Zeszyty Naukowe AKADEMII PODLASKIEJ w SIEDLCACH
NR 83
Seria: Administracja i Zarz dzanie
2009
mgr Anna wirska
Akademia Podlaska w Siedlcach
Bud!et zadaniowy jako metoda planowania bud!etu
w jednostkach samorz"du terytorialnego
Task budget as a budget planning method
in local government units
Streszczenie: Bud et zadaniowy stanowi jeden z elementów reformy sektora pu-
blicznego w Polsce, która ma na celu jego urynkowienie oraz popraw! jako"ci "wiad-
czonych przez niego us#ug. Sektor finansów publicznych, zarówno na szczeblu cen-
tralnym, jak i samorz$dowym wymaga znacznych zmian wprowadzaj$cych wzrost
efektywno"ci w zakresie zarz$dzania "rodkami finansowymi. St$d ju w 1992 roku pojawi#a si! koncepcja bud etu zadaniowego.
Bud et zadaniowy w swej koncepcji dotyczy g#ównie wydatkowej strony bud etu,
czyli tej która w informuje o efektywno"ci wykorzystania "rodków publicznych. Konstrukcja bud etu zadaniowego porz$dkuje wydatki wed#ug okre"lonych zada%, celów
i mierników.
Abstract: Task budget is one of the element of New Public Management, which reforms the public administration. The main aim of NPM is to create public services
more competitive and market oriented. In this meaning the task budget influences on
the effectiveness in public finance sphere. Its crux is to enlarging the efficiency of spending the public money. The conception of task budget concerns mainly expense-side of budget, which in considerable degree informs about efficiency of the
allocation of public money. In this method of planning the budget expenses are
defined in order to correspond with tasks, aims and measures.
Wst#p
Istotnym elementem samodzielno ci jednostek samorz!du teryto-
rialnego (JST) jest ich niezale"no # finansowa, zagwarantowana konstytu-
cyjnie i wynikaj!ca tak"e z decentralizacji finansów publicznych oraz reali-
zowanych przez te jednostki zada$. Podstaw! samodzielnej polityki
finansowej samorz!dów lokalnych s! ich bud"ety, które oprócz bycia aktem
normatywnym, s%u"! jako narz&dzie efektywnego zarz!dzania zasobami
JST. Jest ono mo"liwe wówczas, gdy bud"et zostanie przygotowany na pod-
stawie procedur, umo"liwiaj!cych powi!zanie celów oraz rodków finanso-
A. !wirska
wych, a tak"e, gdy istnieje zbiór obiektywnych metod oceny za osi!gni&tych
rezultatów.1
Racjonalizacja i efektywno # wykorzystania zasobów finansowych
stanowi! g%ówne przyczyny, dla których konstrukcja bud"etu ulega zmianom,
celem zapewnienia optymalnego zarz!dzania finansami JST. Od roku 19922
bud"et tradycyjny jest przeciwstawiany bud"etowi zadaniowemu, jako sku-
tecznemu instrumentowi zarz!dzania gospodark! finansow! JST.
Bud!et jako instrument zarz"dzania finansami lokalnymi
W obecnych czasach, gospodarki pieni&"nej, posiadanie bud"etu
przez jednostki gospodaruj!ce stanowi nieodzowny element skutecznego
zarz!dzania zasobami finansowymi. St!d te", analizuj!c zagadnienie bud"e-
tu mo"na stwierdzi#, "e jest on narz&dziem, w którym tkwi! istotne mo"liwo-
ci wykorzystania go do tego zarz!dzania.3
Istnieje tak"e szereg koncepcji postrzegania bud"etu JST, jako na-
rz&dzia kierowania gospodark! finansow! jednostki terytorialnej, a samo po-
j&cie bud"etu mo"na rozpatrywa# w trzech p%aszczyznach4:
• jako zcentralizowany fundusz s%u"!cy zaspokajaniu potrzeb spo-
%ecze$stwa lokalnego,
• jako akt prawny, uchwalany przez organ stanowi!cy gminy i wy-
konywany prze organ wykonawczy,
• jako plan finansowy dochodów i wydatków gminy.
Wed%ug E. Ru kowskiego nale"y go wi!za# z takimi elementami go-
spodarki finansowej, jak: zasoby pieni&"ne JST i prognozowanie dochodów
oraz wydatków bud"etowych, które nast&pnie formu%uje si& w postaci sku-
mulowanych planów i nadaje form& dyrektywy5. W%a ciwie sformu%owany
bud"et jest nie tylko aktem, w wyniku którego nast&puje zbilansowanie do-
chodów i wydatków w danym roku, ale tak"e wieloletnim planem o charakte-
rze strategicznym, gdy"6:
• zawiera elementy planowania kilkuletniego,
• %!czy w sobie cele operacyjne ze strategicznymi,
• skupia podejmowane decyzje na skutkach i rezultatach,
• obejmuje i promuje efektywn! komunikacj& mi&dzy twórcami bu-
d"etu oraz mieszka$cami spo%eczno ci lokalnej,
1 Red. S. Owsiak, Bud et w#adz lokalnych, PWE, Warszawa 2002, s. 25.
2 W latach 1992-1993 rozpocz&to prace nad bud"etem zadaniowym w Krakowie, który jako pierwsze miasto w Polsce zastosowa% go równie" w praktyce.
