Zeszyt nr 3
BUDŻET PAŃSTWA
USTAWA BUDŻETOWA- PROCEDURA BUDŻETOWA
Mgr Zbigniew Michalski
Tomaszów Lubelski 2009
Budżet państwa, ustawa budżetowa - procedura budżetowa
Budżet państwa - harmonogram prac
luty - marzec - MF, MGiPS, Min. Skarbu, przy współpracy NBP - sporządzenie
prognozy warunków realizacji planu budżetowego
marzec - kwiecień - MF sporządza i przedkłada RM założenia do projektu budżetu celem
rozpatrzenia
kwiecień - do III dekady maja - MF ustala notą budżetową szczegółowe zasady, tryb oraz
terminy sporządzania materiałów do projektu budżetu państwa
II - III dekada maja - dysponenci części budżetowych sporządzają projekty planów
rzeczowych
II- III dekada lipca - MF przekazuje dysponentom części budżetowych informacje o
wstępnych limitach wydatków poszczególnych części
21 dni od otrzymania limitów
(max do pocz. III dekady sierpnia - Dysponenci części budżetowych oraz dysponenci
funduszy celowych przedkładają MF projekty planów
finansowych
1 września - do tego dnia musi być opublikowane sprawozdanie z wykonania budżetu za I
Półrocze
I dekada września - MF na podstawie sprawozdania za I półrocze dokonuje weryfikacji
warunków realizacji planu budżetowego
III dekada września - RM uchwala projekt ustawy budżetowej i przekazuje go Marszałkowi
Sejmu
30 września - projekt ustawy budżetowej wraz z uzasadnieniem winien trafić do Sejmu
do 25 października Dysponenci przekazują jednostkom podległym ( dysponentom II i III stopnia) wielkości które powinni przyjąć do projektów swoich planów . Podmioty te do 1 grudnia opracowują i przekazują Dysponentom projekty swoich planów.
Uchwalenie ustawy budżetowej - maks 4 miesiące od przekazania przez RM do Sejmu.
21 dni od dnia uchwalenia ustawy budżetowej, dysponenci części budżetowych przekazują: w terminie 21 dni od ogłoszenia ustawy budżetowej dysponentom niższych szczebli informacje o wysokości ostatecznych kwot dochodów i wydatków stanowiących podstawę do sporządzenia przez te jednostki planów finansowych. W tym samym terminie Dysponenci ci są obowiązani przekazać Ministrowi Finansów układ wykonawczy swoich części budżetu.
Dysponenci II stopnia - państwowe jednostki budżetowe podległe bezpośrednio dysponentom głównym
Dysponenci III stopnia - państwowe jednostki budżetowe podległe bezpośrednio dysponentom II stopnia lub dysponentom głównym
Sporządzając projekt MF włącza bez negocjacji do niego dochody i wydatki:
Kancelarii Sejmu
Kancelarii Senatu
Kancelarii Prezydenta
Trybunału Konstytucyjnego
Rzecznika Praw Dziecka
Rzecznika Praw Obywatelskich
IPN
Sądu Najwyższego
Naczelnego Sądu Administracyjnego
Sądownictwa powszechnego
NIK
KRRiT
Krajowego Biura Wyborczego
GIODO
Państwowej Inspekcji Pracy
Aby nadać bieg inicjatywnie ustawodawczej Marszałek Sejmu dokonuje wstępnej kontroli projektu, oceniając czy odpowiada on wymogom konstytucyjnym i regulaminowym. Jeżeli ma on braki Marszałek może go zwrócić wnioskodawcy. W przypadku wątpliwości po zasięgnięciu opinii Prezydium Sejmu może skierować projekt do Sejmowej Komisji Ustawodawczej celem uzyskania opinii co do zgodności z prawem projektu. Komisja większością 3/5 głosów może zaopiniować projekt jako niedopuszczalny (art. 34 ust. 8 Regulaminu Sejmu). Jest to założenie czysto hipotetyczne, ponieważ dzięki wysokiemu sformalizowaniu prac nad projektem budżetu, sytuacja taka wydaje się mało prawdopodobna.
