Radosław Piwowarski
ZNACZENIE PRZEJRZYSTOÅšCI
W POLITYCE FISKALNEJ
W y d a W n i c t W o U n i W e r s y t e t U A ó d z k i e g o " A ó d z 2 0 1 1
RECENZENT
Barbara BÅ‚aszczyk
REDAKTOR WYDAWNICTWA UA
Ewa Siwińska
AAMANIE
Agnieszka Buszewska
KOREKTOR
Bogusława Kwiatkowska
PROJEKT OKAADKI
Barbara Grzejszczak
© Copyright by Uniwersytet Aódzki Wydawnictwo Uniwersytetu Aódzkiego 2011
ISBN 978-83-7525-656-7
Wydawnictwo Uniwersytetu Aódzkiego
90-131 Aódz, ul. Lindleya 8
Wydanie I. Nakład 120 egz. Ark. druk. 12,0
Zam. 4985/2012. Cena zł 28, + VAT
Druk: ESUS Tomasz Przybylak
62-064 Plewiska, ul. Południowa 54
spis treści
WstÄ™p żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 7
rozdziaÅ‚ i Przejrzysta polityka fiskalna żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 13
Wprowadzenie żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 13
1żÿ Definicje oraz charakterystyki przejrzystej polityki fiskalnej żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 13
2żÿ Standardy organizacji miÄ™dzynarodowych żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 18
2żÿ1żÿ OECD Najlepsze praktyki przejrzystoÅ›ci budżetu żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 20
2żÿ2żÿ MFW Kodeks przejrzystoÅ›ci polityki fiskalnej żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ21
2żÿ3żÿ Zakres pojÄ™cia przejrzystoÅ›ci żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 24
3żÿ Definicja przejrzystoÅ›ci polityki fiskalnej żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 26
4żÿ Obszary oddziaÅ‚ywania i determinanty przejrzystoÅ›ci polityki fiskalnej żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 27
4żÿ1żÿ DÅ‚ug publiczny, deficyt budżetowy oraz wydatki sektora publicznego żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 27
4żÿ2żÿ Podatki żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ31
4żÿ3żÿ Informacjażÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 32
4żÿ4żÿ Czynniki spoÅ‚eczne i polityczne żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 35
5żÿ Podsumowanie żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 37
rozdziaÅ‚ ii Modelowanie wpÅ‚ywu przejrzystoÅ›ci w polityce fiskalnej żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 39
Wprowadzenie żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 39
1żÿ Podstawowe twierdzenia stosowane w modelach teorii ekonomii polityki żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 40
1żÿ1żÿ Rodzaje gÅ‚osowania: reguÅ‚a wiÄ™kszoÅ›ciowego gÅ‚osowania i teoria medianowego
wyborcyżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 42
1żÿ2żÿ Instytucje model agencji, gÅ‚osowanie probabilistyczne żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 46
2żÿ Dwuokresowy model uwzglÄ™dniajÄ…cy umiejÄ™tnoÅ›ci i karierÄ™ polityka żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 47
3żÿ Modele wpÅ‚ywu przejrzystoÅ›ci na poziom akumulacji deficytu budżetowego i dÅ‚ugu
publicznego żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ51
3żÿ1żÿ WpÅ‚yw przejrzystoÅ›ci na wielkość deficytu budżetowego model Mżÿ Shi
i Jżÿ Svenssona żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 52
3żÿ2żÿ WpÅ‚yw przejrzystoÅ›ci na wielkość dÅ‚ugu publicznego model JżÿEżÿ Alta
i DżÿDżÿ Lassenażÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 57
4żÿ Podsumowanie żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 64
rozdziaÅ‚ iii narzÄ™dzia przejrzystej polityki fiskalnejżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 65
Wprowadzenie żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 65
1żÿ Teoretyczne zródÅ‚a polityki opartej na reguÅ‚ach żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 66
1żÿ1żÿ ReguÅ‚y fiskalne żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 67
4
1żÿ2żÿ Kryteria wyboru żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 70
2żÿ Nowe zarzÄ…dzanie publiczne żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 73
2żÿ1żÿ Charakterystyczne idee, obszary i sposoby analizy żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 74
2żÿ2żÿ Politycy a administracja publiczna żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 75
2żÿ3żÿ Odpowiedzialność w sektorze publicznym żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 78
2żÿ4żÿ Zlecanie zadaÅ„ firmom zewnÄ™trznym żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 82
2żÿ5żÿ Krytyka nowego zarzÄ…dzania publicznego żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 83
3żÿ Budżetowanie i ksiÄ™gowość żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 84
3żÿ1żÿ Budżet zadaniowy żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 88
3żÿ2żÿ MemoriaÅ‚owe i kasowe standardy rachunkowoÅ›ci żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 89
4żÿ Podsumowanie żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ91
rozdział iV Międzynarodowe przykłady przejrzystej polityki fiskalnej rozwiązania
praktyczne żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 93
Wprowadzenie żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 93
1żÿ Nowa Zelandia żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 93
1żÿ1żÿ ZarzÄ…dzanie sektorem publicznym podstawy prawne żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 97
1żÿ2żÿ Ustawa o odpowiedzialnoÅ›ci fiskalnej żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 98
1żÿ3żÿ Struktura administracyjna paÅ„stwa cele i zadania żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 100
1żÿ3żÿ1żÿ Ustrój polityczny najważniejsze podmioty żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 100
