środowiska zawarte w piśmie BDGso-073-8/6592/2012/JS z dnia 23 lutego 2012 r.

– na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o urzędzie Ministra Obrony narodowej

(DzU z 1996 r., nr 10, poz. 56 ze zm.).

13 § 13 Wytycznych Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie ogólnych wymagań

przygotowania i prowadzenia szczególnej ochrony obiektów kategorii I – Szt. OT Wewn. 1/2005; Wy-

tyczne Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 grudnia 2007r. zmieniające Wytyczne Ministra Obrony

Narodowej w sprawie ogólnych wymagań przygotowania i prowadzenia szczególnej ochrony obiektów

kategorii I.

118

Waldemar DWORAK

Adam RUDAWSKI

WSPÓŁDZIAŁANIE WOJEWODY ŚLĄSKIEGO
ORAZ PRZEDSIĘBIORCÓW W REALIZACJI ZADAŃ
NA RZECZ OBRONNOŚCI PAŃSTWA
NA OBSZARZE WOJEWÓDZTWA.
KONCEPCJA I REALIA

Spełnianie obowiązku wobec Ojczyzny, wymagania zawarte w Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej oraz oczekiwania stawiane organom administracji

publicznej w Strategii bezpieczeństwa narodowego stanowią podstawę działań

wojewody śląskiego i podległych mu struktur w zakresie dbania o bezpieczeństwo

państwa, w tym w obszarze obejmującym przygotowanie województwa śląskiego

do reagowania na możliwe do wystąpienia zagrożenia zarówno niemilitarne, jak

i militarne. Przygotowania do funkcjonowania województwa w razie wystąpie-

nia nadzwyczajnych zdarzeń militarnych są realizowane w ramach przygotowań

obronnych państwa.

Koncepcja prowadzenia przygotowań obronnych państwa w województwie śląskim

została opracowana w 2008 r. i z pewnymi modyfikacjami jest realizowana w bie-

żącej działalności podmiotów i organów administracji publicznej nadzorowanych

przez wojewodę śląskiego, szczególnie istotnych dla skutecznego przeciwdziałania

zagrożeniom opisanym w Polityczno-Strategicznej Doktrynie Obronnej RP będącej

rozwinięciem zapisów Strategii bezpieczeństwa narodowego i definiującej główne

przewidywane zagrożenia militarne, jakie w obecnej sytuacji politycznej i militarnej

świata oraz Europy mogą objąć nasz kraj.

W Koncepcji, zgodnie z zapisami Strategii, przyjęto trzy założenia, pozwalające

na motywowanie do działań wszystkich podmiotów i struktur województwa do

solidnego wykonywania i przygotowywania, dzisiaj realizowanych zdań podstawo-

wych, na potrzeby obrony Ojczyzny i ochrony ludności w sytuacji zewnętrznego

zagrożenia bezpieczeństwa państwa:

do uruchomienia akcji kurierskich. Czynne uczestnictwo przedstawicieli terenowej

administracji wojskowej w treningach akcji kurierskiej nadzorowanych i kontro-

lowanych przez wojewodę jest stałym jej elementem i podnosi rangę przygotowań

oraz ma zasadnicze znaczenie dla ich poziomu ich przygotowania.

Wojewoda, jako przedstawiciel Rady Ministrów w województwie, realizator

ustaleń ministra obrony narodowej w zakresie przygotowania i udzielania wsparcia,

współdziałając z szefem WSzW jest organizatorem i koordynatorem przedsię-

wzięć planistycznych i wykonawczych w zakresie współdziałania właściwych do

udzielania wsparcia organów i innych podmiotów pozamilitarnej części systemu

obronnego państwa funkcjonujących w województwie oraz reprezentantem w lo-

kalnych kontaktach z przedstawicielami wojsk sojuszniczych.

Działania wykonywane przez wojewodę w zakresie przygotowań związanych ze

wsparciem wojsk sojuszniczych w ramach HNS

14

, są wspierane przez prowadzone

w tym zakresie bazy i zestawienia wojewody i szefa WSzW. Współdziałanie w tej

sferze polega również na koordynowaniu i nadzorowaniu wyznaczonych punktów

kontaktowych u wybranych przedsiębiorców, których prowadzona działalność

wpisuje się w zakres postulatów zgłaszanych przez Siły Zbrojne RP.

Obecnie na obszarze województwa funkcjonują także inne organy administracji

niezespolonej, takie jak: Izba Celna i Oddziału Celne, Okręgowe Urzędy Górnicze,

Okręgowy i Obwodowe Urzędy Miar, Okręgowy i Obwodowe Urzędy Probiercze,

w obszar działania województwa wpisuje się pięć Regionalnych Zarządów Gospo-

darki Wodnej (zgodnie z podziałem zlewni rzek), Urząd Statystyczny, Powiatowe

Inspektoraty Weterynarii, Śląsko-Małopolski Oddział Straży Granicznej, Regionalna

Dyrekcja Ochrony Środowiska, Urząd Żeglugi Śródlądowej w Kędzierzynie-Koźlu,

Urząd Żeglugi Śródlądowej w Krakowie. Współdziałanie wojewody z powyższymi

organami jest realizowane w zakresie udziału w systemie stałych dyżurów i syste-

mie bezpieczeństwa narodowego w województwie, a także udziału w ćwiczeniach

obronnych i szkoleniach obronnych organizowanych przez wojewodę. Utrzymanie

odpowiedniego poziomu współdziałania z powyższymi organami przewiduje

także plan operacyjny funkcjonowania województwa. W planie zostały określone

zadania operacyjne, których prawidłowe wykonanie jest zależne od udziału w nich

wymienionych organów.

14 Wytyczne Wojewody Śląskiego z dnia 11 lutego 2008 r. w sprawie przygotowania warunków organiza-

cyjnych i technicznych planowania i realizacji zadań obronnych z zakresu przygotowania i koordynacji

wsparcia sojuszniczych sił zbrojnych w czasie pokoju, sytuacji kryzysowych i wojny, wykonujących za-

dania lub przemieszczających się przez obszar województwa śląskiego.

120

121

WSPÓŁDZIAŁANIE WOJEWODY ŚLĄSKIEGO ORAZ PRZEDSIĘBIORCÓW...

Adam RUDAWSKI

2. Realizację wybranych zadań szczegółowych określonych przepisami w na-

stępujących obszarach:

– planowania operacyjnego i programowania obronnego;

– wsparcia mobilizacyjnego rozwinięcia Sił Zbrojnych RP;

– doskonalenia współpracy cywilno-wojskowej;

– przygotowania wsparcia wojsk sojuszniczych;

– organizacji i doskonalenia systemu kierowania obroną państwa, którego

podstawę stanowi funkcjonujący w województwie system zarządzania kry-

zysowego niemilitarną sytuacją kryzysową;

– planowania realizacji wybranych zadań gospodarczo-obronnych, w tym

w szczególności w działach administracji rządowej: transport, zdrowie, łączność;

– przygotowania wybranych jednostek organizacyjnych do militaryzacji;

– prowadzenia szkolenia obronnego, w tym obejmującego organizację ćwiczeń

obronnych;

– kontroli prowadzenia przygotowań obronnych;

– przygotowania ochrony ludności, w tym systemów ostrzegania i alarmowania.

