Poznaj Traktat z Lizbony
prof. dr hab. Jan Barcz
Publikacja dystrybuowana nieodpłatnie
Ministerstwo Spraw Zagranicznych
al. J.Ch. Szucha 21
00-580 Warszawa
www.msz.gov.pl
www.polskawue.gov.pl
Warszawa 2010
ISBN 978-83-7567-012-7
Czym jest Traktat z Lizbony 2
Dlaczego Unia potrzebuje reformy ustrojowej 7
Czy finalizacja reformy ustrojowej? Droga pełna kryzysów 10
Kompromis nicejski 10
Konwent i Konferencja Międzyrządowa 2003/2004 11
Traktat konstytucyjny  charakter prawny i zakres przedmiotowy 13
Etapy prowadzące do Traktatu z Lizbony 16
Traktat z Lizbony  krok po kroku 20
 Dekonstytucjonalizacja Traktatu z Lizbony 20
Zmiany systemowe w ustroju Unii 20
Wejście w życie Traktatu z Lizbony 42
Refleksja końcowa 43
Ważniejsze skróty 44
Dodatkowa literatura dla szczególnie zainteresowanych tematem 45
Czym jest Traktat z Lizbony
Organizacje międzynarodowe ustanawiane są przez filarze działała jeszcze najstarsza Wspólnota  Euro-
państwa na mocy umów międzynarodowych: są to pejska Wspólnota Węgla i Stali (EWWiS). Traktat
umowy stanowiące bądz
konstytuujące organi- ją stanowiący był jednak zawarty na 50 lat i wygasł
zację międzynarodową. Państwa mogą naturalnie w 2002 r., natomiast zakres kompetencji EWWiS
 po ustanowieniu organizacji  zmieniać jej zakres został przejęty przez Wspólnotę Europejską. Niezależ-
kompetencji i modyfikować jej strukturę, w zależności nie od tego Unia obejmowała drugi filar  Wspólną
od potrzeb. Aby jednak taką zmianę przeprowadzić, Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa
muszą zmienić umowę ustanawiającą daną organiza- (WPZiB) oraz trzeci filar  Współpracę Policyjną
cję. Dokonuje się tego, zawierając specjalną umowę i Sądową w Sprawach Karnych (WPiSwSK). Oba
międzynarodową, której celem jest zmiana (rewizja) te filary dopełniały działania wspólnotowego rynku
umowy ustanawiającej organizację. Stąd taką umowę wewnętrznego oraz tzw. polityk (dziedzin, które
nazywa się umową rewizyjną. Czasami państwa państwa członkowskie zdecydowały się włączyć do
członkowskie organizacji postanawiają się zgodzić procesu integracji). Stosownie skomplikowana jest
na przyjęcie nowego członka. Wówczas również również podstawa prawna Unii Europejskiej, na którą
konieczne jest zawarcie umowy międzynarodowej składają się przede wszystkim trzy traktaty stano-
między państwami członkowskimi a państwem wiące Unię: Traktat o funkcjonowaniu Unii Euro-
aspirującym do członkostwa. Umowę ustanawiającą pejskiej (TFUE) (dawny Traktat ustanawiający
członkostwo nowego państwa (oraz dokonującą sto- Wspólnotę Europejską  TWE) i Traktat usta-
sownej zmiany w umowie stanowiącej organizację nawiający Europejską Wspólnotę Energii Ato-
międzynarodową) określa się mia-
nem traktatu akcesyjnego.
Podobnie rzecz się ma w odniesie-
niu do Unii Europejskiej, przy
czym sytuacja była w tym przypadku
o tyle szczególna, że Unia miała
strukturę złożoną  mówi się, że do
1 grudnia 2009 r. Unia składała się
z trzech filarów. W pierwszym filarze
działały dwie organizacje między-
narodowe  Wspólnoty, mające
wspólne instytucje. Były to: Wspól-
nota Europejska i Europejska
Wspólnota Energii Atomowej
(EURATOM). Do 2002 r. w tym
2
mowej (TEWEA) (są to, dobrze znane, tzw. traktaty wanych zmian, ustalony został na najwyższym szcze-
rzymskie, które zaczęły obowiązywać w 1958 r.) oraz blu politycznym  przez szefów państw lub rządów
Traktat o Unii Europejskiej (który obowiązuje od
państw członkowskich UE, skupionych w Radzie
1993 r.). Ten ostatni traktat był szczególnie istotny,
Europejskiej (spotkanie 21-23 czerwca 2007 r.).
powołał bowiem do życia Unię Europejską. Owe
Następnie od 23 lipca 2007 r. obradowała Konfe-
traktaty stanowiące Unię Europejską były w ostat-
rencja Międzyrządowa, w ramach której eksperci
nich latach zmieniane na mocy traktatów rewizyjnych
prawni ustalali szczegółowe postanowienia traktatu
 Traktatu z Amsterdamu (który wszedł w życie
rewizyjnego, a w przypadku pojawienia się poważ-
w 1999 r.) i Traktatu z Nicei (który wszedł w życie
niejszych problemów (tzw. problemów politycznych)
w 2003 r.). Niczym innym jak traktatem rewizyjnym
zajmowali się nimi ministrowie spraw zagranicznych.
miał być również znany traktat konstytucyjny, któ-
Wyniki obrad Konferencji Międzyrządowej zostały
rego pełna nazwa brzmiała  Traktat ustanawiający
zatwierdzone  ponownie na najwyższym szczeblu
Konstytucję dla Europy . Jego specyfika polegała
politycznym  przez szefów państw lub rządów
na tym, że miał dokonać bardzo głębokiej rewizji
państw członkowskich (spotkanie Rady Europejskiej
istniejących traktatów stanowiących Unię  zastę-
18-19 paz
dziernika 2007 r.), a uzgodniony traktat
pując je (stąd określano traktat konstytucyjny jako
rewizyjny podpisano 13 grudnia 2007 r. w Lizbonie
 duży traktat rewizyjny). Tym samym podstawa
(w imieniu Polski traktat podpisali premier Donald
prawna działania Unii zostałaby uproszczona  byłby
Tusk i minister spraw zagranicznych Radosław
to jeden traktat stanowiący UE. Traktat konstytucyjny
Sikorski, w obecności prezydenta RP Lecha Kaczyń-
 podpisany 29 paz
dziernika 2004 r.  nie wszedł
skiego). Stąd traktat ów, początkowo nazywany
jednak w życie, głównie za sprawą negatywnych
roboczo traktatem reformującym, określa się
wyników referendów we Francji i w Niderlandach.
jako Traktat z Lizbony. Jego oficjalna nazwa jest
Odrzucenie traktatu konstytucyjnego sprawiło, że
znacznie dłuższa:  Traktat z Lizbony zmieniający
państwa członkowskie postanowiły odejść od formuły
Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawia�
 dużego traktatu rewizyjnego i powrócić do formuły
jący Wspólnotę Europejską (dalej TUE i TWE,
tradycyjnego traktatu rewizyjnego, który dokonał
przyp. red.)1.
zmian w dotychczas obowiązujących: Traktacie o Unii
Europejskiej, Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Tak więc Traktat z Lizbony zmienia (rewiduje) TWE
Europejską i Traktacie ustanawiającym EURATOM.
i TUE oraz Traktat ustanawiający EURATOM. Warto
przy tym zauważyć, że zmienia on również nazwę
Treść tego traktatu została ustalona w procedurze
TWE na  Traktat o funkcjonowaniu Unii Euro�
przewidzianej dla traktatów rewizyjnych: wpierw
pejskiej (TFUE). Podobna sytuacja miała miejsce
ustalono, w wyniku trudnych negocjacji, mandat dla
w przypadku Traktatu z Maastricht (TUE z 1993 r.),
Konferencji Międzyrządowej (w ramach której
obradują przedstawiciele rządów państw członkow- który zmienił nazwę Europejskiej Wspólnoty Gospo-
skich). Mandat ten, tj. określenie zakresu przewidy- darczej (EWG) na Wspólnotę Europejską (WE).
1
Tekst Traktatu z Lizbony w języku polskim jest zamieszczony w Dz. Urz. UE z dnia 17.12.2007 C 306/01.
3
Struktura i zasadnicze elementy się do postanowień traktatów (od nr 1 do nr
43), w grupie B  deklaracje odnoszące się
Traktatu z Lizbony
do protokołów dołączonych do traktatów (od
Art. 1: zawiera zmiany wprowadzane do
nr 44 do nr 50) i w grupie C  deklaracje
TUE.
poszczególnych państw członkowskich lub
Art. 2: zawiera zmiany wprowadzane do TWE
grup tych państw, jako deklaracje, które
(TFUE).
 konferencja przyjęła do wiadomości (od
Art. 3: stanowi, że Traktat z Lizbony
nr 51 do nr 65).
 podobnie jak uprzednie traktaty rewizyjne
Niewielka liczba artykułów Traktatu z Lizbony
 zawierany jest  na czas nieograniczony .
nie powinna zwodzić. Nie jest to umowa między-
Art. 4: w dwóch ustępach odsyła  odpo-
narodowa zwięzła i łatwa w lekturze. Pierwsze dwa
wiednio  do Protokołu nr 1 załączonego
artykuły zawierają bowiem obszerne i szczegółowe
do traktatu, na mocy którego dokonywane są
zmiany w TUE i TWE. Sprawia to, że sam tekst Trak-
zmiany w dotychczas obowiązujących pro-
tatu z Lizbony liczy 175 stron. Do tego należy dodać
tokołach (niezależnie od tego do listy pro-
tekst protokołów (które są  z formalnego punktu
tokołów dodanych zostało wiele protokołów
widzenia  częścią traktatów) liczący 86 stron, przy
nowych) oraz do Protokołu nr 2 załączonego
do traktatu, na mocy którego dokonywane są
zmiany w TEWEA.
Art. 5: zawiera postanowienia odnoszące się
do ujednolicenia numeracji artykułów, sek-
cji, rozdziałów, części i tytułów TUE i TFUE,
a w ust. 1 odsyła do niezmiernie istotnych
tablic ekwiwalencji (zamieszczonych jako
załącznik do Traktatu z Lizbony).
Art. 6: zawiera klauzulę ratyfikacyjną (ust. 1)
oraz postanowienia dotyczące wejścia trak-
tatu w życie (ust. 2).
Art. 7: wylicza języki autentyczne traktatu
i wskazuje  tradycyjnie  jako na depozyta-
riusza rząd Republiki Włoskiej.
W Akcie Końcowym Konferencji Między-
rządowej 2007 zamieszczonych zostało łącz-
nie 65 deklaracji, uszeregowanych w trzech
grupach: w grupie A  deklaracje odnoszące
4
czym nie uwzględnia to pełnych tekstów protoko- że  oba te traktaty mają taką samą moc prawną ).
łów dotychczas obowiązujących, rewidowanych na Bez wątpienia przyjęcie wariantu  dużego traktatu
mocy Traktatu z Lizbony. W końcu uwzględnić należy rewizyjnego (takiego jak traktat konstytucyjny), który
również teksty deklaracji, liczące (wraz z Aktem zastępowałby dotychczas obowiązujące traktaty,
Końcowym Konferencji Międzyrządowej) 26 stron. byłoby lepszym rozwiązaniem z punktu widzenia
Lektura samego tekstu Traktatu z Lizbony jest tym spójności i przejrzystości podstaw prawnych Unii
trudniejsza, iż w większości przypadków Czytelnik i jej funkcjonowania. Wybrany wariant nie jest
natknie się na zmiany w postanowieniach TUE rozwiązaniem najlepszym również z tego względu,
i TWE, co oznacza, iż w samym Traktacie z Lizbony iż podział materii między oba traktaty stanowiące
znajdzie jedynie, iż w takim to a takim artykule TUE podstawę Unii, tj. między TUE i TFUE, pozostaje nie-
czy TWE skreśla się dane postanowienia, dodaje się jasny. Znaczna część postanowień odnoszących się
jakieś postanowienie bądz
istniejące postanowienia do działania instytucji zawarta jest bowiem  śladem
zastępuje się nowymi. Teksty skonsolidowane TUE części III traktatu konstytucyjnego  w nowym TFUE
i TFUE w brzmieniu nadanym przez Traktat z Lizbony i nie została przeniesiona do TUE. Nie skorzystano
zostały opublikowane wiosną 2008 r. w Dzienniku też z okazji, aby Unią Europejską objąć EURATOM,
Urzędowym Unii Europejskiej2. Niemniej do tekstów który pozostaje odrębną  choć połączoną struktu-
tych państwa członkowskie, w tym Polska, wniosły ralnie z Unią  organizacją międzynarodową. Nadal
wiele poprawek językowych3. Trzeba więc poczekać więc obowiązuje Traktat ustanawiający Europejską
na kolejną publikację tekstów skonsolidowanych. Wspólnotę Energii Atomowej (EURATOM), w wersji
zmienionej Protokołem nr 2 dołączonym do Traktatu
Sięgnięcie  w przypadku Traktatu z Lizbony  do
z Lizbony. Tym samym reforma ustrojowa Unii
tradycyjnej formy traktatu rewizyjnego miało uza-
(podobnie jak w traktacie konstytucyjnym) pozo�
sadnienie głównie polityczne  chodziło przede
staje niepełna.
wszystkim o ułatwienie procedury ratyfikacyjnej trak-
tatu. Z prawnego punktu widzenia budzić to może Traktat z Lizbony nie jest jednak z pewnością ostatnim
pewne wątpliwości, zwłaszcza jeśli uwzględnimy, że akordem w procesie rozwoju Unii. Już w deklaracji
Unia na mocy tego traktatu staje się jednolitą orga- nr 54 związanej z Traktatem z Lizbony grupa państw
nizacją międzynarodową (jej podstawą prawną są wnioskuje zwołanie kolejnej Konferencji Międzyrzą-
dwa odrębne traktaty, choć opatrzone zastrzeżeniem, dowej w celu wyjaśnienia statusu EURATOM-u.
2
Dz. Urz. UE 2008 C 115/1.
3
Legislative Acts and other Instruments: ProcŁs  Verbal of Rectification, Council of the European Union, Brussels, 30 October 2009
SN 2192/09.
5
Traktat paryski
1951/1952
EWEA Traktaty rzymskie
EURATOM 1957/1958
EWEA
EURATOM
EWEA
EURATOM
6
Dlaczego Unia potrzebuje reformy ustrojowej
Zawieranie kolejnych traktatów rewizyjnych, w tym nowych zadań, tak aby zachowane zostały dotych-
Traktatu z Lizbony, nie jest celem samym w sobie. czasowe osiągnięcia procesu integracji europejskiej
Mają one bowiem służyć umocnieniu spójności i utrzymana jego dynamika. Nie jest to jednak jedyny
Unii i podniesieniu efektywności jej działania, tak
powód skłaniający do reformy ustrojowej UE. Można
aby Unia i jej państwa członkowskie mogły sprostać
wskazać na inne, niemniej istotne:
nowym wyzwaniom, jakie przynosi rozwój stosunków
Dotychczas proces integracji europejskiej kon-
międzynarodowych. Tak więc nawet najlepsze traktaty
centrował się na problemach ekonomicznych
same nie rozwiążą istniejących problemów; mogą one
 ustanowiono rynek wewnętrzny z czterema
natomiast ułatwić ich rozwiązanie państwom człon-
swobodami (przepływu towarów, usług, pracow-
kowskim i Unii. Nieprzeprowadzenie reform ustro-
ników i kapitału) i wprowadzono w większości
jowych w Unii mogłoby  z drugiej strony  stwo-
państw członkowskich wspólną walutę  euro.
rzyć niedobrą  lukę instytucjonalną , utrudniając
Europa konfrontowana jest jednak również
sprostanie nowym zadaniom bądz
nawet stwarzając
z innymi zasadniczymi wyzwaniami. Ukazała
pokusę fragmentacji Unii. Wpierw jednak spójrzmy
je w latach 90. wojna na Bałkanach, z którą
na zasadnicze wyzwania, z jakimi konfrontowana jest
tak potężna gospodarczo struktura jak Unia
obecnie Unia i które sprawiają, że reforma jej ustroju
nie mogła sobie poradzić, a ostatnio wymiar
stała się sprawą palącą. Najczęściej wskazuje się na
tych wyzwań ukazuje zagrożenie terroryzmem.
proces rozszerzenia UE, zwłaszcza jego ostatnią
Unia potrzebuje więc tożsamości politycznej
fazę. W istocie, Polska wraz z innymi dziewięcioma
 takiej przemiany, aby mogła działać skutecznie
państwami przystąpiła do UE 1 maja 2004 r., a Buł-
na arenie międzynarodowej. Przekształcenie to
garia i Rumunia przystąpiły 1 stycznia 2007 r. Tym
odbywa się w ramach Wspólnej Polityki Zagra-
samym Unia osiągnęła liczbę 27 państw członkow-
nicznej i Bezpieczeństwa, a zwłaszcza w ramach
skich. Początkowo liczba państw Wspólnot wynosiła
Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony.
