STUDIA IURIDICA XLI/2003
Izabella Szymajda
PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA
MI
DZYNARODOWEJ ŻEGLUGI POWIETRZNEJ
 SYSTEM CHICAGOWSKO-BILATERALNY
PROBLEM DEFINICJI PRAWA LOTNICZEGO  y
RÓDA
A PRAWA
Prawo lotnicze jest młodą gałęzią prawa, którego wyodrębnienie przypada na
pierwsze lata XX wieku. Do chwili obecnej nie powstała powszechnie uznana
i przyjęta definicja prawa lotniczego, jednak można założyć, że taka definicja istnie-
je in abstracto. Bez względu na sposób definiowania tego pojęcia zawsze należy
przyjąć, że jest to zespół norm prawnych, regulujących stosunki prawne w zakresie
lotnictwa w sposób kompleksowy. Różnica powinna dotyczyć jedynie definiowania
użytych pojęć oraz ich interpretacji. Według W. Góralczyka  ...prawem lotniczym,
można nazwać zespół norm dotyczących przestrzeni powietrznej i jej wykorzystania
dla lotnictwa 1. Definicja ta dotyczy zarówno prawa międzynarodowego, jak i krajo-
wego.
Tak więc prawo lotnicze może być prawem międzynarodowym lub krajowym.
Nie stanowi ono jednolitego, zwartego systemu. Składają się na nie przede wszyst-
kim normy prawa cywilnego, handlowego, administracyjnego i karnego  dotyczy
to zarówno norm międzynarodowych, jak i krajowych. Ponieważ najpierw rozwi-
nęła się komunikacja lotnicza o charakterze międzynarodowym, więc najpierw
ukształtowało się prawo lotnicze międzynarodowe zawarte w umowach między
państwami, a dopiero póz
niej, na jego podstawie, prawa lotnicze poszczególnych
państw. Z istoty przestrzeni powietrznej wynika bowiem fakt, że jest ona przezna-
czona przede wszystkim dla stosunków międzynarodowych.
Za z
ródła międzynarodowego prawa publicznego (zgodnie z art. 38 Statutu
Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości  MTS), a więc także i lotniczego,
uznaje się generalnie:
1) umowy międzynarodowe, powszechne lub partykularne (o zasięgu świato-
wym, regionalne oraz dwustronne), ustalające przepisy uznane wyraz
nie przez uma-
wiające się państwa,
1
W. Góralczyk, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 1998, s. 247.
270 IZABELLA SZYMAJDA
2) zwyczaj międzynarodowy jako dowód powszechnej praktyki przyjętej za
prawo,
3) ogólne zasady prawa uznane przez narody cywilizowane,
4) orzecznictwo sądowe i doktryny najbardziej wykwalifikowanych specjalistów
różnych narodów jako środki pomocnicze przy określaniu zasad prawnych2.
Prawo lotnicze krajowe poszczególnych państw reguluje ich wewnętrzne usta-
wodawstwo.
KONFERENCJA W CHICAGO W 1944 ROKU
W celu uregulowania w skali globalnej zagadnień dotyczących lotnictwa cy-
wilnego w 1944 roku w Chicago zwołano Konferencję Międzynarodowego Lot-
nictwa Cywilnego. Na konferencji podjęto próbę stworzenia prawa, które w skali
światowej uregulowałoby zagadnienia międzynarodowej żeglugi powietrznej.
Uzgodniono i przyjęto Konwencję chicagowską wraz z uzupełniającymi ją doku-
mentami3, którą podpisali reprezentanci 52 państw. W warunkach zmienionego
otoczenia gospodarczego i postępującej globalizacji lotnictwa część postanowień
Konwencji straciła praktyczne znaczenie, jednak stanowi ona do dziś podstawowy
system prawa traktatowego, normującego na płaszczyz
nie wielostronnej publiczno-
prawne zagadnienia międzynarodowej żeglugi powietrznej. Stronami Konwencji
chicagowskiej jest aktualnie ponad 180 państw.
Dokumenty przyjęte na konferencji chicagowskiej 7 grudnia 1944 roku obejmo-
wały Akt Końcowy oraz załączone do niego teksty umów międzynarodowych4:
1) Tymczasowy Układ o Międzynarodowym Lotnictwie Cywilnym, tworzący
Tymczasową Organizację Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (PICAO5) na
okres poprzedzający powstanie stałej organizacji;
2) Konwencję o Międzynarodowym Lotnictwie Cywilnym6, ustalającą pod-
stawowe zasady rządzące lotnictwem cywilnym i transportem lotniczym (z wyłącze-
niem wolności lotniczych dla służb regularnych), która ustanowiła stałą Organizację
Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO); w załącznikach do Konwencji
zawarte są szczegółowe przepisy (techniczne);
3) Układ o Tranzycie Międzynarodowych Służb Powietrznych7, zwany też Ukła-
dem o Dwóch Wolnościach, w którym strony przyznają sobie wzajemnie pierwsze
dwie wolności (techniczne) dla wymienionych służb (regularnych);
2
Z zastrzeżeniem art. 59 Statutu MTS, który postanawia, że decyzja wiąże tylko strony i tylko
w danej sprawie.
3
Konwencja o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, Chicago 7 grudnia 1944 roku, Dz.U.
1959 roku, nr 35, poz. 212.
4
Patrz M. Żylicz, Prawo międzynarodowego transportu lotniczego, Warszawa 1995, s. 55.
5
Provisional Civil Aviation Organization.
6
Dz.U. z 1959 roku, nr 35, poz. 212 z póz
n. zm.; ICAO Doc 7300, tekst czterojęzyczny Doc
9217.
7
Dz.U. z 1959 roku, nr 35, poz. 213; ICAO Doc 7500 i 9587.
PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA... ŻEGLUGI POWIETRZNEJ... 271
4) Układ o Międzynarodowym Transporcie Lotniczym8, zwany też Układem
o Pięciu Wolnościach, w którym strony przyznają sobie wzajemnie zarówno dwie
techniczne, jak i trzy handlowe wolności dla międzynarodowych regularnych służb
powietrznych;
5) Projekty załączników  technicznych do Konwencji.
Konwencja chicagowska powołała do życia 7 grudnia 1944 roku Organizację
Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (International Civil Aviation Organi-
zation  ICAO). Polska była jednym z sygnatariuszy tej Konwencji, należy również
do ICAO (od 1958 roku) oraz podpisała Układ o Tranzycie Międzynarodowych
Służb Powietrznych w dniu 20 listopada 1958 roku. ICAO rzeczywistą działalność
rozpoczęła w 1947 roku, stając się wyspecjalizowaną organizacją ONZ. Celem
ICAO jest opracowywanie zasad międzynarodowej żeglugi powietrznej oraz wspie-
ranie planowania i rozwoju międzynarodowego transportu lotniczego.
Rola ICAO9 od początku istnienia lotnictwa jest nieoceniona. Mimo trudności,
jakie stwarza współpraca międzynarodowa z udziałem tak licznych państw, stanowi
ona wciąż forum do rozpatrywania problemów lotnictwa, a w szczególności trans-
portu lotniczego w skali globalnej. Podczas całej swojej działalności zrealizowała
ogromne zadania w zakresie efektywności operacji technicznych oraz bezpieczeń-
stwa lotniczego. Prace w ramach ICAO przyczyniły się do ujednolicenia przepisów
oraz dostosowywania poziomu bezpieczeństwa do rozwoju całego przemysłu lot-
niczego (industry). Normy i zalecenia zawarte w załącznikach do konwencji były
wciąż aktualizowane, a na ich podstawie wydawano podręczniki, procedury, wy-
tyczne i in.
Na forum ICAO zostały opracowane liczne konwencje, także w sprawie prawa
karnego czy odpowiedzialności cywilnej. Zagadnienia ekonomiczne pozostały
w sferze regulacji między państwami w formie umów o komunikacji lotniczej.
Jednak i w tych sprawach ICAO wydała wiele publikacji opartych na badaniach,
ekspertyzach, ankietach, danych statystycznych i innych dostępnych lub specjalnie
w tym celu przygotowywanych materiałach. ICAO jest wciąż organizacją aktywną,
nadal organizuje konferencje i działa z zamiarem realizacji wyżej określonych za-
dań.
Ogólne postanowienia Konwencji chicagowskiej10
Postanowienia Konwencji odzwierciedlały sposób myślenia przeważający po
II wojnie światowej. Władze krajowe, głęboko dotknięte doświadczeniami wojny,
pragnęły utrzymywać całkowitą kontrolę nad udzielaniem zezwoleń samolotom,
które wlatywały do ich przestrzeni powietrznej i lądowały na ich terytorium.
