Wiesław Molek, Karol Stec, Radosław Marciniak
Zarządzanie kryzysowe
w systemie kierowania
bezpieczeństwem narodowym
Kierowanie bezpieczeństwem narodowym to nie tylko przygotowanie
struktur państwa i jego obywateli do funkcjonowania w sytuacji wystąpienia
zewnętrznych zagrożeń polityczno-militarnych czy też odparcia agresji zbrojnej.
Współcześnie pod tym pojęciem kryją się również działania podejmowane przez
administrację publiczną w obliczu katastrof naturalnych czy awarii technicznych,
polegające na podejmowaniu właściwych decyzji i koordynowaniu działań sił
i środków wydzielonych do reagowania kryzysowego. Zarządzanie kryzysowe jest
bardzo istotnym elementem systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym.
Podstawą suwerenności i niepodle- nych i eksperckich praktyków) trwają,
głości każdego państwa jest wydolność i zapewne trwać będą, dyskusje oraz
jego struktur (państwowych i samorzą- poszukiwania wyczerpujących odpo-
dowych) odpowiedzialnych za zapew- wiedzi na te pytania. Mając na celu
nienie bezpieczeństwa we wszystkich potrzebę zapewnienia warunków do
sferach działalności, co bezpośrednio optymalnego kształtowania systemu
przekłada się na trwanie państwa oraz bezpieczeństwa narodowego, należy
na komfort życia jego obywateli. Stąd zauważać różnorodność opinii i propo-
można mówić o systemie bezpieczeń- zycji rozwiązań w tym zakresie (czasem
stwa narodowego. bardzo odległych od siebie), formuło-
wanych przez polityków, media, a także
Takie stwierdzenie wywołuje jednak przez autorytety naukowe i ekspertów
w różnych środowiskach szereg pytań, zajmujących się tą problematyką.
z których podstawowe dotyczą tego,
czym jest bezpieczeństwo narodowe? Sytuacja taka stwarza szereg pro-
Jaki jest cel tworzenia systemu bezpie- blemów dla konstytucyjnych organów
czeństwa narodowego? Czym jest kie- (szczególnie dotyczy to Prezydenta
rowanie w tym systemie? Jakie związki RP, Sejmu i Senatu, Rady Ministrów
z kierowaniem bezpieczeństwem na- i Prezesa Rady Ministrów), którym po-
rodowym ma zarządzanie kryzysowe? winno się zapewnić wszelkie warunki
(Funkcja realizowana przede wszyst- do podejmowania decyzji optymalnych
kim przez organy administracji publicz- we właściwym czasie, a także zgodnie
nej). W wielu środowiskach (uczelnia- z wymogami zaistniałej sytuacji. Istot-
I  2011 / 17 BEZPIECZEC
STWO NARODOWE 45
POZAMILITARNE ASPEKTY BEZPIECZE
C

STWA
ne jest także, aby zdolność ta  oczywi- Dokonane w poprzednich latach
sta w czasie pokoju  była zachowana, zmiany w podstawach prawnych funk-
a może nawet wzmocniona, w czasie cjonowania składowych polskiego sys-
kryzysu, obowiązywania stanów nad- temu bezpieczeństwa narodowego, jesz-
zwyczajnych, podwyższania gotowości cze nie w pełni uwzględniają wszystkie
obronnej państwa i w czasie wojny. De- czynniki mające wpływ na ten system
cyzje te powinny dotyczyć tego, jak bu- (np. cyberterroryzm). Należy jednak
dować system bezpieczeństwa narodo- zaznaczyć, że polityczne decyzje kolej-
wego i utrzymywać w sprawności oraz nych rządów Rzeczypospolitej Polskiej,
w jaki sposób wkomponować w proces wielokrotnie zmieniły wizerunek tego
jego przygotowywania (czy też wyko- systemu, a tym samym i narodowe moż-
rzystywania w sytuacjach kryzysowych) liwości działania w sytuacji zagrożenia
te siły i środki, którymi na daną chwilę określonych obszarów bezpieczeństwa.
państwo polskie dysponuje, w tym uzy- Najistotniejsze z nich to: wystąpienie
skane w ramach współpracy międzyna- Polski z Układu Warszawskiego, wej-
rodowej. Należy przy tym zaznaczyć, że ście do NATO, a następnie do Unii Eu-
dodatkowym, poważnym utrudnieniem ropejskiej oraz gruntowna redukcja
w realizacji tych zadań jest to, że funk- i profesjonalizacja polskich Sił Zbroj-
cjonujący w Polsce system bezpieczeń- nych. Zmiany te miały różny wpływ na
stwa narodowego jest wypadkową roz- zdolności systemu bezpieczeństwa na-
wiązań prawnych w części odziedziczo- rodowego.
nych jeszcze po poprzednim systemie
politycznym i gospodarczym, a biorąc Nie bez znaczenia jest także ogrom
pod uwagę czas wejścia w życie przepi- przemian, jakie dokonały się w ostat-
sów prawnych regulujących sposób two- nich dwóch dekadach w samej Polsce.
rzenia (lata 2000 2010), jest on jeszcze Objęły one rekonstrukcję organiza-
w fazie doskonalenia. System ten więc cji struktur państwa (wprowadzenie
istnieje, szereg jego składowych jest zupełnie nowych instytucji w system
organizacyjnie i fizycznie (materialnie) bezpieczeństwa narodowego, takich
permanentnie przygotowywanych, choć jak Prezydent RP, Senat RP, Rada Bez-
nadal zbyt często istnieją podstawy do pieczeństwa Narodowego, Naczelny
kwestionowania efektywności działań Dowódca Sił Zbrojnych RP, zmiany
podejmowanych w jego zakresie. Nie- w administracji rządowej, powstanie
zależnie od subiektywnych czynników nowych struktur samorządowych), jak
kształtujących tę ocenę, nie ulega wąt- też rewolucyjne zmiany w funkcjonowa-
pliwości, że konieczne jest dokonywa- niu gospodarki naszego państwa. Zmia-
nie na bieżąco zmian systemu bezpie- ny te niosły w sobie, obok elementów
czeństwa narodowego (dostosowanie, niezaprzeczalnie pozytywnych, także
przebudowa, zastąpienie itp.), przede negatywne bieżące i długofalowe skut-
wszystkim adekwatnie do pojawiają- ki, doniosłe szczególnie w warstwie
cych się nowych zagrożeń i skali ich dotyczącej możliwości gospodarczych
występowania, jak też zmieniających i finansowych Polski. W konsekwencji
się możliwości państwa (technicznych, następowały gwałtowne, często tak-
finansowych czy osobowych). że nie do końca kontrolowane, zmiany
46 BEZPIECZEC
STWO NARODOWE I  2011 / 17
POZAMILITARNE ASPEKTY BEZPIECZE
C

