dr Lech Jamróz
Wydział Prawa UwB
Zasady prawa wyborczego
Zasady podstawowe wyborów to konstytucyjne granice swobody ustawodawcy zwykłego
w kształtowaniu ostatecznej wersji systemu wyborczego. Konstytucja wskazuje minimum
treści każdej z zasad.
Podstawy prawne wyboru organów:
1/ Podstawy konstytucyjne:
" Zostały wyliczone w art. 96 ust. 2;
" Częściowo konkretyzują je art. 62, 99, 100;
" Dalsza konkretyzacja i wskazówki: art. 2 i art. 4 (tzn. zapewnienie reprezentatywności
parlamentu w sposób odpowiadający wymaganiom demokratycznego państwa
prawnego);
" Art. 11  system wyborczy musi odzwierciedlać pluralistyczny charakter systemu
politycznego;
" Art. 32, 33  wzgląd na ogólną zasadę równości;
" Konstytucyjna zasada zdolności parlamentu do działania
2/ Podstawa ustawowa:
" Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy
3/ Uchwały PKW
4/ Orzecznictwo:
1
" Trybunału Konstytucyjnego;
" Sądu Najwyższego;
" Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Ogólnie wyróżnia się trzy podstawowe sposoby kreowania organów państwowych (o
przyjęciu określonego sposobu kreowania organów państwowych decydują np. czy jest to
organ przedstawicielski czy wykonawczy, tradycje ustrojowe, pragmatyzm rozwiązań
ustrojowych, nowe tendencje, itp.)
a/ wybór parlament; organy stanowiące j.s.t.; wójt/burmistrz/prezydent miasta;
b/ powołanie rząd (Rada Ministrów);
c/ nominacja np. sędziowie.
Kwestia kreacji organu państwowego jest związana z:
1/ rolą ustrojową organu,
2/ miejscem w systemie organów państwa,
3/ kompetencjami poszczególnych organów państwa.
Przedstawicielski charakter Sejmu i Senatu (ogólnie parlamentu, uwagi niniejsze dotyczą
zasad funkcjonowania demokratycznego państwa):
1/ decyduje o istocie parlamentu (art. 96 i 97 Konstytucji należy rozpatrywać w związku z art.
4 ust. 2  zasada demokracji przedstawicielskiej oraz z art. 2  zasadą państwa
demokratycznego)
2/ jego przesłankami są wybieralność i reprezentatywność,
3/ reprezentatywność:
2
- nie może prowadzić do nadmiernego rozdrobnienia izby,
- musi być zapewniona zdolność parlamentu do funkcjonowania.
4/ reprezentacja w państwie demokratycznym musi mieć charakter pluralistyczny, tzn. w
parlamencie zawsze musi się znalez
ć miejsce dla opozycji. Istnienie opozycji jest
wartością konstytucyjną.
5/ Sejm nie posiada monopolu reprezentacji: istnieje wszakże Senat, głosuje się w
referendum, wybiera się Prezydenta (choć jest on  Najwyższym przedstawicielem
Rzeczypospolitej Polskiej , a nie  przedstawicielem Narodu ).
6/ przedstawicielski charakter wiąże się z jednakową sytuacją prawną członków Sejmu
(Senatu) = zasada jednolitości składu.
Wybory poddana szczególnej procedurze forma okresowego desygnowania
przedstawicieli przez korpus wyborczy. Istotą wyborów jest doprowadzenie do powstania
organu przedstawicielskiego.
Skład ilościowy Sejmu w Polsce:
" 444 posłów  Konstytucja z 1921 r.
" 208  Konstytucja z 1935 r.
" tzw.  norma przedstawicielstwa = 1 mandat na każde 60.000 mieszkańców kraju
(tzw. stała normy przedstawicielstwa)  Konstytucja z 1952 r.
" 460  od 1960 r.