8
UNTS, t. 171, s. 387; ICAO Doc 9587.
9
Patrz M. Żylicz, Prawo..., s. 63-67.
10
Ibidem, s. 55-59.
272 IZABELLA SZYMAJDA
Konwencja potwierdziła dążenia państw do regulowania zasad rządzących prze-
strzenią powietrzną, czyli wprowadzenia  porządku w powietrzu (order in the air)
zamiast ogólnej wolności żeglugi powietrznej. Znajduje to wyraz w art. 1 Kon-
wencji, w którym została zawarta zasada suwerenności powietrznej, określana
w polskiej terminologii jako  zwierzchnictwo . Wiąże się ona na ogół z traktowa-
niem przestrzeni powietrznej jako nierozerwalnej części terytorium państwa i ogra-
nicza korzystanie z tej przestrzeni. Można więc powiedzieć, że suwerenność ta jest
całkowita i wyłączna, co nie oznacza, że jest ona absolutna i prawnie nieograni-
czona.
Na wykonywanie lotów międzynarodowych potrzebna jest zgoda przynajmniej
dwóch suwerennych państw. Konwencja wiąże przyznawanie wszelkich praw
z przynależnością państwową statków powietrznych  zgodnie z jej postanowie-
niami (art. 17, 18 i 20) w sprawie rejestracji statków powietrznych. Postanowienia
te nie ograniczają się tylko do statków państw stron Konwencji.
W ramach wykonywania zwierzchnictwa terytorialnego państwo ma prawo
m.in.:
1) określić zasady wolności wykonywania przewozów międzynarodowych
(art. 3c, 5, 6, 7, 8, 35a),
2) wprowadzić strefy zakazane i czasowe ograniczenia lotów (art. 9),
3) stosować środki przymusu wobec statków powietrznych wykonujących lot
z naruszeniem przepisów (art. 3 bis  jeszcze nie wszedł w życie),
4) ustanawiać przepisy w sprawie przybycia i pobytu statków powietrznych oraz
opuszczania terytorium (art. 11),
5) ustanawiać oraz egzekwować (jest to również obowiązek) przepisy dotyczące
ruchu lotniczego (art. 12),
6) ustanawiać przepisy w sprawie przybywających i opuszczających terytorium
państwa pasażerów, załóg i ładunków (art. 13),
7) określać warunki korzystania z jego portów lotniczych oraz udogodnień dla
żeglugi powietrznej (art. 15),
8) wyznaczać drogi lotnicze oraz porty lotnicze dla statków wykonujących
międzynarodowe służby powietrzne (art. 68), a także porty lotnicze do odprawy
granicznej dla innych statków powietrznych (art. 10),
9) do inspekcji obcych statków powietrznych (art. 16).
Państwo ma obowiązek w szczególności:
1) przestrzegać zasady rejestracji statku powietrznego w jednym państwie,
z możliwością przeniesienia rejestracji (art. 18), a rejestracja i jej przeniesienie od-
bywa się według prawa państwa rejestracji (art. 19),
2) zapewnić, aby zarejestrowane w nim statki powietrzne nosiły odpowiednie
znaki przynależności państwowej i rejestracji (art. 20),
3) zapewnić spełnienie innych warunków dotyczących statków powietrznych
używanych w żegludze międzynarodowej, ich dokumentacji, załóg, wyposażenia
pokładowego, przewozu ładunków niebezpiecznych oraz używania aparatów foto-
graficznych (art. 29-36),
PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA... ŻEGLUGI POWIETRZNEJ... 273
4) zapewnić, by statek powietrzny w nim zarejestrowany był zobowiązany prze-
strzegać reguł ruchu lotniczego w obszarze, w którym się znajduje (art. 12), a także
stosować się do poleceń organów państwa, którego terytorium zostało przez ten
statek naruszone, zaś umyślne używanie statku powietrznego sprzeczne z celami
Konwencji będzie karane (art. 3 bis  jeszcze nie wszedł w życie),
5) sprawować przyznane mu funkcje kontroli nad statkiem, gdy statek powietrz-
ny jest zarejestrowany w jednym, a osoba eksploatująca ma siedzibę w innym pań-
stwie (art. 83 bis  jeszcze nie wszedł w życie); wtedy obydwa państwa ponoszą
odpowiedzialność za niezgodne z prawem używanie statku powietrznego (art. 3
bis),
6) zastosowania wszelkich możliwych środków dla ułatwienia i usprawnienia
żeglugi i obsługi statków powietrznych, załóg, pasażerów i ładunków (art. 22),
7) wydać przepisy celne i imigracyjne zgodnie z zasadami Konwencji (art. 23),
8) zwolnić statki powietrzne, paliwo, smary, części zamienne, normalne wypo-
sażenie i zaopatrzenie pokładowe od opłat celnych, inspekcyjnych i podobnych
(art. 24),
9) udzielić lub umożliwić udzielenie pomocy statkom powietrznym w niebez-
pieczeństwie oraz współpracę w poszukiwaniu zaginionego statku powietrznego
(art. 25),
10) prowadzić dochodzenie i badanie okoliczności wypadków obcych statków
powietrznych, zezwolić państwu rejestracji na wysłanie obserwatorów, a następnie
wysłać temu państwu sprawozdanie i wyniki dochodzeń (art. 26),
11) zapewnić zwolnienie obcych statków powietrznych od zajęcia lub zatrzy-
mania w celu zabezpieczenia roszczeń z tytułu praw patentowych, jeżeli państwo
rejestracji jest stroną Konwencji o ochronie własności przemysłowej lub wydało
prawa patentowe uznające lub udzielające równej ochrony wynalazkom dokonanym
przez obywateli innych stron Konwencji (art. 27),
12) stosować się w największym stopniu do międzynarodowych norm i zaleceń
w sprawie udogodnień dla żeglugi powietrznej oraz znormalizowanych systemów
(art. 28),
13) współpracować w zapewnieniu jednolitości przepisów krajowych zgodnie
z normami i zaleceniami ICAO w sprawach bezpieczeństwa, regularności i spraw-
ności żeglugi powietrznej przykładowo wymienionych w Konwencji (art. 37).
W przypadku niezapewnienia realizacji postanowień Konwencji państwo ponosi
odpowiedzialność międzynarodową.
Konwencja wprowadziła również zasadę niedyskryminacji, której wyrazem jest
przede wszystkim art. 44g. Zasada ta dotyczyła także m.in. przyznawania praw
kabotażowych (art. 7), ustalania stref zakazanych, ograniczeń i zakazów lotów,
także czasowych (art. 9a i b), stosowania przepisów ruchu lotniczego (art. 11), ko-
rzystania z portów lotniczych i udogodnień dla żeglugi powietrznej (art. 15), reguł
przewozu materiałów niebezpiecznych innych niż materiały wojenne (art. 35b).
Zanim zostanie omówiony system wolności lotniczych należy wspomnieć o za-
łącznikach do Konwencji, które mają charakter techniczny i nie są przedmiotem
szczegółowej analizy w tym opracowaniu. Projekty załączników technicznych
274 IZABELLA SZYMAJDA
(aneksów), czyli międzynarodowych wzorów i zalecanych metod postępowania,
zostały opracowane na konferencji, a następnie przyjęte przez Radę ICAO. Do
chwili obecnej wprowadzono 18 załączników: I  licencje personelu, II  przepisy
ruchu lotniczego, III  meteorologia, IV  mapy lotnicze, V  jednostki miar w ko-
munikacji lotniczej, VI  eksploatacja statków powietrznych, VII  znaki przyna-
leżności państwowej statków powietrznych, VIII  przepisy zdatności do lotu stat-
ków powietrznych, IX  ułatwienia dla międzynarodowego transportu lotniczego,
X  łączność lotnicza, XI  służby ruchu lotniczego, XII  poszukiwanie i ra-
townictwo, XIII  badanie wypadków lotniczych, XIV  lotniska, XV  służby in-
formacji lotniczej, XVI  hałas lotniczy, XVII  bezpieczeństwo, XVIII  przewozy
ładunków niebezpiecznych. Wzory i zalecenia zawarte w załącznikach zostały
uwzględnione (a przynajmniej powinny być) w prawie krajowym poszczególnych
państw członków konwencji.
