Pomysł stworzenia ujednoliconej, europejskiej polityki zagranicznej
i bezpieczeństwa nie pojawił się w momencie uchwalenia Traktatu z Maastricht. Już
w starożytności podjęto pierwsze próby integracji tych polityk. Próby te polegały,
przede wszystkim, na wymuszonym podporządkowaniu się działaniom regionalnych
hegemonów. Taki model unifikacji działań państw funkcjonował również w czasach
nowożytnych. W epokach późniejszych, w odróżnieniu od starożytności, zwrócono
uwagę na niedoskonałość starożytnej formy harmonizacji polityk. Dlatego też,
w kręgu elit intelektualnych Europy, zaczęto rozpatrywać projekty dobrowolnej
integracji, formułowane przez władców, myślicieli oraz filozofów. Mimo ich
ewidentnych zalet, żadnego z takich pomysłów nie udało się zrealizować.
Przełomowym okazał się okres po Drugiej Wojnie Światowej. Wtedy to rządy,
wyniszczonych wojną państw Europy, zdały sobie sprawę z nieodzowności
harmonizacji polityk. Mimo przeświadczenia o takiej konieczności, proces budowy
mechanizmów integracyjnych nie przebiegał bez problemów. Powołano wprawdzie
Sojusz Północnoatlantycki oraz przygotowano zręby integracji gospodarczej, ale nie
udało się doprowadzić do końca prac nad Europejską Wspólnotą Obronną,
Europejską Wspólnotą Polityczną, a także Unią Europejską1. Dopiero rezygnacja
z natychmiastowego wprowadzenia w życie federalistycznego modelu integracji,
pozwoliła na rozszerzenie jej o sferę polityki zagranicznej. Początkowo działania
koordynacyjne były ograniczone do spotkań ministrów spraw zagranicznych państw
EWG. Inicjatywa ta była, wraz z upływem czasu, rozbudowywana o nowe organy
i szersze uprawnienia, przyjąwszy nazwę Europejskiej Współpracy Politycznej.
Projekt ten osiągnął apogeum w Jednolitym Akcie Europejskim. W dokumencie tym
został wydzielony osobny rozdział2 poświęcony EWP. Uregulowano w nim nie tylko
status organów, ale również instrumenty wykorzystywane do jej realizacji, oraz
zapowiedziano konieczność dokonania rewizji zapisów Tytułu. Efektem przeglądu
1
Projekt, której przygotował Ch. Fouchet.
2
Czyli Tytuł III.
były propozycje uwzględnione przy przygotowaniu Traktatu z Maastricht,
powołującego WPZiB.
W traktacie tym wskazano, że celem Unii jest potwierdzenie jej tożsamości
w skali międzynarodowej, poprzez WPZiB oraz powstałą w przyszłości wspólna
politykę obronną3. Dla wprowadzenia w życie tego celu określono zadania WPZiB
oraz instrumenty do ich realizacji. W kolejnych traktatach odpowiedzialność za
politykę w drugim filarze powierzono wyłącznie Unii. Skorygowano także
stanowczość zapisu o wspólnej obronie, rozszerzono paletę instrumentów oraz
nieznacznie zmodyfikowano listę celów WPZiB.
Na skuteczną realizację celów WPZiB wpływają powiązania instytucjonalne
z organizacjami międzynarodowymi, takimi jak UZE, NATO, ONZ i OBWE, oraz
powstającej w ramach WPZiB Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony.
Stosunki z organizacjami regulowane są na dwóch płaszczyznach4, czyli
w dokumentach Unii oraz porozumieniach międzyorganizacyjnych, natomiast
w przypadku EPBiO tylko w dokumentach UE. Zależnie od podmiotu, różnie
ukształtowano relacje na obu płaszczyznach.
W stosunkach z UZE, silnie rozbudowano wzajemne powiązania na obu
płaszczyznach, chcąc uczynić z niej zbrojne ramię UE. Załamanie tego trendu
przyniósł Traktat z Nicei. Rozdzielono w nim obszar zainteresowań obu organizacji,
przejęto od UZE instytucje i kompetencje, związane z prowadzeniem misji
petersberskich, a także usunięto zapisy o UZE5, stawiając na regulację stosunków
wyłącznie za pomocą porozumień międzyorganizacyjnych.
Inaczej wyglądają relacje z NATO. W postanowieniach traktatów unijnych,
od początku, narzucono obu organizacjom powstrzymanie się od działań, mogących
zablokować funkcjonowanie drugiego podmiotu. Dlatego też kształtowanie
pozatraktatowych stosunków było również podporządkowane komplementarności
działań.
