Polityka rolna
Unii Europejskiej.
A
ukasz Rak
TH23
1
1. Podstawowe cele i zasady Wspólnej Polityki Rolnej
Wspólna Polityka Rolna (WPR) to najlepiej rozwinięty i najbardziej kosztowny
sektor polityki gospodarczej w Unii Europejskiej (UE). W przeciwieństwie do
pozostałych sektorów gospodarki, które funkcjonują na zasadach rynkowych,
rolnictwo jest szczególnie wspierane i chronione.
Plany utworzenia w Europie wspólnego rynku rolnego istniały jeszcze przed
utworzeniem Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG). Jednak podstawowe
zasady Wspólnej Polityki Rolnej określone zostały dopiero w Traktacie
ustanawiającym EWG. 25 marca 1957 r. w Rzymie Traktat ten podpisało sześć
państw: Francja, Niemcy, Belgia, Holandia, Luksemburg i Włochy. Przyjęcie wspólnej
polityki w dziedzinie rolnictwa miało przyczynić się do realizacji podstawowego celu
Wspólnoty, jakim było popieranie harmonijnego rozwoju działalności gospodarczej,
umacnianie stabilności, podnoszenie poziomu życia i ustanowienie ściślejszych
stosunków pomiędzy państwami członkowskimi. Państwa tworzące EWG dążyły do
zapewnienia stałej podaży żywności oraz poprawy poziomu życia ludności wiejskiej.
Traktat zakładał, że w celu zapewnienia sprawnego działania i rozwoju
wspólnego rynku produktów rolnych, członkowie Wspólnoty ustalą wspólną politykę
rolną i będą ją stopniowo rozwijać.
1.1. Cele Wspólnej Polityki Rolnej
Do najważniejszych celów WPR należą:
" zwiększenie wydajności produkcji rolnej w drodze rozwoju postępu
technicznego,
" zapewnienie racjonalnego rozwoju produkcji rolnej oraz pełnego
wykorzystania czynników produkcji, zwłaszcza siły roboczej,
" zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności rolniczej, przede
wszystkim przez podniesienie indywidualnego dochodu osób
zatrudnionych w rolnictwie,
" stabilizacja rynków rolnych,
" zapewnienie ciągłości dostaw żywności,
" zapewnienie odpowiednich cen dla konsumentów.
2
WPR można podzielić na dwie części. Są to:
" System organizacji rynków rolnych, mający na celu zapewnienie rolnikom
odpowiedniego poziomu dochodów oraz ochronę rolnictwa wspólnotowego
przed konkurencja światową;
" Polityka strukturalna, która wspiera przemiany strukturalne w rolnictwie i na
obszarach wiejskich.
1.2. Zasady Wspólnej Polityki Rolnej
WPR została oparta na trzech podstawowych zasadach:
" Jednolitość rynku - zniesienie wszelkich ograniczeń w handlu produktami
rolnymi pomiędzy krajami Wspólnoty, oraz wprowadzenie wspólnych
jednolitych regulacji dotyczących funkcjonowania rynku rolnego (wspólne
ceny, reguły konkurencji, harmonizacja przepisów administracyjnych,
weterynaryjnych, ochrony środowiska, wspólne przepisy w handlu z krajami
trzecimi).
" Preferencje dla krajów członkowskich - pierwszeństwo zbytu towarów rolnych
pochodzących z krajów członkowskich, rozbudowany system ochrony przed
importem rolnym z krajów trzecich.
" Solidarność finansowa - wspólne i solidarne ponoszenie kosztów prowadzenia
WPR. Koszty obciążają wszystkie państwa członkowskie, niezależnie od
stopnia w jakim korzystają one ze środków przeznaczonych na finansowanie
WPR.
1.3. Organizacja rynków rolnych
Wspólny rynek rolny obejmuje rolnictwo i handel produktami rolnymi. Przez
produkty rolne rozumie się produkty ziemi, hodowli i rybołówstwa oraz bezpośrednio
z nimi związane produkty pierwszego stopnia przetworzenia.
Traktat przewidywał, że dla osiągnięcia celów WPR utworzona zostanie
wspólna organizacja rynków rolnych, która może objąć wszystkie działania
niezbędne do realizacji celów wspólnej polityki rolnej, w szczególności ustalać ceny,
subwencje, rekompensaty, zasady składowania i dystrybucji oraz mechanizmy
stabilizacji eksportu i importu. Wspólna organizacja rynków ma za zadanie wykluczyć
3
wszelką dyskryminację między producentami lub konsumentami Wspólnoty.
