Zasady postępowania z odpadami
& czyli
nowa dyrektywa ramowa w
sprawie odpadów
(powinni to przeczytać wyłącznie pasjonaci odpadowi
i ekolodzy  śmieciofani )
Projekt nowej dyrektywy ramowej w sprawie odpadów w listopadzie 2008 roku
uzyskał postać aktu obowiązującego. Jest to obecnie Dyrektywa Parlamentu
Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów
oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE z 22 listopada 2008 r. nr L
312/3).
Dyrektywa weszła w życie 12 grudnia 2008 r.
Zgodnie z jej art. 40 ust. 1, państwa członkowskie powinny wprowadzić w życie przepisy
ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do jej wykonania nie póz
niej niż do
12 grudnia 2010 r. (jest to więc termin transpozycji wymagań dyrektywy do prawa
wewnętrznego).
Hierarchia w postępowaniu
Szczególną ideą dyrektywy jest tworzenie środków prawnych promujących ideę
 społeczeństwa recyklingu , dążącego do eliminacji wytwarzania odpadów i do
wykorzystywania odpadów jako zasobów. Realizacja tego założenia wymaga przede
wszystkim zapewnienia segregacji  u z
ródła oraz zbierania i recyklingu priorytetowych
strumieni odpadów. Uwzględniając te założenia, dyrektywa w art. 4 wyraz
nie ustala
nieco przemodelowaną hierarchię postępowania z odpadami. Taki schemat ma służyć
wskazaniu kolejności priorytetów w przepisach i polityce dotyczących zapobiegania
powstawaniu odpadów oraz gospodarowania nimi. Obejmuje on w pierwszej kolejności
zapobieganie, a dalej przygotowywanie do ponownego użycia, recykling i inne metody
odzysku (np. odzysk energii) oraz unieszkodliwianie.
Schemat jest podstawową wytyczną dla państw członkowskich przy konstruowaniu
systemów gospodarowania odpadami. Hierarchia nie musi być jednak traktowana jako
absolutnie wiążąca, dyrektywa dopuszcza dla niektórych szczególnych strumieni
odpadów odstąpienie od niej. Musi to jednak być uzasadnione zastosowaniem
metodologii myślenia o cyklu życia produktu, obejmującej całkowity wpływ związany z
wytwarzaniem i gospodarowaniem takimi odpadami.
Cele punktem wyjścia
Dla realizowania idei  społeczeństwa recyklingu dyrektywa zobowiązuje państwa
członkowskie do podejmowania wszelkich działań umożliwiających wspieranie
ponownego wykorzystania produktów i przygotowanie do działań z tym związanych,
zwłaszcza poprzez zachęcanie do tworzenia i wspieranie sieci ponownego
wykorzystania i napraw, wykorzystanie instrumentów ekonomicznych, kryteriów
udzielania zamówień, celów ilościowych itp. Szczególne znaczenie ma propagowanie i
realizowanie selektywnej zbiórki odpadów, co ma pozwolić na osiąganie ustalonych w
dyrektywie celów. Po pierwsze, do 2020 r. przygotowanie do ponownego wykorzystania
i recyklingu materiałów odpadowych, przynajmniej takich jak papier, metal, plastik i
szkło z gospodarstw domowych i w miarę możliwości innego pochodzenia (pod
warunkiem, że te strumienie odpadów są podobne do odpadów z gospodarstw
domowych) zostanie zwiększone do minimum 50% wagi. Po drugie, do 2020 r.
przygotowanie do ponownego wykorzystania, recyklingu i innych sposobów
odzyskiwania materiałów, w tym wypełniania wyrobisk, gdzie odpady zastępują inne
materiały, w odniesieniu do innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i
rozbiórkowych (z wyjątkiem materiału występującego w stanie naturalnym, zgodnie z
definicją zawartą w kategorii 17 05 04 Europejskiego katalogu odpadów) zostanie
zwiększone do minimum 70% wagi.
Wskazane określenie celów dla ustalonych kategorii odpadów jest przez dyrektywę
traktowane jako pewien punkt wyjścia  inne kategorie odpadów tego rodzaju
regulacjami powinny być obejmowane stopniowo. Założono bowiem, że najpóz
niej do
31 grudnia 2014 r. Komisja Europejska dokona analizy ustalonych środków i celów dla
określenia w razie konieczności sposobów ich wzmocnienia lub rozważenia
ustanowienia konkretnych celów dla innych strumieni odpadów. Państwa członkowskie
natomiast zostały zobowiązane do przedstawiania Komisji co trzy lata sprawozdań
dotyczących ich działań i osiągniętych wyników w zakresie realizacji założonych celów.