" 460  do chwili obecnej; obecnie 1 mandat przypada na nieco ponad 80.000
mieszkańców kraju tzw. jednolita norma przedstawicielstwa (szczegółowe
informacje poniżej). Nie ma więc możliwości wprowadzenia stałej normy
przedstawicielstwa. Rolą prawa wyborczego jest określenie procedur pozwalających
na stałe dostosowanie podziału na okręgi wyborcze do niezmienionej liczby posłów.
3
" Sformułowanie:  ustawowej liczby posłów akcentuje obowiązek jak najszybszego
uzupełnienia składu Sejmu. Procedury uzupełnienia też przewiduje ustawodawstwo
zwykłe. Ogólnie: tam gdzie obowiązuje system proporcjonalny (Sejm, rady większych
gmin, rady powiatów, sejmiki wojewódzkie) to wolny wygasły mandat obsadza
kolejna osoba z listy, a w systemach większościowych (Senat) istnieje potrzeba
przeprowadzenia wyborów uzupełniających (uzupełniających praktyce wtedy mandat
jest nieobsadzony przez około 3 miesiące).
Zasada powszechności:
jej treścią jest nakaz, aby prawa wyborcze przysługiwały wszystkim dorosłym
obywatelom, którzy posiadają pełnię praw cywilnych i politycznych,
dotyczy reguł, na podstawie których funkcjonować będzie w praktyce pojęcie prawa
wyborczego w znaczeniu podmiotowym. Tymi regułami są cenzusy wyborcze (takie
historyczne, jak np. domicylu, płci, majątkowy, wykształcenia, pochodzenia, wyznaniowy,
zasług (znany był Konstytucji z 1935 r.). Obecnie zasada powszechności wyklucza istnienie
tego typu cenzusów. Wiek  nie jest traktowany jako cenzus, jeżeli mówimy o czynnym
prawie wyborczym, tzn. kiedy pokrywa się on z osiągnięciem pełnej zdolności do czynności
prawnych (18 lat). Inaczej w przypadku biernego prawa wyborczego: cenzus wieku 21 lat
(Sejm), 30 lat (Senat), 35 lat (Prezydent), poseł PE (21 lat), wójt/burmistrz/prezydent (25 lat).
odnosi się do czynnego prawa wyborczego (art. 62) i biernego prawa wyborczego (art.
63),
w Polsce ma charakter uniwersalny, tzn. odnosi się do wszystkich znanych konstytucji
procedur wyborczych (Sejm, Senat, Prezydent, organy j.s.t., referendum)
w Polsce występuje jednolite ukształtowanie czynnego prawa wyborczego,
powszechność jest jednym z praw obywatelskich i nie jest ujmowana w kategorii
obowiązku,
Gwarancją zasady powszechności są:
4
- instytucje rejestrów i spisów wyborców;
- tworzenie obwodów głosowania,
- wybory w dniu wolnym od pracy,
- możliwość złożenia protestu wyborczego,
- zaświadczenia o prawie głosowania (nie mają zastosowania w wyborach
lokalnych),
- zasady zgłaszania kandydatów na posłów, senatorów i urząd Prezydenta.
Zasada równości:
nie ma charakteru uniwersalnego, bo została pominięta (chodzi o kryterium formalne) w
odniesieniu do wyborów do Senatu,
jest szczególną manifestacją ogólnej zasady równości obywateli (art. 32 i 33),
odnosi się nie tylko do czynnego i biernego prawa wyborczego, ale do wszystkich spraw
wyborczych,
równość formalna (każdemu wyborcy przysługuje jeden głos )i równość materialna (siła
głosu powinna być jednakowa). Zapewnieniu równości materialnej służy wyznaczenie granic
okręgów wyborczych przy uwzględnieniu gęstości zaludnienia.
materialne znaczenie równości zawiera 3 elementy:
1/ jednolitą (stałą) normę przedstawicielstwa: (liczbę posłów wybieranych w
poszczególnych okręgach wyborczych wielomandatowych, w tym podział województw na
okręgi wyborcze ustalono według jednolitej (stałej) normy przedstawicielstwa, stanowiącej
iloraz liczby mieszkańców kraju do ogólnej liczby posłów wybieranych w okręgach
wyborczych, czyli przykładowo:
j.n.p. = 38.200.000 : 460 = ok. 83.044.