W części z wymienionych obszarów zadania wykonywane są bezpośrednio na

podstawie rozwiązań i wymogów ujętych w ustawach oraz w rozporządzeniach

wykonawczych. W zakresie niektórych zagadnień Wojewoda Śląski w ramach

posiadanych kompetencji koordynacyjnych i organizacyjnych określonych w art.

18 ust. 4 i art. 20 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r.o powszechnym obowiązku

obrony RP

1

wydał stosowne zarządzenia, wytyczne i instrukcje dotyczące procedur

przygotowania zadań.

Wojewoda, reprezentując w województwie administrację rządową, odpowiada

pośrednio lub bezpośrednio za sprawy bezpieczeństwa we wszystkich obszarach

wskazanych w Strategii bezpieczeństwa narodowego, w tym za przygotowanie

większości elementów funkcjonowania systemu obronnego w województwie,

także zadań ograniczających skutki zagrożeń w obszarze bezpieczeństwa. Indywi-

dualnie struktury, którymi kieruje i które są przez niego nadzorowane oraz z któ-

rymi współdziała są najistotniejszymi podmiotami podsystemu wykonawczego.

Przedmiotowo w odniesieniu do zagrożeń zewnętrznych i militarnych państwa,

jego najważniejsze funkcje wiążą się z nadzorem nad koordynowaniem w wo-

jewództwie procesu przygotowań obronnych państwa. W części realizowanych

przedmiotowo zadań działa we własnym imieniu, w części zaś występuje jako

reprezentant ministrów i szefów urzędów centralnych. W tym drugim zakresie

firmuje wykonywanie przedsięwzięć, otrzymując jednocześnie wsparcie ze strony

ministrów oraz szefów urzędów centralnych. W najbliższym kręgu oddziaływania

1 DzU z 2012 r., poz. 461.

1. Bezpieczeństwo narodowe, traktowane jako dynamiczny proces, podlega

nieustannym zmianom.

2. Wszelkie hipotezy, że nic nie zagraża naszemu krajowi, ponieważ jest człon-

kiem Sojuszu Północnoatlantyckiego i konflikt militarny angażujący naszą

Ojczyznę jest wykluczony, należy traktować jako nieodpowiedzialne, gdyż

„rozbrajają” społeczeństwo oraz osoby i organy odpowiedzialne za państwo

od troski i ponoszenia wysiłku dla podwyższania poziomu tej sfery bezpie-

czeństwa.

3. Należy kreować przedsięwzięcia na rzecz podwyższania poziomu bezpie-

czeństwa, a nie ograniczać się tylko do reagowania na zaistniałe zagrożenia.

W Koncepcji uznano, że do grup podmiotów najistotniejszych, które należy

w trybie ciągłym przygotowywać do wzmożenia wysiłku w sytuacji wymienionych

zagrożeń, są:

– Śląski Urząd Wojewódzki;

– organy wojewódzkiej administracji zespolonej wraz z podległymi im struk-

turami;

– występujące w województwie i współdziałające z wojewodą wybrane organy

administracji niezespolonej, w tym w szczególności ponoszące bezpośred-

nio na mocy ustaw szczegółowych odpowiedzialność za bezpieczeństwo

wewnętrzne i zewnętrzne państwa;

– organy administracji samorządowej i struktury im podległe lub przez nie

nadzorowane;

– wybrani przedsiębiorcy realizujący przedsięwzięcia istotne dla zabezpiecze-

nia potrzeb Sił Zbrojnych RP, zadania związane z przygotowaniem ochrony

infrastruktury szczególnie ważnej dla bezpieczeństwa i obronności państwa,

z zabezpieczeniem funkcjonowania łączności i transportu oraz inne wymie-

nione w przepisach szczegółowych;

– podmioty lecznicze prowadzące działalność leczniczą;

– organizacje społeczne, charytatywne i humanitarne.

Przyjęto, uwzględniając potrzeby oraz posiadane możliwości w szczególności

w zakresie sił i środków (w tym finansowych), że w odniesieniu do wskazanych

struktur proces przygotowań powinien obejmować:

1. Przygotowanie wykonywania przez wymienione struktury dzisiaj realizo-

wanych zadań, z uwzględnieniem modyfikacji zakresów odpowiedzialności

w związku ze zmianą potrzeb państwa i warunków realizacji (w tym formal-

noprawnych wynikających z podwyższania gotowości obronnej państwa lub

z wprowadzania stanów nadzwyczajnych: wyjątkowego i wojennego).

122

123

WSPÓŁDZIAŁANIE WOJEWODY ŚLĄSKIEGO ORAZ PRZEDSIĘBIORCÓW...

Adam RUDAWSKI

– potencjalni „generatorzy” zdarzeń kryzysowych, w szczególności związanych

z występującymi zagrożeniami niemilitarnymi powstającymi z ich udziałem

lub w ich otoczeniu,

– realizatorzy zadań związanych z zapobieganiem sytuacjom kryzysowym,

bezpośrednim reagowaniem i odbudową.

Przedsiębiorcy, jako wytwórcy różnego rodzaju usług i dóbr oraz zarządzający

obiektami i urządzeniami ważnymi dla gospodarki i bezpieczeństwa państwa,

prowadzą w oparciu o różnorodne uregulowania działalność profilaktyczną, za-

pobiegawczą i planistyczną pozwalającą na przygotowanie się i ewentualne uru-

chomienie z ich udziałem reagowania kryzysowego. Czynią to we współdziałaniu

z wojewodą, innymi organami administracji publicznej, służbami na różnych

poziomach administracyjnych. Stanowią źródło sił i środków uwzględnianych

przez elementy podsystemu kierowania bezpieczeństwem narodowym w systemie

zarządzania kryzysowego (niemilitarnego i militarnego), jako struktury wykonaw-

cze i element wsparcia realizujący zadania na podstawie nałożonych obowiązków,

zawartych umów i porozumień.

Przedsiębiorców prowadzących działalność na obszarze województwa, ze wzglę-

du na udział w procesie przygotowań obronnych państwa, można podzielić na:

– przedsiębiorców realizujących zadania obronne;

– przedsiębiorców realizujących specjalistyczne zadania obronne nałożone

bezpośrednio przez przepisy prawa;

– przedsiębiorców realizujących specjalistyczne zadania obronne nałożone

przez różne uprawnione organy administracji publicznej.