3 Red. S. Owsiak, Bud et …, op.cit., s. 31.
4 Por. M. Kosek-Wojnar, K. Surówka, Podstawy finansów samorz!du terytorialnego, PWN,
Warszawa, 2007, s. 64.
5 E. Ru kowski, J. Stankiewicz, System bud etowy, w: Finanse publiczne i prawo finansowe, red. E. Ru kowski, Wyd.KiK, Warszawa 2000, s. 131.
6 Recommended Budget Practices: A Framework For Improved State and Local Government
Budgeting, National Advisory Council on State and Local Budgeting, Government Finance Offi-
cers Association, Chicago 1999, s. 2-3.
Seria: Administracja i Zarz dzanie (10)2009
ZN nr 83
Bud"et zadaniowy jako metoda planowania bud"etu…
189
• jest wa"nym narz&dziem motywacyjnym wykorzystywanym
w procesie zarz!dzania gmin!.
Z przytoczonych charakterystyk mo"na uzna#, i" bud"et gminy to nie
tylko katalog przysz%orocznych dochodów i wydatków, ale przede wszystkim
zestawienie potencja%u dochodowego jednostki wraz z planowanymi zada-
niami, dostosowanymi do niego finansowo. Bud"et gminy nale"y wi&c trak-
towa#, jako narz&dzie wspieraj!ce realizowanie lokalnych zada$, a tym sa-
mym stymuluj!ce rozwój spo%eczno-gospodarczy.
Analizuj!c definicje bud"etu (E. Chojna-Duch, Polskie prawo finan-
sowe, 2002; S. Owsiak, Bud"et w%adz lokalnych, 2002; M. Jastrz&bska, Za-
rz!dzanie finansami gmin, 1999) mo"na znale'# pewne wspólne elementy
skupiaj!ce si& na takich charakterystykach jak:
- bud"et JST to roczny plan finansowy,
- bud"et JST to zestawienie wydatków i dochodów,
- bud"et JST to wi!"!cy akt prawny.
Te z kolei, wskazuj! na funkcje pe%nione przez bud"et JST, dzi&ki
którym mo"na rozpatrywa# go, jako narz&dzie skutecznego lub nieskutecz-
nego zarz!dzania finansami. Te funkcje to:7
- funkcja zarz!dzania,
- funkcja optymalizacji lub marnotrawstwa,
- funkcja promocyjna,
- funkcja demokratyczna lub autokratyczna,
- funkcja integracyjna.
Analizuj!c bud"et, jako narz&dzie zarz!dzania, najistotniejsz! wyda-
je si& by# pierwsza wymieniona funkcja, gdy" ka"da z dzia%alno ci samorz!-
du powinna znale'# swoje odzwierciedlenie w bud"ecie. Do zakresu funkcji
zarz!dzania zalicza si&: 8
- planowanie dochodów i wydatków,
- monitoring i kontrola dochodów i wydatków pod wzgl&dem mery-
torycznym i formalnym,
- mo"liwo # podzia%u bud"etu na cz& # operacyjn! i inwestycyjn!,
- tworzenie bud"etu ró"nymi metodami,
- mo"liwo # sporz!dzania bud"etu gotówki (cash flow) ró"ni!cego
si& od bud"etu planistycznego,
- mo"liwo # bud"etowania miesi&cznego lub wyd%u"anie okresów,
na które sporz!dzany jest bud"et.
Bud"et tradycyjny, niestety pomija niektóre z tych funkcji zmieniaj!c
zarz!dzanie finansami w akt administrowania nimi. St!d, w%adze samorz!-
dowe sukcesywnie wprowadzaj! nowe narz&dzie zarz!dzania finansami pu-
blicznymi, jakim jest bud"et zadaniowy.
W literaturze przedmiotu formu%owane s! cechy, które powinny cha-
rakteryzowa# dobry, nowoczesny bud"et. Powinien on m.in.:9
7 Red. S. Owsiak, Bud et …, op.cit., s. 32.
8 Ibidem, s. 32.
9 Ibidem, s. 31.
ZN nr 83
Seria: Administracja i Zarz!dzanie (10)2009
A. !wirska
- ujmowa# w sposób przejrzysty realizowan! polityk& bud"etow!
JST,
- wskazywa# na zale"no # mi&dzy obci!"eniami finansowymi
i wiadczeniami finansowanymi z bud"etu,
- pokazywa# zwi!zki mi&dzy zadaniami a standardami ilo ciowymi
i jako ciowymi dla tych zada$,
- zawiera# system umo"liwiaj!cy kontrol& oraz monitorowanie wy-
datków bud"etowych, a w szczególno ci zale"no # mi&dzy po-
ziomem wydatkowania a stopniem realizacji zada$,
- umo"liwi# okre lenie wp%ywu dostarczanych przez w%adze pu-
bliczne dóbr i us%ug na sytuacj& spo%eczno ci lokalnej, którym s!
one dostarczane.