Tworzona wspólna polityka cen na rynku rolnym musi opierać się na wspólnych
kryteriach i jednolitych metodach kalkulacji.
W zależności od rodzaju produktu wspólna organizacja rynku przyjąć miała
jedną z następujących form:
1. Wspólne zasady w dziedzinie konkurencji;
2. Obowiązkowa koordynacji różnych krajowych organizacji rynków rolnych;
3. Europejska organizacja rynku.
W praktyce zrealizowano wariant trzeci. Stworzono jedną, wspólną dla
wszystkich krajów członkowskich, organizację rynku rolnego. Ponieważ rynek rolny
nie jest jednolity, lecz składa się z wielu branż, dla każdego rynku branżowego
powstały odrębne regulacje. Istnieje więc wiele wspólnych rynków branżowych, np.:
rynek zbożowy, mleka i przetworów mlecznych, wołowiny i cielęciny, wieprzowiny,
baraniny, jaj i mięsa drobiowego, wina, ziemniaków, cukru, warzyw i owoców, i inne.
Ze względu na specyfikę poszczególnych rynków branżowych powstały różne
modele wspólnej organizacji rynków. Do podstawowych form należą:
" Wspólna organizacja rynku w oparciu o interwencję na rynku wewnętrznym i
zewnętrzną ochronę. Obejmuje ona skup interwencyjny, gdy cena rynkowa
spadnie poniżej ustalonej, minimalnej ceny gwarantowanej oraz ochronę
przed tanim importem przez system wysokich ceł, opłat wyrównawczych i
subsydiowanie eksportu rolnego (np. zboża, ryż, cukier, mleko i produkty
mleczarskie, wołowina, wieprzowina, baranina, wino stołowe, niektóre owoce i
warzywa).
" Wspólna organizacja rynku w oparciu o zewnętrzną ochronę, lecz bez
interwencji na rynku wewnętrznym. Obejmuje ona ochronę przed tanim
importem przez system ceł i opłat wyrównawczych oraz subsydiowanie
eksportu nadwyżek produktów rolnych (np. jaja, drób, wina inne niż stołowe,
wiele owoców i warzyw).
" Wspólna organizacja rynku w oparciu o dopłaty na hektar upraw lub określoną
ilość produkcji (np. len, konopie, chmiel, nasiona)1.
1.3.1. Instrumenty wspólnej polityki rynkowej
Podstawowym elementem organizacji rynków rolnych jest system gwarancyjno -
cenowy, regulujący zarówno ceny na rynku wewnętrznym wspólnoty jak i w handlu z
krajami trzecimi.
4
Wspólna polityka rynkowa obejmuje:
" System cen gwarantowanych na produkty rolne;
System cen płodów rolnych obejmuje trzy rodzaje cen:
" Cena "docelowa" (kierunkowa, podstawowa) - cena, która według ustaleń
wspólnotowych powinna się ukształtować na rynku wewnętrznym, biorąc pod
uwagę warunki rynkowe. Nie jest to cena obowiązkowa, ale cena która ma
pomóc producentom w planowaniu produkcji.
" Cena "interwencyjna" (skupu) - cena gwarantowana, którą producent otrzyma
sprzedając swój produkt instytucji interwencyjnej, w sytuacji gdy podaż
artykułów rolnych będzie tak wysoka, że zagrozi obniżeniem ceny rynkowej
poniżej przewidywanego poziomu. Cena interwencyjna jest niższa od ceny
docelowej, aby zachęcić producentów do poszukiwania odbiorców na rynku.
" Cena "progowa" - cena minimalna, po której produkt sprowadzony z kraju
trzeciego może zostać sprzedany na rynku Wspólnoty. Jest ona zbliżona do
ceny docelowej. Jeżeli cena światowa importowanego towaru jest niższa od
ceny progu, importer musi pokryć różnicę.
" Interwencyjne zakupy na rynku rolnym - skup płodów rolnych przez instytucje
interwencyjne w sytuacji, gdy wysoka podaż artykułów rolnych zagraża
spadkiem ceny rynkowej poniżej określonego poziomu. Interwencja może być
automatyczna lub uznaniowa.
" System wysokich ceł importowych i opłat wyrównawczych - wprowadzając
produkt na rynek Wspólnoty importer płaci opłatę wyrównawczą (lub cło
importowe), która stanowi różnicę pomiędzy ceną progową, a niższą ceną na
rynkach światowych. Opłaty wyrównawcze wpływają do budżetu Wspólnoty
jako środki własne. Zgodnie ze wskazówkami porozumienia końcowego
Rundy Urugwajskiej Układu Ogólnego w sprawie Ceł i Handlu GATT opłaty
wyrównawcze zastępowane są cłami importowymi, które faktycznie pełnią
funkcję stosowanych wcześniej opłat.
