Wykłady z prawa administracyjnego 2009/2010
I. Wstęp (pojęcia, cechy administracji, cechy prawa administracyjnego)
Administracja :
administrowanie (służyć, opiekować się) - perspektywa przedmiotowa,
administrator - osoba administrująca - perspektywa podmiotowa (podmiot należący do władzy wykonawczej) - obejmuje wszystkie podmioty administrujące w państwie
Definicja funkcjonalna - eksponuje stronę przedmiotową,
Definicja strukturalna - eksponuje stronę podmiotową.
O. Mayer - ojciec prawa administracyjnego, stworzył definicję „wielkiej reszty” :
oparta na trójpodziale władzy,
wszystko, co nie jest ustawodawstem i sądownictwem,
wszelka działalność państwa administracja publiczna
definicja wielkiej reszty jest definicją negatywną.
Cechy administracji ( administracja publiczna = państwowa i samorządowa)
administracja prywatna nie jest uregulowana w prawie administracyjnym (kościoły, spółki)
Publiczny charakter - działanie dla wszystkich w interesie ogółu,
Działanie w imieniu państwa i na jego rachunek : Administracja publiczna dzieli się na państwową i samorządową ( nie można przeciwstawiać administracji samorządowej państwowej(rządowej), jest ona jedynie przejawem decentralizacji),
Korzystanie z władztwa państwowego (przumusu):
Również działalność organizacyjna ( organizacja komunikacji miejskiej),
Raczej możliwość korzystania z władztwa niż wyłączność takiego działania,
Stopniowalność - różne rodzaje przymusu.
Funkcje:
Reglamentacyjno - porządkowa (policja),
Świadcząca (państwo socjalne),
Kierująca (wykonywana przez administrację pozarządową)
Właścicielska (państwo jest właścicielem dóbr, którymi zarządza administracja),
Działanie na podstawie prawa i w jego granicach
Administrowanie jest funkcją ciągłą,
Profesjonalizacja,
Monopolistyczny charakter,
Działanie na podstawie kompetencji
Funkcje administracji publicznej:
reglamentacyjno - porządkowa możliwość korzystania z przymusu
świadcząca państwo socjalne
kierująca kierowanie wykonywaniem zadań
właścicielska państwo jest właścicielem dóbr
Cechy prawa administracyjnego:
Część prawa publicznego,
Ius cogens (wyjątkiem umowy administracyjne, ale ich w RP nie ma),
Organ administracji musi wykonać normę w kształcie w jakim norma była wydana,
Organ ma uprawnienie i obowiązek (kompetencje) wykonania normy.
Prawo obywatelskie
Prawo regulujące stosunek między obywatelem a państwem,
Dwa sposoby ustalania treści zachowań adresatów:
Bezpośrednio (możliwość zastosowania przymusu, np. prawo ruchu drogowego) - za niedostosowanie się państwo może od razu zastosować sankcję,
Ustawa wymaga konkretyzacji ( Pośrednio) - najczęściej poprzez decyzję administracyjną,
Bezsporny charakter stosowania prawa administracyjnego
Osoby fizyczne mogą uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym, ale może jedynie decyzję przyjąć, podporządkować się jej,
Także kontrola jest bezsporna, postępowanie sądowo -administracyjne ma za cel badanie aktu prawnego i jego zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym,
System prawa administracyjnego:
bardziej skomplikowany niż cywilne i karne,
brak zamknięcia w kodeksie,
nieudana kodyfikacja części ogólnej
3 segmenty:
Ustrojowe
Skład administracji i wzajemne relacje pomiędzy elementami ( aspekt podmiotowy),
Materialne
Prawa i obowiązki obywateli wobec administracji i vice versa (kompetencje administracji)
Ograniczenie dowolności administracji przez Konstytucje i zasady ogólne prawa
Aspekt przedmiotowy.
Procesowe - KPA i inne ustawy procesowe,
Normy prawa administracyjnego:
normy zadaniowe (ogólne określenie zadań
normy kompetencyjne (zadanie jest ogólnie sformułowane, a kompetencja jest konkretnym działaniem i musi być zrealizowane),
normy regulujące formy działania (sposób działania - nie jest to element procesowy),
Sankcje w prawie administracyjnym:
Charakterystyczne dla innych dziedzin - karne, cywilne (odszkodowawcze).
Specyficzne dla prawa administracyjnego :
Cofanie uprawnień,
Nakaz odpowiedniego zachowania,
Nieważność
Egzekucyjne,
ukryte- np. dodatkowe odsetki przy rozłożeniu podatku na raty,
dyscyplinarne - skierowane do kadry administracyjnej,
zakładowe - np. wobec uniwersytetu
System prawa multicentrycznego - o wielu centrach w ramach jednego systemu ( E. Łętowska)
II. Źródła prawa administracyjnego:
wszystkie akty od rozporządzenia w dół są wydawane przez organy administracji publicznej,
Konstytucja zamyka system źródeł prawa
Koncepcja otwartego systemu prawa administracyjnego ( F. Longschamps i Langrod)
Źródłem prawa są wszystkie działania administracji o charakterze normatywnym , zawierające normy skierowane do bliżej nieokreślonych adresatów (tworzące uprawnienia i obowiązki),
Nie ma znaczenia podmiot wydający akt:
Langrod - jako źródło prawa ważne są normy, a nie akty,
Longschamps - akcentował rolę niezorganizowanych źródeł prawa (Zwyczaju , prawa sędziowskiego - pomimo braku precedensów) według niego wykładnia sądów administracyjnych jest wiążąca i organ powinien się do niej dostosować.
Konstytucja:
Zamyka system źródeł prawa administracyjnego,
Ustala strukturę centralnych organów państwowych,
Wprowadza samorząd terytorialny,
Wyposaża w kompetencje organy państwowe,
Wprowadza i reguluje wolności i prawa obywatelskie (chronione przez sądownictwo administracyjne),
Wprowadza zasady kontroli administracji publicznej (NIK),
Powołuje SA, RPO, TK w celu kontroli administracji,
Wprowadza regulacje szczegółowe dotyczące prawa administracyjnego,
Problem z art. 8 K.
Organy administracji współstosują normy konstytucyjne z innymi normami prawnymi
Nie można wydać decyzji administracyjnej wyłącznie w oparciu o normę z K. ( normy konstytucyjne wymagają normy pośredniej)
Organy administracji publicznej nie mogą omijać poszczególnych szczebli w hierarchii źródeł prawa i nie mogą kierować pytań do TK,
Organy administracji nie mogą stosować prawa wyłącznie o K. oraz stwierdzać sprzeczności pomiędzy aktami stojącymi niżej w hierachii niż K.
Organy administracji nie są niezawisłe,
Ustawa:
Bezpośrednio wiąże organy administracji publicznej,
Materia ustawowa wprowadzona przez K (kwestie, które muszą być uregulowane przez ustawę),
Umowy międzynarodowe,
Ratyfikowane w drodze ustawy są ponad ustawami,
Są stosowane bezpośrednio,
Prawo UE:
Pierwotne - traktaty założycielskie, traktaty akcesyjne, zasady ogólne UE
Pochodne (art. 249 TWE)
Rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, opinie, zalecenia
Opinie i zalecenia - niewiążące
Decyzje - wiążą adresata
Rozporządzenia wiążą państwa - służą ujednolicaniu prawa,
Dyrektywy - wiążą państwo, co do skutku, celu , UE nie określa środków realizacji,
- nieimplementowana może być źródłem uprawnień, ale nie obowiązków.
Doktryna pierwszeństwa: Pierwszeństwo ma norma wspólnotowa w wypadku konfliktu
Doktryna bezpośredniego skutku: Obywatele UE mają uprawnienia i obowiązki wynikające bezpośrednio z prawa wspólnotowego bez potrzeby uwzględniania ich w krajowym porządku prawnym.
Rozporządzenie RP:
Ma charakter wykonawczy,
Wydane przez organy wymienione w Konstytucji
Zakaz subdelegacji,
Upoważnienie w ustawie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy.
Kontrola legalności rozporządzeń:
Wewnętrznie RM, zewnętrznie TK,
Rozporządzenie musi się mieścić w granicach upoważnienia i realizować wytyczne, co do treści,
Może być wydane wspólnie przez kilka organów (współrozporządzenie), publikowane w Dz.U. RP
Prawo miejscowe:
akty terenowe obowiązujące na terenie wydzielonym w ramach podziału administracyjnego,
wynikają z potrzeb lokalnych,
Zasady:
Decentralizacji - kompetencje organów państwa rozdziela się pomiędzy jednostki rozproszone w terenie, duża samodzielność tych organów, decentralizacja nie równa się autonomii, Autonomia by była, gdyby organ mógł wydawać akty najwyższej rangi na danym terenie.