Powy"sze atrybuty wskazuj! na podstawow! w%a ciwo # dobrego
bud"etu, a mianowicie minimalizowanie rozbie"no ci mi&dzy tym, co zosta%o
zaplanowane w bud"ecie, a tym co zosta%o zrealizowane. Odpowiednio
skonstruowany bud"et, oparty na zadaniach mo"e dostarcza# decydentom
wiedzy o zakresie i skali wykonywanych us%ug oraz generowa# szczegó%owe
informacje niezb&dne do efektywnego zarz!dzania gmin!. 10
Bud!et zadaniowy - narz#dzie racjonalizacji gospodarki finansowej JST
S. Owsiak, bazuj!c na do wiadczeniach pa$stw zagranicznych,
wymienia kilka najwa"niejszych i najbardziej nowatorskich metod planowa-
nia bud"etowego, do których zalicza:11
• Performance Budgeting – metoda analizy rezultatów bud"etowa-
nia, skupia swoj! uwag& przede wszystkim na ocenie wyników
dzia%ania poszczególnych jednostek organizacyjnych wi!"!c je
jednocze nie ze rodkami finansowymi zawartymi w bud"ecie;
wprowadzenie jej w sektorze publicznym ma na celu zwi&kszenie
przejrzysto ci dzia%a$ rz!du w zakresie administrowania rodka-
mi publicznymi.12 Cechami charakterystycznymi dla Performance
Budgeting s!: identyfikacja misji i celów poszczególnych jedno-
stek bud"etowych, powi!zanie planowania strategicznego z kwo-
tami zawartymi w bud"ecie oraz stosowanie pomiaru rezultatów
bud"etowania13,
• Planning and Programming Budgeting – planowanie i programo-
wanie bud"etowe; podstaw! tej metody jest kilkuletnie planowa-
nie bud"etowe oraz elementy kontroli zarz!dzania rodkami
publicznymi. Po raz pierwszy zastosowano te metod& w Minister-
stwie Obrony Stanów Zjednoczonych, gdzie stworzono pi&cioletni
10 Ibidem, s. 88.
11 S. Owsiak, Planowanie bud etowe a alokacja zasobów, PWE, Warszawa 2008, s. 42.
12 W.G. Arnold, Performance Budgeting. What’s Work, What Doesn’t, Management Concepts,
2008,s.3
13 Performance budgeting. Overview For Workshop Participants, Government of Alberta,
www.finance.alberta.ca/publications/measuring/results_oriented/module5_overview.pdf.,
dn. 12.08.2009
Seria: Administracja i Zarz dzanie (10)2009
ZN nr 83
Bud"et zadaniowy jako metoda planowania bud"etu…
191
program obronny, skalkulowano koszty poszczególnych depar-
tamentów wed%ug misji (poszczególnych programów) oraz opra-
cowano alternatywne sposoby realizacji za%o"onych celów .
Obecnie, poprzez Planning and Programming Budgeting rozumie
si& seri& reform bud"etowych w USA, jaki mia%y miejsce w latach
60. XX w.14
• Entrepreneurial Budgeting – metoda bud"etowania przedsi&-
biorczego, której istota polega na dok%adnym okre leniu misji
i celów, jak równie" na pomiarze rezultatów; dzi&ki nim kierownic-
two jednostki posiada informacje dotycz!ce wyników przedsi&-
wzi&tych dzia%a$.
• Management by Objectives – zarz!dzanie przez cele, stanowi
jeden z elementów planowania bud"etowego i polega na zaan-
ga"owaniu w proces planowania zarówno kierowników, jak i pra-
cowników ni"szych szczebli – co stanowi istotny krok w podno-
szeniu
jako ci
bud"etowania;
Metoda
ta,
zaczerpni&ta
z bud"etowania w sektorze prywatnym obejmuje: zaplanowanie
konkretnych, zhierarchizowanych celów (dla poszczególnych
jednostek bud"etowych), przypisaniu im kosztów, a nast&pnie
ocen& osi!gni&tych wyników realizacji zamierzonych celów.15
• Cost-Effectiveness Analysis – metoda analizy kosztów i korzy ci,
polega na porównaniu wielko ci poniesionych kosztów i korzy ci
rozpoczynanego przedsi&wzi&cia; jedn! z odmian tej metody jest
metoda nak%adów i wyników,
• Zero-Based Budgeting – metoda bud"etowania od zera, której
podstawowym za%o"eniem jest tworzenie bud"etu od podstaw (od
warto ci zerowych w pozycjach kosztów), co automatycznie eli-
minuje przyrostowy sposób planowania bud"etu (metod& histo-
ryczn!); cech! charakterystyczn! jest równie" to, i" proces bu-
d"etowy rozpoczyna si& od planowania dochodów i wydatków na
najni"szych szczeblach jednostek dysponuj!cych rodkami bu-
d"etowymi, co umo"liwia powi!zanie planów operacyjnych po-
szczególnych jednostek ze strategicznymi. Plany te oceniane s!