" Kontyngenty importowe - ilościowe ograniczenia importu.
" Subsydia do eksportu - eksporter sprzedając produkty do krajów trzecich
otrzymuje dopłatę w wysokości różnicy pomiędzy wyższą ceną na rynku
Wspólnoty, a niższą ceną na rynku światowym.
5
" System kwot produkcyjnych (progów gwarancji) - określona wielkość produkcji
w danym sektorze, która stanowi granicę gwarantującą skup po pełnej cenie
interwencyjnej. Jeżeli produkcja przekroczy ustalony limit, gwarantowana cena
interwencyjna zostaje obniżona, przy ustalaniu cen na następny rok.
" System ekonomicznej współodpowiedzialności producentów, którzy
przekroczyli przydzielony im pułap produkcji. Przekroczenie progu gwarancji
powoduje utratę gwarancji cenowej na produkcję ponad przydzielony limit lub
też ukaranie producentów dodatkowymi opłatami.
1.4. Polityka strukturalna w rolnictwie
Polityka strukturalna ukierunkowana jest na wspieranie rozwoju regionów
wiejskich. W przeciwieństwie do polityki rynkowej przynoszącej z reguły krótkotrwałe
efekty, polityka strukturalna nastawiona jest na uzyskanie efektów długookresowych.
Wspólna politykę strukturalną w rolnictwie zaczęto realizować w 1972 r. Stało się
bowiem jasne, że dla osiągnięcia celów WPR nie wystarczy sama regulacja rynków
rolnych. Niezbędne jest także prowadzenie reform strukturalnych w rolnictwie.
Celem polityki strukturalnej jest wspieranie przemian w rolnictwie
prowadzących do wyrównania różnic w poziomie rozwoju regionów wiejskich,
podniesienia produktywności rolnictwa, poprawy struktury agrarnej, przekształcania
gospodarstw nierentownych w nowoczesne i wydajne, optymalizacji zatrudnienia w
sektorze rolnym, wdrażania postępu technicznego, zmian w strukturze produkcji,
podwyższenia jakości produktów rolnych, a także poprawy stanu środowiska
naturalnego. Obejmuje ona również wspieranie wielofunkcyjnego rozwoju obszarów
wiejskich, przede wszystkim poprzez rozwój leśnictwa, agroturystyki oraz różnego
rodzaju usług.
2. Finansowanie wspólnej polityki rolnej
WPR finansowana jest z budżetu Wspólnoty. Wydatki na WPR należą do
obowiązkowych wydatków budżetowych, wynikających bezpośrednio z postanowień
Traktatu i aktów prawnych przyjętych na jego podstawie (wydatki obligatoryjne).
Chociaż w wyniku reformy polityki rolnej ich udział w budżecie stopniowo spada, to
ciągle dominują one w strukturze wydatków Wspólnoty (Tabela 1). Należy także
podkreślić, że państwa członkowskie solidarnie ponoszą koszty prowadzenia WPR i
nie ma korelacji pomiędzy wielkością środków z jakich korzysta rolnictwo danego
6
państwa, a wkładem tego państwa do budżetu. Z tego powodu powstały dwie grupy
państw: płatnicy netto i beneficjenci netto. Do głównych płatników netto w 1995 r.
należeli: Niemcy, Francja, Wielka Brytania, Szwecja, Austria i Finlandia. Najwięksi
beneficjenci netto to Irlandia, Grecja, Portugalia, Hiszpania. Aby złagodzić istniejące
między państwami problemy, spory i konflikty budżetowe, co kilka lat określana jest
tzw. Perspektywa Finansowa, będąca średnioterminową strategią finansową w
zakresie planowania i kontrolowania budżetu. Określa ona m.in. limity dochodów,
wydatków oraz relacje pomiędzy nimi (Perspektywy Finansowe na lata 1988 - 1992,
1993 - 1999, 2000 - 2006). Przy uchwalaniu budżetu należy pamiętać, że musi być
on spójny z obowiązującą Perspektywą Finansową.
Wydatki na rolnictwo są trudne do przewidzenia i planowania, co utrudnia
sporządzanie budżetu. Zależą one bowiem od czynników stale ulęgających zmianie,
takich jak:
" warunki naturalne (pogoda wpływająca na wysokość plonów),
" ceny na rynkach światowych,
" wahania kursów walutowych.
