Część II. Prawo administracyjne
Kazus 5. Sporządzenie skargi
do wojewódzkiego sądu
administracyjnego
Stan faktyczny
Decyzją znak (...) z (...).10.2008 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwa-
ny: Prezes ZUS) działając na podstawie art. 83 ustawy z 17.12.1998 r. o emeryturach i ren-
tach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.),
zwana dalej: ustawą o emeryturach i rentach z FUS, po rozpatrzeniu wniosku złożonego
w dniu (...).3.2008 r. przez Jana Michalaka odmówił przyznania renty z tytułu niezdolno-
ści do pracy w drodze wyjątku.
Wskazując na treść przepisu art. 83 EmRentFUSU organ I instancji stwierdził, że skar-
żący Jan Michalak nie spełnia wszystkich ustawowych przesłanek, które muszą wystąpić
łącznie do ustalenia prawa do świadczenia rentowego w drodze wyjątku. Nie udowodnił
bowiem całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika
ZUS, bowiem orzeczeniem z (...).1.2008 r. lekarz orzecznik uznał go jedynie za częścio-
wo niezdolnego do pracy. Podniesiono także, iż skarżący na przestrzeni 56 lat życia udo-
wodnił okres składkowy wynoszący 13 lat i 6 miesięcy, ponadto nie podjął zatrudnienia
podlegającego opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenia emerytalne
i rentowe. Skarżący przebywa w Zakładzie Karnym we W., co nie pozwala na uznanie, że
pozostaje on bez niezbędnych środków utrzymania.
W ocenie organu nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające prze-
zwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świad-
czenia w trybie zwykłym, bowiem w okresie od ustania ubezpieczenia do powstania
całkowitej niezdolności do pracy nie zaistniały obiektywne przeszkody do podjęcia za-
trudnienia lub podjęcia innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał
w dniu (...).5.2009 r. decyzję znak (...), którą utrzymał w mocy decyzję własną wydaną
w dniu (...).10.2008 r. Pierwsza decyzja z (...).10.2008 r., jak i kolejna wydana w wyniku
ponownego rozpatrzenia sprawy wydane zostały przez działającego z upoważnienia Pre-
zesa ZUS wicedyrektora departamentu świadczeń emerytalno-rentowych E.N.
W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS podniósł, że zgodnie z przepisem art. 83
EmRentFUSU, przyznanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku następuje, jeże-
li wnioskodawca spełnia następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest
członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia ustawowych warunków
do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze
względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz nie ma niezbędnych środków
utrzymania. Ewentualne ustalenie prawa do renty w drodze wyjątku uzależnione jest od
wystąpienia powyżej wymienionych przesłanek łącznie.
Organ rentowy wskazał, że istotnymi przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w dro-
dze wyjątku są przyczyny niespełnienia przez wnioskodawcę warunków niezbędnych
do ustalenia prawa do świadczenia w zwykłym trybie. Niezbędne jest wyjaśnienie, czy
niespełnienie ustawowych przesłanek do przyznania świadczenia było spowodowane
szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zda-
rzeń lub trwałych stanów, na które ubezpieczony nie miał wpływu. Organ rentowy wy-
438
Prawo administracyjne
Kazus 5. Sporządzenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego
wiódł w szczególności, iż analizując przebieg ubezpieczenia skarżącego udowodnił on
okres składkowy wynoszący łącznie (...) lat (...) miesięcy i (...) dni. Ostatnio udowodnio-
ny okres ubezpieczenia przypada na (...).4.2002 r. Analiza akt nie wskazuje, by podczas
przerw w ubezpieczeniu, tj.: od (...).8.1976 r. do (...).9.1978 r., (...).12.1980 r. do (...).7.1981 r.,
od (...).6.1987 r. do (...).8.1988 r., od (...).3.1990 r. do (...).1.1993 r. i od (...).4.1993 r. do
(...).2.2002 r. skarżący nie mógł wykonywać zatrudnienia ze względu na stan zdrowia
zwłaszcza w świetle cytowanego wyżej orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, z którego wy-
nika jedynie częściowa niezdolność do pracy. Zatem skarżący miał jedynie ograniczoną
zdolność do podjęcia pracy, a nie wykluczoną. Pracując podczas pobytów w Zakładach