Do pierwszej grupy zaliczyć należy tych przedsiębiorców funkcjonujących w wo-

jewództwie, którzy ze względu na rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej

powinni funkcjonować w każdych warunkach (producenci, wytwórcy i dostawcy

dóbr podstawowych niezbędnych dla przetrwania ludności, zaopatrywania wojsk

własnych i sojuszniczych, świadczeniodawcy usług, funkcjonujący w obszarze

ratownictwa i zdrowia itd.), a uprawnione organy lub przepisy nie nałożyły na

nich żadnych specjalistycznych zadań obronnych.

W drugiej grupie mieszczą się przedsiębiorcy, którzy prowadzą swoją działalność

w tych sferach życia publicznego, gdzie przepisy prawne zobowiązują do wykonania

określonych zadań obronnych, głównie planistycznych (poczta, telekomunikacja).

Wykonanie ważnego zadania obronnego przez przedsiębiorcę, funkcjonującego

np. w obszarze usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, dotyczy uzgadnia-

nia z wojewodą planów podmiotów telekomunikacyjnych i pocztowych, a także

uwzględniania wniosków do tych planów dotyczących priorytetowego wykonania

zadań z zakresu zapewnienia łączności i obsługi pocztowej. W zasadzie wszy-

wojewody – w związku z wykonywaniem powyższych funkcji – między innymi

pozostają organy wojewódzkiej administracji niezespolonej oraz przedsiębiorcy.

Realizując powyższe, w stosunku do wszystkich partnerów systemu obronnego

państwa funkcjonujących w województwie, jest zobowiązany do przestrzegania

obowiązujących przepisów prawa. Planując lub uruchamiając działania nadzo-

rowanych struktur musi uwzględniać uprawnienia swoje, innych organów admi-

nistracji publicznej oraz potencjalnych wykonawców zadań, a także wiążące się

z nimi możliwości.

W odniesieniu do przedsiębiorców w czasie pokoju może objąć ich swymi dzia-

łaniami pozwalającymi na przygotowanie do funkcjonowania w sytuacji zagrożeń

zewnętrznych i militarnych. Posiada uprawnienia do nakładania specjalistycz-

nych zadań obronnych na dużą część przedsiębiorców prowadzących działalność

w województwie. Nałożone i zaplanowane zdania w zależności od sytuacji mogą

być uruchamiane w czasie podwyższania gotowości obronnej państwa, w tym

w czasie mobilizacji po wprowadzeniu stanów nadzwyczajnych lub w czasie wojny.

Uwzględniając powyższe oddziaływanie i współdziałanie z elementami podsystemu

kierowania bezpieczeństwem narodowym i podsystemu wykonawczego w czasie

pokoju, w tym przedsiębiorcami, obciążanie ich dodatkowymi zadaniami może

być realizowane przez wojewodę w takim zakresie, jaki wynika z kompetencji

i uprawnień w szczególności nadanych mu przepisami:

– art. 22 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej

w województwie

2

,

– ustawy z dnia 26 kwietnia o zarządzaniu kryzysowym

3

,

– ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP

4

,

– ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności

państwa realizowanych przez przedsiębiorców

5

,

– przepisów innych ustaw resortowych (specjalistycznych, zadaniowych) i roz-

porządzeń z nich wynikających np. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia

13 stycznia 2004 r. w sprawie ogólnych zasad wykonywania zadań w ramach

powszechnego obowiązku obrony

6

.

W województwie przedsiębiorcy i kierowane przez nich przedsiębiorstwa w sys-

temie zarządzania bezpieczeństwem są postrzegani jako:

2 DzU nr 31, poz. 208 ze zm.

3 DzU nr 89, poz. 590 ze zm.

4 DzU z 2012 r., poz. 461.

5 DzU nr 122, poz. 1320 ze zm.

6 DzU nr 16, poz. 152.

125

124

WSPÓŁDZIAŁANIE WOJEWODY ŚLĄSKIEGO ORAZ PRZEDSIĘBIORCÓW...

Adam RUDAWSKI

koncepcji, a także charakteru rodzących się przez to wzajemnych relacji należy

zobrazować je bieżącymi przykładami realizowanych zadań w województwie.

W obowiązującym stanie prawnym „militaryzacja” rozumiana jest jako szcze-

gólna forma wykonywania zadań obronnych przewidzianych do realizacji w czasie

mobilizacji i wojny.

Ramy prawne przygotowań do militaryzacji jednostek organizacyjnych, które

wykonują zadania szczególnie ważne dla obronności lub bezpieczeństwa państwa,

a także jednostek organizacyjnych specjalnie tworzonych do wykonania takich zadań

określa dział V ustawy o powszechnym obowiązku obrony oraz rozporządzenia

Rady Ministrów, wykonawcze do zawartych w tym dziale delegacji ustawowych.

Wspomniane rozporządzenia określiły szczegółowe zasady i tryb przygotowania

jednostek organizacyjnych przewidzianych do objęcia ich militaryzacją, a także

organy zobowiązane do realizacji tych zadań.

Przygotowanie w województwie jednostek organizacyjnych nadzorowanych

przez wojewodę do militaryzacji prowadzi się na podstawie uregulowań praw-

nych zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 listopada 2009 r.

w sprawie militaryzacji jednostek organizacyjnych wykonujących zadania na rzecz

obronności lub bezpieczeństwa państwa

7

oraz ustaleń przyjętych w zarządzeniu

nr 264/12 wojewody śląskiego z dnia 6 września 2012 r. w sprawie zakresu, zasad

i trybu wykonywania zadań w ramach prowadzonych przygotowań jednostek

organizacyjnych przewidzianych do objęcia ich militaryzacją. Proces przygotowa-

nia jednostek organizacyjnych do militaryzacji nadzorowanych przez wojewodę

prowadzony jest dla zapewnienia i umożliwienia w razie zagrożenia bezpieczeń-

stwa państwa i w czasie wojny wykonywania zadań obronnych przez te jednostki

organizacyjne w zakresie uzasadniającym ich militaryzację.

Przyjęta procedura działania wojewody w powyższym zakresie obejmuje na

pierwszym miejscu tryb ustalenia jednostki organizacyjnej – przedsiębiorcy (na

podstawie opracowanych planów, w tym planu operacyjnego funkcjonowania

województwa w warunkach zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa),

którego profil prowadzonej działalności odpowiada zadaniu wymienionemu

w ustawie. Wszczynane jest postępowanie administracyjne, w czasie którego

wojewoda współdziała z przedsiębiorcą w zakresie ustalenia właściwości organu

do nałożenia zadania oraz możliwości realizacji zadania przez przedsiębiorcę.

Współpraca na tym etapie ważna jest o tyle, że zdarza się np. przekazywanie da-

nych przez przedsiębiorcę różnych od danych zawartych w wypisie z Krajowego

Rejestru Sądowego. Zarówno błędy, jak i nieścisłości mogą prowadzić do wydania

np. decyzji administracyjnej, gdy wojewoda nie jest organem właściwym do or-

7 DzU nr 210, poz. 1612.

scy przedsiębiorcy prowadzący usługi w wymienionych obszarach uczestniczą

w przygotowaniach obronnych, są zobowiązani do ponoszenia określonych

kosztów, z którymi muszą się liczyć rozpoczynając działalność. Przedsiębiorcy tej

grupy mogą dla zapewnienia obsady stanowisk pracowniczych i sprzętu na okres

podwyższania gotowości obronnej państwa korzystać z przepisów dotyczących

reklamowania osób od obowiązku pełnienia czynnej służby wojskowej w czasie

mobilizacji i wojny oraz przepisów dotyczących świadczeń na rzecz obrony.