5
Następnie wielkość poszczególnych okręgów wyborczych (ilość przypadających w nich
mandatów do podziału) jest ilorazem liczby mieszkańców poszczególnych okręgów
wyborczych i jednolitej normy przedstawicielstwa (dlatego przed wyborami dopasowuje się
stała liczbę mandatów (460) do struktury zamieszkania ludności), czyli przykładowo:
Ilość mandatów = 1.200.000 : 83.044 = ok. 14,5 (tyle mandatów w okręgu).
2/ metodę wyznaczania okręgów wyborczych: okręg wyborczy obejmuje obszar
województwa lub jego część, ale granice okręgów wyborczych nie mogą naruszać granic
wchodzących w jego skład powiatów i miast na prawach powiatów. W Polsce w 41 okręgach
wyborczych wybiera się do 7 do 19 posłów, a do Senatu w 100 jednomandatowych okręgach.
W sprawie zmiany podziału kraju na okręgi wyborcze wnioskuje PKW, a rozstrzyga Sejm (zob.
załącznik do Kodeksu wyborczego)
3/ system wyborczy (sensu stricto), tj. metodę ustalenia wyników wyborów (tabela poniżej)
 równe wybory = ustawodawca zwykły musi tak ukształtować okręgi wyborcze do Sejmu,
aby każdy mandat przypadał na  w zasadzie  taką sama liczbę
mieszkańców. Oznacza to, że liczba mandatów jest proporcjonalna
do liczby ludności poszczególnych okręgów.
 równe wybory  to nie tylko odniesienie do sytuacji prawnej kandydatów, ale i do
sytuacji ugrupowań (partii) ich zgłaszających:
równa sytuacja prawna kandydatów:
- osoby ubiegające się o mandat muszą mieć takie same prawa i obowiązki w trakcie całego
procesu wyborczego,
- równość kandydatów nie ma charakteru absolutnego: różne jest traktowanie partii
zgłaszających kandydatów oraz możliwa jest modyfikacja równości na rzecz zapewnienia
parlamentowi zdolności do działania oraz nadania mu bardziej profesjonalnego charakteru;
równość ugrupowań (partii):
6
- uważa się, że matematyczne zrównanie pozycji wszystkich partii oznaczałoby faktyczną
dyskryminację ugrupowań silniejszych i prowadziłoby do rozdrobnienia przyszłego
parlamentu,
- dopuszcza się więc zróżnicowanie poprzez tzw. koncepcję  proporcjonalnej równości
szans , która oznacza różnicowanie stosownie do aktualnej siły (znaczenia) politycznej, np.
poprzez odsetek głosów i mandatów uzyskanych przez partię w poprzednich wyborach,
tzn. np. prawo do dotacji z budżetu państwa za każdy uzyskany mandat posła i senatora;
prawo do subwencji  dla partii, która samodzielnie przekroczyła 3% głosów w skali kraju.
- zróżnicowania dokonuje ustawodawca zwykły, ale jest w tym zakresie ograniczony, gdyż nie
może podejmować rozwiązań:
" arbitralnych (tj. pozbawionych obiektywnego znaczenia),
" dyskryminujących;
- musi natomiast kierować się wymogami:
" racjonalności,
" proporcjonalności (tzn. zróżnicowania muszą korespondować odpowiednio z
faktycznie istniejącymi odmiennościami poszczególnych partii), np. dopuszczalne
byłoby odróżnianie pozycji partii parlamentarnych poprzez ustanowienie odmiennych
wymogów dla zgłaszania list kandydatów, czy przyznawania pewnych preferencji w
kampanii wyborczej; np. zwrot kosztów kampanii wyborczej, opierający się na
zasadzie zróżnicowania pozycji partii parlamentarnych w zależności od liczby
uzyskanych głosów.