Subsydiarność (zamienność) - polega na zamianie działania państwa na działalność samorządową lub działalność obywateli,
Pomocniczość - maksymalna pomoc państwa dla obywateli i obywateli dla państwa, państwo ma pomagać w sferach, w których obywatele sobie nie radzą, zasada „w ruchu”,
Prawo miejscowe charakterystyka:
Cechy konstytucyjne:
Prawo miejscowe przez organy jednostek samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej,
Wydane na podstawie upoważnienia ustawowego i muszą się mieścić w jego merytorycznych granicach,
Nie może być oparte o rozporządzenie lub normę prawa wspólnotowego - musi być ustawa pośrednia,
Mają taką samą moc prawną jak rozporządzenia,
Każdy organ samorządu terytorialnego może określać swój statut określający strukturę (autonomia statutowa j.s.t.)
Akty prawa miejscowego stanowionego przez organy gminy na podstawie ustawy o samorządzie gminnym:
wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,
Organizacja urzędu i instytucji gminy,
Zasady zarządu mieniem gminy,
Zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej
Upoważnienie do wydania aktów prawa miejscowego może:
Mieścić się w ustawie o samorządzie gminnym,
We wszystkich innych ustawach
Rada gminy stanowi akty prawa miejscowego w drodze uchwały,
W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.
Przepisy porządkowe, o których mowa wyżej, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach,
W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia.
Zarządzenie, podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady.
W razie nieprzedstawienia do zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia zarządzenia rada gminy określa termin utraty jego mocy obowiązującej.
Wójt przesyła przepisy porządkowe do wiadomości wójtom sąsiednich gmin i staroście powiatu, w którym leży gmina, następnego dnia po ich ustanowieniu.
Na szczeblu wojewódzkim organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą stanowić przepisów porządkowych ponieważ stanowi je wojewoda w drodze tzw. rozporządzenia porządkowego.
Rodzaje upoważnień ustawowych:
Ogólne
Szczegółowe (wykonawcze),
Specjalne (porządkowe),
Akty prawa wewnętrznego:
Oparte na podstawie ustawowej,
Umieszczone w rozdziale o źródłach prawa chociaż expressis verbis nimi nie są,
Enumeratywnie wyliczone: uchwały RM (na podstawie upoważnienia konstytucyjnego) oraz zarządzenia PRM i ministrów (na podstawie upoważnienia ustawowego),
Obowiązują jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu,
Nie mogą być podstawą decyzji admnistracyjnych,
Podlegają kontroli sądowej
Akty planowania, prognozy, projekty, strategie:
Działają na przyszłość, różne formy tych aktów (plan zagospodarowania przestrzennego, strategia wojewódzka, gminny program gospodarczy),
Mogą byś przedmiotem zaskarżenia jeśli są aktem prawa miejscowego,
Co do zasady generalno - abstrakcyjne, ale zawierają normy indywidualno - konkretne
Akty planowania przestrzennego mają z reguły trzy części:
Strukturalną (wybór pewnych opcji, tendencji),
Programową (sposób ich realizowania).
Regulacyjną (Konkretne przeznaczenie konkretnych terenów)
Zwyczaj:
Dotyczą tak obywateli, jak i organów,
Rodzaje zwyczajów:
Precedens - łączą się z nim określone skutki prawne (UK, Francja), w RP nie ma,
Zwyczaje w znaczeniu pozytywnym - nie sprzeczne z prawem, np. zwyczaje dobrej administracji,
Zwyczaj, do którego odwołuje się sam ustawodawca - sposób ogłaszania danego aktu,
Zwyczaj sprzeczny z ustawą:
Prawo sędziowskie (normy drugiego stopnia, normy wtórne):
Najbardziej wyeksponowane w systemie common law,
Sąd administracyjny dokonuje wiążącej wykładni w danej sprawie,
Możliwość wydawania uchwał przez NSA w odpowiedzi na pytanie prawne,
Instrumenty procesowe wpływające na prawa i obowiązki obywateli.
Mam zapisany termin Normy 2-go stopnia,
6 XI 2009 r.
III. Ustrojowe prawo administracyjne
W skład administracji publicznej wchodzą:
Organy administracji publicznej
Korporacje - związki ludzi powołane do sprawowania administracji publicznej w określonym zakresie (np. samorządy : terytorialny i zawodowy),
Zakłady publiczne (administracyjne),
Fundacje prawa publicznego (sprawują administrację publiczną w jakimś wycinku),
Podmioty prawa prywatnego, którym powierzyło się jakieś funkcje administracyjne.
Jest to administracja publiczna sensu stricto.
Organy administrujące: pojęcie szersze - podmioty powołane do sprawowania administracji publicznej, obejmuje także administrację sensu stricto, np. dziekan, rektor.
Definicje pozytywne organu administracji publicznej:
org. Adm. Publi. Jest organ nazwany tak przez przepis prawa ( nieprawidłowo)
Ustawa o samorządzie powiatowym - starosta jest organem administracji publicznej, ale ustawa go jako takiego nie wymienia.
Cechy organu administracji publicznej:
substrat osobowy - człowiek lub grupa powołani do pełnienia jakiejś funkcji (organ w znaczeniu abstrakcyjnym nie jest tym samym, co piastun),
kompetencja - musi być przypisana do podmiotu abstrakcyjnego
musi być wyodrębnienie organizacyjne
musi być ustawowo powołany do działania,
korzysta ze środków władczych,
powołany z mocy prawa do stosowania prawa administracyjnego (przekształcanie norm generalnych i abstrakcyjnych w indywidualne i konkretne),
Kompetencje:
nie ma organu administracji bez kompetencji (np. wicewojewoda, sołtys nie są nimi),
kompetencja może być rozpatrywana z kilku punktów widzenia:
uprawnienia i obowiązki do działania,
upoważnienie - nabycie kompetencji upoważnia do działania,
możność działania - pozwala się na działanie w imieniu państwa (organ jest właściwy, czyli kompetentny, żeby w danym zakresie działać).
Właściwość:
rzeczowa ( możność działanie w danym zakresie spraw),
Miejscowa (…………… na danym terytorium),
Instancyjna (funkcjonalna) - jako organ I lub II instancji.
Sposoby używania pojęcia kompetencji:
dla określenia relacji ( kontekst poziomy i kontekst pionowy).
Kontekst poziomy - kompetencja wyłączna, wkraczanie w kompetencje, spory kompetencyjne,
Kontekst pionowy - przekraczanie kompetencji, odebranie, dysponowanie i działanie bez kompetencji,
Przekazywanie kompetencji:
co do zasady zakaz subdelegacji,
zastępstwo strukturalne - organ administracji działa przez swoich zastępców (wicewojewoda, wiceprezydent miasta),
Wyjątki od zasady subdelegacji:
Upoważnienie - Nie jest przeniesieniem kompetencji w całości, jest to działanie w imieniu innego organu (przeniesienie praktycznej możliwości działani), odpowiedzialność pozostaje przy organie, który upoważnia,
Powierzenie - przeniesienie kompetencji na inny organ wraz z przeniesieniem odpowiedzialności,
Kategorie organów administracji publicznej:
Kryterium hierarchiczne - organy naczelne i niższego stopnia (Minister jest naczelnym organem w stosunku do danego działu)
Kryterium terenowe - organ centralny (obszar całego państwa) - organ terenowy (część państwa),
Każdy organ naczelny jest centralnym, nie każdy organ centralny jest naczelnym
Kryterium osobowe : organy kolegialne( min. 3 osoby, działa albo w sztywnym składzie - cały skład musi podjąć decyzję, aby była ważna, albo na zasadzie qourum - np. rada gminy) i jednoosobowe (wójt),
Urząd: Zespół ludzi i środków materialno-technicznych przydanych organowi do wykonywania jego funkcji.