pod wzgl&dem wymaganych nak%adów, a nast&pnie zhierarchi-
zowane wzgl&dem ich wa"no ci i warto ci.16 Umo"liwia to wyeli-
minowanie dzia%a$ najmniej istotnych, a tym samym zwi&kszenie
puli rodków finansowych na pozosta%e.17
Wymienione metody sta%y si& podwalin! dla konstrukcji bud"etu za-
daniowego ( task budgeting) i dotycz! zarówno planowania bud"etowego na
szczeblu centralnym, jak równie" samorz!dowym. Nowe podej cia pojawi%y
14 Lee Robert D., Johnson Ronald W., Joyce Philip G., Public Budgeting System, Jones&Bartlett
Publishers 2007, s. 149-151.
15 Premchand A., Government budgeting and expenditure controls. Theory and Practice, Inter-
national Monetary Fund, Washington D.C., 1983, s. 333.
16 Prokopenko J., Productivity Management, International Labour Office, Geneva, 1987, s. 142.
17 Moeti K. (red.), Public Finance Fundamentals, Juta Academic, Cape Town, 2007, s. 94-95.
ZN nr 83
Seria: Administracja i Zarz!dzanie (10)2009
A. !wirska
si& w celu zakwestionowania dotychczas stosowanej metody historycznej,
jako nieskutecznego i nieefektywnego sposobu planowania wydatków bu-
d"etowych. Wspólnymi cechami tych metod s! przede wszystkim: ocena
efektów poniesionych wydatków publicznych (a tym samym wyników dzia%a-
nia) oraz bud"etowanie wed%ug potrzeb.18 W kontek cie bud"etów gmin,
problem racjonalizacji wydatków bud"etowych oraz poprawy ich efektywno-
ci nabiera istotnego znaczenia od pocz!tku decentralizacji administracji pu-
blicznej
Dotychczas obowi!zuj!ce zasady prowadzenia polityki bud"etowej
traktuj! prawid%owo wykonany bud"et, gdy spe%nione s! nast&puj!ce warunki:
a) nie zosta%y przekroczone limity wydatków, wcze niej ustalone
w uchwale bud"etowej,
b) zachowano struktur& bud"etu zgodn! z podzia%kami klasyfikacji
bud"etowej,
c) zgromadzone w bud"ecie rodki wydatkowano zgodnie z ich
przeznaczeniem,
d) dotrzymywano terminów wydatków i dokonywano ich zgodnie
z przepisami prawa.
Oznacza to, "e bud"et uznaje si& za wykonany, je"eli zrealizowano
zaplanowane wydatki. Niestety obowi!zuj!ce procedury nie wymagaj! oce-
ny efektów poniesionych wydatków oraz stopnia zaspokojenia potrzeb spo-
%eczno ci lokalnej. Dopiero wdro"enie i stosowanie bud"etu zadaniowego
daje takie mo"liwo ci.
Wprowadzenie bud"etu zadaniowego stanowi jeden z elementów re-
formy sektora publicznego, która ma na celu jego urynkowienie, popraw&
efektywno ci i jako ci wiadczonych przez niego us%ug. Konsekwencj! re-
orientacji w filozofii dzia%ania sektora publicznego jest koncepcja nazywana
„Nowym Publicznym Zarz!dzaniem” (New Public Management - NPM)19.
W ród g%ównych przyczyn jej powstania wymienia si&20:
- ekonomiczny i finansowy kryzys sektora us%ug publicznych,
- potrzeb& poprawy efektywno ci sektora publicznego,
- zmiany w otoczeniu politycznym,
- rozwój technologii informacyjnych,
- wzrost znaczenia firm i us%ug konsultingowych.
Nowa koncepcja zarz!dzania finansami publicznymi zak%ada stop-
niowe odchodzenie od administrowania rodkami finansowymi (model trady-
cyjny) na rzecz modelu aktywnego, jasno okre laj!cego cele, beneficjentów
oraz mierzalne efekty potencjalnego przedsi&wzi&cia.
Ustawa o finansach publicznych nie u"ywa wprost okre lenia „bu-
d"et zadaniowy” w odniesieniu do sektora samorz!dowego i nie zobowi!zuje
do sporz!dzania bud"etu w uk%adzie zadaniowym, jednak mimo tego, usta-
18 S. Owsiak, Bud"et w%adz lokalnych. Narz&dzie zarz!dzania, PWE, Warszawa 2002, s. 59-60.
19 M. Dylewski, Planowanie bud"etowe w podsektorze samorz!dowym. Uwarunkowania, proce-
dury, modele, Difin, Warszawa 2007, s. 53-110.