Trzecią grupę stanowią przedsiębiorcy funkcjonujący w województwie, działa-

jący w wybranych sferach życia gospodarczego uznanych na podstawie odrębnych

przepisów za najważniejsze dla bezpieczeństwa i obronności, na których różne

organy administracji publicznej nałożyły lub nakładają dodatkowe obowiązki

i zadania obronne.

Właściwość organów administracji rządowej w sprawach organizowania zadań

na rzecz obronności przez wyróżnione w ten sposób trzy grupy przedsiębiorców

przedstawia się następująco:

– Ministrowie wykonujący prawa z tytułu posiadania akcji lub udziałów należą-

cych do Skarbu Państwa wobec spółek – w odniesieniu do spółek handlowych,

w których Skarb Państwa posiada co najmniej 50 procent akcji lub udziałów,

przy czym organizują oni zadania na rzecz obronności w uzgodnieniu z mi-

nistrem właściwym ze względu na przedmiot działania spółki,

– właściwi terytorialnie wojewodowie – w odniesieniu do pozostałych spółek,

jednakże z wyłączeniem przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospo-

darczo obronnym,

– ministrowie określeni przez Radę Ministrów – w odniesieniu do przedsię-

biorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym.

W tak przedstawionym układzie organizacyjnym, w którym wyłączono niektó-

rych przedsiębiorców szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa i obronności spod

nadzoru wojewody, przenosząc nadzór na właściwego ministra, możliwe staje się

nakładanie przez wojewodę zadań na pozostałych przedsiębiorców prowadzących

działalność w dziedzinach definiowanych przez ustawę. Wśród zadań na rzecz

obronności państwa, jakie mogą być nałożone na tych właśnie przedsiębiorców,

ustawa wymienia m.in. przedsięwzięcia w zakresie:

– mobilizacji gospodarki,

– militaryzacji,

– planowania operacyjnego.

W celu przybliżenia wybranych elementów współdziałania wojewody z przedsię-

biorcami w zakresie prowadzonych przygotowań do militaryzacji na bazie opisanej

127

WSPÓŁDZIAŁANIE WOJEWODY ŚLĄSKIEGO ORAZ PRZEDSIĘBIORCÓW...

planistyczny. Należy zgodzić się z faktem, że statutowym zadaniem przedsiębior-

ców jest prowadzenie działalności przynoszącej zysk, który jest przeznaczany na

prowadzenie dalszej działalności gospodarczej. Do tego zadania przedsiębiorcy

dostosowują strukturę organizacyjną oraz bazę lokalową i sprzętową. Przedsię-

biorcy nie uwzględniają w strukturach organizacyjnych komórek organizacyjnych

przygotowanych do realizacji zadań na rzecz obronności, w tym przygotowań

do militaryzacji. W praktyce zakres ponoszonych kosztów z tytułu realizowania

zadań związanych z obronnością jest znacznie większy. Kolejne koszty wynikają

z potrzeby zatrudnienia kompetentnego pracownika do prowadzenia specjali-

stycznej problematyki przygotowań obronnych. Potrzebę tę uzasadnia zakres prac

związanych z tymi przygotowaniami i ich specyfika. Specyfika ta nie pokrywa się

z zadaniami i obowiązkami pracownika w przedsiębiorstwie, nie pozwala także na

powierzenie pracownikowi prowadzenia tych przygotowań w formie dodatkowych

obowiązków. Dla przedsiębiorcy koszty powoduje także uczestnictwo pracownika

w szkoleniu organizowanym poza przedsiębiorstwem, a dotyczy to wydatków

związanych z przejazdami pracownika do miejsca szkolenia. Część przedsiębior-

ców nie zgadza się na ponoszenie tych obciążeń i podnoszą problem ich zdaniem

niekorzystnych regulacji prawnych i nierównego traktowania.

Zasadniczo w województwie śląskim przytoczone opinie nie mają przełożenia na

podejmowanie się przez przedsiębiorców obowiązku realizacji zadań obronnych.

Niemniej jednak można obecnie w województwie wskazać jednego przedsiębiorcę,

na którego wojewoda decyzją administracyjną nałożył zadanie militaryzacji oraz

podpisał wymaganą na realizację tego zadania stosowną umowę, a pomimo to ten

przedsiębiorca nie realizuje postanowień przedmiotowej umowy.

Współdziałanie i wzajemne rozumienie potrzeby realizowania zadań obron-

nych ma istotne przełożenie na podjęcie przez wojewodę próby ograniczonego,

ale stopniowego wyposażania jednostek przygotowywanych do prowadzenia

szczególnej ochrony obiektów w czasie mobilizacji i wojny. Realizacja zadania

dotyczy określonego w tabelach należności sprzętu i wyposażenia specjalistycz-

nego, niebędącego w bieżącym posiadaniu i użytkowaniu przedsiębiorcy z uwagi

na szczególnie specjalistyczny charakter. Wyposażenie, o którym mowa, służy

zabezpieczeniu możliwości realizacji przedsięwzięć związanych z prowadzeniem

szczególnej ochrony obiektu w czasie mobilizacji i wojny. Potrzeby rzeczowe

i potrzeby finansowe w powyższym zakresie przedsiębiorcy – kierownicy baz

formowania ustalają z wojewodą, w szczególności uwzględniając środki na:

– wydatki związane z dostosowaniem nieruchomości i rzeczy ruchomych w celu

przygotowania magazynu dla specjalnie tworzonych jednostek zmilitaryzo-

wanych, a także w celu utrzymania tych magazynów;

ganizowania zadań na rzecz obronności państwa. W kolejnym etapie przyjętego

trybu wojewoda wydaje decyzję administracyjną, o której mowa w art. 7 pkt 1

ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności

państwa realizowanych przez przedsiębiorców

8

, nakładającą na przedsiębiorcę

określone obowiązki. Poprzez MON kieruje wniosek do Rady Ministrów o ob-

jęcie przedsiębiorcy przygotowaniami do militaryzacji. Uzgadnia i podpisuje

z przedsiębiorcą umowę, o której mowa w art. 7 pkt 2 przedmiotowej ustawy, na

realizację zadań. Zawiera z przedsiębiorcą odrębną umowę na wydatki rzeczowe

związane z wykonaniem w danym roku zadań określonych w umowie. W dalszych

etapach ustala w porozumieniu z przedsiębiorcą struktury organizacyjne jednostki

zmilitaryzowanej, określa normy należności sprzętu i wyposażenia. Uzgadniania

z przedsiębiorcą przewidzianym do militaryzacji treści merytoryczne regulaminu

organizacyjnego, a także planu formowania.