odstępstwem od zasady równości jest (była  bo obecnie w Polsce nie występuje) tzw.
lista państwowa (inaczej: ogólnopolska lista kandydatów), czyli stworzenie oddzielnego
mechanizmu uzyskiwania mandatów przez umieszczonych na liście kandydatów. Instytucja
list państwowych oraz preferencyjny układ list wyborczych występują powszechnie w
proporcjonalnych systemach wyborczych; w Polsce w okresie PRL, a ostatni raz w wyborach
w 1997 roku (69 mandatów obsadzano z listy ogólnopolskiej, a pozostałe 391 w
wielomandatowych okręgach wyborczych proporcjonalnie).
7
 inne odstępstwo stanowią tzw. progi wyborcze (inaczej: klauzule zaporowe), które
eliminują z podziału mandatów te listy, które w skali kraju nie uzyskały pewnego
minimalnego odsetka. Przyjęło się w to w wielu krajach (RFN, Hiszpania, Szwecja, Dania,
Izrael, wiele krajów Europy Śr.-Wsch.) Wysokość progu waha się między 2% a 11% - dla
niektórych koalicji w Czechach. Klauzule zaporowe nie są warunkiem koniecznym elementu
proporcjonalności; W Polsce obecnie: 5% próg wyborczy (w skali kraju) w wyborach do
Sejmu (dla partii, ugrupowań, grup wyborców), 8 % - dla koalicyjnych komitetów
wyborczych; 5% próg wyborczy (w skali kraju) w wyborach do PE, 5% próg wyborczy (w skali
gminy/powiatu/województwa) w wyborach do sejmików wojewódzkich, rad powiatów i rad
miast na prawach powiatu. Brak progu = w wyborach do rad gmin do 20 tys. mieszkańców.
nie mogą jednak występować zbyt daleko idące progi i ograniczenia, a ciężar wykazania
ich wysokości i konieczności spoczywa na ustawodawcy,
uzasadnieniem progów wyborczych jest zdolność funkcjonowania parlamentu, a ściślej:
istnienie silnego parlamentu;
kolejnym odstępstwem są preferencje na rzecz mniejszości narodowych  tu decyzja
należy również do ustawodawcy.
Zasada bezpośredniości:
stanowi nakaz, by wyborcy oddawali głosy na przyszłych piastunów mandatów;
mandatów Polsce ma wymiar uniwersalny, tzw. dotyczy wszystkich procedur wyborczych;
oznacza zakaz organizowania wyborów wielostopniowych;
oznacza także zakaz głosowania na całe listy wyborcze, gdzie o uzyskaniu mandatu
decydować miało miejsce na liście;
jest sporne, czy trafne jest uznawanie wymogu osobistego głosowania za element zasady
bezpośredniości. Jeśli tak  wyklucza to głosowanie korespondencyjne lub przez
pełnomocnika.
8
Zasada tajności głosowania:
oznacza zagwarantowanie wyborcy pełnej swobody w podejmowaniu decyzji wyborczej i
oddawaniu głosu na popieranego przez siebie kandydata;
ma charakter gwarancyjny, ponieważ jest elementem zasady pluralizmu (demokratyzmu
wyborów) i ogólnej wolności obywateli;
jest nakazem konstytucyjnym, czyli ustawodawca zwykły musi ją uwzględniać i nadać jej
charakter obligatoryjny;
odnosi się do głosowania, ale dotyka też całości procedury wyborczej: wszelkie regulacje
wymagające od wyborcy uzewnętrznienia swoich preferencji muszą znajdować uzasadnienie
w innych zasadach prawa wyborczego i wymogach racjonalnej organizacji procesu
wyborczego.
