BSiE 11
Katarzyna Burak Informacja nr 1160
(IP-108G)
Dochody budżetu państwa  rodzaje i struktura
1. Dochody budżetu państwa w polskim systemie prawnym
Nadrzędnym, a zarazem najbardziej ogólnym aktem, w którym uregulowano problema-
tykę dochodów budżetowych jest Konstytucja Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r.1
Zgodnie z jej art. 216 środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane
w sposób określony w ustawie. Skutkuje to koniecznością corocznego uchwalania budżetu w
sposób opisany szczegółowo przepisami ustaw. Zagadnienia szczegółowe w zakresie docho-
dów budżetu opisuje ustawa regulująca kwestie finansów publicznych oraz ustawy, w których
określono sposoby pozyskiwania dochodów z konkretnych z
ródeł, takie jak ustawy regulujące
poszczególne rodzaje podatków.
Zgodnie z Ustawą z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych2 sposób groma-
dzenia środków publicznych z poszczególnych tytułów określają odrębne ustawy (art.
24), natomiast ujęte w budżetach wielkości dochodów stanowią ich prognozy (art. 26).
W ustawie tej znalazła wyraz budżetowa zasada jedności materialnej (art. 24) mówiąca
o tym, że z wyłączeniem nielicznych ustawowych wyjątków, środki pochodzące
z poszczególnych tytułów nie mogą być przeznaczone na finansowanie konkretnych wydat-
ków. Sama Ustawa o finansach publicznych przewiduje trzy przypadki takich wyłączeń: dla
wydatków finansowanych z kredytów od instytucji zagranicznych (np. Banku Światowego),
funduszy unijnych i wydatków w stosunku do podmiotów sektora finansów publicznych pro-
wadzących działalność gospodarczą, takich jak np. gospodarstwa pomocnicze. Kolejna klu-
czowa dla prawnego charakteru dochodów budżetu państwa kwestia ujęta w Ustawie o finan-
sach publicznych to jednoznaczne stwierdzenie, że zamieszczenie w budżecie państwa do-
chodów z określonych z
ródeł lub wydatków na określone cele nie stanowi podstawy
roszczeń bądz
zobowiązań państwa wobec osób trzecich ani roszczeń tych osób wobec pań-
stwa (art. 27). Z punktu widzenia praktyki prawodawczej istotne są również przepisy art. 31
stanowiącego, że przedstawiane Radzie Ministrów projekty aktów prawnych, których skut-
kiem finansowym może być zwiększenie wydatków lub zmniejszenie dochodów podmiotów
sektora finansów publicznych w stosunku do wielkości wynikających z obowiązujących prze-
pisów, wymagają określenia wysokości tych skutków i uprzedniego ich zaopiniowania przez
Ministra Finansów.
Art. 62 ustawy o finansach publicznych zalicza do dochodów budżetu państwa następu-
jące pozycje:
1) podatki i opłaty, które na mocy odrębnych ustaw nie stanowią dochodów jednostek
samorządu terytorialnego, funduszów celowych oraz innych podmiotów sektora finansów
publicznych;
2) cła;
3) wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu
Państwa;
4) dywidendy;
5) wpłaty z zysku Narodowego Banku Polskiego;
1
Dz.U. 1997 Nr 78, poz. 483.
2
Dz.U. 1998 Nr 155, poz.1014 ze zm. (ost. zm. Dz.U. 2005 Nr 180, poz. 1495).
BSiE 12
6) wpłaty nadwyżek dochodów własnych państwowych jednostek budżetowych, nadwy-
żek środków obrotowych państwowych zakładów budżetowych oraz części zysku gospo-
darstw pomocniczych państwowych jednostek budżetowych;
7) dochody pobierane przez państwowe jednostki budżetowe, o ile przepisy szczególne
nie stanowią inaczej;
8) dochody z najmu i dzierżawy oraz z innych umów o podobnym charakterze składni-
ków majątkowych Skarbu Państwa, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej;
9) odsetki od środków na rachunkach bankowych państwowych jednostek budżetowych,
o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej;
10) odsetki od lokat terminowych ustanowionych ze środków zgromadzonych na cen-
tralnym rachunku bieżącym budżetu państwa;
11) odsetki od udzielonych z budżetu państwa pożyczek krajowych i zagranicznych;
12) grzywny, mandaty i inne kary pieniężne, o ile na mocy odrębnych przepisów nie sta-
nowią dochodów innych jednostek sektora finansów publicznych;
13) spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz Skarbu Państwa;
14) inne dochody publiczne.