20 Larbi George A., The New Public Management Approach and Crisis States, United Nations
Research Institute for Social Development, UNRISD Discussion Paper No. 112, September
1999 s. 3-9.
Seria: Administracja i Zarz dzanie (10)2009
ZN nr 83
Bud"et zadaniowy jako metoda planowania bud"etu…
193
wodawca wymaga od w%adz samorz!dowych racjonalno ci w dokonywaniu
wydatków, celowo ci ich ponoszenia i oszcz&dno ci. W art. 35 ust. 3 pkt. 1
ustawy o finansach publicznych z dn. 30.06.2005 r. czytamy: „Wydatki pu-
bliczne powinny by# dokonywane w sposób celowy i oszcz&dny, z zachowa-
niem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nak%adów”. Równie"
nowelizacja tej ustawy z dn. 8 grudnia 2006 roku (Dz.U. 2005 nr 249, poz.
1832) zawiera umocowania prawne dotycz!ce bud"etu zadaniowego.
Art. 124 zawiera zapis, i" „do projektu ustawy bud"etowej do%!cza si& uza-
sadnienie zawieraj!ce w szczególno ci zestawienie zada$ w ramach plano-
wanych kwot wydatków, wraz z opisem celów przedmiotowych zada$, mier-
ników wykonania oraz przewidywanych wieloletnich kosztów finansowych
zwi!zanych z ich realizacj!. Za zgodnie art. 158 w pkt. 3 tego samego aktu
prawnego: „sprawozdanie z wykonania ustawy bud"etowej powinno zawie-
ra# informacje o wykonaniu zada$ w ramach planowanych kwot wydatków
wraz z opisem celów przedmiotowych zada$ i mierników oraz przewidywa-
nych wieloletnich kosztów finansowych zwi!zanych z ich realizacj!, a tak"e
o wydatkach poniesionych na ich realizacj&”. Powy"sze uregulowania praw-
ne wiadcz! o istotno ci problemu racjonalizacji gospodarki finansowej,
a tym samym zmianie orientacji z administrowania rodkami pieni&"nymi na
efektywne i uzasadnione zarz!dzanie nimi.
Istot! bud"etu zadaniowego jest przede wszystkim zwi&kszanie
efektywno ci wydatkowania rodków publicznych. W kwestii finansów pu-
blicznych, zarówno tych centralnych, jak i samorz!dowych bud"et zadanio-
wy daje takie mo"liwo ci poniewa":21
( eliminuje dubluj!ce si& cele poszczególnych resortów (dotyczy
bud"etu centralnego),
( daje mo"liwo # niefinansowania celów ju" zrealizowanych,
( zwi&ksza jawno # i przejrzysto # bud"etu pa$stwa (bud"etów
jednostek samorz!du terytorialnego),
( u%atwia kontrol& wydatkowania rodków oraz osi!ganych efek-
tów,
( umo"liwia finansowanie zada$ w okresie wieloletnim,
( daje mo"liwo # wyboru rangi poszczególnych celów i wyboru
tych, które najlepiej s%u"! wzrostowi gospodarczemu,
( zobowi!zuje nowe, wybrane w kolejnych wyborach w%adze pu-
bliczne do kontynuacji i stabilizacji polityki prorozwojowej,
( zapewnia spójno # mi&dzy planowaniem strategicznym, a po-
dejmowanymi dzia%aniami operacyjnymi,
( daje mo"liwo # globalnego podej cia do zada$ i rodków pu-
blicznych,
( daje mo"liwo # poszczególnym gestorom rodków publicznych
(resortom, wojewodom) prowadzenia w%asnej strategii zarz!dza-
21 M. Podstawka, J. Dynowska, P. Góralski, E. Rudowicz, Przygotowanie administracji rz!dowej
do sporz!dzania zadaniowego planu wydatków na rok 2008. Materia%y szkoleniowe., Kancelaria
Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 2007, s. 7.
ZN nr 83
Seria: Administracja i Zarz!dzanie (10)2009
A. !wirska
nia publicznymi rodkami poprzez opracowywanie planów opera-
cyjnych, w których okre lone s! dzia%ania.
Bud"et zadaniowy w swej koncepcji dotyczy g%ównie wydatkowej
strony bud"etu, a wi&c tej, która w znacznym stopniu informuje o efektywno-
ci wykorzystania rodków publicznych. W tej metodzie planowanie bud"e-
towego wydatki uporz!dkowane s! tak, aby znajdowa%y odniesienie do okre-
lonych zada$, celów i mierników. Istot! bud"etu zadaniowego jest
wprowadzenie zarz!dzania rodkami publicznymi poprzez odpowiednio
skonkretyzowane i zhierarchizowane cele, na rzecz osi!gni&cia okre lonych
rezultatów, mierzonych za pomoc! ustalonego systemu mierników22.