2.1. Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnictwa
W 1964 r. w ramach budżetu Wspólnoty utworzono Europejski Fundusz
Orientacji i Gwarancji Rolnictwa (FEOGA), który finansuje WPR. Środki FEOGA
pochodzą zarówno z ogólnych wpływów budżetu, jak i z opłat wyrównawczych
nakładanych na importowane produkty rolne, opłat cukrowych płaconych przez
producentów cukru, umożliwiających zagospodarowanie nadwyżek cukru na rynku
oraz z innych opłat istniejących w ramach regulacji na poszczególnych rynkach
rolnych.
Fundusz Orientacji i Gwarancji składa się z dwóch sekcji:
" Sekcja Gwarancji - finansuje wydatki związane ze wspólną organizacją
rynków;
" Sekcja Orientacji - finansuje wydatki związane z restrukturyzacją rolnictwa.
Sekcja Gwarancji FEOGA finansuje takie formy działalności jak:
7
" interwencje na rynku wewnętrznym Wspólnoty, które mają zapewnić ciągłość
dostaw artykułów żywnościowych oraz odpowiedni poziom dochodów
rolniczych,
" subsydia eksportowe, stosowane przy eksporcie artykułów rolno-spożywczych
pokrywające różnicę między niższą ceną uzyskiwaną w eksporcie, a wyższą
ceną na wspólnym rynku rolnym,
" kwoty kompensacyjne, które zapewniają jednolite ceny artykułów rolnych na
wspólnym rynku.
Ponadto z Sekcji Gwarancji finansowane są:
" wydatki związane z ochroną środowiska i zachowaniem naturalnego
krajobrazu wiejskiego, objęte Wspólna Polityką Rolną,
" wydatki związane z zalesianiem,
" koszty wcześniejszych emerytur dla rolników.
Sekcja Orientacji FEOGA finansuje działania prowadzące do restrukturyzacji i
modernizacji rolnictwa Wspólnoty. Polityka strukturalna w rolnictwie opiera się na
współfinansowaniu z funduszy Wspólnoty projektów rozwoju opracowanych na
szczeblu regionalnym lub lokalnym.
Podział funduszy pomiędzy obie sekcje jest zróżnicowany. Wydatki w ramach
Sekcji Gwarancji stanowią obecnie około 45 % środków budżetu i jest to odsetek
znacznie niższy niż w poprzednich latach (w 1971 r było to 79,6 %). Środki
finansowe przeznaczone na potrzeby polityki strukturalnej przez długi czas stanowiły
tylko niewielki ułamek całości nakładów na finansowanie rolnictwa. W 1989 r. Sekcja
Orientacji została włączona do Funduszy Strukturalnych, a jej udział w ogólnej sumie
budżetu, podobnie jak pozostałych Funduszy Strukturalnych, systematycznie
wzrastał.
Funduszem Orientacji i Gwarancji zarządza Komisja, corocznie przyznając
każdemu państwu środki finansowe w ramach Sekcji Gwarancji. Środki finansowe
Sekcji Orientacji przyznawane są doraz
nie. Za bieżące administrowanie środkami
Funduszu odpowiadają władze poszczególnych państw członkowskich, które w
imieniu Wspólnoty gromadzą środki finansowe oraz regulują wszelkie zobowiązania
związane z prowadzoną polityką rolną. Każde państwo ma obowiązek rozliczenia się
ze zgodności poniesionych wydatków z przepisami Wspólnoty.
8
3. Ewolucja Wspólnej Polityki Rolnej
W czasie pierwszego dziesięciolecia realizacji WPR wprowadzono jednolite
mechanizmy interwencji na rynkach rolnych, zniesiono cła wewnętrzne i inne bariery
handlowe, wprowadzono wspólną taryfę celną oraz wspólną politykę w handlu z
krajami trzecimi. Działania te doprowadziły do stabilizacji rynku, zapewnienia
Wspólnocie samowystarczalności żywnościowej, rozwoju obszarów wiejskich i
wzrostu dochodów ludności rolniczej.
Prowadzona polityka rolna stworzyła warunki do znacznego wzrostu produkcji
rolnej. W rezultacie już w latach siedemdziesiątych pojawiły się nadwyżki wielu
produktów. Realizacja WPR stała się bardzo kosztowna i nadmiernie obciążała
budżet Wspólnoty oraz konsumentów. Udział wydatków na sektor rolny w całym
budżecie znacznie przekroczył 70 %. Negatywnym efektem realizowanej polityki był
również fakt, że nie sprzyjała ona wzrostowi konkurencyjności produktów rolnych na
rynkach światowych. Niezbędne stało się przeprowadzenie zmian w polityce rolnej
Wspólnoty.