Zestawienie to odpowiada ujęciu dochodów w ustawie budżetowej  według ważniej-
szych z
ródeł , które zgodnie z art. 96. Ustawy o finansach publicznych corocznie zamiesz-
czane jest na początku załącznika 1 do ustawy budżetowej.
W dalszej części załącznika 1, jak nakazuje art. 96 dochody budżetu państwa prezento-
wane są według działów i części klasyfikacji budżetowej3. Taki układ informuje np. o docho-
dach realizowanych przez Kancelarię Prezydenta (część 01, dział 751  Urzędy naczelnych
organów władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa oraz sądownictwa), czy też Sąd Ape-
lacyjny w Warszawie (Część 15/02, dział 755  Wymiar sprawiedliwości). Taka dwoistość
ujęcia pozwala na analizę struktury dochodów pod względem udziału ich poszczególnych
rodzajów ale też roli poszczególnych części budżetowych w generowaniu tych dochodów.
Jak już wspomniano, dochody ujęte są w budżecie w wielkości prognozowanej, toteż
ważną informację stanowi zestawienie przesłanek sformułowania takiej, a nie innej prognozy.
Informacji tej dostarcza uzasadnienie projektu ustawy budżetowej, które zgodnie z Ustawą
o finansach publicznych (art. 87), ma obowiązek sporządzać Rada Ministrów. Uzasadnienie
dochodów zawiera ogólne warunki ich realizacji, czyli zestawienie czynników gospodarczo-
politycznych mających wpływ na realizację dochodów, takich jak przewidywania dotyczące
głównych wskaz
ników makroekonomicznych, czy uwarunkowania związane z członkostwem
w UE. Omawiane są też zmiany systemowe w rodzaju reform systemu podatkowego. W dal-
szej części omawia się poszczególne  ważniejsze z
ródła dochodów. Na przykład w omówie-
niu prognozowanych wpływów z akcyzy w ustawie na rok 2005 zwrócono uwagę na pod-
wyżki stawek wynikające z konieczności ich harmonizacji, tj. zrównania ich poziomu z mi-
nimum ustanowionym na szczeblu Unii Europejskiej, natomiast w omówieniu prognozy
wpływów z podatku od gier odwołano się do trendów rozwojowych na rynku gier itd. Następ-
stwem faktu, że kwota dochodów zapisana w ustawie budżetowej stanowi prognozę są od-
chylenia wartości dochodów zrealizowanych w roku budżetowym od zaplanowanych na ten
rok. Wielkości odchyleń występujących w ciągu ostatnich ośmiu lat przedstawia tabela 1.
3
Z dniem 1 stycznia 2005 r. weszło w życie Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 20 września 2004 r.
w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pocho-
dzących ze z
ródeł zagranicznych.(Dz. U. 2005 Nr 209, poz. 2132).
BSiE 13
Tabela 1. Planowane i wykonane dochody budżetu państwa w latach 1998-2005
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Plan w mln zł 116.327,0 117.176,7 126.960,1 152.465,3 145.101,6 155.697,7 154.522,5 174.703,7
Wykonanie w
mln zł 113.949,5 112.776,9 119.643,9 140.526,9 143.519,8 152.110,6 156.281,2 133061,7
% wykonania
planu 97,96% 96,25% 94,24% 92,17% 98,91% 97,70% 101,14% 76,16%
y
ródło: Obliczenia własne na podstawie Sprawozdań z wykonania budżetu państwa na lata 1998-2004, ustawa
budżetowa na rok 2005 i szacunkowe dane Ministerstwa Finansów o wykonaniu dochodów budżetu państwa w
okresie od stycznia do września 2005 r.
Na wykresie 1 przedstawiono wartości bezwzględne odchyleń dochodów wykonywanych
od planowanych na poszczególne lata.
Wykres 1
Wartości bezwzględne odchyleń wykonania od
budżetu w zakresie dochodów ogółem w latach
1998-2004 (w milionach złotych)
12000
11938,4
10000
7316,2
8000
6000
4399,8
3587,1
4000
2377,5
1758,7
1581,8
2000
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
y
ródło: jak w tabeli 1.
