Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową
80-227 Gdańsk, ul. Do Studzienki 63
tel. [phone], fax [phone]
Wojciech Misiąg, Adam Niedzielski
Jawność i przejrzystość finansów publicznych
w Polsce w świetle standardów
Międzynarodowego Funduszu Walutowego
Nr 29/2001
Raport finansowany ze środków Fundacji Marshalla
(German Marshall Fund)
Za treść i dystrybucję każdego numeru Zeszytów IBnGR odpowiedzialni
są autorzy, a nie Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową.
Wszelkie komentarze, polemiki i sugestie prosimy kierować
bezpośrednio do autorów
JAWNOŚĆ I PRZEJRZYSTOŚĆ SEKTORA PUBLICZNEGO W POLSCE
Wojciech Misiąg, Adam Niedzielski
Jawność i przejrzystość finansów publicznych w Polsce
Warszawa 2001
Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową
Ul. Do Studzienki 63
80 227 Gdańsk
Raport finansowany ze środków Fundacji Marshalla
(German Marshall Fund)
SPIS TREŚCI
Spis treści
Wstęp .............................................................................................................................................. 5
1. Gospodarka polska w latach 1989  2000.................................................................................... 7
2. Metodologia raportu................................................................................................................... 10
3. Jawność i przejrzystość finansów publicznych w Polsce ........................................................... 12
3.1. System prawny finansów publicznych w Polsce  historia i stan bieżący ...............................12
3.2. Podstawowe regulacje w dziedzinie jawności i przejrzystości ................................................14
3.3. Ocena stanu przejrzystości finansów publicznych w Polsce ...................................................17
3.3.1. Klarowność rozdziału funkcji i odpowiedzialności.........................................................17
3.3.2. Publiczna dostępność do informacji................................................................................22
3.3.3. Publiczne przygotowanie, wykonanie oraz raportowanie budżetu..................................25
3.3.4. Ocena rzetelności sprawozdawczości budżetowej przez niezależne instytucje...............27
3.3.5. Partycypacja....................................................................................................................29
4. Wnioski i rekomendacje............................................................................................................. 30
Załącznik. Zasady przejrzystości finansów publicznych według Międzynarodowego
Funduszu Walutowego ...................................................................................................................... 31
3
JAWNOŚĆ I PRZEJRZYSTOŚĆ SEKTORA PUBLICZNEGO W POLSCE
Wstęp
Celem poniższego opracowania jest diagnoza stanu jawności i przejrzystości finansów
publicznych w Polsce. Przez jawność finansów publicznych rozumiemy swobodny
dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym.
Pojęcie przejrzystości finansów publicznych oznacza sytuację, w której:
1) reguły gospodarowania środkami publicznymi są jasno sprecyzowane,
2) system gromadzenia, przetwarzania i udostępniania danych o stanie finansów
publicznych pozwala na uzyskanie pełnego, rzetelnego i zrozumiałego obrazu
sytuacji finansowej państwa i poszczególnych segmentów sektora publicznego oraz
wpływu funkcjonowania sektora publicznego na cała gospodarkę
Konieczność podania własnych definicji tych dwóch pojęć wynika z faktu, iż do tej
pory nie doczekały się one definicji w polskim systemie prawnym  mimo, że
odniesienia do nich możemy znalez
ć zarówno w Konstytucji jak i ustawie o finansach
publicznych.
Z podanych powyżej definicji wynika, że kluczową kwestią jest zapewnienie przej-
rzystości sektora publicznego. Gdy brak przejrzystości finansów publicznych,
domaganie się jawności jest w zasadzie bezprzedmiotowe.
Aby w lepszy sposób zrozumieć obecny kształt finansów publicznych w Polsce, w
rozdziale 1 pokusiliśmy się o przedstawienie zarysu historii transformacji gospodarki
polskiej. Odbywająca się w tym czasie ewolucja systemu gospodarczego była
podstawowym czynnikiem warunkującym teraz
niejsze rozwiązania funkcjonujące w
finansach publicznych. Ta historyczna perspektywa umożliwia również dynamiczne
spojrzenie na zagadnienie przejrzystości i jawności finansów publicznych w Polsce.
W rozdziale 2 niniejszego opracowania omawiamy podstawę wykorzystaną do oceny
stanu jawności i przejrzystości finansów publicznych w Polsce. Stał się nią standard
jawności i przejrzystości opracowany przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy.
Oprócz niego w naszych pracach wykorzystaliśmy również standardy jawności i
przejrzystości opracowane bądz
to na potrzeby instytucji badawczych (Center on
Budget and Policy Priorities z siedzibą w Waszyngtonie), bądz
też zawarte w aktach
prawnych przyjętych przez niektóre państwa (Wielka Brytania, Nowa Zelandia,
Australia).
5
INSTYTUT BADAC
NAD GOSPODARK
RYNKOW

W rozdziale 3, będącym główną częścią opracowania, znajduje się kompleksowa
analiza jawności i przejrzystości finansów publicznych w Polsce poprzedzona krótkim
opisem ewolucji i obecnego stanu systemu prawnego w dziedzinie jawności i
przejrzystości finansów publicznych. Analiza ta  bazująca na dotychczasowym
dorobku badawczym IBnGR w dziedzinie finansów publicznych  prowadzona jest
zgodnie z kolejnymi regułami jawności i przejrzystości opracowanymi przez MFW Na
końcu tego rozdziału analizujemy dodatkowo zagadnienie partycypacji społeczeństwa
w debacie i procesie budżetowym, która to kwestia nie została wyodrębniona w
kodeksie przejrzystości zaproponowanym przez MFW.
Powyższe rozważania stały się podstawą do wskazania obszarów, gdzie postęp w
budowie przejrzystego systemu finansów publicznych jest niewystarczający. Dlatego
też w rozdziale 4 zawarliśmy wnioski i rekomendacje zmierzające do poprawy stanu
jawności i przejrzystości finansów publicznych w Polsce.
W lutym 2001 r. Międzynarodowy Fundusz Walutowy wydał własny raport oceniający
stan jawności i przejrzystości finansów publicznych w Polsce1. Poniższy raport został
opracowany niezależnie, stąd oceny zawarte w obu publikacja są nieco odmienne -
pomimo zastosowania tego samego standardu, jakim jest kodeks przejrzystości MFW.
Naszym zdaniem stan jawności i przejrzystości finansów publicznych w Polsce jest
nieznacznie gorszy niż ocenia to MFW. Rozbieżność ta wynika prawdopodobnie z
zastosowanej metodologii badania. MFW oceniał przejrzystość na podstawie
odpowiedzi udzielanych przez polskie władze, natomiast autorzy raportu bazowali na
badaniach sektora publicznego prowadzonych od wielu lat w IBnGR.
Na koniec pragniemy podziękować Fundacji Marshalla, która swoim wsparciem
finansowym, umożliwiła IBnGR realizowanie projektu Transparency of budget process
for increasing public participation, w ramach którego powstało poniższe opracowanie.
1
Pełną wersję raportu można znalez
ć na internetowej stronie MFW pod adresem:
http://www.imf.org/external/np./rosc/pol/fiscal.htm
6
JAWNOŚĆ I PRZEJRZYSTOŚĆ SEKTORA PUBLICZNEGO W POLSCE
1. Gospodarka polska w latach 1989  2000
Omówienie właściwego tematu raportu poprzedzimy krótkim przypomnieniem historii
polskiej gospodarki po 1989 roku. Ewolucja systemu ekonomicznego, która dokonała
się w tym okresie, doprowadziła do obecnie funkcjonujących rozwiązań w zakresie
finansów publicznych, w tym  do obecnego stanu prawnego w interesującej nas
kwestii jawności i przejrzystości finansów publicznych. Przypomnienie
najważniejszych etapów dotychczasowego przebiegu transformacji ustroju i gospodarki
Polski stanowi  naszym zdaniem  niezbędny element oceny aktualnego stanu
prawnego i faktycznego, gdyż z jednej strony winniśmy domagać się, by reguły
funkcjonowania sektora publicznego w Polsce odpowiadały powszechnie przyjętym
regułom i standardom, z drugiej  musimy mieć świadomość, że dochodzenie do
idealnego wzorca wymaga czasu i w dużym stopniu jest uwarunkowane tempem zmian
instytucjonalnych i organizacyjnych w sektorze publicznym.
Już od ponad 10 lat Polska buduje system demokracji rynkowej.  Terapia szokowa
zastosowana przez rząd Tadeusza Mazowieckiego z prof. Balcerowiczem jako
Ministrem Finansów była pierwszym krokiem w kierunku gospodarki
wolnokonkurencyjnej. Na początku transformacji, w latach 1990  1991, Polska
gospodarka odnotowała ujemną stopę wzrostu spowodowaną nie tylko przez
wewnętrzną, zakładaną w strategii transformacji, redukcję konsumpcji i inwestycji, ale
również przez załamanie gospodarcze w krajach postkomunistycznych, które w tamtym
czasie stanowiły podstawowy rynek zbytu dla polskiego eksportu. Sytuacja ta odbiła się
na kondycji budżetu państwa, który w 1991 odnotował ogromny niedobór środków w
wysokości 6% PKB. Na szczęście, okazało się, że tak niekorzystne otoczenie
makroekonomiczne miało szybko ulec znacznej poprawie.
Zaczynając od 1992 r.  dzięki demonopolizacji, deregulacji oraz prywatyzacji  polska
gospodarka znajduje się na ścieżce wzrostowej. W 1994 r. PKB w Polsce  jako
pierwsze wśród krajów postkomunistycznych  przekroczył w ujęciu realnym swoją
wartość sprzed 1989 r. W rezultacie polepszającej się sytuacji makroekonomicznej
zarówno budżet państwa jak i sektor publiczny poprawiły swoją kondycję finansową
mierzoną relacją deficytu do PKB. Tak było do 1998 r., który można uznać za datę
wyznaczającą koniec pierwszego etapu transformacji. Wzrost gospodarczy oparty na
wzroście efektywności osiąganym dzięki wykorzystaniu prostych rezerw oraz jego
pozytywne implikacje dla finansów publicznych osiągnęły swe granice.
Struktura sektora publicznego nie była przygotowana na tak dynamiczny rozwój
gospodarki (średnie tempo wzrostu PKB w latach 1992  1998 wyniosło 5,4%), stając
7
INSTYTUT BADAC
NAD GOSPODARK
RYNKOW

się ostatecznie barierą wzrostu. Finanse publiczne pozostały nadal bardzo scentra-
lizowane, system emerytalny stanął wobec problemu starzejącego się społeczeństwa, a
system opieki zdrowotnej okazał się nieefektywny i niewydolny. Był już najwyższy
czas na zmiany.
Za datę rozpoczęcia drugiej fazy transformacji można uznać 1 stycznia 1999 r., kiedy
zaczęto wprowadzać w życie pakiet trzech fundamentalnych reform finansów
publicznych. Pierwszą z nich była reforma administracyjna, powołująca dwa nowe
szczeble samorządowe: powiaty i województwa, której zadaniem było zwiększenie
stopnia decentralizacji zarządzania środkami publicznymi. Był to drugi krok na drodze
do decentralizacji po wprowadzeniu gmin w 1990 r. Jednak ze względu na specyfikę
wprowadzonego systemu, w którym nowe szczeble samorządowe były w
przeważającym stopniu finansowane transferami z budżetu państwa, zwiększenie
stopnia decentralizacji finansów publicznych (mierzonego np. udziałem dochodów
własnych samorządu terytorialnego w globalnej kwocie dochodów publicznych)
okazało się znikome.
