Przedawnienie karalności naruszenia dyscypliny finansowej, Wszystko i nic

Przedawnienie karalności naruszenia dyscypliny finansowej

Przedawnienie karalności oznacza upływ czasu, po którym sprawca czynu zabronionego (przestępstwa, wykroczenia, przewinienia dyscyplinarnego) nie może być ukarany za popełniony czyn. Istota przedawnienia polega na ustawowej rezygnacji, w związku z upływem znacznego czasu, z dochodzenia odpowiedzialności i karania za sprzeczne z prawem zachowanie.

Również odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ograniczona jest w czasie. Obowiązująca od 1 lipca 2005 r. ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (ustawa z 17 grudnia 2004 r., Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm., zwana dalej "uondfp") reguluje 4 rodzaje przedawnień:

Przedawnienie karalności naruszenia dyscypliny finansów publicznych (art. 38).
Przedawnienie wykonania kary za dyscypliny finansów publicznych (art. 39).
Przedawnienie stwierdzenia nieważności prawomocnego postanowienia lub orzeczenia (art. 160).
Przedawnienie wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem lub postanowieniem (art. 166).

Sens zaniechania dochodzenia tej odpowiedzialności i karania za finansowe delikty wynika głównie z funkcji, jakie mają do spełnienia sankcje za naruszenie dyscypliny finansowej. Upływ czasu osłabia przede wszystkim możliwości wychowawczego i prewencyjnego oddziaływania kary na sprawcę naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Z czasem również zaciera się, a w końcu zanika, najsilniejsze nawet potępienie naruszenia finansowej dyscypliny, słabnie żądanie kary jako imperatyw społecznego poczucia sprawiedliwości, narasta tendencja do przebaczenia i puszczenia w niepamięć, zatem z punktu widzenia społecznego oddziaływania kary (ogólnoprewencyjnej funkcji kary) napiętnowanie sprawcy tego naruszenia przestaje być celowe [1].

Nie mniejsze znaczenie przemawiające za ograniczeniem czasowym egzekwowania odpowiedzialności mają także względy praktyczne. Wraz z upływem czasu coraz trudniejsze staje się zrealizowanie zasady prawdy [2], czyli ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych naruszenia dyscypliny, pojawiają się przeszkody w dotarciu do źródeł i środków dowodowych, np. w wyniku zniszczenia lub zagubienia dokumentacji albo zacierania się zdarzenia w pamięci ewentualnych świadków. W konsekwencji ryzyko błędu w przypisaniu odpowiedzialności zwiększa się.

Przedawnienie obejmuje nie tylko wymierzenie kary za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ale całe postępowanie związane z dochodzeniem odpowiedzialności, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania nastąpiło. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny: prawidłowo (…) Główna Komisja Orzekająca przy Ministrze Finansów w sytuacji, gdy stwierdziła, że w sprawie nastąpiło przedawnienie orzekania, umorzyła postępowanie w sprawie (…). Fakt, że miało to miejsce przed organem II instancji nie ma żadnego znaczenia (…), umorzenie następuje w każdym stadium postępowania (podkreślenie NSA). Chybiony jest zarzut skargi, że przedawnienie dotyczy wyłącznie orzekania o karze. Nie można rozdzielić orzekania o karze od orzekania o winie, gdyż jedno z drugim pozostaje w nierozerwalnym związku (wyrok NSA z 10 grudnia 1999 r., III SA 109/99, niepubl.).

Terminy przedawnienia karalności

Uondfp nie różnicuje terminów przedawnienia karalności dla poszczególnych naruszeń dyscypliny finansów publicznych, formułując ogólną zasadę, że przedawnienie karalności naruszenia dyscypliny finansowej wynosi trzy lata od czasu jego popełnienia.

Terminy przedawnienia karalności naruszenia dyscypliny finansowej liczy się od daty popełnienia naruszenia. Dla deliktów polegających na działaniu początkiem biegu terminu przedawnienia jest dzień, w którym doszło do karalnego działania (np. data podpisania umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego - art. 17 uondfp, data podpisania sprawozdania budżetowego, w którym wykazano dane niezgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej - art. 18 pkt 2). Termin przedawnienia karalności naruszeń dyscypliny finansowej popełnionych przez zaniechanie, jak np. opóźnienie w wykonaniu zobowiązania skutkujące zapłatą odsetek (art. 16), niedokonanie lub nieterminowe dokonanie zwrotu dotacji (art. 9 pkt 3) lub zaniechanie przeprowadzenia lub rozliczenia inwentaryzacji (art. 18 pkt 1), rozpoczyna swój bieg dnia następnego po dniu, w którym zgodnie z przepisami prawa należało dokonać zaniechanego działania.