Warto zauważyć, że dla niemal wszystkich branych pod uwagę lat (poza rokiem 2004)
zrealizowane dochody były niższe od planowanych. Dla podsumowania problemu odchyleń
realizacji dochodów od wartości planowanych w ustawie budżetowej warto przedstawić od-
chylenia jako odsetek prognozowanych dochodów (wykres 2). Przy takim ujęciu daje się za-
uważyć wyraz
ne zmniejszenie odchyleń po 2001 r., co może wynikać tak z trafności plano-
wania, jak i z większej dyscypliny wykonania budżetu.4
4
Na wykresach pominięto dostępne dane za rok 2005, ponieważ nie obejmują całości okresu. Bardziej szczegó-
łowe dane za ten rok, z uwzględnieniem struktury odchyleń zawarto w pkt. 4.
BSiE 14
Wykres 2
Wartości odchyleń jako odsetek planu
dochodów w latach 1998-2004
9,00%
8,00%
7,83%
7,00%
6,00%
5,76%
5,00%
4,00%
3,75%
3,00%
2,30%
2,04%
2,00%
1,14%
1,09%
1,00%
0,00%
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
y
ródło: Obliczenia własne na podstawie Sprawozdań z wykonania budżetu państwa na lata 1998-2004,
ustawa budżetowa na rok 2005 i szacunkowe dane Ministerstwa Finansów o wykonaniu dochodów budżetu
państwa w okresie od stycznia do września 2005 r.
2. Struktura dochodów budżetowych w Polsce
Dochodami budżetu państwa5 są środki pieniężne pobierane od podmiotów gospodar-
czych i gospodarstw domowych przez państwo lub odrębny organ samorządu terytorialnego
w celu realizacji wydatków na cele państwowe (dostarczanie dóbr publicznych, wykonywanie
zadań wynikających z celów różnych gałęzi polityki państwa). Warto zaznaczyć, że nie
wszystkie środki pobierane przez organy państwowe, wpływające na rachunki budżetu pań-
stwa, są dochodami budżetowymi. Obok dochodów wymienionych w pkt. 1 występują także
wpływy o charakterze zwrotnym, będące przychodami, które służą finansowaniu deficytu
budżetowego6, oraz przychody jednostek organizacyjnych (np. zakładów budżetowych, go-
spodarstw pomocniczych, funduszy celowych) i osób prawnych (np. szkół wyższych, instytu-
cji kulturalnych), zaliczanych do sektora finansów publicznych, pochodzące z prowadzonej
przez nie odpłatnej działalności, oraz z innych z
ródeł.7
Wykres 3. przedstawia strukturę dochodów budżetu państwa w 2004 r. Został on sporzą-
dzony w oparciu o sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres do 1 stycznia do 31
grudnia 2004 r
5
W literaturze ekonomicznej dochody ujmowane są i klasyfikowane w różny sposób w zależności od kontekstu
interpretacyjnego. Por. np.: J. Stankiewicz, Klasyfikacja dochodów i wydatków budżetu państwa, (w:) C. Kosi-
kowski, E, Ruśkowski, Finanse publiczne i prawo finansowe, Warszawa 2003.
6
Ustawa o finansach publicznych i inne przepisy, np. o klasyfikacji budżetowej, traktują dochody i przychody w
sposób odrębny. W języku potocznym często mówi się o nich jako o wpływach  nad kreską i  pod kreską .
7
Więcej na ten temat por. np. J. Marczakowska-Proczka, System budżetowy państwa, (w:) B. Pietrzak, Z. Polań-
ski, B. Woz
niak, System finansowy w Polsce, Warszawa 2003.
BSiE 15
Wykres 3
Struktura dochodów budżetowych w 2004 r. według
z
ródeł
0,12%
11,48%
1,77%
1,66%
86,75%
z
ródła podatkowe
z
ródła niepodatkowe
z
ródła zagraniczne
UE
y
ródło: Opracowanie własne na podstawie: Sprawozdania z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia
do 31 grudnia 2004 r., druk sejmowy nr 4063, Warszawa, 30 maja 2005 r. Uwaga: Ewentualne niezgodności
podczas sumowania liczb wynikają z zaokrągleń dokonanych na poszczególnych etapach obliczeń (np. 0,12 i
1,66 nie sumują się do 1,77, lecz do 1,78, jednak rozwinięcia dziesiętne obu przedstawianych proporcji sumują
się do liczby, której zaokrąglenie daje 1,77).