Do 1998 r. system opieki zdrowotnej był w pełni finansowany z budżetu państwa. W
1999 r. zostały powołane Kasy Chorych, które przejęły zadanie finansowania opieki
zdrowotnej. Dochody kas pochodzą z obowiązkowej składki na ubezpieczenie
zdrowotnej wynoszącej w latach 1999  2000 7,5% wynagrodzeń objętych opodatko-
waniem (od 2001 r.  7,75%). Składka ta jest odliczana od podatku dochodowego od
osób fizycznych. Reforma ta miała na celu likwidację nieefektywności w służbie
zdrowia, jednak jej wprowadzenie przyczyniło się jedynie do zwiększenia skali
protestów grup zawodowych związanych z opieką zdrowotną oraz  w odczuciu
społecznym  do pogorszenia jakości świadczonych usług i utrudnienia dostępu do
niej. Wprowadzenie systemu ubezpieczeń zdrowotnych ze zdwojoną siłą ujawniło
problemy finansowe i organizacyjne służby zdrowia.
Kolejną reformą wprowadzoną w 1999 r. była reforma systemu emerytalnego. Przed
wprowadzeniem reformy system działał według schematu pay as you go,
polegającego na umowie międzypokoleniowej, zgodnie z którą pracujący finansują
świadczenia dla pokolenia emerytów. System ten, niemożliwy do utrzymania w obliczu
procesu starzenia się społeczeństwa, czyli niekorzystnej zmiany relacji
pracujący/emeryci, został zmieniony na system częściowo kapitałowy. Funkcjonują w
nim trzy filary. Pierwszy z nich, pochłaniający większość składki emerytalno rentowej,
działa na starych zasadach. Drugi i trzeci filar mają charakter kapitałowy, przy czym
uczestnictwo w trzecim nie jest obligatoryjne. W ramach filarów kapitałowych
gromadzone są środki finansowe, które w przyszłości będą stanowiły podstawę wypłaty
świadczeń emerytalnych. Kolejną nowością w systemie jest fakt, że koszty
ubezpieczenia społecznego ponosi w równej części pracownik oraz pracodawca.
Reforma ta również nie okazała się sukcesem, ponieważ nie dopracowano jej części
wdrożeniowej i kłopoty organizacyjne ZUS spowodowały poważne opóz
nienia i
związane z tym kłopoty finansowe.
Wprowadzenie pakietu trzech reform spowodowało  zarówno w 1999 jak i 2000 r. 
swoiste przegrzanie budżetu państwa. Nowy system emerytalny i system opieki zdro-
8
JAWNOŚĆ I PRZEJRZYSTOŚĆ SEKTORA PUBLICZNEGO W POLSCE
wotnej odnotowały poważny niedobór środków finansowany w dużej części dotacjami
budżetowymi. Dodatkowo, kryzys rosyjski z 1999 r. spotęgował niekorzystny wpływ
tych czynników na gospodarkę, której tempo rozwoju uległo poważnemu obniżeniu.
Rezultatem tej sytuacji był trwający do dziś drastyczny spadek poparcia społeczeństwa
dla działań rządu.
Chociaż na przestrzeni ostatnich dziesięciu lat dokonał się ogromny postęp w
reformowaniu polskiej gospodarki, pozostaje jeszcze wiele rzeczy do zrobienia.
Restrukturyzacja przemysłu ciężkiego znajduje się ciągle na wstępnym etapie. Pra-
cownicy kopalń, hut i przemysłu zbrojeniowego są narażeni na utratę pracy. Podobnie
jest z sektorem rolnym, który również dopiero wchodzi w fazę restrukturyzacji. Ciężki
proces modernizacji polskiej gospodarki, bez jasnych reguł i uczestnictwa zainte-
resowanych grup w podejmowaniu decyzji, może jedynie przyczynić się do coraz
większego niezadowolenia społecznego. Czynniki te implikują potrzebę wzrostu
stopnia zrozumienia i uczestnictwa społeczeństwa w debacie publicznej na temat
wyzwań polityki fiskalnej w Polsce w najbliższych latach. Można zatem powiedzieć, że
w obecnej sytuacji istnieje duży popyt wewnętrzny na jawność i przejrzystość w
zakresie polityki fiskalnej, będącej warunkiem koniecznym do jakiejkolwiek debaty
publicznej.
Jawność i przejrzystość finansów publicznych jest również czynnikiem
przyczyniającym się do wzrostu efektywności gospodarowania środkami publicznymi.
Jest tak gdyż, po pierwsze, swobodny dostęp do informacji o działalności finansowej
podmiotów publicznych spełnia rolę publicznego nadzoru. Po drugie, jasne reguły
zarządzania w sektorze publicznym są łatwiejsze do egzekwowania, co przyczynia się
do wzrostu tzw. dyscypliny budżetowej. W jawnym i przejrzystym systemie finansów
publicznych marnowany pieniądz jest bardziej widoczny, stąd skala nieefektywności
powinna w takich warunkach maleć.
Jednak zapotrzebowanie na przejrzystość w dziedzinie finansów publicznych pochodzi
również z zewnątrz. Gospodarka polska znajduje się w stanie permanentnego deficytu
na rachunku obrotów bieżących bilansu płatniczego, który wymaga napływu kapitału w
celu sfinansowania ujemnej różnicy między oszczędnościami a inwestycjami.
Oczywiście najkorzystniejszy dla polskiej gospodarki byłby napływ kapitału długo-
okresowego. Jednak taki kapitał wybiera rynki o wysokim stopniu stabilności, do której
przyczynia się z całą pewnością przejrzystość systemu finansów publicznych. Lepiej
oczywiście inwestować tam, gdzie pieniądze są bezpieczne, tj. reguły funkcjonowania
rynku są jasno sprecyzowane i nie ma dyskryminacji w dostępie do informacji.
Podsumowując, zapotrzebowanie na standardy przejrzystości i jawności w dziedzinie
finansów publicznych jest uwarunkowane zarówno czynnikami wewnętrznymi jak i
zewnętrznymi. Standardy te powinny być postrzegane jako instytucjonalny fundament
wzrostu gospodarki polskiej w najbliższej przyszłości.
9
INSTYTUT BADAC
NAD GOSPODARK
RYNKOW

2. Metodologia raportu
Metodologia wykorzystana w poniższym raporcie polega na przyjęciu za punkt
odniesienia (wzorzec) dla oceny stanu przestrzegania w Polsce zasad jawności i
przejrzystości sektora publicznego zaczerpniętych z dokumentu Code of Good
Practices on Fiscal Transparency  Declaration of Principles (Kodeks przejrzystości
polityki fiskalnej  deklaracja reguł) opracowanego i przyjętego przez
Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW) w 1998 r.2
Konstrukcja zasad przejrzystości w dziedzinie finansów publicznych była odpowiedzią
MFW na rosnące w świecie zapotrzebowanie na standardy przejrzystości i jawności. W
krajach takich jak Polska, znajdujących się w fazie transformacji systemowej,
przejrzystość była postrzegana jako jeden z wielu kroków na drodze do stworzenia
systemu demokratycznego. Kodeks przejrzystości był w pewnej części również reakcją
MFW na azjatycki kryzys finansowy. Gdyby tamtejsze rynki były bardziej przejrzyste,
prawdopodobnie kryzys finansowy nie byłby tak zaskakujący i w efekcie podjętych
wcześniej działań jego skala nie byłaby tak ogromna. Postępujący proces
demokratyzacji razem z azjatyckim kryzysem finansowym były zatem podstawowymi
czynnikami, które przyczyniły się do utworzenia standardów w systemie finansów
publicznych.
Kodeks jest oparty na czterech ogólnych regułach:
" klarowności rozdziału funkcji i odpowiedzialności  pierwsza reguła odzwier-
ciedla wagę jasno sprecyzowanego podziału między władzą monetarną a fiskalną
oraz między sektorem publicznym i prywatnym.
" publicznego dostępu do informacji  Kodeks podkreśla znaczenie ogólnego dos-
tępu do informacji fiskalnej oraz faktu, iż dostarczenie takiej informacji powinno
odbywać się zgodnie z obwieszczonym przez rząd harmonogramem; ta część
Kodeksu odnosi się do realizacji postulat jawności w dziedzinie finansów publicz-
nych.
" przejrzystości przygotowania i wykonywania budżetu oraz sprawozdawczości
budżetowej  Kodeks opisuje standardy odnoszące się do zakresu, dostępności oraz
spójności informacji fiskalnej w całym cyklu budżetowym.
" oceny rzetelności sprawozdawczości budżetowej przez niezależne instytucje 
ostatnia reguła wskazuje na instytucję zewnętrznego audytu oraz niezależnego
systemu statystycznego jako niezbędnych środków zapewniających przejrzystość
2
Polskie tłumaczenie kodeksu znajduje się w załączniku do niniejszego opracowania. Pełny
tekst kodeksu w wersji angielskiej można znalez
ć na stronie internetowej MFW pod adresem:
http://www.imf.org/external/np/fad/trans/code.htm
10
JAWNOŚĆ I PRZEJRZYSTOŚĆ SEKTORA PUBLICZNEGO W POLSCE
w dziedzinie finansów publicznych.
Każda z powyżej wymienionych ogólnych reguł jest rozwinięta w kilka bardziej
szczegółowych zasad przejrzystości polityki fiskalnej. Cechą charakterystyczną
kodeksu jest fakt, że nie określa on docelowego modelu przejrzystych finansów
publicznych, a jedynie podaje gotowy zestaw kryteriów służących analizie systemu.
Kryteria te są na tyle uniwersalne, że znajdują zastosowanie w odniesieniu do
praktycznie każdego kraju. Co więcej, pozwalają one zarówno na zobrazowanie stanu
przejrzystości jak i postępu dokonanego w tej dziedzinie. Analiza statyczna oraz
dynamiczna pozwalają w efekcie wskazać kierunki ewentualnej poprawy stanu
przejrzystości.
Istnieją również inne metodologiczne punkty odniesienia dla poniższego raportu.
Institute for Democracy in South Africa (IDASA) przy współpracy z Center on Budget
and Policy Priorities (CBPP) opublikowali raport Transparency and Participation in
Budget Process3. Opracowanie to jest dobrym przykładem dostosowania kodeksu
MFW do specyficznych warunków określonego państwa, w tym przypadku RPA.
Niektóre z zasad ujęte są bardziej ogólnie niż w przypadku kodeksu MFW, natomiast
niektóre z nich, jak na przykład kwestia uczestnictwa społeczeństwa obywatelskiego w
procesie budżetowym, zostały rozwinięte do bardziej szczegółowego kwestionariusza.
Kodeks MFW oraz wspólne opracowanie IDASA i CBPP są dwoma głównymi
punktami odniesienia dla poniższego opracowania. Jednakże w trakcie prac zostały
wykorzystane również inne dokumenty, o których należy wspomnieć:
" Code on Fiscal Stability (Wielka Brytania)4,
" Fiscal Responsibility Act of 1994 (Nowa Zelandia)5,
" Charter of Budget Honesty Act 1998 (Australia)6.
Regulacje te mają inny charakter niż wspomniane wcześniej dokumenty. Nie są tak
obszerne i kompleksowe. Dlatego też nie zostały bezpośrednio wykorzystane podczas
prac, niemniej jednak implicite określiły sposób podejścia do analizowania problemu
przejrzystości.
Poniższy raport oparty jest na analizie systemu prawnego w dziedzinie finansów
publicznych oraz na wynikach badań przeprowadzonych w IBnGR w ramach prac nad
pierwszą i drugą edycją raportu o stanie sektora publicznego w Polsce7. Podejście takie
3
Alta Falscher, Warren Krafchik, Isaac Shapiro Transparency and Participation in the Budget
Process. South Africa: Counry Report. IDASA/IBP, December 2000. Pełny tekst można
znalez
ć na stronie internetowej CBPP pod adresem: http://internationalbudget.org
4
Pełny tekst tego aktu w wersji anglojęzycznej można znalez
ć na stronie internetowej:
http://www.hm-treasury.gov.uk/pub/html/budget98/cfs.pdf
5
Pełny tekst tego aktu wraz z objaśnieniami w języku angielskim można znalez
ć na stronie
internetowej: http://www.treasury.govt.nz/legislation/fra/explanation/
6
Pełny tekst tego aktu w wersji anglojęzycznej można znalez
ć na stronie internetowej:
http://scaletext.law.gov.au/html/comact/9/5802/top.htm
7
Pierwsza edycja raportu opracowana przez zespół w składzie E. Malinowska, W. Misiąg, A.