STWA
poziomu sił i środków wydzielanych na ślania celu, dla którego te działania
sferę działalności państwa związaną się wprowadza. Te są silnie związane
z jego bezpieczeństwem. z decyzjami politycznymi różnorod-
nych autorytetów, które realizowane są
Dzisiaj realizacja zadań związanych przez praktycznie wszystkie struktury
z szeroko pojętym bezpieczeństwem państwa, a także przez jego obywateli.
oceniana jest różnie, choć łatwiej jest W tym zakresie szczególnie wymagana
wymienić te obszary bezpieczeństwa, jest kontynuacja, niezależnie od zmian
które oceniane są raczej negatywnie na scenie politycznej. Istotna jest też,
(np. ochrona zdrowia czy stan bezpie- wynikająca ze zobowiązań międzynaro-
czeństwa na drogach). Należy jednak dowych, rola państwa w podziale dzia-
przy tym zaznaczyć, że z praktycznego łań na rzecz globalnie lub regionalnie
punktu widzenia trudno jest wyobrazić pojętego bezpieczeństwa i solidarność
sobie stan takiej gotowości państwa, w tym obszarze.
który zapewnia możliwość likwidacji
wszelkich zagrożeń czy też pełną re- Kierowanie bezpieczeństwem naro-
alizację zadań związanych z zapobie- dowym, najprościej mówiąc, jest podej-
ganiem i likwidacją skutków ich wystą- mowaniem przez uprawnione organy,
pienia. Powinnością państwa jest syste- w ramach powierzonych kompetencji,
matyczne podnoszenie tych zdolności, takich decyzji, które w efekcie utrzy-
a wymaga to  w dużym uproszczeniu mują pożądany poziom bezpieczeństwa
 przygotowania określonych jego za- we wszystkich obszarach działalności
sobów (materialnych i ludzkich), pod- państwa, a także podejmowanie ade-
noszenia poziomu organizacji i spraw- kwatnych działań, jeżeli występują za-
ności działania, w tym przygotowania grożenia.
społeczeństwa do udziału w zapewnie-
niu bezpieczeństwa własnego państwa Przygotowania państwa w tym za-
i każdego obywatela. kresie powinny mieć charakter dzia-
łań planowych, co jednak nie wyklucza
Ogromne znaczenie ma też poczu- także pewnej gotowości do działań do-
cie pewnego poziomu bezpieczeństwa, raz
nych (spontanicznych), które doty-
jakie powinno towarzyszyć każdemu czą sytuacji nieprzewidywalnych lub
w jego własnym państwie, w codzien- o bardzo niskim prawdopodobieństwie
nym życiu i aktywności zawodowej. wystąpienia. W przygotowaniach tych
Wysoki poziom i jakość przygotowania szczególnym problemem jest poziom
struktur państwa z całą pewnością daje świadomości polskiego społeczeństwa,
takie poczucie, a tym samym wpływa w którym wciąż istnieje przekonanie, że
także na możliwości rozwoju każdego wypełnianie powinności podatkowych
obywatela. Nawet nieodległa historia jest równoznaczne z końcem obowiąz-
może mieć poważny wpływ na powsta- ków obywatela na rzecz bezpieczeństwa
wanie obaw, niepokojów i zagrożeń, państwa. Dominuje przeświadczenie, że
a w efekcie na przyjmowany kierunek stworzone przez państwo specjalistycz-
działania w zakresie bezpieczeństwa ne formacje (m.in. wojsko, policja, straż
państwa, szczególnie na etapie okre- pożarna), dobrze wyszkolone i wyposa-
I  2011 / 17 BEZPIECZEC
STWO NARODOWE 47
POZAMILITARNE ASPEKTY BEZPIECZE
C

STWA
żone, będą w stanie usunąć każde za- powinno być postrzegane całościowo,
grożenie. Ciągle niewystarczająca pozo- z jednoczesnym uchwyceniem specyfiki
staje świadomość potrzeby współpracy poszczególnych jego sektorów: bezpie-
obywatela z przedstawicielami struktur czeństwa społecznego, energetycznego,
państwa, lokalnego organizowania się, finansowego, ekologicznego, informacyj-
słuchania komunikatów i ostrzeżeń, nego oraz innych wymienionych w Stra-
reagowania na polecenia służb i ad- tegii Bezpieczeństwa Narodowego RP 1.
ministracji lokalnej oraz podnoszenia Takie podejście wymaga przyjęcia okre-
poziomu wiedzy na temat zachowań ślonej, a także w miarę stabilnej w cza-
w sytuacji występowania określonych sie, filozofii zapewniania bezpieczeństwa
zagrożeń. narodowego, jak również opracowania
i wdrożenia takich rozwiązań i procedur,
Wydaje się, że zachowania te wynika- które odpowiadać będą realnym i poten-
ją z wygodnictwa i błędnego przekona- cjalnym zagrożeniom oraz uwzględniać
nia, że zapłacone podatki wystarczają do wielowymiarowość bezpieczeństwa.
tworzenia poczucia bezpieczeństwa i jed-
nocześnie nie wymagają współuczestnic- Z tych względów zapewnienie bez-
twa w zapewnieniu innych niż finanso- pieczeństwa narodowego wymaga ści-
we warunków funkcjonowania systemu słego współdziałania wszystkich or-
bezpieczeństwa narodowego. Być może ganów i instytucji odpowiedzialnych
wynika to także z uzasadnionych obaw, za ten obszar, na etapie jego planowa-
że czynny udział obywatela w tych dzia- nia, konstruowania i utrzymywania
łaniach sam w sobie niesie dla niego nie- w sprawności do działania. Czynnikiem
bezpieczeństwa i zagrożenia. decydującym o powodzeniu tych działań
jest skuteczne, wydajne i niezawodne
Takie jednak są i powinny być regu- kierowanie bezpieczeństwem narodo-
ły zapewniania bezpieczeństwa naro- wym. W tym kontekście, podstawowym
dowego (militarnego i pozamilitarnego, celem kierowania bezpieczeństwem na-
wewnętrznego i zewnętrznego, ekono- rodowym jest zapewnienie ciągłości
micznego itd.), tworzące warunki do podejmowania decyzji i działań dla
obrony interesów zbiorowych państwa utrzymania bezpieczeństwa narodo-
jako wspólnoty obywateli i terytorium. wego2 w każdych warunkach i w skraj-
nie nieprzyjaznym otoczeniu. Daje on
gwarancję, że państwo jako całość oraz
KIEROWANIE BEZPIECZEC
STWEM
jednostki administracyjne wchodzące
NARODOWYM
w jego skład w razie zagrożenia będą
Powyższe rozważania pozwalają wiedziały jak reagować, odpowiednio do
na wyciągnięcie jednego, zasadniczego własnego usytuowania w systemie kie-
wniosku  bezpieczeństwo narodowe rowania. Inaczej cel ten można wyrazić
1
Ostatnia wersja dokumentu opracowana została w 2007 r.
2
Cel ten został określony zarówno w dokumencie rangi strategicznej, wymienionej wcześniej Strate-
gii Bezpieczeństwa Narodowego RP (pkt 88), jak również na gruncie krajowego porządku prawnego
 w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przygotowania systemu kierowania bezpieczeń-
stwem narodowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 98, poz. 978).
48 BEZPIECZEC
STWO NARODOWE I  2011 / 17
POZAMILITARNE ASPEKTY BEZPIECZE
C