1żÿ3żÿ2żÿ Ministrowie zadania, cele, narzÄ™dzia żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 102
1żÿ3żÿ3żÿ Sposób funkcjonowania systemu ustalenie celów i zadaÅ„ poszczególnych
podmiotów żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 103
1żÿ3żÿ4żÿ Proces budżetowy żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 104
1żÿ4żÿ Odpowiedzialność podmiotów żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 106
2żÿ Wielka Brytania żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 108
2żÿ1żÿ Ramy instytucjonalne prowadzonej polityki fiskalnej żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 108
2żÿ2żÿ ReguÅ‚y fiskalne żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 110
2żÿ2żÿ1żÿ ZÅ‚ota reguÅ‚a żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ111
2żÿ2żÿ2żÿ ReguÅ‚a zrównoważonych inwestycji żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 112
2żÿ3żÿ Kodeks stabilnoÅ›ci fiskalnej żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 114
2żÿ3żÿ1żÿ Rachunkowość i budżetowanie żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 115
2żÿ3żÿ2żÿ Raportowanie żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 116
3żÿ Australia żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 116
3żÿ1żÿ Ramy prowadzonej polityki fiskalnej żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ117
3żÿ2żÿ Funkcjonowanie automatycznych stabilizatorów koniunktury żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 119
4żÿ Podsumowanie żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 120
rozdziaÅ‚ V Przejrzystość polityki fiskalnej w Polsce żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 123
Wprowadzenie żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 123
1żÿ Ramy instytucjonalne i prawne finansów publicznych żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 123
2żÿ Przejrzystość polityki fiskalnej w Å›wietle raportów MFW żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 127
2żÿ1żÿ Raport ROSCs z 2001 roku żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 127
2żÿ2żÿ ZaÅ‚Ä…czniki z lat 2003 i 2004 żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ131
3żÿ Przejrzystość budżetu paÅ„stwa żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 133
5
3żÿ1żÿ Ustawa budżetowa żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 134
3żÿ2żÿ Proces budżetowy żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 138
4żÿ Przejrzystość strony dochodowej polityki fiskalnej żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 142
5żÿ Przejrzystość strony wydatkowej polityki fiskalnej żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 148
6żÿ Indeks przejrzystoÅ›ci fiskalnej żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ151
6żÿ1żÿ Metodologia indeksu przejrzystoÅ›ci fiskalnej żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ151
6żÿ2żÿ Wartość indeksu przejrzystoÅ›ci fiskalnej żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 153
7żÿ Podsumowanie żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 159
zakoÅ„czenie żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ161
zaÅ‚Ä…czniki żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 167
Bibliografia żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ 183
spis tabel i rysunków żÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿżÿ191
Wstęp
Niniejsza praca poświęcona jest problematyce znaczenia przejrzystości
w polityce fiskalnejżÿ WiÄ™kszość demokratycznych paÅ„stw dąży do funkcjonowa-
nia instytucji publicznych w sposób przejrzysty, choć sama przejrzystość może
być różnie rozumiana, definiowana czy interpretowanażÿ Rezultatem jest wypra-
cowywanie różnorakich rozwiÄ…zaÅ„ w obszarze prowadzonej polityki fiskalnejżÿ
Znalezienie wspólnych cech, standardów czy sposobu oddziaływania przejrzy-
stości wydaje się potrzebne, aby systematyzować badaną problematykę i zdobyte
w tym obszarze doÅ›wiadczeniażÿ
Realizując powyższe założenie, w pracy starano się określić najważniej-
sze cechy przejrzystości w polityce fiskalnej, zaznaczyć podstawowe obszary
i sposoby jej oddziaÅ‚ywania oraz wyróżnić stosowane w jej ramach narzÄ™dziażÿ
Dodatkowo, aby uniknąć formułowania wyłącznie sądów normatywnych, zapre-
zentowano modele probabilistyczne analizujące znaczenie przejrzystości w poli-
tyce fiskalnejżÿ Dla potwierdzenia znaczenia wyróżnionych zależnoÅ›ci przedsta-
wiono przykÅ‚ady paÅ„stw stosujÄ…cych przejrzystÄ… politykÄ™ fiskalnÄ… w praktyceżÿ
Takie podejście wynikało również z próby syntezy dorobku literatury doty-
czÄ…cej badanej problematykiżÿ Zazwyczaj analiza zagadnienia przejrzystoÅ›ci sku-
pia się na jego modelowaniu albo na przedstawianiu empirycznych doświadczeń
różnych paÅ„stwżÿ Z tego wzglÄ™du wydaje siÄ™ być potrzebne usystematyzowanie
oraz połączenie w jednej publikacji pojawiających się w różnych opracowaniach
podejśćżÿ
Odniesienie przeprowadzonych rozważań do sytuacji w Polsce stanowi final-
ny cel opracowaniażÿ Sprowadza siÄ™ on do analizy i okreÅ›lenia stopnia przejrzysto-
Å›ci polskiej polityki fiskalnejżÿ
Potrzeba przejrzystości w polityce fiskalnej jest szczególnie akcentowa-
na i propagowana przez miÄ™dzynarodowe organizacje, takie jak MFW i OECDżÿ
Zastosowanie się do opracowanych przez nie standardów ma pomagać w zwięk-
szaniu efektywności funkcjonowania sektora publicznego oraz skłaniać do utrzy-
mywania zdrowych finansów publicznych paÅ„stważÿ Podejmowanie programów
stworzonych przez MFW jest dobrowolne, co powoduje, że samemu uczestnikowi