Rozpatrywanie przez Sejm projektu odbywa się wg ściśle określonych reguł i procedur. Regulamin Sejmu przewiduje rozpatrywanie projektu ustawy w trzech czytaniach. Szczególny tryb postępowania przy uchwalaniu ustawy budżetowej wiąże się z konstytucyjnym ograniczeniem czasu procesowania nad projektem ustawy budżetowej, który wynosi 4 miesiące. Jeżeli w tym czasie projekt nie zostanie przedłożony Prezydentowi do podpisu, Prezydent może zarządzić skrócenie kadencji Sejmu (art. 225 Konstytucji)
Polski system prawny przewiduje udział obu izb w uchwalaniu ustawy budżetowej, a szczególny tryb wyraża się w ograniczeniu uprawnień Senatu w stosunku do zasad ogólnych trybu ustawodawczego. Senat nie ma prawa odrzucenia ustawy budżetowej uchwalonej przez Sejm, a jedynie uprawniony jest do wniesienia poprawek i to w terminie do 20 dni od dnia przekazania uchwalonej ustawy przez Sejm. Art. 34 Regulaminu Sejmu stwierdza, że wnioskodawca projektu ustawy zobowiązany jest wskazać swego przedstawiciela, upoważnionego do reprezentowania go w pracach nad projektem. Rządowy projekt przedstawia zwyczajowo na posiedzeniu plenarnym Premier lub Minister Finansów (expose budżetowe).
Pierwsze czytanie odbywa się na posiedzeniu planarnym Sejmu. Tu mogą być zgłaszane pytania posłów dotyczące projektu. Ten elementy procedury odróżnia tryb pracy nad projektami innych ustaw, które w myśl Regulaminu Sejmu są prezentowane są w ramach pierwszego czytania na posiedzeniu komisji. Teoretycznie Sejm może odrzucić projekt w całości. W praktyce taki przypadek się jeszcze nie zdarzył i pewnie jest mało prawdopodobny, ponieważ Sejm może korzystając ze swych uprawnień wpływać na ostateczny kształt ustawy budżetowej. Pierwsze czytanie na posiedzeniu plenarnym, kończy się skierowaniem projektu ustawy do sejmowej Komisji Finansów Publicznych. Komisja analizuje całość projektu oraz koordynuje dalsze prace nad nim. Poszczególne części projektu rozpatrywane są przez właściwe komisje sejmowe a w ich pracach uczestniczą przedstawiciele Komisji Finansów Publicznych. Komisje mogą zwracać się z pytaniami do autorów poszczególnych części ustawy oraz do MF w celu uzyskania dodatkowych informacji. Komisja Finansów Publicznych gromadzi z poszczególnych komisji stanowiska zawierające wnioski, opinie oraz propozycje poprawek wraz z uzasadnieniem. Na żądanie wnioskodawców dołącza się do stanowiska komisji propozycje odrzucone (jako votum separatum).
Drugie czytanie obejmuje przedstawienie Sejmowi sprawozdanie Komisji Finansów, przeprowadzenie debaty oraz zgłaszanie poprawek i wniosków. Komisja Finansów po rozpatrzeniu przy udziale przedstawicieli poszczególnych komisji sejmowych stanowisk przekazanych przez komisje, przedstawia na posiedzeniu Sejmu sprawozdanie wraz z wnioskami, wnioskuje o ich przyjęcie bez poprawek lub ewentualnie z poprawkami, a także informuje Sejm o nieuwzględnionych wnioskach poszczególnych komisji sejmowych. Następnie odbywa się debata, w trakcie której zgłaszane mogą być propozycje poprawek i wniosków. Jeśli nie zgłasza się poprawek, może się odbyć niezwłocznie trzecie czytanie. Jest to tylko możliwość czysto teoretyczna, gdyż zawsze toczy się długa i burzliwa dyskusja a wnioski zmierzają w wielu kierunkach. Zgłoszone poprawki w drugim czytaniu powodują, że projekt trafia znów do komisji, które go rozpatrywały, w celu ich rozpatrzenia.
Trzecie czytanie obejmuje przedstawienie przez posła sprawozdawcę poprawek do wniosków przedstawionych podczas drugiego czytania oraz głosowanie. Porządek głosowania określa Regulamin Sejmu.