6, w połowie lat 90. zwiększyła się do 15, obecnie
Również rozwój wspólnotowego rynku wewnętrz-
wynosi 27, a wkrótce  po przystąpieniu Islandii
nego i polityk UE nie jest zakończony, a Unia i jej
i państw Bałkanów Zachodnich  może przekroczyć
państwa członkowskie konfrontowane są z pro�
30. Liczba państw członkowskich zwiększy się więc
cesem globalizacji. Unia musi się więc stać
prawie pięciokrotnie. Powiększają się też różnice
organizacją, która wspierać będzie rozwój nowo-
między państwami członkowskimi: w większości
nowych państw członkowskich poziom życia obywa- czesnych, innowacyjnych społeczeństw w jej
państwach członkowskich. Strategia lizbońska
teli stanowi jedynie około 40 proc. tego, co osiągnęły
 stare państwa członkowskie. Ponieważ mechanizmy (przyjęta na początku 2000 r.) wskazała na skalę
decyzyjne i zasadnicze struktury pozostały prawie wyzwań stojących przed państwami członkow-
bez zmian, konieczne stało się dostosowanie ich do skimi Unii, zwłaszcza w porównaniu z najbardziej
7
nowoczesnymi gospodarkami świata, a trudno- wspólnotowej polega m.in. na tym, że w coraz
ści, jakie wystąpiły w toku realizacji tej strategii większej liczbie spraw decyzje w Radzie UE
 na olbrzymie deficyty w polityce edukacyjnej, zapadają większością kwalifikowaną, a również
badawczej, efektywności pracy, konkurencji. sama formuła podejmowania w tym trybie decy-
Rozwijająca się obecnie debata, z jednej strony, zji się zmienia. W takich jednak przypadkach rola
nad kierunkami pogłębienia liberalizacji Parlamentu Europejskiego jest mocna  może
w ramach rynku wewnętrznego (liberalizacja on zablokować podjęcie stosownej decyzji.
musi objąć w większym stopniu usługi oraz sek- Umacniana metoda wspólnotowa jest
tory kreujące koszty  energię, transport, infra- gwarantem zasady solidarności, chroni
strukturę), z drugiej zaś nad tzw. europejskim bowiem państwa członkowskie biedniejsze
modelem społecznym  powinna prowadzić i słabsze.
do rozwiązań godzących podniesienie efektyw-
Zróżnicowanie wśród państw członkowskich i ich
ności gospodarowania z osiągnięciem stabilnej
rosnąca liczba sprawiają również, że państwa
sytuacji na rynku pracy. Wielkim wyzwaniem,
wpłacające najwięcej do wspólnego budżetu
któremu sprostać można jedynie wspólnie, jest
chciałyby zajmować stosowne miejsce w podej-
podniesienie bezpieczeństwa energetycznego.
mowaniu decyzji w UE i określaniu kierunków jej
Unia bardzo zróżnicowała się wewnętrznie. rozwoju. Takie dążenie należy zrozumieć, choć,
Należą do niej tak bogate państwa jak Francja, z drugiej strony, powinno ono uwzględniać inte-
Niemcy czy Wielka Brytania, a także państwa sto- resy państw mniejszych i słabszych, a przede
sunkowo biedne  Polska, Słowacja, Litwa, a od wszystkim powinna być przestrzegana zasada
niedawna Bułgaria i Rumunia. Niezbędne stało solidarności. Wyważenie takich interesów było
się więc umocnienie mechanizmów wewnątrz zawsze bardzo trudne. Niejednokrotnie groziło
UE, które gwarantowałyby solidarność między też rozmyciem czy fragmentacją procesu integra-
państwami członkowskimi oraz proporcjonalny cji europejskiej. Państwa najbardziej rozwinięte
udział w podejmowaniu decyzji. Dotychczas mogły bowiem zacząć regulować różne ważne
zasadniczym gwarantem w tej dziedzinie była sprawy poza strukturami procesu integracji
tzw. metoda wspólnotowa, stosownie do której (pojawiały się różne koncepcje  twardego jądra ,
inicjatywa podejmowania działań należy przede  kręgów przyciągania czy  wielu prędkości ).
wszystkim do instytucji wspólnotowej  Komisji. Proces integracji europejskiej jest jednak
Decyzje podejmowane są przez przedstawicieli dotychczas na tyle elastyczny, iż w jego ramach
państw członkowskich zebranych w Radzie UE możliwe są różne formy tzw. wzmocnionej
(w najważniejszych sprawach jednomyślnie, współpracy. Na przykład nie wszystkie państwa
w innych tzw. większością kwalifikowaną), przy należą do strefy wspólnego pieniądza  euro czy
czym w podejmowaniu tych decyzji uczestniczy też do strefy Schengen, która gwarantuje swo-
Parlament Europejski, natomiast nad ich wyko- bodę przemieszczania się osób. Ważne jest
naniem czuwają unijne sądy na czele z Trybu- jednak, że o tych sprawach decyduje się
nałem Sprawiedliwości UE. Umocnienie metody wspólnie w ramach UE. Obecnie, w związku
8
z jeszcze większym zróżnicowaniem państw decyzyjnego. Leży to też w interesie państw człon-
członkowskich, zagrożenie fragmentacją kowskich. Żadne z nich samodzielnie nie jest
procesu integracji proporcjonalnie rośnie. bowiem w stanie zagwarantować sobie bezpie�
czeństwa (nie tylko w rozumieniu militarnym, lecz
W końcu wszystkie te problemy przenika
również politycznym i gospodarczym, w tym  na
zasadnicza kwestia  w jakim kierunku zmierza
przykład  bezpieczeństwa energetycznego), szyb�
Unia? W szczególności pojawia się pytanie, czy
kiego wzrostu gospodarczego i dbania o inte�
nie doprowadzi ona do ustanowienia jakiegoś
resy edukacyjne, kariery zawodowe, miejsca
jednego superpaństwa europejskiego, kosztem
pracy, przestrzeganie praw konsumenckich
państw narodowych? Trudno określić, w jakim
i praw podstawowych obywateli.
kierunku będzie się rozwijać kontynent europej-
ski w przedziale wykraczającym poza racjonalne
pojmowanie. Jedno jest natomiast pewne: to
Unia nie jest bytem samym w sobie: powstała
wszystko, co dzieje się w ramach procesu
i rozwija się, działa w interesie i na rzecz państw
integracji europejskiej, wszystkie zasadni�
ją stanowiących oraz ich obywateli.
cze decyzje co do kształtu UE, to, czym ma
Istotnym nowym czynnikiem, który wskazał na
się zajmować i w jakim kierunku rozwijać
znaczenie procesu integracji dla państw człon-
 zależy od woli państw członkowskich
kowskich i ich obywateli, był głęboki kryzys fina-
Unii. Kwestie te bowiem są ustalane w umowach
sowo-gospodarczy, który wybuchł pod koniec
międzynarodowych, traktatach stanowiących
2008 r. Ukazał on w pełnym wymiarze wyzwania,
Unię. Traktaty te mogą być zmienione jedynie
jakie stoją przed Unią  zarówno o charakterze
za wspólną zgodą wszystkich państw członkow-
ustrojowym, jak i substancjonalnym. Wniosek
skich. Sprzeciw jednego z nich sprawia, że dany
Islandii o członkostwo w UE można traktować
traktat nie wejdzie w życie.
jako symbol docenienia wagi przynależności do
Sprostanie tym wyzwaniom wymaga podniesienia
Unii Europejskiej.
spójności Unii i umocnienia efektywności jej procesu
9
Po ustanowieniu Unii Europejskiej w 1993 r. zajęto
się ponownie koniecznością reformy ustrojowej
Bezpośredni impuls do debaty nad przyszłością
Unii, w związku z nowymi wyzwaniami (zwłaszcza
Unii Europejskiej dał Traktat z Nicei (podpisany
rysującą się perspektywą rozszerzenia), podczas
26 lutego 2001 r., wszedł w życie 1 lutego 2003 r.).
Konferencji Międzyrządowej 1996/1997 przygo-
Podczas Konferencji Międzyrządowej 2000, która
towującej Traktat z Amsterdamu. Wówczas jednak
przygotowywała ten traktat, starły się bowiem dwie
Unia koncentrowała się na innych problemach. Do
koncepcje przeprowadzenia reformy Unii:
kształtu głębszej reformy ustrojowej powrócono
podczas Konferencji Międzyrządowej 2000, której w myśl jednej z nich należało szybko dopro-
prace uwieńczył Traktat z Nicei, a następnie podczas wadzić do rozszerzenia UE, a więc program
Konwentu UE i obrad Konferencji Międzyrządowej (agendę) konferencji należało zawęzić do reform
instytucjonalnych powiązanych bezpośrednio
2003/2004, które doprowadziły do ustalenia tekstu
z przyjęciem nowych państw członkowskich;
traktatu konstytucyjnego.
W toku tych debat okazało się jednak, że wizja roz- natomiast w myśl drugiej koncepcji należało
się zająć również zasadniczą reformą ustrojową
wiązania powyższych wyzwań, z którymi Unia musi
UE, niekoniecznie bezpośrednio związaną z jej
sobie wcześniej czy póz
niej poradzić, zdominowana
 instytucjonalnym przygotowaniem do zbliża-
została przez wąsko pojmowane interesy narodowe.
jącego się rozszerzenia.
Podejście takie umocniły wydarzenia międzynaro-
dowe, przede wszystkim konflikt polityczny wokół
Ostatecznie przyjęto koncepcję pierwszą, co umoż-
interwencji w Iraku w 2003 r., ukazujący napięcia
liwiło finalizację rozszerzenia UE 1 maja 2004 r.
w relacjach transatlantyckich (między UE a USA) oraz
i 1 stycznia 2007 r., bowiem próba przeprowadzenia
między państwami członkowskimi Unii. Nałożyły się
już wówczas głębszych reform Unii z pewnością
na to głębokie problemy strukturalne w UE, odno- pociągnęłaby za sobą przedłużenie procesu rewizji
szące się do kierunku ekonomicznego i politycznego
traktatów stanowiących Unię, a tym samym odsu-
jej rozwoju oraz nastawienia do strategii rozszerzenia.
nięcie daty przyjęcia nowych państw członkowskich.
Następstwem stał się głęboki kryzys polityczny
Niemniej jednak decyzji tej towarzyszyło uzgodnie-
Unii, którego istotnym aspektem było również zaha- nie, aby wkrótce po wejściu w życie Traktatu z Nicei
mowanie procesu ratyfikacji traktatu konstytucyjnego, powrócić do prac nad gruntownymi reformami UE.
głównie za sprawą negatywnych wyników referendów Rozwiązanie to określano mianem kompromisu
w dwóch państwach założycielskich Wspólnot  we z Nicei (uzgodniony został bowiem podczas spo-
Francji (29 maja 2005 r.) i w Niderlandach (1 czerwca tkania Rady Europejskiej w Nicei 7-11 grudnia
2005 r.). 2000 r.).
10
Na podstawie tej deklaracji powołano również Kon-
Główne kierunki prac nad reformą Unii zostały
went UE.
skonkretyzowane w Deklaracji w sprawie przy-
szłości Unii (dołączonej do Traktatu z Nicei),
która zapowiadała, iż należy się zająć zwłaszcza
następującymi problemami:
Ustanowiony na podstawie Deklaracji z Laeken
uproszczeniem traktatów stanowiących Unię;
Konwent UE nawiązywał do doświadczeń Kon-
wyjaśnieniem podziału kompetencji między
wentu, który przygotował Kartę Praw Podstawowych
Unią a jej państwami członkowskimi, szczegól-
w 2000 r. W obradach Konwentu uczestniczyli przed-
nie zaś w kontekście zasady pomocniczości;
stawiciele państw członkowskich i państw kandydują-
cych  z każdego państwa po jednym przedstawicielu
umocnieniem ochrony praw podstawowych
rządu i 2 przedstawicieli parlamentu (każdy z człon-
w ramach Unii poprzez uzgodnienie statusu
ków Konwentu miał swojego zastępcę), 16 deputo-
przyjętej w Nicei Karty Praw Podstawowych;
wanych Parlamentu Europejskiego i 2 przedstawicieli
umocnieniem legitymacji demokratycznej
Komisji. W Konwencie Polskę reprezentowali: Danuta
Unii poprzez rozszerzenie roli parlamentów
H�bner  przedstawiciel rządu, Józef Oleksy  Sejmu
narodowych w sprawach dotyczących UE.
RP i Edmund Wittbrodt  Senatu RP. Przewodniczą-
cym Konwentu został francuski polityk Val�ry Giscard
Zagadnienia te zostały następnie sprecyzowane
d Estaing. Konwent rozpoczął działalność 28 lutego
w Deklaracji z Laeken w sprawie przyszłości
2002 r., a zakończył formalnie podczas spotkania
Unii Europejskiej, przyjętej podczas spotkania
Rady Europejskiej w Salonikach (19-20 czerwca
Rady Europejskiej w Laeken (14-15 grudnia 2001 r.).
2003 r.). Obradował na sesjach
plenarnych i w 11 grupach robo-
czych, które pod koniec 2002 r.
przedłożyły tzw. raporty końcowe.
Obrady Konwentu zakończyły
się przedłożeniem projektu
traktatu konstytucyjnego.
Ocena przedłożonego przez
Konwent projektu traktatu była
bardzo zróżnicowana. Zawierał
on propozycje niezwykle interesu-
jące: przekształcenie Unii w jedną
organizację międzynarodową,
umocnienie ochrony praw pod-
stawowych, rozbudowę katalogu
11
wspólnych wartości czy zapewnienie spójności tych przez Radę Europejską 20 czerwca 2003 r. jako
przyszłej Unii. Jednocześnie jednak projekt zawierał  dobry punkt wyjścia do dalszej dyskusji. Z oceny
wiele propozycji budzących głębokie kontro- tej wyciągano jednak różne wnioski. Dla  starych
wersje, przyjętych pod presją ówczesnej sytuacji państw członkowskich (przede wszystkim dla Nie-
politycznej (na przykład w dziedzinie reformy WPZiB) miec i Francji) obrady konferencji powinny się były
czy też interesów grupy najbardziej rozwiniętych
ograniczyć do zaakceptowania projektu traktatu bez
 starych państw członkowskich. Symbolem wywo- większych zmian. W ocenie innych państw, w tym
łanych tym konfliktów stał się spór wokół metody
Polski, podczas konferencji należało gruntownie
podejmowania decyzji większością kwalifikowaną
przedyskutować wszystkie problemy.
w Radzie UE.