3.1. 1968 r. - Plan Mansholta
18 grudnia 1968 r. przedstawiono program reformy polityki rolnej (Plan
Mansholta). Obejmował on przede wszystkim poprawę struktury agrarnej przez
powiększanie wielkości gospodarstw, likwidację słabych mało wydajnych
gospodarstw oraz zmniejszenie nadwyżek produktów rolnych. Plan ten nie został
jednak w pełni zrealizowany. Dopiero w 1972 r. wprowadzono trzy dyrektywy, z
których pierwsza dotyczyła pomocy w modernizacji gospodarstw rolniczych, druga
ułatwiała rolnikom powyżej 55 lat rezygnację z działalności rolniczej i dołączanie ich
gruntów do innych gospodarstw w zamian za finansową pomoc, a trzecia z dyrektyw
popierała edukację osób zawodowo czynnych w rolnictwie. Dyrektywa z 1975 r.
wprowadziła również pomoc dla rolnictwa w regionach górskich i innych regionach o
niekorzystnych warunkach naturalnych, co miało zapobiec wyludnieniu obszarów
geograficznie niekorzystnych.
3.2. Lata 1985 - 1990
Istotne reformy Wspólnej Polityki Rolnej, przeprowadzono w latach
osiemdziesiątych. Do najważniejszych z nich należało:
9
" stopniowe obniżanie realnego poziomu cen ustalanych przez organy
Wspólnoty na kolejne kampanie rolnicze. Ceny części artykułów
nadwyżkowych obniżono również w ujęciu nominalnym,
" wprowadzenie tzw. stabilizatorów rolniczych, polegających na określeniu
pułapu produkcji na dany produkt (progu gwarancji), po przekroczeniu którego
gwarancje państwowe ulegają automatycznym ograniczeniu, a koszty zbytu
nadwyżek obciążają producenta (zasada współodpowiedzialności),
" zaostrzenie wymogów co do jakości towarów przyjmowanych do skupu
interwencyjnego oraz wprowadzenie limitów gwarantowanych interwencji,
" ograniczenie rocznej stopy wzrostu wydatków na finansowanie wspólnej
organizacji rynków.
Reformom polityki rynkowej towarzyszyły działania z zakresu polityki
strukturalnej. Do najważniejszych z nich należały: pomoc w modernizacji
gospodarstw, modernizacji obrotu i przetwórstwa rolnego (np. niskooprocentowane
kredyty), pomoc w usprawnianiu rachunkowości, wsparcie inwestycji pod warunkiem,
że nie doprowadzą do zwiększenia produkcji towarów nadwyżkowych. Przewidziano
pomoc dla gospodarstw, które ekstensyfikują swoją produkcję, a także kompensacje
za ugorowanie ziemi lub przeznaczenie jej na cele pozarolnicze. Zachęcano do
produkcji takich towarów, na które istniał popyt lub wprowadzania nowych odmian.
Zaproponowano również wykorzystanie surowców rolniczych do celów
nieżywnościowych. Promowano działania sprzyjające ochronie środowiska
naturalnego.
W 1989 r. rozpoczęto realizację reformy Funduszy Strukturalnych. Sekcję
Orientacji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnictwa włączono do
Wspólnych Funduszy Strukturalnych, co zintegrowało politykę strukturalna
prowadzoną w rolnictwie z innymi politykami strukturalnymi np.: polityką regionalną.
Zdefiniowano cele polityki strukturalnej, wśród których znalazły się problemy WPR,
np.: Cel nr 1 przewidywał pomoc dla rejonów opóz
nionych w rozwoju, Cel nr 5
dotyczył wspierania reformy WPR, w szczególności: 5a) przystosowania struktury
produkcji rolnej, przetwarzania i zbytu w rolnictwie i leśnictwie, 5b) pobudzania
rozwoju obszarów rolniczych.
Ograniczono roczny wzrost wydatków na rolnictwo, który od 1989 r. nie mógł
przekroczyć 74 % tempa wzrostu PNB Wspólnoty. Wprowadzenie pułapu wydatków
wspólnoty na finansowanie WPR połączono ze zmianą proporcji pomiędzy
10
wydatkami Sekcji Orientacji i Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i
Gwarancji Rolnictwa. Wydatki Sekcji Orientacji, finansującej przedsięwzięcia
związane z restrukturyzacja rolnictwa, miały rosnąć, natomiast wydatki Sekcji
Gwarancji miały się obniżać.
Podjęte działania okazały się jednak niewystarczające. Poziom produkcji rolnej
nadal wzrastał, a wraz z nim rosły wydatki budżetowe.