Wolności lotnicze
Pojęcie wolności lotniczych ( freedoms of the air) pojawiło się na Konferencji
chicagowskiej. Oznacza prawa stanowiące przywileje, które państwa przyznają
sobie wzajemnie i które dają podstawę do wykonywania lotów i przewozów w prze-
strzeniach powietrznych państw na zasadzie wyjątku od ogólnej zasady zwierzch-
nictwa terytorialnego państwa i braku wolności w jego przestrzeni powietrznej.
Należy we wstępie wyjaśnić rozróżnienie między służbami regularnymi a nie-
regularnymi, które znalazło się w (art. 5) Konwencji. Definicja tych służb pojawiła
się jednak nieco póz
niej, bo dopiero w 1952 roku. Rada ICAO przyjęła wraz z ko-
mentarzem (uzupełnionym w 1980 roku) definicję regularnej międzynarodowej
służby powietrznej; rozumie się przez nią szereg (serię) lotów, spełniających jedno-
cześnie trzy warunki:
1) loty przebiegają w przestrzeni powietrznej ponad terytorium więcej niż jed-
nego państwa;
2) są wykonywane statkami powietrznymi w celu przewozu pasażerów, poczty
lub towarów za wynagrodzeniem, przy czym każdy lot jest otwarty do publicznej
sprzedaży; oraz
3) są wykonywane tak, ażeby obsługiwać przewozy (traffic) między tymi sa-
mymi dwoma lub więcej punktami  zgodnie z opublikowanym rozkładem lotów
albo z taką regularnością, że stanowią wyraz
nie systematyczną, ciągłą serię.
Loty wykonywane w celu przewożenia pasażerów, poczty lub towarów, które
jednak nie spełniają chociażby jednego warunku, można zaliczyć do służb po-
wietrznych nieregularnych. Jednak w praktyce (szczególnie obecnej) takie rozróż-
nienie może być trudne, np. przy seryjnych (planned, regular) lotach czarterowych,
niekiedy otwartych dla publiczności11.
11
PLL LOT nie mogąc wykonywać przewozów regularnych do Toronto, gdyż umowa lotnicza
z Kanadą na to nie pozwalała, wykonywały prze wiele lat regularne loty czarterowe na podstawie
zezwolenia udzielanego na rok przez władze kanadyjskie.
PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA... ŻEGLUGI POWIETRZNEJ... 275
Jak już wcześniej zostało wspomniane nie istnieje powszechna wolność korzy-
stania z przestrzeni powietrznej (zasada zwierzchnictwa terytorialnego). Żegluga
powietrzna odbywała się i odbywa na podstawie wielostronnych (także regional-
nych) i dwustronnych umów o komunikacji lotniczej między państwami, jak rów-
nież prawa wewnętrznego lub decyzji organów państwowych. W zakresie transportu
lotniczego głównym przedmiotem umów między państwami jest ustanawianie mię-
dzynarodowych służb powietrznych (air services) i w tym celu państwa przyznają
sobie wzajemnie wolności lotnicze ( freedoms of the air). Ponieważ powszechną,
wiodącą i najważniejszą jest zasada  zamkniętego nieba , prawa te stanowią wy-
jątek od zasady braku wolności lotów i przewozów międzynarodowych. Nazywamy
je więc przywilejami lotniczymi.
Spotykamy również pojęcie  praw przewozowych (traffic rights). Na to pojęcie
składają się wolności lotnicze wraz z określeniem m.in. obsługiwanych punktów,
eksploatowanych tras, rodzaju obsługiwanych przewozów, podziału oferowanej
zdolności przewozowej oraz stosowanych taryf, jak również liczby i kryteriów
wyznaczania przewoz
ników lotniczych, takich jak własność i kontrola przewoz
nika.
Konferencja chicagowska określiła i uznała pięć wolności lotniczych, dwie
pierwsze  tranzytowe, oraz trzy następne  handlowe. Aby wyjaśnić wolności lot-
nicze przyjmujemy, że państwo A jest to państwo przyznające wolność, państwo B
 państwo rejestracji przewoz
nika, a państwo C  państwo, które w określonych
przypadkach również musi wyrazić zgodę.
Pierwsza wolność  przywilej przelotu nad terytorium państwa bez lądowania.
Państwo A przyznaje przewoz
nikowi państwa B prawo przelotu nad jego teryto-
rium.
Druga wolność  przywilej lądowania dla celów niehandlowych (lądowanie
techniczne), np. w celu uzupełnienia paliwa czy wymiany (wypoczynku) załogi.
Przewoz
nik państwa B ma prawo lądowania na terytorium państwa A w celach
technicznych, bez zabierania czy pozostawiania ruchu (traffic).
Trzecia wolność  przywilej przywożenia (wyładowania) pasażerów, poczty
i towarów zabranych z kraju przynależności statku powietrznego. Przewoz
nik pań-
stwa B ma prawo zabierania ruchu z terytorium państwa B i pozostawienia go
w państwie A.
Czwarta wolność  przywilej zabierania pasażerów, poczty i towarów z prze-
znaczeniem do państwa przynależności statku powietrznego. Prawo przewoz
nika
państwa B zabrania ruchu z państwa A i pozostawienia go w państwie B.
Piąta wolność  przywilej zabierania pasażerów, poczty i towarów przeznaczo-
nych na terytorium jakiegoś innego (trzeciego) państwa oraz przywożenia (wyła-
dowania) pasażerów, poczty i towarów pochodzących (zabieranych) z każdego
takiego terytorium. Prawo przewoz
nika państwa B wymaga nie tylko negocjacji
między państwem B i A, lecz także między państwem B i C (zasada ta dotyczy
również omawianych dalszych wolności). Piątą wolność stanowi przedłużenie trasy
rozpoczynającej się w państwie B do państwa C. Czyli przewoz
nik państwa B
obsługuje trasę z państwa B do państwa A, a następnie do państwa C. Ruch, który
276 IZABELLA SZYMAJDA
został zabrany z państwa A i pozostawiony w państwie C, nazywany jest ruchem
piątej wolności.
Rozwój międzynarodowej żeglugi powietrznej przyczynił się do ukształtowania
następnych rodzajów wolności lotniczych. Wielu ekspertów uważa, że nie ma takiej
potrzeby, gdyż z reguły wolności te są kombinacją wolności handlowych i tranzy-
towych. Analizując te wolności, można dojść do wniosku, że dalsze wolności wyni-
kają z pięciu podstawowych. W związku z brakiem jednolitego stanowiska w tych
kwestiach dalsze wolności nie mają w literaturze jednej definicji ani klasyfikacji.
Wymienia się niekiedy aż 10 wolności, których klasyfikacja i charakterystyka zosta-
nie przedstawiona poniżej.
Szósta wolność  dotyczy wykonywania międzynarodowego przewozu lotni-
czego pasażerów i ładunków przez terytorium państwa przynależności statku
powietrznego (przewoz
nika), między terytoriami dwóch innych państw. Prawo prze-
woz
nika państwa B zabrania ruchu z państwa A, przewiezienia go do państwa B,
a następnie do państwa C.
Siódma wolność  dotyczy przewozu pasażerów i ładunków między terytoriami
dwóch różnych państw przez statki powietrzne (przewoz
nika) państwa trzeciego bez
lądowania na terytorium tego ostatniego państwa. Prawo przewoz
nika państwa B
rozpoczęcia przewozu w państwie A oraz przewiezienia ruchu z państwa A do pań-
stwa C. Ponieważ przewóz nie rozpoczyna się w państwie B jest to  czysty lot
(przewóz) zagraniczny (pure foreign flight).
Następnie wyróżniamy kabotaż, który czasem jest definiowany jako ósma i dzie-
wiąta wolność, a mianowicie:
Ósma wolność  dotyczy przewozu pasażerów i ładunków między punktami
położonymi na terytorium tego samego państwa, przewozu zwanego kabotażem
(cabotage), jednak przewóz rozpoczyna się w państwie przynależności statku
powietrznego. Przewoz
nik państwa B ma prawo zabrania ruchu z miasta 1 w pań-
stwie A i przewiezienia go do miasta 2 w państwie A pod warunkiem, że przewóz
ten stanowi przedłużenie przewozu, który rozpoczął się w państwie B.
Dziewiąta wolność  dotyczy przewozu pasażerów i ładunków między punk-
tami położonymi na terytorium tego samego państwa, ale przewóz nie rozpoczyna
się w państwie przynależności statku powietrznego. Prawo przewoz
nika państwa B
zabrania ruchu z miasta 1 w państwie A i przewiezienia go do miasta 2 w państwie
A bez wymogu, że przewóz rozpoczyna się na terytorium państwa B,  czysty kabo-
taż (pure cabotage).