Jeśli cele nie zostaną osiągnięte, sprawozdanie powinno wskazywać przyczyny
niepowodzenia oraz działania, które państwo członkowskie zamierza podjąć w celu
poprawy tego stanu.
Nie zmieniają się istotnie założenia dotyczące unieszkodliwiania odpadów, generalnie
jest ono bowiem nadal dopuszczalne dopiero w sytuacji, gdy nie jest możliwe
przeprowadzenie odzysku, sam zaś proces unieszkodliwiania musi być zrealizowany z
uwzględnieniem wskazanych w dyrektywie (art. 13) wymagań dotyczących ochrony
ludzi i środowiska. Wymagania te to w szczególności niepowodowanie możliwości
powstania zagrożeń dla zdrowia ludzi lub szkód w środowisku, takich jak zagrożenia dla
wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt, uciążliwości związane z hałasem lub
zapachami oraz niekorzystne skutki dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym
znaczeniu.
Odpowiedzialność za odpady
Dla ustalenia podmiotów zobowiązanych do ponoszenia kosztów gospodarowania
odpadami podstawowe znaczenie powinna mieć zasada  zanieczyszczający płaci , a więc
koszty te powinny być ponoszone przede wszystkim przez pierwotnego wytwórcę
odpadów albo przez obecnego lub poprzednich posiadaczy odpadów. Państwa
członkowskie mogą jednak postanowić, że koszty gospodarowania odpadami będą
ponoszone częściowo lub w całości przez producenta wyrobu, z którego odpady
powstaną, a także przez dystrybutorów tych produktów.
Odpowiedzialność za zgodne z prawem  przetworzenie odpadów (a więc
przeprowadzenie działań skutkujących ostatecznym zagospodarowaniem) obciąża ich
wytwórcę bądz
aktualnego posiadacza. Podmiot ten samodzielnie powinien wykonać
niezbędne działania, może jednak również zlecić przetwarzanie dealerowi, zakładowi
lub przedsiębiorstwu wykonującemu odpowiednie czynności służące przetwarzaniu
odpadów. Dyrektywa wskazuje także wyraz
nie, że dopuszczalne jest tu również zlecenie
zorganizowania przetwarzania prywatnemu lub publicznemu podmiotowi zajmującemu
się zbieraniem odpadów, musi on jednak wykonywać takie działania organizatorskie,
aby przy przetwarzaniu odpadów były przestrzegane wymagania związane z hierarchią
postępowania z odpadami (art. 4) oraz wymagania ochrony środowiska (art. 13).
W zagospodarowaniu odpadów istotne znaczenie mają często procesy ich wstępnego
przygotowywania do ostatecznego przetworzenia. Dyrektywa w odniesieniu do
odpowiedzialności za przeprowadzenie takich działań przyjmuje konstrukcję znaną już
z rozporządzenia 1013/2006 (w sprawie przemieszczania odpadów) i zakłada, że w
sytuacji, w której przekazano odpady celem ich wstępnego przetworzenia do innego
podmiotu, odpowiedzialność za ostateczne zagospodarowanie pozostaje przy podmiocie
(wytwórcy lub posiadaczu) zasadniczo zobowiązanym do przetworzenia (ostatecznego
zagospodarowania) odpadów. Państwa członkowskie mogą jednak określić warunki
odpowiedzialności i ustalić, w jakich przypadkach pierwotny wytwórca odpowiedzialny
jest za wszystkie działania podejmowane wobec odpadów w łańcuchu ich przetwarzania
lub w jakich odpowiedzialność ta może być dzielona lub przekazywana między
uczestnikami tego łańcucha przetwarzania. Państwa członkowskie mogą również
postanowić, że odpowiedzialność za organizację gospodarowania odpadami jest
ponoszona częściowo lub całkowicie przez producenta wyrobu, z którego pochodzą
odpady, ewentualnie wraz z dystrybutorami tegoż produktu.
Samowystarczalność i bliskość
Nowa dyrektywa sporo uwagi poświęca (art. 16) znanym już zasadom
samowystarczalności i bliskości w postępowaniu z określoną kategorią odpadów, jaką są
zmieszane odpady komunalne. Państwa członkowskie mają bowiem obowiązek,
samodzielnie lub we współpracy, ustanowić zintegrowaną i wystarczającą sieć instalacji
do odzysku bądz
unieszkodliwiania zmieszanych odpadów komunalnych zebranych z
gospodarstw domowych, uwzględniającą przypadki, w których zbieranie takie obejmuje
również takie odpady od innych wytwórców. Instalacje powinny działać w oparciu o
zasadę stosowania najlepszych dostępnych technik. Sieć powinna być zaprojektowana w
sposób umożliwiający Wspólnocie jako całości stanie się samowystarczalną w tym w
zakresie oraz umożliwiać odzysk bądz
unieszkodliwianie odpadów w jednej z najbliżej
położonych odpowiednich instalacji, spełniających wskazane wymagania odnośnie
stosowanych metod i technologii.