11
INSTYTUT BADAC
NAD GOSPODARK
RYNKOW

odbiega od metody sugerowanej przez konstrukcję kodeksu MFW, a zastosowanej
przez IDASA. Zgodnie z nią, podstawą badania jest szczegółowy kwestionariusz, na
który odpowiadają urzędnicy państwowi pracujący w instytucjach związanych z
polityką fiskalną i dostępem do informacji. Wybór innego podejścia wynika z dużego
rozeznania i dorobku IBnGR w dziedzinie polskiego systemu finansów publicznych, na
który złożyły się zarówno badania jak i współtworzenie tego systemu.
Ocena stanu przejrzystości w obszarach wyspecyfikowanych przez kodeks MFW
zostanie przeprowadzona w sposób opisowy. Takie podejście wynika z uwzględnienia
doświadczeń IDASA, według którego odpowiedzi na pytania z kwestionariusz rzadko
miały ścisły charakter. Niemniej jednak pod koniec każdej części podjęta zostanie
próba oceny stanu przejrzystości oparta na skali: słaba, średnia, dobra.
W poniższej pracy zostały również wykorzystane doświadczenia jednego z autorów
zdobyte podczas miesięcznego pobytu w Center on Budget and Policy Priorities
(CBPP) w Waszyngtonie, na początku 2000 r. Eksperci CBPP: Isaac Shapiro oraz
Stefan Falk służyli konsultacjami w trakcie prac nad zagadnieniami metodologicznych.
Ich wkład w poniższe opracowanie również musi zostać doceniony.
3. Jawność i przejrzystość finansów publicznych w Polsce
W rozdziale tym przedstawimy analizę i ocenę przestrzegania w Polsce poszczególnych
reguł Kodeksu MFW. Ocenę tę poprzedzimy krótkim przedstawieniem zmian systemu
prawnego sektora finansów publicznych w Polsce od końca lat osiemdziesiątych do
chwili obecnej.
3.1. System prawny finansów publicznych w Polsce  historia i stan bieżący
Pierwsza kompleksowa ustawa w dziedzinie finansów publicznych po 1989 r. została
wydana w 1991 r.  na samym początku drogi w kierunku systemu rynkowego.
Nazwana została  podobnie jak jej poprzedniczki  Prawem budżetowym. Głównym
celem tego aktu była adaptacja instytucji budżetowych funkcjonujących w ramach
gospodarki centralnie planowanej do reguł nowego systemu ekonomicznego. Podejście
takie implikowało tymczasowy charakter Prawa budżetowego. W latach 1991  1997
dokonano wielu nowelizacji tego aktu, jednak zamiast pożądanego efektu poprawy
systemu finansów publicznych, doprowadziły one jedynie do skomplikowania systemu
Niedzielski, J. Pancewicz ukazała się w 1999 r. pod tytułem Zakres sektora publicznego w
Polsce (IBnGR, Warszawa 1999). Prace nad drugą edycją mają zakończyć się w lipcu 2001 r.
12
JAWNOŚĆ I PRZEJRZYSTOŚĆ SEKTORA PUBLICZNEGO W POLSCE
i utraty spójności przez co jego efektywność oraz przejrzystość zostały wręcz
zredukowane.
W 1997 r., została wprowadzona w Polsce nowa konstytucja. Zawiera ona rozdział
dotyczący finansów publicznych, w którym na Sejm nałożono obowiązek wydania
nowego kompleksowego aktu prawnego w tej dziedzinie. Dodatkowo w 1998 r. został
uchwalony pakiet nowych ustaw zmieniających zasady funkcjonowania systemu
emerytalno rentowego, opieki zdrowotnej oraz samorządowego. Był najwyższy czas na
wydanie nowej ustawy regulującej kompleksowo system finansów publicznych.
Z dniem 1 stycznia 1999 r. obowiązujące od 1991 r. Prawo budżetowe zostało
zastąpione ustawą o finansach publicznych. W założeniu miał to być nowoczesny i
kompleksowy akt prawny, regulujący nie tylko kwestie związane z gospodarką
budżetową, lecz również ogólne zasady funkcjonowania całego sektora finansów
publicznych. Symbolicznym odzwierciedleniem tego faktu miało być zastąpienie
tradycyjnej nazwy Prawo budżetowe zapowiadającym szersze ujęcie problemu tytułem
ustawa o finansach publicznych.
Uchwalona w listopadzie 1998 r. ustawa o finansach publicznych nie jest jednak ani
tak kompleksowa, ani tak nowoczesna jak zapowiadano. Ogólne zasady finansów
publicznych są w niej co prawda sformułowane prawidłowo  i pod tym względem
stanowi ona niewątpliwie postęp w stosunku do Prawa budżetowego  jednak
konkretyzacja tych zasad w szczegółowe przepisy budzi już bardzo poważne
zastrzeżenia8. Część z nich, odnoszących się bezpośrednio do interesującego nas
problemu jawności i przejrzystości finansów publicznych, omówimy w dalszej części
raportu.
System aktów prawnych regulujących organizację i funkcjonowanie sektora finansów
publicznych składa się z:
1) Konstytucji, która określa m.in. ogólne zasady gospodarki budżetowej, podstawy
systemu dochodów publicznych oraz ustrój banku centralnego, a także ogranicza
do 60% PKB dopuszczalne rozmiary długu publicznego,
2) ustawy o finansach publicznych, która pełni rolę swoistej konstytucji finansów
publicznych  niestety jej status zwykłej ustawy pozwala innym aktom tej samej
rangi zmieniać lub wyłączać jej przepisy, co w praktyce jest drogą omijania
niektórych regulacji w niej zawartych,
3) innych ustaw  regulujących albo konkretne kwestie dotyczące sektora
publicznego (np. dochody jednostek samorządu terytorialnego, zasady prawa
podatkowego, zamówienia publiczne, wynagrodzenia w sferze budżetowej, zasady
udzielania poręczeń i gwarancji, zasady udzielania i warunki dopuszczalności
pomocy publicznej), albo ustrój, organizację i finanse poszczególnych instytucji
sektora publicznego,
4) rozporządzeń wydanych na podstawie wyżej wymienionych ustaw.
8
Por. np. Z. Gilowska, W. Misiąg, Funkcjonowanie ustawy o finansach publicznych. Postulaty
de lege ferenda,  Przegląd Sejmowy Nr 5(34)/99.
13
INSTYTUT BADAC
NAD GOSPODARK
RYNKOW

Chociaż Polska rozwinęła całkiem silne ramy prawne dla finansów publicznych, to
jednak należy pamiętać, że system ten jest stosunkowo młody i nadal znajduje się w
fazie implementacji. Konstytucja została wprowadzona w 1997 r., ustawa o finansach
publicznych  w 1999 r.
Co więcej, należy być świadomym, że system finansów publicznych w Polsce nie
osiągnął swojego ostatecznego kształtu. W najbliższych latach należy oczekiwać zmian
w podatkach, związanych w głównej mierze z redukcją stawek i uproszczeniem całego
systemu, ponieważ są to niezbędne posunięcia na drodze do realizacji celu, jakim jest
wysoki wzrost gospodarczy. Model finansowania samorządów terytorialnych może
również ulec zmianie w najbliższych latach, ponieważ zbyt mały stopień
samodzielności finansowej jest postrzegany jako bariera procesu decentralizacji.
Ramy prawne, czyli system instytucjonalny, mogą zostać właściwie ocenione dopiero
po upływie kilku lat. Niestety, w przypadku Polski mamy do czynienia z sytuacją, gdzie
nowoczesny system finansów publicznych jest ciągle w fazie tworzenia i modyfikacji.
Dlatego też trudno mówić o jakiś dużych doświadczeniach i wypracowanej praktyce
funkcjonowania prawa w dziedzinie finansów publicznych, co w poważnym stopniu
ogranicza możliwości poprawnej analizy. Niemniej jednak, gdzie tylko to jest możliwe,
doświadczenia wynikające z funkcjonowania nowego systemu zostaną uwzględnione.
3.2. Podstawowe regulacje w dziedzinie jawności i przejrzystości
W Polsce nie istnieją oddzielne regulacje  w rozumieniu odrębnego aktu prawnego 
odnoszące się do kwestii przejrzystości, jak ma to miejsce w Wielkiej Brytanii,
Australii czy Nowej Zelandii. Regulacje takie są częścią innych aktów prawnych, w
tym przede wszystkim Konstytucji i ustawy o finansach publicznych. Nie należy tego
odczytywać jednak jako wady, ponieważ takie umiejscowienie regulacji nadaje im
wysoki status w systemie prawa polskiego.
Trzeba jednak przyznać, że przepisy dotyczące jawności i przejrzystości finansów
publicznych są w polskim prawie wyjątkowo rozproszone. Poza wymienionymi
powyżej fundamentalnymi dla finansów publicznych aktami prawnymi znalez
ć je
można m.in. w:
 ustawie z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysłu-
gujących Skarbowi Państwa i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu okreś-
lającym tryb gromadzenia i publikowania danych o majątku Skarbu Państwa,
 ustawie z dnia 30 czerwca 2000 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu
pomocy publicznej dla przedsiębiorców, zawierającej przepisy dotyczące
obowiązków informacyjnych nałożonych na podmioty udzielające pomocy pub-
licznej i nadzorującej udzielanie pomocy,
 ustawach powołujących poszczególne agencje rządowe, zawierających przepisy
określające (za każdym razem nieco inaczej) tryb planowania i sprawozdawczości
powoływanych instytucji
14
JAWNOŚĆ I PRZEJRZYSTOŚĆ SEKTORA PUBLICZNEGO W POLSCE
i w wielu innych ustawach.
Przegląd norm jawności i przejrzystości zaczniemy od najważniejszego aktu prawnego,
Konstytucji z 1997 r., która w art. 61 stwierdza, że:
1. Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy pub-
licznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyski-
wanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a
także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one
zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skar-
bu Państwa.
2. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na
posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych
wyborów, z możliwością rejestracji dz
więku lub obrazu.
3. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu
na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospo-
darczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu
gospodarczego państwa.
4. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w
odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.
Zwrócić należy uwagę na dwie kwestie:
1) Konstytucja określa bardzo szeroki zakres dostępu obywateli do dokumentów
dotyczących działalności organów władzy publicznej, dopuszczając ograniczenia
tego dostępu wyłącznie do przypadków ustawowo określonych,
2) do uregulowania w ustawach zwykłych pozostawiono jedynie tryb udzielania
informacji, a nie zakres udzielanych informacji.
W dziale I ustawy o finansach publicznych zatytułowanym  Zasady ogólne finansów
publicznych znajduje się złożony z 6 artykułów rozdział 2 w całości poświęcony
kwestii przejrzystości.
Art. 11 zawiera, w ust. 1, kluczowe dla całej regulacji stwierdzenie: Finanse publiczne
są jawne. Na jawność finansów publicznych mają składać się:
 dostęp do debaty budżetowej na poziomie centralnym i lokalnym (zarówno na
etapie planistycznym jak i sprawozdawczym),
 podawanie do publicznej wiadomości poziomu dotacji udzielanych z budżetu
państwa i budżetów lokalnych,
 ogłaszanie przez Ministra Finansów danych dotyczących sektora publicznego,
 wgląd w roczne sprawozdania podmiotów publicznych.
W tym samym artykule, w ust. 4, stwierdzono iż wszystkie jednostki sektora
publicznego stosują jednolite zasady rachunkowości, co jest koniecznym warunkiem
umożliwiającym sporządzanie kompleksowych analiz finansów publicznych. Postulat
15
INSTYTUT BADAC
NAD GOSPODARK
RYNKOW

ten nie jest w praktyce spełniony, co łatwo można stwierdzić analizując choćby różnice
w sposobie ewidencji takich samych pozycji bilansowych (np. stanu powierzonego
mienia Skarbu Państwa, czy należności z tytułu pożyczek udzielonych w ramach
statutowej działalności) w różnych agencjach rządowych i funduszach celowych.