3.3. 1992 r. - Plan McSharry'ego
W 1992 r. kraje członkowskie przyjęły kolejne propozycje reformy WPR,
przedstawione przez komisarza do spraw rolnictwa Ray'a McSharry'ego. Plan
McSharry'ego zakładał zmianę form i instrumentów wspierania rolnictwa w celu
zrównoważenia podaży produktów rolnych z istniejącym popytem, zmniejszenia
kosztów finansowania zapasów oraz obniżenia cen i poprawy konkurencyjności
rolnictwa Wspólnoty na rynkach światowych. Na pierwszym planie znalazły się, obok
funkcji produkcyjnych, również ogólnospołeczne funkcje rolnictwa. Wprowadzane
zmiany miały prowadzić do utworzenia modelu wydajnego, konkurencyjnego
rolnictwa, opartego o gospodarstwa rodzinne, które będą zajmowały się nie tylko
produkcją, lecz także ochroną środowiska oraz zachowaniem dziedzictwa
kulturowego wsi. Wdrażanie pierwszego etapu reform rozłożono do 1996 r. Na
koniec tego okresu zaplanowano podsumowanie efektów oraz podjecie decyzji
dotyczących kolejnego etapu.
W ramach reformy zastosowano następujące rozwiązania dotyczące wspólnej
organizacji niektórych rynków branżowych:
" obniżono ceny regulowane podstawowych produktów rolnych w ciągu trzech
lat o 15 % - 30 % (zboża rośliny oleiste, strączkowe, bydło rzez
ne),
" wyeliminowano wsparcie cenowe dla nasion oleistych i wysokobiałkowych,
" wprowadzono subwencje bezpośrednie, które miały zrekompensować
rolnikom spadek dochodów, powstały w wyniku obniżki cen,
" uzależniono możliwość uzyskania subwencji kompensacyjnych od
zmniejszenia powierzchni upraw lub obniżenia intensywności produkcji
zwierzęcej,
11
" wprowadzono system przymusowego wyłączenia z uprawy 15 % ziemi w
zamian za opłaty kompensacyjne (dotyczy rolników produkujących ponad 92
to zbóż rocznie),
" zmniejszono kwoty mleczne (prawo do produkowania) każdorazowo o 1 %
przez 2 lata,
" obniżono ceny gwarantowane na masło o 5 % w latach 1993 - 1995,
" wprowadzono zachęty finansowe dla rolników ograniczających chów krów
mlecznych.
Zaostrzono przy tym warunki uzyskiwania pomocy przez gospodarstwa, które
są w stanie samodzielnie sprostać konkurencji. Pomoc w większym stopniu
skierowano do słabych, najbardziej potrzebujących gospodarstw.
Opracowano program poprawy struktury rolnictwa. Wprowadzono instrumenty
wspierające rozwój rolnictwa i obszarów wiejskich z uwzględnieniem ochrony
środowiska naturalnego. Promowano ekstensyfikację stosowanych technik produkcji,
produkcję surowców, które będą przetwarzane na produkty nieżywnościowe oraz
tworzenie pozarolniczych miejsc pracy w gospodarstwach i w ich otoczeniu np.
rozwój gospodarstw agroturystycznych. Przewidziano wsparcie finansowe dla
rolników, którzy wprowadzają w swoich gospodarstwach zmiany w celu ochrony
środowiska lub przeznaczają posiadane grunty na cele leśne. Stworzono system
wcześniejszych emerytur dla rolników, którzy ukończyli 55 lat i zdecydowali się
przekazać ziemię w użytkowanie innym rolnikom, co umożliwiło młodym rolnikom
powiększanie gospodarstw.
Okres wdrażania Planu McSharry`ego zakończył się w 1996 r. Rezultaty
reformy zostały pozytywnie ocenione przez Komisję Europejską, co sprawiło, że była
ona kontynuowana także w latach 1997 - 1999. W wyniku wprowadzanych zmian
rosły dochody i poziom życia rolników. Poziom produkcji rolnej obniżył się, a
jednocześnie wzrosło zużycie zbóż na cele paszowe. Korzystnym zjawiskiem było
zwiększenie obszaru gruntów wyłączonych z użytkowania. Udało się także znacznie
zredukować zapasy. Politykę ochrony środowiska zaczęto traktować jako część
polityki rolnej. Działania takie jak ekstensyfikacja produkcji, spadek zużycia nawozów
sztucznych i środków ochrony roślin, odłogowanie i zalesianie gruntów korzystnie
wpłynęły na stan środowiska naturalnego. Pomimo wielu pozytywnych zmian nie
udało się jednak doprowadzić do znacznej obniżki cen produktów rolnych i wzrostu
12
ich konkurencyjności. Problem poprawy konkurencyjności rolnictwa europejskiego na
rynkach światowych nadal pozostawał nierozwiązany.