ma zależeć na osiÄ…gniÄ™ciu odpowiednich standardówżÿ Dla oceny stosowania opra-
cowanych standardów, MFW przygotowuje raporty opisujące poziom zaawanso-
wania badanego paÅ„stwa w danych obszarach, tzwżÿ ROSCs (angżÿ Reports on the
8
Observance of Standards and Codes)żÿ Raporty obejmujÄ… 12 obszarów, wliczajÄ…c
w to przejrzystość polityki fiskalnejżÿ Polska jest uczestnikiem programu i podlega
takiemu badaniu od 2001 rokużÿ
Problem przejrzystości posiada jednak wiele wymiarów i wydaje się, że nie
powinien być analizowany wyÅ‚Ä…cznie w kontekÅ›cie opracowanych standardówżÿ
IstniejÄ… modele matematyczne oparte na modelu agencji, gdzie na gruncie teo-
retycznym uzasadnia się potrzebę wprowadzania przejrzystości w polityce fi-
skalnejżÿ WÅ›ród dostÄ™pnej literatury najczęściej wymienia siÄ™ prace: Ażÿ Gavazzy
i Ażÿ Lizzeriego, JżÿEżÿ Alta i DżÿDżÿ Lassena, Mżÿ Shi i Jżÿ Svenssona oraz Tżÿ Perssona
i Gżÿ Tabelliniego (Gavazza, Lizzeri, 2005, 2006; Alt, Lassen, 2003, 2006; Shi,
Svennson, 2006; Persson, Tabellini, 2000)żÿ Na podstawie teoretycznych mode-
li oraz standardów organizacji międzynarodowych buduje się empiryczne testy,
oparte na odpowiednio zbudowanych indeksach przejrzystoÅ›ciżÿ W tym wzglÄ™-
dzie najbardziej znane sÄ… opracowania Mżÿ Shi i Jżÿ Svenssona oraz JżÿE Alta i DżÿDżÿ
Lassenażÿ Stosowane metody badawcze zarówno umożliwiajÄ… porównania miÄ™dzy-
narodowe, jak i pozwalają na ocenę przejrzystości polityki fiskalnej danego kra-
jużÿ W Polsce takie badania zostaÅ‚y przeprowadzone przez Mżÿ Mackiewicza oraz
Mżÿ Jarmużka, Eżÿ Katalin Polgar, Rżÿ Matouska i Jżÿ Hölschera (Mackiewicz, 2006;
Jarmużek, Katalin Polgar, Matousek, Hölscher, 2006)żÿ W pierwszym przypad-
ku było ono przeprowadzone przy okazji analizy problematyki reguł fiskalnych,
a w drugim Polska była badana jako jeden z krajów regionu Europy Środkowo-
-Wschodniejżÿ Gruntowne poznanie i doskonalenie dotychczas opracowanych me-
tod badawczych stanowi zatem nadal duże wyzwanieżÿ Stosunkowo krótki okres
badań nad omawianą problematyką (trwający od dwóch do trzech dekad) wydaje
siÄ™ sprzyjać prowadzeniu dalszych analizżÿ
Na zasadność analizy problematyki przejrzystości w polityce fiskalnej wska-
zują także doświadczenia takich krajów, jak: Wielka Brytania, Nowa Zelandia czy
Australiażÿ SÄ… to paÅ„stwa, które powszechnie uważa siÄ™ za wzorce we wprowa-
dzaniu standardów przejrzystoÅ›ciżÿ Wskazane wydaje siÄ™ zatem zbadanie wdrożo-
nych przez nie rozwiÄ…zaÅ„ systemowych oraz zastosowanych narzÄ™dziżÿ Poza tym
studium przypadków powinno być dobrym uzupeÅ‚nieniem analizy teoretycznejżÿ
Znaczenie czynnika przejrzystości oraz towarzyszącej jej jawności nie jest
jednak przypisane wyÅ‚Ä…cznie reformowaniu systemów gospodarek rynkowychżÿ
Niezależnie od ustroju istnieje potrzeba społecznej kontroli poczynań decyden-
tów politycznychżÿ InteresujÄ…cÄ… opiniÄ™ wyraziÅ‚ w tym wzglÄ™dzie Wżÿ Jaruzelski
w wywiadzie udzielonym Jżÿ Å»akowskiemużÿ OdpowiadajÄ…c na pytania dotyczÄ…-
ce czynników i osób wpływających na przemiany w państwach byłego bloku
socjalistycznego, przy okazji rozmowy z Gorbaczowem, stwierdził: Po latach
go [Gorbaczowa przypżÿ autżÿ] zapytaÅ‚em, jak ocenia wagÄ™ tych trzech swoich
haseÅ‚: uskorienje-pierestrojka-gÅ‚asnost (przyspieszenie-przebudowa-jawność)żÿ
PowiedziaÅ‚, że najważniejsza okazaÅ‚a siÄ™ gÅ‚asnost żÿ Bo ona nadwyrężyÅ‚a pozycjÄ™
aparatu, który po raz pierwszy zobaczyÅ‚, że można go publicznie krytykowaćżÿ
9
Dlatego też niczemu aparat tak siÄ™ nie sprzeciwiaÅ‚ jak wÅ‚aÅ›nie gÅ‚asnostiżÿ Bo ona
obdzieraÅ‚a wÅ‚adzÄ™ z mitu wszechmocy i nieomylnoÅ›ci 1żÿ Mimo wprowadzonych
w Polsce przemian, wydaje się, że nadal istnieje potrzeba akcentowania przejrzy-
stoÅ›ci w sektorze publicznymżÿ Polityka fiskalna jako jedno z podstawowych na-
rzędzi oddziaływania na gospodarkę, aby była efektywna, musi spełniać wysokie
standardyżÿ
W polityce fiskalnej de facto wychodzimy z rynku, co będzie ograniczać
wystÄ™powanie zjawisk o charakterze obiektywnymżÿ Odwrotnie niż w przypadku
występowania dóbr publicznych jako wyjątku w systemie rynkowym, w sektorze
publicznym wyjÄ…tkiem bÄ™dzie obserwowanie dziaÅ‚aÅ„ o charakterze rynkowymżÿ
Argumentuje to Mżÿ Blaug, piszÄ…c o dobrach publicznych: Z tego rodzaju rozu-
mowania wynika jasno, że żaden test rynkowy nie może okreÅ›lić wÅ‚aÅ›ciwej«
iloÅ›ci dóbr publicznychżÿ Jak dobrze wiedziaÅ‚ Wicksell, jedynie decyzja polityczna
za pośrednictwem mechanizmu głosowania może wyznaczyć potrzebną wielkość
produkcji dóbr publicznych (Blaug, 2000, sżÿ 615)żÿ W takim przypadku istnienie
wysokiej jakości informacji dotyczącej prowadzonych działań w obrębie sektora
publicznego powinno sprzyjać wypracowywaniu efektywnych rozwiązań poprzez
mechanizm gÅ‚osowaniażÿ PrawdopodobieÅ„stwo tego zwiÄ™ksza siÄ™ wraz ze wzro-
stem przejrzystoÅ›ci polityki fiskalnejżÿ
W kontekście powyższych argumentów należy stwierdzić, że Polska potrze-
buje przejrzystej polityki fiskalnej, aby zbliżać się do grupy demokratycznych
paÅ„stw prawa, z efektywnie funkcjonujÄ…cym sektorem publicznymżÿ Ze wzglÄ™-
du na wielkość udziału państwa w gospodarce, oznacza to również dynamicz-
nie rozwijajÄ…cÄ… siÄ™ gospodarkężÿ Przeprowadzone po 1989 roku reformy zasad-
niczo zmieniÅ‚y funkcjonowanie zarówno gospodarki, jak i sektora publicznegożÿ
Mijające dwie dekady od rozpoczęcia zmian wydają się dobrym momentem na
okreÅ›lenie jakoÅ›ci prowadzonej polityki fiskalnejżÿ Odpowiedz na pytanie, czy