Jak wynika z wykresu dominującym z
ródłem dochodów budżetowych, które w roku
2004 zrealizowano w kwocie 156.281,2 mln złotych, były podatki, których zapłaciliśmy
135.571,3 mln złotych. Kolejną pozycję zajmują dochody niepodatkowe stanowiące jedna-
kowoż jedynie niecałe 12%. Wpłaty z budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich stanowiły
1,66% dochodów polskiego budżetu, natomiast dochody z innych z
ródeł zagranicznych były
na tym tle marginalne (183.932 tys. złotych).
3. Charakterystyka głównych z
ródeł dochodów budżetowych w Polsce
Najważniejszym z
ródłem dochodów budżetowych w Polsce są podatki. Dochody z tego
z
ródła w przeciągu ostatniej dekady regularnie kształtowały się na poziomie powyżej 80%
ogółu dochodów budżetowych, a w rekordowym roku 1998 sięgnęły 90%.8 Podatki są dani-
nami publicznymi pobieranymi na rzecz państwa lub innych podmiotów publicznoprawnych
w celu uzyskania środków na realizacje przez te podmioty powierzonych im funkcji. Zapew-
nienie środków na realizację polityki państwa to istota nadrzędnej fiskalnej funkcji podatków.
Cechy charakterystyczne podatków to: przymusowość, bezzwrotność, nieodpłatność, ogólny
charakter (podatki nakładane są na podstawie ogólnie obowiązujących norm prawnych, któ-
rych adresat nie jest skonkretyzowany), jednostronność ustalania, forma pieniężna. W litera-
turze ekonomicznej jest czasem mowa o innych niż fiskalna funkcjach podatków, które reali-
8
B. Kolanowska-Kowalska, Polityka fiskalna, (w:) B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woz
niak, System finansowy w
Polsce, Warszawa 2003.
BSiE 16
zowane są za pośrednictwem wpływu struktury systemu podatkowego oraz wysokości opo-
datkowania na decyzje i działania ludności i przedsiębiorstw.9
W załączniku 1 do ustawy budżetowej główna linia podziału podatków przebiega według
kryterium prawnego wyróżniającego podatki pośrednie i bezpośrednie. Podatki bezpośrednie,
czyli PIT i CIT obciążają dochody osiągane przez osoby prawne i fizyczne: podatnikiem jest
podmiot, który osiąga dochód, a wysokość kwoty należnej fiskusowi uzależniona jest od wy-
sokości dochodu według ustawowej stawki podatkowej. Podatki pośrednie obciążają kon-
sumpcję, czyli również dochód podatnika, z tym że nie w momencie jego uzyskania, lecz wy-
datkowania.
Najbardziej znaczącym z
ródłem dochodów podatkowych polskiego budżetu (wykres 4)
są podatki pośrednie, pośród których dominującą pozycję zajmuje podatek od towarów
i usług VAT. Jego kwestie reguluje w polskim prawie Ustawa z dnia 11 marca 2004 r.
o podatku od towarów i usług10. Podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne nie-
mające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą. Staw-
ki VAT w UE podlegają harmonizacji, co oznacza, ze stawki obowiązujące w Polsce nie mo-
gą być niższe od stawki minimalnej ustalonej na szczeblu UE. Dochody z tytułu tego podatku
stanowiły w 2004 r. prawie 46% ogółu dochodów podatkowych polskiego budżetu. VAT sta-
nowił tym samym niemal 40% całkowitych dochodów budżetu państwa ze wszystkich z
ródeł.
Na kolejnym miejscu pośród podatków plasuje się akcyza, z której wpływy osiągnęły w
2004 r. 28% dochodów podatkowych  to więcej niż dochody z PIT i CIT, czyli podatków
bezpośrednich, razem wzięte (25,5%). Akcyza w polskim prawie ujęta jest w Ustawie z dnia
23 stycznia 2004 r. o podatku akcyzowym11. Podatnikami są podmioty wykonujące czynności
podlegające opodatkowaniu wymienione w ustawie, m in. zajmujące się produkcją wyrobów
akcyzowych, których katalog określa załącznik do ustawy. W Unii Europejskiej stawki akcy-
zy na niektóre produkty (wyroby alkoholowe i tytoniowe oraz produkty energetyczne) są
zharmonizowane. Najmniej znaczący w grupie podatków pośrednich, a także w całej grupie
dochodów podatkowych jest podatek od gier. Zasady opodatkowania podatkiem od gier re-
guluje Ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych i zakładach wzajemnych.12 Podatni-
kami podatku od gier są podmioty prowadzące działalność w zakresie gier i zakładów, na
podstawie udzielonego zezwolenia oraz podmioty urządzające gry i loterie stanowiące mono-
pol Państwa podlegające opodatkowaniu podatkiem od gier.