Procedura wydaje się stosunkowo klarowna i prosta oraz uwzględniająca

wzajemne relacje miedzy wojewodą i przedsiębiorca. Należy jednak zaznaczyć

odmienność charakteryzującą przy objęciu przygotowaniami do militaryzacji

przedsiębiorstwo stanowiąceo bazę formowania specjalnie tworzonej jednostki

zmilitaryzowanej przeznaczonej w czasie mobilizacji i wojny do prowadzenia szcze-

gólnej ochrony obiektu. Mając na uwadze, że przepisy jasno określają procedurę

wnioskowania w układzie wojewoda – Rada Ministrów, w tym przypadku woje-

woda odpowiedzialny za typowanie nie ma możliwości stosowania uznaniowości.

Wskazać należy także, że otwartą dla wojewody i wartą rozważenia pozostaje tu

kwestia rozstrzygnięć dotyczących objęcia przygotowaniami do militaryzacji wyżej

wspomnianych przedsiębiorców, z uwagi na charakter prowadzonej działalności

gospodarczej przydatny w zabezpieczeniu realizacji zadania wynikającego z planu

operacyjnego województwa, np. który zabezpieczy w czasie mobilizacji i wojny

funkcjonowanie transportu, energetyki, infrastruktury transportowej, drogowej

oraz osłony technicznej tej infrastruktury.

Doświadczenia województwa śląskiego wskazują, że przedsiębiorcy w zasadzie

nie odmawiają udziału w tak przedstawionej procedurze nakładania na nich zadań

i uczestnictwa w przygotowaniach obronnych. Ważne jest, by w trakcie prowadzo-

nego postępowania administracyjnego związanego z wydaniem decyzji nakłada-

jącej zadania zadanie militaryzacji informować przedsiębiorców o skali zadania,

wymaganiach, oczekiwaniach i kosztach. Szczególnie w części dotyczącej kosztów

finansowych zadania przedsiębiorca musi posiadać świadomość, że zobowiązanie

do realizacji zadania (będącego dla niego działalnością dodatkową) wymusza

obowiązek ponoszenia kosztów realizacji zadań obronnych mających charakter

8 DzU nr 122, poz. 1320.

126

Adam RUDAWSKI

128

129

Adam RUDAWSKI

WSPÓŁDZIAŁANIE WOJEWODY ŚLĄSKIEGO ORAZ PRZEDSIĘBIORCÓW...

się na brak akceptacji wykonywania przez przedsiębiorcę dodatkowych zadań,

w tym przypadku z zakresu obronności.

W świetle opisanej wyżej koncepcji realizacji w województwie śląskim zadań

obronnych i nadzoru nad ich realizacją przez wojewodę, a także przytoczonych

przykładów współdziałania wojewody z przedsiębiorcami w zakresie prowadzonych

przygotowań do militaryzacji można przyjąć, że na przestrzeni ostatnich lat ciągle

zmienia się sytuacja organizacyjna i własnościowa przedsiębiorstw. Ulegają one

przekształceniom własnościowym i organizacyjnym. Zmieniają siedziby, nazwy

lub ogłaszają upadłość. Zmiany te mają wpływ na ciągłość planowania realizacji

zadań obronnych, w tym prowadzenia przygotowań do militaryzacji. Obowiązujący

w naszym państwie system przygotowań do militaryzacji podlega od lat ciągłe-

mu procesowi dostosowania. Jest to proces zupełnie zrozumiały, ale naznaczony

zasadniczą wadą – braku określonej wizji docelowej. W praktyce istotne staje się

nakreślenie modelu, do którego należy dążyć, oraz rzeczywistego stanu, w którym

można byłoby posłużyć się w chwili zagrożenia państwa. Wymaga to:

– dostosowania w drodze ustawy systemu kierowania przygotowaniem do mili-

taryzacji w czasie pokoju maksymalnie uwzględniającym potrzeby jednostek

zmilitaryzowanych w czasie mobilizacji i wojny;

– wprowadzenia do systemu prawa instrumentów motywujących i promują-

cych przedsiębiorców realizujących zadania obronne, w tym uczestniczących

w procesie militaryzacji, a także wprowadzenia instrumentów finansowych

motywujących przedsiębiorców do włączenia się w proces prowadzonych

przygotowań do militaryzacji.

– zakup i utrzymanie sprzętu na potrzeby jednostek przewidzianych do mili-

taryzacji.

Wytyczne Rady Ministrów z dnia 9 kwietnia 2013 r. do programowania przygo-

towań obronnych RP na lata 2013–2022 wpłynęły na wstrzymanie się wojewody

w realizacji tego zadania i ponoszenia z tego tytułu kosztów, ograniczając się

jedynie do utrzymania już powstałych magazynów na wyposażenie jednostek

zmilitaryzowanych do szczególnej ochrony obiektów.

Doświadczenia w województwie śląskim w powyższym zakresie wskazują, że:

– celowe i konieczne w opisywanym przypadku jest angażowanie się w proces

przygotowań uwzględniający tworzenie magazynów oraz ich wyposażanie

w należny sprzęt z uwagi na długi czas obowiązujących procedur zakupu

i gromadzenia wymaganego wyposażenia,

– w przypadku ogłoszenia mobilizacji lub wojny czas osiągnięcia gotowości

do działania jednostki zmilitaryzowanej przeznaczonej do prowadzenia

szczególnej ochrony, określony w zestawieniu zadań do militaryzacji byłby

niewystarczający do pełnego wyposażenia jednostki,

– przyjęcie przez przedsiębiorcę do realizacji zadań z zakresu militaryzacji

(szczególnej ochrony obiektów) wiąże się z oczekiwaniami stałego postępu

nie tylko w sferze planistycznej, ale i w rzeczywistym wymiarze przygotowań

polegającym na wyposażaniu jednostek zmilitaryzowanych.

Nie bez znaczenia pozostają doświadczenia organizacyjne uzyskane w czasie

realizacji przedsięwzięcia. Zwraca uwagę opinia przedsiębiorców, którzy widzą po-

wyższe działania przez pryzmat przełożenia swojego zaangażowania i ponoszonych

kosztów na rzecz obronności oraz zaangażowania i wymiernych (praktycznych)

działań wojewody. Można uznać, że istotne jest tu przekonanie przedsiębiorcy

o stabilności, bezpieczeństwie i gwarancjach dla funkcjonowania przedsiębiorcy

w dalszej przyszłości.

Odmienne postawy można natomiast zaobserwować u przedsiębiorców z obszaru

drogownictwa realizujących zadania prowadzenia przygotowań do militaryzacji

na potrzeby technicznej osłony dróg o znaczeniu obronnym. Na obszarze woje-

wództwa śląskiego, pod nadzorem wojewody na wniosek ministra właściwego ds.

transportu oraz na podstawie podpisanego porozumienia z dyrektorem Oddziału

GDDKiA, przygotowywane są specjalnie tworzone jednostki zmilitaryzowane

przewidziane do prowadzenia technicznej osłony dróg o znaczeniu obronnym.