obecnie prowadzona polityka fiskalna jest przejrzysta, będzie kluczowe i pozwoli
na ukierunkowanie dalszych dziaÅ‚aÅ„ w obrÄ™bie sektorażÿ
Celem pracy jest ocena znaczenia przejrzystoÅ›ci w polityce fiskalnejżÿ Na pod-
stawie przeprowadzonej analizy zostanie omówiona obecnie prowadzona polity-
ka fiskalna w Polsce oraz oceniony stopieÅ„ jej przejrzystoÅ›ciżÿ Precyzyjne scharak-
teryzowanie przejrzystej polityki fiskalnej oraz identyfikacja obszarów i narzędzi
jej oddziaÅ‚ywania bÄ™dÄ… stanowić podstawÄ™ realizacji tego celużÿ
W efekcie zostaną wskazane obszary, w których potrzebna jest poprawa
przejrzystoÅ›ci dziaÅ‚ania sektora publicznego w Polsceżÿ Wzrost spoÅ‚ecznej kon-
troli w tych obszarach oraz wprowadzenie narzędzi przejrzystej polityki fiskal-
nej powinny przyczynić się do wzrostu efektywności funkcjonowania sektora
finansów publicznych, npżÿ do ograniczania zbÄ™dnych i nadmiernych wydatków,
1
Jżÿ Å»akowski, Mnie siÄ™ ta Polska podoba wywiad z genżÿ Wojciechem Jaruzelskim, Polityka
nr 7, 14 lutego 2009żÿ
10
precyzyjnego szacunku kosztów, rynkowej wyceny posiadanych zasobówżÿ W ilo-
ściowym aspekcie zmniejszeniu będą ulegać wydatki państwa, deficyt budżetowy
i dÅ‚ug publicznyżÿ
Aby zrealizować powyższy cel, weryfikacji poddane zostaną następujące hi-
potezy:
" prowadzona w Polsce polityka fiskalna (mierzona za pomocÄ… indeksu przej-
rzystości) jest w świetle przykładów i standardów międzynarodowych mało
przejrzysta;
" poziom przejrzystości jest istotnym czynnikiem określającym jakość polityki
fiskalnej w Polsce;
" zwiększenie stopnia przejrzystości prowadzonej polityki wpływa na poprawę
efektywności funkcjonowania sektora publicznego;
" większa przejrzystość polityki fiskalnej, poprzez usuwanie asymetrii infor-
macyjnej między rządzącymi a wyborcami, wpływa na poprawę kontroli spo-
Å‚ecznej w sektorze publicznymżÿ
Praca rozpoczyna siÄ™ od charakterystyki przejrzystej polityki fiskalnej, co
doprowadzi do przyjÄ™cia jej definicjiżÿ Stosowane w literaturze definicje ukazu-
jÄ… wielowymiarowość badanej problematykiżÿ Potwierdza to również stworzenie
kodeksów przez OECD i MFW, które mają gwarantować ujęcie najważniejszych
obszarów przejrzystoÅ›ciżÿ W przyjÄ™tej w pracy definicji starano siÄ™ pogodzić sze-
rokie podejÅ›cie z precyzyjnym okreÅ›leniem pojÄ™cia przejrzystoÅ›ciżÿ UzupeÅ‚nienie
przeprowadzonej charakterystyki stanowi opis zakresu oddziaływania i determi-
nant przejrzystoÅ›ciżÿ Ma on na celu wskazanie podstawowych obszarów polityki
fiskalnej, które podlegajÄ… oddziaÅ‚ywaniu tego czynnikażÿ TÄ™ część koÅ„czy analiza
czynników wpÅ‚ywajÄ…cych na zwiÄ™kszanie przejrzystoÅ›ci polityki fiskalnejżÿ
Rozdział drugi opisuje modele, na podstawie których możliwa jest weryfika-
cja znaczenia przejrzystoÅ›ci polityki fiskalnejżÿ Modelowy Å›wiat podzielony zostaÅ‚
na rządzących i obywateli, gdzie każdy maksymalizuje swoją funkcję użytecz-
noÅ›ciżÿ Jedni i drudzy napotykajÄ… stosowne ograniczenia, zawężajÄ…ce możliwo-
Å›ci ich dziaÅ‚aniażÿ MiÄ™dzy podmiotami wystÄ™puje zależność agent i mocodawcażÿ
Weryfikacja rzÄ…dzÄ…cych odbywa siÄ™ poprzez wyboryżÿ Wygrywa je ten, kto dostar-
czy większą liczbę dóbr publicznych przynoszących użyteczność ich konsumen-
tomżÿ Przejrzystość polityki fiskalnej, poprzez zwiÄ™kszanie efektywnoÅ›ci dziaÅ‚aÅ„
w obrębie sektora (większe kompetencje rządzących), wpływa na ilość dostarcza-
nych dóbr publicznychżÿ Pomimo licznych zaÅ‚ożeÅ„ w prezentowanych modelach,
które upraszczają rzeczywistość, nie ma obecnie bardziej obiektywnych metod
weryfikacji znaczenia przejrzystoÅ›ci polityki fiskalnejżÿ
Kolejna część pracy dotyczy narzędzi stosowanych przy prowadzeniu przej-
rzystej polityki fiskalnejżÿ Wedle wiedzy autora nie podjÄ™to jeszcze próby przypi-
sania stosownych narzędzi do polityki fiskalnej charakteryzującej się przejrzysto-
Å›ciążÿ IstniejÄ…ce opracowania dotyczÄ…ce badanej problematyki wskazujÄ… na pewne
instrumenty, jednak nie identyfikujÄ… ich Å›ciÅ›le w jej ramachżÿ Usystematyzowanie
11
tej wiedzy wydaje się potrzebne, zwłaszcza w świetle wymagań, jakie narzuca
prowadzona w sposób jawny politykażÿ Każde z wybranych narzÄ™dzi musi być
zgodne z charakterystykÄ… przejrzystoÅ›ci omówionÄ… w rozdziale pierwszymżÿ
Rozdział czwarty stanowi opis systemów fiskalnych Nowej Zelandii, Wielkiej
Brytanii i Australiiżÿ Wybór tych paÅ„stw nie jest przypadkowy, gdyż prowadzone
przez nie polityki fiskalne stawiane sÄ… jako wzorce przejrzystoÅ›ciżÿ Przedstawione
systemy stanowią, z jednej strony, empiryczne przykłady prowadzonych wcze-
śniej teoretycznych rozważań, a z drugiej, punkt odniesienia dla przeprowadzanej
w kolejnej części ewaluacji przejrzystoÅ›ci polityki fiskalnej w Polsceżÿ
Ostatni rozdział pracy poświęcony jest ocenie przejrzystości polityki fiskal-
nej w Polsceżÿ Na podstawie przeprowadzonej wczeÅ›niej analizy oraz w opar-
ciu o literaturę dotyczącą problematyki przejrzystości został zbudowany indeks
przejrzystoÅ›ci polityki fiskalnej w Polsceżÿ Do oceny uwzglÄ™dnionych w indeksie
elementów posÅ‚użono siÄ™ również raportami ROCSs opracowanymi przez MFWżÿ
W pewnych obszarach są one jednak konfrontowane z wynikami własnych ba-
dań, które nie zawsze pokrywają się z ocenami wystawionymi przez instytucje
zewnÄ™trzeżÿ
Aódz, wrzesień 2009
Rozdział I
PrzeJrzysta PoLityka FiskaLna
Wprowadzenie
Celem rozdziału jest scharakteryzowanie przejrzystej polityki fiskalnej
i okreÅ›lenie zakresu jej oddziaÅ‚ywaniażÿ PrzyjÄ™cie definicji oraz wyodrÄ™bnienie
kluczowych dla badanej problematyki części sektora finansów publicznych bę-