Dobór odpowiednich celów, a tak"e ich w%a ciwe sformu%owanie ma
fundamentalne znaczenie dla skutecznego funkcjonowania bud"etu zada-
niowego. W%a ciwie obrany cel umo"liwia jednoznaczne i przejrzyste okre-
lenie przyczyny wydatkowania rodków pieni&"nych na dane zadanie
i zwi!zanych z nim potrzeb spo%eczno-gospodarczych oraz u%atwia ocen&
stopnia jego realizacji. Tym samym warto ciuje skuteczno # i efektywno #
dzia%ania instytucji publicznej jak! jest gmina. Podczas formu%owania celów
nale"y mie# na uwadze:23
• jako # oraz ilo # realizowanych zada$,
• stopie$ realizacji zada$,
• terminy wykonalno ci,
• efektywno #.
Szczegó%owe standardy i wymogi definiowanie celów w bud"ecie
zadaniowym zawarte s! w Komunikacie Ministra Finansów z dn.17 czerwca
2009r.24
Bud"et zadaniowy sk%ada si& z nast&puj!cych elementów:
Cz& #
• Zadanie
o Podzadanie
- Dzia%anie
- Dzia%anie
Zadanie bud"etowe mo"na rozumie# jako czynno # do wykonania,
której efektem b&dzie realizacja strategicznych celów gminy (ekonomicz-
nych, spo%ecznych) oraz zaspokojenie potrzeb mieszka$ców gminy i pod-
miotów gospodarczych znajduj!cych si& na jej terytorium. Oczywistym jest
fakt, i" zadania uj&te w bud"ecie zadaniowym powinny by# zgodne z bud"e-
tem uchwalanym w uk%adzie klasyfikacji bud"etowej.25
22 T. Lubi$ska, T. Str!k, A. Lozan-Platonoff, M. B&dzieszak, Bud"et zadaniowy dla Polski
– efekty prac, w: Samorz!d Terytorialny w zintegrowanej Europie, Zeszyty Naukowe Uniwersy-
tetu Szczeci$skiego nr 489, Szczecin 2008, s. 230.
23 S. Owsiak, Bud"et w%adz …, op.cit., s. 98.
24 Komunikat Ministra Finansów: Standardy definiowania celów dla jednostek sektora finansów
publicznych w zadaniowym planie wydatków na rok 2010, dn. 17.06.2009.
25 S. Ka$du%a, I. Kijek, Bud"et zadaniowy w gospodarce jednostek samorz!du terytorialnego, w: Ekonomiczne i organizacyjne instrumenty wspierania rozwoju lokalnego i regionalnego, Zeszyty Naukowe nr 500, Uniwersytet Szczeci$ski, Szczecin 2008, s. 333.
Seria: Administracja i Zarz dzanie (10)2009
ZN nr 83
Bud"et zadaniowy jako metoda planowania bud"etu…
195
Aby w%a ciwie okre li# stopie$ realizacji danego zadania oraz wyko-
nania bud"etu koniecznym jest stworzenie w%a ciwych mierników (wska'ni-
ków). Konstrukcja mierników adekwatnych do realizowanych celów uznana
jest za spraw& kluczow! dla poprawy efektywno ci zarz!dzania gospodark!
finansow! gminy, jednocze nie te" za najtrudniejsz!. Mierniki powinny s%u-
"y# ocenie realizacji zadania, podzadania pod wzgl&dem:26
• istotno ci zadania,
• skuteczno ci,
• efektywno ci,
• u"yteczno ci,
• trwa%o ci.
W literaturze mo"na spotka# si& z wielorak! typologi! mierników.
Zgodnie z powszechnie u"ywan! metodologi! w Unii Europejskiej T. Lubi$-
ska oraz T. Str!k dziel! mierniki na trzy grupy, przyjmuj!c za kryterium ce-
lowo # ich stosowania:27
• mierniki oddzia%ywania,
• mierniki rezultatu,
• mierniki produktu (wyniku).
Mierniki oddzia%ywania uznawane s! za najtrudniejsze do skonstru-
owania. Odnosz! si& one do d%ugofalowych konsekwencji realizacji danego
zadania i mierz! zmiany stanu. Mog! one mierzy# bezpo rednie skutki reali-
zowanego zadania, ale które ujawniaj! si& po d%u"szym okresie czasu.
Mierniki rezultatu s! zwi!zane z bezpo rednimi efektami zadania.
Mierz! one efekty uzyskane w wyniku dzia%a$ obj&tych zadaniem, realizo-
wanych za pomoc! odpowiednich wydatków, na poziomie zadania (np. sto-
sunek kosztów obs%ugi systemu pomocy dzieci i m%odzie"y z rodzin ubogich
do liczby dzieci i m%odzie"y obj&tych pomoc!).
Mierniki produktu odnosz! si& do konkretnych przedsi&wzi&# w ra-
mach danego zadania w krótkim okresie czasu, czyli wskazuj! na us%ug& lub
produkt wyprodukowany przez sektor publiczny (np. koszt wybudowania
1 km drogi).