Korporacja:
grupa ludzi zorganizowana na zasadzie członkostwa, korporacja istnieje niezależnie od liczby członków,
podmiot wyposażony we władztwo administracyjne, jest mikrodemokracją,
najważniejszym rodzajem korporacji jest samorząd: powołany po to, aby państwo mogło mu przekazać część swoich funkcji (zasada subsydiarności) - samorząd ma obowiązek sprawować te funkcje,
Samorząd - grupa osób powołana do sprawowania pewnych funkcji i ma osobowość prawną:
Przymusowy - terytorialny,
Dobrowolny - zawodowy
Samorząd terytorialny:
koncepcja naturalistyczna : ludzie mają naturalne prawo do decydowania o losach swoich i swojego terytorium, teoria przeciwstawiana koncepcji państwa
koncepcja państwa - samorząd jest emanacją(częścią) państwa,
trójszczeblowa struktura, niehierarchiczna, organy podlegają nadzorowi wojewody i PRM, każdy szczebel autonomiczny,
Samorząd specjalny:
zawodowy i gospodarczy, nie zajmują się funkcjami gospodarczymi, chyba że państwo je wyposaży w takie funkcje
Zakład administracyjny (publiczny):
wyodrębniona jednostka organizacyjna, która ma do wykonania zespół działań publicznych przekazanych przez państwo ( zadania oświatowe, kulturalne, zdrowotne),
Władztwo zakładowe - relacja pomiędzy zakładem a użytkownikami zakładu, którzy chcą/muszą korzystać z jego usług (adresaci, destynatariusz świadczeń zakładowych),
Pracownicy zakładu (organy) mogę określać prawa i obowiązki adresatów,
Władztwo zakładowe - administracyjne oraz fachowe(merytoryczne),
Bez władztwa zakładowego nie ma zakładu administracyjnego
Szczególne stosunki władcze:
kiedyś zaliczane do internów administracyjnych,
ochrona użytkownika przed władztwem administracyjnym jest ograniczona,
użytkownicy dysponują środkami ochrony przewidzianymi tylko w regulaminie,
Chyba, że zakład ma kompetencje do wydawania aktów zewnętrznych : np. na decyzje o odmowie przyjęcia na studia służy skarga do SA.
Władztwo zakładowe:
Fachowe(merytoryczne) - lekarz,
Formalne - ordynator
Zakłady mogą być powoływane:
na podstawie ustawy (uczelnie wyższe),
przez ministrów na podstawie zarządzenia,
przez organy samorządowe
Organ powołujący zakład sprawuje nadzór nad nim
Kryteria samodzielności prawnej:
zakłady o pełnej osobowości prawnej - zdolność prawna, zdolność do czynności prawnych, zdolność administracyjna (np. uniwersytet),
zakłady o administracyjnej zdolności prawnej - szkoła podstawowa,
zakłady pozbawione samodzielności
Przedsiębiorstwo publiczne:
ma pełne władztwo w zakresie świadczonych usług,
jest samofinansujące się ( zakład administracyjny jest finansowany przez jednostkę, która go utworzyła)
Agencja: Państwowa, centralna jednostka organizacyjna przeznaczona do wykonywania administracji w konkretnej dziedzinie,
tworzona na podstawie ustawy,
zadania dotyczą sfery publicznej w skali makro
20 XI 2009 r.
Dalej ustrojowe prawo administracyjne
Organy administrujące:
Spółki prawa publicznego - zajmują się administrowaniem w specjalnych obszarach, gdzie obowiązują specjalne reguły administracyjno - prawne (specjalne strefy ekonomiczne, porty, autostrady płatne),
Fundacje prawa publicznego - opierają się na wyodrębnionym majątku przeznaczonym na jakiś cel, tworzone przez państwo i przezeń finansowane, zajmują się najczęściej kwestiami kultury, sztuki, nauki, mają stały cel funkcjonowania ( w zakładach cel może się zmieniać)
Fundusze państwowe: mają osobowość prawna
Prywatyzacja zadań publicznych - polega na przekazaniu podmiotowi pozapaństwowemu wykonywania zadań publicznych, w Polsce nie ma umów administracyjnych, są inne metody prywatyzacji zadań publicznych:
zmiana na podstawie przepisu prawa danego podmiotu na prywatny przy zachowaniu takiego samego finansowania,
Ustawa zmienia charakter stosunków prawnych - wprowadza umowę cywilnoprawną,
Zmiana form działania (władcze niewładcze)
Więzi strukturalne pomiędzy podmiotami administracji publicznej
Układ pionowy
Resort - wyodrębniony organizacyjnie zespół organów zajmujący sprawami jednorodnymi lub pokrewnymi, (lub: pion organizacyjny podlegający jednemu ministrowi),
Za podziałem dziedzin administracji ze względów merytorycznych idzie podział organów wg kompetencji rzeczowej,
Struktura resortowa polega na grupowaniu podmiotów wg ich kompetencji,
Centralizacja - na czele resortu powinien stać naczelny organ administracji (tj. najwyższy),
Skupienie się na organach, a nie ich przedmiotowej działalności
W opozycji do tego modelu stoi administracja oparta na działach
Dział - kategoria spraw wyodrębnionych z przedmiotowego, merytorycznego punktu widzenia (względnie jednorodna).
Na czele działu stoi minister, który może kierować kilkoma działami, ma on nadzór hierarchiczny nad danym działem; Minister „kierujący działem…” nie oznacza kierownictwa sensu stricto
Wewnętrzny podział ministerstw na departamenty(komórki organizacyjne) ma przebiegać według podziału na działy,
Są centralne organy administracji rządowej pozostające poza działami, które podlegają nadzorowi PRM
Polski Komitet Normalizacyjny,
ABW,
Urząd Służby Cywilnej,
Urząd Zamówień Publicznych,
UOKiK,
GUS
Układ poziomy - podział terytorialny państwa
Zasadniczy - trójstopniowy podział państwa ( 24 VII 1998 r.)
W ramach tego podziału sytuowane są organy administracji o kompetencjach ogólnych
Województwa tworzone są na podstawie ustawy,
Niższe jednostki na podstawie rozporządzenia RM
Status miast:
Wchodzi w skład danej gminy,
Połączone z gminą,
Stanowi osobną gminę (duże miasta),
Miasto na prawach powiatu (Kraków)
Pomocniczy - jednostki wydzielone w ramach tego podziału nie mają własnych kompetencji, stanowią uzupełnienie dla podziału zasadniczego, ma zapewnić większą skuteczność i racjonalność działań
Gminy wiejskie : Sołectwa ( a nawet kolonie),
Gminy miejskie : Dzielnice i osiedla
Podział ten nie jest obligatoryjny, o jego wprowadzeniu decyduje rada gminy w drodze uchwały po konsultacjach przeprowadzonych z mieszkańcami lub z ich inicjatywy.
Zasady tworzenia, znoszenia, łączenia i dzielenia określa statut gminy
Pewną odmiana podziału pomocniczego jest wyodrebnienie delegatur urzędów wojewódzkich na obszarach wchodzących w skład województw.
Specjalny - na potrzeby np. wojska, okręgi kolejowe, okręgi urzędów morskich
Europejska Karta Samorządu Regionalnego ( nie to samo co Europejska Karta Samorządu Lokalnego),
Nie ratyfikowana w RP,
Podstawową jednostką podziału mają być regiony w UE,
Są wyodrębnione z innych przyczyn niż województwa,
Tworzy się regiony z województw lub regiony transgraniczne.
27 XI 2008
Związki funkcjonalne pomiędzy organami administracji
1.Centralizacja/ Decentraliacja
2.Koncentracja/ Dekoncentracja
ad. 1 Kwestia wzajemnej samodzielności względem siebie i podporządkowania (zależność służbowa, osobowa, nadzór, kierownictwo,)
Centralizacja - większe podporządkowanie względem siebie bądź jednego ośrodka
W układzie scentralizowanym istotą jest zależność hierarchiczna (podporządkowanie) organu niższego szczebla od organu wyższego szczebla
Zależność:
Służbowa : możność wydawania wiążących poleceń merytorycznych,
Osobowa : kwestia mianowania i odwoływania na stanowiska
Organ wyższy ma pełen nadzór, który może dotyczyć wszystkich aspektów działalności organu niższego, nadzór polega na kierownictwie - możność pełnego wpływania na działania podmiotu podporządkowanego (ale podmiot wyższy nie może odebrać kompetencji, gdyż jest to materia ustawowa, może jedynie określić sposób jej wykonywania)
Decentralizacja - mniejszy stopień podporządkowania, większa samodzielność
Ma fundamentalne znaczenie w państwie prawnym
Art. 15 K.
Polega na (1)prawnym zagwarantowaniu (2)względnej (3)samodzielności organów pomiędzy sobą
1. Układ ten wynika z przepisów prawa, zmiany mogę nastąpić jedynie poprzez ustawę
Decentralizacja opiera się na nadzorze
Organ niższy nie może być całkowicie uniezależniony od organu wyższego,
Możliwość realizacji własnych kompetencji na własną odpowiedzialność,
Brak możliwości wydawania poleceń służbowych oraz kreowania obsady personalnej w organach niższych
Sposoby zapewnienia samodzielności:
Wyznaczenie obszarów samodzielnego funkcjonowania (zaspokajanie potrzeb lokalnych, samodzielność finansowa).