dzie stanowić podstawÄ™ do analiz prowadzonych w dalszych częściach pracyżÿ
Zakres gospodarki finansowej państwa, nazywanej polityką fiskalną, składa
siÄ™ z nastÄ™pujÄ…cych obszarów (MisiÄ…g, Malinowska, 2002, sżÿ 9):
" zasad gromadzenia środków publicznych,
" zasad dokonywania wydatków publicznych,
" rachunkowości i sprawozdawczości budżetowej,
" sprawowania parlamentarnej kontroli nad gospodarką, środkami publicznymi
i mieniem publicznymżÿ
Przedstawione obszary, choć nie wypełniają całości instytucji sektora pu-
blicznego (tzwżÿ zawężona definicja), stanowiÄ… główny jego trzonżÿ Analiza bÄ™dzie
obejmować zatem gospodarkÄ™ finansowÄ… paÅ„stwa na poziomie centralnym (tjżÿ
parlament, rząd, ministerstwa, polityka budżetowa rządu, funkcjonowanie jed-
nostek wÅ‚adzy centralnej itdżÿ)żÿ Wszelkie rozszerzenia bÄ™dÄ… prowadzone w przy-
padku istotnych powiązań prowadzonej polityki z pozostałymi obszarami sekto-
ra publicznego bÄ…dz parapublicznegożÿ W szczególnoÅ›ci dotyczy to samorzÄ…dów
i systemu ubezpieczeÅ„ spoÅ‚ecznychżÿ Obecnie znaczenie samorzÄ…dów w finanso-
waniu zadaÅ„ publicznych roÅ›nieżÿ NiezbÄ™dne jest zatem stosowanie również tu
zasad przejrzystoÅ›ciżÿ W przypadku ubezpieczeÅ„ spoÅ‚ecznych najważniejsze wy-
daje się usystematyzowanie oraz dokładne zdefiniowanie powiązań pomiędzy
poszczególnymi elementami jego systemu a finansami paÅ„stważÿ Ze wzglÄ™du na
silne powiązania ubezpieczeń społecznych z budżetem państwa, niezbędna jest
rzetelna i wszechstronna informacja dotycząca stanu finansów i ich prognoz dla
wszystkich instytucji i podmiotów funkcjonujÄ…cych w tym systemieżÿ
1. definicje oraz charakterystyki przejrzystej polityki fiskalnej
Polityka fiskalna współczesnego demokratycznego państwa prawa spełnia
szereg celów, oddziałuje również na gospodarkę w wielu obszarach i w różny
14
sposóbżÿ CharakteryzujÄ…c przejrzystÄ… politykÄ™ fiskalnÄ… (angżÿ fiscal transparency),
podjęto starania, aby objąć jak najszerszy jej zakres, czego nie należy odbierać
jako literalnej próby zdefiniowania problemużÿ Takie podejÅ›cie wynika wyÅ‚Ä…cznie
z chÄ™ci odzwierciedlenia jej wielowymiarowego charakterużÿ Przytaczane poniżej
charakterystyki odwołują się do teoretycznych rozważań prowadzonych w litera-
turze zwiÄ…zanej z omawianÄ… problematykążÿ Celowo w tej części pominiÄ™to stwo-
rzone standardy organizacji miÄ™dzynarodowych, które omawiane sÄ… pózniejżÿ
W polskiej literaturze przedmiotu (Malinowska, MisiÄ…g, 2002, sżÿ 39 43) wy-
odrębnia się pojęcia jawności i przejrzystości finansów publicznych (w przeciwień-
stwie do opracowań anglojęzycznych, w których termin transparency ma szersze
znaczenie niż jego polskie tłumaczenie przejrzystość , gdyż oznacza również
jawność )żÿ WedÅ‚ug Eżÿ Malinowskiej i Wżÿ MisiÄ…ga, jawność to swobodny dostÄ™p
wszystkich zainteresowanych obywateli i instytucji do danych sektora publicznego2żÿ
Przejrzystość jest natomiast rozumiana jako: sytuacja, w której obowiązujące zasa-
dy funkcjonowania gospodarki finansowej i sprawozdawczości sektora publicznego
umożliwiajÄ… faktyczne zapoznanie siÄ™ z caÅ‚oÅ›ciÄ… gospodarki sektora publicznegożÿ
Przejrzystość finansów publicznych uzupełnia jawność w tym sensie, że o ile jaw-
ność finansów publicznych oznacza pełny dostęp do informacji, to przejrzystość ma
gwarantować, że informacja ta jest zrozumiaÅ‚a i kompletna (Tamże, sżÿ 43)żÿ Można
w tym miejscu zapytać, czy możliwe jest istnienie przejrzystoÅ›ci bez jawnoÅ›ciżÿ
Wydaje się, że odpowiedz jest przecząca, co implikuje, że mówiąc o przejrzystości
implicite zakÅ‚adamy jawnośćżÿ ÅšcisÅ‚e powiÄ…zanie tych dwóch pojęć podkreÅ›lajÄ… rów-
nież Eżÿ Denek, Jżÿ Sobiech i Jżÿ Wolniak (Denek, Sobiech, Wolniak, 2001, sżÿ 62), oma-
wiajÄ…c zasady budżetoweżÿ Przejrzystość ma tu jednak jeszcze dosÅ‚owne znaczenie
jako czytelny układ budżetu, dzięki czemu zapoznanie się z dokumentem ma być
Å‚atwiejszeżÿ Aatwiejsze oznacza, że powinno być bardziej zrozumiaÅ‚eżÿ Podobne po-
dejÅ›cie znajdziemy w opracowaniu Sżÿ Owsiaka (Owsiak, 1997, sżÿ 99), gdzie przej-
rzysty układ budżetu ma pozwolić na rozpoznanie procesów zachodzących w jego
obszarzeżÿ W dalszej części pracy pojÄ™cie przejrzystoÅ›ci bÄ™dzie rozumiane szeroko,
bez wyodrÄ™bniania pojÄ™cia jawnoÅ›ciżÿ
Interesujący punkt wyjścia dla charakterystyki przejrzystej polityki fiskalnej
w literaturze obcojÄ™zycznej stanowi opracowanie Gżÿ Koptisa i Jżÿ Craiga (Koptis,
Craig, 1998, sżÿ 1)żÿ Autorzy podkreÅ›lajÄ…, że przejrzystÄ… politykÄ™ charakteryzuje duża
otwartość (jawność) w obszarach: struktury i funkcji rządu, zamiarów i prognoz
prowadzonej polityki oraz rachunków sektora publicznegożÿ Wszystkie informacje
przekazywane przez organy rządowe powinny cechować się dostępnością, budzić
zaufanie, być wyczerpujące, zrozumiałe, publikowane w odpowiednim czasie
i porównywalne w skali miÄ™dzynarodowejżÿ DziÄ™ki temu obywatele i uczestnicy
rynku (npżÿ rynki finansowe) mogÄ… poznać sytuacjÄ™ finansowÄ… paÅ„stwa, a zatem
szacować negatywne i pozytywne skutki dziaÅ‚aÅ„ rzÄ…dużÿ
2
Za wyjÄ…tkiem tajnych danych czy informacji istotnych dla bezpieczeÅ„stwa paÅ„stważÿ
15
Autorzy wspominają również o trzech wymiarach prowadzenia przejrzystej
polityki fiskalnejżÿ Pierwszy, najbardziej zagregowany, to etap projektowania, czy-
li okreÅ›lenie, jak ma wyglÄ…dać dana politykażÿ Wymaga przedstawienia odpowied-
nich projektów, zamiarów czy prognozżÿ Drugi obejmuje szczegółowe informacje
dotyczÄ…ce prowadzonych dziaÅ‚ańżÿ Informacje te powinny siÄ™ pojawić, aby móc