STWA
krótkim stwierdzeniem  przetrwanie wstałych zagrożeń i ich usuwaniem jest
państwa i jego niezakłócony rozwój. podejmowana w sytuacji, gdy zagroże-
nie zaistniało i wywołało negatywne
Tylko wypracowane procedury następstwa. Wtedy określone podmioty
działania, wyszkolony personel i przy- reagują na wydarzenia, uruchamiając
gotowana infrastruktura umożliwiają wybrane bądz
wszystkie elementy wy-
sprawne podejmowanie decyzji i reali- konawcze systemu kierowania. Spraw-
zowanie określonych zadań. Czynią tak- ność w tej sferze decyduje z kolei o zdol-
że z każdego podmiotu zaangażowane- ności do szybkiego powrotu państwa
go w działanie na rzecz bezpieczeństwa (także w skali lokalnej) do stanu sprzed
pewne ogniwo systemu kierowania. powstania zagrożenia, jak również zmi-
nimalizowania skutków zagrożeń dla
Realizacja tego celu wymaga świa- obywatela. Ostatni obszar, kierowanie
domego i adekwatnego do potrzeb od- obroną państwa, jest nierozerwalnie
działywania we wszystkich kluczowych związany z sytuacją, gdy na skutek
obszarach obejmujących: monitoring zewnętrznego zagrożenia bezpieczeń-
zagrożeń, zapobieganie ich powstawa- stwa państwa, samo jego istnienie jest
niu, zapobieganie skutkom i ich usuwa- w niebezpieczeństwie. Aktywność w tej
nie oraz kierowanie obroną państwa3. dziedzinie obejmuje uruchamianie za-
Działania podejmowane w każdym dań z Planu Reagowania Obronnego
z tych obszarów stanowią część proce- Rzeczypospolitej Polskiej (PRORP),
su kierowania bezpieczeństwem naro- planów użycia Sił Zbrojnych Rzeczypo-
dowym. W przeciwnym razie nie można spolitej Polskiej czy z Programu Mobili-
mówić o skutecznym kierowaniu czy też zacji Gospodarki (PMG). Dodatkowymi
zintegrowanym systemie kierowania instrumentami do wykorzystania w ra-
bezpieczeństwem narodowym. zie zewnętrznego zagrożenia bezpie-
czeństwa państwa lub w razie koniecz-
Monitoring zapewnia pozyskiwanie ności prowadzenia działań wojennych
informacji o zagrożeniach, niezbędnych (w celu odparcia zbrojnej napaści bądz

do podejmowania właściwych decyzji ze względu na wiążącą Polskę umowę
w odpowiednim czasie. Dobrze zorgani- międzynarodową) jest podwyższanie
zowany, pozwala zapobiegać powstawa- stanów gotowości obronnej państwa
niu zagrożeń, czyli likwidować je zanim (a w ramach tego uruchamianie zadań
staną się rzeczywistością. Właściwe z PRORP) oraz wykorzystanie regulacji
i rzetelne monitorowanie, połączone prawnych dotyczących stanu wyjątko-
z adekwatnymi decyzjami dotyczący- wego czy stanu wojennego.
mi przygotowań oraz przesunięć sił
i środków ma charakter prewencyjny W Polsce ramy funkcjonowania sys-
z możliwością wpływania na gotowość temu kierowania bezpieczeństwem
odpowiednich struktur. Aktywność narodowym określa Strategia Bezpie-
związana z zapobieganiem skutkom po- czeństwa Narodowego RP z 2007 r. jako
3
Powyższe obszary wyodrębniono na podstawie ż 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie
przygotowania systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 98, poz. 978).
I  2011 / 17 BEZPIECZEC
STWO NARODOWE 49
POZAMILITARNE ASPEKTY BEZPIECZE
C

STWA
dokument koncepcyjny, a tworzą akty Szczegółowo problematykę dotyczącą
prawne, takie jak Konstytucja RP4; usta- kierowania bezpieczeństwem narodo-
wa o powszechnym obowiązku obrony wym normuje rozporządzenie Rady
Rzeczypospolitej Polskiej5, jak również Ministrów w sprawie przygotowania
akty wykonawcze wydane na podsta- systemu kierowania bezpieczeństwem
wie tej ustawy6; ustawa o zarządzaniu narodowym11.
kryzysowym7; ustawa o Radzie Mini-
strów8 oraz ustawa o działach admi- Dokumenty te wyznaczyły ramy
nistracji rządowej9. W województwie systemu kierowania bezpieczeństwem
taką rolę spełniają przepisy regulujące narodowym w Polsce. Wpływ na jego
zasady funkcjonowania wojewody, jako kształt miały także inne unormowania,
przedstawiciela administracji rządowej ujęte w aktach prawnych dotyczących:
w terenie oraz dotyczące problematyki stanów nadzwyczajnych12, kompetencji
funkcjonowania organów samorządu i zadań  służb mundurowych ,13 funk-
terytorialnego wszystkich szczebli10. cjonowania kluczowych sektorów go-
4
Zapisy dotyczące kompetencji Prezydenta RP oraz Rady Ministrów, jak również prawotwórczej roli
parlamentu  odpowiednio art. 126, 146 oraz 95 Konstytucji RP.
5
Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 z póz
n. zm.
6
Chodzi o art. 4a 6 ustawy oraz o rozporządzenia wydane na podstawie art. 6 ust. 2. Poza rozpo-
rządzeniem Rady Ministrów w sprawie przygotowania systemu kierowania bezpieczeństwem
narodowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 98, poz. 978) są to w szczególności: rozporządzenie Rady Ministrów
w sprawie przygotowania i wykorzystania systemów łączności na potrzeby obronne państwa
(Dz. U. z 2004 r. Nr 180, poz. 1855) rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie gotowości obronnej
państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 219, poz. 2218) oraz rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie warun-
ków i trybu planowania i finansowania zadań wykonywanych w ramach przygotowań obron-
nych państwa przez organy administracji rządowej i organy samorządu terytorialnego (Dz. U.
z 2004 r. Nr 152, poz. 1599). Rozporządzenie dotyczące gotowości obronnej państwa reguluje m.in. kwe-
stię funkcjonowania systemu stałego dyżuru, rozporządzenie dotyczące przygotowań obronnych  m.in.
problematykę pozamilitarnego planowania operacyjnego, w tym Plan Reagowania Obronnego RP.
7
Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 590 z póz
n. zm.
8
Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 z póz
n. zm.
9
Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 z póz
n. zm.
10
Ustawa o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z póz
n. zm.), ustawa
o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 1998 r. Nr 91, poz. 578 z póz
n. zm.), ustawa o samorządzie
gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z póz
n. zm.).
11
Dz. U. z 2004 r. Nr 98, poz. 978 z póz
n. zm.
12
Problematykę stanów nadzwyczajnych regulują trzy ustawy: ustawa o stanie klęski żywiołowej
(Dz. U. z 2002 r. Nr 62, poz. 558 z póz
n. zm.), ustawa o stanie wyjątkowym (Dz. U. z 2002 r. Nr 113,
poz. 985 z póz
n. zm.), ustawa o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił
Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U.
z 2002 r. Nr 156, poz. 1301 z póz
n. zm.).
13
W szczególności: ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz.
593 z póz
n. zm.), ustawa o Policji (Dz. U. z 1990 r. Nr 30, poz. 179 z póz
n. zm.), ustawa o Służbie Kontr-
wywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (Dz. U. z 2006 r. Nr 104, poz. 709 z póz
n.
zm.), ustawa o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2002 r. Nr 74,
poz. 676 z póz
n. zm.), ustawa o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 z póz
n. zm.), usta-
wa o ochronie granicy państwowej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997), ustawa o Biurze Ochrony
Rządu (Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 z póz
n. zm.), ustawa o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U.
z 2009 r. Nr 12, poz. 68 z póz
n. zm.), ustawa o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2006 r.
Nr 104, poz. 708 z póz
n. zm.), ustawa o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej
Polskiej poza granicami państwa (Dz. U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1117 z póz
n. zm.).
50 BEZPIECZEC
STWO NARODOWE I  2011 / 17
POZAMILITARNE ASPEKTY BEZPIECZE
C