Strona polska wskazywała kilka zasadni-
Przy pozytywnej ocenie samej formuły Konwentu
czych kwestii wymagających takiej dysku-
przebieg jego obrad ujawnił też liczne słabości,
sji. Dotyczyły one:
zwłaszcza z punktu widzenia mniej doświad-
składu Komisji Europejskiej (bowiem pro-
czonych państw kandydujących. Członkowie
pozycja Konwentu, aby zróżnicować status
Konwentu nie mieli jasnego mandatu, a pro-
członków Komisji, wywoływała krytykę);
ces podejmowania decyzji, koncentrujący się
mechanizmu podejmowania decyzji większo-
w jego prezydium, był mało przejrzysty. Często,
ścią kwalifikowaną w Radzie UE;
w zasadniczych sprawach, rozwiązania przedkła-
formuły zarządzania pracami Rady Europej-
dane przez prezydium rozmijały się z głównymi
skiej i Rady UE;
nurtami dyskusji. Trudno się też oprzeć wrażeniu,
włączenia do preambuły traktatu religii chrze-
że  stare państwa członkowskie dążyły  w mało
ścijańskiej jako elementu kształtowania się
przejrzystym procesie decyzyjnym  do prze-
tożsamości Europy oraz
sądzenia istotnych kwestii przyszłego ustroju
Unii jeszcze przed przyjęciem nowych państw.
takiego ukształtowania Wspólnej Polityki
Świadczyło o tym przyspieszenie prac Konwentu
Zagranicznej i Bezpieczeństwa, aby nie osła-
i rozpoczęcia Konferencji Międzyrządowej, która
biać NATO i relacji transatlantyckich.
w pierwotnym założeniu miała się rozpocząć
Ze wszystkich tych kwestii najostrzejszą formę
dopiero po rozszerzeniu UE. Świadczyły o tym
przybrała dyskusja nad formułą podejmowa-
również próby ograniczenia dyskusji nad projek-
nia decyzji w Radzie UE większością kwali-
tem traktatu konstytucyjnego w początkowej fazie
fikowaną. W projekcie traktatu formułę nicejską,
Konferencji.
gwarantującą Polsce mocną pozycję w procesie
Konferencja Międzyrządowa rozpoczęła się 4 paz
- decyzyjnym, zastąpiono tzw. podwójną większością,
dziernika 2003 r. Punktem odniesienia jej prac stał która, co prawda, mogła nadać procesowi decyzyj-
się projekt traktatu przedłożony przez Konwent, który nemu znaczną elastyczność, ale kosztem głównie
oceniany był  dyplomatycznie w konkluzjach przyję- państw  średniodużych , takich jak Polska i Hisz-
12
pania, przy umocnieniu pozycji państw  dużych
Pojęcie  konstytucji wywołało natomiast
(głównie Niemiec). Na tak radykalną zmianę Polska
sporo zamieszania w debacie nad przyszłością
się nie zgadzała. Na spór w ramach Konferencji Mię-
UE. Wprowadzone dosyć nieopatrznie, po części
dzyrządowej nałożył się w Polsce kryzys wewnątrz-
ze względów ambicjonalnych, wyrządziło więcej
krajowy, a zawołanie posła Jana M. Rokity   Nicea
szkody niż pożytku, szczególnie w nowych pań-
albo śmierć  stało się, nie całkiem zasadnie,
stwach członkowskich, w których społeczeństwa
wykładnikiem stanowiska polskiego  na zewnątrz .
niezmiernie wrażliwie reagują na wszelkie groz
by
Niemcy i Francja nie pozostawały dłużne, działając
ograniczenia niedawno odzyskanej niezawisłości.
 z drugiej strony  w myśl założenia  Konwent albo
Traktat konstytucyjny w swojej istocie prawnej
śmierć . Doprowadziło to do załamania obrad
był traktatem rewizyjnym: nie zmierzał do
Konferencji Międzyrządowej podczas spotkania
ustanowienia jakiejś konstytucji  dla Europy ,
w Brukseli (12-13 grudnia 2003 r.).
lecz określał zasady działania przyszłej organi-
Pierwsze miesiące 2004 r. były okresem gorącz-
zacji międzynarodowej  Unii. W tym znaczeniu
kowych poszukiwań kompromisu, który osiągnięto
Trybunał Sprawiedliwości WE wielokrotnie
podczas spotkania Konferencji 17-18 czerwca 2004 r.
określał również TWE jako  akt konstytucyjny
Udało się wówczas uzgodnić wszystkie kontrower-
tej organizacji.
syjne problemy, łącznie z formułą podejmowania
decyzji większością kwalifikowaną w Radzie UE
i  zamknąć pakiet polityczny. Traktat konsty�
Traktat konstytucyjny był więc wielostronną umową
tucyjny został podpisany w Rzymie 29 paz
�
międzynarodową, w rozumieniu prawa międzynaro-
dziernika 2004 r. przez przedstawicieli państw
dowego, co oznaczało przede wszystkim, że o jego
członkowskich. Ze strony Polski traktat podpisali:
treści oraz wejściu w życie decydują państwa. Był
ówczesny premier Marek Belka i ówczesny minister
też  omówionym już wyżej  traktatem rewizyj�
spraw zagranicznych Włodzimierz Cimoszewicz.
nym, z tym że miał zastąpić dotychczasowe traktaty
stanowiące Unię. Natomiast jeżeli chodzi o zakres
przedmiotowy traktatu konstytucyjnego, to jego
treść i struktura były, co prawda, stosunkowo zło-
żone, jednak nie odbiegały od złożoności materii.
Zważyć bowiem należy, że traktat konstytucyjny
Oficjalna nazwa traktatu konstytucyjnego   Traktat
obejmował zakres przedmiotowy TUE i TWE. Z tego
ustanawiający Konstytucję dla Europy  była nieja-
punktu widzenia zarzuty (wysuwane wówczas często
sna i tylko częściowo oddawała jego istotę prawną.
w publicystyce) dotyczące zbyt obszernej objętości
Traktat nie miał bowiem nic wspólnego z poję�
traktatu trudno było uznać za poważne  chodziło
ciem konstytucji w potocznym rozumieniu
przecież o umowę międzynarodową, która miała
konstytucji państwowej. W szczególności zaś nie
zmierzał on do ustanowienia jakiegoś rodzaju pań- regulować działanie organizacji międzynarodowej
stwa europejskiego. o znacznej kompetencji i złożonej strukturze.
13
Traktat konstytucyjny nie wprowadzał, co prawda,
Karty Praw Podstawowych oraz stworzenie
 rewolucji , głównie bowiem systematyzował
podstawy prawnej przystąpienia Unii do Euro-
i powtarzał (zwłaszcza jeśli chodzi o działanie rynku
pejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPC);
wewnętrznego) postanowienia TWE i TUE. Niemniej
wiele reform instytucji, które mogłyby pod-
owa systematyzacja była niezmiernie ważna, wskazy-
nieść efektywność Unii, a ponadto dążył do:
wała bowiem na kierunek rozwoju przyszłej Unii.
 umocnienia legitymacji demokratycz-
Traktat konstytucyjny proponował również
nej Unii, zwłaszcza poprzez propozycję
wiele istotnych reform ustrojowych, zwłasz-
istotnego umocnienia roli parlamentów
cza zaś:
narodowych w monitorowaniu procesu
przekształcenie Unii w (choć samodzielność
decyzyjnego oraz wpływu na podejmo-
miałby utrzymać EURATOM) jedną organi-
wanie decyzji w Unii;
zację międzynarodową, czemu towarzyszy-
 wzmocnienia spójności działań Unii,
łoby uproszczenie systemu instytucjonalnego,
podejmowanych wówczas w trzech odręb-
procesu decyzyjnego i katalogu z
ródeł prawa
nych filarach UE.
pochodnego przyszłej Unii;
umocnienie katalogu wspólnych war- Ratyfikacja traktatu konstytucyjnego w pań-
tości Unii, zwłaszcza umocnienie ochrony
stwach członkowskich napotkała jednak na
praw podstawowych: włączenie do traktatu
poważne trudności (pamiętajmy, że w przypadku
traktatów rewizyjnych na ich wejście
w życie muszą wyrazić zgodę wszyst-
kie państwa). Co prawda, do połowy
2006 r. traktat został ratyfikowany
przez 15 państw członkowskich,
a w końcu 2006 r. ratyfikowała
go  jako 16 państwo  Finlandia;
dwa nowe państwa członkowskie
 Bułgaria i Rumunia  związałyby
się traktatem konstytucyjnym na
mocy traktatu akcesyjnego. A
ącz-
nie więc 18 państw członkowskich
wyraziło zgodę na związanie się
traktatem konstytucyjnym. Niemniej
w dwóch państwach (we Francji
i w Niderlandach) społeczeń-
stwo w referendach nie wyra-
14
ziło zgody na wejście traktatu w życie. Waga rej, co prawda, potwierdziła potrzebę kontynuowania
zaistniałej sytuacji polegała m.in. na tym, że proces procesu ratyfikacji traktatu konstytucyjnego, wezwała
ratyfikacji zablokowany został w dwóch państwach jednak państwa członkowskie do  refleksji nad
założycielskich WE, w tym we Francji, traktowanej powstałą sytuacją. Z kolei podczas spotkania
tradycyjnie jako jeden z  motorów integracji euro- 15-16 czerwca 2006 r. Rada Europejska zdecydo-
pejskiej. Również w takich państwach członkowskich wała o przedłużeniu okresu  refleksji . Los traktatu
jak Polska, Czechy i Wielka Brytania nastawienie do konstytucyjnego oraz formuła prawna kontynuowania
traktatu było więcej niż wstrzemięz
liwe. Przeszkody procesu reformy ustrojowej Unii zostały przesądzone
w procesie ratyfikacji ujawniły jednak przede na przełomie lat 2006/2007, w końcowym okresie
wszystkim głęboki, ogólny kryzys polityczny prezydencji fińskiej (druga połowa 2006 r.) i w pierw-
w UE (o czym była już mowa wcześniej). szych miesiącach prezydencji niemieckiej (pierwsza
połowa 2007 r.).
W tej sytuacji Rada Europejska przyjęła już podczas
spotkania 16-17 czerwca 2005 r. deklarację, w któ-
15
W sytuacji gdy malały szanse na wejście w życie trudnych renegocjacji w toku ewentualnych kolej-
traktatu konstytucyjnego, należało rozważyć możli- nych rozszerzeń UE. Stąd też trzymanie się kurczowo
wość kontynuacji reformy ustrojowej Unii. Należało  pakietu nicejskiego i negowanie potrzeby reformy
przy tym brać pod uwagę zarówno uwarunkowania ustrojowej Unii pozostawało w sprzeczności z kon-
polityczno-prawne, jak i wchodzące w grę środki tynuacją strategii rozszerzenia.
prawne służące przeprowadzeniu reformy. Jeśli
W końcu, należało mieć na względzie uwarunkowa-
chodzi o uwarunkowania polityczno-prawne, to
nia negocjacyjne: reformy ustrojowe proponowane
zablokowanie procedury ratyfikacyjnej traktatu
w traktacie konstytucyjnym stanowiły tzw. pakiet
konstytucyjnego we Francji i w Niderlandach dało
negocjacyjny, były wzajemnie mocno powiązane,
powód nośnemu politycznie twierdzeniu (popular-
a  wyjęcie jednego z problemów automatycznie
nemu też w Polsce), że traktat ten należy uważać za
 rozsznurowałoby cały pakiet, prowadząc do roz-
 martwy . Była to teza błędna z co najmniej dwóch
poczęcia kompleksowych, trudnych negocjacji.
względów. Po pierwsze, proces ratyfikacyjny traktatu
Wniosek wynikający z powyższych uwarunkowań
był kontynuowany. Zasadność kontynuacji tej pro-
polityczno-prawnych był jednoznaczny: kontynuowa-
cedury  mimo świadomości, że szanse na wejście
nie reformy ustrojowej Unii będzie się zasadzać na
w życie traktatu konstytucyjnego maleją  polegała
merytorycznym kompromisie ustalonym w traktacie
na tym, że umacniany był w ten sposób konsens,
konstytucyjnym, choć konieczne było poddanie tego
który znalazł w nim wyraz. A
ączyło się to z drugim,
kompromisu weryfikacji politycznej. Analizowano
istotniejszym względem: było jasne, że zawarte w tym
również środki prawne, które mogłyby służyć kon-
akcie prawnym propozycje reform ustrojowych Unii
tynuowaniu reformy ustrojowej Unii w warunkach
będą podstawą i punktem wyjścia wszelkich dalszych
odrzucenia traktatu konstytucyjnego.
rozważań i negocjacji dotyczących reformy ustrojo-
wej Unii. Stanowiły one bowiem rezultat długoletnich
Rozważane wówczas zasadnicze
negocjacji w gronie państw członkowskich i rodzaj
możliwości prawne kontynuowania
 wspólnego mianownika . Negocjacje nad reformą
reformy ustrojowej Unii:
ustrojową Unii nie mogły więc  ominąć propozycji
traktat konstytucyjny plus: doprowadzenie
zawartych w traktacie konstytucyjnym. Następnie
do wejścia w życie traktatu konstytucyjnego
należało brać pod uwagę, że  pakiet nicejski ma
poprzez jego uzupełnienie  dodanie rodzaju
charakter zamknięty, tj. obliczony jest na 27 państw
deklaracji czy protokołu, co umożliwiłoby raty-
członkowskich i wraz z akcesem 1 stycznia 2007 r.
fikowanie traktatu w państwach, w których
Bułgarii i Rumunii jego  wydolność instytucjonalna
została wyczerpana. Musiałby on zostać  rozsznu- procedura ratyfikacyjna została zablokowana
bądz
jeszcze jej nie podjęto;
rowany podczas akcesu kolejnego (dwudziestego
ósmego) państwa i wymagałby za każdym razem
16
 podjęcie próby wynegocjowania nowego, procesu integracji europejskiej poza trakta-
kolejnego traktatu rewizyjnego (takim też tami stanowiącymi Unię), bądz
prowadziłyby
był ze swej natury prawnej traktat konstytu- wprost do fragmentacji procesu integra�
cyjny); wskazywano wiele wariantów, które cji (zróżnicowania statusu państw członkow-
obejmowały dwie główne możliwości: trak� skich).
tatu konstytucyjnego bis (tzw. duży traktat
Spośród rozważanych form najszybciej zarzucono
rewizyjny zastępujący dotychczas wiążące
formułę traktatu konstytucyjnego plus  czyli
traktaty) i Nicei bis (traktat jedynie nowe-
doprowadzenie do wejścia w życie traktatu konsty-
lizujący dotychczas wiążące traktaty);
tucyjnego poprzez takie jego uzupełnienie, które
pewne możliwości przeprowadzenia reformy
umożliwiłoby ratyfikowanie traktatu w państwach,
ustrojowej, choć w ograniczonym zakresie,
w których procedura ratyfikacyjna została zabloko-
wchodziłyby w grę przy okazji zawierania
wana bądz
nie została jeszcze podjęta. Z jednej strony,
kolejnego traktatu akcesyjnego, który
wariant taki nie byłby wcale prosty w realizacji (mimo
dokonuje zmian instytucjonalnych związanych
że pewne doświadczenia  na przykład z okresu pro-
z rozszerzeniem UE;
cedury ratyfikacji Traktatu z Nicei  istniały), ponieważ
Nicea plus: przeprowadzenie reformy ustro-
 dodatki nie mogłyby ingerować w tekst traktatu kon-
jowej Unii bez przyjęcia nowego traktatu rewi-
stytucyjnego. Wówczas konieczna byłaby powtórna
zyjnego, na podstawie obowiązujących trakta-
ratyfikacja w państwach członkowskich, które traktat
tów stanowiących Unię: bądz
w dziedzinach,
już ratyfikowały. Z kolei dodanie jedynie deklaracji
w których traktaty taką możliwość wyraz
nie
politycznej (nie wymagającej ratyfikacji w państwach
dopuszczają  klauzule passerelle (klau-
członkowskich) byłoby zbyt słabą ingerencją, aby
zule kładki), bądz
w dziedzinach, w których
skłonić do ratyfikacji państwa, które bądz
ratyfika-
traktaty taką możliwość dopuszczają  cherry
cji nie wszczęły, bądz
w których ratyfikacja została
picking;
zablokowana. We Francji i w Niderlandach mocno
reforma ustrojowa UE prowadząca do zróż� artykułowano zarzuty polityczne wobec takiej proce-
nicowania faktycznego lub prawnego dury, wskazując, iż prowadziłaby ona do  obejścia
statusu państw członkowskich; wśród woli społeczeństw w państwach, w których procedura
tych możliwości można byłoby z kolei wyróż- ratyfikacyjna została zablokowana w wyniku negatyw-
nić takie, które mieściłyby się w ramach nego wyniku referendów.