Zakres i charakter wzajemnych relacji oraz współdziałanie wojewody z tymi

przedsiębiorcami ocenić można, uwzględniając kondycję finansową oraz pozycję

na przedsiębiorcy na rynku. Zła kondycja finansowa przedsiębiorstwa przekłada

Krzysztof ZIELIŃSKI

FUNKCJONOWANIE ORGANÓW WŁADZY PUBLICZNEJ
NA OBSZARZE WOJEWÓDZTWA
W STANIE BEZPOŚREDNIEGO ZAGROŻENIA
BEZPIECZEŃSTWA PAŃSTWA

Realizacja powinności i zadań obrony niemili-

tarnej winna być w najwyższym stopniu oparta

na strukturach i społeczeństwie czasu pokoju .

Przygotowując praktyczne rozwiązania dotyczące organizacji i skutecznego funk-

cjonowania systemu kierowania pozamilitarną obroną województwa, nie możemy

uniknąć odpowiedzi na pytania dotyczące zakresu kompetencji uczestniczących

w niej organów oraz odpowiedzialności za podejmowane w jej trakcie decyzje.

Rozważenia wymaga także pytanie: Czy uzasadnione jest przekazywanie organom

wojskowym pełnej władzy publicznej w strefie bezpośrednich działań wojennych?

Ustawa o stanie wojennym i kompetencjach Naczelnego Dowódcy, wprowadzona

w 2003 r., w wielu przyjętych rozwiązaniach szczegółowych reprezentuje poglądy

przeniesione na nasz grunt, jako niepodważalne, bezpośrednio po wejściu Polski

do struktur NATO. Jednakże po piętnastu latach członkostwa w pakcie północ-

noatlantyckim pewne „niepodważalne prawdy”, zaczerpnięte ze STANAG-ów, też

mogły ulec dezaktualizacji i wymagają weryfikacji.

Jednym z takich fundamentalnych poglądów zawartych w dokumentach norma-

tywnych jest przekonanie, iż najskuteczniejszym sposobem na sukces w działaniach

militarnych jest skupienie pełnej władzy administracyjnej na obszarach działań

zbrojnych w rękach dowódców.

Zakładając, że pogląd jest jak najbardziej słuszny, bo oparty na sprawdzonych

zasadach rozdziału kompetencji w dowodzeniu, obowiązujących w NATO, to

jednak można zauważyć, że w naszej rzeczywistości pojawiają się pewne wątpli-

wości i pytania.

132

133

Krzysztof ZIELIŃSKI

FUNKCJONOWANIE ORGANÓW WŁADZY PUBLICZNEJ...

– występuje z wnioskami do właściwych organów o wprowadzenie ograniczeń

wolności i praw człowieka i obywatela, jak również o ich złagodzenie lub

uchylenie;

– określa zadania wynikające z przepisów stanu wojennego;

– koordynuje i kontroluje działalność organów władzy publicznej, przedsię-

biorców oraz innych jednostek organizacyjnych działających na obszarze

województwa;

– może nakładać zadania i nakazywać jednostkom samorządu terytorialnego

dokonywanie określonych wydatków, na zasadach określonych w odrębnych

przepisach.

Decyzje wydane przez organy władzy publicznej na podstawie ustawy o stanie

wojennym lub przepisów wykonawczych podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

Przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stosuje się odpowiednio.

Reżim prawny stanów nadzwyczajnych swoje rozwinięcie znalazł w ustawo-

dawstwie zwykłym, ale fakty je określające wynikają bezpośrednio z rozdziału XI

Konstytucji. Scharakteryzowano w nim trzy typy stanów: stan wyjątkowy, stan

wojenny i stan klęski żywiołowej.

Konstytucja wyróżnia sześć dyrektyw rządzących każdym z trzech stanów:

– dyrektywę wyjątkowości,

– dyrektywę legalności,

– dyrektywę proporcjonalności,

– dyrektywę celowości,

– dyrektywę ochrony podstaw systemu prawnego,

– dyrektywę ochrony organów przedstawicielskich.

Ten katalog dyrektyw (zasad) stanowi fundament zaistnienia jakichkolwiek

przesłanek uprawniających władzę do sięgnięcia po specjalny reżim prawny,

w krytycznym dla państwa i obywateli momencie. Stanowi on również granicę

użycia niezbędnych sił i środków do przywrócenia stanu poprzedniego, istniejącego

w normalnym reżimie prawnym. Zasady zawarte w art. 228 Konstytucji stanowią

punkt wyjścia do rozważań na temat stanów nadzwyczajnych, sposobie i prze-

słankach ich wprowadzania, długości ich trwania oraz celowości i intensywności

użycia wszelkich dostępnych przez państwo środków w celu przeciwdziałania

narastającemu zagrożeniu.

Dyrektywa wyjątkowości wynika z art. 228 ust. 1 Konstytucji i dotyczy dwóch

przesłanek:

– szczególnego zagrożenia,

– niewystarczalności zwykłych środków konstytucyjnych.

W razie zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa, w tym spowodo-

wanego działaniami terrorystycznymi, zbrojnej napaści na terytorium Rzeczy-

pospolitej Polskiej lub gdy z umowy międzynarodowej wynika zobowiązanie do

wspólnej obrony przeciwko agresji, prezydent Rzeczypospolitej Polskiej może,

na wniosek Rady Ministrów, wprowadzić stan wojenny na części albo na całym

terytorium państwa.

Prezydent wydaje rozporządzenie o wprowadzeniu stanu wojennego albo po-

stanawia odmówić wydania takiego rozporządzenia. Rozporządzenie o wprowa-

dzeniu stanu wojennego prezydent Rzeczypospolitej Polskiej przedstawia Sejmowi

w ciągu 48 godzin od jego podpisania.

W rozporządzeniu określa się przyczyny wprowadzenia oraz obszar, na którym

wprowadza się stan wojenny, a także rodzaje ograniczeń wolności i praw człowieka

i obywatela.

Rozporządzenie prezydenta o wprowadzeniu stanu wojennego oraz inne akty

prawne dotyczące tego stanu podaje się do publicznej wiadomości, w drodze ob-

wieszczenia właściwego wojewody, przez rozplakatowanie w miejscach publicznych,

a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym obszarze.

W czasie stanu wojennego organy władzy publicznej działają w dotychcza‑

sowych strukturach organizacyjnych państwa i w ramach przysługujących im

kompetencji, z zastrzeżeniem przepisów stanu wojennego.

Prezydent postanawia o przejściu organów władzy publicznej na określone

stanowiska kierowania oraz uznaje określone obszary Rzeczypospolitej Polskiej

za strefy bezpośrednich działań wojennych.