Art. 12 nakłada na Ministra Finansów obowiązek publicznego ogłoszenia co pół roku
kwoty długu, zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji oraz relacji tych wielkości do
produktu krajowego brutto. Artykuł ten precyzuje również terminarz ogłaszania tych
informacji.
Art. 13 upoważnia Ministra Finansów do określenia systemu klasyfikacji dla publicz-
nych dochodów, wydatków oraz tytułów finansujących wynik. System powinien
opisywać typ działalności (działy i rozdziały) oraz rodzaj dochodu, wydatku i tytułów
finansujących wynik (paragrafy).
Art. 14 określa zasady rachunkowości, które powinny zostać wzięte pod uwagę przez
Ministra Finansów przy wydaniu rozporządzenia regulującego zasady rachunkowości
dla jednostek sektora publicznego.
Art. 15 opisuje rozdział obowiązków między Głównym Urzędem Statystycznym a
Ministerstwem Finansów w dziedzinie organizacji systemu sprawozdawczości sektora
publicznego. Ogólnie rzecz biorąc zasadnicza część zadań w tej dziedzinie przypada
Ministerstwu Finansów. W gestii GUS pozostawiono jedynie sporządzenie rocznej
informacji o budżetach jednostek samorządu terytorialnego.
Art. 16 czyni Ministra Finansów odpowiedzialnym za podawanie do publicznej
wiadomości zagregowanych danych dotyczących operacji finansowych w sektorze
publicznym i budżecie państwa. Minister Finansów ogłasza również listy podmiotów,
którym udzielono gwarancji oraz listę podmiotów będących beneficjantami umorzeń
zaległości podatkowych. Roczna informacja zawierająca wymienione dane powinna
ukazać się do 30 września następnego roku.
Do innych ważniejszych aktów prawnych w dziedzinie finansów publicznych należy z
pewnością zaliczyć ustawę o zamówieniach publicznych, która reguluje szalenie ważną
kwestię procedury zakupów publicznych. Rozwiązanie przyjęte w Polsce jest oparte na
Modelowym prawie o zamówieniach publicznych w zakresie towarów, robót
budowlanych i usług (Model Law on Procurement of Goods, Construction, and Servi-
ces) opracowanym przez Komisję Narodów Zjednoczonych do spraw Międzynarodo-
wego Prawa Handlowego (United Nations Commission on International Trade Law 
UNCITRAL) przy technicznej pomocy ze strony OECD/SIGMA. Ustawa ta
wprowadza wysoce zdecentralizowany system zamówień publicznych z centralnym
Urzędem Zamówień Publicznych odpowiedzialnym za rozwój zasad i regulacji
prawnych oraz nadzór nad systemem.
W niniejszym opracowaniu odnosimy się jedynie do podstawowych aktów prawnych z
zakresu finansów publicznych, które w bezpośredni sposób regulują zagadnienie
jawności i przejrzystości. Należy jednak pamiętać, że inne akty prawne również
16
JAWNOŚĆ I PRZEJRZYSTOŚĆ SEKTORA PUBLICZNEGO W POLSCE
decydują o obliczu polskiego systemu finansów publicznych. Jednakże ze względu na
chęć ograniczenia objętości tekstu, poprzestajemy jedynie na opisie najważniejszych
regulacji.
3.3. Ocena stanu przejrzystości finansów publicznych w Polsce
Przedstawimy teraz krótką analizę polskiego systemu finansów publicznych,
widzianego przez pryzmat zasad przejrzystości i jawności określonych przez MFW.
Wyodrębnione zostaną cztery części odpowiadające obszarom kolejno rozpatrywanym
przez kodeks. Na początku każdej części zostaną przedstawione główne postulaty
kodeksu w danym obszarze, a następnie względem nich dokonamy analizy stanu
przejrzystości. W ten sposób unikniemy szczegółowego rozpatrywania kolejnych reguł
kodeksu, zachowując jednocześnie czytelność opracowania.
Oprócz omówienia zasad Kodeksu MFW zwrócimy również uwagę na kwestię
partycypacji społeczeństwa w procesie budżetowym. Zainteresowanie tą kwestią ma
swoje z
ródło w raporcie opracowanym przez wspominany wcześniej instytut IDASA,
który opracował raport o stanie przejrzystości finansów publicznych dla Republiki
Południowej Afryki9. Problem partycypacji jest oddzielony od zagadnienia dostępności
informacji, ponieważ polega on na ocenie możliwości współtworzenia budżetu poprzez
debatę publiczną. W przypadku RPA czas między złożeniem projektu a
zatwierdzeniem go przez parlament wynosi jedynie około dwóch tygodni  stąd nacisk
na ten problem. W Polsce zagadnienie to ma trochę inny charakter i odniesiemy się do
niego na końcu analizy stanu przejrzystości.
3.3.1. Klarowność rozdziału funkcji i odpowiedzialności
Pierwszy obszar kodeksu MFW koncentruje się na następujących zagadnieniach:
" definicja sektora publicznego, która swoim zasięgiem powinna pokrywać budżet
państwa oraz budżety samorządów terytorialnych wraz ze wszystkimi operacjami
pozabudżetowymi tych instytucji,
" jasno sprecyzowane reguły i procedury powinny określać zaangażowanie państwa
w sektor publiczny,
" kompetencje wewnątrz szeroko pojętych struktur rządzących powinny być
wyraz
nie określone,
" koordynacja i zarządzanie działalnością państwową.
Podstawowym punktem odniesienia przy określeniu poprawnego zakresu sektora
publicznego jest  zgodnie z kodeksem MFW  metodologia rachunków narodowych.
W okresie 1991  1998, czyli w czasie, w którym organizację sektora publicznego
regulowało prawo budżetowe, zbiorcze zestawienia finansów sektora publicznego
9
Pełny tekst raportu znajduje się pod internetowym adresem
http://www.internationalbudget.org/ resources/library/transparencyfinal.pdf
17
INSTYTUT BADAC
NAD GOSPODARK
RYNKOW

zamieszczane w dokumentach rządowych10 obejmowały jedynie część sektora instytucji
rządowych i samorządowych, czyli sektora publicznego definiowanego z godnie z
rachunkami narodowymi. W zestawieniach tych prezentowano jedynie dane dotyczące
budżetu państwa, budżetów gmin i części ich operacji pozabudżetowych, odnoszących
siędo zakłądów budżetowych, gospodarstw pomocniczych, środków specjalnych oraz
funduszy celowych.
Tymczasem operacje pozabudżetowe w rozumieniu rachunków narodowych nie odpo-
wiadają jedynie gospodarce pozabudżetowej w polskim systemie finansów publicznych
ale obejmują również operacje finansowanych ze środków publicznych instytucje o
charakterze non profit. Takie podejście nakazywało poszerzenie sektora o szkoły
wyższe, instytucje kultury, agencje rządowe i wiele innych podmiotów. Pominięcie
tych podmiotów oznaczało, iż corocznie kwota ok. 5 mld zł wydatkowana była poza
zasięgiem ewidencji sektora publicznego i poza rygorami gospodarki budżetowej.
Definicja sektora publicznego w okresie funkcjonowania Prawa budżetowego była
również zupełnie nieelastyczna. Została ona skonstruowana jako lista podmiotów,
dlatego jedynie w drodze nowelizacji mogła obejmować nowotworzone instytucje
publiczne. W rezultacie rozrost sektora publicznego nie miał żadnego odzwierciedlenia
w sprawozdawczości budżetowej.
Po wprowadzeniu w 1999 r. ustawy o finansach publicznych sytuacja uległa znacznej
poprawie. Przy nowelizacji ustawy o finansach publicznych w listopadzie 2000 r.
definicję sektora publicznego zawartą w art. 5 tej ustawy skorygowano jeszcze raz11,
dostosowując ją ostatecznie do standardów SNA (System of National Accounts). Nowa
definicja zawiera praktycznie wszystkie instytucje publiczne, które przed 1999 r. nie
były zaliczane do sektora publicznego.
10
Zestawienia dochodów i wydatków sektora publicznego (w opisanym powyżej, niepełnym
zakresie) zamieszczane były  w ujęciu prognostycznym  w uzasadnieniu ustawy budżetowej
oraz w opisowej części przedkładanego Sejmowi sprawozdania z wykonania budżetu państwa.
11
Według obowiązującej obecnie definicji, do sektora finansów publicznych zalicza się:
1) organy władzy publicznej, organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i
ochrony prawa, sądy i trybunały, a także jednostki samorządu terytorialnego i ich organy
oraz związki,
2) jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek
budżetowych,
3) fundusze celowe,
4) państwowe szkoły wyższe,
5) jednostki badawczo-rozwojowe,
6) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej,
7) państwowe lub samorządowe instytucje kultury,
8) Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i
zarządzane przez nie fundusze,
9) Kasy Chorych oraz Krajowy Związek Kas Chorych,
10) Polską Akademię Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne,
11) państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w
celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek
prawa handlowego.
18
JAWNOŚĆ I PRZEJRZYSTOŚĆ SEKTORA PUBLICZNEGO W POLSCE
Pomimo istnienia dobrej definicji sektora publicznego w systemie prawnym, nie można
powiedzieć, że postulat funkcjonowania wyraz
nego sektora publicznego w gospodarce
jest spełniony. Na potwierdzenie takiej tezy przytoczyć można co najmniej trzy istotne
argumenty.
1. Po pierwsze, zawarta w art. 5 definicja sektora finansów publicznych nie ma
żadnego znaczenia dla systemu prawnego finansów publicznych, gdyż:
 pojęcie sektora finansów publicznych nie zostało użyte w żadnej ustawie poza
ustawą o finansach publicznych,
 w ustawie o finansach publicznych do całego sektora finansów publicznych
odnoszą się tylko 3, nawiasem mówiąc nie do końca jasno sformułowane,
przepisy dotyczące ewidencji księgowej i obowiązku stosowania klasyfikacji
budżetowej.
W efekcie praktycznie w każdej z ustaw regulujących kwestie finansów
publicznych zakres sektora finansów publicznych jest definiowany  lokalnie , na
potrzeby danej ustawy  i za każdym razem nieco inaczej.
2. Po drugie, nie istnieje żaden rejestr jednostek sektora publicznego, który po prostu
wyliczałby wszystkie jednostki zaliczane do sektora publicznego. Utworzenie
takiego rejestru spowodowałby podkreślenie granicy między sektorem publicznym
a prywatnym ze wszystkimi tego pozytywnymi implikacjami (stosowanie
jednolitych procedur przetargowych, dyscyplina budżetowa itd.)
3. Po trzecie wreszcie, ustawowe rozszerzenie zakresu pojęcia sektor finansów
publicznych nie znalazło odzwierciedlenia w sprawozdawczości budżetowej. Nadal
w zestawieniach dochodów i wydatków sektora publicznego nie są ujmowane dane
odnoszące się do wszystkich podmiotów i instytucji wyliczonych w art. 5 ustawy o
finansach publicznych.
Ostatecznie musimy stwierdzić, że ustawa o finansach publicznych nie spowodowała
faktycznego rozszerzenia zakresu sektora finansów publicznych, a treść art. 5 pozostaje
jedynie deklaracją pewnej intencji, nie znajdującej jak dotąd potwierdzenia w
konkretnych przedsięwzięciach legislacyjnych.
Kolejną kwestią do rozważań poddawaną przez kodeks MFW jest zaangażowanie
państwa w gospodarce. Polska, jako państwo przechodzące od systemu centralnie
planowanego, gdzie państwo było właścicielem prawie wszystkich środków wy-
twórczych, poczyniła od 1989 r. ogromny postęp na drodze do redukcji swojego
udziału w gospodarce. Jednak nadal wiele firm państwowych prowadzi normalną
działalność komercyjną. Nie są one zaliczane do sektora publicznego, jednak poprzez
obsadę rad nadzorczych pozostającą w gestii Ministra Skarbu jako głównego
udziałowca, pozostają podatne na naciski polityczne i przez to nie posiadają
sprzyjającego, stabilnego otoczenia dla rozwoju. Politycznie asygnowane rady
nadzorcze są również ograniczeniem w procesie restrukturyzacji  nie podejmują po
prostu niepopularnych decyzji.