3
Mogła ona doprowadzić do wspólnej obrony.
4
Pierwsza z nich to zapisy w traktatach, a druga to porozumienia międzyorganizacyjne.
5
Pozostawiono jedynie zapis o możliwości rozwoju ściślejszej współpracy.
Jeszcze inaczej ułożono relacje z ONZ. Wprawdzie głównym, traktatowym
czynnikiem, określającym relacje, jest, podobnie jak w NATO, rozgraniczenie
kompetencji. Niemniej w stosunkach pomiędzy ONZ a UE daje się zaobserwować
trend zwiększania uwspólnotowienia działań, co widać w relacjach, zarówno na
poziomie międzyorganizacyjnym, jak i na poziomie państw.
Stosunki z OBWE uregulowano wyłącznie na płaszczyźnie porozumień
międzyorganizacyjnych. Głównymi czynnikami, kształtującymi relacje między
podmiotami w dziedzinie bezpieczeństwa, są tendencje uwspólnotowienia stosunków
i komplementarności OBWE względem Unii, UZE i NATO.
Podział kompetencji pomiędzy EPBiO a WPZiB nie został jasno dokonany.
Wprawdzie formalnie EPBiO stanowi część WPZiB, korzysta z jej organów oraz
instrumentów, niemniej w kolejnych dokumentach można zaobserwować tendencje
do rozbudowy i częściowego usamodzielnienia EPBiO.
Poza czynnikami zewnętrznymi, na sprawne funkcjonowanie WPZiB
wpływają uprawnienia podmiotów oraz polityki zagraniczne poszczególnych państw.
W kolejnych, uchwalanych po sobie traktatach wzmacniane są kompetencje
decyzyjne Rady Europejskiej oraz uprawnienia decyzyjne i koordynacyjne Rady.
Przyrost ten, wraz z osłabieniem formalnych uprawnień6 państw członkowskich,
powoduje stopniowe przesuwanie się prawnej odpowiedzialności, za WPZiB,
na instytucje Unijne. Wzmacniane i uwspólnotowiane są także organy zajmujące się
reprezentacją Unii, takie jak Prezydencja i Wysoki Przedstawiciel ds. WPZiB. Mimo
usilnych monitów Komisji i Parlamentu, w kolejnych traktatach, ich kompetencje
w dziedzinie WPZiB wzmocniono głównie w zakresie nowo powstałych procedur
i narzędzi, pozostawiając bez większych zmian prerogatywy, odnoszące się
do uprawnień wprowadzonych Traktatem z Maastricht.
Duży wpływ na WPZiB mają polityki zagraniczne państw. Zależą one
od uwarunkowań historycznych i systemu, względnie trwałych, interesów.
Ze względu na te czynniki, państwa Unii podzielono na dwie kategorie. Do grupy
6
Od Traktatu z Amsterdamu formalnie to Unia odpowiada za WPZiB.
państw pierwszego rzędu zaliczono Francję Wielką Brytanię i Niemcy. Podmioty
te posiadają globalne interesy i poprzez swój potencjał zdolne są nadawać ton
polityce Unijnej. Pozostałe państwa połączono w grupy, o charakterystycznych, dla
danej kategorii, priorytetach i obszarach zwiększonego zainteresowania. Powoduje
to, że państwa każdej z grup dążą do maksymalizacji wpływu na politykę Unijną
wobec konkretnych regionów geograficznych.
Ważnym czynnikiem, oddziałującym na skuteczność WPZiB są,
rozbudowywane w kolejnych traktatach, instrumenty. Zależnie od sposobów
uchwalania i realizujących je instytucji, mają one różny wpływ na politykę Unii
w filarze drugim.
Zasady i ogólne wytyczne oraz wspólne strategie powinny wyznaczać wektory
polityki Unii. Jednak w praktyce dokumenty te częściej, zamiast kreować politykę,
zaledwie opisują istniejący stan.