STWA
spodarki (w tym energetyki, finansów, Każdy poziom władzy publicznej
budownictwa, transportu i łączności, funkcjonuje w systemie kierowania bez-
zdrowia, finansów)14. Dopiero całość pieczeństwem narodowym. Na szczeblu
ujętych w tych dokumentach kompeten- centralnym tworzą go Prezydent RP,
cji i powiązań poszczególnych organów Rada Ministrów, ministrowie i centralne
w pełni tworzy zintegrowany system organy administracji rządowej. Na szcze-
kierowania bezpieczeństwem narodo- blu województwa punkt odniesienia sta-
wym. nowią wojewodowie jako naczelne organy
administracji rządowej na administrowa-
Z dokumentów tych wynika, że struk- nym przez siebie terenie, którym w tym
tura organizacyjna systemu kierowa- zakresie podporządkowano samorząd te-
nia bezpieczeństwem narodowym jest rytorialny  województwo samorządowe
hierarchiczna. Decyzje w tym systemie (marszałek województwa), powiat (sta-
zawsze są podejmowane przez władze rosta, prezydent miasta na prawach po-
szczebla centralnego, a następnie prze- wiatu) oraz gmina (wójt, burmistrz, pre-
kazywane  w dół na poszczególnych zydent miasta). To te organy w sytuacji
ministrów, terenową administrację rzą- zagrożenia bezpieczeństwa narodowego
dową, a następnie wszystkim lub okre- odpowiadają za realizację zadań, prze-
ślonym podmiotom samorządu teryto- pływ informacji i dysponowanie zasobami
rialnego oraz innym jednostkom organi- na najniższym szczeblu wykonawczym,
zacyjnym włączonym w system kierowa- przy uwzględnieniu ograniczeń stwarza-
nia bezpieczeństwem narodowym. nych przez odrębne przepisy (Rys.1).
Rysunek 1. System kierowania bezpieczeństwem narodowym.
PREZYDENT RP
RADA MINISTRÓW
PREZES RM
RCB
RCB
CENTRALNE ORGANY
MINISTROWIE
ADMINISTRACJI RZ
DOWEJ
POZIOM CENTRALNY
POZIOM TERENOWY
WOJEWODA
WCZK
WOJEWÓDZTWO
LEGENDA
SAMORZ
DOWE
POWIAT
Decyzje
GMINA
Uruchamianie procedur PCZK
GCZK
Powyżej szczebel centralny
y
ródło: Opracowanie własne.
14
M.in. ustawa Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004 r. Nr 171, poz. 1800 z póz
n. zm.), ustawa
Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019), ustawa Prawo energetyczne (Dz. U. z 1997 r. Nr 54,
poz. 348 z póz
n. zm.), ustawa Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z póz
n. zm.), ustawa
Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 49, poz. 447 z póz
n. zm.)
czy choćby ustawa o wspieraniu restrukturyzacji przemysłowego potencjału obronnego i moderni-
zacji technicznej Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1999 r. Nr 83, poz. 932 z póz
n. zm.).
I  2011 / 17 BEZPIECZEC
STWO NARODOWE 51
POZAMILITARNE ASPEKTY BEZPIECZE
C

STWA
RZZK
R
ZZK
ZZK
ZZK
ZZ
ZZK
K
ZZK
ZZK
ZZK
ZZK
Kierowanie bezpieczeństwem naro- obiekty o ogólnym przeznaczeniu, dru-
dowym to proces ciągły, obejmujący za- gą obiekty, których wyposażenie funk-
równo działania podejmowane w czasie cjonuje niezależnie od infrastruktury
pokoju lub względnego braku zagrożeń, ogólnej.
jak również podejmowane w momencie
wystąpienia określonego zagrożenia Przygotowanie organów władzy pu-
(w tym w czasie wojny). Niemniej zasad- blicznej wynika z Planu Reagowania
nicze działania organizacyjne (przygo- Obronnego Rzeczypospolitej Polskiej,
towanie infrastruktury, procedur, ludzi) a szczegółowe zadania w tym zakresie
powinny być podjęte, zanim określone ujęte są we wszystkich planach ope-
zagrożenia się zmaterializują. Proces racyjnych ich funkcjonowania (spo-
tego kierowania powinien być ciągle rządzanych zarówno przez struktury
doskonalony, a jego funkcjonowanie rządowe, jak i samorządowe). Ponadto,
poddawane okresowemu sprawdzaniu, w ramach prowadzonych działań przy-
pozwalającemu wychwytywać i elimi- gotowawczych i w kontekście wspo-
nować jego słabości. mnianego już PRORP-u, na potrzeby
kierowania bezpieczeństwem narodo-
Istotne znaczenie ma w tym kontek- wym utworzono system stałych dyżu-
ście przygotowanie do współdziałania rów, który zapewnia efektywne przeka-
w kierowaniu organów, zgodnie z ich zywanie decyzji  w dół i informacji  w
właściwością oraz obsługujących je górę . W razie wystąpienia zagrożenia
urzędów. W zakres tych działań wcho- bezpieczeństwa państwa, przy jego
dzą: przygotowanie przepisów prawa wykorzystaniu przekazywane są de-
materialnego, opracowanie procedur cyzje uruchamiające wybrane zadania
postępowania, szkolenie osób funk- związane z podwyższaniem gotowości
cyjnych (organów) i ich personelu, obronnej wybranych struktur państwa
a także przygotowanie warunków za- oraz informacje dotyczące stanu ich re-
pewniających funkcjonowanie tych or- alizacji (monitoring).
ganów w czasie wystąpienia zagrożeń
bezpieczeństwa państwa. Temu służy W efekcie na modelowy system kie-
także przygotowanie dla określonych rowania bezpieczeństwem narodowym
organów stanowisk kierowania (w sta- mają wpływ: system prawny, plany
łej siedzibie organu i w zapasowym i procedury działania podmiotów two-
miejscu pracy), a w odniesieniu do czę- rzących system kierowania oraz in-
ści z nich również zapasowych stano- frastruktura przygotowywana na jego
wisk kierowania. Infrastruktura syste- potrzeby. Warto zwrócić uwagę na te
mu kierowania obejmuje obiekty i in- komponenty. System prawny obejmuje
stalacje tworzące te stanowiska oraz zapisy określające organy państwo-
bezpieczny system łączności i obiegu we i samorządowe tworzące system
informacji, wsparcie logistyczne, ich kierowania oraz zakres ich kompeten-
ochronę, obronę itp. Obiekty budow- cji. Jednocześnie, wyposaża te organy
lane wykorzystywane na potrzeby sta- w instrumenty prawne umożliwiające
nowisk kierowania podzielone zostały realizację zadań. Ponadto akty prawne
na dwie kategorie. Pierwszą tworzą regulują zasady finansowania systemu
52 BEZPIECZEC
STWO NARODOWE I  2011 / 17
POZAMILITARNE ASPEKTY BEZPIECZE
C