9
B. Kolanowska-Kowalska, Polityka fiskalna, (w:) B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woz
niak, System finansowy w
Polsce, Warszawa 2003.
10
Dz. U. 2004 Nr 54, poz. 535
11
Dz. U. 2004 Nr 29 poz. 257 i Nr 68, poz. 623.
12
Dz. U. 1992 Nr 102, poz. 650 ze zm.
BSiE 17
Wykres 4
Udział poszczególnych podatków w dochodach
podatkowych budżetu państwa w 2004 r.
28,00%
0,56%
9,64%
VAT
akcyza
podatek od gier
CIT
15,86%
PIT
45,93%
y
ródło: Opracowanie własne na podstawie: Sprawozdania z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia
do 31 grudnia 2004 r., druk sejmowy nr 4063, Warszawa, 30 maja 2005 r.
Jedną czwartą dochodów podatkowych budżetu państwa stanowią podatki dochodowe:
od osób prawnych i od osób fizycznych. Opodatkowanie podatkiem dochodowym osób fi-
zycznych regulują dwie ustawy: ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od
osób fizycznych13 oraz ustawa z dnia 20 listopada 1998 r. o zryczałtowanym podatku docho-
dowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne14. Podatek dochodowy jest
podatkiem osobistym, co oznacza, że podatnikiem jest każda osoba fizyczna osiągająca do-
chód. Na osobach fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej ciąży tzw. nieograniczony obowiązek podatkowy. Oznacza to, że osoby te płacą
podatek dochodowy według zasad określonych w Polsce od całości osiąganych dochodów,
bez względu na to, czy z
ródła przychodów położone są w kraju, czy też za granicą. y
ródłami
przychodów są m. in. stosunek służbowy, stosunek pracy, w tym spółdzielczy stosunek pra-
cy, członkostwo w rolniczej spółdzielni produkcyjnej lub innej spółdzielni zajmującej się
produkcją rolną, praca nakładcza, emerytura lub renta, najem, podnajem, dzierżawa, kapitały
pieniężne i prawa majątkowe itd. Ustalanie wysokości podatku odbywa się, zgodnie z posta-
nowieniami ustawy, w sposób zależny od rodzaju z
ródła przychodów. Pierwszy sposób pole-
ga na obliczaniu należnego podatku według obowiązującej skali podatkowej. Drugą z form
jest dziewiętnastoprocentowy podatek od dochodów z pozarolniczej działalności gospo-
darczej. Ponadto funkcjonują ryczałty (m in. od przychodów osiąganych przez osoby du-
chowne) i dziewiętnastoprocentowy podatek od dochodów kapitałowych (tzw. podatek
Belki).
Ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych15 reguluje
opodatkowanie podatkiem dochodowym dochodów osób prawnych. Zgodnie z przepisami tej
ustawy podatnikami podatku dochodowego od osób prawnych są osoby prawne ale i niektó-
re podmioty niemające osobowości prawnej, takie jak spółki kapitałowe w organizacji.
13
Dz. U. 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.
14
Dz. U. 1998 Nr 144, poz. 930 ze zm.
15
Dz. U. 2000 Nr 54, poz. 654 ze zm.
BSiE 18
W ustawie zostały wymienione jednostki, które podlegają zwolnieniu podmiotowemu, np.