Zasada proporcjonalności:
w wielomandatowych okręgach wyborczych mandaty są rozdzielane między konkurujące
ze sobą listy wyborcze w proporcji do liczby (odsetka) głosów oddanych na każda z list;
odnosi się więc bardziej do samego sposobu ustalenia wyników wyborów, a w mniejszym
stopniu do przygotowania i przeprowadzenia samego aktu głosowania. Wyznacza jednak
kształt i charakter prawie wszystkich instytucji prawa wyborczego, a nawet systemu
wyborczego;, np. poprzez: wymóg istnienia okręgów wielomandatowych i grupowania
kandydatów na listach; wskazanie systemu ustalania wyników; wielkość okręgów
wyborczych; progi wyborcze.
różne odmiany systemu proporcjonalnego: d Hondta, Hare-Niemayera, (pierwotnie
Hare a), St. Lague a, Hagenbach-Bischoffa i inne;
racjonalizacja systemu parlamentarnego powoduje konieczność pewnych preferencji dla
partii silniejszych.
9
METODY PROPORCJONALNE (wg przykładu B. Banaszaka):
Iloraz wyborczy = liczba głosów: liczba mandatów
a/ zmienny iloraz wyborczy = liczba głosów oddanych w poszczególnym okręgu wyborczym :
liczba mandatów przypadających na ten okręg
b/ stały iloraz wyborczy = liczba głosów oddanych w całym kraju : ogólna liczba mandatów
1/metoda największej reszty:
(łącznie oddano 126.000 głosów, a do rozdziału jest 6 mandatów)
Lista A Lista B Lista C
Uzyskane głosy 45.000 32.000 49.000
Lista otrzymuje tyle mandatów, ile razy mieści się 2 1 2
w niej iloraz wyborczy, tj. 21.000
Pozostała reszta 3.000 11.000* 7.000
Oznacza to, ze dodatkowy mandat przysługuje liście B, bo jej została największa reszta (czyli
finalnie każda lista zdobyła po 2 mandaty).
2/ metoda największej przeciętnej (średniej):
Lista A Lista B Lista C
Uzyskane głosy 45.000 32.000 49.000
Lista otrzymuje tyle andatów, ile razy mieści się 2 1 2
w niej iloraz wyborczy, tj. 21.000
Do liczby mandatów już uzyskanych dodaje się 1 15.000 16.000 16.333*
i przez tę liczbę dzieli się sumy głosów
Oznacza to, ze dodatkowy mandat przysługuje liście C, gdyż jej została największa reszta
(czyli finalnie: lista A=2, lista B=1, lista C=3).
10
3/ metoda d Hondta: (sumę głosów oddanych na listę dzielimy przez kolejne liczby
naturalne: 1, 2, 3, 4, & , itd.), a następnie bierzemy pod uwagę największe kolejno ilorazy;
metoda ta sprzyja większym ugrupowaniom:
Lista A Lista B Lista C
Uzyskane głosy 45.000 32.000 49.000
Dzielimy przez 1 45.000* 32.000* 49.000*
Dzielimy przez 2 22.500* 16.000 24.500*
Dzielimy przez 3 15.000 10.666 16.333*
*oznacza zdobyte mandaty
czyli finalnie: lista A=2, lista B=1, lista C=3).
" System d Hondta w Polsce w wyborach do Sejmu był (i jest) częściej stosowany: w
okresie konstytucji marcowej (z 1921 r.), w 1993 i w 1997, w 2005, 2007, 2011.
Obowiązuje także w wyborach do Parlamentu Europejskiego i organów stanowiących
j.s.t.
4/ metoda St. Lague (sumę głosów oddanych na listę dzielimy przez kolejne liczby
nieparzyste: 1, 3, 5, 7,& , itd.), a następnie bierzemy pod uwagę największe kolejno ilorazy;
Lista A Lista B Lista C
Uzyskane głosy 45.000 32.000 49.000
Dzielimy przez 1 45.000* 32.000* 49.000*
Dzielimy przez 3 15.000* 10.666* 16.333*
Dzielimy przez 5 9.000 6.400 9.800
*oznacza zdobyte mandaty
(czyli finalnie: każda lista po 2 mandaty).