Po uchwaleniu przez Sejm ustawy, Marszałek Sejmu przesyła niezwłocznie ustawę do oceny komisjom senackim. W trakcie prac komisji nad częściami ustawy mogą one wystąpić do reprezentantów poszczególnych resortów w wnioskami o udzielenie wyjaśnień. Komisje senackie po rozpatrzeniu właściwych części ustawy budżetowej przekazują swoje opinie Komisji Gospodarki i Finansów Publicznych, która koordynuje całość prac nad ustawą w Senacie. Na podstawie przedłożonych opinii, Komisja Gospodarki przygotowuje projekt uchwały Senatu, w której proponuje przyjęcie ustawy bez poprawek lub wprowadzenie poprawek (z ograniczeniem z art. 220 ust. Konstytucji- zwiększenie wydatków lub zmniejszenie dochodów nie może powodować ustalenia większego deficytu budżetowego niż wynikającego z projektu ustawy przedłożonej przez rząd.
Uchwałę w sprawie ustawy budżetowej, Senat podejmuje w ciągu 20 dni od jej otrzymania. Zgłoszone przez Senat propozycje poprawek Marszałek Sejmu kieruje do komisji Finansów Publicznych, która przedstawia Sejmowi swoje sprawozdanie. Uchwałę Senatu proponującą poprawki uznaje się za przyjętą jeśli Sejm nie odrzuci jej bezwzględną większością głosów. Ustalony w wyniku tego głosowania tekst ustawy, potwierdzony przez Marszałka Sejmu podpisem, jest niezwłocznie kierowany do Prezydenta. Zgodnie z art. 224 ust. 1 Konstytucji Prezydent nie ma prawa weta w stosunku do ustawy budżetowej. Prezydent może zwrócić się jedynie do TK z wnioskiem o zbadanie zgodności ustawy budżetowej (lub ustawy o prowizorium budżetowym) z Konstytucją. Trybunał ma maksymalnie 2 miesiące na wydanie orzeczenia w tej sprawie (art. 224 ust.2 Konstytucji). Prezydent podpisuje ustawę budżetową w ciągu 7 dni od dnia przekazania ustawy przez Marszałka Sejmu (art. 224 ust. 1 Konstytucji). Po podpisaniu ustawy przez Prezydenta, zarządza on ogłoszenie jej w Dzienniku Ustaw R.P.
Aby Sejm i Senat mogły rozstrzygać o kierunkach przepływu strumieni finansowych oraz o ich wzajemnych proporcjach nie jest konieczne sporządzenie projektu budżetu z pełną szczegółowością. Wręcz przeciwnie, zbytnia szczegółowość mogłaby zaciemnić obraz ogólnej struktury dochodów i wydatków. Stąd też należy dążyć do konstruowania budżetu w taki sposób, aby zapewnić przejrzystość. Dlatego przesłanką, którą kierują się projektodawcy jest przyjęcie założenia ,że projektowany budżet sporządzany będzie ze szczegółowością, która nie będzie krępowała organów stanowiących budżet oraz taką, która organom wykonawczym pozwoli w sposób aktywny ukształtować plan realizacji zadań. Zadość tym wymaganiom czyni układ wykonawczy budżetu. Jest to instytucja prawna polegająca na ustawowym przekazaniu uprawnień, do bardziej szczegółowego podziału dochodów i wydatków w budżecie już po jego uchwaleniu, według obowiązujących podziałek klasyfikacji budżetowej. Układy wykonawcze sporządza się z podziałem na działy, rozdziały i paragrafy klasyfikacji budżetowej. Dysponenci części budżetowych zobowiązani są w terminie 21 dni od ogłoszenia ustawy budżetowej dysponentom niższych szczebli informacje o wysokości ostatecznych kwot dochodów i wydatków stanowiących podstawę do sporządzenia przez te jednostki planów finansowych. W tym samym terminie Dysponenci ci są obowiązani przekazać Ministrowi Finansów układ wykonawczy swoich części budżetu. Dysponenci części budżetu: ministerstwa, urzędy centralne, urzędy wojewódzkie, urzędy naczelnych organów państwa nie podlegające Radzie Ministrów, sądy, SKO, wyodrębnione państwowe jednostki organizacyjne.
6