ROZDZIAŁ III.

PODSTAWOWE TEORETYCZNE KONSTRUKCJE

NAUKI PRAWA ADMINISTRACYJNEGO

Dla określenia relacji jakie łączą jednostkę z państwem za pośrednictwem administra-

cji publicznej oraz ukazania szeregu kluczowych urządzeń prawnych ilustrujących kształt tej

części władzy publicznej nauka prawa administracyjnego wypracowała szereg konstrukcji

teoretycznych, będących niejako instrumentarium badawczym każdego administratywisty.

Takim uznanym w doktrynie prawa administracyjnego pojęciem-narzędziem,

określającym położenie podmiotu administrowanego w sferze prawa administracyjnego, a

także przedstawiającym pewne relacje wewnątrz aparatu administracyjnego jest konstrukcja

stosunku administracyjnoprawnego. Odzwierciedla ona relacje jakie zachodzą między władzą

publiczną i działającymi w jej imieniu podmiotami administracji państwowej i samorządowej

a podmiotami administrowanymi (obywatelami, osobami prawnymi i innymi jednostkami

organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej) oparte na normach prawa admini-

stracyjnego.

Do podstawowych elementów konstrukcyjnych stosunku administracyjnprawnego za-

licza się: przedmiot, podmioty, treść oraz układ prawnej sytuacji między podmiotami. Przed-

miotem stosunku jest sprawa mieszcząca się w sferze kompetencji administracji publicznej.

Inaczej mówiąc przedmiotem stosunku są rzeczy oraz zachowania ludzi. Podmiotami przed-

miotowej relacji są: z jednej strony zawsze organ administracji, a szerzej podmiot admini-

strujący, a z drugiej podmiot administrowany. Treścią stosunku administracyjnoprawnego są

wyznaczone prawem administracyjnym nakazy i zakazy określonego działania (facere), zno-

szenia (pati) lub zaniechania (non facere), wynikające bezpośrednio z obowiązków lub

uprawnień uczestników tego stosunku. Układ stosunków między uczestnikami takiej relacji

charakteryzuje się brakiem równorzędności podmiotów stosunku, choć w pewnych jego po-

staciach w ogóle nie występuje bądź jest znacząco złagodzony.

Stosunki administracyjnoprawne charakteryzują się ponadto następującymi właściwo-

ściami:

- maja charakter indywidualny tzn. łączą konkretnie oznaczony podmiot z właściwym or-

ganem administracji publicznej w celu załatwienia konkretnej sprawy,

- ich wykonanie zabezpieczonej możliwością zastosowania przymusu,

- powstają na podstawie wyraźnej normy prawa administracyjnego, określającej także jego

treść,

Powstanie, zmiana i ustanie stosunku administracyjnoprawnego może wynikać bezpo-

średnio z mocy prawa, gdy zaistnieje określona sytuacja faktyczna, z którą norma prawna

wiąże określone skutki. Często stosunek administracyjnoprawny powstaje w wyniku konkre-

tyzacji praw i obowiązków w formie aktu administracyjnego (względnie ugody zawartej mię-

dzy stronami toczącego się postępowania administracyjnego). Powstanie, zmiana i ustanie

stosunku może być także skutkiem działań faktycznych.

Według podstawy prawnej nawiązania stosunku administracyjnego, możemy wyróżnić

następujące ich rodzaje:

- stosunek materialny (właściwy),

- stosunek procesowy,

- stosunek spornoadministracyjny,

- stosunek egzekucyjny,

- stosunek nadzoru.

Podobną rolę w badaniu statusu jednostki w działaniach administracji publicznej sta-

nowi nieco szersza pojęciowo kategoria teoretyczna – sytuacja administracyjnoprawna. Przez

sytuacje administracyjnoprawną rozumiemy każdą sytuacje społeczną określonego podmiotu,

wyznaczoną przez normy prawa administracyjnego, której elementy składowe zostały

ukształtowane bezpośrednio lub pośrednio przez określone zdarzenie faktyczne.

Wynika z tego, że zawsze gdy ma miejsce stosunek administracyjnoprawny, wystę-

puje również sytuacja administracyjnoprawna, ale nie zawsze gdy istnieje sytuacja admini-

stracyjnoprawna ma miejsce stosunek administracyjnoprawny. A więc może pojawić się nam

pośredni lub potencjalny adresat działań administracji, których to położenia prawnego za po-

mocą konstrukcji stosunku administracyjnoprawnego opisać się nie da.