Rada Ministrów:

– zarządza uruchomienie systemu kierowania obroną państwa;

– zarządza przejście na wojenne zasady działania organów władzy publicznej;

– określa zasady działania organów władzy publicznej w strefie bezpośrednich

działań wojennych;

– może zawiesić funkcjonowanie organów władzy publicznej w strefie bezpo-

średnich działań wojennych;

– może przekazać organom wojskowym określone kompetencje organów władzy

publicznej w strefie bezpośrednich działań wojennych.

W czasie stanu wojennego wojewoda kieruje realizacją zadań obronnych

i obroną cywilną na terenie województwa, w szczególności:

– ocenia zagrożenia;

– wprowadza, w zakresie nienależącym do właściwości innych organów,

ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela oraz łagodzi i uchyla te

ograniczenia;

Kierownicza kadra oraz pracownicy administracji publicznej są systematycznie

szkoleni i przygotowywani do pracy w trybie nadzwyczajnym, wymuszającym

zmiany organizacyjne, zamienność funkcji, konieczność przemieszczania do

wcześniej lub doraźnie przygotowanych miejsc pracy – w postaci stanowisk kie-

rowania, głównych i zapasowych. W ślad za tym szczególnego znaczenia nabierają

przedsięwzięcia zapewniające swobodę działania wojsk wykonujących zadania

na administrowanym obszarze, jak również gwarantujące byt jego mieszkańców.

Kluczowe wśród podejmowanych działań będą: zabezpieczenie infrastruktury

mieszkańców oraz wykorzystywanych przez nich obiektów komunalnych, obrona

przed ewentualnym atakiem z użyciem środków rażenia, zapewnienie niezawodnej

łączności oraz oczekiwanego poziomu zaopatrzenia i usług logistycznych, w postaci:

zaopatrzenia w wodę, żywność, środki medyczne i produkty farmaceutyczne, ma-

teriały pędne i smary, a także wykonanie niezbędnych remontów, zakwaterowanie

żołnierzy, opieka medyczna, ochrony radiologicznej, weterynaryjnej, sanitarnej

itd., włącznie ze wskazaniem miejsc pochówku oraz komunalnych składowisk

nieczystości.

Osobną materię zabezpieczenia funkcjonowania organów władzy i administracji

samorządowej stanowi problematyka wsparcia decyzji, a więc zapewnienie inte-

lektualnych, technicznych i organizacyjnych warunków sprawnego decydowania,

w niezwykle trudnej, dynamicznej i złożonej sytuacji systemowej, jaka się pojawia

w razie zagrożenia lub wojny.

Praktyka dowodzi, że zapewnienie wsparcia decyzji, szczególnie w okresie

kryzysu napotyka wiele przeszkód. Wynika to z dwóch powodów. Po pierwsze,

z obiektywnego faktu niemożności opracowania jednoznacznych procedur po-

zwalających przygotować aparat zarządzający do radzenia sobie w sytuacjach

trudnych ze stuprocentową skutecznością, szczególnie w warunkach głębokiego

stresu. Po wtóre, z przyczyn subiektywnych, niedostatecznemu przygotowaniu

systemu zarządzania bezpieczeństwem, pod względem: legislacyjnym, organiza-

cyjnym i finansowym.

Kierowanie realizacją zadań obronnych w czasie wojny na szczeblu administracji

publicznej należy rozpatrywać w aspekcie osiągnięcia gotowości do:

1. Zapewnienia ciągłości realizacji swych kompetencji w czasie pokoju, w sy-

tuacjach kryzysowych i w czasie wojny, w tym kierowania podległymi struk-

turami organizacyjnymi.

2. Zasilania zasobami ludzkimi oraz cywilnego wsparcia zabezpieczenia logi-

stycznego sił zbrojnych i jednostek zmilitaryzowanych.

3. Świadczenia cywilnej pomocy w ramach wsparcia państwa gospodarza (Host

Nation Support – HNS) dla sił sojuszniczych i organizacji NATO, które mogą

Zatem dyrektywa niesie za sobą fakultatywność w ocenie i dowolności wyboru

rozwiązania problemu. Organy odpowiedzialne za podjęcie decyzji o wprowadzeniu

stanu nadzwyczajnego mają świadomość, iż wybór powinien być uzależniony od

istoty faktycznie istniejących zagrożeń.

Ustęp 5 art. 228 Konstytucji RP zakłada proporcjonalność podjętych w nich

działań oraz celowość ich zastosowania (dyrektywy 3 i 4). Wynika z tego, że

każda decyzja organów państwa w reżimie prawnym rozdziału XI Konstytucji

musi być adekwatna do zagrożenia.

Artykuł 228 ust. 2 Konstytucji stanowi, że „stan nadzwyczajny może być wpro-

wadzony tylko na podstawie ustawy, w drodze rozporządzenia”. Z tego ustępu

wynika dyrektywa legalności. Obejmuje ona również ustęp 3 i 4 art. 228 dotyczące

określenia zasad działania organów władzy publicznej oraz zakresu ograniczeń

wolności i praw człowieka i obywatela. Ustęp 4 przewiduje możliwość wyrównania

strat majątkowych poniesionych podczas trwania stanu nadzwyczajnego.

Artykuł 228 ust. 6, w ramach dyrektywy gwarantującą ochronę podstaw

porządku prawnego, zawiesza wszelkie prace legislacyjne w obszarze aktów

prawnych regulujących funkcjonowanie systemu kierowania państwem, takich

jak: Konstytucja, ordynacje wyborcze, ustawy o stanach nadzwyczajnych itp.

Dyrektywa ochrony organów przedstawicielskich, wyrażona w art. 228 ust.

7 Konstytucji, zapewnia stabilność systemu państwowego, nakładając na organy

ustawodawcze i wykonawcze obowiązek niepodejmowania pewnych czynności

prawnych związanych z ich funkcjonowaniem, np.: skracania kadencji Sejmu czy

wyborów do samorządu terytorialnego.

Sprawne funkcjonowanie organów państwa stanowi nieodzowny warunek speł-

nienia zadań wynikających z potrzeby kierowania całokształtem życia publicznego,

nie tylko w sytuacji normalności, ale i kryzysu oraz wojny. Z konkluzji tej wynika

jednoznacznie, iż najważniejszą rolę w dziedzinie zapewnienia bezpieczeństwa

odgrywać muszą organy administracji. Ich zadaniem będzie realizacja postanowień

ustawodawcy w tej dziedzinie, wdrożenie prawa o charakterze wykonawczym,

wraz z działaniami innowacyjnymi w zakresie ustawodawstwa, jednym słowem

– rządzenie, poprzez planowanie i organizowanie określonych działań, dostosowa-

nie struktury organizacyjnej administracji do określonych potrzeb, koordynację

działań wielu narzędzi bezpieczeństwa, motywowanie i kontrolę realizacji zadań.