Przyznanie jednostkom zdecentralizowanym osobowości prawnej,
Ochrona sądowa samodzielności.
ad. 2 Ilość organów upoważnionych do działania w danej dziedzinie
Koncentracja - jeden/mała liczba organów
Dekoncentracja - więcej organów
Proces koncentracji i dekoncentracji dotyczy jedynie układów scentralizowanych (w ramach takiego układu można przesuwać kompetencje, ale z zachowaniem podległości hierarchicznej)
Układ zdecentralizowany jest z założenia zdekoncentrowany
Nadzór nad samorządem terytorialnym
pojawia się także w układzie zcentralizowanym (nadzór kierowniczy),
Jednak przede wszystkim określa zależność pomiędzy organami zcentralizowanymi a zdecentralizowanymi,
W RP mamy do czynienia z nadzorem weryfikacyjnym ze strony organów administracji rządowej w stosunku do organów administracji samorządowej
Istnieje także nadzór techniczny (np. budowlany) ale w ramach tego nadzoru kompetencje organów nadzorczych skierowane są poza organy administrację publiczna (opiera się na prawie administracyjnym materialnym).
3 elementy nadzoru:
Podmioty (organy nadzorcze)
Organy administracji rządowej - sprawują nadzór nad organami samorządu terytorialnego,
Organy założycielskie w stosunku do podległych im podmiotów
Kryterium
Legalność (Zgodność z prawem) - w stosunku do samorządu tylko legalność (legalność celu zalicza się do legalności)
Celowość, rzetelność, rzetelność, gospodarność, efektywność
Środki - Rodzaje rozstrzygnięć nadzorczych w przypadku Samorządu Terytorialnego:
Art. 91 ust.1 u.s.g. - W ciągu 30 od dnia doręczenia mu aktu przez wójta(b/p) dni organ nadzoru (wojewoda) może stwierdzić stwierdza nieważność aktu organu gminy (ex tunc ) , ust. 4 Stwierdzenie wydania uchwały(Zarządzenia) z nieistotnym naruszeniem prawa ( akt pozostaje w mocy, ale jest podstawa do wszczęcia ewentualnego postępowania odszkodowawczego),
Art. 94 ust. 1 i 2 - Nie stwierdza się nieważności
Jeśli minął rok od uchwały (przedawnienie)
Przedawnienie nie dotyczy:
Aktów prawa miejscowego,
Jeżeli uchybiono terminowi do złożenia aktu organowi nadzoru(wojewodzie), tj. nie złożono go w ciągu 7(uchwały i zarządzenia) lub 2 dni (przepisy porządkowe)
Jeśli wójt się zagapił i w ciągu 30 termin nie podjął decyzji o nieważności pozostaje mu jedynie skarga do WSA, który może orzec o niezgodności aktu z prawem (ex nunc), WSA nie jest organem nadzorczym
W związku z powyższym możemy mieć do czynienia z czterema sytuacjami:
Sprzeczność z prawem - stwierdzenie nieważności ex tunc (jeśli nie minął rok)
Istotne naruszenie prawa - jak wyżej,
Sprzeczność lub istotne naruszenie prawa stwierdzone po roku od podjęcia aktu (art. 94)
Nie powoduje stwierdzenia nieważności przez organ nadzoru,
Organ nadzoru może tylko złożyć skargę do WSA,
WSA może orzec o niezgodności ex nunc.
Stwierdzenie nieistotnego naruszenia prawa i dopuszczenie do obrotu prawnego.
Organy gminy mogą składać skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, WSA rozpatruje ją w terminie 30 dni na rozprawie.
Art. 98a Rada Gminy ma obowiązek stwierdzić wygaśnięcie mandatu (radnego lub wójta) w terminie 30 dni od wezwania wojewody, jeśli Rada Gminy nie zrobi tego, wojewoda po zawiadomieniu ministra właściwego ds. administracji publicznej wydaje zarządzenie zastępcze, które skutkuje wygaśnięciem mandatu.
Środki nadzoru Prezesa RM (jego nadzór nie jest permanentny, wojewody jest):
W razie powtarzającego się naruszenia K. i ustaw Sejm może na wniosek PRM rozwiązać w drodze uchwały radę gminy. W przypadku rozwiązania rady gminy, PRM na wniosek ministra właściwego ds. administracji publicznej wyznacza osobę, która do czasów wyboru sprawuje funkcję rady gminy do czasu wyboru rady.
Jeśli naruszeń dopuszcza się wójt, wojewoda wzywa do zaprzestania naruszeń (akt nadzoru), jeśli wójt się nie dostosowuj, wojewoda wnioskuje do PRM o odwołanie wójta. W przypadku odwołania wójta PRM na wniosek ministra właściwego ds. administracji publicznej wyznacza osobą, które sprawuje funkcję wójta do czasu wyboru wójta.( rozstrzygnięcie nadzorcze)
W przypadku nie rokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, Prezes RM, na wniosek ministra ds. administracji publicznych może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres dwóch lata, ale nie na dłużej niż do wyboru rady albo wójta na kolejną kadencję
Samorządowe kolegia odwoławcze:
sprawują nadzór w toku instancji,
rozpatrują odwołania od decyzji administracyjnych,
nadzór nad działalnością decyzyjną gmin,
jeśli jakaś sprawa mieści się w zakresie działania samorządu, to nie można automatyczne podlegać kontroli organów administracji rządowej,
SKO są II instancją rozpatrującą odwołania od decyzji, których przedmiotem są zadania własne gminy, powiatu lub województwa.
Każdy ma publiczne prawo podmiotowe do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji do organu II instancji
Kompetencje instancyjne - umożliwiają zmianę decyzji (decyzję reformacyjną), kompetencje nadzorcze - umożliwiają jedynie uchylenie decyzji,
W RP mamy pionowy tok instancji, odwołania wnosi się do organu wyższego stopniem,
W ramach zadań zleconych/powierzonych funkcję organu II instancji pełni najczęściej wojewoda
Orzekają w zakresie zadań własnych j.s.t.
SKO są organami wyższego stopnia w rozumieniu KPA (wyższość należy rozumieć procesowo/instancyjnie, a nie ustrojowo)
Rozpatrują odwołania od decyzji i zażaleń na postanowienia,
Mają niektóre kompetencje nadzorcze (rozpatrują wnioski o wznowienie postępowania i wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji),
Prezes RM powołuje i odwołuje prezesa i wiceprezesa kolegium oraz powołuje innych członków spośród kandydatów wyłonionych w postępowaniu konkursowym (Prezes RM sprawuje nadzór organizacyjny i osobowy nad SKO, brak nadzoru merytorycznego)
Są finansowane ze Skarbu Państwa ( są państwowymi jednostkami budżetowymi),
Są organami quasi-sądowymi:
Sztywne 3-osobowe składy,
Związanie przepisami powszechnie obowiązującego prawa,
W pewien sposób rozstrzygają spór pomiędzy obywatelem a organem,
8 I 2009
Zasady organizacyjne prawa administracyjnego
Zasada zespolenia:
ma zastosowanie w układach poziomych administracji publicznej
różne organy należące do różnych działów administracji podlegają organowi, który ma na danym terytorium kompetencje ogólne np. wojewoda ma takie kompetencje na terenie całego województwa,
zespolenie jest przeciwieństwem resortowości,
w terenie ma być organ, który koordynuje i nadzoruje działalność organów na tym terytorium w różnych dziedzinach,
pomiędzy organem zespalającym (wojewoda), a zespalanym (kuratorium oświaty) zachodzi relacja zwierzchnictwa (ale nie kierownictwo, ani nadzór)
w skład organów zespolonych wchodzą te, które nie są wymienione w spisie w ustawie,
oraz służby, inspekcje i straże
wojewoda nie jest przełożonym osobowym, ale służbowym
Wojewoda może wydawać polecenia celu wskazuje jaki celu powinny organy zespolone osiągnąć, ale one same decydują, co do środków
Administracja niezespolona:
są to organy nie podlegające zwierzchnictwu wojewody, podlegają one tylko pionowo organom centralnym,
zamknięty spis organów wymienionych w ustawie,
Kategorie zwierzchnictwa: (to dotyczy poprzedniego stanu prawnego, więc nie wiem czy obowiązuje)
organizacyjne - „..w jednym urzędzie”
osobowe - dotyczy obsady personalnej ; powoływanie i odwoływanie przez organ zwierzchni ( w przypadku wojewody wyjątkiem jest komendant policji i straży pożarnej)
finansowe - pełne zespolenie polega na wspólnym budżecie - w województwie jednostki mają swoje budżety,
kompetencyjne - poprzedni artykuł 23 i 32.