Karnych w S. i C. skarżący nie był zatrudniony odpłatnie. Sam fakt pobytów w zakładach
karnych nie może być uznany za szczególną okoliczność, skoro nie była to okoliczność nie-
zależna od skarżącego, lecz wynikająca ze świadomego naruszenia prawa. Skarżący nie
spełnia także przesłanki dotyczącej niemożności podjęcia zatrudnienia z uwagi na wiek
lub całkowitą niezdolność do pracy. Obecnie orzeczeniem z (...).2.2009 r. lekarz orzecznik
ZUS stwierdził, że skarżący nie jest całkowicie niezdolny do pracy. Zatem skarżący nadal
nie spełnia wymogu całkowitej niezdolności do pracy, o którym mowa w art. 83 EmRent-
FUSU, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
439
Prawo administracyjne
Część II. Prawo administracyjne
Propozycja rozwiązania
W tej sprawie Jan Michalak powinien wnieść skargę na powyższą decyzję
do właściwego miejscowo sądu administracyjnego. W przedmiotowej spra-
wie mamy do czynienia z sytuacją, gdy powinno nastąpić wyłączenie pra-
cownika biorącego udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
W sytuacji, gdy pierwsza decyzja, jak i kolejna, wydana w wyniku ponow-
nego rozpatrzenia sprawy, wydane zostały przez działającego z upoważnie-
nia Prezesa ZUS wicedyrektora departamentu, to należy uznać, że wydanie
zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcze-
śniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 ż 1 pkt 5 KPA.
Zainteresowany powinien tym samym w swojej skardze do WSA zawrzeć
dwa żądania:
1) uchylenia zaskarżonej decyzji,
2) stwierdzenia przez sąd, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu
w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Prezes ZUS rozpoznając w trybie przepisu art. 127 ż 3 KPA wniosek skar-
żącego o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów
postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 ż 1 pkt 5 w zw.
z art. 127 ż 3 KPA polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą
osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji (zob. wyr.
WSA w Warszawie z 17.2.2010 r., VIII SA/Wa 716/09, niepubl.).
Zgodnie z przepisem art. 24 ż 1 pkt 5 KPA, pracownik organu admini-
stracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w spra-
wie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji.
W świetle poglądów doktryny przyjmuje się zgodnie, iż reguła określona
we wspomnianym przepisie art. 24 ż 1 pkt 5 KPA ma zastosowanie także
do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie
art. 127 ż 3 KPA, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu
administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał
udział w wydaniu przez ten organ decyzji w I instancji, następnie zaskarżonej
do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in.
A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyj-
nego. Komentarz, Kraków 2005; tak również: J. Borkowski, [w:] B. Adamiak,
J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa
2005, s. 183; podobnie: Cz. Martysz, [w:] G. A
aszczyca, Cz. Martysz i A. Ma-
tan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005;
zob. wyr. NSA z 25.1.2007 r., II OSK 213/06, niepubl.).
Formułując zarzuty w skardze do WSA warto również przytoczyć uchwałę
NSA (7) z 22.2.2007 r. (II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007, Nr 3, poz. 61). Wskaza-
no w niej, że w świetle zasady określonej w przepisie art. 2 Konstytucji RP
prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego prawo do ponow-
nego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Ad-
ministracyjny,  sprawiedliwość wymusza m.in. takie cechy procesowe, jak
obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób
440
Prawo administracyjne
Kazus 5. Sporządzenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego
wydających decyzje administracyjne. Według NSA przesłanka wyłączenia
pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej
decyzji  art. 24 ż 1 pkt 5 KPA nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstan-
cyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów
orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego
odwołanie rozpatruje inny organ oczywiście w innym składzie osobowym.