Narodowy Bank Polski, jednostki budżetowe, itd. (art. 6). Podatnicy, jeżeli mają siedzibę lub
zarząd na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podlegają obowiązkowi podatkowemu od
całości swoich dochodów, bez względu na miejsce ich osiągania. Podatnicy, jeżeli nie mają
na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej siedziby lub zarządu, podlegają obowiązkowi podat-
kowemu tylko od dochodów, które osiągają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Według
zasad ogólnych przedmiotem opodatkowania podatkiem dochodowym jest dochód bez
względu na rodzaj z
ródeł przychodów, z jakich dochód ten został osiągnięty. Dochodem jest
nadwyżka sumy przychodów nad kosztami ich uzyskania, osiągnięta w roku podatkowym;
jeżeli koszty uzyskania przychodów przekraczają sumę przychodów, różnica jest stratą. W
przypadku gdy podatnik poniósł stratę w roku podatkowym, o wysokość tej straty może obni-
żyć dochód w najbliższych kolejno po sobie następujących pięciu latach podatkowych, z tym
że wysokość obniżenia w którymkolwiek z tych lat nie może przekroczyć 50% kwoty tej
straty. Przychodami podatkowymi są nie tylko otrzymane pieniądze, ale również inne war-
tości, np. różnice kursowe, wartość nieodpłatnie lub częściowo odpłatnie otrzymanych rzeczy,
praw lub innych świadczeń. Podatek wynosi 19% podstawy opodatkowania.16
Dochody podatkowe polskiego budżetu stanowiły na przestrzeni ostatniej dekady średnio
ok. 20% PKB, co nie odbiega znacząco od średniej dla pozostałych państw wchodzących
obecnie w skład Unii Europejskiej (wykres 5). Niemniej jednak w Polsce, podobnie jak w
pozostałych nowych państwach członkowskich występowała w tym względzie wyraz
na ten-
dencja spadkowa, podczas gdy w  starej Unii zmiany relacji dochodów podatkowych do
PKB były stosunkowo niewielkie (wykres 6).
Wykres 5
Dochody podatkowe budżetu państwa jako
odsetek PKB w latach 1995-2004
26
24
22,6
21,4
20,4
22
17,9
17,6
17,4
17,2
16,5
18
16,1
14
10
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
y
ródło: Eurostat
16
www.mf.gov.pl
BSiE 19
Wykres 6
Dochody podatkowe jako odsetek PKB - Polska
na tle państw UE
24
22
20
18
Polska
16
UE25
14
UE15
12
UE10
10
UE15
Polska
y
ródło: Eurostat
Dochody niepodatkowe mają, w porównaniu z podatkowymi, niewielkie znaczenie dla
budżetu państwa (niecałe 11,5% ogółu dochodów budżetowych), co obrazuje wykres. Głów-
nym z
ródłem dochodów w tej grupie są dochody jednostek budżetowych. Dochody te oma-
wiane są w sprawozdaniu z wykonania budżetu państwa według poszczególnych działów,
natomiast jeszcze bardziej kompletne informacje zamieszczają dysponenci poszczególnych
części budżetowych w sprawozdaniach z wykonania swoich zadań w zakresie dochodów.
Przykładowo w grupie dochodów jednostek budżetowych w 2004 r. największy udział
miały dochody w dziale wymiar sprawiedliwości, na które złożyły się min. opłaty i koszty
sądowe, grzywny i kary, wpływy z konfiskaty mienia i przepadku przedmiotów na rzecz
Skarbu Państwa itp.
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
BSiE 20
Wykres 7
Struktura niepodatkowych dochodów budżetu państwa
w 2004 r.
2,19%
10,09%
6,69%
dywidenda
zysk NBP
22,62%
cło
jednostki budżetowe
samorząd terytorialny
45,70%
pozostałe
12,72%
y
ródło: Opracowanie własne na podstawie: Sprawozdania z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia
do 31 grudnia 2004 r., druk sejmowy nr 4063, Warszawa, 30 maja 2005 r.
Pod względem udziału w ogóle dochodów niepodatkowych budżetu państwa drugie
miejsce zajmuje zysk NBP. Kolejną pozycję zajmują dochody z ceł. W odróżnieniu od po-
datków w przypadku ceł kluczową rolę odgrywają ich pozafiskalne funkcje. Możliwość wy-
korzystania cła do ochrony wrażliwych sektorów gospodarki, poprawy bilansu płatniczego
itp. zależy od stopnia swobody jaką posiada dany kraj w kształtowaniu swojej polityki cel-
nej.17 Polskę jako państwo członkowskie UE obowiązuje wspólna polityka handlowa18. Przy-
stąpienie Polski do UE spowodowało spadek wpływów z tytułu ceł.
W roku 2004 były one o 41,2% niższe w porównaniu z rokiem poprzednim. Dywidendy
składające się w 2004 r. na ok. 10% niepodatkowych dochodów budżetu państwa są to wy-
płaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz
dywidendy otrzymywane przez Skarb Państwa z tytułu posiadanych udziałów w spółkach.
Wysokość tych dochodów zależy od sytuacji ekonomiczno-finansowej wymienionych
przedsiębiorstw, koniunktury gospodarczej, a w przypadku udziałów w spółkach, również od
decyzji walnego zgromadzenia akcjonariuszy w sprawie podziału zysku. Dochody z tytułu
wpłat jednostek samorządu terytorialnego wynikają z przepisów ustawy z dnia 13 listopa-
da 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. 2003 Nr 203, poz. 1966).