Bez wzgl&du na typologi& i klasyfikacj&, wszystkie mierniki wykorzystywane
do oceny stopnia realizacji zada$ powinny:28
• by# adekwatne do mierników okre lonych dla innych poziomów
klasyfikacji bud"etowej w uk%adzie zadaniowym,
• by# zdefiniowane w sposób umo"liwiaj!cy ci!g%o # ich pomiaru
w wieloletniej perspektywie,
26 J. McDavid, L. Hawthorn, Program Evaluation and Performance Measurement – An Introduc-
tion to Practice, SAGE Publications, Thousand Oaks-London-New Dehli 2006, s. 20.
27 T. Str!k, Etapy wdra"ania bud"etu zadaniowego. Uwagi metodyczne, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, www.lubinska.pl/files/materialy/budzet_zadaniowy-prezentacja.ppt ,
dn. 25.06.2009, T. Lubi$ska, Nowe zarz$dzanie publiczne – skuteczno"& i efektywno"&. Bud"et zadaniowy w Polsce, Difin, Warszawa 2009, s. 58-60.
28 Rozporz!dzenie Ministra Finansów z 18.05.2007r. w sprawie szczegó%owego sposobu, trybu
i terminów opracowania materia%ów do projektu ustawy bud"etowej na 2008 rok.
ZN nr 83
Seria: Administracja i Zarz!dzanie (10)2009
A. !wirska
• mierzy# tylko to, na co wykonawca zadania/podzadania ma
wp%yw,
• by# %atwe do monitorowania i sprawdzenia, czyli powinny posia-
da# wiarygodne i szybko dost&pne 'ród%o danych.
Realizacja bud"etu zadaniowego powinna %!czy# si& tak"e z syste-
mem ocen pracowników i ich wynagrodze$, które odzwierciedla%yby wnie-
siony wk%ad pracy oraz jej rezultat.29 P. Swaniewicz podaje przyk%ad oceny
pracowników odpowiedzialnych za wykonanie zadania zaczerpni&ty z litera-
tury ameryka$skiej. I tak, na ocen& pracownika sk%adaj! si& trzy elementy,
które znajduj! swoje odbicie w wysoko ci wynagrodzenia:30
• powodzenie programu (40-75%),
• wykonanie zada$ specjalnych (0-35%),
• ocena pracy zespo%owej (25%).
Wprowadzanie bud"etu zadaniowego w gminach dotyczy przede
wszystkim podzia%u ca%okszta%tu dzia%a$ samorz!du na poszczególne zada-
nia, co umo"liwia konkretyzacj& poczyna$ samorz!du. Kwantyfikowanie za-
da$ wzgl&dem wa"no ci ich realizacji pozwala na skoncentrowanie uwagi
samorz!dowców na tych, które w istotny sposób oddzia%uj! na rozwój spo-
%eczno-gospodarczy gminy. Stopie$ realizacji zada$ zawartych w bud"ecie,
mierzony adekwatnymi miernikami daje spo%eczno ci gminnej poczucie, i"
p%acone przez nich podatki i op%aty lokalne s! spo"ytkowane na okre lone
cele. I, to w%a nie zaplanowane cele stanowi! punkt odniesienia dla miesz-
ka$ców w trakcie oceny ca%orocznej pracy w%adz gminy. Wp%ywa to, tak"e,
na bardziej racjonalne prowadzenie gospodarki finansowej gminy, a tym sa-
mym skuteczniejsz! alokacj& rodków pieni&"nych (zwi&kszenie efektywno-
ci ich wydatkowania). Prawid%owo skonstruowany bud"et zadaniowy wska-
zuje osoby odpowiedzialne za realizacj& poszczególnych zada$. S! one
rozliczane przede wszystkim za wykonanie i sprawn! realizacj& zada$, a nie
tylko za sztywne przestrzeganie procedur. St!d bud"et zadaniowy mo"na
uwa"a# za istotne narz&dzie motywacyjne, s%u"!ce efektywnej pracy pra-
cowników samorz!dowych. W zwi!zku z kilkuletni! projekcj& wydatków (do-
chodów) bud"etowych zawartych w bud"ecie zadaniowym, stanowi on akt
%!cz!cy w sobie zarówno dokument planowania bie"!cego, jak i perspekty-
wicznego. Uj&te w planach wieloletnich wydatki publiczne, z wyznaczonymi
rocznymi limitami, wp%ywaj! na realizacj& celów szczegó%owych, na poziomie
operacyjnym, a te z kolei wype%niaj! cele strategiczne, s%u"!cych zadaniom
wieloletnim. Wp%ywa to w znacznym stopniu na ci!g%o # finansowania zada$
uj&tych w bud"ecie. Innymi korzy ciami p%yn!cymi z zastosowania przez
gminy bud"etowania w formie zadaniowej s!: zwi&kszenie jawno ci i przej-
rzysto ci bud"etu JST, co daje szans& na odpowied' na pytanie: na co wy-
dawane s! publiczne pieni!dze; poprawa koordynacji dzia%a$ administracji
samorz!dowej; a tak"e identyfikacja i eliminacja wydatków, które w rzeczy-
wisto ci nie przyczyniaj! si& do realizacji zamierzonych celów.