11
5/ metoda St. Lague a w wersji zmodyfikowanej (sumę głosów oddanych na listę dzielimy:
1,4, a następnie przez kolejne liczby nieparzyste: 3, 5, 7,& , itd.), w ten sposób otrzymujemy
określone ilorazy i bierzemy pod uwagę kolejne największe; metoda ta promuje większe
ugrupowania;
Lista A Lista B Lista C
Uzyskane głosy 45.000 32.000 49.000
Dzielimy przez 1,4 32.143* 22.857* 35.000*
Dzielimy przez 3 15.000* 10.666* 16.333*
Dzielimy przez 5 9.000 6.400 9.800
*oznacza zdobyte mandaty
(czyli finalnie: każda lista po 2 mandaty).
" System St. Lague a w Polsce w wyborach do Sejmu był rzadziej stosowany: 1991,
2001.
6/ metoda Hare-Niemayera: uważa się, że nie faworyzuje żadnych ugrupowań. Tu też wolny
mandat obsadza się wg metody największej reszty.
Lista A Lista B Lista C
Uzyskane głosy 45.000 32.000 49.000
Dzielimy je przez sumę ważnie oddanych 0,357 0,254 0,389
Głosów na wszystkie listy, tzn. 126.000
Mnożymy przez liczbę mandatów 2,142 1,524 2,334
do obsadzenia, tj. 6
Otrzymane mandaty plus reszta 2 + 0,142 1 + 0,524* 2 + 0,334
*oznacza zdobyte mandaty
Dodatkowy mandat przypadnie liście B (czyli finalnie: każda lista po 2 mandaty).
12
7/ inne systemy proporcjonalne
MIESZANE SYSTEMY WYBORCZE:
podział części mandatów w oparciu o wyniki głosowania na konkretnych kandydatów,
zazwyczaj w okręgu jednomandatowym, przy zastosowaniu metody większościowej,
pozostałe mandaty dzieli się między listy przy zastosowaniu określonej metody
proporcjonalnej (ilość mandatów jest taka sama do obsadzenia w obu procedurach)
Senat RP:
Skład ilościowy:
" 111 senatorów  Konstytucja z 1921 r.
" 96  Konstytucja z 1935 r.
" 100  od 1989 do chwili obecnej
nie można wprowadzać stałej normy przedstawicielstwa,
zakaz zwiększania liczby senatorów,
dopuszczalność czasowego funkcjonowania w składzie mniejszym, jednocześnie nakaz
ustanowienia rozwiązań umożliwiających uzupełnianie składu w czasie kadencji.
Zasady prawa wyborczego w wyborach do Senatu:
" powszechność,
" bezpośredniość,
13
" tajność (głosowania)
Konstytucja pomija: równość i proporcjonalność, co oznacza, że pozostawiono
ustawodawcy zwykłemu swobodę w tym zakresie. Nie oznacza to wykluczenia tych zasad (!)
Konstytucja pomija  wolne wybory jako przymiotnik wyborczy. Nie ma to znaczenia
merytorycznego, że pominięto. Nigdy nie było w polskiej tradycji konstytucyjnej zapisana w
zasadach prawa wyborczego. Wynika dostatecznie z innych przepisów konstytucyjnych.
Wyróżnia się (m. in. G. Kryszeń) trzy aspekty wolnych wyborów:
1/ wolność wyłaniania i zgłaszania kandydatów (list kandydatów),
2/ wolność prowadzenia kampanii wyborczej,
3/ wolność dokonywania preferencji wyborczych (tzn. swobodny wybór obywatela
między programami politycznymi i kandydatami)
- Dodatkowo niezależne organy przeprowadzają wybory i pełnią nadzór nad ich
prawidłowością.
14