Ustawa ta nakłada na gminy, a od 2004 r. również powiaty i województwa, obowiązek doko-
nywania wpłat na część równoważąca subwencji ogólnej (dla województw: subwencji re-
gionalnej).
17
Obecnie, w wyniku działalności Światowej Organizacji Handlu (WTO) w zasadzie żaden z krajów uprzemy-
słowionych nie jest w pełni niezależny w dziedzinie polityki celnej.
18
W wyniku przyjęcia wspólnej polityki handlowej zakup przez Polskę towarów z pozostałych państw UE prze-
stał być traktowany jako import i zyskał miano nabycia wewnątrzwspólnotowego. Cła na rynku wewnętrznym
UE są zniesione, natomiast w handlu z państwami trzecimi obowiązuje wspólna taryfa.
BSiE 21
W 2004 r. wpłat dokonywały gminy, których dochód podatkowy19 na jednego mieszkań-
ca przekraczał 150% średniego gminnego dochodu podatkowego na jednego mieszkańca w
skali kraju, powiaty i województwa w których dochód ten przekraczał 110% analogicznego
wskaz
nika dla powiatów i województw. Wpłaty jednostek samorządu terytorialnego stanowią
niecałe 7% ogółu dochodów budżetowych. 2,19% niepodatkowych dochodów budżetu pań-
stwa to dochody określone jako pozostałe.
Składają się na nie głównie wpłaty o charakterze sankcyjnym, takie jak karne odsetki za
nieterminowe wpłaty podatków.
Jedynie 1,77% dochodów polskiego budżetu wymyka się podziałowi na dochody podat-
kowe i niepodatkowe: są to dochody ze z
ródeł zagranicznych20 (0,12% ogółu dochodów
budżetu państwa) oraz wpłaty z budżetu ogólnego Unii Europejskiej (1,66% ogółu docho-
dów budżetu państwa).21
4. Dochody w praktyce uchwalania budżetu państwa
Podczas prac nad ustawą budżetową trzeba brać pod uwagę szereg uwarunkowań wyni-
kających z konstytucji i aktów niższego rzędu regulujących problematykę finansów publicz-
nych oraz dochodów sensu stricto, a także z charakteru i pozycji dochodów w ustawie bu-
dżetowej i ich powiązań w obrębie systemu finansów publicznych.
Kluczową kwestię stanowi konstytucyjny zakaz powiększania deficytu budżetowego
podczas prac parlamentarnych nad ustawą budżetową (art. 220 Konstytucji). W wyniku
tego zakazu konieczność zmniejszenia dochodów budżetowych powoduje obowiązek zmniej-
szenia wydatków o taką sama kwotę. Zwiększenie dochodów nie powoduje jednakowoż ko-
nieczności zwiększenia wydatków, ponieważ może ono posłużyć jako z
ródło obniżenia defi-
cytu. Dokonywanie zmian w obrębie pozyskiwania dochodów wiążących się z obciążeniami
fiskalnymi dla obywateli ograniczone jest prawnie ustalonymi terminami  zmiany w podat-
kach wymagają odpowiedniego vacatio legis.
Ustalone w ustawie o finansach publicznych terminy dla poszczególnych etapów prac
nad ustawa budżetową również mają swoje konsekwencje dla prognozy dochodów determi-
nując szeregi czasowe brane pod uwagę przy jej formułowaniu. Same implikacje prezentowa-
nia dochodów w ustawie w formie prognozy również mają istotne znaczenie dla prac parla-
mentarnych w kontekście występujących na etapie wykonania budżetu odchyleń. Odchylenia
w zakresie najważniejszych pozycji dochodów w roku 2005 przedstawia tabela 2.
Kolejną ważną kwestię stanowi występowanie wzajemnych zależności pomiędzy pew-
nymi grupami dochodów i wydatków budżetu oraz powiązań budżetu z innymi segmentami
sektora finansów publicznych. Przykładem takich zależności jest Urząd Regulacji Energe-
tyki (URE). Prezes Urzędu jest centralnym organem administracji państwowej, a gospodarka
finansowa instytucji ujęta jest w części 50 budżetu państwa. Zmienianie dochodów i wydat-
ków URE w toku prac nad ustawa budżetową napotyka na pewne ograniczenia. Wynikają one
z Ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo Energetyczne22.