ocenić, czy przyjÄ™te zamierzenia sÄ… realizowaneżÿ To wszelkiego typu dokumenty
budżetowe, do których dostęp powinien być powszechny i które cechuje wysokiej
jakoÅ›ci informacjażÿ Trzeci wymiar stanowi zbiór narzÄ…dzi zwiÄ™kszajÄ…cych przej-
rzystość dziaÅ‚ania sektorażÿ BÄ™dÄ… to głównie zasady, reguÅ‚y oraz inne systemowe
rozwiązania, wprowadzane w celu określenia ram funkcjonowania polityki fiskal-
nej czy ograniczenia dyskrecjonalnych decyzji w jej obszarzeżÿ MajÄ… one charakter
czysto behawioralnyżÿ Proponowanego przez Gżÿ Koptisa i Jżÿ Craiga podziaÅ‚u nie
można jednak traktować jako uniwersalnego, a raczej jako przykład usystematy-
zowanego schematu przejrzystej politykiżÿ
Inne podejÅ›cie do problemu prezentuje NżÿDżÿ Finkelstein (redżÿ Finkelstein,
2000, sżÿ 1 3), który w pracy analizuje konkretne dziaÅ‚ania sektora publicznego,
npżÿ funkcjonowanie publicznej sÅ‚użby zdrowia, edukacji czy proces projektowa-
nia budżetużÿ SformuÅ‚owanie przejrzystość polityki oznacza, że powinna być ona
łatwo zrozumiała, informacje na jej temat są dostępne, cechuje się jasno określoną
odpowiedzialnością, a obywatele wiedzą, jaką rolę odgrywają w jej wprowadza-
niu3żÿ Ostatni postulat kÅ‚adzie nacisk na aspekty zwiÄ…zane z funkcjonowaniem mi-
kropodmiotów w ramach prowadzonej politykiżÿ Problem ten dotyczy zwÅ‚aszcza
paÅ„stw demokratycznychżÿ Nie bez znaczenia dla jakoÅ›ci polityki fiskalnej pozo-
staje zatem stopieÅ„ rozwoju paÅ„stwa obywatelskiegożÿ
Elementy łączące powyżej zaprezentowane podejścia oraz potwierdzające
znaczenie Å›wiadomoÅ›ci obywatelskiej znajdujÄ… siÄ™ również u DżÿAżÿ Rondinellego
i Gżÿ Shabbira Cheemy (redżÿ Rondinelli, Shabbir Cheema, 2003, sżÿ 99 100)żÿ
Mówiąc o przejrzystości, podkreślają jej znaczenie dla demokratycznych pro-
cesówżÿ Podobnie jak inni autorzy zwracajÄ… uwagÄ™ na wymóg zapewnienia spo-
łeczeństwu odpowiedniej informacji, ale piszą również o tym, jak ważną rolę
ogrywa proces zwrotnej informacji dla rzÄ…dzÄ…cychżÿ Tworzenie klarownych pro-
cesów i procedur sprzyja utrzymywaniu odpowiednich standardów informacyj-
nychżÿ Problem odpowiedniej informacji jest zatem wielowymiarowy i nie doty-
czy wyÅ‚Ä…cznie jej publicznego ujawniania przez odpowiednie organa rzÄ…doweżÿ
Prowadząc przejrzystą politykę fiskalną, należy uwzględnić przepływ informacji
w samej administracji rzÄ…dowej czy informacji docierajÄ…cej do niej z zewnÄ…trzżÿ
Ze względu na hierarchiczny układ funkcjonujących struktur biurokratycznych
3
Ostatnia z wymienionych cech może budzić pewne wÄ…tpliwoÅ›ciżÿ Trudno precyzyjnie okre-
ślić, jak rozumieć znajomość pełnionej roli we wprowadzanej polityce , czego dokładnie nie wy-
jaÅ›nia NżÿDżÿ Finkelsteinżÿ ZakÅ‚adajÄ…c racjonalność zachowania siÄ™ podmiotów, dostosujÄ… siÄ™ one do
danej polityki w sposób najlepszy z możliwychżÿ Trudno jednak z caÅ‚Ä… pewnoÅ›ciÄ… wnioskować, czy
oznacza to również znajomość roli, jakÄ… w niej odgrywajążÿ
16
można spodziewać się wielu obszarów, w których zakłócona będzie zasada przej-
rzystego dziaÅ‚aniażÿ
Cżÿ Reichard (Reichard, 2002, sżÿ 501 505), opisujÄ…c problem oddziaÅ‚ywa-
nia przejrzystości w procesie zarządzania, kładzie nacisk na doświadczenia em-
piryczne, które mimo przewagi prawno-formalnych procedur także powinny być
uwzglÄ™dniane w sektorze publicznymżÿ Ponownie podkreÅ›lany jest wymóg wielo-
wymiarowej analizyżÿ InteresujÄ…cy jest jednak zaproponowany podziaÅ‚ przejrzy-
stoÅ›ci na jej popytowÄ… i podażowÄ… stronężÿ
Rysunek 1żÿ Popytowa i podażowa strona przejrzystoÅ›ci
* Performance culture tÅ‚umżÿ włżÿ
yródÅ‚o: Cżÿ Reichard, The Impact of Performance Management on Transparency and
Accountability in The Public Sector, sżÿ 503żÿ
17
Strona podażowa reprezentuje techniczne problemy przejrzystoÅ›ciżÿ Przede
wszystkim dotyczy jakoÅ›ci informacji, którÄ… należy postrzegać szerokożÿ Oprócz
publikowanych danych budżetowych czy statystyk sektora publicznego, obejmu-
je również cele i pozostaÅ‚e stosowane instrumentyżÿ Strona popytowa odzwiercie-
dla działanie czynnika czysto ludzkiego i relacji pomiędzy różnymi podmiotami
prowadzonej politykiżÿ Nietrudno zauważyć, że obie strony mogÄ… wchodzić ze
sobÄ… w relacje i oddziaÅ‚ywać na siebie wzajemnieżÿ Wprowadzenie dużego stopnia
przejrzystości po stronie popytowej i podażowej nie zagwarantuje jednak auto-
matycznego zwiÄ™kszenia przejrzystoÅ›ci caÅ‚ego systemużÿ Wydaje siÄ™, że potrzeba
czasu na wypracowanie właściwych standardów zachowań i kontroli tworzonych
systemówżÿ Dzieje siÄ™ tak z różnych powodówżÿ PrzykÅ‚adowo, wystÄ™pujÄ…ca w sek-
torze publicznym hierarchiczna i wieloetapowa struktura podejmowania decyzji
powoduje, że kto inny wyznacza cele (formułuje narzędzia), a kto inny je realizu-
jeżÿ PosÅ‚ugujÄ…c siÄ™ przykÅ‚adem polskiej ustawy budżetowej, którÄ… realizuje rzÄ…d,
a o jej ostatecznym kształcie decyduje parlament, można stwierdzić: jeżeli te dwie
instytucje nie bÄ™dÄ… dziaÅ‚ać w podobnym Å›rodowisku (npżÿ kultura funkcjonowania
porżÿ rysunek 1żÿ), możliwe jest zakłócenie mechanizmu przejrzystoÅ›ciżÿ
Poza tym przy tworzeniu instytucji istnieją inne niebezpieczeństwa związane
z czynnikiem ludzkimżÿ Przede wszystkim jest to chęć autonomicznego dziaÅ‚ania
podmiotów w ramach danej struktury i działanie wyłącznie dla osiągnięcia wy-
znaczonych wskaznikówżÿ W pierwszym przypadku mamy do czynienia z niechÄ™-
cią do ujawniania informacji, które wpływają na zmniejszenie autonomiczności
danej jednostki4żÿ WiÄ™kszość hierarchicznych organizacji bÄ™dzie borykać siÄ™ z tym