Zapewnienie funkcjonowania organów władzy i administracji, to inaczej mó-

wiąc – zapewnienie bezpieczeństwa, swobody i sprawności ich działań. Wymaga

ono realizacji wielu względnie stałych przedsięwzięć, inaczej funkcji: ochronnych

obronnych, logistycznych, techniczno-organizacyjnych, a także w zakresie wspar-

cia decyzji.

135

134

Krzysztof ZIELIŃSKI

FUNKCJONOWANIE ORGANÓW WŁADZY PUBLICZNEJ...

136

137

FUNKCJONOWANIE ORGANÓW WŁADZY PUBLICZNEJ...

Krzysztof ZIELIŃSKI

Dotychczasowe rozważania obligują do udzielenia odpowiedzi na następujące

pytania:

1. Czy obowiązujący stan prawny, a w tym międzynarodowe prawo konfliktów

zbrojnych, wymaga przekazania organom wojskowym władzy publicznej

w strefie bezpośrednich działań wojennych?

2. Czy siły zbrojne posiadają przygotowanych specjalistów, którzy mogą przejąć

obowiązki zarządzających organami administracji publicznej, bez tworzenia

sytuacji podzielonej lub częściowej odpowiedzialności za podejmowane

decyzje?

3. Ile czasu potrzeba na dokonanie wymiany urzędników samorządowych,

dobrze znających administrowany teren i jego mieszkańców oraz czy nie

wystarczy lepiej ich dobierać na stanowiska i systematycznie szkolić?

Jeżeli odpowiedź na tak postawione pytania będzie potwierdzała, że ustalenia

zawarte w ustawie o stanie wojennym i kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił

Zbrojnych i zasady jego podległości konstytucyjnym organom RP są słuszne i nie

podlegają dyskusji, a ich sposób realizacji jest zgodny z zawartymi w Konstytucji

dyrektywami rządzącymi każdym ze stanów nadzwyczajnych, to każdorazowo

przed podjęciem decyzji o przekazaniu organom wojskowym władzy publicznej

w strefie bezpośrednich działań wojennych, celowe wydaje się:

– przeprowadzenie głębokiej analizy warunków miejscowych, ze szczególnym

uwzględnieniem sytuacji demograficznej;

– dokonanie wnikliwej oceny skuteczności dotychczasowego funkcjonowania

władz samorządowych;

– zapoznanie się z oceną rozwoju sytuacji oraz zakresem realizacji zadań wy-

nikających z planu operacyjnego i planu obrony cywilnej administrowanego

obszaru;

– przygotowanie koncepcji wykorzystania warunków terenowych, infrastruk-

tury oraz mieszkańców do wsparcia wojsk wykonujących zadania operacyjne;

– skalkulowanie realnych możliwości ewakuacji mieszkańców z zagrożonego

działaniami wojennymi obszaru.

Wszystkie te działania powinny się odbywać przy wykorzystaniu potencjału

intelektualnego przekazujących urząd, ale i przy wykorzystaniu wypracowanych

oraz sprawdzonych procedur, określonych w dokumentach normatywnych.

Kiedy już decyzja o przekazaniu władzy zostanie podjęta, należy cały czas pa-

miętać, że:

1. Wszelkie podejmowane działania prowadzone są jedynie w granicach obo-

wiązującego prawa stanu wojennego i konwencji międzynarodowych.

być rozmieszczone na lub są w trakcie przemieszczania przez) terytorium

Rzeczypospolitej Polskiej, oraz współdziałania w ramach współpracy cywil-

no-wojskowej.

4. Zapewnienia ochrony i zabezpieczenia podstawowych potrzeb bytowych

ludności oraz tworzenia warunków do jej przetrwania w sytuacji zewnętrz-

nego zagrożenia bezpieczeństwa państwa oraz w czasie wojny.

5. Zapewnienia sprawnego funkcjonowania i ochrony struktur państwa w wa-

runkach zagrożenia bezpieczeństwa państwa i wojny.

Należy jednak pamiętać, że głównym zadaniem sił i środków układu pozami‑

litarnego na obszarze województwa będzie zapewnienie warunków przetrwania

jego mieszkańców, funkcjonowania życiowo ważnych elementów infrastruktury

państwa i ochrony ludności, a także prowadzenie walk z agresorem, wspieranie

i uzupełnianie swoim potencjałem jednostek wojsk operacyjnych, ich zabezpie-

czenia logistycznego oraz swobody operacyjnej prowadzenia działań bojowych.

Jak łatwo zauważyć, katalog zadań przewidzianych do realizacji przez organ

administracji publicznej ulega gwałtownemu rozszerzeniu. Zadania stałej go-

towości obronnej państwa mogą zostać uzupełnione wykonywaniem zadań po-

dejmowanych w ramach przedsięwzięć przeciw zaskoczeniu oraz przedsięwzięć

przeciw agresji. W stanie gotowości obronnej państwa czasu kryzysu zaczyna

płynąć strumień zadań operacyjnych, który może ulec zwielokrotnieniu w stanie

gotowości obronnej państwa czasu wojny.

Uważam, że tylko dobrze przygotowany i zsynchronizowany system kierowania

obroną województwa, oparty na właściwie przygotowanych strukturach admini-

stracji publicznej może się uporać z tym problemem. Poczucie odpowiedzialności

za administrowany obszar i jego mieszkańców, w połączeniu z odpowiednim po-

ziomem kompetencji, daje szansę na sukces w sytuacji zaistniałej po wprowadzeniu

stanów nadzwyczajnych w państwie. Nie zawsze ten, kto ma broń, ma słuszność,

choć ostatnie słowo należeć może właśnie do niego.

Czy nie należy zatem, dokonując nowelizacji dokumentów normatywnych, klu-

czowych dla utrzymania gotowości obronnej państwa, powrócić do problematyki

związanej z faktycznymi kompetencjami funkcjonariuszy administracji publicznej,

którzy nadzorując przez wiele lat przygotowania obronne i posiadając odpowied-

nie kompetencje do kierowania administrowaną jednostką administracji, zostają

pozbawieni prawa do wypowiadania sakramentalnego słowa: „zdecydowałem”. Nic

nie wpływa bardziej skutecznie na obniżenie autorytetu i szacunku do kierownika

instytucji i przełożonego niż pozbawienie go prawa do podejmowania ostatecznej

decyzji w sytuacjach kryzysowych.

138

Krzysztof ZIELIŃSKI

2. Kierowanie pozamilitarną obroną administrowanego obszaru odbywa się

na podstawie planu operacyjnego funkcjonowania jednostki samorządowej,

uprzednio przygotowanego i uzgodnionego.

3. Działania władz wojskowych muszą zapewnić nie tylko maksymalne wyko-

rzystanie zasobów administrowanego terenu do wsparcia walczących wojsk,

ale i danie szans na godne bytowanie i przeżycie jego mieszkańcom.

4. Zmiana struktur organizacyjnych administracji publicznej powinna wynikać

z konieczności przeciwstawienia się autentycznemu zagrożeniu dla bytu

mieszkańców na administrowanym obszarze.