19
Dochody podatkowe jednostek samorządu terytorialnego stanowi suma dochodów z tytułu podatków od nieru-
chomości, rolnego, leśnego, od środków transportowych, od czynności cywilnoprawnych, od osób fizycznych
opłacanego w formie karty podatkowej, z opłat skarbowej i eksploatacyjnej oraz udziału we wpływach z po-
datków dochodowych od osób fizycznych i od osób prawnych (art. 20 Ustawy o dochodach jednostek samo-
rządu terytorialnego).
20
Dochodami zagranicznymi są przede wszystkim wpływy związane z dokonywaniem przez państwo operacji
finansowych, z tytułu których należą mu się odsetki, prowizje, opłaty. Chodzi głównie o udzielone pożyczki
zagraniczne, gwarancje i poręczenia, a także transakcje zagranicznymi papierami wartościowymi.
21
Por. uwaga do wykresu 1.
22
Dz. U.1997 Nr 54, poz. 348, ze zm.
BSiE 22
Tabela 2 Budżet państwa w roku 2005  plan a wykonanie
Plan na Wykonanie % wykonania pla-
nu
2005 r. (mln w 2005 r. (mln
złotych) złotych) (plan=100)
Dochody ogółem 174 703,7 133 061,7 76,16%
podatki pośrednie 116 980,7 86 074,3 73,58%
podatek dochodowy od osób prawnych 14 690,6 11 067,8 75,34%
podatek dochodowy od osób fizycznych 23 614,6 16 900,0 71,57%
pozostałe dochody 19 417,8 19 019,6 97,95%
y
ródło: Obliczenia własne na podstawie szacunkowych danych Ministerstwa Finansów o wykonaniu budżetu
państwa za okres styczeń-wrzesień 2005 r.
Dochody URE pochodzą bowiem z opłat wnoszonych przez zakłady energetyczne, któ-
rym została udzielona koncesja. Wysokość opłat (określa ją Rozporządzenie Rady Ministrów
w sprawie wysokości i sposobu pobierania przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki co-
rocznych opłat wnoszonych przez przedsiębiorstwa energetyczne, którym została udzielona
koncesja23) uzależniona jest od wysokości przychodów firm, ale i od kosztów ponoszonych
przez URE. Jeżeli więc zmniejszy się koszty regulacji, a zarazem wydatki budżetowe w czę-
ści 50, trzeba również zmniejszyć dochody w tej części. Dochody uzależnione są więc od
wysokości ponoszonych wydatków. Logika tego przepisu wynika z funkcji URE, którą jest
regulowanie rynku energetyki, nie zaś pozyskiwanie dochodów budżetowych.
W obrębie relacji budżetu państwa z budżetami jednostek samorządu terytorialnego
zachodzą zależności o kierunku odwrotnym do opisanego wyżej: niektóre wydatki ustalane są
w powiązaniu z pewnymi grupami dochodów. Powiązania te reguluje Ustawa z dnia 13 listo-
pada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego24.
Gminy, jak wspomniano wyżej, jeżeli są odpowiednio zamożne (realizują odpowiednio
wysokie dochody własne), dokonują wpłat na rzecz budżetu państwa (por. pkt 3), o czym
mówi art. 7 Ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Z budżetu państwa
gminy otrzymują tzw. subwencję ogólną, a dodatkowo mogą otrzymywać dotacje celowe na
realizację niektórych zadań. Ustawa budżetowa określa wysokość wpłat dokonywanych przez
gminy do budżetu oraz subwencji ogólnej. W uproszczeniu chodzi o to, że według odpowied-
nich wskaz
ników ustalonych ustawowo lub zamieszczanych co jakiś czas w aktach wyko-
nawczych, wydatki budżetu państwa do budżetów jednostek samorządu terytorialnego uza-
leżnione są od dochodów tych jednostek. Ponadto jednostki samorządu terytorialnego mogą
partycypować w dochodach z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych i podatku
dochodowego od osób prawnych (art. 3 i 4 Ustawy o dochodach jednostek samorządu teryto-
rialnego) toteż działania mające wpływ na wysokość dochodów budżetowych osiąganych
z tytułu tych dwóch podatków maja pośredni wpływ również na dochody gmin.
23
Dz. U. 1998 Nr 60, poz. 387
24
Dz. U. 2003 Nr 203, poz. 1966.