29 P. Swaniewicz, Planowanie bud"etowe w jednostkach samorz!du terytorialnego – teoria i praktyka, Finanse Komunalne, Wolters Kluwer business, 6/2004.
30 Ibidem, s. 11.
Seria: Administracja i Zarz dzanie (10)2009
ZN nr 83
Bud"et zadaniowy jako metoda planowania bud"etu…
197
Powy"sze w%a ciwo ci bud"etu zadaniowego i korzy ci p%yn!ce
z wdro"enia go w gminach s! nieocenione z punktu widzenia racjonalizacji
gospodarki finansowej.
Literatura
1.
Arnold W.G., Performance Budgeting. What’s Work, What Doesn’t,
Management Concepts, 2008.
2.
Dylewski M., Planowanie bud"etowe w podsektorze samorz!dowym.
Uwarunkowania, procedury, modele, Difin, Warszawa 2007.
3.
McDavid J., Hawthorn L., Program Evaluation and Performance Meas-
urement – An Introduction to Practice, SAGE Publications, Thousand
Oaks-London-New Dehli 2006.
4.
Ka$du%a S., Kijek I., Bud"et zadaniowy w gospodarce jednostek samo-
rz!du terytorialnego, w: Ekonomiczne i organizacyjne instrumenty
wspierania rozwoju lokalnego i regionalnego, Zeszyty Naukowe nr 500,
Uniwersytet Szczeci$ski, Szczecin 2008.
5.
Komunikat Ministra Finansów: Standardy definiowania celów dla jedno-
stek sektora finansów publicznych w zadaniowym planie wydatków na
rok 2010, dn. 17.06.2009.
6.
Kosek-Wojnar M., Surówka K., Podstawy finansów samorz!du teryto-
rialnego, PWN, Warszawa, 2007.
7.
Larbi George A., The New Public Management Approach and Crisis
States, United Nations Research Institute for Social Development,
UNRISD Discussion Paper No. 112, September 1999
8.
Lee Robert D., Johnson Ronald W., Joyce Philip G., Public Budgeting
System, Jones&Bartlett Publishers 2007.
9.
Lubi$ska T., Str!k T., Lozan-Platonoff A., B&dzieszak M., Bud"et zada-
niowy dla Polski – efekty prac, w: Samorz!d Terytorialny w zintegrowa-
nej Europie, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczeci$skiego nr 489,
Szczecin 2008.
10. Lubi%ska T., Nowe zarz$dzanie publiczne – skuteczno"& i efektywno"&.
Bud et zadaniowy w Polsce, Difin, Warszawa 2009.
11. Moeti K. (red.), Public Finance Fundamentals, Juta Academic, Cape
Town, 2007.
12. Owsiak S. (red.), Bud"et w%adz lokalnych, PWE, Warszawa 2002.
13. Owsiak S., Planowanie bud"etowe a alokacja zasobów, PWE, Warsza-
wa 2008.
14. Podstawka M., Dynowska J., Góralski P., Rudowicz E., Przygotowanie
administracji rz!dowej do sporz!dzania zadaniowego planu wydatków
na rok 2008. Materia%y szkoleniowe., Kancelaria Prezesa Rady Mini-
strów, Warszawa 2007.
15. Premchand A., Government budgeting and expenditure controls. The-
ory and Practice, International Monetary Fund, Washington D.C., 1983.
16. Prokopenko J., Productivity Management, International Labour Office,
Geneva, 1987.
ZN nr 83
Seria: Administracja i Zarz!dzanie (10)2009
A. !wirska
17. Recommended Budget Practices: A Framework For Improved State
and Local Government Budgeting, National Advisory Council on State
and Local Budgeting, Government Finance Officers Association, Chi-
cago 1999.
18. Ru kowski E., Stankiewicz J., System bud"etowy, w: Finanse publiczne
i prawo finansowe, red. E. Ru kowski, Wyd. KiK, Warszawa 2000.
19. Rozporz!dzenie Ministra Finansów z 18.05.2007 r. w sprawie szczegó-
%owego sposobu, trybu i terminów opracowania materia%ów do projektu
ustawy bud"etowej na 2008 rok.
20. Swaniewicz P., Planowanie bud"etowe w jednostkach samorz!du tery-
torialnego – teoria i praktyka, Finanse Komunalne, Wolters Kluwer bu-
siness, 6/2004.
21. Performance Budgeting. Overview For Workshop Participants, Gov-
ernment of Alberta,
www.finance.alberta.ca/publications/measuring/results_oriented/module
5_overview.pdf., dn. 12.08.2009.
22. Str!k T., Etapy wdra"ania bud"etu zadaniowego. Uwagi metodyczne,
Kancelaria Prezesa Rady Ministrów,
www.lubinska.pl/files/materialy/budzet_zadaniowy-prezentacja.ppt ,
dn.25.06.2009.
Seria: Administracja i Zarz dzanie (10)2009
ZN nr 83