Dziesiąta wolność  niektórzy uważają, że można o niej mówić w odniesie-
niu do kabotażu regionalnego między państwami określonego regionu (regional
cabotage).
Graficzne przedstawienie wolności lotniczych zob. s. 289-291.
Państwa na konferencji chicagowskiej nie doszły do porozumienia w sprawie
wzajemnego przyznania pięciu wolności lotniczych (technicznych i handlowych)
dla służb regularnych i nieregularnych w układzie wielostronnym. W Konwencji
ustalono jedynie warunki wykonywania lotów nieregularnych. Mówi o tym art. 5
Konwencji dotyczący prawa przelotu nieregularnego:  Każde umawiające się Pań-
PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA... ŻEGLUGI POWIETRZNEJ... 277
stwo zgadza się, by wszelkie statki powietrzne innych umawiających się Państw,
nieużywane w regularnej międzynarodowej służbie powietrznej, posiadały prawo
wlotu lub przelotu nad jego terytorium bez lądowania oraz do lądowania w celach
niehandlowych bez konieczności otrzymania uprzedniego zezwolenia, pod warun-
kiem jednak przestrzegania przepisów niniejszej Konwencji i z zastrzeżeniem pra-
wa Państwa, nad którego terytorium przelatują, do żądania lądowania [...] Jeżeli
wspomniane statki powietrzne używa się do odpłatnego przewożenia pasażerów,
towarów lub poczty poza wykonywaniem regularnej międzynarodowej służby po-
wietrznej, mają one również przywilej, stosując się do art. 7, zabierać lub pozosta-
wiać pasażerów, towary lub pocztę, z zastrzeżeniem prawa Państwa, w którym od-
bywa się zabranie lub pozostawienie, do ustanowienia takich przepisów, warunków
lub ograniczeń, jakie uzna ono za pożądane .
Wynika z tego, że w Konwencji zostały przyznane wzajemnie jedynie prawa
wolności technicznych (pierwszej i drugiej) dla lotów nieregularnych, natomiast
pozostałe wolności (handlowe) dla lotów nieregularnych uzależniono od zgody
państwa, w którym mają być wykorzystywane. Wolności, zarówno techniczne, jak
i handlowe, dla służb regularnych zostały ustanowione na mocy układów o dwóch
i o pięciu wolnościach, które jednak nie zostały przyjęte przez wszystkie państwa.
Układy o dwóch i pięciu wolnościach
Układ o dwóch wolnościach dla służb regularnych przyznał wzajemnie mię-
dzy stronami prawa, które nazywa się wolnościami technicznymi, a więc regular-
nym służbom powietrznym: prawo przelotu i lądowania w celach niehandlowych.
Wykonywanie przyznanych wolności powinno odbywać się zgodnie z postanowie-
niami Konwencji chicagowskiej, a przewoz
nik lotniczy, wykonujący lądowanie
techniczne, powinien zaoferować w miejscu lądowania  rozsądne usługi przewo-
zowe. Jeżeli przewoz
nik nie spełnia wymogów dotyczących narodowej własności
i kontroli lub nie przestrzega przepisów państwa tranzytowego albo postanowień
układu, jego prawa mogą zostać cofnięte.
Układ o dwóch wolnościach, ma również obecnie ogromne znaczenie. Przyjęło
go około 100 państw. Jednak kilka spośród państw o największych terytoriach
(Brazylia, Chiny, Kanada, Rosja) nie przyjęły układu, co jednak nie zmniejsza jego
obecnej roli.
Układ o pięciu wolnościach dla służb regularnych przyznał wzajemnie przez
państwa prawa pięciu wolności z możliwością wyłączenia stosowania przez każde
umawiające się państwo przywileju piątej wolności. Układ ten nie spełnił oczeki-
wanej roli, gdyż większość państw z różnych względów, a przede wszystkim ekono-
micznych lub politycznych, chciała zachować kontrolę nad działalnością obcych
przewoz
ników na swoim terytorium. Jest to praktykowane w przeważającej więk-
szości państw również obecnie. Został on wprawdzie przyjęty przez 20 państw, ale
po wycofaniu się 9 z nich, należy do niego 11 państw. Nie odgrywa żadnej prak-
tycznie roli w światowym transporcie lotniczym i można powiedzieć, że skończył
278 IZABELLA SZYMAJDA
się niepowodzeniem. Stany Zjednoczone, które początkowo były jego głównym
inicjatorem, także wycofały się z układu.
Eksploatacja międzynarodowych regularnych służb powietrznych odbywa się
do czasów obecnych na podstawie dwustronnych umów między zainteresowanymi
państwami, stosownie do art. 6 Konwencji. Wyjątek stanowią niektóre wielostronne
układy regionalne, jak np. Wspólnota Europejska.
UMOWY DWUSTRONNE  SYSTEM CHICAGOWSKO-BILATERALNY
Na konferencji nie osiągnięto porozumienia w sprawie układu wielostronnego,
który uregulowałby wzajemne przyznawanie sobie przez państwa wolności lotni-
czych. Powstała więc konieczność wynegocjowania i podpisania umów dwustron-
nych między państwami. Konwencję uzupełniło około 2000 umów określających
warunki wykonywania przewozów międzynarodowych  głównie regularnych.
W chwili obecnej jest ich około 3000. Dlatego system prawa regulujący między-
narodowy transport lotniczy określa się jako system chicagowsko-bilateralny.
W stosunkach nieunormowanych w drodze umów dwustronnych wolności lotnicze
przyznawane są według prawa wewnętrznego.
Na konferencji przeważał pogląd, że umowy dwustronne będą rozwiązaniem
tymczasowym, do chwili zawarcia wielostronnej umowy międzynarodowej o zasię-
gu światowym. Praktyka wykazała jednak dążenie państw do ścisłej regulacji tych
zagadnień i umowy te obowiązują również obecnie bez żadnych ograniczeń.
Zgodnie z klasyfikacją przyjętą przez ICAO można wyróżnić umowy w sprawie:
1) żeglugi powietrznej, a w szczególności świadectw sprawności technicznej,
licencji załóg, statków powietrznych i wyposażenia, meteorologii i łączności radio-
wej,
2) zagadnień prawnych, w szczególności międzynarodowego prawa lotniczego
prywatnego, regulowania sporów oraz przywilejów i immunitetów dla przewoz
-
ników lotniczych,
3) tranzytu i transportu lotniczego, zagadnień ekonomicznych oraz służb po-
wietrznych12.
Z ekonomicznego punktu widzenia największe znaczenie mają umowy, w któ-
rych strony przyznają sobie przywileje handlowe, a więc przede wszystkim prawa
przewozowe, w tym wolności lotnicze. Decydują one m.in. o dostępie do rynku dla
obcych przewoz
ników, o sile konkurencji, wpływają na zaspokojenie potrzeb i ja-
kość usług w określonym państwie czy regionie. Będą więc one przedmiotem bar-
dziej szczegółowej analizy.
12
ICAO, Aeronautical Agreements and Arrangements  Tables of agreements and arrangements
registered with the Organization, 1 January 1946, 31 December 1964, Doc 8473  LGB/215, 1965.
PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA... ŻEGLUGI POWIETRZNEJ... 279
Na konferencji, mając na uwadze potrzebę przynajmniej częściowego ujedno-
licenia umów, przygotowano wzór dwustronnej umowy lotniczej, zwany póz
niej
 wzorem chicagowskim . Wieloletnia praktyka państw wprowadziła odstępstwa lub
uzupełnienia tego wzoru, w związku z czym obecnie wymienia się wiele typów
umów dwustronnych w sprawie komunikacji lotniczej, np. typ sztrasburski, ber-
mudzki (Bermuda I i Bermuda II) i in. Pomijając szczegółową analizę, można
stwierdzić, że zasadniczym elementem każdej umowy (występującym w tekście
umowy lub czasem w załączniku) jest wymienienie określonych przywilejów
handlowych.
Ogólna charakterystyka umów
Umowy dwustronne stanowią instrument, za pomocą którego rządy państw
starają się ochronić narodowych przewoz
ników lotniczych przed nieograniczoną
konkurencją, zarówno międzynarodową, jak i krajową. Posiadanie narodowego
przewoz
nika stanowi jeden z priorytetów polityki przeważającej większości państw.