problemem, który minimalizuje się poprzez adaptowanie nowoczesnych form za-
rządzania czy właściwych narzędzi opracowanych na podstawie modelowej ana-
lizyżÿ Wytworzenie odpowiedniej kultury pracy nie jest uzależnione jednak tylko
i wyÅ‚Ä…cznie od stosowanych narzÄ™dzi, ale również od czynników spoÅ‚ecznych5żÿ
Drugi przypadek jest związany z podporządkowaniem wszelkich działań, nieza-
leżnie od ich zasadności, wymogom spełnienia określonych norm czy osiągnięcia
zaÅ‚ożonych wskaznikówżÿ Konieczność osiÄ…gniÄ™cia stawianych w fazie projektu
celów, którym przypisane są zazwyczaj jakieś wskazniki, rodzi niebezpieczeń-
stwo kreatywnych dziaÅ‚aÅ„ wewnÄ…trz organizacjiżÿ PrzykÅ‚adem sÄ… liczne przy-
padki kreatywnej księgowości, której jedynym celem jest spełnienie istniejących
formalnych norm6żÿ Powinno siÄ™ o tym pamiÄ™tać podczas tworzenia instytucji
sektora finansów publicznychżÿ Minimalizowanie takich dziaÅ‚aÅ„ bÄ™dzie zwiÄ™kszać
przejrzystość polityki fiskalnejżÿ
4
Przykładowo, ambitni szefowie ograniczają przejrzyste działania tylko po to, aby nie utra-
cić wÅ‚adzy czy wpÅ‚ywów na dane procesyżÿ
5
W przypadku sektora publicznego można również mówić o czynnikach politycznychżÿ
6
Polska nie stanowi tu wyjątku, o czym mogą świadczyć zabiegi Ministerstwa Finansów do-
tyczące niewliczania wydatków na OFE do budżetu państwa, aby nie przekroczyć limitów długu
publicznegożÿ
18
Z przytoczonych powyżej przykładów wynika, że zagadnienie przejrzystości
polityki fiskalnej jest bardzo rozległe i odnosi się do różnych aspektów funkcjono-
wania sektorażÿ WÄ…ska charakterystyka przejrzystoÅ›ci może okazać siÄ™ nieprecy-
zyjnażÿ Przejrzyste dziaÅ‚ania Å‚Ä…czy siÄ™ z wieloma jakoÅ›ciowymi czynnikami mżÿinżÿ
efektywnością, odpowiedzialnością co dodatkowo wymaga szczegółowego
okreÅ›lenia wystÄ™pujÄ…cych miÄ™dzy nimi zależnoÅ›ciżÿ Dezagregacja problemu bÄ™-
dzie pomijać wiele istotnych aspektów funkcjonowania polityki fiskalnej, a próba
caÅ‚oÅ›ciowego jej ujÄ™cia spowoduje nieÅ›cisÅ‚oÅ›ciżÿ Swoistym wyjÅ›ciem z sytuacji
jest sformuÅ‚owanie standardów czy kodeksów przejrzystego dziaÅ‚aniażÿ Takie roz-
wiÄ…zanie zastosowaÅ‚y OECD i MFWżÿ
2. standardy organizacji międzynarodowych
Opracowane zasady przejrzystości polityki fiskalnej w standardach MFW
i OECD (MFW 2001; OECD 2001) są wynikiem doświadczeń gospodarczych
wysoko rozwiniÄ™tych paÅ„stw czÅ‚onkowskichżÿ Zastosowanie zasad przejrzystoÅ›ci
w polityce fiskalnej ma oddziaływać na sposób funkcjonowania sektora i prze-
ciwdziaÅ‚ać nadmiernej ekspansji fiskalnejżÿ Mimo to obydwa opracowania traktuje
siÄ™ jako narzÄ™dzia referencyjne, a ich wdrażanie jest dobrowolneżÿ Ze wzglÄ™du
na skomplikowane struktury systemów fiskalnych, zazwyczaj specyficzne dla
danego paÅ„stwa, możliwe jest także modyfikowanie danych zaleceńżÿ Istnieje za-
tem pole manewru dla wprowadzanych rozwiÄ…zańżÿ Dotyczy to zwÅ‚aszcza paÅ„stw
o niższym poziomie rozwoju gospodarczego, gdzie osiągnięcie pewnych norm
może być niemożliweżÿ Ważne jest jednak, aby podążać w pożądanym kierunku,
czyli tworzyć zmodyfikowane systemy dostosowane do potrzeb danego paÅ„stważÿ
Celem implementacji zasad przejrzystości jest poprawa jakości zarządzania sek-
torem publicznym, co w efekcie ma pozwolić na uzyskanie jego większej efektyw-
noÅ›ci oraz zapewnić zdrowe finanse publiczneżÿ W opracowaniu MFW podkreÅ›la siÄ™
jednak, że choć wspomniane pojęcia są ze sobą ściśle powiązane, przedstawiane roz-
wiÄ…zania dotyczÄ… przede wszystkim przejrzystoÅ›ciżÿ Nie ma zatem bezpoÅ›rednich za-
leceń, w jaki sposób zwiększyć efektywność funkcjonujących instytucji czy osiągnąć
zdrowe finanse publiczne (MFW 2001, sżÿ 2 3)żÿ Przejrzyste zasady majÄ… powstrzy-
mywać od stosowania praktyk odbiegających od tradycyjnego podejścia do zarzą-
dzania fiskalnego7 oraz umożliwić kompleksowÄ… ocenÄ™ stosowanych rozwiÄ…zańżÿ
7
Przede wszystkim chodzi tu o takie praktyki, jak: stosowanie funduszy pozabudżeto-
wych czy wydatków podatkowych (angżÿ tax expenditures)żÿ Przez wydatki podatkowe rozumie
się: specjalne pozycje w podatku dochodowym, które są celowym odstępstwem od przyjętej
koncepcji dochodu netto i obowiÄ…zujÄ…cych stawek, dokonanym w celu wsparcia sektora pry-
watnegożÿ SÄ… to czÄ™sto ukryte preferencje, o których decyduje administracja podatkowa (mżÿinżÿ
zmniejszenie pewnych zobowiÄ…zaÅ„)żÿ Preferencje te sprzyjajÄ… uprzywilejowaniu niektórych ga-
Å‚Ä™zi przemysÅ‚u, rodzajów dziaÅ‚alnoÅ›ci lub klas podatnikówżÿ MogÄ… one przybierać różne formy,
19
Głównym narzędziem oceny prowadzonej polityki są publikowane dane,
które powinny charakteryzować siÄ™ wysokÄ… jakoÅ›ciążÿ W tym celu MFW dąży
do standaryzacji statystyk publikowanych w paÅ„stwach czÅ‚onkowskich8żÿ Warto
w tym miejscu zauważyć, że tworząc standardy publikowanych danych, pośred-
nio oddziaÅ‚uje siÄ™ na procesy zachodzÄ…ce w instytucjachżÿ
Początkowo w głównym polu zainteresowań pozostawały informacje mające
powiÄ…zania z sektorem finansowym i bankowym9żÿ Oprócz historycznego uzasad-
nienia10, to właśnie te gałęzie gospodarki są najbardziej wrażliwe na działania
sektora publicznego11żÿ Uczestnicy rynków finansowych potrzebujÄ… informacji,
które mogÄ… porównywać w aspekcie miÄ™dzynarodowymżÿ MFW wprowadziÅ‚o dwa
standardy: SDDS (angżÿ Special Data Dissemination Standards) oraz GDDS (angżÿ
General Data Dissemination System)żÿ Pierwszy z nich zostaÅ‚ stworzony w celu za-
pewnienia odpowiedniej informacji dla rynku kapitaÅ‚owegożÿ Drugi obejmuje ca-
łościowy (makroekonomiczny) wymiar gospodarki, w którym MFW stara się po-