Jednocześnie zgodnie z postanowieniami porozumienia końcowego Rundy
Urugwajskiej Układu Ogólnego w sprawie Ceł i Handlu (GATT) z 1993 r. Wspólnota
przyjęła na siebie szereg zobowiązań dotyczących liberalizacji handlu artykułami
rolno-spożywczymi. Do najważniejszych należały: obniżenie stawek celnych,
zastąpienie wszystkich środków ochrony zewnętrznej cłami (np. opłat
wyrównawczych, zakazów importu), niepodnoszenie ceł powyżej istniejącego
poziomu, zmniejszenie nakładów na subsydiowanie eksportu, zmniejszenie ogólnej
kwoty wewnętrznej pomocy rynkowej dla rolnictwa (nie dotyczy to ustanowionych
w ramach reformy WPR rekompensat), redukcja bezpośredniego wsparcia
wewnętrznego (dopłat do cen, do środków produkcji).
4. Agenda 2000 - Reforma Wspólnej Polityki Rolnej
W 1997 r. Komisja Europejska przygotowała projekt radykalnej reformy WPR i
związanych z nią funduszy pod nazwą Agenda 2000. Propozycje Komisji były
odpowiedzią na nowe wyzwania, które pojawiły się przed Europą, jak np.:
liberalizacja światowego handlu towarami rolno-spożywczymi, wzrost popytu na
świecie, konieczność troski o środowisko naturalne, rosnące zainteresowanie
konsumentów bezpieczeństwem i jakością produktów, a także perspektywa
rozszerzenia Unii Europejskiej na wschód. Proponowane przez Komisje reformy
zostały zaaprobowane w marcu 1999 r. na spotkaniu szefów państw i rządów
w Berlinie.
4.1. Cele reformy Wspólnej Polityki Rolnej
Zmiany zawarte w Agendzie 2000 są kontynuacją Planu McSharry`ego i mają na
celu:
" rozwój i podniesienie konkurencyjności obszarów wiejskich, wyrównanie
różnic ekonomicznych między regionami,
" zagwarantowanie ludności rolniczej odpowiednich warunków życia i stabilnych
dochodów z gospodarstw rolnych,
" zapewnienie wielofunkcyjnego charakteru rolnictwa,
" zagwarantowanie konsumentom bezpieczeństwa żywności,
" poprawę jakości produktów żywieniowych,
13
" poprawę konkurencyjności rolnictwa europejskiego zarówno na rynku
wewnętrznym jak i zewnętrznym,
" poprawę warunków hodowli i uboju zwierząt,
" włączenie do WPR celów związanych z ochroną środowiska,
" uznanie leśnictwa za integralną część rozwoju wsi,
" stabilizację wydatków na rolnictwo - określenie założeń finansowych na lata
2000 - 2006.
4.2. Najważniejsze zmiany Wspólnej Polityki Rolnej zawarte w
Agendzie 2000
Uchwalone reformy wspólnej organizacji rynków dotyczą przede wszystkim
sektorów upraw rolnych, produkcji mięsa wołowego, mleczarstwa, rynków oliwy z
oliwek i tytoniu. Reformom rynku towarzyszą działania zmierzające do promowania
rolnictwa wielofunkcyjnego i konkurencyjnego.
Podstawowe założenia dokumentu Agenda 2000:
" W ramach polityki rynkowej:
a) stopniowa redukcja cen gwarantowanych o 20% w sektorze produkcji
wołowiny i o 15% w sektorze upraw i mleczarstwa,
b) rezygnacja z podtrzymywania cen rynkowych na rzecz dotacji
wyrównawczych,
c) bezpośrednie płatności kompensujące rolnikom spadek dochodów w
wyniku zmniejszenia produkcji i niższych cen.
" W ramach polityki rozwoju obszarów wiejskich:
a) wspieranie restrukturyzacji regionów słabiej rozwiniętych oraz
dotkniętych trudnymi problemami,
b) promowanie rolnictwa konkurencyjnego i wielofunkcyjnego oraz
modernizacji gospodarstw rolnych (każde państwo musi opracować
własny program rozwoju wsi zgodny z wytycznymi Wspólnoty),
c) poprawa struktury gospodarstw rolnych, przetwórstwa i sprzedaży
produktów rolnych,
d) promocja uzupełniających lub alternatywnych form działalności,
14
e) wprowadzenie nowych technologii i poprawa jakości produktów;
f) zachęty do gospodarowania pozwalającego na ochronę środowiska,
poprawę jakości krajobrazu i zachowanie zasobów naturalnych
(sankcje za nieprzestrzeganie wymogów ochrony środowiska),
g) finansowe wsparcie dla gospodarstw rolnych położonych na terenach o
niekorzystnych warunkach naturalnych,
h) ułatwienie rozpoczęcia działalności młodym, wykwalifikowanym
rolnikom w postaci jednorazowej premii lub dopłaty do spłaty odsetek
kredytu,
i) szkolenia zawodowe rolników,
j) system wcześniejszych emerytur.