Zespolenie w powiecie:
w powiecie mamy do czynienia zarówno z zespoleniem jednostek rządowych, jak i samorządowych ; obie kategorie są pod zwierzchnictwem starosty,
Powiatową administrację zespoloną stanowią:
Starostwo powiatowe,
Powiatowy urząd pracy,
jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży.
Kompetencje starosty:
Zwierzchnictwo kompetencyjno - organizacyjne - słabsze niż u wojewody,
Zwierzchnictwo osobowe- pełniejsze i silniejsze,
Kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży wykonują kompetencje swoje, a nie starosty
(chronologicznie ten wykład tu nie pasuje, ale tematycznie powinien być tutaj)
24 IV 2009
Ustawa o administracji rządowej w województwie
Art. 1 Zakres ustawy:
zakres działania oraz tryb funkcjonowania wojewody,
tryb powoływania i odwoływania wojewody,
organizacja rządowej administracji zespolonej i niezespolonej w województwie
Art. 2 Podmioty wykonujące zadania administracji rządowej:
Wojewoda (organ administracji rządowej),
Orany rządowej administracji zespolonej w województwie, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży,
Organy niezespolonej administracji rządowej,
Jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, jeżeli wykonywane przez nich zadania z zakresu administracji rządowej wynikają z ustaw lub z zawartego porozumienia,
Starosta, jeżeli wykonywane przez niego zadania administracji rządowej wynikają z odrębnych ustaw,
Inne podmioty, jeżeli wykonywane przez nie zadania administracji rządowej wynikają z odrębnych ustaw
Art. 3 Funkcje wojewody:
przedstawiciel RM w województwie,
Poszerzenie w art. 22 - 27
Odpowiada za wykonywanie polityki RM w województwie,
Kontrola i koordynacja wykonywania zadań,
Zapewnia współdziałanie w celu realizacji zadań
Reprezentuje RM na uroczystościach państwowych oraz współdziała z właściwymi organami ws. Zagranicznych dotyczących województwa,
Reprezentuje w swoich wystąpieniach stanowisko RM,
Ma prawo żądać informacji i wyjaśnień w zakresie zadań administracji rządowej realizowanych w województwie,
Ma prawo wstrzymywać egzekucję administracyjną
zwierzchnik administracji rządowej zespolonej w województwie,
Kieruje i koordynuje jej działalnością,
Kontroluje jej działalność,
Zapewnia warunki skutecznego działania,
Ponosi odpowiedzialność za rezultaty działania
Art. 53 - Zespolonej organizacyjne- organy administracji rządowej zespolonej wykonują swoje zadania i kompetencje przy pomocy urzędu wojewódzkiego
Może tworzyć delegatury urzędu wojewódzkiego (art. 54)
Art. 55 Organy administracji rządowej zespolonej przekazują wojewodzie informacje
organ administracji rządowej zespolonej w województwie,
organ nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności,
organ administracji rządowej, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracj rządowej, niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów ( w teorii nie ma czegoś takiego jak domniemanie kompetencji, ponieważ kompetencja może być przyznana jedynie w ustawie, idzie raczej o domniemanie zadać z zakresu administracji rządowej)
reprezentant Skarbu Państwa w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach ( wojewoda ma uprawnienia i obowiązki organu założycielskiego w stosunku do przedsiębiorstw państwowych),
Jest organem wyższego stopnia w rozumieniu KPA.
Wojewoda kontroluje pod względem legalności, gospodarności i rzetelności wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych na podstawie ustawy lub porozumienia ( te kryteria dotyczą kontroli, a nie nadzoru )
Art. 6 Powoływanie i odwoływanie wojewody:
Powoływany przez PRM na wniosek ministra właściwego ds. administracji publicznej
Kryteria: Obywatelstwo RP, Tytuł magistra lub równorzędny, 3-letni staż pracy w zakresie kierowania zespołami ludzkimi, brak skazania za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, pełnia praw publicznych, nieposzlakowana opinia.
Art. 7 Zastępstwo wojewody:
wicewojewoda powoływany przez PRM na wniosek wojewody ( dotyczą go te same kryteria, co wojewody),
może być dwóch wicewojewodów,
Zakres ich kompetencji jest określany w zarządzeniu przez wojewodę,
Zastępstwo wojewody rozciąga się na wszystkie kompetencje wojewody.
Art. 8 i 9 : Przejaw scentralizowania : nadzór osobowy i służbowy PRM oraz ministra właściwego ds. administracji publicznej.
Art. 19 Upoważnianie
wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, którzy nie są zatrudnieni w innych urzędach obsługujących organy administracji zespolonej w województwie do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń
art. 20 Powierzenie
Wojewoda może powierzyć prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego lub organom innych samorządów na obszarze województwa, kierownikom państwowych i samorządowych osób prawnych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie
Powierzenie następuje na podstawie porozumienia z organem wykonawczym j.s.t. lub z innym właściwym organem samorządu lub państwowej jednostki organizacyjnej
Art. 17 Formy działania
Wojewoda w celu realizacji swoich zadań wydaje zarządzenia (nie są źródłami prawa wg Konstytucji )
Art. 25 - Polecenia służbowe wobec organów administracji rządowej, a wobec organów j.s.t. w sytuacjach nadzwyczajnych- polecenia co do celu ponieważ wojewoda nie sprawuje kierownictwa
Art. 46-48 Wystąpienia pokontrolne:
ocena działalności podmiotu kontrolowanego wynikająca z zawartości protokołu kontroli oraz wyjaśnień podmiotu kontrolowanego,
opis nieprawidłowości oraz wskazanie osób odpowiedzialnych,
uwagi w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości
wystąpienie pokontrolne przekazuje się zarządzającemu kontrolę (wojewoda lub upoważniony do zarządzania kontrolą kierownik jednostki komórki organizacyjnej właściwej do spraw kontroli w urzędzie wojewódzkim), który przekazuje je kierownikowi podmiotu kontrolowanego
o wynikach przeprowadzonej kontroli informuje się właściwe organy wyższego stopnia w rozumieniu KPA
art. 59- 64 Akty prawa miejscowego:
tak samo jak w poprzedniej ustawie:
Na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach wojeowad oraz organy administracji niezespolonej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące w województwie lub jego części,
Organy administracji niezespolonej mają uzgadniać projekty prawa miejscowego z wojewodą
W zakresie nieuregulowanym w przepisach powszechnie obowiązujących wojewoda może wydawać rozporządzenia porządkowe, jeśli jest to niezbędne dla ochrony życa, zdrowia lub mienia oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego
Akty prawa miejscowego mogą być uchylone przez PRM w razie:
Ich niezgodności z ustawami lub aktami wydanymi w celu ich wykonania,
Niezgodności z polityką RM, lub naruszenia zasad rzetelności i gospodarności
Na akty te przysługuje skarga do SA w przypadku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia
Skarga przysługuje także na bezczynność wojewody lub organów administracji niezespolonej
26. III 2009 r.
Uznanie administracyjne - pojęcie narzędzie.