Zdaniem NSA, na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że
nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio roz-
strzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. W uchwale
stwierdzono jednocześnie, iż omawiana przesłanka wyłączenia pracownika
nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne roz-
patrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny.
Według NSA skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam
organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego,
to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendendae wyjątku tego nie można
interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne
instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam,
gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania wniosku przez ten sam organ
 art. 127 ż 3 KPA, trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastoso-
wanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 ż 1 pkt 5
KPA. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione
w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowanego do wydawa-
nia decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądz
z mocy prawa. W kon-
sekwencji NSA przyjął w omawianej uchwale, iż przepisy o wyłączeniu pra-
cownika mają również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu.
Należy wskazać, że również w doktrynie przyjmuje się, iż nie ma przeszkód
prawnych, aby wyłączeniu podlegał pracownik piastujący funkcję organu
administracji publicznej (tak m.in. A. Wróbel, [w:] M. Jaskowska, A. Wróbel,
Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz& i cyt. tam wyr. NSA
z 17.8.1993 r., OSA/Po 3155/92, OSP 1995, z. 9, poz. 188; podobnie W. Chróście-
lewski, w glosie do uchwały NSA (7) z 22.2.2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007,
Nr 3, poz. 137).
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku
z 25.1.2007 r. (II OSK 213/06) stwierdził, iż w sytuacji, w której piastun funkcji
ministra wydał w sprawie decyzję w charakterze organu I instancji, będzie on
wyłączony, na podstawie art. 24 ż 1 pkt 5 KPA od powtórnego rozpatrzenia
sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie
sprawy, co nie oznacza, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie mini-
stra jako organu administracji. Jak uznał bowiem Naczelny Sąd Administra-
cyjny wyłączona jest wówczas osoba piastująca funkcję organu administracji
publicznej, a nie sam organ administracji. W tej sytuacji należy uznać, że wy-
danie zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu
wcześniejszej decyzji, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 ż 1 pkt 5
KPA.
441
Prawo administracyjne
Część II. Prawo administracyjne
Propozycja pisma
Warszawa, & & & & & & & & r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
ul. Jasna 2/4
00-013 Warszawa
za pośrednictwem
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie
ul. Senatorska 6/8
00-917 Warszawa
Skarżący:
Jan Michalak
zamieszkały&
reprezentowany przez:
adw. Jana Nowaka
prowadzącego Kancelarię Adwokacką w&
ustanowionego w sprawie
Organ:
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie
ul. Szamocka 3
01-748 Warszawa
Sygn. akt...
Wartość przedmiotu zaskarżenia:...
(w zależności od rodzaju sprawy  w tym przypadku nie występuje, dlatego jej nie określamy)
SKARGA DO WOJEWÓDZKIEGO S
DU ADMINISTRACYJNEGO
Działając w imieniu Jana Michalaka (zwany dalej  Skarżącym ), którego pełnomocnictwo
załączam, na podstawie art. 52 ż 1, art. 53 ż 1 i art. 54 ż 1 ustawy z 30.8.2002 r.  Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wnoszę skargę na decyzję prezesa ZUS
wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy z (& ).5.2009 r.
Zarzucam zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego poprzez błędną wykładnię
i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów KPA, a konkretnie art. 24 ż 1 pkt 5 KPA
w zw. z art. 127 ż 3 KPA.
W związku z powyższym wnoszę o:
1) zastosowanie art. 145 ż 1 pkt 1 lit. c PrPostSądAdm, mianowicie o uwzględnienie
skargi i o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenie przepisów
postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,
2) stwierdzenie przez Sąd, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do
chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku,
3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
442
Prawo administracyjne
Kazus 5. Sporządzenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
W tym miejscu oświadczam, iż zaskarżoną decyzję doręczono Skarżącemu (& ).6.2009 r.