Zmianom wspólnej polityki rynkowej towarzyszyć ma nowa polityka rozwoju wsi
oparta na zasadzie decentralizacji i elastyczności planowania. Nowe podejście
zakłada, iż każde państwo powinno wypracować własne programy rozwoju wsi,
zgodne z głównymi celami wytyczonymi przez Wspólnotę, jak: wzmocnienie
sektorów rolnego i leśnego, podniesienie konkurencyjności regionów wiejskich,
ochrona środowiska naturalnego, zachowanie zasobów naturalnych, krajobrazów
wiejskich oraz dziedzictwa kulturowego wsi. W realizacji tych celów państwa
otrzymają wsparcie finansowe ze wspólnego budżetu.
4.3. Budżet Unii Europejskiej na lata 2000 - 2006
Wraz z programem reform zawartym w Agendzie 2000 przyjęto również
założenia finansowe na lata 2000 - 2006, a wraz z nimi porozumienie co do
maksymalnych wysokości wydatków na WPR (Tabela 2). Pułap całkowitych kosztów
realizacji WPR (z wyłączeniem rozwoju struktur agrarnych i weterynarii) w latach
2000 - 2006 ustalono na poziomie 40,5 mld euro rocznie. Planowane wydatki na
rolnictwo będą rosły do 2002 r., a następnie zmaleją. Pomoc strukturalna również
będzie spadać, lecz powinna ona pozwolić na kontynuację działań wzmacniających
spójność ekonomiczną i socjalną Wspólnoty. Będzie ona kierowana przede
wszystkim do tych obszarów, które jej najbardziej potrzebują. Udział funduszy
strukturalnych w budżecie na 2000 rok zaplanowano na poziomie około 36 % i był to
poziom zbliżony do udziału wydatków na rolnictwo - 45 %. W ramowym planie
finansowym wydzielono środki na pomoc w okresie przedakcesyjnym dla krajów
kandydujących oraz dodatkowo zarezerwowano środki dla ewentualnych nowych
15
państw członkowskich. Założono rozszerzenie o sześć nowych państw najwcześniej
w 2002 r.
Agenda 2000 zawiera najszerszy i najbardziej radykalny program reform WPR z
dotychczas realizowanych. Polityka rolna większą uwagę przywiązuje do jakości
produkcji rolnej, wielofunkcyjnego rozwoju wsi oraz ochrony środowiska.
Wprowadzane reformy prowadzą do systematycznego obniżania cen produktów
rolnych, a jednocześnie zwiększania dotacji bezpośrednich, które mają
rekompensować rolnikom spadek cen. Rolnicy są w coraz większym stopniu
wynagradzani nie za to, że produkują duże ilości towaru, lecz za to że są rolnikami,
mieszkają na obszarach wiejskich, dbają o ochronę środowiska naturalnego i
zachowanie krajobrazów wiejskich. W efekcie, pomimo spadku cen, poziom
dochodów rolników pozostaje niezmieniony, a jednocześnie rośnie konkurencyjność
produktów rolnych na rynkach światowych.
LITERATURA:
1. Agenda 2000, Umocnienie i rozszerzenie Unii Europejskiej,
Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce, Wydawnictwo "Wokół
nas", 1999 r.
2. J. Borowiec, K. Wilk, Teoria i praktyka europejskiej integracji
gospodarczej, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej im. Oskara
Langego we Wrocławiu, Wrocław 1997 r.
3. R. Brzezik, M. Ciepielewska, A. Kowalski, J. Rowiński, Z. Smoleński, R.
Urban, M. Wigier, Stowarzyszenie Polski z Unia Europejską. Niezbędne
procesy dostosowawcze polskiej gospodarki żywnościowej, FAPA,
Warszawa 1997 r.
4. L. Ciamaga, E. Latoszek, K. Michałowska-Gorywoda, L. Oręziak, E.
Teichmann, Unia Europejska, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa
1997 r.
5. D. Lasok, Zarys prawa Unii Europejskiej, część druga, TNOiK, Toruń
1998 r.
16