Istnieje bowiem oczywisty związek między obronnością a posiadaniem silnego,
wewnętrznego przemysłu lotniczego  nowoczesnego wyposażenia, pilotów i od-
powiednio przeszkolonego personelu, a w krajach wysoko rozwiniętych  właści-
wego zaplecza do produkcji samolotów. Każdy naród ma swoją dumę narodową,
która bez wątpienia symbolizowana jest znacznie wyraz
niej przez posiadanie flago-
wego przewoz
nika. Poczucie jedności narodowej wyraża się m.in. poprzez posia-
danie państwowego systemu transportowego, a także połączeń lotniczych z sojusz-
nikami politycznymi  obecnymi lub byłymi koloniami, krajami przodków, skupi-
skami emigrantów itd. Występują w końcu czynniki stricte ekonomiczne (lub
pseudoekonomiczne), takie jak znaczenie systemu własnego transportu lotniczego
dla rozwoju gospodarczego, łączenie różnych działów gospodarki oraz regionów,
które w innej sytuacji mogłyby być skazane na izolację od reszty świata, promo-
wanie w ten sposób handlu, turystyki oraz przepływu kapitału, a przede wszystkim
zwiększanie udziału w rynku i wzgląd na bilans płatniczy kraju.
W celu ochrony tych interesów narodowych przeważająca większość państw
ustanowiła pewne instrumenty stosowane przez rząd w umowach dwustronnych,
gwarantujące ochronę ich narodowych przewoz
ników, oraz ograniczenia przywi-
lejów handlowych dla przewoz
ników obcych. Przeważająca większość umów ma
więc charakter restryktywny; ograniczenia przywilejów handlowych są realizowane
m.in. przez:
1) wyznaczanie przewoz
ników (designation)  muszą być oni przewoz
nikami
narodowymi ze względu na przeważającą własność i kontrolę, przy czym według
wielu umów państwo może wyznaczyć tylko jednego przewoz
nika; w przypadku
naruszenia wymogu w sprawie własności i kontroli przewoz
nikowi można cofnąć
przyznane mu przywileje;
2) utrzymanie podziału na loty rozkładowe i nierozkładowe; z reguły restryk-
tywne zapisy dotyczą tych pierwszych;
280 IZABELLA SZYMAJDA
3) ścisłe określanie tras, na których przyznaje się wolności; najczęściej przyznaje
się wzajemnie przede wszystkim cztery pierwsze wolności, rzadziej piątą, szóstej
niektóre państwa nie uznają w ogóle (nie wspominając o dalszych);
4) wprowadzenie kryterium country-pair basis  regulacja dotycząca całego tery-
torium państw, oraz city-pair basis  wprowadzenie odrębnego reżymu dla nie-
których tras według potrzeby;
5) określenie dozwolonych granic podziału zdolności przewozowej (capacity
share) w procentach (udział w rynku każdej ze stron), z reguły w stosunku 50:50;
umowy z całkowitą wolnością oferowania ( free determination) należą do rzadkoś-
ci, są to przeważnie umowy open sky;
6) szczególną ochronę poszczególnych tras o stosunkowo małym ruchu w zależ-
ności od liczby przewożonych pasażerów w pewnym okresie (np. rocznym) na da-
nej trasie; oraz szczególną ochronę poszczególnych tras w zależności od liczby
lotów RT (round trip) wykonywanych, np. rocznie, na danej trasie  częstotliwość
( frequency);
7) specjalne traktowanie portów lotniczych nie posiadających określonych urzą-
dzeń (w tym pomocy nawigacyjnych) dla obsługi danych przewozów;
8) zróżnicowane zapisy z uwagi na pojemność samolotów lub zmianę pojem-
ności (change of gauge); ograniczanie częstotliwości rejsów na określonych trasach
( frequency);
9) określenie czasu obowiązywania określonych zabezpieczeń, czyli stopniowe
rozszerzanie dostępu do rynku;
10) różne traktowanie nowo otwartych tras i tras już istniejących;
11) wprowadzanie ograniczeń lub odmowy prawa korzystania z praw przewozo-
wych z uwagi na kongestię (congestion)  przepełnienie, oraz związane z tym zasa-
dy przydzielania czasów operacji (slotów) w porcie lotniczym i (lub) problemy
związane z ochroną środowiska;
12) wprowadzenie w ostatnich czasach podziału na porty lotnicze pierwszej
kategorii, tzw. hubs, systemy portów lotniczych, oraz porty lotnicze drugiej i trzeciej
kategorii, tzw. regionalne; inaczej traktuje się przewozy międzyregionalne, między
hubami a między hubem a portem regionalnym oraz między portami regionalnymi;
13) restrykcje taryfowe  według większości umów taryfy wymagają uzgod-
nienia między przewoz
nikami oraz zatwierdzenia władz lotniczych; tylko nieliczne
umowy przyjmują bardziej liberalne zasady;
14) szczególne postępowanie w przypadku poniesienia strat finansowych przez
przewoz
nika(ów) oraz pozbawienia go(ich) możliwości efektywnej konkurencji;
15) obowiązkowe zawieranie umów między przewoz
nikami ograniczające kon-
kurencję; prawie wszystkie dawniejsze umowy zawarte przez Polskę wymagały, by
warunki eksploatacji linii były uzgadniane między przewoz
nikami;
16) zapewnienie wzajemności niektórych praw i przywilejów;
17) inne postanowienia ograniczające wolność sprzedaży, transferu nadwy-
żek itp.
Wymienione kryteria ograniczające nie występują osobno, lecz są ze sobą ściśle
powiązane i od siebie uzależnione. Zastosowano je, łącząc w różne kombinacje,
PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA... ŻEGLUGI POWIETRZNEJ... 281
które wypracowane w ten sposób dają określony efekt. Zależy to od charakterystyki
danego rynku i szczególnej potrzeby jego ochrony z punktu widzenia różnych
czynników. Ogólnie można obecnie stwierdzić wprowadzanie częściowej libera-
lizacji w wielu umowach przez rezygnację z ograniczeń związanych ze stosowaniem
wymienionych wyżej kryteriów. Jednak liberalizacja ta jest mniej lub bardziej selek-
tywna. W związku z tym czasami potraktowanie restryktywne jednego z wielu
elementów umowy (np. dostęp do rynku, podział oferowanej zdolności przewozo-
wej czy prawa sprzedaży na terytorium drugiej strony) powoduje, że cała umowa
staje się w efekcie restryktywna, pomimo liberalnego potraktowania innych elemen-
tów regulacji13.
Stosowanie powyższych kryteriów przez państwa ma na celu ograniczanie kon-
kurencji i ochronę własnego rynku krajowego. Nawet w samej Konwencji znaj-
dujemy zalecenia dotyczące tworzenia porozumień wyłączających konkurencję.
Artykuł 77 Konwencji stwierdza, że żadne z jej postanowień nie przeciwstawia
się tworzeniu przez dwa lub więcej umawiających się państw organizacji łącznej
eksploatacji przewozu lotniczego ( joint operation) lub międzynarodowych insty-
tucji eksploatacji ani też zawieraniu umów poolowych dotyczących służb powietrz-
nych tych państw na jakichkolwiek szlakach lub w jakichkolwiek regionach. Tego
rodzaju organizacja lub instytucje i tego rodzaju eksploatacje poolowe będą jednak-
że poddane wszelkim postanowieniom Konwencji, łącznie z postanowieniami doty-
czącymi rejestracji porozumień w Radzie ICAO. Rada ustala sposób, w jaki posta-
nowienia Konwencji, odnoszące się do przynależności państwowej statku powietrz-
nego, stosuje się do statku powietrznego eksploatowanego przez międzynarodowe
instytucje eksploatacyjne.
Artykuł 79 Konwencji stanowi, że państwo może brać udział we wspólnych
organizacjach eksploatacyjnych ( joint operation) lub w porozumieniach poolowych
albo za pośrednictwem swego rządu, albo przedsiębiorstwa lub przewoz
ników
wyznaczonych przez rząd. Przedsiębiorstwa te mogą według wyłącznego uznania
zainteresowanego państwa stanowić w całości lub w części własność państwową lub
własność prywatną.
Według art. 78 Rada może proponować zainteresowanym umawiającym się
państwom tworzenie wspólnych organizacji dla eksploatacji służb powietrznych na
wszelkich szlakach lub w jakichkolwiek regionach. Ten artykuł Konwencji można
interpretować jako zalecenie tworzenia wymienionych porozumień, co przyczyniło
się w praktyce do podpisania wielu takich umów aktualnych do dziś.