prawnych UE  na przykład wykorzystanie
Również formuła traktatu konstytucyjnego bis
mechanizmu wzmocnionej współpracy,
została w toku dyskusji odrzucona. Co prawda, for-
oraz takie, które pozostawiałyby wątpliwości
muła taka, zdecydowanie upraszczająca podstawy
co do tego, czy nie zagrażają spójności Unii:
prawne działania Unii (jeden traktat stanowiłby taką
(zawieranie umów międzynarodowych doty-
podstawę, w miejsce Traktatu o Unii Europejskiej
czących ważnych substancjonalnie spraw dla
i Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską),
17
pozostawała jeszcze w zakresie dyskusji podczas Warto zauważyć, że  stosownie do  podejścia
pierwszych miesięcy (na początku 2007 r.) prezy- dwutorowego  podczas  okresu refleksji trwała
dencji niemieckiej, ostatecznie odrzucono ją jednak, jednocześnie reforma Unii na podstawie dotychczas
chyba głównie ze względu na to, iż utrzymanie obowiązujących traktatów. Podejście takie zostało
wariantu reformy analogicznej do traktatu konsty- opisane w konkluzjach prezydencji, przyjętych pod-
tucyjnego mogłoby dać polityczny argument do czas spotkania Rady Europejskiej 14-15 grudnia
powtórzenia referendów we Francji i w Niderlandach. 2007 r.:  Unia podeszła do problemu dwutorowo, jak
 Tradycyjne natomiast traktaty rewizyjne  a takim to uzgodniono podczas spotkania Rady Europejskiej
jest ostatecznie Traktat z Lizbony  nie były pod- w czerwcu 2006 r. Skoncentrowała się ona na tym,
dawane akceptacji referendalnej w toku procedury aby jak najlepiej wykorzystać możliwości stworzone
ratyfikacyjnej w obu tych państwach. przez obowiązujące traktaty i osiągnąć konkretne
wyniki. Jednocześnie pracowała ona nad tym, aby
U progu prezydencji niemieckiej (w pierwszych
utorować drogę dla kontynuacji procesu reform .
miesiącach 2007 r.) coraz wyraz
niej zaczęła się
Odwoływano się równocześnie zarówno do metody
kształtować wizja  tradycyjnego traktatu
tzw. cherry picking ( reformy punktowej ), ustana-
rewizyjnego (Nicea bis), który dokonałby
wiając na przykład (uzgodnioną w traktacie kon-
zmiany TUE i TWE. W takim ujęciu postanowienia
stytucyjnym) Europejską Agencję Obrony, jak i do
dotyczące reformy instytucjonalnej znalazłyby się
tzw. procedury kładki (passerelle). Trwały prace nad
w Traktacie o Unii Europejskiej (zastanawiano się
rozszerzeniem kompetencji Trybunału Sprawiedliwo-
nad zmianą jego nazwy, np. na  Traktat podsta-
ści w ramach PWBiS. Z drugiej jednak strony wiele
wowy UE ), a postanowienia dotyczące działania
państw członkowskich, w tym również Niemcy, z dużą
rynku wewnętrznego i polityk znalazłyby się
wstrzemięz
liwością podeszło do  podejścia dwutoro-
w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Euro-
wego (np. do możliwości tkwiących w dawnym art.
pejską (którego nazwę również można byłoby
42 TUE, na podstawie którego można było  uwspól-
zmienić). Merytorycznym punktem wyjścia
notowić , tj. przenieść do TWE, materie ówczesnego
proponowanych w takim trybie zmian
trzeciego filaru UE, tj. przeprowadzić ważną reformę
byłyby postanowienia odrzuconego trak-
ustrojową UE). Nie ulega wątpliwości, że zasadni-
tatu konstytucyjnego. O ile samo określenie
czym motywem takiego wstrzemięz
liwego nastawie-
powyższej  drogi prawnej nie sprawiało więk-
nia było to, aby nie deprecjonować woli politycznej
szych trudności, to problemem zasadniczym
przeprowadzenia kompleksowej reformy ustrojowej
było uzgodnienie zakresu wprowadzanych w ten
na mocy nowego traktatu rewizyjnego.
sposób zmian i uzyskanie stosownego konsensu
Najważniejszym etapem prowadzącym do Traktatu
politycznego wśród państw członkowskich. A
atwo
z Lizbony był, bez wątpienia, kompromis osią-
było bowiem i w tym przypadku narazić się na
zarzut  przepakowania treści traktatu konstytu- gnięty podczas spotkania Rady Europejskiej
21 23 czerwca 2007 r. (na zakończenie prezy-
cyjnego, w celu ominięcia trudności w procesie
dencji niemieckiej). Podczas tego spotkania podjęto
ratyfikacyjnym w państwach członkowskich.
18
decyzję o zwołaniu Konferencji Międzyrządowej oraz
Prezydencja portugalska wykonała ten ambitny
ustalono jej mandat. Mandat natomiast określił nie
program z nawiązką, rozpoczynając Konferencję
tylko  mapę drogową (road map) dalszego dzia-
Międzyrządową już 23 lipca 2007 r. Zgodnie
łania, lecz  co ważniejsze  zawierał szczegółowe
z założonym planem  dostosowania techniczne
uzgodnienia dotyczące zasadniczej treści reformy
treści traktatu reformującego z mandatem zostały
UE. Mandat Konferencji Międzyrządowej formułował
przeprowadzone w ramach  grupy prawników ;
bardzo ambitną  mapę drogową , która była reali-
pojawiające się problemy natury  politycznej
styczna właśnie ze względu na równoczesne ustalenia
dyskutowano podczas spotkań ministrów spraw
przesądzające treść przyszłego traktatu rewizyjnego.
zagranicznych 8-9 września oraz bezpośrednio
Uzgodniono, że konferencja zostanie zwołana w lipcu
przed spotkaniem Rady Europejskiej 18�19
2007 r., a zakończy swe prace  w każdym przypadku
paz
dziernika 2007 r. w Lizbonie, podczas
przed końcem roku 2007 .
którego szefowie państw lub rządów ostatecznie
ustalili treść traktatu oraz uzgodnili, że jego pod-
pisanie nastąpi w Lizbonie 13 grudnia 2007 r.,
co też się stało.
19
 rezygnacji z postanowień odnoszących się
do ustanowienia symboli Unii, tj. flagi Unii,
dewizy Unii, hymnu Unii, euro oraz Dnia
Podczas prezydencji niemieckiej potwierdziło się,
Europy obchodzonego 9 maja; warto jednak
iż punktem wyjścia zamierzonej reformy będą
zauważyć, że bezpośrednio przed podpisaniem
uzgodnienia zawarte w traktacie konstytu-
Traktatu z Lizbony grupa 16 państw dołączyła
cyjnym, ale z pewnymi modyfikacjami. Słusznie
do Aktu Końcowego Konferencji deklarację
zrezygnowano zwłaszcza ze wszystkich elementów,
nr 52, w której państwa te oświadczyły, że
które nawiązywały do terminu  konstytucja , czy
wyżej wymienione symbole  pozostają dla nich
też konstytucjonalizacji procesu integracji europej-
symbolami wyrażającymi poczucie wspólnoty
skiej. W mandacie wyraz
nie podkreślono, że nowe
obywateli Unii Europejskiej oraz ich związek
TUE i TFUE  nie będą miały charakteru kon�
z nią ;
stytucyjnego .
rezygnacji w traktatach z postanowień potwier-
dzających zasadę pierwszeństwa prawa Unii
 Dekonstytucjonalizacja przejętego
przed prawem krajowym państw członkow-
z traktatu konstytucyjnego pakietu
skich; ponieważ już podczas prac nad trak-
reform znalazła wyraz w:
tatem konstytucyjnym tego rodzaju regulacja
rezygnacji w tekstach obu traktatów (TUE
budziła kontrowersje, zdecydowano się dodać
i TFUE) z terminu  konstytucja ; przy okazji
do traktatu konstytucyjnego (art. I-6) deklarację
należy wspomnieć, że termin  Wspólnota
(nr 1), która objaśniała, iż postanowienia tego
został zastąpiony terminem  Unia , co jest
artykułu  odzwierciedlają istniejące orzecz-
wyrazem przekształcenia UE w jednolitą
nictwo Trybunału Sprawiedliwości i Sądu
organizację międzynarodową;
Pierwszej Instancji ; w mandacie konferencji
zmianie nazwy  ministra spraw zagranicznych
(z czerwca 2007 r.) uzgodniono przyjęcie
Unii na  wysokiego przedstawiciela Unii do
jedynie deklaracji (nr 17) wskazującej, że
spraw zagranicznych i polityki bezpieczeń-
 zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybu-
stwa ;
nału Sprawiedliwości Unii Europejskiej trak-
rezygnacji z terminów  ustawa europejska
taty i prawo przyjęte przez Unię na podstawie
i  europejska ustawa ramowa na określenie
traktatów mają pierwszeństwo przed prawem
z
ródeł prawa pochodnego UE i zachowanie
państw członkowskich na warunkach usta-
tradycyjnych nazw:  rozporządzenia ,  dyrek-
nowionych przez wspomniane orzecznictwo .
tywy i  decyzje ;
Niezależnie od tego w deklaracji zamieszczona
20
tycznego postrzegania reformy ustrojowej Unii.
została opinia służby prawnej Rady, w której
Podobnie rzecz się miała  ale w ujęciu  odwrot-
stwierdzono, że stosownie do orzecznictwa
nym  z  konstytucjonalizacją traktatu konstytu-
Trybunału Sprawiedliwości  pierwszeństwo
cyjnego. Wprowadzenie terminu  konstytucja nie
prawa WE stanowi podstawową zasadę prawa
zmieniało charakteru traktatu konstytucyjnego jako
wspólnotowego, a zasada ta  jest nieodłącz-
umowy międzynarodowej  traktatu rewizyjnego,
nie związana ze szczególną naturą Wspólnoty
miało jednak istotny wpływ na polityczną percepcję
Europejskiej ; nawiązano przy tym do prece-
proponowanej reformy, przyczyniając się walnie do
densowego wyroku w sprawie Costa v. ENEL
niepowodzenia całego projektu. W przypadku Trak-
z 15 lipca 1964 r.; w opinii stwierdza się
tatu z Lizbony chodzi o wyraz
niejsze wyartykułowa-
również, iż  Fakt, że zasada pierwszeństwa
nie istoty przeprowadzanej reformy ustrojowej Unii.
nie zostanie włączona do przyszłego traktatu,
Uzgodniony w traktacie konstytucyjnym pakiet
w żaden sposób nie narusza samej zasady
reform został, co do zasady, utrzymany. Przy-
ani obowiązującego orzecznictwa Trybunału
jęte w Traktacie z Lizbony modyfikacje i wyjaśnienia,
Sprawiedliwości .
choć miejscami ważne, nie naruszają jednak istoty
zamierzonej w traktacie konstytucyjnym reformy
A
atwo zauważyć, że  dekonstytucjonalizacja Traktatu
ustrojowej Unii.
z Lizbony nie ma większego znaczenia prawnego,
natomiast może mieć istotne znaczenie dla poli�
21
 umocnienie roli parlamentów narodowych;
Nie oznacza to jednak, aby Traktat z Lizbony
interpretować jako proste  przepakowanie treści
wzmocnienie ochrony praw podstawowych;
traktatu konstytucyjnego. Takie podejście byłoby
zwiększenie elastyczności działania w ramach
nieuzasadnionym uproszczeniem. Propozycje
Unii;
zawarte w traktacie konstytucyjnym zostały
uporządkowanie katalogu z
ródeł prawa
poddane ponownej, gruntownej analizie
pochodnego w Unii oraz procedur stanowienia
podczas  okresu refleksji . Państwa człon-
tego prawa;
kowskie zgłosiły wiele uwag i uzupełnień, zrezy-
sprecyzowanie i uelastycznienie procedur
gnowano z rozwiązań budzących największe kon-
zmiany prawa pierwotnego Unii.
trowersje. Sprawne przeprowadzenie Konferencji
Międzyrządowej 2007 wskazywało, że znaleziono
(1) Przekształcenie Unii w organizację
wyważony kompromis.
międzyrządową
Traktat o Unii Europejskiej stanowi w art. 47, że
 Unia ma osobowość prawną . Oznacza to, że Unia
staje się jednolitą organizacją międzynaro-
Traktat z Lizbony  idąc śladem propozycji zawartych
dową. Jest to decyzja o znaczeniu fundamen-
w traktacie konstytucyjnym  wprowadza do ustroju
talnym, nie tylko wychodząca naprzeciw ocze-
Unii wiele istotnych reform systemowych, przy
kiwaniu podniesienia stopnia przejrzystości
czym w pewnym zakresie dokonano modyfikacji
procesu integracji europejskiej, lecz przede
w stosunku do propozycji zawartych w traktacie
wszystkim prowadząca do umocnienia spój-
konstytucyjnym.
ności Unii, a tym samym podniesienia efek-
tywności jej działania. Konsekwencją tej decyzji
Najważniejsze reformy systemowe:
jest bowiem zniesienie struktury filarowej, ujednolice-
przekształcenie Unii w jednolitą organizację
nie procesu decyzyjnego oraz katalogu instrumentów
międzynarodową;
prawnych. Mankamentem tego rozwiązania jest
umocnienie zasady kompetencji powierzonych  jak wspomniano  to, że nie zdecydowano się
Unii oraz sprecyzowanie rozgraniczenia kom- na włączenie EURATOM-u do przyszłej Unii, a tym
petencji Unii i jej państw członkowskich; samym przeprowadzona reforma zachowa charakter
 kulejący . Niemniej w deklaracji nr 54 grupa państw
potwierdzenie formuły podejmowania decyzji
(Niemcy, Irlandia, Węgry, Austria i Szwecja) wzywa do
w Radzie większością kwalifikowaną, zgodnie
jak najszybszego zwołania Konferencji Międzyrządo-
z tzw. zasadą podwójnej większości;
wej w celu poddania rewizji Traktatu ustanawiającego
podkreślenie szczególnego charakteru Wspól-
EURATOM.
nej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa;
22
Decyzja w sprawie przekształcenia Unii w organi- Sprecyzowanie podziału kompetencji:
zację międzynarodową pociąga za sobą również
potwierdzono zasadę przyznania: art. 4
ważne implikacje polityczne dla postrzegania
ust. 1 i art. 5 ust. 1 i 2 (dawny art. 5)
charakteru prawnego Unii. W ten bowiem sposób
TUE;
jest objaśnione, że proces integracji europej�
stwierdzono wyraz
nie w art. 4 ust. 1 TUE, że
skiej przybiera formę prawną organizacji
 kompetencje nieprzyznane Unii w traktatach
międzynarodowej  kreowanej przez państwa
należą do państw członkowskich ;
na mocy umowy międzynarodowej, w której okre-
podkreślono w art. 4 ust. 2 TUE, że Unia
ślone są kompetencje i struktura tej organizacji.
szanuje: (1) równość państw wobec trakta-
Powinno to położyć kres politycznym obawom, iż
tów, (2) ich tożsamość narodową (struktury
proces ten zmierza w kierunku jakiejś formy pań-
polityczne, konstytucyjne, w tym samorządu
stwa ogólnoeuropejskiego kosztem suwerenności
regionalnego i lokalnego), (3) podstawowe
państw członkowskich.
funkcje państwa (zwłaszcza zapewnienie jego
integralności terytorialnej, utrzymanie
(2) Objaśnienie podziału kompetencji
porządku publicznego oraz ochronę bezpie-
między Unię a państwa członkowskie
czeństwa narodowego), (4) wyraz
nie zastrze-
Organizacje międzynarodowe mają tyle kompetencji,
żono kwestię bezpieczeństwa narodowego do
ile  na mocy traktatu ustanawiającego daną orga-
zakresu wyłącznej odpowiedzialności państw
nizację  powierzą im państwa członkowskie. Jest
członkowskich;
to tzw. zasada kompetencji powierzonych lub
objaśniono (w deklaracji nr 24), że posiada-
przyznanych. Działa ona oczywiście również w przy-
nie przez Unię osobowości prawnej  w żaden
padku Unii. Niemniej sprawa  rozrostu kompetencji
sposób nie upoważnia Unii do (...) działania
UE budzi różnego rodzaju obawy. Stąd też na mocy
wykraczającego poza kompetencje przyznane
Traktatu z Lizbony objaśniono i sprecyzowano zasady
jej przez państwa członkowskie w trakta-
podziału kompetencji między Unię a państwa człon-
tach ;
kowskie. Warto przy tym odnotować, że utrzymany
w odniesieniu do kompetencji dzielonych
został podział kompetencji, jakimi dysponuje Unia,
wyjaśniono w art. 2 ust. 2 TFUE, iż państwa
na dziedziny kompetencji wyłącznych, kom�
członkowskie  wykonują swoją kompetencję
petencji dzielonych i działań wspierających,
w zakresie, w jakim Unia nie wykonała swojej
koordynujących i uzupełniających. Zaakcepto-
kompetencji oraz że w przypadku gdy Unia
wano również ustalone w traktacie konstytucyjnym
postanowi zaprzestać wykonywania swoich
przeniesienie dziedzin (ponad czterdziestu)
kompetencji, państwa członkowskie ponow-
z reżimu jednomyślnego podejmowania decyzji
nie w odpowiednim zakresie kompetencje te
do procedur prawodawczych, w których Rada
wykonują;
decyduje większością kwalifikowaną.