Jednym z najbardziej niebezpiecznych sposobów zaangażowania państwa w
gospodarce są operacje quasi fiskalne. Polegają one na przekazywaniu środków
publicznych, a ogólniej  na obciążaniu Skarbu Państwa  bez jakiegokolwiek
19
INSTYTUT BADAC
NAD GOSPODARK
RYNKOW

odzwierciedlenia tego faktu w bieżącej sprawozdawczości budżetowej. Jest to metoda
omijania limitów wydatkowych i dyscypliny budżetowej.
Spośród przeprowadzonych w ostatnich latach operacji quasi fiskalnych największą
była zapoczątkowana w 1993 r. operacja restrukturyzacji największych banków (PKO
BP, BGŻ i tzw.  dziewiątki banków wyodrębnionych z NBP) w Polsce. Polegała ona
na emisji obligacji, które zasilały kapitałowo banki i miały zrekompensować im straty
wynikające z podjęcia postępowań ugodowych związanych z nieściągalnymi
kredytami. Operacja ta, która w istocie rzeczy polegała na:
1) udzieleniu bankom dotacji,
2) udzieleniu Skarbowi Państwa przez banki pożyczki w wysokości odpowiadającej
otrzymanej dotacji,
3) wyemitowaniu przez Skarb Państwa obligacji potwierdzających fakt zaciągnięcia
zobowiązań wobec banków.
nie znalazła żadnego odzwierciedlenia w budżecie państwa, ponieważ z emisją
obligacji nie był związany żaden przepływ gotówki, a jedynie powstanie zobowiązania
Skarbu Państwa. W przypadku prowadzenia budżetu w ujęciu kasowym, a nie
memoriałowym, operacje takie powodują jedynie przyrost długu, a jednocześnie
powodują zerwanie związku między formalnie prezentowanym deficytem budżetowym,
a wielkością długu publicznego.
Z nowszych przykładów operacji quasi fiskalnych wymienić należy:
1) zaciąganie przez ZUS kredytów w sektorze prywatnym, pomimo istnienia
gwarancji państwowej dla systemu emerytalnego; kredyt dla ZUS był metodą
zmniejszenia wydatków budżetu poprzez nieudzielenie należnej dotacji dla
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
2) zakwalifikowanie jako pożyczki dla Kas Chorych, a nie jako wydatku budżetu
państwa środków przekazanych na wypłaty w 1999 r. rocznych nagród za rok 1998
pracownikom samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej, które w 1998 działały
jako państwowe jednostki budżetowe;
3) sfinansowanie zakupu uzbrojenia dla Ministerstwa Obrony Narodowej z pożyczki
zaciągniętej w Agencji Restrukturyzacji Przemysłu S.A.,
4) nieuwzględnianie w wydatkach budżetowych kosztów prywatyzacji ponoszonych
przez Agencję Prywatyzacji  koszty te są finansowane w ten sposób, iż Agencja
przekazuje na rachunki budżetu państwa kwotę uzyskaną ze sprzedaży majątku
Skarbu Państwa po potrąceniu z niej swojej prowizji.
Operacje quasi fiskalne nie mają decydującego wpływu na obraz sytuacji finansowej
sektora publicznego, niemniej jednak ich destrukcyjny wpływ na dyscyplinę finansową
nie może zostać zbagatelizowany.
Zagadnienie podziału kompetencji między poszczególnymi władzami i wewnątrz nich
jest stosunkowo dobrze uregulowane w polskim prawie. Konstytucja ustala trójpodział
władzy (wykonawcza, sądowa, ustawodawcza), zgodnie z którym wszystkie jej
20
JAWNOŚĆ I PRZEJRZYSTOŚĆ SEKTORA PUBLICZNEGO W POLSCE
elementy zachowują pełną niezależność. Model trójpodziału władzy zastosowany w
Polsce nie jest jednak klasyczny, ponieważ władza wykonawcza (zarówno Prezydent
jak i Rada Ministrów) posiada inicjatywę ustawodawczą12. Podział kompetencji jest
również klarowny wewnątrz egzekutywy oraz między poszczególnymi szczeblami
władzy (centralna versus lokalna).
Zwrócić jednak należy uwagę na kilka istotnych odstępstw od zasady podziału
kompetencji władz ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej.
1. Niektóre decyzje dotyczące wykonywania budżetu mogą być podejmowane przez
organ wykonujący budżet (tak na szczeblu centralnym, jak i w samorządzie teryto-
rialnym) tylko po uzyskaniu pozytywnej opinii (co w praktyce oznacza: za zgodą)
odpowiedniej komisji organu stanowiącego (Sejmu, rady gminy lub powiatu,
sejmiku wojewódzkiego). Dotyczy to m.in. kwestii dysponowania rezerwami
budżetowymi.
2. W pewnych przypadkach (zwłoka w uchwaleniu budżetu przez organ stanowiący
jednostki samorządu terytorialnego) regionalna izba obrachunkowa, będąca
faktycznie organem administracji rządowej, może ustalić budżet jednostki
samorządu terytorialnego.
3. Postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych toczy się
nie przed sądem, lecz przed komisją orzekającą, której członków powołują organy
administracji rządowej lub Prezydent RP. Co gorsza, oskarżycielem w
postępowaniu o naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest rzecznik
dyscypliny, powoływany przez ten sam organ, który powołuje skład komisji
orzekającej!
Zasada trójpodziału władzy oraz podziału kompetencji między rządowe i samorządowe
szczeble władzy i administracji publicznej jest również łamana przez obowiązujący
system finansów publicznych. Najbardziej dobitnymi przykładami są tu:
1) budżetowe podporządkowanie sądów powszechnych i sądów wojskowych organom
administracji rządowej  sądy powszechne finansowane są z budżetu Ministerstwa
Sprawiedliwości, sądy wojskowe  z budżetu Ministerstwa Obrony Narodowej;
oznacza to również, że sądy (poza Sądem Najwyższym i Naczelnym Sądem
Administracyjnym) nie uczestniczą bezpośrednio w procesie konstruowania
budżetu państwa na szczeblu rządowym),
2) ustanowienie dla powiatów i województw samorządowych systemu finansowego,
w którym ponad 90% ich dochodów pochodzi z transferów z budżetu państwa,
3) mało czytelny sposób finansowania tzw. służb i straży (w tym m.in. terenowych
jednostek policji i straży pożarnych)  służby te organizacyjnie i operacyjnie
podporządkowane są organom administracji rządowej, są jednak finansowane z
budżetów powiatów.
12
Jest to rozwiązanie mające na celu usprawnienie działalności rządu i z taką myślą zostało
wprowadzone do modelu trójpodziału władzy. Praktyka funkcjonowania tego rozwiązania
wskazuje jednak na nadmierne wykorzystywanie tego przywileju przez egzekutywę.
21
INSTYTUT BADAC
NAD GOSPODARK
RYNKOW

Rozdział między władzą fiskalną i monetarną jest w Polsce jasno sprecyzowany. Bank
Centralny (NBP) posiada niezależny status, nadzorując działalność systemu
bankowego. Jest to na pewno jeden z argumentów, który doprowadził do dobrej
kondycji tego sektora, jego stabilności i dobrej oceny przez inwestorów zagranicznych.
Sektor ten jako pierwszy w gospodarce był wystawiony na napływ zagranicznego
kapitału, co wymusiło na nim stworzenie przejrzystego rynku. Wnioski te znajdują
również zastosowanie w odniesieniu do rynku giełdowego w Polsce.
W pozostałych dziedzinach tego obszaru postulaty kodeksu MFW są praktycznie
spełnione. Procedura budżetowa oraz czas trwania jej poszczególnych etapów są
regulowane Konstytucją. Istnieje prawna podstawa w postaci ustawy budżetowej do
dokonywania wydatków. Obowiązek podatkowy musi być wprowadzany na drodze
ustawy13. Prawa i obowiązki podatników są jasno sprecyzowane. Istnieje kodeks
etyczny pracowników służby cywilnej.
W efekcie stan przejrzystości w tym obszarze kodeksu można uznać za dobry. Ustawa
o finansach publicznych razem z Konstytucją dają podstawy dla poprawnego
funkcjonowania systemu finansów publicznych. Poważne wątpliwości pojawiają się w
przypadku relacji między władzą centralną a samorządami, szczególnie w odniesieniu
do płaszczyzny finansowej tej zależności. Jednakże mimo, że model finansowania
tworzy uprzywilejowaną pozycję dla budżetu państwa w analizowanym układzie, to
zasady systemu są jasno zdefiniowane, a takie właśnie są postulaty kodeksu. Poza tym
model finansowania samorządów w Polsce może ulec zmianie w najbliższej
przyszłości, co obniża rangę tego argumentu na rzecz niekorzystnej oceny systemu.
Próbując zestawić swoisty bilans przejrzystości w analizowanym obszarze, do
negatywów wpisać należy przede wszystkim relatywnie wysokie zaangażowanie
państwa w gospodarce, będące efektem niedokończenia procesu zmian struktury
własnościowej gospodarki. Jest to szczególnie widoczne w sektorze niefinansowym
(przede wszystkim przemysł ciężki) i na rynku ubezpieczeniowym (PZU). Kontynuacja
procesu prywatyzacji powinna jednak w najbliższym czasie wyeliminować również ten
czynnik  stąd pozostajemy przy wysokiej ocenie w tym obszarze.
3.3.2. Publiczny dostęp do informacji
Drugi obszar kodeksu MFW koncentruje się na:
" jakości publikowanej informacji fiskalnej,
" zobowiązaniu rządu do publikowania informacji fiskalnej w ściśle określonych
terminach.
Dostępność informacji fiskalnej nie jest związana jedynie z działalnością rządu.
Rozwój popytu na taki typ informacji jest ważnym czynnikiem odpowiedzialnym za
dostosowanie podażowe, tj. działalność rządu w tym obszarze. Ta uwaga jest
13
Wspólnota lokalna może się samoopodatkować w drodze referendum. Możliwość taka
wydaje się być jednak niezgodny z konstytucją.
22
JAWNOŚĆ I PRZEJRZYSTOŚĆ SEKTORA PUBLICZNEGO W POLSCE
szczególnie trafna w odniesieniu do Polski. Rynek finansowy był w przypadku Polski
elementem wymuszającym wprowadzenie jasnego systemu informacji fiskalnej. Szybki
rozwój sektora bankowego oraz giełdy papierów wartościowych przyciągały
inwestorów zagranicznych, którzy oceniając ryzyko inwestycji musieli posiadać
przynajmniej podstawowe informacje o kondycji finansowej sektora publicznego.
Kolejnym czynnikiem  zewnętrznym w stosunku do działalności rządu 
odpowiedzialnym za publiczną dostępność informacji fiskalnej jest rynek mediów.
Jeżeli rynek ten znajduje się we wczesnej fazie rozwoju, nawet dobra polityka
informacyjna rządu jest skazana na porażkę. Razem z kolejnymi fazami rozwoju rynku
mediów każda informacja jest coraz bardziej dostępna  dotyczy to również informacji
fiskalnej. W Polsce można było zaobserwować właśnie taki proces.
Jednak działalność rządu nadal pozostaje głównym czynnikiem odpowiedzialnym za
publiczną dostępność informacji fiskalnej. W Polsce Konstytucja oraz ustawa o
finansach publicznych precyzyjnie definiują wymagany zakres oraz terminy
publikowania poszczególnych informacji. Reguły te znajdują zastosowanie zarówno do
corocznego budżetu, półrocznych sprawozdań z jego realizacji jak i rocznej informacji
o stanie długu publicznego łącznie z udzielonymi gwarancjami i poręczeniami. Co
więcej, informacja na temat budżetu państwa i jego zadłużenia jest przedstawiana w
ujęciu miesięcznym.
Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, że podstawowe dokumenty budżetowe
faktycznie nie są publikowane  w sensie ich udostępniania szerokiej publiczności.
Dotyczy to zwłaszcza takich dokumentów jak:
 założenia budżetu państwa  oficjalnie dostępne tylko w postaci omówień przeka-
zywanych przez Ministerstwo Finansów,
 uzasadnienie projektu ustawy budżetowej oraz sprawozdanie z wykonania budżetu
państwa  przekazywane Sejmowi i dostępne wyłącznie w Bibliotece Sejmowej,
 pełne liczbowe sprawozdanie z wykonania budżetu państwa  niepublikowane,
dostępne wyłącznie (na niesprecyzowanych formalnie zasadach) w Ministerstwie
Finansów.
Zdecydowanie luką w naszym systemie prawnym jest brak przepisów nakładających na
Radę Ministrów obowiązek opracowywania i publikowania przez przeznaczonych dla
szerokiego kręgu odbiorców dokumentów zawierających omówienia budżetu państwa i
jego wykonania.
W Polsce ewidencja wykonania budżetu jest prowadzona w ujęciu kasowym. Co
kwartał ukazuje się dodatkowo Informacja kwartalna o zobowiązaniach i
należnościach budżetu państwa. Ustawa budżetowa obejmuje praktycznie cały sektor
publiczny, definiowany zgodnie z rachunkami narodowymi, z wyłączeniem niektórych
niezależnych podmiotów publicznych (publiczne szkoły wyższe, agencje)  jakkolwiek
istnieje wymóg podania w budżecie do publicznej wiadomości poziomu dotacji do
takich instytucji. Istnieje również obowiązek dostarczenia ex post informacji o
skonsolidowanym sektorze publicznym. Informacja na temat poprzednich budżetów
jest dostępna nie tylko ze z
ródeł rządowych, ale również poprzez publikacje
23
INSTYTUT BADAC
NAD GOSPODARK
RYNKOW

posiadającego niezależny status Głównego Urzędu Statystycznego. W budżecie
również można znalez
ć prognozy głównych agregatów ekonomicznych i fiskalnych na
kolejne dwa lata.
Słabością naszego systemu finansów publicznych jest jednak konstrukcja ustawy
budżetowej i właściwego budżetu państwa. Choć w ustawie budżetowej ujęte są np.
plany finansowe wszystkich państwowych funduszy celowych oraz instytucji tzw.
gospodarki pozabudżetowej (dawniej nazywanych trafnie przedsiębiorstwami budże-
towymi), to właściwy budżet państwa jest w istocie rzeczy nie pełnym planem
dochodów i wydatków państwa, lecz jedynie zbiorczym planem finansowym
państwowych jednostek budżetowych. Konsekwencją tego faktu jest m.in. wyłączenie
odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wobec osób
popełniających nieprawidłowości np. przy gospodarowaniu środkami agencji
rządowych, czy środkami pochodzącymi z pomocy zagranicznej, również ujmowanymi
w ustawie budżetowej w odrębnym, nie będącym częścią właściwego budżetu, planie
finansowym.
Również sprawozdawczość dotycząca stanu aktywów Skarbu Państwa pozostawia
wiele do życzenia. Opracowania takie są od niedawna regularnie (corocznie)
publikowane przez Ministerstwo Skarbu, co uznać należy za niewątpliwy postęp w
kwestii jawności finansów publicznych. Znaczne opóz
nienie (ponad rok) wydawania
raportów w stosunku do przedstawianego w nich okresu obrachunkowego w kontekście
ciągłego procesu prywatyzacji budzi poważne zastrzeżenia.
Należy też wyraz
nie podkreślić, iż publikowane przez Ministerstwo Skarbu Państwa
raporty mają charakter ogólnego opisu majątku skarbu Państwa, a wyceny wartości
tego majątku mają w dużej części charakter mniej lub bardziej dokładnych szacunków.
W dalszym ciągu nie istnieje w Polsce zintegrowany system księgowy, który
pozwoliłby na ścisłe, bilansowe ujęcie aktywów i pasywów Skarbu Państwa.
Zwiększeniu przejrzystości finansów publicznych i rozszerzeniu zakresu powszechnie
dostępnej informacji o finansach publicznych powinna służyć uchwalona w 2000 r.
ustawa o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla
przedsiębiorców, porządkująca procedury udzielania pomocy publicznej i nakładająca
na organy administracji publicznej konkretne obowiązki sprawozdawcze. W polskich
warunkach, charakteryzujących się rozproszeniem kompetencji do udzielania pomocy
publicznej między różne instytucje rządowe i brakiem informacji na temat pomocy
udzielanej przez poszczególne instytucje, ustawa ta wydaje się niezwykle ważna, jest
jednak jeszcze zbyt wcześnie na to, by można było analizować i oceniać praktyczne
konsekwencje jej wprowadzenia.
Na podstawie powyższej analizy można byłoby uznać, że  z pewnymi zastrzeżeniami
 stan przejrzystości w obszarze publiczny dostęp do informacji jest poprawny.
Jednak praktyka funkcjonowania systemu informacji publicznej każe obniżyć taką
ocenę. Składają się na to dwa elementy. Po pierwsze, polityka informacyjna rządu jest
oceniana jako niezadowalająca. Kwestia ta jest szczególnie poruszana w kontekście
przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Społeczeństwo, narażone na brak informacji
24
JAWNOŚĆ I PRZEJRZYSTOŚĆ SEKTORA PUBLICZNEGO W POLSCE
o kosztach i benefitach wynikających z integracji, objawia w kolejnych sondażach
swoje wątpliwości związane z akcesją. Uwaga ta jest szczególnie trafna w odniesieniu
do części społeczeństwa utrzymującej się z sektora rolnego, który może potencjalnie
skorzystać najwięcej z dobrodziejstw wspólnego rynku (Wspólna Polityka Rolna 
CAP).
Drugim elementem obniżającym ocenę stanu przejrzystości w badanym obszarze jest
funkcjonujący nadal wzorzec ujawniania informacji przez administrację publiczną.
Furtką do takiej postawy jest paradoksalnie konstrukcja przytaczanego wcześniej
artykułu 61 Konstytucji RP. O ile pierwsze trzy ustępy tego artykułu nie budzą
żadnych wątpliwości, to ostatni punkt staje się często podstawą odmowy udzielenia
informacji. Zgodnie z nim tryb udzielania informacji określają ustawy, a do tej pory
ustawa taka nie została wydana. Poza tym, doświadczenia IBnGR z prac nad raportem
Zakres sektora publicznego w Polsce wskazują na częste wykorzystywanie przez
podmioty publiczne pretekstu tajemnicy państwowej lub statystycznej.
Ostatecznie, oceniamy stan przejrzystości w tym obszarze jako średni. Ocena taka jest
konstatacją faktu, że o ile regulacje prawne dają pewne minimum wymogów odnośnie
dostępności informacji fiskalnej, to praktyka funkcjonowania podmiotów publicznych
w tej dziedzinie pozostawia wiele do życzenia.
3.3.3. Przejrzystość przygotowania i wykonywania budżetu oraz sprawozdawczości
budżetowej
Trzeci obszar kodeksu MFW koncentruje się na:
" zagadnieniach, które powinny być zawarte w corocznym budżecie,
" regułach wykonywania budżetu,
" jakości i zakresie danych finansowych dotyczących budżetu oraz terminach ich
ujawniania.
Na każdym etapie cyklu budżetowego, obejmującego kolejno przygotowanie budżetu,
jego realizację i sprawozdawczość, pozyskanie informacji fiskalnej nie stanowi
większego problemu, choć formalne ujęcie trybu dostępu do tej informacji trudno
uznać za zadowalające.
System prawny jest bardzo precyzyjny w określeniu obowiązków dotyczących
sporządzania różnych dokumentów sprawozdawczych, pozostawiając niedookreślone
procedury ich publicznego udostępniania. Konstytucja razem z ustawą o finansach
publicznych jasno definiują zakres oraz termin dostarczania poszczególnych informacji
w trakcie cyklu budżetowego. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych rząd powinien
dostarczyć parlamentowi co pół roku szczegółowe raporty z realizacji budżetu państwa.
Jednocześnie Minister Finansów jest zobligowany do przedstawiania comiesięcznych
szacunków o mniejszym stopniu szczegółowości. Samorządy powinny składać
Ministrowi Finansów i Głównemu Urzędowi Statystycznemu kwartalne raporty z
realizacji budżetów. Każdy z wymienionych raportów ma określone ustawowo terminy
25
INSTYTUT BADAC
NAD GOSPODARK
RYNKOW

złożenia14.
System prawny również narzuca jasno sprecyzowany reżim realizacji budżetów. W
corocznym budżecie znajdują się ilościowe ograniczenia dla wielkości pożyczek, długu
oraz poręczeń i gwarancji. Ustawa o finansach publicznych nakłada również
ograniczenie, zgodnie z którym nie dozwolone są przesunięcia środków w budżecie
powodujące zmianę wielkości wydatków w dowolnej podziałce klasyfikacyjnej o
więcej niż 5%. Nałożeniu tych reguł fiskalnych towarzyszy proces monitorowania
poszczególnych wielkości.
W przypadku gdy dług publiczny przekroczy 50% PKB uruchamiane zostają ściśle
określone w ustawie o finansach publicznych procedury ostrożnościowe,
skonstruowane zresztą w dość zaskakujący sposób, gdyż z lektury ustawy o finansach
publicznych nieobeznany z polskimi realiami czytelnik wyciągnie natychmiast
wniosek, że za wysoki poziom polskiego długu publicznego odpowiedzialność ponoszą
przede wszystkim władze lokalne, podczas gdy w rzeczywistości udział samorządu
terytorialnego w tworzeniu długu publicznego nie przekracza 5%.
Ustawa o finansach publicznych wraz z odpowiednimi rozporządzeniami również
definiują standardy techniczne realizacji budżetu, tj. bazę rozliczeniową dla transakcji,
spełniający wymogi kodeksu MFW system klasyfikacji budżetowej oraz podstawowe
zasady rachunkowości budżetowej. Należy również wspomnieć w tym miejscu o
ustawie o zamówieniach publicznych oraz ustawie o kształtowaniu wynagrodzeń w
państwowej sferze budżetowej, które również tworzą reżim prawny realizacji budżetu.
Horyzont planowania jest ograniczony w Polsce do perspektywy średniookresowej,
czyli od trzech do maksimum pięciu lat. Praktycznie żadne cele długookresowe nie są
formalnie definiowane. Przyczyna takiego podejścia jest stosunkowo prosta i wynika z
ograniczeń o charakterze technicznym. Nowy system funkcjonuje w Polsce od około 10
lat, a statystyka zgodna ze standardami międzynarodowymi  około 8 lat. W tej sytuacji
wykorzystanie narzędzi ekonometrycznych do szacowania wielkości dla okresów
dziesięcioletnich i dłuższych jest niemożliwe. Jedynie w przypadków wielkości
demograficznych dopuszczalne jest modelowanie w takiej perspektywie. Ze względu
na powyższe ograniczenia do corocznego budżetu załączany jest oddzielny dokument
zawierający deklarację jedynie średniookresowych celów i priorytetów polityki
fiskalnej. Przedstawiane strategie są poparte prognozami głównych agregatów
budżetowych i makroekonomicznych na najbliższy rok budżetowy i dwa następne lata.