Znacznie większy wpływ na praktyczną realizację WPZiB mają wspólne stanowiska
i wspólne działania. W związku z podobnym stopniem oddziaływania oba
instrumenty były początkowo używane zamiennie i dopiero kolejne traktaty,
uzupełniane poprzez akty prawa pochodnego i dokumenty polityczne, wyklarowały
obszary ich użycia Niezależnie od różnic w ich polach zastosowań, można zauważyć
pewne cechy wspólne. Najważniejszą z nich jest przyrost ilości przyjmowanych
dokumentów. Świadczy to, wprawdzie, o rozwoju zainteresowania, ale powoduje
równocześnie obawy o spadek skuteczności realizacji instrumentów. Poza wzrostem
ilości przyjętych dokumentów, można również zaobserwować tendencję do
częstszego używania obu narzędzi dla realizacji ponadfilarowych
i międzyorganizacyjnych inicjatyw. Poszerza to, wprawdzie, znacząco obszar
zainteresowania WPZiB, ale czasami może powodować konflikty proceduralne.
Wzmocnieniem implementacji stanowisk i działań są, podpisywane w ramach
WPZiB, umowy międzynarodowe. Dokumenty te, ze względu
na prawnomiędzynarodowy charakter, mogą przyczyniać się do zwiększenia
stabilności relacji ze stronami trzecimi. Natomiast, poprzez brak ograniczenia zakresu
przedmiotowego, przyczyniają się do zwiększania możliwości realizacji celów
WPZiB z wykorzystaniem zasobów z innych filarów Unii.
Dopełnieniem instrumentarium, oddziaływania na środowisko międzynarodowe,
są wspólne oświadczenia i deklaracje polityczne. Ze względu na brak prawnie
wiążącego charakteru, oba narzędzia, nie posiadają wielkiego potencjału
oddziaływania. Są jednak nieodzowne w sytuacjach, gdy pojawiają się problemy
z wypracowaniem kompromisu, między państwami lub istnieje potrzeba
natychmiastowej reakcji.
Ważnym czynnikiem, wpływającym na zdolności Unii do oddziaływania na WPZiB,
jest system finansowania. Podobnie jak w wielu organizacjach międzynarodowych,
w Unii podzielono wydatki na administracyjne i operacyjne. O ile w stosunku do tych
pierwszych, szybko uzyskano konsensus, co do finansowania ich z budżetu
Wspólnot, o tyle o źródła pokrywania wydatków operacyjnych, toczono długie
debaty i mimo przyjmowania kolejnych dokumentów, nadal stanowią ona przyczynę
konfliktów pomiędzy państwami.
Praktycznej analizy realizacji WPZiB dokonano poprzez przebadanie
przypadków zastosowania wspólnych działań. Instrumenty te używane są
do oddziaływania na otoczenie międzynarodowe w szerokim spektrum problematyki.
Najczęściej wspólne działania używa się do reagowania na problemy konkretnych
państw lub regionów, związane z konfliktami wewnętrznymi i sąsiedzkimi. Znacznie
rzadziej stosuje się je, gdy potrzeba wspomóc inicjatywy dotyczące proliferacji broni
oraz powoływania i ustroju nowych instytucji. Niezależnie jednak od kierunku
aktywności Unii, widoczny jest trend epbioityzacji WPZiB oraz częste zmiany
w konkretnych dokumentach wynikające z różnicy stanowisk państw.
Przyglądając się wpływowi poszczególnych elementów, na funkcjonowanie
WPZiB, należy stwierdzić, że udało się wypracować wzajemne powiązania
i procedury współdziałania podmiotów. Więzy te uczyniły, z WPZiB, trwały fragment
systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej. W przyszłości należy się spodziewać
dalszej rozbudowy procedur i dążenia do zwiększenia uwspólnotowienia „dawnego,
drugiego filaru”. Ważnym elementem takiego rozwoju będzie stopniowe rozszerzanie
katalogu spraw, w których decyduje się większościowo oraz wzmacnianie
mechanizmów ochrony kluczowych interesów państw. Wydaje się, że, pomimo
kontynuacji procesu instytucjonalizacji WPZiB, nie należy liczyć na drastyczne
ograniczenie wpływu państw. Bez zmian pozostaną główne obszary zainteresowań
Unii, natomiast skróceniu może ulec lista priorytetów WPZiB. Zachowane, również,
zostanie uzależnienie możliwości wpływania, na otoczenie międzynarodowe,
od spójności interesów państw. Oczekiwać należy także, kontynuacji dyskusji, wokół
tego, co można uznać za sukces polityki7 oraz jak uczynić możliwą wspólna politykę,
w sytuacji rozbieżności interesów państw.
7
Niektórzy autorzy wskazują, że dużym sukcesem WPZiB jest już wypracowanie jakiegokolwiek kompromisu lub
przyjęcie dokumentu.