Zarówno joint operation, jak i pool uważane są obecnie (także we Wspólnocie
Europejskiej) za praktyki godzące w konkurencję, ale zgodnie z Konwencją stano-
wią dość powszechną praktykę.
13
M. Żylicz, Prawo..., s. 118.
282 IZABELLA SZYMAJDA
Własność i kontrola przewoz
ników w umowach dwustronnych
W przeważającej większości umów dwustronnych na świecie każde państwo
(naród) zachowuje prawo cofnięcia praw przewozowych w przypadku, gdy kiedy-
kolwiek stwierdzi, że wyznaczony zagraniczny (obcy) przewoz
nik nie posiada
 większościowej własności i rzeczywistej kontroli podmiotów państwa wyznacza-
jącego przewoz
nika. Wymóg  narodowości wywodzi się z podstawowych zasad
międzynarodowego lotnictwa cywilnego, ustanowionych przez Konwencję chica-
gowską.
Umowy bilateralne wywodzą się z zasady zwierzchnictwa narodowego nad prze-
strzenią powietrzną (zasada suwerenności), stanowiącej podstawę systemu chica-
gowskiego. Wynikają z tego dwie podstawowe konsekwencje:
1) przewoz
nicy posiadają narodowość, a rządy państw odgrywają decydującą
rolę w negocjowaniu praw przewozowych (traffic rights), w tym praw trasowych
(route rights);
2) prawo krajowe większości państw ogranicza udział we własności i kontroli
podmiotów zagranicznych.
Natomiast zapisy treści samej Konwencji chicagowskiej nie przesądzają o prob-
lemie inwestycji zagranicznych. Faktycznie art. 77 wyraz
nie zezwala na operacje
przewoz
ników oparte również na połączonych lub koordynowanych działaniach
w wykonywaniu międzynarodowych przewozów. Istnieje jednak sformułowanie,
zarówno w układach o dwóch i o pięciu wolnościach stanowiących załączniki do
Konwencji, jak i w chicagowskich wzorcowych standardowych klauzulach bilate-
ralnych14, że zezwala się każdej ze stron  ...odmówić udzielenia lub cofnąć zezwo-
lenie eksploatacyjne udzielone przedsiębiorstwu transportu lotniczego innego pań-
stwa, jeżeli przeważająca część własności i rzeczywista kontrola tego przedsię-
biorstwa nie należy do osób posiadających przynależność państwową umawiającej
się strony .
Takie lub podobne sformułowanie jest nadal powszechnie stosowane w więk-
szości umów dwustronnych, nawet w tych, które są uważane za liberalne. Nie
istnieje jednak prawnie wiążąca czy choćby autorytatywna definicja  większościo-
wej własności i rzeczywistej kontroli . Zapis ten stanowi przedmiot interpretacji
w odniesieniu do konkretnej sytuacji. Może więc zdarzyć się, że  większościową
własność posiadają obywatele narodowości przewoz
nika, lecz  rzeczywistą kontro-
lę sprawują podmioty zagraniczne zarządzające przewoz
nikiem. Może wystąpić sy-
tuacja odwrotna, kiedy  większościowa własność należy do podmiotów zagra-
nicznych, a państwo narodowości przewoz
nika ma prawo podejmowania decyzji
strategicznych o znaczeniu państwowym  instytucja  złotej akcji (golden share).
 Złota akcja nie ma wartości pieniężnej, lecz np. nadaje rządowi uprawnienie do
14
Art. 1 Układu o Tranzycie Międzynarodowych Służb Powietrznych, zwany też Układem
o Dwóch Wolnościach, art. 1 Układu o Międzynarodowym Transporcie Lotniczym, zwanym też
Układem o Pięciu Wolnościach, art. 6 wzorcowej klauzuli chicagowskiej, art. 6 umowy bermudz-
kiej i in.
PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA... ŻEGLUGI POWIETRZNEJ... 283
podejmowania nadrzędnych decyzji w stosunku do decyzji zarządu przedsię-
biorstwa (również niekiedy poprzez prawo weta) w ściśle określonych sprawach.
Ponieważ określenie  większościowa własność i rzeczywista kontrola nie zostały
zdefiniowane w układzie o dwóch wolnościach czy w Konwencji, ogólnie przyj-
muje się, że te dwa warunki są spełnione, jeżeli państwo (naród  nation) lub jego
obywatele (podmioty) posiadają 51% udziałów w przewoz
niku15. Utrzymywanie
51% udziałów zabezpiecza status przewoz
nika jako narodowego.
Jednak jeżeli dla celów szczegółowej analizy rozdzielimy te dwa warunki, okaże
się, że interpretacja każdego z nich przysparza licznych trudności. Pojęcie  istotna
część własności (substantial ownership) jest utożsamiane z  przeważającą częścią
własności (majority ownership) i powszechnie przyjmuje się, że udział powinien
przekraczać 50%. Taka interpretacja stanowi duże uproszczenie, jednak samo sfor-
mułowanie nie ma większego znaczenia, gdyż zazwyczaj strony umowy dokładnie
umawiają się, o jaką część własności chodzi. Dlatego literatura często posługuje się
zamiennie pojęciami  większościowa własność ,  przeważająca część własności ,
 większościowy udział we własności  mimo tego, że w wersji angielskiej użyte
zostało słowo substantial. W prawie Wspólnoty zostało użyte pojęcie majority
ownership16 i oznacza ono to samo, co pojęcie substantial ownership, używane
w umowach dwustronnych, czyli większościowy udział we własności.
Natomiast na pojęcie rzeczywistej czy efektywnej kontroli (effective control),
mimo że jest to w zasadzie jedyne określenie używane czy to w umowach dwu-
stronnych, czy też w prawie Wspólnoty, może składać się wiele różnych elementów.
Jeżeli więc nie zostało dokładnie określone o jaką kontrolę chodzi, interpretacja
może powodować wiele trudności i konfliktów.
Obecny bilateralny system, oparty na narodowej własności oraz negocjacjach
między dwoma państwami, jest w znacznej mierze postrzegany jako protekcjo-
nistyczny, zawężający możliwości działania i odbiegający od procesu globalizacji.
Nieliczne umowy tradycyjne zapisy o własności i kontroli zastępują wymogiem, aby
wyznaczony przewoz
nik posiadał  główne miejsce działalności (principal place
of business) oraz rzeczywistą kontrolę podmiotów państwa rejestracji przewoz
-
nika17. Niektórzy proponują jednoczesne wprowadzenie wymogu, że przewoz
nik
musi posiadać certyfikat (air operator s certificate  AOC) wydany przez władze
do spraw bezpieczeństwa lotniczego rządu wyznaczającego przewoz
nika, aby nie
dopuścić do tworzenia się  tanich bander ( flags of convenience) w transporcie
lotniczym na wzór transportu morskiego. Odejście od tradycyjnych wymogów
przewiduje również prawo Wspólnoty Europejskiej18, lecz nabyte na mocy tych
przepisów uprawnienia przewoz
nika wspólnotowego nie mają jednak wymiaru ze-
wnętrznego, nie mają zastosowania w relacjach z państwami trzecimi.
Koncepcja narodowego przewoz
nika w pewnym stopniu zmieniła swoje zna-
czenie we Wspólnocie Europejskiej. W wyniku procesu liberalizacji narodowi prze-
15
Patrz B. Cheng, The Law of International Air Transport, London 1962, s. 378-379.
16
Rozporządzenie Rady WE nr 2407/92 w sprawie licencjonowania przewoz
ników, art. 4.
17
Np. umowy z Hongkongiem czy Gwatemalą.
18
Rozporządzenie Rady WE nr 2407/92.
284 IZABELLA SZYMAJDA
woz
nicy państw członkowskich UE nabywają status przewoz
ników Wspólnoty po-
przez uzyskanie licencji eksploatacyjnej na mocy Rozporządzenia Rady nr 2407/92.
Artykuł 4 Rozporządzenia ustanawia cztery podstawowe wymogi, które muszą być
spełnione, aby przewoz
nik uzyskał status przewoz
nika Wspólnoty, a mianowicie:
1) jego zasadnicze miejsce działania musi być zlokalizowane w państwie człon-
kowskim udzielającym licencji;
2) transport lotniczy musi być jego głównym zajęciem;
3) posiadacz licencji musi stanowić własność i własność ta musi być utrzymy-
wana bezpośrednio lub przez przewagę własności obywateli Wspólnoty;
4) posiadacz licencji musi zawsze być pod rzeczywistą kontrolą obywateli
Wspólnoty.