STWA
kierowania oraz zasady szkolenia kadr.
ZARZ
DZANIE KRYZYSOWE
Szczególnie trudny jest proces przygo-
W KIEROWANIU BEZPIECZEC
STWEM
towania infrastruktury niezbędnej do
NARODOWYM
zapewnienia warunków funkcjonowa-
nia organów w systemie kierowania Pojęcie zarządzanie (kierowanie)
bezpieczeństwem narodowym. Wynika najprościej można opisać jako sztukę
to ze szczególnych wymagań prawnych rozumnego osiągania wyznaczonych
stawianych w tym zakresie przez prze- celów za pomocą posiadanych środków.
pisy, nie do końca odwzorowujące fak- Współcześnie definiowane jest ono jako
tyczne możliwości państwa. działanie kierownicze, obejmujące takie
obszary aktywności jak: planowanie,
Plany i procedury działania pod- organizowanie, decydowanie, motywo-
miotów wchodzących w skład systemu wanie, nadzór i kontrola.
kierowania, przewidują możliwość wy-
stąpienia różnego rodzaju zagrożeń Takie rozumienie pojęcia zarządza-
(scenariusze), dla których przygoto- nia uzmysławia bogactwo płaszczyzn
wane są różne procedury postępowa- i form, w których przemyślane działania
nia (warianty), stosownie do rodzaju będą zbliżać nas do sukcesu oraz poka-
i skali konkretnego zagrożenia. Inaczej zuje, jak głęboko ingeruje ono w sferę
bowiem funkcjonuje administracja rzą- spraw zwykłych i nadrzędnych. Zarzą-
dowa w województwie, w razie zaistnie- dzamy swoim zdrowiem poprzez okre-
nia sytuacji kryzysowej wymuszającej sowe badania profilaktyczne, władze
uruchomienie procedur wynikających spółki akcyjnej zarządzają bezpieczeń-
z ustawy o zarządzaniu kryzyso- stwem informacyjnym w celu utrzyma-
wym15, a inaczej w wypadku wprowa- nia pozycji na rynku, a instytucje pu-
dzenia w danym województwie stanu bliczne zarządzają ochroną informacji
wyjątkowego czy stanu wojennego. niejawnej organizując jej obieg i pracę
kancelarii tajnej. Wreszcie, pojęcie za-
Przyjęte rozwiązania prawne w za- rządzania wpisane jest w działalność
kresie kierowania bezpieczeństwem na- podejmowaną przez organy władzy
rodowym (bezpieczeństwo zewnętrzne) publicznej na rzecz bezpieczeństwa na-
powodują, że jego struktury na wszyst- rodowego, w tym poprzez zarządzanie
kich poziomach zazębiają się ze struk- kryzysowe.
turami funkcjonującymi na potrzeby
zarządzania kryzysowego (bezpieczeń- Problematyka zarządzania kryzy-
stwo wewnętrzne). Oba procesy mają sowego została unormowana w usta-
charakter działań ciągłych i wzajemnie wie o zarządzaniu kryzysowym16.
się uzupełniających. Określa ona organy właściwe w tym
15
Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 590 z póz
n. zm.
16
Ibidem.
I  2011 / 17 BEZPIECZEC
STWO NARODOWE 53
POZAMILITARNE ASPEKTY BEZPIECZE
C

STWA
zakresie oraz ich zadania i zasady dzia- cych na celu zapewnienie skutecznego
łania w tej dziedzinie, a także warunki monitorowania zagrożeń i podejmowa-
finansowania wykonywanych zadań. nia działań w celu ich neutralizacji lub
Ustawa ta definiuje pojęcie zarządza- znacznego ograniczenia. Dlatego wła-
nia kryzysowego jako funkcję (element) śnie należałoby przyjąć, że ratio legis
wielowymiarowego kierowania bezpie- ustawy o zarządzaniu kryzysowym było
czeństwem narodowym17. Celem ustawy uzupełnienie istniejącego już systemu
jest tworzenie warunków (ciągłości) do kierowania bezpieczeństwem narodo-
zarządzania kryzysowego w systemie wym o zasady przygotowania struktur
bezpieczeństwa narodowego. państwa w zakresie nieuregulowanym
w stanach nadzwyczajnych.
W uzasadnieniu do projektu pod-
noszono, że ustawa o zarządzaniu Warto zaznaczyć, że w sytuacji wy-
kryzysowym ma dać podstawy do stąpienia zagrożenia zarządzanie kry-
stworzenia systemu, działającego efek- zysowe sprawowane (uruchamiane) jest
tywnie w przypadku wystąpienia za- niejako oddolnie, na najniższym możli-
grożeń wymagających podjęcia przez wym szczeblu administracyjnym pokry-
organy administracji publicznej dzia- wającym obszar występowania zagro-
łań niestandardowych oraz wsparcia żeń, z zachowaniem hierarchicznego
tych działań przez Siły Zbrojne RP. podziału w obrębie tej administracji 
W założeniu dotyczy to zwłaszcza sy- od najniższego szczebla samorządowe-
tuacji, gdy brak jeszcze przesłanek do go, którym jest gmina, poprzez powiat
wprowadzenia jednego ze stanów nad- i województwo, do szczebla centralne-
zwyczajnych (stanu klęski żywiołowej, go, na którym zadania realizowane są
stanu wyjątkowego czy stanu wojenne- przez poszczególne urzędy centralne,
go). W porządku prawnym, obowiązu- ministerstwa, Radę Ministrów oraz Pre-
jącym przed uchwaleniem ustawy o za- zesa Rady Ministrów (Rys. 2).
rządzaniu kryzysowym, przewidziane
były sposoby funkcjonowania organów Z chwilą wzrostu skali zagrożenia
administracji publicznej, służb, inspek- i utratą możliwości przejmowania kon-
cji i straży w sytuacjach normalnych troli nad zagrożeniem, sprawowanie za-
(standardowych) oraz przewidzianych rządzania kryzysowego (podejmowanie
w Konstytucji RP stanach nadzwyczaj- decyzji) będzie przekazywane organom
nych. Zdecydowanie brakowało rozwią- o większym potencjale, nie powodując
zań dotyczących funkcjonowania tych przy tym automatycznego uruchamia-
podmiotów w sytuacji występowania nia kosztownej krajowej machiny za-
(narastania) zagrożeń. Realizacja wy- rządzania. Dzięki decentralizacji zadań
żej postawionego celu wymagała wdro- z tego zakresu, polegającej na przeka-
żenia specjalnych mechanizmów, mają- zaniu w dół struktury administracyjnej
17
Na podstawie art. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym  zarządzanie kryzysowe to działalność
organów administracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która
polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli
w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwa-
niu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej .
54 BEZPIECZEC
STWO NARODOWE I  2011 / 17
POZAMILITARNE ASPEKTY BEZPIECZE
C