UZASADNIENIE
(na wstępie uzasadnienia skargi należy przedstawić dotychczasowy przebieg postępowania w spra-
wie, przytaczając daty i numery decyzji wydawanych w kolejnych instancjach, a także wszystkie
ustalenia faktyczne w sprawie, a następnie przejść do argumentów uzasadniających uchylenie de-
cyzji, które w przedmiotowej sprawie zamieszczone są poniżej)
W sytuacji, gdy pierwsza decyzja, jak i kolejna, wydana w wyniku ponownego rozpa-
trzenia sprawy, wydane zostały przez działającego z upoważnienia Prezesa ZUS wice-
dyrektora departamentu, to należy uznać, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą
osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie
przepisu art. 24 ż 1 pkt 5 KPA.
Prezes ZUS rozpoznając w trybie przepisu art. 127 ż 3 KPA wniosek skarżącego o po-
nowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administra-
cyjnego, w szczególności art. 24 ż 1 pkt 5 w zw. z art. 127 ż 3 KPA polegającego na wydaniu
zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej
instancji (zob. wyr. WSA w Warszawie z 17.2.2010 r., VIII SA/Wa 716/09, niepubl.).
Zgodnie z przepisem art. 24 ż 1 pkt 5 KPA, pracownik organu administracji publicznej
podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niż-
szej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W świetle poglądów doktryny przyjmuje
się zgodnie, iż reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 ż 1 pkt 5 KPA ma
zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w prze-
pisie art. 127 ż 3 KPA, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu admi-
nistracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu
przez ten organ decyzji w I instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnio-
skiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel,
Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz& ; tak również: J. Borkowski, [w:]
B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz& , s. 183;
podobnie: Cz. Marzysz, [w:] G. A
aszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania ad-
ministracyjnego. Komentarz& ; zob. wyr. NSA z 25.1.2007 r., II OSK 213/06, niepubl.; po-
dobnie w uchwale NSA (7) z 22.2.2007 r., II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007, Nr 3, poz. 61).
Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania wniosku przez ten sam
organ  art. 127 ż 3 KPA, trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie
przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 ż 1 pkt 5 KPA. Dokonując tego,
należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie
stosunku pracy, umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym
bądz
z mocy prawa.
W tej sytuacji należy uznać, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która
brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24
ż 1 pkt 5 KPA.
Wskazując na powyższe argumenty, uchylenie ww. decyzji jest zdaniem strony skarżą-
cej w pełni uzasadnione.
Adwokat
Jan Nowak
(podpis)
Załączniki:
1) pełnomocnictwo wraz z dowodem opłaty;
2) dowód opłacenia wpisu sądowego;
3) odpisy skargi i załączników.
443
Prawo administracyjne
Część II. Prawo administracyjne
ORZECZNICTWO
WYROK
Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z 25.1.2007 r.
II OSK 213/06
(niepubl.)
1. W sytuacji, w której piastun funkcji ministra wydał w sprawie decyzję w charakterze
organu I instancji, będzie on wyłączony od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wy-
niku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie
art. 24 ż 1 pkt 5 KPA, co nie oznacza, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie
ministra jako organu administracji. Wyłączona bowiem jest osoba piastująca funkcję
organu administracji, a nie sam organ administracji.
2. Członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu
przez ten organ decyzji administracyjnej w I instancji podlega na podstawie art. 24
ż 1 pkt 5 KPA w zw. z art. 27 ż 1 KPA wyłączeniu od udziału w składzie orzekającym
tego kolegium rozpoznającym sprawę w wyniku złożenia przez uprawniony podmiot
wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 ż 3 KPA.
3. Brak w wyroku sądu administracyjnego stanowiska w określonej kwestii nie może być
uznany za ocenę prawną, o jakiej stanowi art. 99 ustawy  Przepisy wprowadzające
ustawę  Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę  Prawo o postępo-
waniu przed sądami administracyjnymi, ani też art. 153 PrPostSądAdm.
UCHWAA
A
Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z 22.2.2007 r.
II GPS 2/06
(ONSAiWSA 2007, Nr 3, poz. 61)
Artykuł 24 ż 1 pkt 5 w zw. z art. 27 ż 1 zd. 1 KPA ma zastosowanie do członka Samorządo-
wego Kolegium Odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa
w art. 127 ż 3 KPA.
444
Prawo administracyjne