Zasady bliskości i samowystarczalności nie oznaczają, że każde państwo członkowskie
musi posiadać na swoim terytorium pełen zakres obiektów do ostatecznego odzysku.
Wynikałoby z tego, iż dyrektywa zakłada możliwość przemieszczania odpadów
pomiędzy państwami członkowskim w sytuacji, gdy takie przemieszczenie
umożliwiałoby skuteczniejszą realizację jej celów. Równocześnie jednak w omawianym
akcie znalazło się wyraz
ne i dość nietypowe (ze względu na generalne założenie
funkcjonowania Wspólnot Europejskich) postanowienie, zgodnie z którym państwo
członkowskie ma prawo ograniczać swobodę obrotu gospodarczego w odniesieniu do
przemieszczania odpadów do obiektów przekształcania termicznego. Jest to możliwe w
przypadku, gdy obiekty te są zaklasyfikowane do instalacji odzysku. Państwa
członkowskie mogą podjąć tę decyzję, jeśli ustalą, że transporty takie doprowadziłyby w
konsekwencji do tego, że krajowe odpady musiałyby być przetwarzane w sposób
niezgodny z planami gospodarki odpadami tych państw.
W podziale na kategorie
Dyrektywa zawiera także szczegółowe regulacje dotyczące zasad postępowania z
określonymi kategoriami odpadów, zwłaszcza niebezpiecznymi, bioodpadami, olejami
odpadowymi, opakowaniami oraz zmieszanymi odpadami komunalnymi. Tym samym
jej postanowienia obejmują zagadnienia dotychczas regulowane aktami odrębnymi
(dyrektywa nr 75/439/EWG o olejach odpadowych czy dyrektywa nr 91/689/EWG o
odpadach niebezpiecznych), które z chwilą wejścia w życie dyrektywy ramowej zostały
uchylone. Warto więc tu podkreślić dążenie do koncentracji ustawodawstwa, dokładnie
odwrotne niż reprezentowane od pewnego czasu w ustawodawstwie polskim.
Nie zmieniają się istotnie zasady postępowania z odpadami niebezpiecznymi.
Utrzymano co do zasady zakazy związane z ich mieszaniem i obowiązek poddania
szczególnej kontroli postępowania z takimi odpadami. Odpady niebezpieczne w trakcie
zbierania, transportu i czasowego magazynowania powinny być pakowane i
oznakowywane zgodnie z obowiązującymi normami międzynarodowymi i
wspólnotowymi. Dyrektywa nie wprowadza żadnych szczególnych wymagań
odnoszących się do postępowania z odpadami niebezpiecznymi mającymi charakter
odpadów komunalnych powstających w gospodarstwach domowych, a adresowanych
do wytwórców tychże odpadów. Wymagania wynikające z dyrektywy mają natomiast
już pełne zastosowanie od momentu odebrania tej grupy odpadów od ich wytwórców.
Zawarte w art. 17 postanowienia dotyczące postępowania z olejami odpadowymi także
nie różnią się istotnie od dotychczasowych wymagań, obowiązujących na podstawie
dyrektywy 75/439. Mają one dość ogólny charakter, odwołują się do generalnych
założeń nowej regulacji. Obowiązek stosowania w pierwszym rzędzie regeneracji jako
metody ostatecznego zagospodarowania może być wprowadzany postanowieniami
prawa wewnętrznego. Państwa mogą ograniczać transgraniczne przemieszczanie
odpadów w sytuacji, w której miałyby być one poddane termicznemu przekształceniu,
natomiast preferowana przez państwo regeneracja możliwa byłaby do wykonania na
jego terytorium.
Pewną nowością w dyrektywie ramowej są postanowienia dotyczące postępowania z
bioodpadami (art. 22). Państwa powinny tu dążyć przede wszystkim do organizowania
selektywnego zbierania takich odpadów w celu ich kompostowania i uzyskiwania z nich
sfermentowanej biomasy. Przetwarzanie bioodpadów powinno zapewniać wysoki
poziom ochrony środowiska, zaś materiały i produkty z nich wytwarzane muszą być
bezpieczne dla środowiska. Perspektywicznie Komisja ma możliwość ustalenia
wymogów minimalnych dla gospodarowania bioodpadami i kryteriów jakościowych dla
kompostu i sfermentowanej biomasy, pochodzących z bioodpadów.
prof. dr hab. Marek Górski
Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet A
ódzki, Uniwersytet Szczeciński
artykuł z Przeglądu Komunalnego
www.komunalny.pl