STWA
Rysunek 2. System zarządzania kryzysowego
RADA MINISTRÓW
PREZES RM
RCB
RCB
CENTRALNE ORGANY
MINISTROWIE
ADMINISTRACJI RZ
DOWEJ
POZIOM CENTRALNY
POZIOM TERENOWY
WOJEWODA
WCZK WZZ
WZZK
POZIOM SAMORZ
DOWY
POWIAT
PCZK PZZK
LEGENDA
Przekazywanie informacji
GMINA
Decyzje
GCZK
Uruchamianie procedur CZZK
Powyżej szczebel centralny.
Wojewoda w ZK jest terenowym organem
administracji rządowej
Poniżej szczebel samorządowy
y
ródło: Opracowanie własne.
zadań adekwatnie do ich możliwości or- wspierani przez wojewódzkie zespoły
ganizacyjnych i proporcjonalnie do ska- i centra zarządzania kryzysowego. Na
li zagrożenia, zracjonalizowano m.in. szczeblu samorządowym organami za-
proces planowania użycia sił i środków. rządzania kryzysowego są odpowiednio
Zwiększono tym samym elastyczność starosta oraz wójt, burmistrz bądz
pre-
działania administracji kryzysowej, co zydent miasta wraz z ich aparatem po-
siłą rzeczy nie pozostało bez wpływu na mocniczym, jakim są powiatowe i gmin-
ekonomikę postępowania w sprawach ne zespoły zarządzania kryzysowego
zarządzania kryzysowego (generując oraz centra zarządzania kryzysowego.
oszczędności), a także skróciło czas po-
dejmowania decyzji. Sprawowanie zarządzania kry-
zysowego to ogół władczych działań
Zarządzanie kryzysowe w Polsce decyzyjnych, organizacyjnych, plani-
na szczeblu centralnym sprawuje Rada stycznych, nadzorczych i kontrolnych
Ministrów, a w sytuacjach szczególnych zmierzających do realizacji celów sta-
minister właściwy do spraw wewnętrz- wianych w tym zakresie. Chodzi o stwo-
nych, z wykorzystaniem Rządowego rzenie takich warunków do kierowania
Zespołu Zarządzania Kryzysowego strukturami rządowymi i samorządu
i Rządowego Centrum Bezpieczeństwa. terytorialnego, których rezultatem bę-
W ramach terenowej administracji rzą- dzie kompleksowe działanie w czte-
dowej zadania z zakresu zarządzania rech fazach zarządzania kryzysowego:
kryzysowego sprawują wojewodowie, zapobiegania powstawaniu zagrożeń,
I  2011 / 17 BEZPIECZEC
STWO NARODOWE 55
POZAMILITARNE ASPEKTY BEZPIECZE
C

STWA
RZZK
R
ZZK
ZZK
ZZK
ZZ
przygotowania do prowadzenia dzia- jęcia decyzji i uruchomienia procedur
łań, reagowania w sytuacji kryzysowej reagowania właściwych ze względu na
i usuwania skutków wywołanych tymi charakter zagrożenia. Cele zarządzania
sytuacjami. kryzysowego w tej fazie pokrywają się
z celami stawianymi systemowi kiero-
W fazie zapobiegania powstawaniu wania bezpieczeństwem narodowym.
zagrożeń wykonywanie zadań skupio- Zarówno w ustawie o zarządzaniu
ne jest nie tylko na percepcji zjawisk kryzysowym, jak i w rozporządzeniu
mogących stanowić zagrożenia, ale Rady Ministrów w sprawie przygo-
przede wszystkim rozumnym określa- towania systemu kierowania bezpie-
niu w ramach planowania kierunków czeństwem narodowym20 jest mowa
ich ewolucji tak, aby w porę można o potrzebie realizacji zadań w zakresie
było podjąć środki zaradcze. Podsta- monitorowania z
ródeł, rodzajów, kie-
wowym zadaniem realizowanym w fa- runków i skali zagrożeń21. Elementem
zie zapobiegania jest monitorowanie, dodatkowo wzmacniającym więz
orga-
analizowanie i prognozowanie rozwoju nizacyjną w zakresie zarządzania kry-
zdarzeń pod kątem możliwości wystę- zysowego i systemu kierowania bezpie-
powania zagrożeń w danym miejscu czeństwem narodowym są wspomniane
i czasie. Zarządzanie kryzysowe w fazie wyżej centra zarządzania kryzysowego.
zapobiegania wykonywane jest w trybie
ciągłym na szczeblu samorządowym, Druga faza zarządzania kryzysowe-
wojewódzkim i centralnym. Komórka- go to ogół przedsięwzięć związanych
mi18 realizującymi te zadania są centra z przygotowaniem do prowadzenia
zarządzania kryzysowego, tworzone działań w sytuacji kryzysowej (reago-
obligatoryjnie19 (z wyłączeniem szcze- wania). Podstawowym celem do reali-
bla gminy), przyporządkowane struk- zacji zadań w tej fazie jest osiągnięcie
turom odpowiednich szczebli, pełniące gotowości do skutecznego działania
całodobowy dyżur zarówno na potrzeby w sytuacji zagrożenia za pomocą po-
zarządzania kryzysowego, jak i zadań siadanych sił i środków. Osiągnięcie
w zakresie podwyższania gotowości przez organy administracji publicznej
obronnej państwa. Tak skonstruowany właściwego poziomu przygotowania do
system zapewnia efektywne przekazy- działań w sytuacjach kryzysowych re-
wanie informacji o zagrożeniu zarówno alizowane jest w ramach przedsięwzięć
na wyższe, jak i niższe szczeble admi- planistycznych zdefiniowanych w usta-
nistracji, stwarzając warunki do pod- wie jako  planowanie cywilne .
18
Komórkami właściwymi w sprawie zarządzania kryzysowego są: na szczeblu centralnym  Rządowe
Centrum Bezpieczeństwa; ministerialnym  centra zarządzania kryzysowego resortów bądz
urzędów
centralnych; wojewódzkim  wojewódzkie centra zarządzania kryzysowego; powiatowym  powiatowe
centra zarządzania kryzysowego, gminnym  gminne centra zarządzania kryzysowego.
19
Na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym organy wykonawcze samorządu gmi-
ny (wójt, burmistrz, prezydent miasta) mogą, choć nie są do tego zobowiązane, utworzyć gminne (miej-
skie) centra zarządzania kryzysowego.
20
Patrz przypis 12.
21
ż 3 pkt 1 wspomnianego rozporządzenia.
56 BEZPIECZEC
STWO NARODOWE I  2011 / 17
POZAMILITARNE ASPEKTY BEZPIECZE
C