Trzyletni okres przedawnienia karalności naruszenia dyscypliny finansowej nie jest jednak terminem ostatecznym. Art. 38 uondfp stanowi, że jeżeli w tym czasie wszczęte zostało postępowanie, karalność ustaje z upływem 2 lat od zakończenia tego okresu. Przedawnienie następuje wówczas z upływem 2 lat od zakończenia okresu lat 3 liczonych od czasu popełnienia naruszenia. Oznacza to de facto wydłużenie terminu przedawnienia dochodzenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych z terminu trzyletniego do pięcioletniego, pod warunkiem wszczęcia w okresie trzyletnim postępowania. Jeżeli natomiast postępowanie zostało wszczęte po trzech latach od popełnienia naruszenia, ustała karalność z mocy prawa i postępowanie w tej części winno być umorzone (orzecz. GKO z 5 czerwca 2003 r., sygn. DF/GKO/Odw.-140/177/2002, SIP LEX Nr 80096).

Art. 38 uondfp przewiduje modyfikacje ogólnego (trzy lub pięcioletniego) terminu przedawnienia karalności naruszenia dfp przy postępowaniach szczególnych. Karalność zawsze ustaje z upływem dwóch lat od dnia:

Stwierdzenia nieważności prawomocnego postanowienia lub orzeczenia komisji orzekającej (art. 38 ust. 2),
Uchylenia prawomocnego postanowienia lub orzeczenia (art. 38 ust. 3),
Wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w razie wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem lub orzeczeniem (art. 38 ust. 4 uond-fp).

Różni oskarżyciele, różne terminy przedawnienia

Chwilą wszczęcia postępowania warunkującą wydłużenie okresu przedawnienia do lat pięciu jest wydanie przez rzecznika dyscypliny finansów publicznych postanowienia o wszczęciu postępowania wyjaśniającego (art. 97-102 uondfp), przenoszące procedowanie przed rzecznikiem z fazy ogólnego postępowania w sprawie (tzw. czynności sprawdzające) w fazę postępowania przeciwko indywidualnie wskazanej osobie za konkretnie wskazany delikt finansowy (postępowanie wyjaśniające) [3].

Wskazać w tym miejscu należy na regulację szczególną, dozwalającą na występowanie w roli oskarżyciela także innym organom, niż rzecznik dyscypliny finansów publicznych. Na podstawie art.109 ust. 2 uondfp, z wnioskiem o ukaranie za naruszenie dyscypliny ujawnione w wyniku kontroli wystąpić może także Najwyższa Izba Kontroli, Prezes Urzędu Zamówień Publicznych lub prezes właściwej regionalnej izby obrachunkowej. Podmioty te, jako nieprowadzące własnego postępowania wyjaśniającego, nie mogą wszcząć, wydać postanowienia o jego wszczęciu. Ewidentna luka ustawodawcy skutkuje absurdalną sytuacją, że o krótszym bądź dłuższym terminie przedawnienia decyduje osoba oskarżyciela w danym postępowaniu.

Skutki przedawnienia

Uchylenie karalności czynu na skutek upływu terminu przedawnienia ma charakter bezwzględny i następuje z mocy samego prawa. Przedawnienie karalności naruszenia dyscypliny finansów publicznych jest ujemną przesłanką proceduralną wykluczającą możliwość wszczęcia lub prowadzenia postępowania (art. 78 ust. 1 pkt 3 uondfp). Okoliczności wyłączające orzekanie na podstawie tej ustawy uwzględnia się z urzędu w każdym stadium postępowania. W razie stwierdzenia po wszczęciu postępowania okoliczności wyłączających orzekanie, Komisja orzekająca jest zobowiązana wydać postanowienie o umorzeniu postępowania, a jeżeli rozpoczęto już postępowanie dowodowe - orzeczenie o umorzeniu (orzecz. GKO z 27 września 2004 r., DF/GKO/Odw.-51/74/2004/703, SIP LEX Nr 141932). Umorzenie na podstawie przepisów o przedawnieniu ma pierwszeństwo jako korzystniejsze dla sprawy naruszenia. Organ orzekający po stwierdzeniu przedawnienia karalności czynu może wydać tylko dwojakiego rodzaju orzeczenie: o umorzeniu postępowania albo o uniewinnieniu. Umorzenie postępowania, w tym także w drodze orzeczenia, wyklucza zaś możliwość merytorycznego rozstrzygania sprawy. Tym samym orzeczenie o umorzeniu i jednoczesnym przypisaniu obwinionej naruszenia dyscypliny budżetowej [dyscypliny finansów publicznych - dopisek L.L.] stanowi rażące naruszenie prawa (orzecz. GKO z 9 maja 2003 r., DF/GKOOdw.-2/2/2002, SIP LEX Nr 80019).

0x01 graphic

Por. więcej: I. Andrzejew, Polskie prawo karne w zarysie, Warszawa 1989, s. 316 oraz M. Cieślak, Polskie prawo karne. Zarys ujęcia systemowego, Warszawa 1994, s. 482.
Por. art. 89 ust. 1 uondfp: organ prowadzący postępowanie jest obowiązany do wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego.
Lipiec L., Komentarz do art. 38 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypli-ny finansów publicznych (Dz.U.05.14.114), SIP LEX 2005.

0x01 graphic

Ludmiła Lipiec-Warzecha
Autorka jest radcą prawnym, wykładowcą z zakresu finansów publicznych, autorką pierwszego komentarza z orzecznictwem do ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.