dotyczy mechanizmu przygotowania aktu administracyjnego (kontekst subiektywny - spojrzenie urzędnika na daną sprawę),
Aspekt historyczny:
Początkowo, w czasach państwa policyjnego administracja była poza prawem, to co nie było uregulowane przez parlament podlegało swobodnemu uznaniu administracji,
II etap - rozwój parlamentaryzmu, państwa prawa, demokracji pośredniej w XIX w. administracja zaczęła podlegać ustawom oraz prawu, które sama tworzyła
III etap w państwie prawa administracja w całości podporządkowana jest prawu ( nie ma internów administracyjnych)
Teorie uznania administracyjnego:
Teoria Bernatzik - wskazał na potrzebę ograniczenia swobodnego uznania - teoria wewnętrznych grani swobodnego uznania : możliwość swobodnego działania do granicy interesu społecznego (akt musi być zgodny z interesem społecznym - publicznym),
Teoria O. v. Launa - Teoria interesu publicznego - swobodne uznanie ma miejsce tam, gdzie ustawodawca posługuje się klauzulą interesu publicznego,
Teoria W. Jellinka - Teoria pojęć nieostrych - ze swobodnym uznaniem mamy do czynienia wszędzie, gdzie ustawodawca posłużył się pojęciami nieostrymi (wieloznacznymi)
Okres międzywojenny - sfera uznania nie podlegała ocenie sądownictwa (brak było odpowiednich wzorców - sąd badał tylko, czy nie zostały przekroczone granice uznania),
Teoria Teznera…. - Uznanie administracyjne powinno być ściśle określone, a wszelkie pojęcia nieostre można zweryfikować w sposób obiektywny, stosowania pojęć nieostrych nie upoważnia do poszerzania zakresu działania administracji, Wykładnia pojęć nieostrych powinna odbywać się na ogólnych zasadach wykładni prawa, co podlega kontroli SA. ; Uznanie administracyjne jest czymś innym niż swobodne uznanie
Uznanie administracyjne pojawia się na samym końcu procesu stosowania prawa, oznacza wybór konsekwencji aktu prawnego,
Uznanie administracyjne ma miejsce po selekcji materiału faktycznego i prawnego, udowodnienia faktów i przeprowadzeniu wykładni prawa i po dokonaniu sumsbumcji uznanie musi być przwidzianie w normie prawnej,
Wszystkie warianty konsekwencji aktu są wobec siebie równoprawne
Sąd bada wszystkie etapy poprzedzające swobodne uznanie w celu zbadania jego prawidłowości
Dekodowanie uznania z tekstu ustawy:
„Organ może…” , „organ jest uprawniony….” . „ Dopuszcza się…”
Legalność celu:
Cel wydania aktu zawarty w normie prawnej ma być najbardziej legalny ze wszystkich możliwych (wydanie niewłaściwego celu może być podstawą do uchylenia aktu)
Sądowa kontrola uznania:
Zawsze bierze pod uwagę art. 7 kpa o wyważeniu interesu strony i interesu społecznego,
Związki pomiędzy uznaniem a wykładnią pojęć:
Stosowanie prawa:
Organ musi mieć kompetencje do działania,
Organ musi rozpoznać normę podlegającą konkretyzacji,
Organ dokonuje subsumcji,
Organ może dokonać wyboru konsekwencji (etap uznania)
2. IV 2009 r.
( Wtrącenie na temat Moralności) administracyjna- Problem etycznego działania urzędnika
System francuski sformułował koncepcję moralności administracyjnej - de…. De…pouvoir - przekroczenie władzy, która została mu przyznana jest to działalność nieetyczna (ale formalnie zgodna z prawem)
Istnieje specjalna skarga do sądu administracyjnego na akt administracyjny wydany przez urzędnika działającego z pobudek nieetycznych
Dalsza część wykładu dotyczy procesu wydawania decyzji administracyjnej:
proces przygotowania decyzji jest dynamiczny i polega na analizie stanu faktycznego i prawnego w momencie podejmowania decyzji,
Decyzja różni się od wyroku sądowego:
Organ administracyjny stosuje normę bezwzględnie obowiązującą w danej chwili, (organ II instancji także wydaje/zmienia decyzję na podstawie stanu faktycznego i prawnego z chwili wydawania aktu),
Obowiązywanie decyzji w czasie:
Utrata mocy obowiązującej z mocy z prawa(wygaśnięcie) - bez działalności organu.
Wykonanie aktu jednorazowego,
Przestał istnieć adresat aktu,
Przestał istnieć przedmiot aktu,
Upłynięcie terminu obowiązywania aktu, przewidzianego w tym akcie,
Spełnienie warunku rozwiązującego,
Zmiana stanu prawnego,
Zmiana stanu faktycznego konieczność nowej konkretyzacji normy
162 KPA. Art. 162. [Wygaśnięcie decyzji] § 1. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:
stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony,
została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.
§ 2. Organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie.
§ 3. Organ stwierdza wygaśnięcie decyzji lub uchyla decyzję na podstawie przepisów § 1 i 2 w drodze decyzji.
Uchylenie decyzji przez organ administracyjny:
Podział decyzji na ostateczne i nie ostateczne (związany z instancyjnością)
Nie ostateczne - wydane w I instancji,
Ostateczne - wydane w II instancji
Odwołanie przysługuje jedynie na te drugie,
Decyzja nie ostateczna staje się ostateczną, gdy
Nie nastąpi odwołanie w terminie 14 dni,
Bądź decyzja została wydana przez organ II instancji
Podział na prawomocne i nieprawomocne:
Prawomocne:
Sąd oddalił skargę (nie uwzględnił jej),
Upłynął termin na wniesienie skargi (30 dni),
Decyzja ostateczna jest bardziej trwała w czasie niż decyzja nie ostateczna
Art. 16 KPA - Zasada trwałości decyzji ostatecznej - zasada ta jest związana z Zasadą ochrony praw słusznie nabytych.
§ 1. Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.
§ 2. Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach.
Są możliwość uchylenia decyzji ostatecznej:
Art. 154 KPA: Decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Art. 155 KPA: Art. 155. Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Problem z decyzjami deklaratoryjnymi:
Mogłyby być zmieniane dowolnie ponieważ na ich podstawie nie nabywa się prawa,
Ale wg innych na podstawie decyzji deklaratoryjnej nabywa się prawo do korzystania z innych praw ustawowych (do czasu wydania aktu deklaratoryjnego możliwość korzystania z tego prawa była wyłączona, zawieszona - patrz w podręczniku różnice między aktami deklaratoryjnymi a zaświadczeniami)
Problem z decyzjami nakładającymi obowiązek:
Pozornie nie przyznaje się prawa, ale obowiązki musza być ustalone w określonej skali - mamy prawo do tego, aby obowiązki nie przekraczały pewnej skali
Art. 161 KPA: Art. 161. Stan wyższej konieczności
§ 1. Minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa.
§ 2. Uprawnienia określone w § 1 w stosunku do decyzji wydanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej przysługują również wojewodzie.
§ 3. Stronie, która poniosła szkodę na skutek uchylenia lub zmiany decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę od organu, który uchylił lub zmienił tę decyzję; organ ten, w drodze decyzji, orzeka również o odszkodowaniu.
Przepisy prawa materialnego przewidują uchylenie decyzji w przypadku złego korzystania z nabytego prawa.
Teoria gradacji wad decyzji administracyjnej:
Jest przeciwieństwem teorii ekwiwalencji (ekwiwalentności) wad ( w państwie prawa wszystkie wady są jednakowe)
Wady istotne:
Powodują przynajmniej możliwość uchylenia/zmiany aktu (a nawet nieważność),
Powoduje konieczność sprostowania/uzupełnienia (nie wpływa na byt decyzji),
Wady istotne:
Powodujące nieważność aktu:
Ustawodawca decyduje o granicy pomiędzy możliwość uchylenia a nieważnością: obowiązek stwierdzenia nieważności w przypadku spełnienia przesłanek z art. 156 KPA.:
wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,
wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,
była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,
w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,
zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Możliwość wzruszenia aktu ostatecznego: art. 154 i art. 155 KPA.
16. IV 2009 r.
Skutki nieważności aktu
I połowa XX w. - teoria bezwzględnej nieważności aktu: jeśli decyzja jest obarczona jedną z wad jest nieważna z mocy prawa adresat może odmówić wykonania takiego aktu (nie musi być aktu unieważniającego)
Wada : dokonywanie oceny aktu przez adresata motywowanego chęcią uniknięcia popełnienia przestępstwa, a nie ze względu na samą wadliwość,
Zaleta: Akty skrajnie wadliwe nie wchodzą w ogóle do obrotu,
II połowa XX w. - teoria domniemanej ważności aktu:
Wada: Akt wadliwy obowiązuje przez jakiś czas ( ponieważ trzeba na unieważnienie aktu) dopiero potem można dochodzić odszkodowania,
Zaleta: Nikt na własną rękę nie ocenia aktu uczynić to może tylko organ.
Art. 156 formułuje domniemanie ważności - wymienia wady powodujące nieważność, które stwierdza właściwy organ
Wznowienie postępowania - oznacza uchylenie poprzedniej decyzji (również z powodu wad procesowych)
Art. 145 - 149 KPA
Przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 KPA):
Dowody, na podstawie których ustalano okoliczność faktyczne okazały się fałszywe,
Decyzja została wydana w wyniku przestępstwa,
Decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,
Decyzja została wydana bez udziału strony w postepowaniu, jeśli strona nie brała udziału nie ze swojej winy,
wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,
decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu
zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),
decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Art. 145a:
Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.