STWA
Planowanie w zarządzaniu kryzyso- określone będą cele strategiczne23, prze-
wym jest hierarchiczne, uwzględniające widywane do osiągnięcia w planowaniu
oddolny charakter podejmowania dzia- realizowanym na poziomie krajowym,
łań w zakresie zarządzania kryzysowego. jak też skorelowane z realizacją tych ce-
Plany zarządzania kryzysowego tworzo- lów niezbędne siły i środki. Biorąc pod
ne są w górę, poczynając od najniższego uwagę to, że Raport będzie dokumen-
szczebla administracyjnego podziału tem wspomagającym tworzenie Planu
kraju, składając się finalnie na Krajowy Krajowego, zadanie jego sporządzenia
Plan Zarządzania Kryzysowego. Dzię- powierzono właściwym ministrom, od-
ki informacjom zawartym w planach powiedzialnym za poszczególne działy
cząstkowych (gminnych, powiatowych administracji rządowej, kierownikom
i wojewódzkich) właściwe organy uzy- urzędów centralnych oraz wojewodom.
skują przekrojową wiedzę, m.in. o skali
zagrożeń, zadaniach uczestników zarzą- We wspomnianej nowelizacji wpro-
dzania kryzysowego (siatka bezpieczeń- wadzono również zmiany nadające
stwa) czy siłach i środkach planowanych szczególną rangę problematyce ochrony
do wykorzystania w sytuacjach kryzyso- infrastruktury krytycznej poprzez stwo-
wych. To z kolei umożliwia określenie rzenie Narodowego Programu Ochrony
m.in. przedsięwzięć z zakresu zarządza- Infrastruktury Krytycznej. W Progra-
nia kryzysowego, trybu uruchamiania sił mie tym zostaną wyodrębnione obiekty
i środków koniecznych do sprostania sy- oraz usługi kluczowe dla bezpieczeń-
tuacji kryzysowej, procedur zarządzania stwa państwa i jego obywateli, a także
kryzysowego oraz zasad przygotowania zapewniające sprawne funkcjonowanie
ochrony infrastruktury krytycznej. organów administracji publicznej, insty-
tucji i przedsiębiorców. Ponadto zostaną
Istotne modyfikacje w zakresie two- zdefiniowane priorytety, cele i wyma-
rzenia Krajowego Planu Zarządza- gania służące zapewnieniu sprawnego
nia Kryzysowego zostały ostatnio funkcjonowania infrastruktury krytycz-
wprowadzone nowelizacją22 ustawy nej oraz zasady realizacji ochrony tej
o zarządzaniu kryzysowym. Na po- infrastruktury. Wprowadzenie Progra-
trzeby przygotowania Planu Krajowe- mu wymusiło rezygnację z tworzenia
go trwają prace nad nowym instrumen- odrębnych planów ochrony infrastruk-
tem, Raportem o zagrożeniach bezpie- tury krytycznej. Jednocześnie pewne
czeństwa narodowego, w którym za- części tych planów zostały przeniesione
grożenia będą sklasyfikowane poprzez do planów zarządzania kryzysowego.
wskazanie tych najważniejszych, a tak-
że określenie priorytetów w reagowa- Trzecią fazą zarządzania kryzy-
niu na nie. Ponadto w dokumencie tym sowego jest reagowanie w sytuacji
22
Ustawa z 17 lipca 2009 r. o zmianie ustawy o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2009 r., Nr 1031,
poz. 1076).
23
Realizacji celów strategicznych służyć będzie również formułowanie przez ministrów, kierowników
urzędów centralnych oraz wojewodów wniosków zawierających hierarchicznie uporządkowaną listę
przedsięwzięć niezbędnych do osiągnięcia celów strategicznych.
I  2011 / 17 BEZPIECZEC
STWO NARODOWE 57
POZAMILITARNE ASPEKTY BEZPIECZE
C

STWA
kryzysowej. Reagowanie należy rozu- skutkom zagrożeń bezpieczeństwa na-
mieć jako bezzwłoczne uczestnictwo rodowego, a także ich usuwanie24.
w realizowaniu zaplanowanych uprzed-
nio działań, oparte na znajomości proce- Usuwanie skutków wystąpienia sy-
dur skorelowanych w fazie planowania tuacji kryzysowych, w tym odtwarzanie
z zadaniami stawianymi siłom reagowa- zasobów i infrastruktury krytycznej jest
nia. Celem reagowania kryzysowego jest czwartą fazą zarządzania kryzysowego,
neutralizacja (eliminacja) zagrożenia której cele również zgodne są z celami
bądz
takie nim pokierowanie (przejmo- systemu kierowania bezpieczeństwem
wanie kontroli nad zagrożeniem), aby narodowym25. W ramach tej fazy można
znacznie ograniczyć jego skutki. Faza wyróżnić dwa etapy działań. Pierwszy
reagowania jest sprawdzianem efek- etap obejmuje działania ratownicze
tywności realizacji zadań zarządzania i zapewnienie pomocy dla poszkodo-
kryzysowego wykonanych w fazie przy- wanej ludności tuż po ich zakończe-
gotowań. W celu prawidłowej realizacji niu. Chodzi o stworzenie przynajmniej
zadań w fazie reagowania niezwykle minimalnych standardów życia  do-
istotne jest przestrzeganie dyscypliny starczenie żywności, lokum, ubrania,
obiegu informacji, prognozowanie prze- wsparcia psychologicznego a następnie
biegu zdarzeń czy przewidywanie skut- zorganizowanie profesjonalnej pomocy,
ków podejmowanych decyzji. Wszelkie ukierunkowanej na stworzenie poszko-
bowiem odstępstwa od procedur, zwło- dowanym bezpiecznej rzeczywistości.
ka w przekazywaniu informacji czy po- Drugi etap fazy odbudowy koncentruje
myłki, mogą spowodować dalekosiężne się na analizie działań podjętych w fa-
skutki. Działaniom tym towarzyszą czę- zie reagowania, odtworzeniu i uzupeł-
sto spontaniczne reakcje poszkodowa- nieniu zasobów (sił i środków) użytych
nych, dezorganizujące pracę właściwych w akcji ratowniczej. Oszacowanie wy-
służb. Dlatego faza reagowania powinna rządzonych szkód pozwoli określić ro-
przebiegać na podstawie przygotowa- dzaj, dynamikę, skalę i przebieg reakcji
nych uprzednio planów działania, obej- człowieka na sytuację traumatyczną
mujących scenariusze zachowań i me- i zakres pomocy oraz zaplanować wysi-
tody ich analizowania oraz odpowiednie łek odbudowy i zakres prac minimalizu-
procedury postępowania. jących straty w przyszłości.
Unormowana w ustawie o zarzą-
WNIOSKI
dzaniu kryzysowym faza reagowania
koresponduje, w zakresie stawianych Cele stawiane w zakresie zarządza-
jej celów, z celami określonymi w prze- nia kryzysowego i systemu kierowania
pisach rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwem narodowym są zbież-
przygotowania systemu kierowania ne. Tak w zarządzaniu kryzysowym,
bezpieczeństwem narodowym. W obu jak i w systemie kierowania bezpie-
przypadkach chodzi o zapobieganie czeństwem narodowym przygotowanie
24
ż 3 pkt 3.
25
Ibidem.
58 BEZPIECZEC
STWO NARODOWE I  2011 / 17
POZAMILITARNE ASPEKTY BEZPIECZE
C