23
 w odniesieniu do działań Unii wspierają- pieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie
cych, koordynujących i uzupełniających wyłącznej odpowiedzialności każdego pań-
objaśnione zostaje w art. 2 ust. 5 TFUE, że stwa członkowskiego ;
podejmująca takie działania Unia  nie zastę-
klauzula elastyczności (art. 352 TFUE,
puje jednak (...) kompetencji państw człon-
dawny art. 308 TWE), tj. możliwość podejmo-
kowskich w tych dziedzinach;
wania w Unii decyzji bez wyraz
nej podstawy
w dziedzinie Wspólnej Polityki Zagra- prawnej (gdy jest to niezbędne do realizacji
nicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB) celów UE) została opatrzona dodatkowym
wprowadzono wyraz
ne zastrzeżenie, że WPZiB mechanizmem kontrolnym: o zamierzonej
 podlega szczególnym zasadom i procedu- decyzji muszą być powiadomione parlamenty
rom , co wyraża się w tym, że decyzje w tej narodowe, które mogą wówczas działać
dziedzinie podejmowane są zasadniczo w ramach procedury dotyczącej zasady
jednomyślnie (chyba że traktaty przewidują pomocniczości; poza tym z działania tej klau-
co innego), nie jest możliwe przyjmowanie zuli wyraz
nie wyłączono WPZiB oraz sprecyzo-
w tej dziedzinie  aktów ustawodawczych , wano cele Unii (deklaracja nr 41), które mogą
wysoki przedstawiciel, Parlament i Komisja być brane pod uwagę (PWBiS, ustanowienie
Europejska mogą działać jedynie w ramach rynku wewnętrznego i działania zewnętrzne);
 określonych traktatami, sądy unijne mają wreszcie  nawiązując do  utrwalonego
bardzo ograniczoną kompetencję (patrz orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości
dalej); dalsze zastrzeżenia (deklaracje 13 i 14) UE  deklaracja nr 42 wyjaśnia, iż klauzula
dotyczą zagwarantowania państwom człon- elastyczności  nie może służyć jako podstawa
kowskim swobody  w zakresie kształtowania rozszerzania zakresu kompetencji Unii poza
i prowadzenia własnej polityki zagranicznej, ogólne ramy wynikające z całości postano-
krajowej służby dyplomatycznej, stosunków wień traktatów oraz być wykorzystywana do
z państwami trzecimi oraz uczestnictwa omijania procedury rewizji traktatów.
w organizacjach międzynarodowych, w tym
członkostwa państwa członkowskiego (3) Formuła większości kwalifikowanej
w Radzie Bezpieczeństwa ONZ ;
w Radzie
w dziedzinie Przestrzeni Wolności, Bez-
Formuła podejmowania w Radzie decyzji większo-
pieczeństwa i Sprawiedliwości (PWBiS)
ścią kwalifikowaną od początku istnienia Wspólnot
(w art. 4 TUE) podkreślono, że Unia szanuje
budziła emocje. Do wejścia w życie Traktatu z Nicei
funkcje państw członkowskich, m.in. mające
(2003 r.) decyzje w tym trybie podejmowane były
na celu  utrzymanie porządku publicznego
tzw. głosami ważonymi (dodatkowo  jeśli pro-
i ochronę bezpieczeństwa narodowego
jekt aktu prawnego został przedłożony przez państwa
oraz zastrzeżono, że  w szczególności bez-
członkowskie, a nie przez Komisję  należało zebrać,
24
oprócz odpowiedniej liczby głosów ważonych, 2/3 muły podejmowania decyzji w Radzie większością
liczby państw członkowskich). kwalifikowaną, polegającą na zastąpieniu głosów
ważonych tzw. podwójną większością, tj. stosowa-
Podejmowanie decyzji głosami ważonymi
nia dwóch testów:
oznacza, że z pewnej ustalonej puli głosów każde
liczby państw: do podjęcia (i zablokowania)
z państw otrzymywało pewną liczbę głosów
decyzji należy zebrać określoną liczbę państw;
( ważonych według tzw. zasady degresywnej
ponieważ w tym przypadku każde państwo ma
proporcjonalności, czyli im większe demogra-
 jeden głos (niezależnie od potencjału demo-
ficznie państwo, tym relatywnie mniej głosów).
graficznego), test ten chroni interesy państw
Następnie należało ustalić  progi (kwoty) gło-
małych;
sów: ile należy zebrać głosów, aby decyzję podjąć,
potencjału demograficznego: do podjęcia
oraz ile należy zebrać głosów, aby decyzję zablo-
(i zablokowania) decyzji należy zebrać ustalony
kować (tzw. mniejszość blokująca). Problem
procent potencjału demograficznego populacji
polega więc nie tylko na samym podziale
Unii; ten test z kolei wyraża interesy państw
głosów, ale również na takim uzgodnieniu
dużych.
 progów (kwot), aby zrównoważone były
Podczas Konferencji Międzyrządowej 2000 ówczesne
interesy państw  dużych i  małych , tj. aby
państwa członkowskie nie doszły jednak do poro-
musiały one budować koalicję, zwłaszcza przy
zumienia w tej sprawie. Zawarto kompromis, który
próbie zablokowania decyzji.
polegał na dodaniu do testu głosów ważonych obu
Pamiętać przy tym należy, że istota
formuły podejmowania decyzji
w Radzie większością kwalifi�
kowaną polega nie na tym, aby
decyzje blokować, lecz na tym,
aby w sposób konstruktywny  przy�
musić państwa do wypracowania
kompromisu i przyjęcia decyzji.
W praktyce większość decyzji w tym
trybie zapada w drodze konsensu, choć
państwa  podczas negocjacji  cały
czas śledzą rozkład głosów.
Podczas Konferencji Międzyrządo�
wej 2000, która przygotowała Traktat
z Nicei, rozważano umocnienie legity-
macji demokratycznej Unii. Rozważano
w związku z tym również reformę for-
25
wyżej wymienionych testów (test liczby państw był Problem powrócił w negocjacjach nad Traktatem
już w pewnym zakresie stosowany). z Lizbony, głównie za sprawą Polski, która postu-
lowała powrót do głosów ważonych, przy czym pro-
Tak więc w ramach obecnie obowiązującej for-
ponowano ich naliczanie stosownie do tzw. metody
muły (wprowadzonej na mocy Traktatu z Nicei)
Penrosa, tj. poprzez przeliczenie ludności państwa
decyzja w Radzie UE zostaje podjęta większością
za pomocą pierwiastka drugiego stopnia. Propozycji
kwalifikowaną przy spełnieniu dwóch testów
tej nie akceptowały jednak pozostałe państwa człon-
i trzeciego fakultatywnie, a mianowicie:
kowskie.
głosów ważonych: przy 27 państwach
Osiągnięty podczas spotkania Rady Europejskiej
członkowskich, aby podjąć decyzję, należy
21-23 czerwca 2007 r. kompromis polegał na przyję-
zebrać co najmniej 255 na łączną sumę 345
ciu tzw. podwójnej większości z pewnymi modyfika-
głosów, natomiast w celu stworzenia tzw.
cjami (w stosunku do propozycji zawartej w traktacie
mniejszości blokującej należy zebrać co naj-
konstytucyjnym) i okresami przejściowymi.
mniej 91 głosów ważonych;
liczby państw: więcej niż połowa liczby
Stosownie do Traktatu z Lizbony (art. 16 ust. 4
państw, jeśli projekt aktu pochodzi od Komisji
TUE i art. 238 ust. 2 TFUE), formuła podejmo-
Europejskiej, i co najmniej 2/3, jeśli projekt
wania decyzji większością kwalifikowaną
pochodzi od państw członkowskich i (fakul-
w Radzie wygląda następująco:
tatywnie);
do 31 paz
dziernika 2014 r. obowiązywać
testu demograficznego: każde z państw
ma nadal formuła obecna, tj. wprowadzona na
członkowskich może zażądać sprawdzenia,
mocy Traktatu z Nicei (trzy testy, w tym test
czy państwa spełniające dwa powyższe testy
demograficzny fakultatywnie);
zgromadziły łącznie co najmniej 62% poten-
od 1 listopada 2014 r. zacznie natomiast
cjału demograficznego UE.
obowiązywać formuła oparta na tzw. podwój-
nej większości; aby podjąć decyzję
Kompromis w sprawie wprowadzenia tzw. podwój-
w Radzie, trzeba więc będzie:
nej większości (tj. rezygnacji z głosów ważonych)
został, co do zasady, osiągnięty podczas prac Kon-  po pierwsze: zebrać większość 55%
wentu UE (2002/2003), przy czym głębokie kontro- (plus jedno) państw członkowskich;
wersje wywołały ustalone progi, które faworyzo-
 po drugie: państwa opowiadające się za
wały państwa duże (kosztem państw średnich, takich
podjęciem decyzji będą musiały dyspono-
jak Polska i Hiszpania). Po trudnych negocjacjach
wać co najmniej 65% populacji UE.
podczas Konferencji Międzyrządowej 2003/2004
Formuła ta została następnie sprecyzowana
renegocjowano progi oraz sprecyzowano tzw.
w dwóch istotnych kwestiach:
mniejszość blokującą. Uzgodniony kompromis
dookreślono tzw. mniejszość blokującą:
znalazł wyraz w ostatecznym tekście traktatu konsty-
grupa państw blokująca podjęcie decyzji
tucyjnego, podpisanym 29 paz
dziernika 2004 r.
26
większość, przy czym nadal można się będzie
musi nie tylko dysponować co najmniej 35%
odwołać do tzw. formuły z Janiny w nieco
populacji UE, lecz również liczyć co najmniej
zmodyfikowanym kształcie (deklaracja nr 7).
cztery państwa;
Do jej uruchomienia wystarczy bowiem zgro-
w niektórych szczególnie istotnych dzie-
madzenie co najmniej 55% jednego z testów
dzinach (WPZiB, sprawiedliwości i spraw
mniejszości blokującej (tj. na przykład ok. 19%
wewnętrznych, polityki gospodarczej i pienięż-
potencjału demograficznego Unii).
nej, zawieszenia w prawach państwa człon-
Strona polska domagała się zagwarantowania
kowskiego i wystąpienia z UE oraz różnych
trwałości formuły z Janiny, co osiągnięto w spe-
nominacji) do podjęcia decyzji konieczne
cjalnym Protokole (nr 9) stwierdzającym, iż
będzie zgromadzenie co najmniej 72%
decyzja w tej sprawie musi być podjęta w Radzie
liczby państw członkowskich.
Europejskiej jednomyślnie.
Traktat z Lizbony wprowadza również okres przej�
Formuła z Janiny została ustalona podczas
ściowy od 1 listopada 2014 r. do 31 marca
negocjacji akcesyjnych w 1994 r. (decyzja Rady
2017 r. (odrębny Protokół nr 36 w sprawie posta-
z 29 marca 1994 r.) w trakcie prezydencji Grecji
nowień przejściowych). W okresie tym bowiem:
podczas spotkania w Janinie. Pierwotnie polegała
każde państwo będzie mogło zażądać
na tym, że jeżeli grupa państw sprzeciwiająca się
 powrotu do systemu nicejskiego i prze-
projektowi decyzji nie była w stanie osiągnąć
prowadzenia głosowania według formuły usta-
mniejszości blokującej (ale stanowiła poważny
nowionej na mocy Traktatu z Nicei (tj. łącznie
potencjał  ówcześnie należało zgromadzić co
z głosami ważonymi);
najmniej 23 głosy, gdy mniejszość blokująca
w okresie tym będzie się można odwołać do
wynosiła 26), to należało poszukiwać  zadowa-
tzw. formuły z Janiny (uzgodnio-
nej uprzednio w traktacie konsty-
tucyjnym); polega ona na tym, że
jeżeli państwa nie zgadzające się
na podjęcie decyzji zgromadzą 3/4
jednego z testów mniejszości bloku-
jącej (34% liczby państw lub 26%
potencjału demograficznego Unii),
to Rada ponownie będzie się musiała
zająć sprawą i poszukiwać  satysfak-
cjonującego rozwiązania w  rozsąd-
nym czasie (deklaracja nr 7). Od
1 kwietnia 2017 r. zacznie w pełni
działać podana wyżej tzw. podwójna
27
zaniem  prawodawcy Unii (obowiązek taki dotyczy
lającego rozwiązania w  rozsądnym czasie ,
odpowiednio Parlamentu Europejskiego, Rady, grupy
a do podjęcia decyzji należało zgromadzić nie 62
państw członkowskich podejmujących inicjatywę
głosy, lecz 68 głosów. Istota tej formuły pole-
ustawodawczą, ETS, EBC lub EBI).
gała więc na tym, aby  przymusić pań-
Projekty tych aktów prawnych muszą zawierać uza-
stwa do dalszych negocjacji i osiągnięcia
sadnienie co do przestrzegania zasady pomocniczości
zadowalającego wszystkich kompromisu.
i proporcjonalności; obowiązek taki istnieje również
Wbrew często wyrażanym opiniom, formuła ta
nie służyła w swoim zamierzeniu blokowaniu obecnie, Protokół w art. 5 określa jednak zasadnicze
decyzji. Jej znaczenie praktyczne było znikome: elementy takiego uzasadnienia (ocena skutków finan-
podobno odwołano się do niej tylko raz, i to sowych, ocena w świetle wskaz
ników jakościowych
w toku dyskusji. i  w miarę możliwości ilościowych, minimalizowanie
obciążeń finansowych lub administracyjnych nakła-
(4) Umocnienie roli parlamentów danych na Unię, rządy krajowe, władze regionalne
narodowych lub lokalne, podmioty gospodarcze i obywateli);
tego rodzaju szczegółowe uzasadnienie ma na celu
Umocnienie pozycji parlamentów narodowych
ułatwienie pracy parlamentom narodowym.
zaproponowane w traktacie konstytucyjnym i następ-
W ciągu ośmiu tygodni (przedłużono ten okres,
nie z pewnymi modyfikacjami przejęte przez Traktat
traktat konstytucyjny proponował bowiem sześć
z Lizbony należy do bardziej znaczących reform
tygodni) od daty przekazania projektu aktu prawnego
ustrojowych Unii. Do parlamentów narodowych
parlamenty narodowe mogą przyjąć  uzasadnioną
odnosi się wiele postanowień Traktatu z Lizbony
opinię stwierdzającą brak zgodności projektu
oraz  w szczególności  dwa protokoły dołączone
z zasadą pomocniczości (art. 6 Protokołu). Tego
do Traktatu: Protokół (nr 1) w sprawie roli parla-
rodzaju  uzasadnione opinie mają dwojaki
mentów narodowych w Unii Europejskiej oraz
charakter, w zależności od liczby głosów
Protokół (nr 2) w sprawie stosowania zasad
parlamentów narodowych, wskazujących na
pomocniczości i proporcjonalności.
sprzeczność projektu z zasadą pomocniczości
Szczególnie istotny jest mechanizm kontrolo-
(każdy parlament ma  w ramach omawianej proce-
wania przestrzegania zasady pomocniczości.
dury  dwa głosy, które rozkładają się w przypadku
Parlamenty narodowe nie otrzymały, co prawda,
parlamentów dwuizbowych na obie izby lub też są
możliwości zablokowania przyjęcia aktu prawnego
dzielone  w zależności od narodowego systemu
 mogą jedynie wyrażać wątpliwości co do zgodno-
parlamentarnego ):
ści projektu aktu prawnego z tą zasadą  niemniej
jeżeli liczba  uzasadnionych opinii stanowi co
proponowany w traktacie konstytucyjnym mechanizm
najmniej jedną trzecią liczby głosów przyznanych
został umocniony. Zgodnie z Protokołem w sprawie
stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności parlamentom (a jedną czwartą w odniesieniu do
Komisja przekazuje projekty  aktów ustawodawczych projektów PWBiS), to projekt poddany zostaje
parlamentom narodowym równocześnie z ich przeka- jedynie  ponownej analizie , a następnie może
28
być podtrzymany, zmieniony lub wycofany (nie- uruchomiona przez parlamenty narodowe (wiele
zbędne jest uzasadnienie stosownej decyzji) (tzw. będzie więc zależało od efektywności ich działania).