Reszta w KPA
Składniki decyzji administracyjnej oraz ewentualne skutki braku jednego ze składników
4 rodzaje skutków:
Nieistotna wada:
Brak oznaczenia organu (wydał właściwy organ - błąd techniczny w postaci nie wskazania organu wydającego),
Brak daty wydania,
Literówki (błędy drukarskie),
Brak wskazania podstawy prawnej,
Brak uzasadnienia,
Wzruszalność art. 145 i 145a
Nieważność:
Wydanie aktu przez organ niewłaściwy,
Wydanie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
Jeśli dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją,
Skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,
Była niewykonalna w dniu wydania lub jest niewykonalna w sposób trwały,
Wykonanie spowoduje czyn zagrożony karą,
Zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Nie akt - akt pozorny:
Wydanie przez podmiot, który nie jest organem,
Brak oznaczenia stron,
Brak rozstrzygnięcia,
Brak podpisu piastuna organu
Te cztery elementy są konstytutywne dla istnienia aktu,
Akt składa się więc z przynajmniej 4 elementów:
Oznaczenia organu,
Oznaczenia stron,
Rozstrzygnięcia,
Podpisu
Bezczynność (milczenie) administracji:
brak działania administracji (zjawisko negatywne),
nie wykonywanie kompetencji ( a więc brak realizacji obowiązku),
Milczenie administracji:
brak działania dozwolonego przez prawo,
milczenie oznacza zgodę organu.
Art. 35 KPA - Załatwianie spraw przez administrację:
bez zbędnej zwłoki,
przekroczenie terminów oznacza bezczynność
Obrona adresata przed bezczynnością:
Możliwość złożenia zażalenia ( do organu wyższego stopnia, który ustala nowy termin, gdy uzna bezczynność),
Do SA (dopiero po złożeniu zażalenia), sąd ustala nowy termin, gdy uzna bezczynność
Konstrukcja dewolucji - adresat może żądać przeniesienia sprawy do organu wyższego stopnia ( w RPA?),
Prawo francuskie : fikcja decyzji negatywnej - bezczynność oznacza domniemanie decyzji negatywnej ( strona niejako traci możliwość wydania decyzji I instancji)
26 IV 2009
Sądownictwo - uwagi ogólne
Celem sądownictwa administracyjnego jest ochrona publicznych praw podmiotowych,
Sąd rozpatruje spór pomiędzy organem, a obywatelem, jest to spór umowny, gdyż dotyczy prawa
Sądownictwo administracyjne - nie sprowadza się tylko do kontroli, sąd może także działać merytorycznie - tj. wydawać decyzję zamiast organu administracji, sąd merytorycznie wyznacza prawidłowy kierunek działalności administracji.
Sądowa kontrola administracji - sąd nie może zmieniać bądź wydawać decyzji, sąd nie zastępuje administracji publicznej (ograniczenie przedmiotowe działalności sądów,
W RP sądy nie orzekają merytorycznie ( podobnie w Niemczech czy Austrii); we Francji mogą orzekać merytorycznie,
Problem umiejscowienia sądownictwa administracyjnego w ramach trójpodziału władzy :
Sądownictwo administracyjne cechuje się:
Nietykalnością sędziów,
Nieprzenaszalność ,
Władztwo sądowe,
Procedura sądowa,
Niezależność
Postępowanie kontradyktoryjne,
Wyroki : prawomocne
Te elementy upodobniają do sądów powszechnych,
Konstytucyjnie zaliczone są do podmiotów sprawujących wymiar sprawiedliwości (art. 175 K.),
Jednak w wymiarze przedmiotowym nie sprawują wymiaru sprawiedliwości
Ponieważ nie rozstrzyga żadnego sporu,
Nie dokonuje konkretyzacji normy (tak jak sądy powszechne), ale jedynie sprawdza prawidłowość konkretyzacji dokonanej przez organy administracji.
Decyzja sądu nie może zmienić decyzji, ale jednak ma wpływ na tę decyzję, co zbliża sąd do administrowania.
Sądy administracyjne formułują prawo sędziowskie
Tradycyjne kryteria trójpodziału władz są nieprzydatne, sądy administracyjne są „zawieszone” pomiędzy poszczególnymi władzami
30 IV 2009
Systemy sądownictwa
podstawowym kryterium podziału jest możliwość merytorycznego działania przez sądy:
Francja - Tak,
Polska, Niemcy - Nie
Systemy sądownictwa w Europie:
Angielski
Brak wyodrębnienia prawa administracyjnego ( mamy tam do czynienia z jednolitym systemem prawa, bez podziału na gałęzie, nie ma przeciwstawienia prawo publiczne - prawo prywatne),
Kontrola administracji należy do sądów powszechnych, w orzecznictwie których ważną rolę pełnią precedensy
Trybunały administracyjne (quasi- sądowe organy, są bardzo zróżnicowane ze względu na przedmiot działalności, ich orzeczenia nie mają mocy precedensów i są poddane kontroli sądów powszechnych, co daje dwuszczeblowość całego systemu)
Francuski: blisko 200 lat tradycji, do roku 2001 r. działał w ramach systemu precedensów, kodyfikacja w 2001 r. Cechy:
Sądy mogą działać merytorycznie,
Nie trzeba wyczerpywać środków odwoławczych, aby zwrócić się do sądu, można skarżyć każde działanie
Formalnie należą do administracji
Struktura: (trójszczeblowa, ale jest dwuinstancyjny)
I instancja: W departamentach działają Trybunały Administracyjne (międzydepartamentalne), organy te mogą działać w granicach nie zastrzeżonych dla innych organów ( w podręczniku napisane, że są objęte domniemaniem kompetencji)
II instancja: Sądy apelacyjne - prowadzą pełne postępowanie dowodowe - badają jedynie fakty, może orzec merytorycznie tylko w przypadku apelacji od wyroku I instancji
Rada Stanu - organ kasacyjny
Jest organem II instancji w odniesieniu do kontrolnej działalności I instancji ( działalności kontrolnej Trybunału)
Jest organem kasacyjnym od wyroków sądów apelacyjnych,
Czasem orzeka jak sąd I instancji,
System niemiecki: prawie całkowicie wykluczone merytorycznie działalność sądów, działania kontrolne wobec aktów administracyjnych dopiero po wyczerpaniu toku instancyjnego,
Struktura: (trójszczeblowa ,trzyinstancyjna)
Sądy I instancji ( w Landach),
Wyższe sądy administracyjne (II instancja) - także w landach,
Federalny Sąd Administracyjny (rewizyjny, kasacyjny)
Bada wyroki tylko z punktu widzenia ich zgodności z prawem, może działać merytorycznie w ograniczonym zakresie, gdy zarzuca się, że sąd II instancji naruszył prawo
Działa w III instancji (kasacje wyroków WSA)
Oraz w II instancji (odwołanie od orzeczeń WSA)
System polski
Okres międzywojenny - Najwyższy Trybunał Administracyjny
Po wojnie - 1980 r. Utworzenie NSA, jednoszczeblowy system, miał swoje ośrodki zamiejscowe
Od 2004 r. mamy dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne
Przedmiot ochrony - konieczność określenia wartości chronionej przez system sądownictwa:
Przedmiot zaskarżenia (akt będący przedmiotem skargi,
Przedmiot rozpoznania ( elementy aktu badane przez sąd ),
Przedmiot orzekania (podstawa orzekania),
Polskie sądy nie są związane granicami skargi, mogą orzekać poza granicami skargi.
Przedmiot ochrony:
publiczne prawo podmiotowe (subiektywny punkt widzenia),
obiektywny porządek prawny( obiektywny punkt widzenia) (historycznie)
Aktualnie: oba elementy są przedmiotem ochrony; w systemie francuskim postępuje ewolucja w kierunku ochrony interesu prawnego
Art. 50 u.p.s.a
prawo do wniesienia skargi na akt, ma każdy, kto ma w tym interes prawny
art. 101 u.s.g
można zaskarżyć uchwałę rady gminy jeśli narusza ona interes prawny
W I fazie chroniony jest interes prawny, a w momencie orzekania publiczne prawo podmiotowe(obiektywny porządek prawny), sąd bada naruszenie prawa, a nie naruszenie interesu prawnego.
14 V 2009
Ciąg dalszy sądownictwa
Uchwały NSA (uchwałodastwo sądowoadministracyjne)
Art. 15 p.p.s.a:
Wyjaśnianie przepisów prawnych ( działalność interpretacyjna, abstrakcyjna - przykład prawa sędziowskiego)
NSA wyjaśnia przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sa, uchwały podejmowane na wniosek Prezesa NSA, Prokuratora Generalnego lub RPO, uchwały te mają charakter generalny, oderwany od danej sprawy,
Składy orzekające mogą zakwestionować te uchwały i nie muszą się do nich stosować.