STWA
właściwych struktur do skutecznego odpowiada aktualnym i przewidywa-
działania warunkuje ich prawidłowe nym zagrożeniom występującym w mię-
funkcjonowanie. W obu systemach dzynarodowym środowisku bezpieczeń-
przygotowanie do działania obejmuje stwa, jak też uwzględnia działania sił
planowanie, organizowanie i realizo- natury i możliwe konsekwencje wyni-
wanie przedsięwzięć, zapewniających kające z postępu technologicznego (np.
organom wykonywanie zadań związa- w kontekście budowy na terenie Polski
nych z kierowaniem bezpieczeństwem elektrowni atomowej). Jednak nawet
narodowym. perfekcyjnie przygotowany system sam
w sobie nie gwarantuje jego sprawno-
Klasyfikacja czterech faz zarządza- ści. Należy go na bieżąco i w miarę poja-
nia kryzysowego tworzy sekwencję dzia- wiania się nowych zagrożeń doskonalić,
łań przekazanych ustawą do realizacji biorąc także pod uwagę to, że czynni-
przez struktury wszystkich szczebli ad- kiem zmieniającym się z dnia na dzień
ministracji w Polsce, poczynając od gmi- w tym systemie są ludzie (np. zmiany
ny do szczebla Rady Ministrów. Analiza na stanowiskach tworzących system
celów zarządzania kryzysowego wska- kierowania bezpieczeństwem narodo-
zuje, że są one tożsame ze stawianymi wym) i techniczne możliwości realizacji
systemowi kierowania bezpieczeństwem kierowania.
narodowym. Zasadnicza różnica dotyczy
miejsca powstania i skali zjawisk (zagro- Szczególnie ważnym elementem,
żenia zewnętrzne, zagrożenia wewnętrz- warunkującym osiągnięcie zakładanej
ne), przy których systemy te podejmują organizacji i sprawności systemu jest
działania w zakresie reagowania, jak też przejrzysty i stały system jego finanso-
poziom organizacji państwa, na którym wania, co w konsekwencji prowadzi do
podejmowane są decyzje. minimalizowania negatywnego wpływu
zakłóceń, wynikających z sytuacji kry-
Państwo jako całość, w tym każdy zysowych, na funkcjonowanie państwa
obywatel, mają prawo oczekiwać, że i jego gospodarki. W tym kontekście
kierowanie bezpieczeństwem narodo- rozwiązaniem sprzyjającym funkcjo-
wym jest ciągłe, sprawne, odporne na nowaniu systemu bezpieczeństwa na-
różnorodne zakłócenia i nieustannie do- rodowego powinno być wprowadzenie
skonalone. Realizowane w jego zakresie w życie budżetu zadaniowego, w któ-
zarządzanie w sytuacjach kryzysowych rym konkretne pozycje związane z tym
także powinno zapewniać odpowiednią systemem wsparte będą konkretnymi
ocenę potencjalnych zagrożeń, tworzyć środkami do ich realizacji.
warunki do reagowania na nie, minima-
lizowania skutków ich wystąpienia, jak Kolejną kwestią o znaczeniu funda-
też zapewniać zdolności do odtwarza- mentalnym dla osiągania sprawności
nia tego, co dane zdarzenie kryzysowe kierowania bezpieczeństwem narodo-
naruszyło lub zniszczyło. wym i jej utrzymywania, jest odpowied-
nia organizacja systemu szkolenia ka-
Przyjęta konstrukcja systemu kie- dry kierowniczej i pracowników urzę-
rowania bezpieczeństwem narodowym dów, a także zachowań społeczeństwa
I  2011 / 17 BEZPIECZEC
STWO NARODOWE 59
POZAMILITARNE ASPEKTY BEZPIECZE
C

STWA
w tego typu sytuacjach. Problematyka czeństwa gminy, powiatu, województwa
systemu kierowania bezpieczeństwem czy całego państwa.
narodowym, jako element przygotowań
obronnych państwa, ma swoje miejsce Nie bez znaczenia jest techniczne
w procesie szkolenia obronnego i wy- i informatyczne oprzyrządowanie sys-
maga tylko konsekwentnej kontynuacji temu kierowania bezpieczeństwem
(realizowana jest w ramach Wyższych narodowym na każdym poziomie de-
Kursów Obronnych oraz w szkoleniu cyzyjnym (w tym systemu zarządzania
obronnym organizowanym przez mini- kryzysowego), ujednolicenie baz da-
strów i wojewodów). Podobny system nych i sposobów dostępu do nich, po-
należałoby stworzyć na potrzeby zarzą- prawienie systemu monitoringu zagro-
dzania kryzysowego, a w perspektywie żeń i narzędzi prognozujących kierunek
zmierzać do opracowania jednolitych ich rozwoju, a przede wszystkim syste-
form i zasad szkolenia na potrzeby bez- mu ostrzegania i alarmowania ludności
pieczeństwa narodowego. Jednocześnie o zagrożeniach.
powinno się podejmować działania słu-
żące wykorzystaniu popularnych kie- Można zatem stwierdzić, że działa-
runków studiów związanych z bezpie- nia związane z przygotowaniem syste-
czeństwem narodowym, realizowanych mu kierowania bezpieczeństwem naro-
przez uczelnie wyższe, profilując je pod dowym i jego składową, zarządzaniem
faktyczne potrzeby państwa. kryzysowym, idą we właściwym kie-
runku. Należy jednak wskazywać na
Ogromną rolę w tym zakresie, oprócz potrzebę przyspieszenia tych działań
systemów edukacyjnych, powinny od- i wprowadzania korekt w przyjmowa-
grywać media, które poprzez współpra- nych rozwiązaniach. Te propozycje mu-
cę z organami decyzyjnymi funkcjonu- szą być jednak poparte rzeczową ana-
jącymi w systemie kierowania bezpie- lizą skuteczności dotychczasowych roz-
czeństwem narodowym, z jednej strony wiązań, jak też uwzględniać możliwości
poznałyby lepiej ten system, a z drugiej ekonomiczne państwa, a także adapta-
mogłyby, poprzez szeroki dostęp do cyjne jego struktur oraz społeczeństwa
społeczeństwa, wspomagać system kie- do nowo wprowadzanych zmian, wyma-
rowania w sytuacji zagrożenia bezpie- gań, procedur itp.
60 BEZPIECZEC
STWO NARODOWE I  2011 / 17
POZAMILITARNE ASPEKTY BEZPIECZE
C

STWA