Założenia prognozy są zawsze przytaczane, co poprawia wiarygodność
przedstawianych szacunków. Jedyne zastrzeżenie można mieć do braku formalnego
uwzględnienia ryzyka np. w postaci analizy możliwych scenariuszy rozwoju sytuacji 
w dokumencie występują jedynie rozważania dotyczące prawdopodobnych zmian w
otoczeniu makroekonomicznym, bez próby szacowania ich ewentualnych
14
Roczne sprawozdanie z wykonania budżetu państwa powinno być przedstawione Sejmowi w
ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego. Raporty półroczne pojawiają się z ponad
dwumiesięcznym opóz
nieniem. Szacunkowe wielkości realizacji budżetu w poszczególnych
miesiącach podawane są do publicznej wiadomości około dwudziestego dnia następnego
miesiąca.
26
JAWNOŚĆ I PRZEJRZYSTOŚĆ SEKTORA PUBLICZNEGO W POLSCE
konsekwencji.
Cele polityki koncentrują się raczej na budżecie państwa niż na całym sektorze
publicznym. Deficyt budżetu państwa jest przedstawiany w corocznym budżecie
praktycznie jako główny wskaz
nik pozycji finansowej państwa. Podejście takie rzuca
pewien cień na ustawę o finansach publicznych, która jasno definiuje sektor publiczny,
ale nie zmienia starej filozofii patrzenia na finanse publiczne przez pryzmat budżetu
państwa. W rezultacie można powiedzieć, że ustawa ma deklaratywny charakter, nie
egzekwując podejścia, w którym to cały sektor publiczny jest podmiotem polityki
fiskalnej. Kolejną wadą w tym obszarze jest brak umieszczania w kolejnych budżetach
konsekwencji realizowanych programów rządowych. Obciążenia finansowe wynikające
z tych programów nie są kwotami usztywniającymi budżet, a ich realizacja zależy na
ogół od wielkości nierozdysponowanej kwoty wolnych środków. Mówiąc inaczej,
programy te są realizowane warunkowo, tj. gdy znajdą się na nie środki.
Podsumowując, stan przejrzystości w obszarze Przejrzystość przygotowania i wykony-
wania budżetu oraz sprawozdawczości budżetowej, oceniamy  nieco na wyrost,
zakładając skuteczność rozwiązań zawartych w ustawie o warunkach dopuszczalności i
nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców  jako dobry. Pomimo pewnych
niedoskonałości związanych z ciągłym postrzeganiem budżetu państwa jako podmiotu
finansów publicznych, cykl budżetowy w Polsce podlega jasnym regulacjom prawnym
na każdym ze swoich etapów. Regulacje te w dłuższej perspektywie powinny wymusić
również zmianę perspektywy patrzenia na finanse publiczne w ten sposób, że polityka
fiskalne będzie zorientowana na cały sektor publiczny.
3.3.4. Ocena rzetelności sprawozdawczości budżetowej przez niezależne instytucje
Czwarty obszar kodeksu MFW koncentruje się na:
" statusie krajowej instytucji audytowej,
" publicznym nadzorze nad prognozami makroekonomicznymi,
" statusie krajowego biura statystycznego,
" standardach zapewniających odpowiednią jakość danych sprawozdawczych i
statystycznych.
Obszar ten ujawnia jedną z najważniejszych słabości polskiego systemu finansów
publicznych. W Polsce od ponad 80 lat istnieje Najwyższa Izba Kontroli (NIK), która
zajmuje się kontrolą działalności administracji (państwowej i samorządowej) oraz
innych organizacji i instytucji publicznych. W procesie kontrolowania NIK
wykorzystuje zarówno kryteria prawne jak i kryteria związane z zagadnieniem
efektywności ekonomicznej. Niezależny status NIK został zapewniony w Konstytucji
(rozdział IX, art. 202  206). Pozornie wydawałoby się, że Polska posiada instytucję
audytową spełniającą wymagania stawiane przez Kodeks MFW. Przecież NIK
przedstawia Sejmowi sprawozdania kontrolne z wykonania budżetu państwa, które
stają się podstawą do przyjęcia lub odrzucenia rocznej działalności rządu.
Jednak NIK nie jest ciałem audytowym w rozumieniu kodeksu MFW. Należy tak uznać
27
INSTYTUT BADAC
NAD GOSPODARK
RYNKOW

przede wszystkim dlatego, że NIK praktycznie nie przeprowadza formalnego badania
(audytu) ksiąg rachunkowych budżetu państwa, czyli księgowej weryfikacji operacji
finansowych na rachunkach budżetowych.
Brak audytu pozwala właśnie na przeprowadzanie operacji finansowych, które mogą
ukrywać cel wydatkowania lub w ekstremalnej sytuacji nawet nie ujawniać pewnych
wydatków. Z grubsza oznacza to, że Sejm otrzymując sprawozdanie z wykonania
budżetu nie dysponuje profesjonalnie sporządzoną dokumentacją, pozwalającą na
ocenę rzetelności prezentowanego materiału. Niesie to ze sobą poważne niebez-
pieczeństwo nadużycia ze strony organu wykonującego budżet państwa, a jednocześnie
powoduje sytuację, w której Sejm podejmuje decyzję o udzieleniu (bądz
nie)
absolutorium dla Rządu na podstawie danych o niepewnej wiarygodności.
W przypadku Głównego Urzędu Statystycznego mamy do czynienia z pełną
zbieżnością z postulatami zawartymi w kodeksie MFW. Składają się na to niezależność
GUS gwarantowana ustawą o statystyce publicznej oraz corocznie przedstawiany w
formalnym dokumencie program badań statystycznych. W dokumencie tym znajdują
się również szczegółowe wymogi w zakresie zbierania i przetwarzania danych
skierowane do podmiotów publicznych. Metody statystyczne stosowane przez GUS są
zgodne ze standardami międzynarodowymi, a ich szczegółowy opis podlega publikacji.
Za ciekawostkę polskiego systemu prawnego uznać należy fakt, iż metodologia
obliczania wartości produktu krajowego brutto określona w ustawie, niezbyt zresztą
czytelnej dla szerszej publiczności. GUS spełnia również standardy określone przez
ONZ w The United Nations Fundamental Principles of Official Statistics15.
Ostatnim zagadnieniem jest publiczny nadzór nad prognozami makroekonomicznymi
przedstawianymi przez rząd. Prognozy te mają ogromne znaczenie przy konstrukcji
corocznych budżetów i ich realność warunkuje prawidłową realizację budżetu. O ile w
poprzednich przypadkach można było jednoznacznie ocenić stan przejrzystości w
omówionych dwóch podobszarach, to w tym przypadku jest to raczej niemożliwe.
Zacznijmy od pozytywów. Corocznie Ministerstwo Finansów organizuje konferencję,
na której przedstawia założenia makroekonomiczne przyjmowane przy konstrukcji
budżetu. W konferencji uczestniczą przedstawiciele niezależnych ośrodków
badawczych, prezentując jednocześnie swoją prognozę.
Na tym jednak pozytywy się kończą. Są jednak również liczne negatywy. Po pierwsze,
narzędzia analityczne wykorzystywane przez Ministerstwo Finansów nie są publicznie
przedstawiane. Po drugie, nie istnieje żadna formalna regulacja wprowadzająca nakaz
prowadzenia wspomnianych konferencji i w ich konsekwencji uwzględniania wyników
prezentowanych tam prognoz ośrodków niezależnych. Brak jasnych regulacji prawnych
jest w tym przypadku główną słabością.
Podsumowując rozważania, stan przejrzystości w obszarze ocena rzetelności sprawoz-
15
Pełny tekst przyjęty przez Komisję Statystyczną na specjalnej sesji, która odbyła się między
11 a 14 kwietnia 1994 r. w Nowym Jorku, można znalez
ć na stronie internetowej ONZ pod
adresem: http://www.un.org/Depts/unsd/statcom/1994docs/e1994.htm.
28
JAWNOŚĆ I PRZEJRZYSTOŚĆ SEKTORA PUBLICZNEGO W POLSCE
dawczości budżetowej przez niezależne instytucje oceniamy jako średni. Z jednej
strony decyduje o tym brak krajowej instytucji audytowej, natomiast z drugiej  w pełni
odpowiadająca postulatom MFW organizacja statystyki publicznej. Z kolei publiczny
nadzór nad prognozami nie może zostać oceniony jednoznacznie, co jedynie utwierdza
w przyznaniu takiej oceny.
3.3.5. Partycypacja
Zagadnienie partycypacji, tak silnie podkreślane przez IDASA, jest również ważne w
przypadku Polski  tyle tylko, że w trochę odmiennym rozumieniu. W RPA władza
ustawodawcza ma niewielkie możliwości wpływu na decyzje rządu w trakcie procesu
budżetowania. Po pierwsze, debata budżetowa trwa jedynie dwa tygodnie. Po drugie,
parlament nie jest upoważniony do wprowadzania żadnych zmian w ustawie
budżetowej  może ją jedynie przyjąć lub odrzucić w proponowanym przez rząd
kształcie. Oprócz tego parlament nie posiada własnego biura analitycznego,
pozwalającego na niezależna ocenę propozycji rządowych. W przypadku Polski
sytuacja jest całkowicie odmienna. Parlament może dokonywać zmian w budżecie z
jednym tylko zastrzeżeniem  nie może zostać zwiększony limit deficytu w danym roku
budżetowym. Publiczna debata na temat budżetu może trwać prawie 5 miesięcy, co
daje ustawodawcy czas na skorzystanie z usług własnego biura analitycznego lub
ekspertów zewnętrznych. W tym kontekście partycypacja społeczna w procesie
budżetowym jest nieporównywalnie większa.
Jednak zagadnienie partycypacji społecznej jest również bardzo ważne, jakkolwiek
koncentruje się na innym problemie. Jak wspomniano wcześniej, w perspektywie kilku
najbliższych lat polska gospodarka będzie nadal znajdowała się w trakcie modernizacji.
Proces ten będzie prawdopodobnie bardzo kosztowny dla niektórych grup społecznych,
głównie tych, które utrzymują się z rolnictwa i przemysłu ciężkiego. W innych
sektorach gospodarki proces dostosowawczy związany z wdrażaniem standardów Unii
Europejskiej również może powodować przejściowe problemy. Wymienione
zagrożenia wymagają podjęcia szerokich konsultacji rządu ze społeczeństwem w celu
nie tylko poprawy polityki rządu ale również zwiększenia stopnia zrozumienia
stojących przed Polską wyzwań. Brak debaty publicznej dotyczącej restrukturyzacji i
przystąpienia do Unii Europejskiej może spowodować brak akceptacji społecznej dla
tych celów, a co za tym idzie rezygnację z realizacji tych priorytetów, co w dłuższej
perspektywie prowadzi w nieunikniony sposób do stagnacji gospodarczej.
Okazuje się zatem, że problem partycypacji społecznej w debacie publicznej dotyczącej
wyzwań polityki fiskalnej w najbliższym okresie ma niebagatelne znaczenie. Od
jakości tej debaty może zależeć tempo realizacji priorytetów polityki fiskalnej, co
wyznacza rządowi poważny obszar działań w perspektywie nadchodzących kilku lat.
29
INSTYTUT BADAC
NAD GOSPODARK
RYNKOW

4. Wnioski i rekomendacje
Podsumowując obraz stanu przejrzystości polskiego sytemu finansów publicznych
można powiedzieć, że ogólna ocena waha się w przedziale między średnią a dobrą.
Składają się na to dwie oceny dobre w obszarach klarowność rozdziału funkcji i odpo-
wiedzialności i przejrzystość przygotowania i wykonywania budżetu oraz sprawoz-
dawczości budżetowej oraz dwie oceny średnie w obszarach publiczny dostęp do
informacji oraz ocena rzetelności sprawozdawczości budżetowej przez niezależne
instytucje.
Główną słabością polskiego systemu finansów publicznych w kontekście jawności i
przejrzystości jest brak instytucji niezależnego audytu. Instytucja taka została już
zaproponowana w Projekcie ustawy o finansach publicznych opracowanym w 1998 r.
przez Zytę Gilowską, Andrzeja Mierzwę i Wojciecha Misiąga16. Drugą słabością, nie
związaną bezpośrednio z kształtem systemu prawnego w zakresie finansów
publicznych, a raczej z praktyką jego funkcjonowania, jest ograniczanie dostępu do
informacji przez podmioty publiczne. Wymienione wady powinny wyznaczać
potencjalne kierunki poprawy sytemu.