Odpowiadanie na pytania budzące wątpliwości:
W konkretnej sprawie NSA odpowiada na pytania prawne zadane przez sa
Odpowiedź na dane pytanie wiąże w danej sprawie
NSA może podejmować uchwały przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej w składzie 7 sędziów (art. 187 p.p.s.a.)
Skarga do sądu administracyjnego:
może złożyć każdy, kto ma w tym interes prawny
Systemy skargowe:
Niemcy, Francja, UK, - system wieloskargowy (wielość form skargi),
Polska - system jednoskargowy
Dopuszczalność skargi:
gdy nie są spełnione są odrzuca skargę ( ze względów formalnych) w drodze postanowienia (nie mylić z oddaleniem/nie uwzględnieniem skargi z powodów merytorycznych),
Warunku formalne (art. 57 p.p.s.a.)
Wskazanie zaskarżonej decyzji,
Oznaczenie organu, który ją wydał,
Określenie naruszenie prawa (może wynikać z samej skargi, nie musi być wskazana podstawa naruszenia),
Konieczność wyczerpania środków odwoławczych
Zmieszczenie się w 30-dniowym terminie na złożenie skargi
Przedmiot skargi:
Dwa sposoby określania przedmiotu skargi:
System enumeracji pozytywnej : wyliczenie aktów, na które przysługuje skarga do sądu
Klauzula generalna + enumeracja negatywna - kontroli sądów podlegają wszystkie działania administracji lub wszystkie akty administracji oraz oznacza się te, które nie podlegają skardze.
W RP mamy system klauzuli generalne nie wyrażony expressis verbis
Skardze do sądu podlegają:
Decyzje administracyjne (ale tylko ostateczne, podjęte po wyczerpaniu zwykłych środków odwoławczych), wyjątkiem jest zaskarżenie decyzji przez RPO lub Prok. Gen.
Postanowienia
Na które służy zażalenie,
Kończące postępowanie
Rozstrzygające sprawę, co do istoty
Postanowienia w ramach postępowania egzekucyjnego lub zabezpieczającego,
Inne akty i czynność organów administracji publicznej decydujące o prawach lub uprawnieniach wynikających z przepisów prawa,
Zaleta - uzupełnia system klauzuli generalnej, zalicza się tutaj np. :
Czynności materialno-techniczne.
Akty rejestracji,
Działania bezpośrednio zobowiązujące,
Stawianie znaków drogowych
Interpretacje przepisów podatkowych,
Akty prawa miejscowego
Akty organów j.s.t. lub ich związków inne niż akty prawa miejscowego
Akty nadzoru nad działalnością j.s.t.
Bezczynność organu
Skarga musi być poprzedzona skargą na bezczynność do organu wyższej instancji, albo wezwaniem do wydania aktu
Art. 5 p.p.s.a - enumeracja negatywna - działania i akty, które nie mogą być przedmiotem skargi:
Dotyczące stosunków służbowych,
Dotyczące stosunków organizacyjnych,
Odwołanie/powołanie na stanowisko
Akty zakładowe:
W Stosunkach zewnętrznych - służy
W stosunkach wewnętrznych - nie służy.
Przedmiot rozpoznania: zespół elementów, które bada sąd w trakcie swojego działania składająca się na sprawę sądowoadministracyjną
W ustawie jest definicja legalna sprawy (art. 1 p.p.s.a.), istota sprawy jest w podręczniku (Str. 391)
Związanie różnymi elementami w postępowaniu zwykłym i postępowaniu sądowoadministracyjnym:
Granice środka prawnego (skargi/środka odwoławczego),
Stan faktyczny istniejący przed wniesieniem środka/skarki,
Dowody przeprowadzone wcześniej,
Stan prawny,
Związanie granicami sprawy.
Organ odwoławczy:
Ad. 1. nie jest związany granicami środka odwoławczego,
Ad. 2 nie jest związany stanem faktycznym, który istniał w momencie wydania aktu w I instancji,
Ad. 3 może przeprowadzić nowe postępowanie dowodowe, nie jest związany ustaleniami I instancji,
Ad. 4 Nie jest związany stanem prawnym z momentu wydania aktu, ma brać pod uwagę bieżący stan prawny
Ad. 5 Jest związany granicami sprawy
Sąd: (analogiczne porównanie jak w przypadku organu odwoławczego)
nie jest związany granicami skargi,
jest związany stanem prawnym istniejącym w momencie wydania aktu,
jest związany dowodami przeprowadzonymi wcześniej (ale może także sam przeprowadzić dowód na podstawie dokumentów dotyczących faktów sprzed wydania decyzji)
jest związany stanem faktycznym w momencie wydawania aktu
jest związany granicami sprawy
Przedmiot orzekania:
Głębokość orzekania,
Szerokość orzekania
co sąd może zrobić z zaskarżonym aktem ?
Czy sąd ma orzekać, tylko co do zaskarżonego aktu, czy także, co do aktów wydanych poprzednio w danej sprawie.
Głębokość orzekania:
art. 135 p.p.s.a - Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.
Sąd ma obowiązek kontrolować decyzje organów I instancji
Sąd ma obowiązek wyjść poza granice skargi w wypadkach określonych w tym przepisie,
W przypadku oddalenia skargi akty poprzedzające akt ostateczny nie można uważać za zgodne z prawem sąd nie może uwzględniać skargi na dany akt, tylko dlatego, że akty poprzednie naruszyły prawo.
21 V 2009
Dalej o sądownictwie
Szerokość orzekania - Sąd wydaje dwa rodzaje orzeczeń:
postanowienia (w kwestiach formalnych),
wyroki,
Nie uwzględniające skargi (oddalenie skargi)
uwzględniające skargę
Katalog naruszeń prawa powodujących uchylenie aktu (art. 145 p.p.s.a)
Uchylenie aktu (ex nunx - akt konstyutywny),
Stwierdzenie nieważności na podstawie wad kwalifikowanych(ex tunc) - w zw. z art. 156 KPA,
Stwierdzenie wydanie decyzji/postanowienia z naruszeniem prawa (deklaratoryjny), akt pozostaje w obrocie i może być z tytułu jego wad wszczynane postępowanie odszkodowawcze
Wady powodujące uchylenie aktu (nie mylić z wadami powodującymi nieważność):
Naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy (błędna wykładnia, nieprawidłowa subsumcja),
Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania( art. 145 i 145a KPA),
Naruszenie prawa procesowego, jeśli miało istotny wpływ na wynik postępowania,
Akty i czynności nie będące decyzjami dotyczące praw i obowiązków - Uznanie(uwzględnienie) skargi na taki akt (stwierdzenie jego niezgodności z prawem) powoduje jego uchylenie oraz uznanie przez sąd praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa ( działalność merytoryczna - wyjątkowa , polegająca na deklaratoryjnym potwierdzeniu praw lub obowiązków, sąd zastępuje administrację publiczna),
Uwzględnienie skargi na akt samorządu oznacza obowiązek stwierdzenia ich nieważności z powodu niezgodności z prawem (ex tunc),
Uwzględnienie skargi na akt nadzoru powoduje uchylenie tego aktu z powodu jego niezgodności z prawem (ex nunc)
Uwzględnienie skargi na bezczynność - zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia. Sąd nie może sam zlikwidować bezczynności ponieważ nie może orzekać merytorycznie w zastępstwie organu.
Dwuinstancyjność:
NSA jest jedynie sądem kasacyjnym, nie może on zmienić wyroku WSA, może jedynie wyrok uchylić i skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia,
NSA jest związany granicami skargi kasacyjnej - elementy skargi:
Przymus adwokacki, oparcie jej na specjalnych podstawach, osobny wpis
Skuteczność wyroków:
Art. 153 p.p.s.a - Prowadząc ponowne postępowanie zmierzające do wydania nowego aktu po wyroku uchylającym akt poprzedni organy administracyjne są związane oceną prawną sądu (wykładnią i wskazaniami co do dalszego postępowania wskazanymi w wyroku) ; działanie sprzeczne z tym powoduje rażące naruszenie prawa i wywołuje obowiązek stwierdzenia nieważności aktu.
W razie bezczynności organu, co do wyroku uwzględniającego skargę ( w razie niewykonania wyroku) albo po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności są może:
Wymierzyć organowi grzywnę,
W szczególnych przypadkach wydać orzeczenie merytoryczne (zamiast organu).