Wtedy na wewnętrznym rynku Wspólnoty korzysta on ze szczególnych praw
dających m.in. dostęp do rynku UE włącznie z kabotażem. Uprawnienia prze-
woz
nika wspólnotowego nie mają jednak wymiaru zewnętrznego, nie mają zastoso-
wania w relacjach z państwami trzecimi. Liberalizacja WE bowiem do tej pory
odnosi się do przewozów wewnątrz Wspólnoty. Nie istnieje wolność wykonywania
przewozów między państwami członkowskimi Wspólnoty a państwami trzecimi.
Trasy te wciąż są regulowane tradycyjnie na podstawie umów dwustronnych. Czyli
na mocy przeważającej większości tych umów przewozy między dwoma państwami
stronami umowy mogą być wykonywane jedynie przez przewoz
ników, których
większościowa własność i rzeczywista kontrola należy do podmiotów tych państw.
Uzasadnieniem potrzeby zmiany tradycyjnych zapisów w sprawie własności
i kontroli w umowach dwustronnych są ogromne przeobrażenia, jakie zaszły
w transporcie lotniczym od chwili podpisania Konwencji chicagowskiej. Przemysł
lotniczy bowiem charakteryzuje się rozwojem cyklicznym, a jego sukcesy zależą od
dobrego stanu gospodarczego. Wojna w Zatoce oraz recesja w przewozach lotni-
czych spowodowały niezwykle trudny okres dla przewoz
ników, którzy znalez
li się
na dnie cyklu gospodarczego. W ciągu trzech lat (1990-1992) przewoz
nicy amery-
kańscy ponieśli łącznie większe straty niż wcześniej zarobili w ciągu ich historii.
W tym samym czasie przewoz
nicy europejscy stracili ponad 3,5 mld USD. Więk-
szość przewoz
ników na świecie oferowała nadmierną zdolność przewozową, nie-
współmierną do wykonywanych przewozów, a jednocześnie stanęła w obliczu ostrej
konkurencji. Czynniki te wpłynęły na dalsze poważne problemy ekonomiczne.
W 1993 roku straty przemysłu lotniczego przekroczyły 4,1 mld USD. Trudności
ekonomiczne zbiegły się w czasie z realną potrzebą wymiany floty przez znaczną
liczbę przewoz
ników. Według badań i prognoz ICAO z 1992 roku w latach 1991-
-2010 przewoz
nicy staną w obliczu potrzeby poniesienia wydatków w wysokości
800 mld USD na nowe samoloty. Jednak z powodu trudności w pozyskaniu kapitału
oraz pogłębiającej się recesji w przewozach lotniczych faktyczne zakupy samolotów
będą znacznie odbiegały od pierwotnie projektowanych19.
19
Patrz stanowisko Międzynarodowej Izby Handlowej (International Chamber of Commerce 
ICC) w sprawie polityki dotyczącej inwestycji podmiotów zagranicznych w przewoz
ników lotni-
czych, przygotowane przez Komisję do spraw Transportu Lotniczego, 8 listopada 1994 roku  Doc.
No 310/422 Rev. 2, 8 Nov. 1994.
PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA... ŻEGLUGI POWIETRZNEJ... 285
Sytuację drastycznie pogorszyły wydarzenia z 11 września w Stanach Zjed-
noczonych, które doprowadziły do światowego kryzysu na rynku przewozów lot-
niczych. W wyniku zamachów terrorystycznych przewoz
nicy ponieśli nie tylko
bezpośrednie koszty związane z czasowym zawieszeniem lotów do USA czy wzro-
stem stawek ubezpieczeniowych, a także rezygnacją pasażerów z rejsów. Ogromna
część pasażerów nadal rezygnuje z podróży, co wpływa na zmniejszenie przycho-
dów, zwiększenie kosztów spowodowanych nadmiernym oferowaniem zdolności
przewozowej, a więc potrzebę redukcji i restrukturyzacji siatki połączeń, a co za
tym idzie redukcję lub restrukturyzację floty oraz zmniejszenie zatrudnienia.
Transport lotniczy w obliczu kryzysu pilnie potrzebuje inwestycji kapitałowych,
które w wielu przypadkach mogą zaoferować jedynie podmioty zagraniczne. Nad-
szedł czas na  rozluz
nienie przepisów w sprawie inwestycji zagranicznych w prze-
woz
ników na forum międzynarodowym. Zostały już rozpoczęte prace w ramach
ICAO, ECAC oraz IATA. Problem ten jest poruszany również na konferencjach
organizowanych przez inne organizacje, związki czy zrzeszenia niekiedy pośrednio
związane z transportem lotniczym (np. Międzynarodową Izbę Handlową). Zmiana
tych zapisów w umowach dwustronnych wciąż jednak zależy od woli państw.
Umowy open skies20
Umowy open skies charakteryzują się przede wszystkim tym, że nie zawierają
tradycyjnych elementów restryktywnych (lub nieliczne o niewielkim znaczeniu),
typowych dla większości umów dwustronnych. Zasada open skies oznacza wolność
bezpiecznych lotów, wolność przewożenia pasażerów i ładunków oraz wolność
operacji handlowych (doing-business), jednak wolność ta nie jest stosowana tam,
gdzie lub kiedy lot jest zabroniony, do przewożenia tego, co jest zabronione, oraz
do robienia interesów czy układów handlowych bez pozwolenia. Open skies w ta-
kim (ograniczonym i warunkowym) ujęciu można określić następująco:
1. Każdy przewoz
nik wyznaczony przez stronę będzie upoważniony do opero-
wania i oferowania publiczności każdego rodzaju usług lotniczych, z każdą częstot-
liwością, samolotami każdego rodzaju, w każdej konfiguracji, na każdej trasie, za
każdą cenę proporcjonalną do kosztów, do (z, przez) na terytorium każdej innej
strony w sposób, jaki sobie wybierze. Operowanie to musi być jedynie przedmiotem
międzynarodowych uzgodnień i standardów w zakresie bezpieczeństwa i ochrony
środowiska.
2. Każdy przewóz, na każdej trasie lub w połączeniu z każdym innym środkiem
transportu do (z, przez) na terytorium każdej strony będzie dozwolony dla wyzna-
czonego przewoz
nika stron pod warunkiem, że umowa przewozu zawiera uzgod-
nione międzynarodowo i zgodne z międzynarodowymi standardami zapisy.
20
Patrz I. Szymajda, Konkurencja w transporcie lotniczym. Prawo europejskie i problemy
dostosowania prawa polskiego, Warszawa 2002.
286 IZABELLA SZYMAJDA
3. Każdy wyznaczony przez stronę przewoz
nik otrzyma pełne prawo prowa-
dzenia operacji handlowych (doing-business) na terytorium innej strony.
4. Wyznaczony przez stronę przewoz
nik będzie uważany za przewoz
nika, które-
mu ta strona przyznała licencję zgodną z międzynarodowymi uzgodnieniami i kryte-
riami standardów międzynarodowych oraz który ma zarejestrowane biuro na tery-
torium tej strony21.
5. Wszystkie operacje handlowe wyznaczonych przewoz
ników będą przedmio-
tem uzgodnionych międzynarodowo standardowych zasad zdrowej konkurencji.
Należy stwierdzić, że zasada open skies jest realizowana w ramach Wspólnoty
Europejskiej w niezwykle szerokim zakresie. Jednak obecne umowy open skies nie
stanowią drogi do globalizacji, a większość z nich pozostaje dwustronna w swej
naturze, gdyż np.:
1) utrzymują one tradycyjne zapisy o większościowej własności i rzeczywistej
kontroli, zakazując wyznaczania przewoz
ników stanowiących własność obcego
kapitału; oznacza to, że nie może mieć miejsca łączenie się przedsiębiorstw przez
granice (cross border mergers); nie można ustanawiać przewoz
ników na obcych
rynkach;
2) nie mają one zastosowania do rynku krajowego i w związku z tym wykluczają
zagraniczną konkurencję na ogromnej części należącej do całości rynku świato-
wego;
3) nie liberalizują one przepisów dotyczących leasingu samolotów wraz załogą
i ewentualnych zobowiązań ponoszenia części kosztów eksploatacyjnych (wet
lease), co powoduje zmniejszenie elastyczności operacyjnej;
4) nie poruszają one bardzo istotnych zagadnień związanych z przepisami ustala-
jącymi zasady konkurencji, co stwarza liczne trudności w uzyskaniu przez przewoz
-
ników zgody na zawarcie niezbędnych porozumień o współpracy; również władze
odpowiedzialne za przestrzeganie przepisów w sprawie łączenia przedsiębiorstw
mają problemy z kontrolowaniem porozumień między przedsiębiorstwami, aby nie
nadużywały pozycji dominującej;
5) nie zawierają one postanowień w tak istotnych sprawach, jak dostęp do
zatłoczonych portów lotniczych, sprawy socjalne i środowisko naturalne oraz wiele
innych.