Niemniej jednak znakomita większość minimalnych wymogów stawianych przez
kodeks MFW jest  przynajmniej częściowo  spełniona i należy uznać to za sukces na
drodze do budowy przejrzystego systemu finansów publicznych w Polsce. Postęp w tej
dziedzinie, jaki dokonał się na przestrzeni ostatnich dziesięciu lat, daje nadzieję na dal-
szą, szybką poprawę stanu przejrzystości. Konieczne są jednak dalsze zmiany. Na prze-
strzeni ostatnich kilku lat Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową wielokrotnie
wypowiadał się w tej kwestii, nie tylko wskazując na słabości i braki obecnego systemu
finansów publicznych, lecz również formułując konkretne zalecenia co do niezbędnych
zmian legislacyjnych.
Wydaje się, że zagadnienie przejrzystości jest na tyle ważne, iż zasługuje na ciągłe
monitorowanie postępów w tym zakresie. Jest to przyczynek do dalszego zajmowania
się tą sprawą i ewentualnej kontynuacji badań.
16
Z. Gilowska, A. Mierzwa, W. Misiąg, Projekt ustawy o finansach publicznych, IBnGR,
Warszawa 1998, raport opracowany na zlecenie Ministerstwa Finansów, dostępny na stronie
internetowej www.ibngr.edu.pl.
30
ZASADY PRZEJRZYSTOŚCI FINANSÓW PUBLICZNYCH WEDA
UG MFW
Załącznik
Zasady przejrzystości finansów publicznych według
Międzynarodowego Funduszu Walutowego17
Code of Good Practices on Fiscal Transparency 
Declaration on Principles
I. KLAROWNOŚĆ ROZDZIAA
U FUNKCJI I ODPOWIEDZIALNOŚCI
1.1. Sektor publiczny powinien być łatwy do odróżnienia od reszty gospodarki,
a funkcje polityczne i zarządcze w administracji publicznej powinny być
precyzyjnie zdefiniowane.
1.1.1. Granica pomiędzy sektorem publicznym a pozostałą częścią gospodarki
powinna być jasno zdefiniowana i powszechnie rozumiana. Sektor pub-
liczny powinien odpowiadać sektorowi instytucji rządowych i samorzą-
dowych z rachunków narodowych, który zawiera budżet państwa (central
government) oraz wszystkie szczeble samorządowe wraz z operacjami
pozabudżetowymi.
1.1.2. Zaangażowanie administracji państwowej poza sektorem publicznym (tj.
poprzez regulacje oraz posiadanie udziałów) powinno odbywać się przy
zachowaniu publicznego dostępu do informacji oraz opierać się na przej-
rzystych zasadach i procedurach, które stosowane są na równi dla
wszystkich podmiotów.
1.1.3. Rozłożenie obowiązków pomiędzy różnymi szczeblami władzy, oraz
między władzą wykonawczą, ustawodawczą i sądową powinno być
precyzyjnie zdefiniowane.
1.1.4. Koordynacja i zarządzanie budżetem oraz operacjami pozabudżetowymi
powinny być prowadzone na podstawie jasnych reguł. Równocześnie
powinny zostać określone relacje między różnymi publicznymi osobami
prawnymi (np. bank centralny, przedsiębiorstwa państwowe o charakterze
finansowym i niefinansowym).
17
Tłumaczył Adam Niedzielski.
31
ZASADY PRZEJRZYSTOŚCI FINANSÓW PUBLICZNYCH WEDA
UG MFW
1.2. Powinny istnieć jasne prawne i administracyjne ramy zarządzania w
sektorze publicznym.
1.2.1. Zarządzanie w polityce fiskalnej powinno być prowadzone na podstawie
ogólnie sformułowanych praw oraz zasad administracyjnych mających
zastosowanie do operacji budżetowych i pozabudżetowych. Każde zaciąg-
nięcie zobowiązania lub wydatek środków publicznych powinny posiadać
delegację prawną.
1.2.2. Podatki, cła oraz opłaty powinny mieć swoją podstawę prawną. Prawa i
regulacje podatkowe powinny być łatwo dostępne i zrozumiałe, a każda
uznaniowość przy ich stosowaniu przez administrację państwową
powinna odbywać się na podstawie przejrzystych zasad.
1.2.3. Etyczne standardy zachowania się urzędników publicznych powinny być
jasne i powszechnie znane.
II. PUBLICZNY DOST
P DO INFORMACJI
2.1. Społeczeństwo powinno mieć zapewniony dostęp do pełnej informacji na
temat przeszłej, bieżącej oraz planowanej działalności fiskalnej państwa.
2.1.1. W corocznym budżecie powinny znajdować się szczegółowe informacje
dotyczące wszystkich operacji administracji centralnej oraz
dokonywanych przez nią operacji pozabudżetowych. Ponadto dokument
ten powinien zawierać informację na temat dochodów i wydatków
samorządów wystarczającą do sporządzenia i przedstawienia skonso-
lidowanego rachunku całego sektora publicznego.
2.1.2. W corocznym budżecie powinna znajdować się porównywalna informacja
na temat wyników z dwóch okresów sprawozdawczych poprzedzających
dany rok budżetowy oraz prognoza podstawowych agregatów budże-
towych na najbliższe dwa lata.
2.1.3. W corocznym budżecie powinien być publikowany opis istoty i fiskalnego
znaczenia zobowiązań powstających w wyniku dokonywanych operacji,
wydatków podatkowych oraz operacji quasi fiskalnych.
2.1.4. Administracja centralna powinna regularnie publikować informację doty-
czącą poziomu i struktury jej długu oraz aktywów finansowych.
2.2. Powinny zostać podjęte publiczne zobowiązania co do terminu ukazywania
się informacji fiskalnych.
2.2.1. Publikacja informacji fiskalnej powinna podlegać szczegółowym ustale-
niom (np. w ustawie budżetowej).
2.2.2. Obowiązkiem powinno stać się ogłaszanie ujawnianego z wyprzedzeniem
harmonogramu sprawozdawczości fiskalnej.
32
ZASADY PRZEJRZYSTOŚCI FINANSÓW PUBLICZNYCH WEDA
UG MFW
III. PRZEJRZYSTOŚĆ PRZYGOTOWANIA I WYKONANIA BUDŻETU
ORAZ SPRAWOZDAWCZOŚCI BUDŻETOWEJ
3.1. Dokumenty budżetowe powinny specyfikować cele polityki fiskalnej, oto-
czenie makroekonomiczne, polityczną bazę budżetu oraz identyfikowalne
główne zagrożenia fiskalne.
3.1.1. Deklaracja celów polityki fiskalnej oraz oszacowanie długoterminowej
polityki fiskalnej powinny zapewniać ramy dla rocznego budżetu.
3.1.2. Każda reguła fiskalna, która została przyjęta (np. wymóg zbilansowanego
budżetu oraz limit zadłużania dla samorządów) powinna być jasno spre-
cyzowana.
3.1.3. Coroczny budżet powinien być prezentowany na bazie szeroko pojmowa-
nego i spójnego od strony ilościowej otoczenia makroekonomicznego
oraz powinien zawierać ekonomiczne założenia i kluczowe parametry
(np. efektywne stopy podatkowe) będące podstawą do szacunków
budżetowych.
3.1.4. Dotychczasowe zobowiązania powinny być wyraz
nie odróżnione w rocz-
nym budżecie od wynikających z nowej polityki.
3.1.5. Podstawowe zagrożenia dla rocznego budżetu powinny być zidenty-
fikowane i przeliczone wszędzie tam gdzie jest to tylko możliwe,
wliczając w to zróżnicowanie na poziomie ekonomicznych założeń oraz
niepewność związaną z kosztami specyficznych zobowiązań
wydatkowych (np. restrukturyzacja finansowa).
3.2. Szacunki budżetowe powinny być usystematyzowane i prezentowane w
układzie, który ułatwia analizy oraz promuje klarowność rachunków.
3.2.1. Transakcje administracji powinny być przedstawiane w ujęciu brutto,
rozróżniającym dochody, wydatki i finansowanie oraz klasyfikującym wy-
datki w układzie ekonomicznym i funkcjonalnym. Dodatkowo, wydatki
powinny być sklasyfikowane według kategorii administracyjnych. Dane
dotyczące operacji pozabudżetowych powinny podlegać podobnym
wymogom klasyfikacyjnym. Dane dotyczące budżetu powinny być
prezentowane w sposób umożliwiający porównania międzynarodowe.
3.2.2. Cele wyznaczone dla głównych programów budżetowych (np. poprawa
znaczących wskaz
ników socjalnych) powinny zostać precyzyjnie wyarty-
kułowane.
3.2.3. Kompletny wynik sektora publicznego powinien być standardowym,
syntetycznym wskaz
nikiem opisującym sytuację finansową państwa. Gdy
ze względu na przesłanki ekonomiczne jest on niewłaściwą podstawą do
oceny stanu polityki fiskalnej powinny towarzyszyć mu inne wskaz
niki
fiskalne (wynik operacyjny, wynik strukturalny oraz wynik pierwotny).
3.2.4. Coroczny budżet i sprawozdanie z jego wykonania powinny zawierać
wyraz
ne określenie ujęcia księgowego (tj. kasowe lub memoriałowe) oraz
standardów wykorzystywanych przy przygotowaniu i prezentacji danych
budżetowych.
33
ZASADY PRZEJRZYSTOŚCI FINANSÓW PUBLICZNYCH WEDA
UG MFW
3.3. Procedury realizacji i monitorowania zatwierdzonych wydatków powinny
być jasno sprecyzowane.
3.3.1. Należy ustanowić wszechstronny, zintegrowany system rachunkowości.
Powinien stanowić on wiarygodną bazę dla szacunku zaległości płat-
niczych.
3.3.2. Procedury nabywania i zatrudniania powinny być wystandaryzowane i
dostępne dla wszystkich zainteresowanych stron.
3.3.3. Wykonanie budżetu powinno podlegać wewnętrznemu audytowi, a pro-
cedury audytu powinny być otwarte do wglądu.
3.4. Raporty fiskalne powinny być terminowe, porównywalne i wiarygodne
oraz powinny wskazywać odchylenia od budżetu.
3.4.1. W ciągu roku powinny pojawiać się regularne, terminowe raporty
dotyczące wyników budżetu oraz gospodarki pozabudżetowej, które
powinny być zestawiane z pierwotnymi szacunkami. W przypadku braku
szczegółowej informacji na temat samorządów należy przedstawić
dostępne wskaz
niki opisujące ich sytuację finansową (np. pożyczki
bankowe i emisje obligacji).
3.4.2. Terminowe i wszechstronne sprawozdanie z wykonania budżetu po audy-
cie, łącznie z pełną informacją na temat gospodarki pozabudżetowej
powinno być przedkładane ustawodawcy.
3.4.3. Rezultaty głównych programów budżetowych osiągnięte w stosunku do
ich zamierzeń powinny zostać przedstawione ustawodawcy.
IV. OCENA RZETELNOŚCI SPRAWOZDAWCZOŚCI BUDŻETOWEJ
PRZEZ
NIEZALEŻNE INSTYTUCJE
4.1. Rzetelność informacji fiskalnej powinna podlegać publicznej i niezależnej
weryfikacji.
4.1.1. Krajowa instytucja audytowa, lub analogiczna organizacja, powinna być
powoływana przez ustawodawcę, z obowiązkiem dostarczenia legislaturze
i społeczeństwu terminowego raportu na temat poprawności rachunków
rządowych.
4.1.2. Prognozy makroekonomiczne (zawierające wykorzystane założenia)
powinny być dostępne w celu weryfikacji przez niezależnych ekspertów.
4.1.3. Poprawność statystyk fiskalnych powinna być uwiarygodniona zapewnie-
niem instytucjonalnej niezależności krajowemu urzędowi statystycznemu.
34