prawiać jakość publikowanej (w tym obszarze) informacji publicznejżÿ Wdrażanie
standardów realizowane jest w formie programówżÿ Na poczÄ…tku przeprowadza siÄ™
szereg szkoleń mających na celu poprawę funkcjonowania instytucji państwa oraz
stanowiÄ…cych podstawÄ™ do dalszych dziaÅ‚ańżÿ Stosowanie siÄ™ do stworzonych wy-
tycznych czy konkretnych standardów jest dobrowolne, jednak przystępując do
danego programu, państwo zobowiązuje się do przestrzegania zawartych w nim
treÅ›ci oraz zapewnienia odpowiednich informacji dla MFW (MFW 1996, sżÿ 4)żÿ
Celem programów jest zachęcenie państw członkowskich do poprawy jako-
Å›ci publikowanych danychżÿ Stworzone wzorce pozwalajÄ… na okreÅ›lenie, jak da-
leko kraj znajduje siÄ™ od pożądanych rozwiÄ…zańżÿ StanowiÄ… też odpowiedni prze-
wodnik, w jaki sposób na czas, kompleksowo, bez wątpliwości dotyczących
poprawności odzwierciedlenia rzeczywistości oraz powszechnie publikować
dane ekonomiczne, finansowe oraz socjologiczno-demograficzne (MFW 2003,
sżÿ 1, 18)żÿ
Działaniami o podobnym charakterze objęto szereg obszarów funkcjonowa-
nia sektora publicznego, npżÿ zasady rachunkowoÅ›ci (angżÿ Public Sector Committee
of the International Federation of Accountants IFAC-PSC) oraz audytu (angżÿ
International Organization of Supreme Audit Institutions INTOSAI)żÿ W przypadku
takie jak: zwolnienia, odliczenia, odroczenia podatków, kredyty podatkowe lub specjalne stawki
(Lyons, 1997, sżÿ 472)żÿ
8
Standardy mają obejmować przynajmniej trzy instytucje: bank centralny, ministerstwo finan-
sów i narodowy urzÄ…d statystycznyżÿ
9
Standard SDDS został wprowadzony jako wzorzec dla państw członkowskich, które miały
dostÄ™p do rynku kapitaÅ‚owego lub go poszukiwaÅ‚y (MFW 1996, sżÿ 4)żÿ
10
Duże znaczenie miaÅ‚ tu zwÅ‚aszcza kryzys azjatyckiżÿ
11
Działanie sektora bankowego zależy od banku centralnego kierującego polityką monetar-
nÄ…, która razem z politykÄ… fiskalnÄ… tworzy tzwżÿ policy mixżÿ Sektor finansowy jest Å›ciÅ›le zwiÄ…zany
z bankowymżÿ
20
rachunkowości sektora publicznego MFW stara się wypracować właściwe standar-
dy funkcjonowania, które majÄ… sprzyjać przejrzystoÅ›ci polityki fiskalnejżÿ W tym
celu prowadzi szereg warsztatów i szkoleÅ„ promocyjnychżÿ Dla wzmocnienia zna-
czenia audytu proponuje powołanie specjalnej instytucji, która będzie wyjęta spod
kontroli rzÄ…du, a jej umocowania zostanÄ… zapisane w konstytucjiżÿ
Do oceny stosowania się do opracowanych standardów, MFW przygotowu-
je raporty opisujące poziom zaawansowania danego państwa w określonych ob-
szarach, tzwżÿ ROSCs (angżÿ Reports on the Observance of Standards and Codes)żÿ
Raporty obejmujÄ… 12 obszarów, wliczajÄ…c w to przejrzystość w polityce fiskalnej12żÿ
W kontekście omówionych powyżej standardów (praktyk) przygotowanych
przez MFW, opracowanie OECD (OECD 2001, sżÿ 1 9) stanowi punkt wyjÅ›cia do
implementacji przejrzystych zasad w polityce fiskalnejżÿ Zakres tego opracowa-
nia dotyczy przede wszystkim rządu centralnego i budżetu państwa, który jako
podstawowy dokument odzwierciedlający prowadzoną politykę ma spełniać
odpowiednie standardyżÿ Ich opis sprowadza siÄ™ jednak wyÅ‚Ä…cznie do haseÅ‚ natury
ogólnej, wytyczających kierunki działań czy określających obszary, na które na-
leży zwracać uwagężÿ
2.1. oecd Najlepsze praktyki przejrzystości budżetu
W opracowaniu OECD Best Practices for Budget Transparency (Najlepsze
praktyki przejrzystości budżetu) przejrzystość rozumie się jako otwartość doty-
czącą intencji, opracowywania i implementacji danej polityki, która ma być klu-
czowym elementem dobrego zarzÄ…dzaniażÿ Przejrzystość budżetu paÅ„stwa okreÅ›la
się natomiast jako pełne ujawnienie wszystkich istotnych informacji fiskalnych
w odpowiednim czasie i w systematyczny sposób (OECD 2001, sżÿ 3)żÿ Brak precy-
zyjnego określenia, co rozumie się przez pojęcie istotnych informacji, jest uzupeł-
niony przez opis jakościowych wymagań dotyczących działań podejmowanych
przy tworzeniu dokumentów budżetużÿ
Opracowanie podzielone jest na trzy dziaÅ‚yżÿ Pierwszy opisuje, jak powin-
ny wyglÄ…dać i co zawierać dokumenty sprawozdania budżetowego (angżÿ Budget
Reports)żÿ Drugi odnosi siÄ™ do wymogu sporzÄ…dzania specjalnych zaÅ‚Ä…czników
(angżÿ Specific Disclosures)żÿ Trzeci natomiast opisuje zasady dotyczÄ…ce opra-
cowywania, implementacji i oceny sprawozdaÅ„ (angżÿ Integrity, Control and
Accountability)żÿ
W dokumentach sprawozdania budżetowego doprecyzowano, w jaki sposób
powinien być opracowywany budżet oraz jakie dokumenty należy do niego do-
Å‚Ä…czyćżÿ Wymieniono szereg raportów i opisano zasady ich sporzÄ…dzania: wstÄ™pny
budżet, miesięczne, półroczne i roczne raporty, przedelekcyjny budżet czy w końcu
12
Polska podlega takiemu badaniużÿ
Wyszukiwarka
Podobne podstrony:
Determinanty dochodu narodowego i polityka fiskalnaW3 Panstwo i polityka fiskalnaModul 5 Polityka fiskalna i pieniezna w gospodarce zamknietej(8699) 1 zajęcia polityka fiskalnaWyklad 3 Polityka fiskalna wprowadzenie4 model IS LM (polityki fiskalnej i monetarnej)sciagi ekonomika 10 Polityka fiskalna4 Budzet panstwa,Polityka fiskalna9 POLITYKA FISKALNA PAŃSTWABudżet i polityka fiskalnaStatystyczna ocena znaczenia sektora uslug w gospodarce Polski e3fZnaczenie polityki i strategii gminy dla rozwoju lokalnegoWybrane problemy polityki monetarnej i fiskalnej e 1od2II Polityka finansowa i fiskalnaPoziom cen, podaż globalna, polityka pieniądza i fiskalnaReguly polityki pienieznej w Polsce Podejscie ilosciowe e29więcej podobnych podstron