żółta kartka); można zakładać, iż również takie Interesujące jest to, że procedura ta może być bar-
dziej efektywna niż tak gorąco dyskutowana w Polsce
zastrzeżenie będzie traktowane poważnie, bowiem
parlamenty krajowe mogą oddziaływać na stano- formuła z Janiny.
wisko przedstawiciela własnego państwa (rządu)
Parlamenty narodowe otrzymują ponadto  na
w Radzie;
mocy Traktatu z Lizbony  wiele niezmiernie
jeżeli natomiast liczba  uzasadnionych opinii
istotnych kompetencji, dotyczących m.in.:
o sprzeczności projektu aktu prawnego z zasadą
monitorowania działań w ramach PWBiS
pomocniczości stanowi co najmniej zwykłą
(art.85 i art. 89 TFUE);
większość głosów przyznanych parlamentom,
kontroli stosowania tzw. procedur kładek (art.
a projekt objęty jest zwykłą procedurą prawodaw-
48 ust. 6 TUE);
czą, to Komisja może w tym przypadku również
kontroli stosowania tzw. zasady elastyczności
postanowić o podtrzymaniu, zmianie lub wyco-
(art. 352 ust. 2 TFUE);
faniu projektu, ale jeśli podtrzyma projekt, musi
otrzymywania informacji o wniosku o człon-
przedstawić  uzasadnioną opinię ; otwarta jest
kostwo w Unii (art. 49 TUE).
także droga do dalszej, istotnej procedury (tzw.
pomarańczowa kartka), zgodnie z którą uza- Dodano też  w stosunku do propozycji zawartej
w traktacie konstytucyjnym  kompetencję doty-
sadniona opinia Komisji wraz z uzasadnionymi
czącą kontroli zastosowania tzw. procedury kładki
opiniami parlamentów narodowych są przekazy-
w przypadku, gdyby Rada miała zadecydować
wane Parlamentowi Europejskiemu i Radzie, które
o rezygnacji ze specjalnej procedury prawodaw-
mają je uwzględniać w toku zwykłej procedury
czej na rzecz zwykłej procedury prawodawczej
prawodawczej. Dalszą konsekwencją wszczęcia
w określonej dziedzinie prawa rodzinnego
takiej procedury jest to, że jeżeli przed zakoń-
mającego skutki transgraniczne (art. 81 ust.
czeniem pierwszego czytania w ramach zwykłej
3 akapit ostatni TFUE). Wówczas o stosownym
procedury prawodawczej (przypominającej
wniosku w sprawie podjęcia przez Radę decyzji
dawną procedurę współdecydowania) większo-
muszą być powiadomione parlamenty narodowe.
ścią głosów w Radzie (wynoszącą 55% liczby
Sprzeciw nawet jednego z nich (w terminie sze-
jej członków) lub większością głosów oddanych
ściu miesięcy od powiadomienia) sprawi, że Rada
w Parlamencie Europejskim stwierdzono by, że
nie będzie mogła podjąć decyzji.
projekt aktu prawnego nie jest zgodny z zasadą
pomocniczości, to projekt taki nie mógłby być
Krytycznie odnotować należy, że na mocy Traktatu
dalej rozpatrywany.
z Lizbony nie zmieniono, niestety, propozycji zawar-
Tak więc w nowym ujęciu procedura ta może tych w traktacie konstytucyjnym, wyłączających moż-
ułatwić w istotny sposób zablokowanie przy� liwość monitorowania przez parlamenty narodowe
jęcia aktu prawnego, o ile, naturalnie, zostanie działań podejmowanych w ramach WPZiB.
29
Niemniej należy podkreślić umocnienie roli parla-
Europejskiego, Rady UE i Komisji Europejskiej
mentów narodowych w procesie integracji europej-
 w przededniu spotkania Rady Europejskiej
skiej. Następstwem tego może być rzeczywiste,
w Nicei w grudniu 2000 r. Następnie jej tekst
istotne umocnienie legitymacji demokratycz-
został zmodyfikowany w związku z propozycją
nej Unii oraz wyjaśnienie relacji Unii z jej
włączenia do traktatu konstytucyjnego (zwłaszcza
państwami członkowskimi przy wykonywaniu
sprecyzowano zakres stosowania KPP). Niezbędne
kompetencji szczególnie wrażliwych. Z drugiej
dostosowania techniczne zostały przeprowadzone
strony należy odnotować, że w Polsce tej kwestii
w kontekście Traktatu z Lizbony  KPP została
nie poświęcano uwagi w debatach politycznych
ponownie ogłoszona przez przewodniczą-
nad reformą ustrojową Unii. Dopiero wyrok nie-
cych trzech instytucji 12 grudnia 2007 r.,4
mieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego
w przededniu jego podpisania, i obowiązuje
z 30 czerwca 2009 r. zwrócił uwagę na konieczność
w nowym brzmieniu od dnia wejścia Traktatu
podniesienia efektywności parlamentów narodowych
z Lizbony w życie.
w sprawach UE.
Zakres stosowania KPP obwarowany jest
(5) Umocnienie ochrony
trzema zastrzeżeniami zawartymi w TUE (art. 6
praw podstawowych
ust. 1 TUE):
Traktat z Lizbony wprowadził w tej mierze dwa Karta nie rozszerza kompetencji UE określonych
istotne uregulowania (art. 6 TUE): w traktatach (patrz również deklaracja nr 1);
prawa podstawowe zawarte w Karcie muszą być
nadał moc prawną Karcie Praw Podstawowych
interpretowane zgodnie z postanowieniami
(KPP);
Tytułu VII Karty (który zawiera również istotne
stworzył podstawę prawną do przystąpienia
obwarowania  patrz dalej);
Unii do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka
interpretacja postanowień KPP musi być zgodna
(EKPC).
z postanowieniami EKPC (służą temu załą-
Na mocy traktatu konstytucyjnego KPP miała być
czone do Karty  wyjaśnienia ).
inkorporowana do samego traktatu jako jego część
Wspomniany wyżej Tytuł VII Karty potwierdza i pre-
II. W ramach  dekonstytucjonalizacji w Traktacie
cyzuje powyższe obwarowania:
z Lizbony zrezygnowano z tego, natomiast Karta
postanowienia KPP mają zastosowanie do insty-
wraz z wejściem w życie Traktatu z Lizbony
tucji Unii i do państw członkowskich  wyłącznie
ma  taką samą moc prawną jak traktaty (art.
w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii
6 ust. 1 TUE).
(art. 51 ust. 1 KPP) oraz nie mogą rozszerzać
Karta Praw Podstawowych została prokla- kompetencji UE (art. 51 ust. 2 KPP);
mowana jako dokument polityczny przez
przewodniczących trzech instytucji  Parlamentu
4
Dz.Urz. UE z dnia 14.12.2007 C 303/1.
30
 prawa uznane w KPP,  które są przedmiotem
Ponadto niektóre państwa zajęły stanowisko
postanowień traktatów, są wykonywane na warun-
wobec kwestii zakresu stosowania KPP:
kach i w granicach w nich określonych (art. 52
Polska zgłosiła (już podczas uzgadniania
ust. 2);
mandatu konferencji) deklarację nr 61,
prawa podstawowe zawarte w KPP i odpowiada-
zastrzegającą kompetencję państw człon-
jące prawom zagwarantowanym w EKPC mają
kowskich do stanowienia prawa  w zakresie
takie same  znaczenie i zakres jak w EKPC
moralności publicznej, prawa rodzinnego,
(art. 52 ust. 3 KPP);
a także ochrony godności ludzkiej i posza-
prawa podstawowe zawarte w Karcie, wynikające
nowania fizycznej i moralnej integralności
ze wspólnych tradycji konstytucyjnych państw
człowieka .
członkowskich,  interpretuje się zgodnie z tymi
Czechy bezpośrednio przed podpisaniem
tradycjami (art. 52 ust. 4);
Traktatu z Lizbony dołączyły deklarację
postanowienia Karty zawierające  zasady ,
nr 53, która wskazała na omówione wyżej
tj. postanowienia wymagające aktów wykonaw-
bariery stosowania postanowień KPP; nieza-
czych, mogą być wprowadzane w życie aktami
leżnie od tego w końcowym etapie procedury
prawa pochodnego Unii i prawa krajowego
ratyfikacyjnej  na żądanie prezydenta V.
państw członkowskich, ale jedynie w zakresie
Klausa  Rada Europejska (podczas spotkania
 wykonania prawa Unii ; postanowienia KPP
29-30.10.2009 r.) uzgodniła, że na mocy spe-
mogą być w tym kontekście powoływane jedynie
cjalnego protokołu, który zostanie dołączony
w celu wykładni takich aktów i kontroli ich legal-
do najbliższego traktatu akcesyjnego, Czechy
ności (art. 52 ust. 5).
31
Europejskiego, a umowę będą musiały ratyfiko-
przystąpią do polsko-brytyjskiego protokołu
wać również państwa członkowskie UE (art. 218
w sprawie stosowania KPP.
ustępy 6 i 8 TFUE);
Zastrzeżenia Wielkiej Brytanii wobec Karty,
obwarowania przedmiotowe koncentrują się
wynikające ze specyfiki jej systemu prawnego,
na zagwarantowaniu, że w wyniku przystąpienia
znalazły wyraz w specjalnym protokole. Pol-
do EKPC nie mogą zostać naruszone kompe-
ska  tak jak Irlandia  zastrzegła sobie
tencje Unii (art. 6 ust. 2 TUE) oraz że (odrębny
możliwość przystąpienia do tego protokołu.
protokół) umowa o przystąpieniu do EKPC
O ile Polska do protokołu przystąpiła, to
 musi odzwierciedlać konieczność zachowania
Irlandia ostatecznie z zastrzeżenia nie skorzy-
szczególnych cech Unii i prawa Unii (chodzi
stała.5
tutaj o zapewnienie właściwej reprezentacji UE
Ponieważ związki zawodowe w Polsce
w organach kontrolnych EKPC, zapewnienie, aby
zaprotestowały wobec relatywizacji w powyż-
skargi państw nieczłonkowskich i skargi indywi-
szym Protokole postanowień Tytułu IV
dualne  były odpowiednio kierowane przeciwko
KPP dotyczących praw pracowniczych
państwom członkowskim UE lub przeciwko Unii
i związkowych, ze strony polskiej dodano
oraz uzgodnienie solidarnej współpracy między
jednostronną deklarację (nr 62), w której
sądami wspólnotowymi a Europejskim Trybuna-
stwierdzono, że Polska  ze względu na tra-
łem Praw Człowieka  ETPC).
dycję ruchu społecznego <>
Powyższe decyzje mają fundamentalne znaczenie dla
i jego znaczący wkład w walkę o prawa spo-
podniesienia spójności i efektywności europejskiego
łeczne i pracownicze, w pełni szanuje prawa
systemu ochrony praw człowieka.
społeczne i pracownicze ustanowione prawem
Unii Europejskiej, w szczególności prawa
(6) Umocnienie  elastyczności w Unii
potwierdzone w Tytule IV KPP .
Zasadnicze znaczenie dla umocnienia  elastyczno-
Jeśli chodzi natomiast o Europejską Konwencję Praw
ści procesu decyzyjnego w UE ma zmiana formuły
Człowieka, to w art. 6 ust. 2 TUE stwierdza się, że
podejmowania decyzji w Radzie większością
Unia  przystępuje do EKPC. Przystąpienie Unii
kwalifikowaną oraz zwiększenie liczby dzie-
do EKPC obwarowane jest od strony proceduralnej
dzin, w których jest stosowana zwykła procedura
i przedmiotowej:
prawodawcza (podobna do dawnej procedury
współdecydowania). Jeśli chodzi o inne dziedziny, to
przystąpienie Unii do EKPC musi się odbyć na
Traktat z Lizbony wprowadza wiele istotnych regulacji
podstawie umowy międzynarodowej zawartej
dotyczących:
przez Unię z państwami-stronami EKPC; ze strony
Unii umowę taką będzie zawierała Rada, działając wzmocnionej współpracy (art. 10 TUE oraz
jednomyślnie, za uprzednią zgodą Parlamentu artykuły 326  334 TFUE), która może objąć cały
5
Protokół (nr 30) w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa.
32
obszar Unii; podwyższony jest jedynie próg liczby
Akty prawne prawa pochodnego Unii
państw, niezbędny do uruchomienia wzmocnionej
i procedury ich stanowienia:
współpracy  z 8 do 9;
akty ustawodawcze:
specyficznego rodzaju wzmocnionej współpracy we
WPZiB, a mianowicie stałej współpracy struk�  rozporządzenia, dyrektywy i decyzje
turalnej w dziedzinie polityki obrony (art. 42 ust.
przyjmowane są przez Parlament i Radę
6 i art. 46 TUE oraz odrębny protokół);
w ramach dwóch procedur (art. 289
nowych form elastycznej współpracy, które
TFUE):
Traktat z Lizbony wprowadza w PWBiS: pań-
(1) zwykłej procedury prawodaw�
stwa członkowskie zastrzegły sobie możliwość
czej: akt przyjmowany jest wspólnie
 organizowania między sobą i na swoją odpowie-
przez Parlament Europejski i Radę
dzialność uznanych przez nie za stosowne form
na wniosek Komisji Europejskiej (jak
współpracy i koordynacji między właściwymi
wskazano, procedura ta jest zbliżona
służbami ich administracji odpowiedzialnymi
do dawnej procedury współdecydo-
za zapewnienie bezpieczeństwa narodowego
wania) oraz
(art. 73 TFUE); wprowadzono specyficzny mecha-
(2) specjalnej procedury prawodaw�
nizm uruchomienia wzmocnionej współpracy
w dziedzinie współpracy sądowej i policyjnej czej: akt przyjmowany jest przez
w sprawach karnych (patrz dalej). Parlament Europejski z udziałem Rady
lub przez Radę z udziałem Parlamentu
(7) Uporządkowanie
katalogu z
ródeł prawa
pochodnego w Unii
i procedury jego
stanowienia
Traktat z Lizbony, idąc śla-
dem traktatu konstytucyjnego,
porządkuje procedury stanowie-
nia prawa pochodnego w Unii
w powiązaniu z katalogiem tych
aktów. Zrezygnowano jednak
ze skomplikowanego, nowego
katalogu aktów prawnych, pozo-
stając przy tradycyjnym kata-
logu  rozporządzeń, dyrektyw
i decyzji.
33
Unii (art. 291 TFUE); procedura pokrywa
Europejskiego (chodzi tu więc w zasa-
się, generalnie, z dotychczasową proce-
dzie o inne procedury niż dawna pro-
durą komitologiczną.
cedura współdecydowania).
W szczególnych przypadkach w toku pro-
(8) Nowe procedury rewizji traktatów
cedur inicjatywa legislacyjna może
stanowiących Unię
pochodzić od grupy państw członkow-
skich, Parlamentu Europejskiego, EBC,
Traktat z Lizbony zmienia w zakresie bardzo istotnym
Trybunału Sprawiedliwości lub EBI.
procedurę rewizji traktatów stanowiących Unię.
