tacji. Nic bardziej błędnego. Nic bardziej szkodliwego, jak przekształcenie działania administracji publicznej w działania niesformalizowane, przystępne i przyjazne obywatelowi, bo podjęte z takim luzem, który skonsumuje każdy

interes obywatela, a więc nie jest nośnikiem konfliktu z władzą administra­cyjną.

Przeciwko takiej ewolucji działań faktycznych administracji zdecydowa­nie się chcemy bronić. Taką interpretację działań faktycznych administracji publicznej odrzucamy, w imię zasad i wartości państwa prawa. Sądzimy także, że należy zrezygnować z posługiwania się terminem działania faktyczne admi­nistracji publicznej. Zasada związania prawnego działań administracji dotyczy także tych niewyczerpująco uregulowanych prawem działań, które noszą cha­rakter apeli kierowanych do ludności, rozmaitego typu odezw adresowanych do obywateli do spopularyzowania lub upowszechnienia określonych akcji społecznych, zachęcających obywateli do określonych zachowań społecznie doniosłych, wezwań publicznych o zróżnicowanej treści, zachęt publicznych o ofiarowywanie lub przekazywanie pewnych dóbr, reklam zachęcających do korzystania z określonych usług publicznych, świadczonych przez rządowe lub samorządowe jednostki użyteczności publicznej, apeli zawierających informa­cje o znaczeniu publicznym lub ostrzeżenia o określonych zagrożeniach,

W nauce prawa administracyjnego i w nauce administracji działania te | obejmowane są najczęściej terminem działania niewładcze lub działania

społeczno-organizatorskie. W niektórych pracach działania te obejmuje się termi­nem działań niewładczych.

Zwróćmy uwagę, że ten typ działań administracji publicznej to nie są res interna podejmowane w założeniu dla zorganizowania biurowości i korespon­dencji, to nie są działania o charakterze technicznym, a ich charakter pomocni­czy jest problematyczny.

Wszakże to działania organów administracji publicznej adresowane bez­pośrednio do obywateli z zamiarem wywołania skutków bezpośrednich, nie­jednokrotnie natychmiastowych z nieodroczonym terminem odpowiedzi spo­łecznej na apel czy odezwę. Byłoby błędne założenie, że organy administracji publicznej dysponują władzą dyskrecjonalną co do zakresu i treści tego typu działań. W dziedzinie podejmowania tego typu działań, organy administracji dysponują pewną swobodą, ale dotyczy ona jedynie momentu ewentualnie formy apelu czy odezwy.

Natomiast jest zrozumiałe i uzasadnione, że także w odniesieniu do takich działań obowiązuje zasada pełnego związania ich prawem powszechnie obo­wiązującym, co oznacza, że organy administracji mogą podejmować te dzie­dziny działania jedynie wtedy, gdy do ich podjęcia istnieje ustawowa podstawa prawna, zaś ich treść nie wykracza poza granice prawa.

228

Inna interpretacja tego typu działalności w demokratycznym państwie prawa łatwo zostanie wykorzystana przez organy administracji publicznej do rozszerzenia posiadanej przez nie władzy dyskrecjonalnej, zaś w praktyce możemy spodziewać się odezw i apeli naruszających normy, zasady i wartości ujęte w konstytucji lub sprzecznych z jej duchem. W obydwu przypadkach działania, o których mowa wyżej, nie zmieszczą się w granicach prawa.

I może się to zdarzyć nawet wtedy, gdy działania te będą miały ustawową podstawę prawną, niesprzeczną z konstytucją.

Doświadczenie i empiryczny ogląd praktyki administracyjnej uczą, że organy administracji publicznej nie zaniedbują żadnej okazji, aby rozszerzyć swą władzę dyskrecjonalną, aby j ą następnie wykorzystać dla skuteczniejszego oddziaływania na obywateli.

Jeżeli na przykład podjęte działania prawne nie przyniosą spodziewanego skutku prawnego i społecznego, to administracja publiczna nie zawaha się zintensyfikować rozmaitego typu działań faktycznych, działań niewładczych, działań społeczno-organizatorskich, szerzej zaś - wszystkich dozwolonych i niedozwolonych etycznie sposobów oddziaływania socjotechnicznego, aby tylko zamierzony skutek społeczny osiągnąć.

Jeśli nie zrygoryzujemy prawem tego typu działań administracji publicz­nej, możemy się spodziewać, że na język apeli i odezw zostaną przełożone programy i postulaty polityczne, że w apelach i odezwach organów administra­cji publicznej znajdą swój wyraz interesy wpływowych grup nacisku, a może nawet zwyczajna wygoda urzędnika, interes publiczny zinterpretowany wbrew zasadom i wartościom konstytucji. I stanie się to możliwe w demokratycznym państwie prawa.

Zważmy, że ten typ działań nie podlega sądowej kontroli. Nie obejmuje ich swą kognicją Trybunał Konstytucyjny. Zaś kontrola parlamentarna i odpo­wiedzialność polityczna wydają się być w tym wypadku raczej iluzoryczne.

Podsumujmy: w państwie prawa zasada związania prawnego całej dzia­łalności organów administracji publicznej obejmuje nie tylko wszystkie zda­rzenia prawne, ale także działania zwane tradycyjnie faktycznymi. Zasada związania prawnego obejmuje nie tylko wszystkie zdarzenia prawne w admi­nistracji publicznej, ale także wszystkie fakty w administracji publicznej. Oznacza to, że fakty, czy to pod postacią działań nie uregulowanych prawem, czy to pod postacią sytuacji faktycznych, ze względu na które przychodzi podejmować organom administracyjnym odnośne działania, istnieją o tyle, o ¹ ile przewiduje to prawo powszechnie obowiązujące. Mówiąc inaczej powiemy:

Jedynie te fakty są prawnie dopuszczalne, dla których istnieje podstawa prawa, i które nie przekraczają granic prawa oraz bez których nie jest możliwe dokonanie normy prawa.

229

---