Umowy open skies nie usuną więc sprzeczności w międzynarodowej regulacji
transportu lotniczego o podstawowym znaczeniu. Z jednej strony działają prze-
woz
nicy na skalę globalną oraz alianse łączące partnerów z licznych państw,
z drugiej strony umowy dwustronne regulują rynek jedynie między dwoma pań-
stwami. Nawet jeżeli są to umowy open sky, zawierają one różne rozwiązania
wynikające z ich bilateralnego charakteru. Jest to sposób pośredni, niedoskonały,
lecz w najbliższym czasie możliwy do zrealizowania, oczywiście poza rozwiąza-
niami regionalnymi (jak we Wspólnocie). Teoretycznie najlepsze byłoby rozstrzyg-
21
Patrz, np.  Agence Europe z 15 stycznia 1993; sekretarz transportu Wielkiej Brytanii  John
MacGregor Send powiedział, że  ...nie może być otwartego nieba bez otwartych inwestycji ,
 Aviation Daily , z 8 stycznia 1993.
PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA... ŻEGLUGI POWIETRZNEJ... 287
nięcie wielu kwestii umów dwustronnych na płaszczyz
nie międzynarodowej. Jednak
w praktyce jest to obecnie i jeszcze długo pozostanie trudne do zrealizowania.
Na świecie zostało podpisanych już wiele liberalnych umów, jednak w 1994
roku Stany Zjednoczone rozpoczęły serię umów dwustronnych open sky. Począt-
kowo z Kanadą, a następnie innymi krajami  najczęściej małymi, lecz na ogół
mającymi dobrych przewoz
ników, gotowych do konkurowania z gigantami amery-
kańskimi. USA wciąż dążą do  otwartego nieba w skali globalnej (worldwide open
skies) przez umowy multilateralne z możliwie licznymi krajami, bez względu na ich
położenie geograficzne, alianse zaś mają być tylko formą przejściową, krokiem do
otwartych granic. Zdaniem amerykańskich ekspertów łagodną drogą prowadzącą do
umów wielostronnych może być włączanie wspólnych standardów do obowią-
zujących umów dwustronnych. System ten daje możliwość wyboru partnerów
bilateralnych i można przypuszczać, że pewna mała liczba państw zacznie budować
związki w sposób skoordynowany, co mogłoby doprowadzić do stworzenia  strefy
Północnego Atlantyku (North Atlantic Zone), dostępnej nie tylko dla krajów tej
strefy.
PODSUMOWANIE
Konwencja chicagowska została stworzona przez państwa i dla państw w celu
ochrony ich interesów. Jej zapisy pozwoliły na kompleksowe uregulowanie wielu
zagadnień i ujednolicenie przepisów w sprawie lotnictwa cywilnego. Stworzyła
ogólne zasady jego funkcjonowania, obejmując szeroki wachlarz zagadnień doty-
czących m.in. terytorium żeglugi powietrznej, statków powietrznych, personelu
lotniczego, ułatwień w żegludze. Przyczyniła się do opracowania i uaktualniania
standardów technicznych, a także podnoszenia bezpieczeństwa. Zagadnienia ekono-
miczne zostały uregulowane przede wszystkim w drodze dwustronnych umów mię-
dzy państwami, bez naruszania jednak zasad Konwencji.
Systemy wielostronny oraz dwustronny współistnieją więc ze sobą i są ściśle
powiązane. Dlatego są określane mianem jednego systemu chicagowsko-bilate-
ralnego. Nadal on działa i ma podstawowe znaczenie dla lotnictwa cywilnego.
Funkcjonuje przez wiele dziesięcioleci mimo wciąż zmieniającego się otoczenia
gospodarczego i zupełnie innego wizerunku współczesnego przewoz
nika. Przyzna-
wanie sobie wzajemnie przez państwa praw w umowach dwustronnych pozwala nie
tylko na wykonywanie żeglugi powietrznej w ogóle, ale także na regulowanie liczby
przewozów, kształtowanie stref wpływów gospodarczych, utrzymanie się prze-
woz
nika na rynku w obliczu silnej konkurencji, promowanie turystyki (przede
wszystkim przyjazdowej) przez państwo, a więc ma wpływ na bilans płatniczy pań-
stwa itd. Tak więc, nie zmieniła się konstrukcja systemu stworzonego przez Kon-
wencję chicagowską, natomiast jego stosowanie reguluje układ sił na rynku świato-
wym.
288 IZABELLA SZYMAJDA
Wciąż w lotnictwie cywilnym występują przeciwstawne tendencje.  Otwieranie
nieba i deregulacja (liberalizacja) ścierają się z restryktywnym systemem dwu-
stronnych umów lotniczych jako konserwatywną i jedyną sprawdzoną formą ochro-
ny własnego rynku i własnych interesów. Każde państwo chętnie korzysta z  otwar-
tego nieba jako owocu procesu liberalizacji, ale będzie dążyło do obwarowania
własnej przestrzeni powietrznej restryktywnymi zapisami w umowach dwustron-
nych. Tylko w taki sposób można kontrolować liczbę przewoz
ników operujących
na własnym terytorium czy przewidzieć wpływy własnych przewoz
ników z prze-
wiezionych pasażerów. Tylko w ten sposób można zapobiec nagłym stratom finan-
sowym spowodowanym agresywną i niekontrolowaną konkurencją obcych prze-
woz
ników na własnym rynku. Mimo narastającej potrzeby zmian systemu w kie-
runku liberalizacji, państwa czują się bezpieczniejsze w skostniałych układach
dwustronnych. Zmiana tego systemu na płaszczyz
nie wielostronnej jest niezwykle
trudna ze względu na sprzeczne interesy i możliwości państw. W związku z tym
łatwiej będzie tworzyć nowe regulacje obok istniejących (np. regionalne jak w WE),
obejmujące coraz to nowe zagadnienia i przyjmowane przez coraz większą liczbę
państw (Umowa o Wspólnym Europejskim Obszarze Lotniczym czy Umowa
o Transatlantyckim Obszarze Lotniczym). System chicagowsko-bilateralny nie jest
instytucją doskonałą, ale jak do tej pory niezastąpioną w sprawach międzynaro-
dowej regulacji zagadnień lotnictwa cywilnego.
PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA... ŻEGLUGI POWIETRZNEJ... 289
Pierwsza wolność  przywilej przelotu nad terytorium państwa bez lądowania

Druga wolność  przywilej lądowania dla celów niehandlowych
(lądowanie techniczne)
Trzecia wolność  przywilej przywożenia (wyładowania) pasażerów, poczty
i towarów zabranych z kraju przynależności statku powietrznego
290 IZABELLA SZYMAJDA
Czwarta wolność  przywilej zabierania pasażerów, poczty i towarów
z przeznaczeniem na terytorium państwa przynależności statku powietrznego
Piąta wolność  przywilej zabierania pasażerów, poczty i towarów przeznaczonych
na terytorium jakiegoś innego (trzeciego) państwa oraz przywożenia (wyładowania)
pasażerów, poczty i towarów pochodzących (zabieranych) z każdego takiego terytorium
Szósta wolność  dotyczy wykonywania międzynarodowego przewozu lotniczego
pasażerów i ładunków przez terytorium państwa przynależności statku powietrznego
(przewoz
nika), między terytoriami dwóch innych państw


PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA... ŻEGLUGI POWIETRZNEJ... 291
Siódma wolność  dotyczy przewozu pasażerów i ładunków między terytoriami dwóch
różnych państw przez statki powietrzne (przewoz
nika) państwa trzeciego
bez lądowania na terytorium tego ostatniego państwa
Miasto A Miasto B
Ósma wolność  dotyczy przewozu pasażerów i ładunków między punktami
położonymi na terytorium tego samego państwa, zwany kabotażem (cabotage)
Miasto A Miasto B
Dziewiąta wolność  tzw. czysty kabotaż (pure cabotage), patrz ósma wolność,
z tym że przewóz nie rozpoczyna się w państwie przynależności statku powietrznego.
Niekiedy sugeruje się istnienie dziesiątej wolności w odniesieniu do kabotażu
regionalnego (między państwami określonego regionu)