Możliwe jest również zastosowanie
Dotychczasowa procedura (określona w dawnym
tzw. procedury kładki, tj. Rada Euro- art. 48 TUE) określona została jako  zwykła pro-
pejska może podjąć decyzję o zmianie
cedura zmiany i uzupełniona trzema elementami
 specjalnych procedur prawodawczych
(nowy art. 48 ustępy 2 do 5 TUE):
na  zwykłą procedurę prawodawczą .
propozycje zmiany traktatów muszą być notyfi-
akty nieustawodawcze:
kowane parlamentom narodowym państw
członkowskich;
 akty delegowane: na podstawie aktu
ustawodawczego Komisji Europejskiej
Rada Europejska może (ale nie musi) zwołać
może być przekazane uprawnienie do
Konwent poprzedzający Konferencję Międzyrzą-
przyjęcia aktów nieustawodawczych
dową, a w przypadku jej zwołania Konwent może
o zasięgu ogólnym, które uzupełniają
kierować do konferencji jedynie  zalecenia ;
lub zmieniają niektóre, inne niż istotne,
wprowadza się rodzaj procedury monitorują-
elementy aktu ustawodawczego (art. 290
cej postęp w procesie ratyfikacji traktatu
TFUE); Parlament Europejski i Rada mogą
rewizyjnego: jeżeli po upływie dwóch lat cztery
jednak zdecydować o odwołaniu przekaza-
piąte państw ratyfikowałyby traktat, a pozostałe
nych uprawnień, a akt delegowany może
państwa (lub niektóre z nich) miałyby trudności
wejść w życie dopiero wówczas, gdy Par-
w tej mierze, sprawę kieruje się do Rady Europej-
lament Europejski lub Rada nie wyrażą
skiej. Uzupełnienia te nawiązują do doświadczeń
sprzeciwu w terminie określonym przez
związanych z traktatem konstytucyjnym: wska-
akt ustawodawczy;
zują na ostrożność co do zwołania Konwentu
 akty wykonawcze: wydawane są i jego kompetencji oraz potwierdzają polityczny
w ramach uprawnień wykonawczych mechanizm monitorowania procedury ratyfikacji
przez Komisję Europejską (w pewnych traktatu (wystąpił on już w deklaracji dołączonej
przypadkach przez Radę), jeśli konieczne do traktatu konstytucyjnego).
jest zapewnienie jednolitych warunków
Na mocy Traktatu z Lizbony ustanowiono nowe,
wykonywania prawnie wiążących aktów
tzw. uproszczone procedury zmiany (art. 48
34
ustępy od 6 i 7 TUE), obejmujące możliwość mody� W obu ostatnich przypadkach (art. 48 ust. 7 TUE)
fikacji traktatów stanowiących Unię, tj. przepro� decyzje jednomyślnie podejmuje Rada Europejska
wadzenie zmian na mocy specjalnych posta� po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, zaak-
nowień traktatów, które upoważniają Radę ceptowanej przez większość członków wchodzących
do dokonania stosownej zmiany traktatów w jego skład. O zamiarze podjęcia takiej decyzji
w ściśle określonym przedmiocie (zatem nie muszą być poinformowane parlamenty narodowe
musi być wszczynana procedura rewizji traktatów). państw członkowskich. Decyzja może być podjęta
Procedura taka określana jest mianem procedury przez Radę Europejską, jeżeli w terminie sześciu
kładki (passerelle). miesięcy od chwili powiadomienia żaden z nich nie
notyfikuje swojego sprzeciwu. Jeśli natomiast choć
Uproszczone procedury
jeden parlament notyfikuje sprzeciw, decyzja nie
zmiany traktatów:
może być podjęta.
zmiana postanowień Części III TFUE
Niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny
(polityki wewnętrzne i działania UE): zmiana
w wyroku z 30 czerwca 2009 r. wskazał na
taka następuje na wniosek państwa człon-
konieczność umocnienia współdziałania Bun-
kowskiego, Parlamentu Europejskiego lub
destagu i Bundesratu w podejmowaniu decyzji
Komisji Europejskiej; decyzje podejmuje
w RFN w odniesieniu do tzw. procedur kładek.
jednomyślnie Rada Europejska po konsul-
Zapoczątkowało to w wielu państwach członkow-
tacji z Parlamentem Europejskim, Komisją
skich UE prace nad wzmocnieniem mechanizmu
i EBC (w dziedzinie polityki pieniężnej);
współpracy rządów z parlamentami narodowymi
decyzja Rady Europejskiej wymaga zatwier-
w tej dziedzinie.
dzenia przez państwa członkowskie
zgodnie z ich  odpowiednimi
wymogami konstytucyjnymi ;
nie może ona zwiększać kompeten-
cji UE przyznanej w traktatach;
zmiana jednomyślności w Radzie na
podejmowanie decyzji większo�
ścią kwalifikowaną (nie dotyczy
kwestii wojskowych lub obron-
nych);
zmiana specjalnej procedury pra-
wodawczej na zwykłą procedurę
prawodawczą (w której Rada
działa większością kwalifikowaną).
35
równego pułapu głosów ważonych wśród  dużych
(9) Ważniejsze reformy instytucji
państw członkowskich, zwłaszcza Niemiec i Francji
Traktat z Lizbony przejął zasadniczo z traktatu kon-
(po 29). Gdy na mocy traktatu konstytucyjnego wpro-
stytucyjnego propozycje reform poszczególnych
wadzono tzw. podwójną większość, a tym samym
instytucji. Wprowadził pewne modyfikacje, raczej
Niemcy wysunęły się na pierwsze miejsce stosownie
jednak porządkujące i  wyjaśniające  wychodzące
do tzw. testu demograficznego, równocześnie ogra-
naprzeciw różnego rodzaju wątpliwościom, jakie
niczono ich moc decyzyjną przy ustalaniu alokacji
pojawiły się w toku debaty publicznej.
miejsc w Parlamencie Europejskim. Wskazuje to na
Zasadnicza reforma działania instytucji wynika z prze-
bezpośrednie powiązanie między formułą podejmo-
kształcenia Unii w jednolitą organizację międzynaro-
wania w Radzie decyzji większością kwalifikowaną
dową. W tym miejscu warto dodatkowo wskazać na
a podziałem miejsc w Parlamencie Europejskim
ważniejsze aspekty reform dotyczących Parlamentu
(okoliczność istotna w dyskusji nad kształtem
Europejskiego, Rady Europejskiej, Rady i Komisji
tej formuły). Natomiast podział miejsc w ramach
Europejskiej.
powyższych przedziałów uzgodniono podczas spot-
kania Rady Europejskiej 18-19 paz
dziernika 2007 r.,
Parlament Europejski
stosownie do procedury, na podstawie propozycji
Jeśli chodzi o alokację miejsc w Parlamencie Euro-
Parlamentu Europejskiego. Pewne modyfikacje
pejskiem (art. 14 TUE)  sprecyzowano:
wyniknęły z tego, że pod naciskiem Włoch dodano
 górny pułap liczby posłów  nie więcej niż 750;
im jedno miejsce, nie zmieniając zaproponowanego
 minimalną liczbę posłów, która mogłaby przypaść
podziału i ustalonych progów. Uzyskano to w ten
najmniejszemu demograficznie państwu  6;
sposób, że do górnego pułapu 750 miejsc nie będzie
wliczany przewodniczący Parlamentu Europejskiego
 maksymalną liczbę posłów, która mogłaby
(de facto więc liczba posłów będzie wynosiła
przypaść największemu demograficznie państwu
751)  patrz: art. 14 ust. 2 TUE.
 96;
Polska natomiast na mocy Traktatu z Lizbony otrzy-
oraz podkreślono, iż rozdział miejsc ma być  degre-
muje 51 miejsc (o jedno więcej niż na mocy Traktatu
sywnie proporcjonalny .
z Nicei). Przypomnieć należy, że 54 miejsca, którymi
W kontekście toczących się wówczas w Polsce dys-
Polska dysponowała podczas legislatury 2004-2009,
kusji dotyczących roli Niemiec w procesie decyzyj-
były wynikiem  rozdzielenia miejsc przypadających
nym w Unii warto zauważyć, iż ograniczenie górnego
Bułgarii i Rumunii, które nie przystąpiły do UE
pułapu liczby posłów przypadających na jedno pań-
1 maja 2004 r. (Polska otrzymała wówczas z tej puli
stwo do 96 dotyczy wyłącznie Niemiec; zatrzymały
dodatkowo 4 miejsca).
one bowiem na mocy Traktatu z Nicei  jako jedyne
Rada Europejska
spośród ówczesnych państw członkowskich  liczbę
posłów (99), jaką miały do dyspozycji uprzednio. Mimo pewnych dyskusji, na mocy Traktatu z Lizbony
Była to wówczas rekompensata na rzecz Niemiec przejęto uregulowania zawarte w traktacie konstytu-
za ich ustępstwo i wyrażenie zgody na utrzymanie cyjnym dotyczące:
36
 nadania Radzie Europejskiej statusu instytucji stałe składy ustala Rada Europejska, decydując więk-
Unii (art. 13 ust. 1 TUE); szością kwalifikowaną (art. 236 lit. a/ TFUE).
 ustanowienia przewodniczącego Rady Euro�
Poszczególnym składom Rady przewodniczy prezy-
pejskiej (art. 15 ust. 5 i 6 TUE), który przewod- dencja, z wyjątkiem Rady do Spraw Zagranicznych,
niczy obradom Rady Europejskiej oraz zapewnia której z urzędu przewodniczy wysoki przedstawiciel.
 przygotowanie i  ciągłość jej prac.
Komisja Europejska
Rada UE
Również w tym przypadku na mocy Traktatu z Lizbony
Najistotniejsza modyfikacja (a w każdym razie mody- przejęto do TUE i TFUE uregulowania zawarte w trak-
fikacja, która wzbudziła najwięcej kontrowersji) doty- tacie konstytucyjnym  art. 17 TUE. Sprawą natomiast
istotną i wywołującą problemy stało się zmniejszenie
czyła formuły podejmowania w Radzie decyzji
liczby członków kolegium Komisji w stosunku do
większością kwalifikowaną (patrz wyżej).
liczby państw członkowskich i wprowadzenie zasady
Utrzymano zmiany w Radzie wynikające z ustano-
rotacji. W ramach instytucjonalnego pakietu nicej-
wienia wysokiego przedstawiciela Unii do spraw
skiego rozwiązanie takie musiałoby zacząć działać
zagranicznych i polityki bezpieczeństwa.
wraz z nominacją członków Komisji w 2009 r. Traktat
Potwierdzono wprowadzenie 18-miesięcznej prezy-
konstytucyjny przesuwał działanie tego rozwiązania
dencji zbiorowej trzech państw (art. 16 ust. 9 TUE
na 2014 r. W związku z odrzuceniem tego traktatu
w powiązaniu z art. 236 TFUE).
wśród państw członkowskich, zwłaszcza ze strony
Potwierdzono ustalenie składów Rady: dwa składy
Francji, pojawiły się zastrzeżenia co do wprowadze-
ustalono w TUE   Radę do Spraw Ogólnych i  Radę nia tego rozwiązania już w 2009 r. (niezależnie od
do Spraw Zagranicznych (art. 16 ust. 6 TUE); pozo- zastrzeżeń merytorycznych). W Traktacie z Lizbony
37
przejęto więc propozycję zawartą w traktacie konsty- (10) Zmiany w głównych sektorach Unii
tucyjnym: Komisja w nowym (zmniejszonym) składzie
Spośród zmian sektorowych na szczególną uwagę
miałaby zacząć działać od 1 listopada 2014 r. (art. 17
zasługują zmiany w dziedzinie rynku wewnętrznego,
ust. 5 TUE), przy czym Rada Europejska może podjąć
w dziedzinie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bez-
inną decyzję. Ostatecznie ukształtował się kompromis
pieczeństwa oraz w dziedzinie Przestrzeni Wolności,
polityczny, aby po 2014 r. zachować zasadę  jedno
Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości (w tym w dotych-
państwo  jeden komisarz , uwzględniając naturalnie,
czasowym III filarze UE).
że członkiem Komisji jest wysoki przedstawiciel.
Traktat konstytucyjny w swojej części III, dotyczącej
Trybunał Sprawiedliwości UE
polityk i funkcjonowania Unii  oprócz postanowień
Traktat z Lizbony kontynuuje w tej mierze reformę
instytucjonalnych  zawierał również regulacje doty-
rozpoczętą w Traktacie z Nicei. Natomiast wskazać
czące rynku wewnętrznego i polityk Unii, które,
należy na reformę ważną z punktu widzenia interesów
co do zasady, powtarzały dotychczas obowiązujące
Polski.
postanowienia (głównie TWE), nie wnosząc zasad-
Otóż strona polska zgłosiła postulat zwiększenia
niczych zmian. Chodziło raczej o systematyzację
liczby rzeczników generalnych  w Trybunale Spra- dotychczasowych regulacji. Do ciekawszych nowych
wiedliwości obecnie jest 8 rzeczników generalnych,
propozycji należało  na przykład  ustanowienie
w tym 5 miejsc zastrzeżono dla dużych państw
podstawy traktatowej dla Eurogrupy, wprowadzenie
członkowskich, natomiast 3 pozostałe miejsca prze- dodatkowego wymogu wejścia do tej grupy państwa
znaczone są dla pozostałych 22 państw na zasadzie
objętego derogacją czy wymienienie nowych kategorii
rotacji; strona polska wyraziła aspirację otrzymania
polityk. Na mocy Traktatu z Lizbony zasadniczo
stałego rzecznika generalnego. Kwestia ta nie miała
przejęto zakres reform proponowany w trakta-
bezpośredniego powiązania z treścią traktatu (zmiana
cie konstytucyjnym (czyli co do istoty zachowane
zasady rozdziału rzeczników zastrzeżona jest do
są regulacje TWE), przy czym ten zakres działania
odrębnej procedury  propozycję przedkłada sam
Unii reguluje TFUE.
Trybunał Sprawiedliwości, natomiast decyzję podej-
Najistotniejsze zmiany w dziedzinie rynku
muje jednomyślnie Rada), niemniej stała się elemen-
wewnętrznego i polityk UE:
tem politycznego pakietu negocjacyjnego i spotkała
się ze zrozumieniem. Ustalony kompromis zakłada spośród celów i zadań UE wymienionych
(deklaracja nr 38), że liczba rzeczników generalnych w TUE nie pojawia się  niezakłócona konku-
ma wzrosnąć do 11, a Polska ma otrzymać stałego rencja na rynku wewnętrznym ; zamiast tego
rzecznika generalnego  obok Niemiec, Francji, przyjęto jednak odrębny protokół, w którym
Włoch, Hiszpanii i Wielkiej Brytanii (które takich zostało podkreślone, że rynek wewnętrzny
stałych rzeczników generalnych mają). Z inicjatywą obejmuje niezakłóconą konkurencję;
dokonania zmian w liczbie rzeczników generalnych
w odrębnym protokole potwierdzone zostało
i ich statusu musi jednak wystąpić Trybunał Spra-
znaczenie usług świadczonych w interesie
wiedliwości.
38
ogólnym; wskazano przy tym na główny w istotnym zakresie zmodyfikowano regulacje
kierunek dotychczasowego orzecznictwa dotyczące budżetu UE; planowanie wieloletnie
Trybunału Sprawiedliwości UE, odchodzący musi obejmować co najmniej pięć lat, per-
w tym zakresie od dominacji niezakłóconej spektywa finansowa ma być przyjmowana, co
konkurencji, oraz podkreślono kompetencję do zasady, w Radzie Europejskiej jednomyśl-
państw w odniesieniu do usług nie mających nie, z możliwością przekazania określonych
charakteru gospodarczego; kompetencji Radzie (która będzie mogła
podejmować stosowne decyzje większością
w dziedzinie polityki zabezpieczenia społecz-
kwalifikowaną), w przypadku nieprzyjęcia
nego (zaliczenia okresów ubezpieczeniowych
perspektywy finansowej Unia będzie mogła
i eksportu świadczeń  ważnych dla działania
działać na podstawie wskaz
ników z ostatniego
swobody przemieszczania się osób) wprowa-
roku poprzedniej perspektywy, zrezygnowano
dzono większą elastyczność podejmowania
też z podziału wydatków na obowiązkowe
decyzji (dawniej jednomyślność w Radzie);
i nieobowiązkowe.
w dziedzinie polityki ochrony środowiska
naturalnego pojawiły się wyraz
ne postano-
Postęp w rozwoju Wspólnej Polityki Zagranicznej
wienia dotyczące zwalczania skutków zmian
i Bezpieczeństwa (WPZiB) w latach 2000-2003
klimatu;
był znaczący. Kryzys polityczny w UE w 2003 r.,
w dziedzinie polityki energetycznej znalazła
związany z interwencją USA w Iraku, ujawnił jednak
się  na wniosek delegacji polskiej  klauzula
głębokie zróżnicowanie stanowisk wśród państw
solidarności ( w duchu solidarności między
europejskich, w tym w dziedzinie Wspólnej Poli-
państwami członkowskimi );
tyki Bezpieczeństwa i Obrony (WPBiO). Reakcje
ważne nowe postanowienia dotyczą umocnie-
państw (Niemiec, Francji, Luksemburga i Belgii)
nia ochrony własności intelektualnej;
najostrzej występujących przeciwko tej interwencji,
które znalazły wyraz w projekcie traktatu konstytu-
sformułowano podstawy ustanowienia polityki
cyjnego przedstawionym przez Konwent (zwłaszcza
w dziedzinie energii, łącznie ze wskazaniem
w dziedzinie tzw. współpracy strukturalnej), groziły
na  zapewnienie bezpieczeństwa dostaw ener-
nawet fragmentacją WPZiB, szczególnie WPBiO.
gii ;
Kryzys ten został jednak przezwyciężony w drugiej
Eurogrupa zyskuje umocowanie w posta-
połowie 2003 r. Znalazło to wyraz m.in. w strategii
nowieniach TFUE; umocniona zostaje rola
bezpieczeństwa UE   Bezpieczna Europa w lepszym
Komisji Europejskiej w Eurogrupie;
świecie  przyjętej 12 grudnia 2003 r. Stworzyło to
w pewnym zakresie modyfikowana jest pro-
z kolei polityczny punkt wyjścia do wprowadzenia do
cedura przejścia ze stanu derogacji do stanu
ostatecznego tekstu traktatu konstytucyjnego solid-
pełnego członkostwa w Unii Gospodarczo-
nych postanowień instytucjonalnych, które mogłyby
-Walutowej (UGiW) (istotne dla Polski);
znacznie ułatwić rozwój WPZiB. Propozycje te
39
zostały  z niewielkimi modyfikacjami  prze-
tyki bezpieczeństwa; składa się z urzędników
jęte przez Traktat z Lizbony.