Z kolei pojęcie publicznych praw podmiotowych odnoszone jest do sfery uprawnień

wynikających ze stosunku administracyjnoprawnego., a także do sfery wolności obywatel-

skich. Konstrukcja ta pozwala nam ustalić, czy i komu służą określone prawa i wolności oraz

czy w danym stanie faktycznym można się domagać od władzy administracyjnej określonego

działania lub zaniechania i co jest jej obowiązkiem. Jest to więc pewien stan potencjalny,

pewna „możność” postępowania w określony sposób, zabezpieczona normą prawa publicz-

nego (konstytucyjnego, administracyjnego). Jak pisał Walter Jelinek publiczne prawo pod-

miotowe to „możliwość wprawiania w ruch państwa w indywidualnym interesie”. Instytucja

ta legła u podstaw budowy systemu sądowej kontroli administracji. Jednocześnie od publicz-

nych praw podmiotowych należy odróżniać tzw. refleksy prawa przedmiotowego, które pole-

gają nie na zindywidualizowanych roszczeniach jednostek, ale na ogólnym żądaniu skierowa-

nym do władzy administracyjnej, ażeby wykonywała ustawy, które w danym wypadku są dla

tych jednostek korzystne, np. żądanie obywatela dotyczące umożliwienia mu korzystania

ze środków transportu publicznego. Są to więc interesy ogólne chronione przez prawo

publiczne.

Innym narzędziem poznawczym jest pojęcie ciężarów publicznych. Terminem tym

określamy przede wszystkim kategorię obowiązków o publicznoprawnym charakterze, któ-

rych istota sprowadza się do:

- świadczeń pieniężnych czyli przymusowych i bezzwrotnych danin publicznoprawnych na

rzecz Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego,

- świadczeń osobistych, którego przedmiotem jest wymóg wykonania na rzecz interesu

publicznego nieodpłatnej pracy,

- nieodpłatnym udostępnianiu rzeczy ruchomych władzy administracyjnej, która organizuje

przedsięwzięcie o charakterze publicznym.

Ciężary publiczne można podzielić na powszechne i szczególne. Ciężary powszechne są roz-

kładane równomiernie na wszystkich bez względu na stopień zainteresowania obywatela re-

alizacją celu publicznego. Ciężary szczególne dotyczą mniejszego kręgu osób, korzystających

z budynków i urządzeń, z utrzymaniem których świadczenie jest związane.

Do ciężarów publicznych, których istota sprowadza się do czynnego zachowania się

podmiotu zobowiązanego, zbliżone są publicznoprawne ograniczenia własności, które pole-

gają na obowiązku znoszenia pewnych stanów powodujących utrudnienia w korzystaniu

z nieruchomości np. uznanie pewnego gruntu za obszar szczególnie ważny dla obrony kraju.

Ograniczenia takie mogą wynikać bezpośrednio z przepisów prawa, ale także niekiedy

ze stanu wyższej konieczności, w których administracja musi podjąć określone działania np.

stan zagrożenia pożarowego powoduje konieczność przejazdu przez nieruchomość wozu

ratowniczego Państwowej Straży Pożarnej.

Do podstawowych pojęć klasycznej teorii prawa administracyjnego, często przywoły-

wanych we współczesnej literaturze przedmiotu zaliczyć należy konstrukcję rzeczy publicz-

nych. Jest to pojęcie-narzędzie służące badaniu środków rzeczowych służących administracji

publicznej w realizacji jej zadań. W literaturze przedmiotu najczęściej wyróżnia się za Stani-

sławem Kasznicą trzy kategorie rzeczy publicznych:

- majątek skarbowy – rzeczy, które służą celom administracyjnym pośrednio poprzez do-

starczenie potrzebnych do tego środków finansowych (papiery wartościowe, pieniądze,

ziemia, lasy i inne składniki przynoszące dochody jak przedsiębiorstwa itp.),

- majątek administracyjny – środki rzeczowe, które administracja wykorzystuje bezpośred-

nio do realizacji zadań (np. obiekty urzędów i zakładów publicznych, budynki bibliotek,

szkół, materiały i inne ruchomości),

- rzeczy służące do powszechnego użytku, czyli dobra publiczne (tzw. domaine public),

z których korzystać może każdy, bez uzyskiwania pozwolenia władzy administracyjnej

(drogi publiczne, wody publiczne, wybrzeża morskie, mosty, place itp.).

Władztwo administracyjne (imperium) to terminus technicus, niezbędne przy

określeniu istoty administracji publicznej oraz analizie węzłowych instytucji prawa admini-

stracyjnego, w szczególności takich jak organ administracji publicznej, akt administracyjny,

przymus państwowy. Imperium to szczególna postać władztwa państwowego (nosicielem

tego władztwa obok administracji publicznej są organy władzy ustawodawczej oraz sądy i

trybunały) i polega na uprawnieniu do jednostronnego kształtowania położenia podmiotu

administrowanego poprzez czynności prawne i faktyczne administracji, zabezpieczone

przymusem państwowym przejawiającym się min. możliwością zastosowania postępowania

egzekucyjnego. Powyższą aparaturę badawczą uzupełnia koncepcja kary administracyjnej. O

ile sankcja egzekucji ma zapewnić wykonanie nałożonego obowiązku, czyli przymusowe

wprowadzenie w życie stanu faktycznego, który został określony przez normę (restytucję), o

tyle kara administracyjna jest „odpłatą za nieposłuszeństwo”. W ramach sankcji

administracyjnych wyróżnia się ich różne rodzaje:

- kary administracyjne sensu stricto,

- kary porządkowe,

- kary dyscyplinarne,

- cofanie lub wygaszanie uprawnień

Zwrócić uwagę należy, że o ile sankcje karne regulowane prawem karnym i prawem

wykroczeń wymierzane są w oparciu o winę sprawcy, to elementem kwalifikującym nałoże-

nie kary administracyjnej jest samo naruszenie przepisów prawa administracyjnego. Płynie

z tego pewien postulat względem osób stosujących przepisy tego prawa, aby w procesie ad-

ministrowania zwracali szczególną uwagę zasadę adekwatności (współmierności sankcji

w stosunku do charakteru naruszenia prawa) oraz zasadę zagrożenia (nieuchronności

wymierzenia sankcji). Ponadto na gruncie nauk penalnych (z wyjątkiem prawa karnego

skarbowego) występuje zasada zindywidualizowanej odpowiedzialności karnej. Sankcjom

administracyjnym zaś podlegać mogą także jednostki organizacyjne.

Swoistym elementem teorii prawa administracyjnego jest konstrukcja techniczno-

prawna policji administracyjnej. To pojęcie-narzędzie i pojęcie-przedmiot wiąże się z ochroną

szeroko rozumianego bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przy czym zdaniem Jana Bocia

jest to „(…) całość interwencji administracji zmierzających do narzucenia swobodnej

działalności jednostek dyscypliny wymaganej przez życie w społeczeństwie (…) ma raczej

charakter prewencyjny (…) w ocenie stopnia aktywności działania policja jest raczej reakcją

niż akcją". W tym też celu administracja publiczna korzystać może ze środków o charakterze

szczególnym. Są to przede wszystkim uprawnienia władcze. Jednakże za element kwalifikujący

uznać należy możliwość użycia szczególnych form przymusu policyjnego i to bez tytułu

wykonawczego, jako trzeciego obok sankcji egzekucji, sankcji administracyjnej przejawu

imperium.

Ostatnim elementem uzupełniającym skonstruowaną tu siatkę pojęciową nauki, a od

∗

niedawna też dogmatyki prawa administracyjnego jest instytucja uznania administracyjnego.

Uznanie administracyjne (dawniej nazywane także swobodnym uznaniem) przeciwstawiane

jest władzy związanej tzn. działaniach administracji, których znamiona są wyczerpująco

określone przez prawo. Oznacza więc ono zdaniem Eugeniusza Smoktunowicza taką sytuację,

gdy „norma prawna w swej dyspozycji wyposaża organ w określoną kompetencję,

pozostawiając jego uznaniu skorzystanie z niej w konkretnym wypadku”.

Normy prawne ustanawiające uznanie (normy uznaniowe) mogą być w różny sposób

sformułowane:

− mogą określać tylko działanie organu, bez wskazania stanu faktycznego, kiedy działa-

nie to może być dokonane (bez hipotezy); organ może więc podjąć działanie w każ-

dym momencie, kiedy uzna to za stosowne,

− mogą posługiwać się tzw. pojęciami nieostrymi przy opisie stanu faktycznego, uza-

sadniającego działanie organu (np. interes publiczny, bezpieczeństwo i porządek pu-

bliczny, słuszny interes strony); ustalenie, co się kryje pod danym pojęciem należy do

organu stosującego normę prawną ,

∗ Konstrukcja uznania administracyjnego doznała prawnego unormowania. Por. przepis art. 138 § 3 k.p.a. oraz

przepis art. 233 § 3 Ordynacji podatkowej. Zmiany wynikające z ustaw opublikowanych Dz. U. z 1998 r. Nr

106, poz. 668 i Dz. U. z 1998 r. Nr 162, poz. 126

− mogą określać stan faktyczny dokładnie, lecz nie wiązać z nim obowiązku podjęcia

określonego działania czyli w konstrukcji przepisu znajduje się sformułowanie np.

„organ może”.

Istotnym zagadnieniem odnoszącym się do pojęcia uznania administracyjnego, jest

kwestia granic tego uznania. W literaturze podnosi się, że istnieją zewnętrzne i wewnętrzne

granice uznania administracyjnego. Zewnętrzne granice to przede wszystkim przepisy prawa

materialnego i prawa o postępowaniu administracyjnym, których organ procedujący okre-

śloną sprawę przekraczać nie może. Wewnętrzne zaś granice nie są wyraźnie sformułowane

w przepisach prawa, a polegają przede wszystkim na tym, że administracja stosująca prawo

musi dążyć do realizacji celów, dla których została powołana.

Wydaje się, że przedstawiony tu katalog konwencjonalnych narzędzi badawczych po-

winien stanowić podstawę warsztatu każdego studenta zapoznającego się ze światem nauki

prawa administracyjnego, umożliwiając tym samym poznanie węzłowych problemów organi-

zacji i funkcjonowania administracji publicznej.