Sekretariatu Generalnego Rady i Komisji
Europejskiej oraz dyplomatów delegowa-
Zasadnicze elementy reformy WPZiB:
nych przez ministerstwa spraw zagranicznych
ustanowienie wysokiego przedstawiciela
państw członkowskich; jej ustanowienie  co
Unii do spraw zagranicznych i polityki
zostało wyraz
nie zastrzeżone  nie może
bezpieczeństwa, który łączy funkcje daw-
mieć wpływu na działalność krajowych służb
nego wysokiego przedstawiciela ds. WPZiB
dyplomatycznych;
i komisarza ds. stosunków zewnętrznych
decyzje są podejmowane jednomyślnie (z
(jednocześnie pełni funkcję wieceprzewodni-
pewnymi wyjątkami na rzecz większości kwa-
czącego Komisji Europejskiej i przewodniczy
lifikowanej); niemniej Rada Europejska może
Radzie do Spraw Zagranicznych);
jednogłośnie decydować, aby w dziedzinach,
potwierdzenie w traktacie porozumienia co
w których decyzja ma być podejmowana
do ustanowienia Agencji ds. rozwoju zdolno-
jednomyślnie, można było decydować więk-
ści obronnych, badań, zakupów i uzbrojenia
szością kwalifikowaną;
(Europejskiej Agencji Obrony); jak wspo-
oprócz państw członkowskich również wysoki
mniano, Agencja ta, nie czekając na wejście
przedstawiciel ma w tej dziedzinie inicjatywę
w życie stosownych regulacji traktatowych,
legislacyjną;
rozpoczęła działalność w 2005 r.;
sądy unijne zasadniczo nie mają w tej
utworzenie Europejskiej Służby Działań dziedzinie kompetencji, z wyjątkiem kontroli
Zewnętrznych  rodzaju służby dyploma- przestrzegania procedury uchwalania aktów
tycznej Unii, która wspomaga wysokiego prawnych i badania niektórych aspektów ich
przedstawiciela Unii ds. zagranicznych i poli- legalności;
40
 rozszerzony został zakres tzw. misji peters�
55% jak w ramach tzw. zwykłej procedury
berskich  na wspólne działania rozbroje-
ustawodawczej), a w dziedzinach szczególnie
niowe, misje wojskowego doradztwa i wspar-
 wrażliwych (na przykład w zakresie regulacji
cia, misje zapobiegania konfliktom i misje
prawa rodzinnego o skutkach transgranicz-
stabilizacji sytuacji po konfliktach;
nych) zachowana zostanie jednomyślność;
ustanowiona została stała współpraca
w całym obszarze PWBiS (w tym w dawnym
strukturalna, która będzie umożliwiać nawią-
obszarze III filaru) stosowane są jednolite
zanie wzmocnionej współpracy między grupą
instrumenty prawne, odpowiadające obec-
państw, mającą większą wydolność obronną
nym rozporządzeniom, dyrektywom i decy-
(ale w ramach instytucjonalnych Unii, a nie
zjom;
poza nią);
ustanowiono jednak 5�letni okres przej�
rozszerzona została możliwość podejmowania
ściowy od chwili wejścia w życie Traktatu
wzmocnionej współpracy;
z Lizbony, podczas którego dawne instru-
ustanowiona została tzw. klauzula sojusz�
menty prawne III filaru UE mają zostać
nicza, zobowiązująca do udzielenia pomocy
przekształcone w rozporządzenia, dyrektywy
w przypadku agresji.
i decyzje;
przewidziano nowe formy uruchomienia
Zmiany zawarte w Traktacie z Lizbony dotyczące
wzmocnionej współpracy;
Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Spra�
wiedliwości (PWBiS) przejmują prawie w całości
umocniono status Eurojust oraz ustanowiono
propozycje zawarte uprzednio w traktacie konsty-
podstawę prawną powołania Prokuratury
tucyjnym. Polegają one raczej na systematyzacji
Europejskiej, która miałaby się zajmować
i konkretyzacji dotychczas obowiązujących regula-
przede wszystkim zwalczaniem przestępstw
cji. Zasadnicza reforma polega natomiast na ujęciu
przeciwko interesom finansowym Unii (jej
dwóch dziedzin PWBiS (dotychczasowego Tytułu IV
kompetencja może jednak zostać rozszerzona
TWE i dawnego filaru III UE) jednolitym reżimem
na zwalczanie poważnej przestępczości o cha-
prawnym organizacji międzynarodowej  Unii Euro-
rakterze transgranicznym);
pejskiej.
umocniono kontrolę demokratyczną nad
PWBiS poprzez wzmocnienie roli parla�
Zasadnicze elementy reformy PWBiS:
mentów narodowych, które mogą kontro-
w całym obszarze PWBiS obowiązuje proce�
lować działalność Unii w tej dziedzinie, m.in.
dura prawodawcza, w której Rada stanowi
poprzez korzystanie z procedury monitoro-
większością kwalifikowaną (w obszarze tym
wania zasady pomocniczości, otrzymywanie
problemem może być osiągnięcie większości
informacji o ocenie wykonywania przez pań-
kwalifikowanej, ponieważ liczba państw
stwa członkowskie działań w ramach PWBiS
musi osiągnąć co najmniej 72%, a nie
i ocenianie działalności Eurojust i Europolu.
41
Traktat z Lizbony stwierdza w art. 6 ust. 2, iż miałby nia procedury ratyfikacyjnej. Jednocześnie (podczas
on wejść w życie 1 stycznia 2009 r., pod warunkiem spotkania 18-19 czerwca 2009 r.) udzieliła Irlandii
że do tego czasu zostaną złożone wszystkie doku- politycznych i prawnych gwarancji w dziedzinach,
menty ratyfikacyjne. W przeciwnym razie wchodzi które budziły wątpliwości i przyczyniły się do nega-
w życie pierwszego dnia miesiąca następującego tywnego wyniku referendum (polityka podatkowa,
po złożeniu ostatniego dokumentu ratyfikacyjnego. ochrona prawa do życia, edukacja i rodzina, polityka
Należy przy tym przypomnieć, że Traktat z Lizbony neutralności oraz pewne kwestie społeczne i prawa
jest tradycyjnym traktatem rewizyjnym, zmieniającym pracownicze). Kolejne referendum, przeprowadzone
traktaty stanowiące Unię Europejską. Oznacza to, że 2 paz
dziernika 2009 r., przyniosło zdecydowane
musiał on być ratyfikowany przez wszystkie państwa poparcie dla ratyfikowania Traktatu. Przy frekwencji
członkowskie UE zgodnie z ich przepisami konsty- wynoszącej 58% ponad 67% głosujących opowie-
tucyjnymi. Tak więc brak ratyfikacji nawet jednego działo się za ratyfikowaniem Traktatu.
państwa członkowskiego sprawiłby, że Traktat nie
Niemniej również w innych państwach  w RFN, Pol-
wszedłby w życie (art. 48 TUE).
sce i w Czechach  wystąpiły problemy z dopełnie-
Mimo że tempo ratyfikacji Traktatu w 2008 r. było niem procedury ratyfikacyjnej. W RFN przyczyną było
dobre (do lipca ratyfikowały go 22 państwa), to zaskarżenie konstytucyjności Traktatu do Federalnego
zasadniczym problemem stał się negatywny wynik Trybunału Konstytucyjnego. We wspomnianym już
referendum w Irlandii (12 czerwca 2008 r.). Przy wyroku z 30 czerwca 2009 r. Trybunał określił zasady
frekwencji wynoszącej 53,13%,
większość głosujących (53,4%)
wypowiedziała się przeciwko
ratyfikacji Traktatu (za ratyfikacją
opowiedziało się 46,6% głosują-
cych). Co prawda rząd irlandzki
zapowiedział przeprowadzenie
ponownego referendum, nie-
mniej stało się jasne, że Traktat
z Lizbony nie wejdzie w życie 1
stycznia 2009 r.
W tej sytuacji Rada Europejska
wezwała wszystkie pozostałe pań-
stwa do niezwłocznego dopełnie-
42
współudziału Bundestagu i Bundesratu przy kreowa-
Refleksja końcowa
niu stanowiska niemieckiego w Radzie Europejskiej
Zasięg reform ustrojowych uzgodnionych w Trak-
i Radzie UE (m.in. przy podejmowaniu decyzji skorzy-
tacie z Lizbony można określić jako  kompromis
stania z tzw. procedur kładek). We wrześniu dokonano
rozsądny . Z jednej bowiem strony, wychodzi on
zmiany stosownych regulacji ustawowych i 25 wrze-
naprzeciw najważniejszym postulatom państw człon-
śnia 2009 r. prezydent federalny podpisał dokumenty
kowskich, które miały pewne problemy z zaakcep-
ratyfikacyjne. W Polsce uchwalono co prawda już
towaniem pakietu reform uzgodnionych w traktacie
wiosną 2008 r. ustawę upoważniającą prezydenta do
konstytucyjnym  głównie Wielkiej Brytanii, Nider-
ratyfikowania Traktatu, niemniej prezydent postanowił
landów, Francji i Polski. Z drugiej natomiast strony,
poczekać z podpisaniem dokumentów ratyfikacyjnych
utrzymane zostały, co do zasady, propozycje reform
dotyczących Traktatu do wyniku drugiego referendum
wypracowane w ostatnich latach. Dotyczy to kwestii
w Irlandii. Kilka dni po tym referendum  10 paz
dzier-
najistotniejszych: przekształcenia Unii w jednolitą
nika 2009 r.  dokumenty ratyfikacyjne podpisał.
organizację międzynarodową i związanych z tym
W Czechach kolejne skargi do Trybunału Konsty-
reform instytucjonalnych. Wprowadzone w Traktacie
tucyjnego przyczyniały się do tego, że prezydent V.
z Lizbony modyfikacje mają znaczenie objaśniające
Klaus odkładał podpisanie dokumentów ratyfikacyj-
i są ważne dla politycznej percepcji procesu integracji
nych. Ponadto zgłosił żądanie gwarancji, że wejście
europejskiej.
Traktatu z Lizbony w życie i nadanie KPP charakteru
Podpisanie Traktatu z Lizbony 13 grudnia 2007 r.
prawnego nie ułatwi składania roszczeń w stosunku
oraz  po przezwyciężeniu wielu problemów  jego
do Czech przez Niemców Sudeckich (wysiedlonych
ratyfikacja zakończyły jeden z najgłębszych kryzysów
po II wojnie światowej z Czech na mocy tzw. dekre-
w dziejach integracji europejskiej, którego stawką
tów Benesza). Podczas spotkania Rady Europejskiej
jest albo podniesienie efektywności tego procesu
(29-30 paz
dziernika 2009 r.) znaleziono rozwiązanie
i umocnienie pozycji Europy na arenie międzyna-
polegające na uzgodnieniu protokołu (który zostanie
rodowej, albo realna groz
ba zahamowania, a nawet
dołączony do TUE i TFUE przy okazji najbliższego
fragmentacji procesu integracji w Europie.
traktatu akcesyjnego), na mocy którego Czechy przy-
stąpią do polsko-brytyjskiego protokołu w sprawie
stosowania KPP. 3 listopada 2009 r. czeski Trybunał
Konstytucyjny potwierdził zgodność Traktatu z Lizbony
z czeską konstytucją. Tego same dnia prezydent Klaus
podpisał dokumenty ratyfikacyjne. Tym samym, zgod-
nie z art. 6 ust. 2, Traktat z Lizbony wszedł w życie
1 grudnia 2009 r.
43
Ważniejsze skróty
Dz.Urz. UE  Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej Traktat reformujący  początkowa, robocza nazwa
Traktatu z Lizbony
EKPC  Europejska Konwencja o Ochronie Praw
Człowieka i Podstawowych Wolności TUE  Traktat o Unii Europejskiej
ETPC  Europejski Trybunał Praw Człowieka TWE  Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską
ETS  Trybunał Sprawiedliwości WE; po wejściu UE  Unia Europejska
w życie Traktatu z Lizbony  Trybunał Sprawiedli-
UGiW  Unia Gospodarcza i Walutowa
wości UE
WE  w zależności od kontekstu: Wspólnota Europej-
EWEA  Europejska Wspólnota Energii Atomowej
ska lub Wspólnoty Europejskie
EWG  Europejska Wspólnota Gospodarcza (od
WPBiO  Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obro-
1993 r. Wspólnota Europejska)
ny
EWWiS  Europejska Wspólnota Węgla i Stali
WPZiB  Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpie-
KPP  Karta Praw Podstawowych czeństwa
Konferencja Międzyrządowa  Konferencja Przed- Powoływanie artykułów: w tekście powoływane są
stawicieli Państw Członkowskich artykuły TUE i TFUE według nowej numeracji wpro-
wadzonej na mocy Traktatu z Lizbony. Jeśli jest to
PWBiS  Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa
niezbędne do lepszego zrozumienia wywodu, poda-
i Sprawiedliwości
wana jest również numeracja artykułów TUE i TWE
według Traktatu z Nicei. Porównanie numeracji arty-
TFUE  Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
kułów zawarte jest w tablicach ekwiwalencyjnych
(zmieniony na mocy Traktatu z Lizbony TWE)
(załącznik do Traktatu z Lizbony).
TL  Traktat z Lizbony
Traktat konstytucyjny  Traktat ustanawiający Kon-
stytucję dla Europy
44
Dodatkowa literatura dla szczególnie
zainteresowanych tematem
Bachmann K., Konwent o przyszłości Europy. Demo- Norman P., The Accidental Constitution. The Making of
kracja deliberatywna jako metoda legitymizacji wła- Europe s Constitutional Treaty, Brussels 2005
dzy w wielopłaszczyznowym systemie politycznym,
The EU Foreign Service: howto built a more effective
Wrocław 2004
common policy. EPC Working Paper No. 28-Novem-
Barcz J., Przewodnik po traktacie konstytucyjnym wraz
ber 2007
z tekstem traktatu, Warszawa 2005
The Treaty of Lisbon: Implementing the Institutional
Barcz J., Traktat z Nicei. Zagadnienia prawne i insty- Innovations. Joint Study: EPC  EGMONT  CEPS,
tucjonalne, Warszawa 2005 (wydanie II)
November 2007
Barcz J., Traktat z Lizbony. Unia Europejska na roz- Traktat reformujący Unię Europejską. Mandat Konfe-
stajach. Dynamika i główne kierunki reformy instytu- rencji Międzyrządowej  analiza prawno-polityczna.
cjonalnej, Warszawa 2009
Wnioski dla Polski, Kozminski Law School Papers
2007 No 5
Kranz J., Tło prawne dyskusji nad reformą ustrojową
Unii Europejskiej, Kraków  Warszawa 2007
Traktat z Lizbony. Postanowienia, ocena, implikacje.
Biuletyn analiz UKIE, Warszawa 2008
Mayer F.C., Die R�ckkehr der Europ�ischen Verfas-
sung? Ein Leitfadenzum Reformvertrag, Zeitschrift- Vertrag von Lissabon. Mit einer Eunf�hrung von E.
f�rausl�ndisches �ffentliches Recht und V�lkerrecht
Brok i J. Leinen, Bonn 2008
2007 nr 4
Ziller J., Nowa konstytucja europejska, Warszawa
Milton G., Keller-Noellet J. i Bartol-Saurel A., The
2006
European Constitution  its orignins, negotiation and
meaning, London 2005
45
Notatki
46
47
Notatki
48